時間：2023-06-11 08:58:38
導語：在近代經(jīng)濟管理方式的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
經(jīng)過近代一百多年的發(fā)展，人們對現(xiàn)代管理的探究攀上了一個又一個高峰，管理公司的各種方法不斷的被專家和學者做出詮釋。在此列舉現(xiàn)代管理的幾個特點。
1.1注重效率
注重效率，是現(xiàn)代管理最顯著的特點。從美國福特公司的崛起不難看出這一點。1913年，美國福特應用創(chuàng)新理念和反向思維邏輯提出在汽車組裝中，汽車底盤在傳送帶上以一定速度從一端向另一端前行。前行中，逐步裝上發(fā)動機，操控系統(tǒng)，車廂、方向盤、儀表、車燈、車窗玻璃、車輪，一輛完整的車組裝成了。第一條流水線使每輛T型汽車的組裝時間由原來的12小時28分鐘縮短至10秒鐘，生產(chǎn)效率提高了4488倍。這樣做的結(jié)果就是極大的降低了生產(chǎn)成本，提高了生產(chǎn)效率。所以，提高效率成為了21世紀所有公司生存所必須解決的首要問題。
1.2重視科技
現(xiàn)代社會，科技成為人類向前進步的主要動力。我國改革開放的總設計師也提出了科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力這一著名的論斷。所以，掌握了核心科技，就掌握了整個行業(yè)。這一點，在美國的科技市場上體現(xiàn)的尤為明顯。上世紀80年代的微軟，憑借著操作系統(tǒng)的絕對優(yōu)勢，奠定了比爾蓋茨美國首富的地位，同時也鑄造了微軟不可動搖的市場份額。今天，蘋果公司憑借其領(lǐng)先時代一步的科技創(chuàng)造力，讓蘋果公司重新煥發(fā)生機，市場價值扶搖直上，在電腦、手機等高科技產(chǎn)品的競爭中，不斷取得先機。
1.3民主管理、團隊合作
在我國古代，講究的是“千軍易得，一將難求”。但是在現(xiàn)代社會，由于信息的高度流通性，人們更注重團隊合作、民主管理。因為個人的力量是有限的，一個人的智商再高，也難以把所有的事情考慮的面面俱到。即使他可以想得到，也未必有精力去執(zhí)行。所以，團隊協(xié)作的概念從戰(zhàn)場、工廠逐漸引入到了商場決策等方面上。
1.4建立完善的制度
由于現(xiàn)代企業(yè)的人員流動逐漸加快，大部分企業(yè)把建立制度當成一個重要的工作去做。因為建立了制度，人們可以去根據(jù)制度工作，把無序的工作流程化，把長期的工作階段化，把復雜的工作簡單化。同時，降低了人員流動的風險，也降低了新手入職的難度。
2傳統(tǒng)經(jīng)濟管理理念對現(xiàn)代經(jīng)濟管理的影響
雖然現(xiàn)代管理理念與傳統(tǒng)的管理理念有很大的不同，但是在中國，由于受古典文化的影響，管理的很多方面還是繼承了傳統(tǒng)的理念。
2.1舉薦人才與培養(yǎng)人才
現(xiàn)代社會對人才的需求是巨大的，但是由于教育機制的原因，應屆大學生的實戰(zhàn)能力遠遠未達到社會的需求。所以，如何發(fā)現(xiàn)和推薦人才，是一個企業(yè)面臨的難題。我國企業(yè)受傳統(tǒng)管理理念的影響，對忠誠度和道德的側(cè)重程度要高于外企或合資企業(yè)。在選材上，古代司馬光在《資治通鑒》里對德與才有精辟的論述：“夫聰察強毅之謂才，正直中和之謂德。才者，德之資也；德者，才之帥也。”他給圣人、君子、小人下定義：“是故才德全盡謂之圣人，才德兼亡謂之愚人，德勝才謂之君子，才勝德謂之小人。”司馬光這一論述是有針對性而發(fā)的，他提出的選材標準是：“茍不能得圣人君子，與其得小人，不若得愚人。”在當今社會，不少公司在招聘人才的時候，都會堅持這樣一個觀點：有德有才破格重用；有德無才培訓使用；有才無德限制錄用；無德無才堅決不用。同時，受傳統(tǒng)管理影響較深的管理者大多會選擇和“提拔”身邊的“老人”或者“嫡系部隊”，因為他們的忠誠度較他人較高。這一點與國外的做法不盡相同，國外的管理者更多的是利用獵頭公司挖競爭對手的墻角，而被“挖”者也沒有太大的心理上的負擔，因為工作是工作，人情是人情。
2.2側(cè)重解決實際問題的能力
現(xiàn)代社會，人們對于解決實際問題的能力逐漸看重。在這一點上，傳統(tǒng)的管理方式對現(xiàn)代管理還是有一定影響的。從我國古代的文化成就來看，人們更偏好解決實際問題。我國古代的科學家，大多是以解決實際問題而聞名天下的。比如：雖然我國古代科學家商高在《周髀算經(jīng)》中記錄了勾三股四弦五的特點，比畢達哥拉斯早了將近1000年。但是這位科學家也只是針對3、4、5這一對基本的數(shù)字做了證明，而沒有深入的解決普遍性的數(shù)學定理。反之，畢達哥拉斯解決了普遍性的數(shù)學應用，并證明了其真實性。類似的還有：我國人民可以發(fā)明出火藥，并產(chǎn)生實際應用效果，但是西方卻研究出了元素周期，給出了理論性的解釋。這些例子，都反映了我國自古到今對解決實際問題的探索從未停止，但是對尋找背后理論證明重視度不夠。
2.3注重氣度的培養(yǎng)
根據(jù)傳統(tǒng)的經(jīng)濟管理理念，上位者對上下級的概念一直頗為注重。這一點，在現(xiàn)代社會中也沒有完全改變。我國企業(yè)受傳統(tǒng)管理理念影響較深，領(lǐng)導者需要培養(yǎng)自己的氣度。孟浩然就說過“吾善養(yǎng)浩然之氣。”這里的“氣”，可以理解為氣度、氣場、氣勢等。公司高層可以對一般員工的某些事情不在意，但是，對于下屬的某些禮儀卻異常關(guān)注。一般員工，見到上級時，普遍會覺得低一等，在公眾場合發(fā)言，覺得底氣不足，這就是氣場有所欠缺。在面對客戶時，基層員工的處理方式偶爾會有所欠缺，不如領(lǐng)導處理的游刃有余，這就是氣勢的欠缺。
2.4以人為本，注重社會責任感
傳統(tǒng)的管理理念最注重以人為本，孟子的“民為貴，社稷次之，君為輕”就充分反映了當時社會和文化的一種理念。在今天，經(jīng)過人們不斷的探索和發(fā)展，以人為本的概念逐漸回歸社會的主流。即使是勞動密集型企業(yè)，也在逐漸改變傳統(tǒng)的工作方式，增加工人的休假和福利。這將會極大的提高工人的工作積極性和對企業(yè)的忠誠度。此外，企業(yè)對自身社會責任感的重視程度也在不斷加強。許多企業(yè)不管是出自什么原因，每年都會做一些慈善工作。這不僅會增加企業(yè)的知名度，而且在客觀上，也契合了我國傳統(tǒng)理念中“窮則獨善其身，達則兼濟天下”的傳統(tǒng)。社會責任感，不僅是企業(yè)存在的價值，也是企業(yè)適應這個時代所必須付出的代價。所以，現(xiàn)代管理理念是在傳統(tǒng)經(jīng)濟管理理念的基礎(chǔ)上，不斷推陳出新，發(fā)揚光大的。
3結(jié)論
關(guān)鍵詞：西北；經(jīng)濟；市場
西北作為中華民族重要的發(fā)祥地，這里曾經(jīng)孕育了中華文明中的黃河文化，是中華民族發(fā)展的重要起源地。從春秋戰(zhàn)國到秦漢、再到開元盛世，西北一直作為中國政治、經(jīng)濟、文化中心。從宋代以后，隨著國家政治中心、政權(quán)中心的南移，西北不再作為中國的中心。1840年以后，西方列強用槍炮打開清政府的大門后，中國被迫拖入現(xiàn)代化發(fā)展的道路。而中國現(xiàn)代化的開始也最先出現(xiàn)在東南沿海等海上交通便利的地區(qū)，西北淪為經(jīng)濟邊緣。改革開放以來，國家經(jīng)濟中心在沿海地區(qū)，西北經(jīng)濟再次又被拖入邊緣。直到本世紀初，西部大開發(fā)的提出，才給整個西北的經(jīng)濟帶來騰飛的可能。西部大開發(fā)政策的提出已經(jīng)有十余年了，西北經(jīng)濟得到了不同程度的發(fā)展，但依舊明顯落后于東南地區(qū)。
一、西北經(jīng)濟發(fā)展落后的原因
西北經(jīng)濟落后在全國看來已經(jīng)是有目共睹的，但就其落后的原因來看又是復雜的。在中國的整體經(jīng)濟實力劃塊內(nèi)，西北三省兩區(qū)被列入同一個區(qū)域，但雖然在中國的整體經(jīng)濟實力劃塊中，西北三省兩區(qū)被列入同一區(qū)域，但就其內(nèi)部而言，發(fā)展水平是有顯著差異的。陜西省整體經(jīng)濟實力特別是工業(yè)水平高于其他省區(qū)，新疆農(nóng)棉等商品又高于其他省區(qū)。什肅、青海、寧夏落后的原困更偏重于耕地和工業(yè)的欠發(fā)達。但就西北五省整體而言，工業(yè)的單一和落后又是落后的共同原因。
1、生存條件極為惡劣。從自然條件看，大西北占據(jù)中國1／6以上的土地面積，其中，絕大部分地區(qū)屬于荒山、沙漠、戈壁和雪域高原，缺雨的環(huán)境是其發(fā)展最大的阻礙，灌溉面積也只是圍繞黃河或者祁連山的雪水來滿足農(nóng)作物的生長。在歷朝歷代的開發(fā)中由于違背了自然規(guī)律，過度開墾，使得土地、水、林草資源遭到嚴重破壞，自然環(huán)境逐漸惡化。其主要表現(xiàn)：一是自然界涵養(yǎng)水源的能力下降，水資源嚴重匱乏。西北地區(qū)曾是一個水草豐美的地區(qū)，但近代以來，干旱卻成為開發(fā)的大敵，由于古代開發(fā)使天然水體遭到破壞，而人工水利工程又年久失修，加之戰(zhàn)亂不斷，使本已破爛不堪的水利設施更難維護，嚴重制約了開發(fā)的地域。二是土地的利用價值弱化。由于水資源的匱乏，土地沙化、鹽漬化嚴重，加大了土地開發(fā)利用的難度。由于自然生態(tài)環(huán)境的惡化，導致了風災、旱災等自然災害不斷，自然災害的頻發(fā)，使本已不堪重負的農(nóng)民進一步過墾過牧，形成了惡性循環(huán)，嚴重影響了開發(fā)的深度和廣度。
2、政府對西北地區(qū)開發(fā)、扶持、創(chuàng)新難度高于南方地區(qū)。傳統(tǒng)的經(jīng)濟管理體制依舊是指令性的管理方式，政府機構(gòu)極為龐大。部門十分雷同，被動性的改革制約著這一地區(qū)始終無法主動改革，往往會出現(xiàn)“牽著牛鼻子走”的狀況。和我國的南方地區(qū)相比，西北地區(qū)經(jīng)濟改革有三點不同。一是政府所承擔的責任比東部要大許多，西北地區(qū)是“老、少、邊”區(qū)的政府，必須把解決溫飽、穩(wěn)定邊疆，協(xié)調(diào)民族關(guān)系、抓好安定團結(jié)做為政府職能改革的基本前提。二是西北的地方經(jīng)濟實力在改革初期就與東部地區(qū)處在不同的檔次上，加上可開拓的市場空間遠遠小于內(nèi)地，交通便利程度也遠遠小于內(nèi)地。所以，即便能夠在改革進度上與內(nèi)地同步，也不可能取得同樣的效果。三是改革所選擇的突破口不同，東部的經(jīng)濟體制改革基本都是從市場要素最活躍的領(lǐng)域開始的，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、經(jīng)濟特區(qū)、股份制、民營經(jīng)濟、家庭企業(yè)等，最后才對國有企業(yè)實行改造，因此，政府對改革的承受力有一個適應和過渡期，而西北的改革別無選擇。
3、管理體制落后，法律意識淡薄，教育落后。這些是西北經(jīng)濟發(fā)展落后的重要原因。西北的管理體制尤其是在地方上，依舊滿足于低水平的管理方式，不重視管理方式的創(chuàng)新。用人機制多是用行政官員的方式來選拔經(jīng)理、廠長。這些經(jīng)理、廠長一般對經(jīng)營理念、管理理論不關(guān)注，過多關(guān)注的是職位和金錢。法律意識淡薄也是西北經(jīng)濟落后的主要原因，法制觀念淡薄，有法不依，執(zhí)法不嚴，權(quán)大于法，情大于法的現(xiàn)象十分嚴重。這里的民眾也不會自覺地拿起法律工具保護自己的合法權(quán)益，寧肯吃虧也決不打官司告狀，對法律機構(gòu)沒有足夠的信任。教育發(fā)展嚴重滯后。西北教育事業(yè)發(fā)展緩慢的主要原因在于投資不足、師資力量薄弱和觀念陳舊。近年來，由于地方財政日趨緊張，國家撥付的教育經(jīng)費連保證教師工資和公用費用都很困難，使得學校無力對教學條件進行改造。一些縣鄉(xiāng)僅教師的工資就占據(jù)了全部教育經(jīng)費的95％。有的學校的辦公費每學期不到10元，教室的危房率高達50％。
二、解決西北經(jīng)濟落后的對策
西部大開發(fā)十年來，取得了一系列驕人的成績。但西北經(jīng)濟特殊的政治、經(jīng)濟、社會原因、民族的原因，使西部大開發(fā)的任務依舊還沒有完成，路途依舊任重道遠。十年來，在興修水利、交通運輸、資源開發(fā)上取得了好的成績。但在一系列基礎(chǔ)措施逐漸完善時，合理利用這些措施才是最關(guān)鍵的致富辦法。
1、可持續(xù)發(fā)展道路是西北經(jīng)濟的必然選擇，回顧西北整個歷史的發(fā)展進程，隋唐以后由于歷代統(tǒng)治階級的巧取豪奪，毀林開荒，連綿戰(zhàn)爭和大規(guī)模移民、屯田，這里逐漸成為童山濯濯、沙海茫茫的貧瘠地區(qū)，已成了千年歷史傷痕的記載。這些都是西北發(fā)展過程中的歷史教訓。面對子孫和未來，可持續(xù)發(fā)展無疑是西北經(jīng)濟騰飛的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。為此，西北經(jīng)濟在發(fā)展的過程中，必須處理好經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境的關(guān)系。必須合理用水節(jié)約水資源、必須治理風沙、不亂墾亂種、保護西北地貌的豐富性。
一、引言
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，國家行政權(quán)力對社會關(guān)系的干預日益廣泛，其干涉的手段也呈多樣化的趨勢，其中行政合同作為一種較為新穎而有效的管理方式已為現(xiàn)代國家所普遍采用。行政合同也可以稱之為行政契約，就是指行政主體為一方當事人的發(fā)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的合意它在我國的經(jīng)濟管理活動中也有所體現(xiàn)，如在實踐中出現(xiàn)的國有土地轉(zhuǎn)讓合同、計劃生育合同、國有公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、糧食棉花訂購合同等等。但由于我國正處在激烈的社會轉(zhuǎn)軌過程中，涉及行政合同的相關(guān)社會事實尚未定型，有關(guān)行政合同的理論也在逐步的完善之中，一些理論問題還存在著諸多的爭論。在這其中，有關(guān)行政合同的性質(zhì)問題是一個非常重要的方面，對于這個問題的正確認識可以幫助我們理清許多理論上的含混之處，因此，筆者在本文中擬就這一問題談一些粗淺的看法。
行政合同的魅力就在于它是行政權(quán)力因素和民事契約精神的有效結(jié)合：一方面作為簽約一方的行政主體具有公權(quán)力的身份，運用行政權(quán)力保證了行政目的的實現(xiàn);另一方面與行政主體行使權(quán)力的一般方式不同之處在于它是行政主體與相對人通過相互的交流與溝通而成的協(xié)議，留出了公民發(fā)揮積極性與主動性的余地。在這里，原本看來似乎水火不相容的兩個概念行政與合同被奇妙的融合在一起，從此處也可以看出行政合同的性質(zhì)必會具備行政與合同兩種行為的某些特征。概括說來，行政合同的性質(zhì)可以歸納為兩個：一是行政性;一是合同性。
二、行政合同的行政性
當社會發(fā)展的歷程步入現(xiàn)代，近代國家守夜人的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代國家的通過各種手段介入各方面的社會關(guān)系，政府對社會經(jīng)濟管理的程度日益深化、范圍也日益擴大，這種發(fā)展趨勢使得更多的經(jīng)濟關(guān)系包括合同關(guān)系被納入公法的調(diào)整范圍，政府的意志也深入了合同的領(lǐng)域，傳統(tǒng)的唯當事人意志的合同關(guān)系也出現(xiàn)了特殊的表現(xiàn)形式，既行政合同。政府的主要職能在現(xiàn)代社會是實現(xiàn)社會公共利益已成為不爭的事實，行政合同則是政府以公共利益為目的而干預社會經(jīng)濟的重要方式之一。在這個過程中，政府為了實現(xiàn)其目的不可避免的要將自己的權(quán)力意志滲入其中，因此行政合同的性質(zhì)之一就首先表現(xiàn)為行政性。具體說來，行政合同的行政性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，行政合同的主體特征表明了它強烈的行政性。行政合同的主體與民事合同的主體不同。行政合同的主體一般都有行政主體作為至少一方的當事人。行政主體包括了國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及行政機關(guān)委托的組織，它是作為一種優(yōu)勢地位的當事人簽定行政合同的，而不是以機關(guān)法人既平等民事主體的身份成為合同當事人的。而行政主體的優(yōu)勢地位就表現(xiàn)在它是擁有行政職權(quán)的的當事人，這也表明了行政合同始終是與行政職權(quán)聯(lián)系在一起的。具體說來，行政合同存在著以下幾種主體的情形：
1.主體與普通公民、法人及其他組織之間的行政合同。這是最常見，最廣泛的行政合同的形式。最典型莫過于政府采購合同。
2.行政主體與行政主體之間的行政合同。大多數(shù)學者都認為行政主體之間可以簽定行政合同。但也有學者認為治在行政主體和相對人之間存在締結(jié)行政契約的可能性，從而將行政機關(guān)之間簽定的合同排斥在行政契約之外，另稱之為行政協(xié)議，其理由是行政機關(guān)間的合同不適用行政優(yōu)益權(quán)原則，且不宜優(yōu)法院主管。筆者以為，行政合同的是在行政領(lǐng)域形成的發(fā)生行政法律效力的雙方合意，這種合意自然可以在行政主體間存在，這一點也被西方國家行政法理論與實踐所肯定。如德國行政法理論上就肯定行政機關(guān)之間可以訂立合同，日本公共團體間以行政合同的方式達成行政目標的事例也很多，因此應該承認此種合同的存在。此外，還存在著一些有爭議的類型的行政合同。如有學者認為行政主體與行政機關(guān)工作人員之間簽定的招收、聘用合同也可以稱之為行政合同。
第二，行政主體一方享有行政優(yōu)益權(quán)。行政機關(guān)對其與公民、法人或其他組織簽定的合同，可以根據(jù)國家行政管理的需要，單方依法加以變更或解除，但作為當事人的公民、法人或其他組織不享有單方面的變更合解除權(quán)。這就是所謂的行政優(yōu)益權(quán)，它也體現(xiàn)了行政合同強烈的行政性。行政機關(guān)之所以享有行政優(yōu)益權(quán)，主要是因為行政合同的最終目的是為了國家、公共利益，國家為了保障行政機關(guān)有效的行使職權(quán)，履行職責，往往賦予行政機關(guān)許多職務上的優(yōu)益條件，以保證行政合同制度的正確執(zhí)行。這在國外也有相關(guān)的法律規(guī)定，如在德國的《行政手續(xù)法》，澳門的《行政程序法典》及臺灣地區(qū)的法律都有累似行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)定。當然，這種行政優(yōu)益權(quán)也受到嚴格的限制。首先，這種權(quán)力的行使必須是于法有據(jù)，不能違法越權(quán)行使此種權(quán)力。其次是必須有合乎合同原則的理由、情況出現(xiàn)，使履行合同需要被變更或被解除，而且應當給予合理的賠償，此項權(quán)力不應當使行政機關(guān)隨心所欲的行使。
第三，行政合同是以業(yè)已存在的行政法律關(guān)系為基礎(chǔ)建立的，并且它就是實現(xiàn)具體的行政法律關(guān)系的行為形式。行政合同訂立的目的就是為了實現(xiàn)國家的行政管理之需要，行政機關(guān)與相對人之間訂立行政合同圍繞的目的始終是如何實現(xiàn)行政管理的目標，履行行政機關(guān)的職責。行政機關(guān)與相對人之間的的行政法律關(guān)系他們訂立行政合同的基礎(chǔ)，只有在行政法律關(guān)系的范圍內(nèi)，也就是說在行政機關(guān)具有相應的職責權(quán)限，相對人也具有相應的行政法義務的前提下，行政合同才有可能訂立，沒有在這種行政法律關(guān)系的主體，行政合同永遠也無法實現(xiàn)。并且，行政合同所確立的雙方之間的特定的法律關(guān)系要受到當事人之間已經(jīng)存在的行政法律關(guān)系性質(zhì)的決定與制約，有什么樣的行政法律關(guān)系，就會有什么性質(zhì)的行政合同。如政府與相對人之間才有可能簽定政府采購方面的的行政合同，私人之間就不可能簽定。又如只有計劃生育部門才有可能簽定有關(guān)計劃生育方面的行政合同，而不是稅務部門，并且它也不能簽定另外性質(zhì)的行政合同，如軍事采購合同等。行政合同的行政屬性不僅僅表現(xiàn)在合同與賴以建立的行政法律關(guān)系上，還表現(xiàn)在行政合同的是將這種行政法律關(guān)系通過合同的形式具體化、特定化，使雙方當事人之間在合同所涉及的特定事項、范圍內(nèi)，建立起一種具體的行政法律關(guān)系，最終實現(xiàn)行政目的。所以行政合同條款所規(guī)定的事項總是特定的行政事物，其中的權(quán)利、義務、手段、目標和責任，無一不是具有行政特色。
第四，行政合同的目的就在于實現(xiàn)行政管理的目標，它本身就是執(zhí)行公務或履行行政職責的手段。行政合同總是與它在整個執(zhí)行公務或履行行政職責的過程中的地位、作用和目標相適應的，它必須按照行政法的規(guī)定和行政法律規(guī)則簽定和履行。行政合同的興起是政府管理方式從硬性行政到柔性行政轉(zhuǎn)變的重要標志，但是不論其外在的形式如何的變化，目的都是為了更好的實現(xiàn)行政管理的目標。行政合同是一種具體的行政管理行為，是一個特定的法律行為，而不是泛泛意義上的行政管理。它是一種具體的行政行為，能引起行政法律關(guān)系的發(fā)生、發(fā)展和消滅。值得注意的是，行政合同成為行政管理的一種法律手段，必須是直接意義上的，而不是間接意義上的。
所謂直接就是指行政合同不需要憑借其他的法律行為與法律關(guān)系，而直接與行政機關(guān)履行或執(zhí)行公務相聯(lián)系，它本身就構(gòu)成執(zhí)行公務、履行在職責的法律行為。如公安機關(guān)為了治安管理的需要，要求轄區(qū)內(nèi)單位的住戶必須安裝防盜門，而后各單位與生產(chǎn)安裝防盜門的廠商訂立了定貨、安裝合同，這個合同就不是行政合同，因為在這里合同不是作為直接執(zhí)行公務的手段，而只是間接的與公務目標相聯(lián)系。
三、行政合同的合同性
行政合同的另一個重要的性質(zhì)表現(xiàn)在它所具有的合同性之上，這也是行政合同同其他行政行為的主要區(qū)別。這一性質(zhì)主要表現(xiàn)為行政主體在執(zhí)行公務時需要與相對人相互協(xié)商，經(jīng)雙方意思表示一致后才能實施。這一性質(zhì)使得行政合同主要通過訂立契約的方式將國家所要達到的目標固定化、法律化，并用合同規(guī)范雙方當事人的權(quán)利和義務，也因此使行政合同比較單方面的行政行為來說更能充分發(fā)揮相對人的積極性和創(chuàng)造性。
行政合同制度就其本源上來說是民事契約制度在行政領(lǐng)域中的具體運用，其帶有明顯的合同性，具體表現(xiàn)在：
第一，行政合同以合同的形式確立確立行政主體和相對人之間的法律關(guān)系。由于行政機關(guān)與相對人選擇了合同的形式來確立彼此之間的法律關(guān)系，那么合同就應當成為規(guī)定雙方基本權(quán)利和義務的基本框架，對于合同雙方的當事人來說就應該按照合同來行事，處于優(yōu)勢地位的行政主體雖然享有行政優(yōu)益權(quán)，但這項權(quán)力并不能被濫用，受到嚴格的限制，在一般情況下，行政主體也應該和相對人一樣受到合同條款所規(guī)定的權(quán)利與義務的約束，不能隨意的違反合同，應該格守行政的誠信原則。
第二，行政合同的訂立也需要貫徹當事人意思自治原則。意思自治原則是民法中的經(jīng)典原則之一，也是合同法的重要原則。它是指當事人依照自己的理性判斷，去設計自己的生活，管理自己的事物。意思自治的真諦是尊崇選擇，而其基本點則是自主參與和自己責任。同樣，在行政合同簽定的過程中，合同的條款、內(nèi)容要由雙方當事人協(xié)商達成，原則上不能由一方將自己的意思強加于對方當事人。行政合同的內(nèi)容涉及個人利益和與行政職權(quán)相關(guān)的利益兩個方面。對于前者當事人當然可以自主選擇，問題主要在于對后者來說，與行政職權(quán)有關(guān)的權(quán)益可否進行協(xié)商。筆者認為這需要具體的分析，就其中行政機關(guān)自由裁量權(quán)部分來說，在職權(quán)的行使方式、手段、期限、具體目標等方面有一定的自由度，這種自由度就給雙方當事人自主協(xié)商提供了客觀的可能性，可見，從行政合同所涉及的內(nèi)容上來看，雖然有些條款會受到法律規(guī)定與行政機關(guān)行政優(yōu)益權(quán)的限制，但仍然可以有雙方當事人協(xié)商的余地。
當然，行政合同雖然具有與民事合同相似的合同性，但他們之間還是存在著許多的差異?？傮w來說兩種契約的差異主要在于所形成的法律關(guān)系不同。行政合同中當事人之間形成的法律關(guān)系是行政法上的權(quán)利義務關(guān)系。而民事合同中形成的則是民事的權(quán)利義務關(guān)系。法律關(guān)系的不同也就導致了對兩種契約的理論基礎(chǔ)、法律調(diào)整方式以及救濟的不同。前者優(yōu)先考慮公共利益，通過行政法來調(diào)整，以行政訴訟的方式來解決設訴問題。后者則以意思自治原則為基礎(chǔ)，由民法來調(diào)整，通過民事訴訟的方式來解決糾紛。在進一步具體說來，它們的差異主要表現(xiàn)在：
第一，行政合同中，對當事人雙方的權(quán)利義務的設置是為了達成特定的行政目的之需要，這種權(quán)利義務的設置常常相行政主體一方傾斜，主要表現(xiàn)為行政主體居于優(yōu)勢地位為特征的雙方地位不平等。而民事合同中雙方地位平等是最重要的原則，這種平等原則在行政合同中是不適用的。
第二，行政合同中，行政主體的權(quán)力和義務是相一致的，或者說具有相對性。這種權(quán)力與義務在法律上是不能放棄的，也不能隨意的轉(zhuǎn)移給他人的。而民事合同上的權(quán)利義務則不同。由于民事合同是由平等地位的雙方當事人訂立的，因此里面的權(quán)利主要是為了權(quán)利者本身的利益而設的，即使該權(quán)利消滅，也不會對公共利益產(chǎn)生影響。因此，權(quán)利人可以放棄自己的利益，而義務人則可以根據(jù)權(quán)利人免除其義務的意思表示而免除義務。
四、結(jié)語
可見，行政合同是一種特殊性質(zhì)的新型合同，它兼具行政性和合同性兩方面的性質(zhì)。在社會經(jīng)濟日益發(fā)展的今天，簡單的命令性行政已經(jīng)不夠用了，人們越來越認識到國家管理的高效率不僅象通常所認為的那樣來自于權(quán)力的作用，而且更重要的是來自于公眾的認同。而行政合同順乎了上述觀念的變化，成為國家樂于接受的行政管理方式，使硬性行政走向柔性行政，可以想見在今后會發(fā)揮越來越大的作用。
參考文獻：
1.余凌云。行政契約論。中國人民大學出版社2000年版
2.胡建淼。行政法學。法律出版社1997年版
3.彭萬林主編。民法學。中國政法大學出版社1994年版
(一)可持續(xù)發(fā)展理論的催生與推動1987的《布倫特蘭報告》被認為是EPI原則在國際社會得到廣泛政治支持的表現(xiàn)。1992年聯(lián)合國人類環(huán)境和發(fā)展大會通過了《里約宣言》，支持了《布倫特蘭報告》的觀點，正式提出可持續(xù)發(fā)展的概念，并了《21世紀議程》，作為貫徹可持續(xù)發(fā)展、進行環(huán)境政策整合的行動綱領(lǐng)。2002年《可持續(xù)發(fā)展世界峰會實施計劃》再次強調(diào)生態(tài)環(huán)境、社會、經(jīng)濟的有機結(jié)合?？沙掷m(xù)發(fā)展作為一種理念，一種戰(zhàn)略思想，指導法律政策的構(gòu)建，有其深厚的法理基礎(chǔ)。法治是法律的核心之一，現(xiàn)代法治的發(fā)展推動可持續(xù)發(fā)展理論的產(chǎn)生，可持續(xù)發(fā)展理論體現(xiàn)法治本位的演變。法治的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段:古典法治、近代法治和現(xiàn)代法治。其中近代法治的核心是保障公民的個人權(quán)利與自由，現(xiàn)代法治則強調(diào)禁止公民個人權(quán)利與自由的濫用。但他們的局限性體現(xiàn)在:首先，在人與自然的價值關(guān)系中，只有擁有意識的人類才是主體，自然只能是客體，價值評價的尺度始終掌握在人類的手中，任何時候說到“價值”都是指對于“人”的意義。其次，在人與自然的倫理關(guān)系中，貫徹“人”是目的的思想，體現(xiàn)了“人類中心主義”的價值觀。20世紀60年代以來，隨著大自然對人類報復的加劇，人們逐漸意識到“人類中心主義”的法治思想是違背自然發(fā)展規(guī)律的，現(xiàn)代法治應該兼顧環(huán)保、生態(tài)等因素，強調(diào)社會的“可持續(xù)”發(fā)展。1987年的《布倫特蘭報告》指出了環(huán)境和發(fā)展之間的關(guān)系:人類現(xiàn)在的發(fā)展方式將導致環(huán)境資源的破壞甚至枯竭;反過來，環(huán)境資源的退化必將限制人類的發(fā)展。正是基于這樣一種認知，該報告明確了“可持續(xù)發(fā)展”概念，即“發(fā)展應當既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害”。這反映出可持續(xù)發(fā)展理論對于代際公平的重視，即確保全球資源包括環(huán)境資源的估量使用，避免其隨著時間的推移而被消耗殆盡。同時，該報告指出現(xiàn)代國家環(huán)境管理制度的缺陷，“當今的環(huán)境問題和挑戰(zhàn)具有綜合性和共生的特點，它與現(xiàn)在的制度反差極大。這些制度相互獨立、呈現(xiàn)碎片化，在封閉的決策制定中按照相對狹窄的授權(quán)運行。管理資源或者保護環(huán)境的責任，在制度層面與管理經(jīng)濟的責任相分離?，F(xiàn)實世界中經(jīng)濟系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)相互影響，作為一種客觀規(guī)律，這種關(guān)系不會改變;因此，政策和制度就必須改變”，以適應這種關(guān)系。由此可以看出《布倫特蘭報告》早就已經(jīng)開始強調(diào)必須將生態(tài)層面的考慮整合進社會和經(jīng)濟層面中去，并且認為這種改變將是20世紀90年代“最主要的制度挑戰(zhàn)”。為彌補這些制度缺陷，該報告進一步指出:“制定國家經(jīng)濟政策、關(guān)鍵部門決策以及國際政策的內(nèi)閣和立法委員會，應該將持續(xù)性發(fā)展的目標整合進其咨詢報告中?！庇纱?，EPI理論被催生。此后，很多國家實施了不同的改革措施，可持續(xù)發(fā)展概念也不斷推動EPI的發(fā)展?！恫紓愄靥m報告》中的“可持續(xù)發(fā)展”是一個具有“整合”特征的概念，它包括了三個維度的整合:即生態(tài)環(huán)境維度、社會維度和經(jīng)濟維度的整合。1992年聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會通過《里約宣言》，人類空前一致地接受了可持續(xù)發(fā)展的理論和模式。2002年《可持續(xù)發(fā)展世界峰會實施計劃》更是強調(diào)“可持續(xù)發(fā)展三個維度之間的有機結(jié)合”，也就是《布倫特蘭報告》中指出的“經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和環(huán)境保護是獨立而且是彼此相互支持的支柱”。因此我們可以看出:可持續(xù)發(fā)展理論不僅關(guān)注全球的環(huán)境問題以及各種逐漸增加的環(huán)境風險，而且關(guān)注他們之間的結(jié)合，將所有環(huán)境問題和環(huán)境風險視為一個整體;環(huán)境保護工作與社會管理、經(jīng)濟管理相分離，違背經(jīng)濟與生態(tài)相互交織的現(xiàn)實。環(huán)境法律政策必須回歸到經(jīng)濟與生態(tài)一體化的狀態(tài)，因為世界本來就是一個系統(tǒng)的整體。這種思想剛好契合了內(nèi)部整合的思路:將已經(jīng)“綠化”了的部門政策進行協(xié)調(diào)、整合，使之成為一個統(tǒng)一整體。因此，可持續(xù)發(fā)展理論為各國環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的改革明確了方向，并催生了環(huán)境法律政策整合(EPI)這一概念。可持續(xù)發(fā)展理論是EPI原則的理論基礎(chǔ)，同時EPI原則也被認為是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的“首要可操作性原則”?？沙掷m(xù)發(fā)展在理論上推動著環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的發(fā)展，環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作是對可持續(xù)發(fā)展思想的踐行。
(二)整合性理論的推動開放的復雜巨系統(tǒng)理論是錢學森于20世紀80年代提出的，它是組成要素眾多、結(jié)構(gòu)復雜，與環(huán)境之間存在著物質(zhì)、信息、能量交換的系統(tǒng)。開放性是指系統(tǒng)本身與其他子系統(tǒng)相互聯(lián)系，相互作用，與周圍的環(huán)境存在物質(zhì)、信息、能量的交換。與其相契合的研究方法是綜合集成法，其實質(zhì)是將各種要素子系統(tǒng)看作一個開放的整體進行綜合研究，而不是“分塊式”的研究模式。因此，將環(huán)境問題與社會、經(jīng)濟問題置于開放的復雜巨系統(tǒng)理論的框架下，探討環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作的推進問題，是十分必要的。環(huán)境這個復雜巨系統(tǒng)，本身就是由生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟、社會等要素子系統(tǒng)組成的，開放性和復雜性是其顯著特征。因此，環(huán)境整合工作需要環(huán)境、經(jīng)濟、社會等各部門協(xié)調(diào)合作。進一步講，法律本身也是一種多層次、多方面的有機體，法律本質(zhì)是一種立體的復雜系統(tǒng)。因此，片面的從單一視角去探究環(huán)境法律問題，其局限性是顯而易見的。我們應該從綜合的、立體的角度去把握、設計環(huán)境法律政策。整體協(xié)調(diào)是宏觀要求，各子系統(tǒng)要素本身以及各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)是基礎(chǔ)，是維持整體協(xié)調(diào)的保障。以復雜巨系統(tǒng)理論和方法論為指導，推進環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作，建立一套完整的環(huán)境整合系統(tǒng)，有利于實現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。在環(huán)境立法的初級階段，針對具體的某一環(huán)境要素和單一環(huán)境污染問題，各國普遍采用的是單行立法模式。隨著環(huán)境單行法數(shù)量的不斷增加，單行立法模式的弊端逐漸凸現(xiàn)出來:立法缺乏統(tǒng)一指導思想，法律之間缺乏內(nèi)在聯(lián)系性，法律內(nèi)容和管理機構(gòu)設置上存在重疊和沖突。環(huán)境保護理念從“末端治理”向可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，使得人類認識到有必要從整體上對環(huán)境予以保護，不能孤立地、“分塊式”進行環(huán)境治理。各國根據(jù)本國的國情和各自的立法理念，采取了不同的環(huán)境法律政策整合方式，例如，法典化。環(huán)境法的法典化目的在于提供一個清晰的結(jié)構(gòu)，使全部的環(huán)境法律規(guī)范和原則一致，促進環(huán)境法律政策的內(nèi)在統(tǒng)一，它的核心是一體化。因此，法典化也正是復雜巨系統(tǒng)理論在立法改革上的一個體現(xiàn)，是環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的一種理性選擇。不同的環(huán)境各要素之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，這種關(guān)聯(lián)性使得綜合處理環(huán)境問題十分必要，反映在立法上就需要對這些環(huán)境法律政策進行一體化的整合。法典編纂是一個系統(tǒng)的整合的過程，它提高了環(huán)境立法的質(zhì)量，解決了單純的部門法律政策“綠化”后產(chǎn)生的內(nèi)在不協(xié)調(diào)性，體現(xiàn)了內(nèi)部整合的積極作用;對可持續(xù)發(fā)展觀的落實通過法典化的形式加以確認，為確保生態(tài)環(huán)境、社會、經(jīng)濟三維度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一提供了穩(wěn)定保障。由此可以看出，法典化既是環(huán)境法律政策內(nèi)部整合在立法模式上的一種體現(xiàn)，也進一步推動著環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作向前邁進。然而環(huán)境法法典化僅僅是環(huán)境法律政策整合的一種途徑，唯此途徑并不能實現(xiàn)政策整合的全部。根據(jù)復雜巨系統(tǒng)理論，環(huán)境本身就是一個復雜巨系統(tǒng)，環(huán)境法律政策的整合必須響應這個復雜的巨系統(tǒng)，必須在人類社會發(fā)展的各種制度上反映它、支持它，而不是人為的違背它，必須使整個法律體系具備復雜巨系統(tǒng)的特性，各個法律部門根據(jù)環(huán)境的整體性和復雜性形成一個整合的整體，任何與之不符合的法律規(guī)范自然無效。
二、環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的應然性
指導環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作最后都要落實到環(huán)境管理方式的變革上。這里的管理方式是一種廣義的解釋，它包括認知框架的構(gòu)建、法律政策框架的制定、立法模式的改進和法律制度的設計，這四個層面相互交織、相互作用:任何與環(huán)境有關(guān)的法律政策的制定都應以認知框架為指導思想，環(huán)境政策的實施又以環(huán)境法律制度為保障。這里所講的應然性指導具體是指環(huán)境法律政策內(nèi)部整合在原則上應該以怎樣的認知框架指導其工作;“整合”作為環(huán)境管理的一種理念，其指導下的環(huán)境法律政策設計的最理想模式是怎樣的。
(一)認知框架的構(gòu)建這里的“認知”(Cognitive)是指將環(huán)境的知識和相關(guān)概念理解整合進人類的思考和決策制定中，并且使這些知識和概念的理解協(xié)調(diào)一致形成一個統(tǒng)一的框架指導各領(lǐng)域的環(huán)境法律政策整合工作。當前世界主要發(fā)達國家所采用的認知框架主要有:可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)現(xiàn)代化理論、環(huán)境空間理論和生態(tài)系統(tǒng)方法。這些認知框架包含了不同的價值觀和對環(huán)境利益的取舍，指導政府各部門的環(huán)境相關(guān)工作。對于環(huán)境法律政策的內(nèi)部整合的指導來說，這些認知框架包含了“整合”這一核心思想。然而，世界主要國家的環(huán)境法律幾乎都以可持續(xù)發(fā)展理論作為指導，因此有學者指出可持續(xù)發(fā)展理論的提出，帶來了新的法律革命。歐洲環(huán)境署2005年的一項報告也指出，“環(huán)境法律政策整合是可持續(xù)發(fā)展不可或缺的題中之義，其目標就是將環(huán)境政策的考量植入其他與環(huán)境政策有關(guān)的部門政策的制定和執(zhí)行之中?！比欢?，可持續(xù)發(fā)展理論作為一個認知框架，它在環(huán)境法律政策的外部或者內(nèi)部整合方面并沒有起到很好的指導作用。它僅僅是指出經(jīng)濟的發(fā)展應該被“綠化”，應該權(quán)衡環(huán)境、經(jīng)濟、社會目標的實現(xiàn)。并沒有具體指明如何將環(huán)境利益整合進經(jīng)濟決策中，如何使環(huán)境、經(jīng)濟、社會三個維度之間相互協(xié)調(diào)。生態(tài)現(xiàn)代化理論彌補了可持續(xù)發(fā)展理論的上述不足之處。它從系統(tǒng)生態(tài)整合的角度，對生產(chǎn)、消費、資源消耗和污染之間相互關(guān)系的復雜途徑采取謹慎分析的態(tài)度，并最終達到預測和預防生產(chǎn)和消費決策對環(huán)境產(chǎn)生不良后果的目的。馬丁•杰內(nèi)克以生態(tài)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型為界，提出過兩種分析生態(tài)現(xiàn)代化的模型:在生態(tài)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之前，環(huán)境治理的主體主要是國際政府和工商業(yè)，他們之間的互動導致環(huán)境法律政策的改變;而在生態(tài)現(xiàn)代化的環(huán)境治理新時代，國家政府與各個層面的政府、行業(yè)領(lǐng)域以及其他行為主體之間呈“雜爆炸式互動”。轉(zhuǎn)變，反映了環(huán)境法律政策由單一向整合轉(zhuǎn)變，由單純外部整合向更加重視內(nèi)部整合轉(zhuǎn)變縱向(外部)和橫向(內(nèi)部)合作與協(xié)調(diào)成為環(huán)境治理工作的主要途徑，多層次、多利益相關(guān)者的協(xié)商才是法律政策內(nèi)部整合的途徑?？沙掷m(xù)發(fā)展理論指出了整合的應然性，生態(tài)現(xiàn)代化理論勾勒了整合的主要途徑，兩者相互補充，才能完整的構(gòu)建環(huán)境整合工作的認知框架。
(二)整合性立法模式的改進隨著環(huán)境問題的不斷涌現(xiàn)，許多國家已經(jīng)完成了大規(guī)模的環(huán)境立法，各種單行環(huán)境法紛紛頒布。然而大規(guī)模的單行環(huán)境立法的完成，僅僅是環(huán)境領(lǐng)域立法的初級階段。前文已述及環(huán)境法律政策“碎片化”的弊端，這些單行立法并不能滿足人類對于環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。起初的單行環(huán)境法往往將治理重點集中于處理某一特定地區(qū)的環(huán)境要素所存在的問題，比如水、土壤、大氣等。這些單行環(huán)境法確實起到了一定作用，但是由于其天生的“碎片化”和環(huán)境整體運行的矛盾，導致污染從一個環(huán)境要素轉(zhuǎn)移至另一環(huán)境要素。這使得人們對于生態(tài)系統(tǒng)的整體性、環(huán)境資源問題的綜合性以及各部門環(huán)境法律政策之間的關(guān)聯(lián)性的認識日益深化。為解決跨領(lǐng)域、跨部門的環(huán)境問題，一些法治比較健全的國家在20世紀70年代，較少采用廢棄舊法、重新制定新的綜合性法律的方法，而是采取法律滲透、法律修改補充、法律解釋、法理說明等方法，從整個國家和法學研究的角度出發(fā)，建立健全系統(tǒng)完整的環(huán)境法體系，逐步促進環(huán)境資源法體系的系統(tǒng)化和綜合性。然而這種方法并不是最終解決方案，并沒有解決單行環(huán)境法的種種弊端。各部門之間的法律即便完成了外部的法律政策整合，考慮進了環(huán)境因素，也會缺乏內(nèi)在的聯(lián)系性。而且可能由于不同屆政府的不同觀念，政府部門和行業(yè)部委間有時呈敵對狀態(tài)，也可能僅僅由于它們之間缺乏溝通。20世紀80年代開始，一些主要發(fā)達國家開始了綜合性環(huán)境立法之路。綜合性環(huán)境法是一種對單行法進行整合的立法模式，通過對原有單行環(huán)境法進行修訂，將原先的單行環(huán)境法納入一部新的法律中，這部新的環(huán)境法律就是整合性環(huán)境法。例如，加拿大的《環(huán)境保護法》(1988年)。但是，綜合性環(huán)境法采用循序漸進的方式，整合范圍由小到大階梯式發(fā)展，整合不夠全面、徹底。法典化則是一種最大范圍的整合，試圖用一部法典調(diào)整一國絕大多數(shù)環(huán)境問題。法典編纂是指用法律邏輯上完整的、內(nèi)部統(tǒng)一一致的方法，對調(diào)整同一類型的社會關(guān)系作出系統(tǒng)的法律規(guī)定。在進行法典編纂時，整理的對象不是各種法規(guī)，而是包括在各種法規(guī)中的大量的法律規(guī)定。環(huán)境法的法典化是綜合性環(huán)境法發(fā)展到較高階段的產(chǎn)物，它的結(jié)構(gòu)更加清晰、更富有邏輯性，使得環(huán)境法律規(guī)范和原則趨于一致，更能有效保障與促進環(huán)境法律政策的內(nèi)在統(tǒng)一。這種立法模式的出現(xiàn)符合環(huán)境法發(fā)展的趨勢，更契合“整合”的思想，是環(huán)境法發(fā)展的必然?，F(xiàn)階段對于很多國家來說，是一種實現(xiàn)環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的更高效的路徑。
(三)環(huán)境法律政策整合設計思路具體到整合性環(huán)境法律政策的設計問題，在“整合”原則的指導下，提供一種總括性的法律政策框架(overarchingpolicyframework，也稱作總括性政策框架)，以修正環(huán)境法律政策外部整合帶來的不足，從而使各部門的環(huán)境法律政策相互協(xié)調(diào)，是最理想的構(gòu)思。在總括性政策框架的指導下，制定或修改所有有關(guān)環(huán)境的政策或法律，使得國家的環(huán)境法律政策，上到宏觀政策，下到具體法律制度，形成一個有序、聯(lián)系的整體。
1．總括性的法律政策框架的設計這種總括性的法律政策框架是環(huán)境政策領(lǐng)域的最高級別，試圖找到所有環(huán)境政策的共同基礎(chǔ)、共同目標。它的形式通常為國家層面的戰(zhàn)略計劃，比如澳大利亞的《國家生態(tài)可持續(xù)發(fā)展政策》(NSESN)，歐盟的《可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》(SDS)，荷蘭的《國家環(huán)境政策計劃》(NEPP)等。這種政策框架應具備廣泛性、目標的可轉(zhuǎn)化性、長期性、計劃性、科學性和明確性的特征。廣泛性包括兩方面的內(nèi)容:其一，涉及領(lǐng)域的廣泛性，只要這些政策領(lǐng)域可以對環(huán)境產(chǎn)生影響，包括農(nóng)業(yè)、交通、能源、貿(mào)易、漁業(yè)、住房等，都應該包括在該政策框架中;其二，參與主體的廣泛性，該政策框架的制定不應該是環(huán)境保護部門或者國家的某個行政機關(guān)單獨制定，而是環(huán)境保護部門與其他有可能對環(huán)境產(chǎn)生影響的部門聯(lián)合制定。目標的可轉(zhuǎn)化性是指，該政策框架的總體環(huán)境目標，可以被其他部門所吸收，即轉(zhuǎn)化為具體的部門政策。在這個過程中，工商業(yè)團體都起著重要作用，如果這些工商業(yè)團體對環(huán)境政策有太強的抵觸情緒，那么不僅外部整合無法完成，內(nèi)部整合也無從談起。因此廣泛的協(xié)商、經(jīng)濟激勵措施的制定、自愿協(xié)議的設計等都是目標能夠順利轉(zhuǎn)化的條件。無論是可持續(xù)發(fā)展的總體目標還是每個部門的具體環(huán)境目標，都不可能短時間內(nèi)實現(xiàn)。長期性、連續(xù)性是該政策框架發(fā)揮其自身價值的前提。以加拿大為例，1990年制定國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略計劃，其目標為“至2000年在全世界工業(yè)國家中成為環(huán)境最友好國家”?？墒?995年該計劃便擱淺，直到2007年加拿大都沒有一個國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略計劃。雖然計劃的擱淺有著復雜的政治經(jīng)濟因素，而且加拿大的環(huán)境問題也不是特別嚴重，但是作為總括性的政策框架，長期性、連續(xù)性是政策框架得以運行的重要保障。長期的政策框架需要一個良好的規(guī)劃，有明確的實施步驟，這就是政策框架的計劃性和明確性。長期目標往往過于空洞，比如“可持續(xù)發(fā)展”的目標，如果有具體步驟，那么一個政策框架將更具實施性。政策框架中政府的意圖、承諾等等必須是明確的、透明的，應盡量減少口號性語言的使用。荷蘭自1989年出臺第一個《國家環(huán)境政策計劃》以來，1994年、1998年、2001年都有新的《國家環(huán)境政策計劃》出臺，每個政策計劃都有長期目標和短期目標以及對前段工作的總結(jié)，荷蘭的《國家環(huán)境政策計劃》將計劃性和明確性表現(xiàn)的淋漓盡致。環(huán)境問題由科學技術(shù)的運用而產(chǎn)生，同樣也要由科學技術(shù)的進步來解決。政策、法律的制定，都要由科學技術(shù)來指導。這樣才能找出環(huán)境問題的原因，合理解決。
“新基礎(chǔ)教育”研究是葉瀾教授主持的一項綜合性研究項目，涉及理論實踐兩個層面和多個領(lǐng)域的研究。早在其探索性研究階段，該研究就曾關(guān)注過學校管理層面的改革問題，如學?？蒲腥绾瓮七M學校各項工作的開展，在科研過程中如何形成一支新型的教師隊伍，學校管理工作如何體現(xiàn)科學精神和人文精神的結(jié)合等。[1]在研究進入推廣性、發(fā)展性階段之后，上海市“新基礎(chǔ)教育”研究所于2002年3月舉辦上海閔行區(qū)“新基礎(chǔ)教育”學校管理者研修班，研究主題涉及學校管理改革各個層面的問題。2002年5月，“新基礎(chǔ)教育”研究所在上海召開了第六次“新基礎(chǔ)教育”共同體研討會，葉瀾教授作了《高質(zhì)量整體加速推進新基礎(chǔ)教育，創(chuàng)建21世紀新型學?！返膶ｎ}報告，明確提出了“創(chuàng)建21世紀新型學?！钡母母飳嵺`目標。學校管理“新基礎(chǔ)教育”學校管理改革強化了校長作為學校改革第一負責人的意識，并由此在學校管理層面開始了更為深入而富有創(chuàng)意的改革。[2]
現(xiàn)有的學校管理改革往往是在理論與實踐相對立的思維方式指導下進行的，比較側(cè)重實務層面的改革，對行政層面有很強的依附性，學校管理改革的自覺性、獨立性與特殊性尚待開發(fā)。在此背景下，“新基礎(chǔ)教育”的學校管理改革，就體現(xiàn)出以下的獨特性：
增強了理論與實踐的互動
“新基礎(chǔ)教育”的學校管理改革有著鮮明的教育學立場，追求和體現(xiàn)著教育理論與教育改革實踐的積極互動?！靶禄A(chǔ)教育”的學校管理改革堅持直面學校管理現(xiàn)實，尊重實踐本身的獨特性、綜合性和復雜性，始終在“成事”與“成人”相結(jié)合的立場下研究學校管理問題。“新基礎(chǔ)教育”并不反對借鑒經(jīng)濟管理等領(lǐng)域的先進思想，但更加自覺地注重學校教育及管理的獨特性，堅持將學校管理改革置于教育學的立場下進行思考?！靶禄A(chǔ)教育”有其對社會發(fā)展、教育改革走向的整體思考，有其對現(xiàn)有學校教育問題的深度考察，更有改變現(xiàn)狀、創(chuàng)建21世紀新型學校的目標設計和路徑創(chuàng)新。在“新基礎(chǔ)教育”看來，“實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，是中國學校世紀初變革的基本走向和關(guān)涉全局的基礎(chǔ)性核心任務”，其具體內(nèi)涵“即學校教育的整體形態(tài)、內(nèi)在基質(zhì)和日常的教育實踐要完成由‘近代型’向‘現(xiàn)代型’的轉(zhuǎn)換”，轉(zhuǎn)型的具體內(nèi)容包括價值提升、重心下移、結(jié)構(gòu)開放、過程互動、動力內(nèi)化等5個方面。[3]而具體的改革路徑，則是研究型的改革實踐。在這一重要的改革實踐中，學校管理不僅是一個至關(guān)重要的改革層面，而且是在“新基礎(chǔ)教育”理論的指導下進行的。
在進行“新基礎(chǔ)教育”學校管理改革時，學校管理者首先要學習和掌握“新基礎(chǔ)教育”的理論，要認識“新基礎(chǔ)教育”的性質(zhì)、目標、價值追求和觀念系統(tǒng)，理解“新基礎(chǔ)教育”的主張與改革措施，從而形成“新基礎(chǔ)教育”的理論立場?！靶禄A(chǔ)教育”并不認為學校管理者只是理論的應用者，而是認為其同樣需要思考教育問題，形成教育觀念，養(yǎng)育教育智慧；認為學校管理者是有思想、有智慧、有發(fā)展?jié)摿Φ纳w，而不是照本宣科的操作者。
“新基礎(chǔ)教育”的學校管理改革，致力于理論思考與改革實踐的互動，不斷研究新問題，不斷在研究中豐富理論，不斷在理論指導下推動改革實踐，理論與實踐相互滋養(yǎng)，相互生成。因此，在“新基礎(chǔ)教育”的學校管理改革中，學校管理者能不斷地感受到“新基礎(chǔ)教育”理論對改革實踐的滲透和指導，也能在不斷推進著的改革實踐中，發(fā)現(xiàn)新問題和進行新的理論思考。因此，實施“新基礎(chǔ)教育”，會促進學校管理者更加自覺地學習、思考和實踐，在實踐中更新教育觀念。
突出了改革的整體意識
“新基礎(chǔ)教育”要求，學校管理者必須有綜合和整體的意識，要對學校所走過的道路有清醒的認識，要對學校的發(fā)展狀態(tài)、改革目標、改革進程、存在問題與新的發(fā)展空間有綜合的認識，對學校各方面、各層面的改革有綜合的設計，要有策劃、指導、推進學校各方面改革的意識和能力。這樣，必將有助于整體推進學校的改革和發(fā)展。
突出了改革的內(nèi)涵意識
對于學校管理而言，有各種技巧、方法的改革，有各種方面的改革，有外顯的改革，也有內(nèi)涵的改革。從當前的改革狀態(tài)來說，人們比較關(guān)注的是學校硬件設施的完善、學校品牌效應的形成、學校外在聲譽的改善。這些固然是重要的，而且對于當前來說，也是必要的工作。但是，這些改革畢竟是學校的外延發(fā)展，不能替代學校的內(nèi)涵發(fā)展。
“新基礎(chǔ)教育”學校管理改革極大地促進了學校的內(nèi)涵發(fā)展。對于學校改革和管理來說，最核心、最艱難的就是學校的內(nèi)涵發(fā)展?！靶禄A(chǔ)教育”學校管理改革致力于學校日常生活的更新，致力于學校中人的生存方式的整體轉(zhuǎn)換，致力于創(chuàng)建一種新的學校生活形態(tài)。這一改革艱難而又非常有意義。因此，“新基礎(chǔ)教育”學校管理改革非常關(guān)注學校管理者和教師的自我更新。具體而言，這種自我更新包括人的觀念系統(tǒng)的更新、思維方式的更新、價值取向的更新和行為方式的更新等。這種自我更新，是滲透在教師、學校管理者的日常工作之中，并通過其日常工作方式的轉(zhuǎn)變而體現(xiàn)出來的。因此，“新基礎(chǔ)教育”學校管理改革關(guān)注的是工作中的人的變革。這是最具有實質(zhì)意義改變。用“新基礎(chǔ)教育”的話語來說，就是要處理好“成事”與“成人”的關(guān)系：通過“成事”來成人，“成事”與“成人”緊密結(jié)合。
“新基礎(chǔ)教育”自覺、執(zhí)著地關(guān)注著學校內(nèi)部的變革，關(guān)注著學校內(nèi)在基質(zhì)的時代轉(zhuǎn)型，關(guān)注著學校的整體轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)型性的改革過程。正是在此意識之下，“新基礎(chǔ)教育”才特別看重“過程”、“人”和“日?！边@些學校內(nèi)涵發(fā)展所不可缺少的要素。
突出了改革中學校的自我意識
學校管理改革有多種方式，從內(nèi)外關(guān)系來說，有的是依靠外界控制的自上而下的改革，有的是注重調(diào)動學校人員積極性的改革，有的是積極尋求外界支持的改革，而“新基礎(chǔ)教育”追求的是學校管理的自我更新。這是一種對學校人員綜合潛能的積極挖掘，是一種開放的精神狀態(tài)與發(fā)展狀態(tài)。因此，“新基礎(chǔ)教育”學校管理改革喚醒了學校的自我意識。
只有學校管理者想改變自己和自己的學校，愿意面對學校的問題，愿意尋找學校的發(fā)展空間，“新基礎(chǔ)教育”才可能在其學校扎根，才能促進學校自我更新。“新基礎(chǔ)教育”學校管理改革沒有固定的模式，沒有固定的操作方法。它只是通過傳播理念和改革實踐，喚醒學校管理者和教師的自我意識、發(fā)展意識、生命意識，讓每個人都認真面對自我，積極更新自我。這樣，“新基礎(chǔ)教育”學校管理改革就呈現(xiàn)出相當積極的狀態(tài)：學校管理層在積極地自我更新。這不僅體現(xiàn)為每所實驗學校對自己學校發(fā)展狀態(tài)、問題與發(fā)展空間的認識上，不僅體現(xiàn)在對學校發(fā)展規(guī)劃的制定上，不僅體現(xiàn)在學校管理者積極地推進自己學校的改革、不斷深化和拓展改革領(lǐng)域上，而且體現(xiàn)在學校管理者和教師能夠積極地思考自己的工作，積極地探索和實踐，積極地反思并不斷地重建。一批批積極進行自我更新的學校管理者和教師，正在研究型的改革實踐中不斷涌現(xiàn)。
“新基礎(chǔ)教育”學校管理改革強調(diào)了“自我”的存在、“自我”的力量，在改革的過程中不斷喚醒著學校管理者和教師的自我意識，不斷增強著他們的力量。
在幾年的改革實踐中，正是因為有了上述堅實的基礎(chǔ)，所以開展“新基礎(chǔ)教育”實驗的學校才在學校管理層面發(fā)生了巨大的變化：它們根據(jù)自己學校的歷史、現(xiàn)狀、問題與發(fā)展空間，自主規(guī)劃學校發(fā)展，積極開展學?？蒲校_展具有個性特征的文化建設，降低管理重心，重構(gòu)學校管理體制與運行機制，自主構(gòu)建反思--重建型的管理方式，關(guān)注學校最基本的師生日常生存方式的轉(zhuǎn)換?？梢哉f，每一所扎扎實實進行“新基礎(chǔ)教育”研究的學校，其管理層面都顯現(xiàn)出整體轉(zhuǎn)型的態(tài)勢，從而極大地促進了學校從“近代型”向“現(xiàn)代型”的轉(zhuǎn)換。
學校管理改革之路是沒有終點的?！靶禄A(chǔ)教育”的學校管理改革乃至于“新基礎(chǔ)教育”的理論建構(gòu)與改革實踐，必將為豐富、拓展學校管理改革的理論與實踐，不斷發(fā)揮其獨特的作用。
參考文獻：
[1]葉瀾.“面向21世紀新基礎(chǔ)教育”探索性研究結(jié)題總報告[A].“新基礎(chǔ)教育”探索性研究報告集[C].上海:上海三聯(lián)書店，1999.
[2]葉瀾.實現(xiàn)轉(zhuǎn)型：世紀初中國學校變革的走向[J].探索與爭鳴，2002,(7).
內(nèi)容提要：公法對私有財產(chǎn)權(quán)的確認與保護主要是通過規(guī)范和控制公權(quán)力，以促進公權(quán)力有效運行來實現(xiàn)的。公民的私有財產(chǎn)權(quán)相對于政府的義務來說，可以分為兩類：一類自我實現(xiàn)的權(quán)利，對此，政府負有不作為的義務，不得侵犯；另一類是靠政府履行作為的義務才能實現(xiàn)的權(quán)利，對此，政府要積極履行職責保障其實現(xiàn)。同時，公法通過設立正當?shù)某绦蚣霸O定相應的責任與救濟機制以防止政府恣意與專斷，抑制公權(quán)力違法與不當行使，保障公民的權(quán)利與自由，并使公民受損害的權(quán)益得到恢復與補救。
確立私有財產(chǎn)權(quán)公法保護的方式是圍繞對公權(quán)力的規(guī)范與控制而展開的，只不過在不同國家、不同歷史時期，具體表現(xiàn)有所不同?？傮w來講，公法可以從實體、程序和救濟等方面來設計保護私有財產(chǎn)權(quán)的方式。
一、界定政府活動范圍，為政府設定不作為的義務
私有財產(chǎn)權(quán)是個人、組織享有的一項可以用來對抗政府對自己的私有財產(chǎn)行使專橫權(quán)力的自由，屬于一種“防御國家的自由”（freedomfromstate）。這種自由是與“有限政府”的理念相契合的。私有財產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上包含兩層意思：一是擁有財產(chǎn)；二是抵制非法剝奪。公法對私有財產(chǎn)權(quán)的確認與保障，旨在明確公民權(quán)利的同時，勘定政府權(quán)力的界限，表明政府權(quán)力不是無限的，它須以公民的權(quán)利存在為界碑，須以保護公民的財產(chǎn)安全和人身自由為使命?！皩λ接胸敭a(chǎn)權(quán)的承認是阻止或者防止政府強制與專斷的基本條件。如果不存在這樣一種確獲保障的私人領(lǐng)域，那么強制與專斷就不僅會存在，而且還會成為司空見慣的現(xiàn)象?！盵1]“個人自治的核心是個人對其財產(chǎn)的獨立的排他的支配權(quán)，連治產(chǎn)的權(quán)利都沒有，哪有權(quán)利治身。”[2]詹妮弗·內(nèi)德爾斯基指出：“私有財產(chǎn)權(quán)至少在150年間是作為政府權(quán)力之界限的個人權(quán)利的最典型的例證，財產(chǎn)權(quán)劃定了受保護的個人自由與政府合法范圍之界限?！盵3]
政府存在的正當理由就是保護公民的包括私有財產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的各項基本權(quán)利。公民基本權(quán)利的配置狀況及行使的有效性構(gòu)成了制約國家權(quán)力的基本力量?！盎緳?quán)利是設立權(quán)利、客觀法律規(guī)范和一般解釋原則的基礎(chǔ)，對一切國家權(quán)力和國家機關(guān)具有直接的約束力，只有根據(jù)法律或者通過法律才能限制基本權(quán)利。”[4]“一個立體乃是這樣的政體，其中的私人領(lǐng)域得到保障，不受行使政治權(quán)力的侵犯。”[5]美國憲法學家路易斯·亨金說道：“意味著應受制于憲法，意味著一種有限政府，即政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民的目的，而這一切又受制于法治?！盵6]
公法的基本精神在于授予并控制政府權(quán)力，劃定政府的活動范圍，為政府設定相應的義務與責任，以保障公民的權(quán)利和自由。公法通過界定政府活動的范圍，劃定公民私人自治的領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域內(nèi)，公民享有自由，而政府不得隨意侵入，政府對公民的私有財產(chǎn)權(quán)應當持有尊重乃至敬畏的態(tài)度。公法為政府設定的不作為的義務既約束政府制定規(guī)則的活動，也約束政府具體的管理行為。政府在制定規(guī)則時，要嚴格遵循法律保留原則和法律優(yōu)位原則，不得隨意創(chuàng)制限制或剝奪公民財產(chǎn)權(quán)利或為公民設定某種財產(chǎn)義務的規(guī)范，否則無效。如我國《行政處罰法》規(guī)定，法律可以設定任何處罰種類，法規(guī)、規(guī)章可以依法一定的處罰種類，行政機關(guān)制定的規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件不得設定任何處罰種類；在具體的管理活動中，要求政府不得亂收費、亂攤派、亂罰款，不得非法沒收，不得違法采取對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等強制措施，等等。在現(xiàn)實生活中，大量情況是，只要政府履行不作為的義務，行政權(quán)力不隨意介入和干涉私域，公民的私有財產(chǎn)權(quán)就能夠?qū)崿F(xiàn)。在近代以來的自由主義時期，由于商品交換對于自由的本能要求，西方國家對待私權(quán)利的態(tài)度就是盡可能少的介入和干預，奉行的是“管得最少的政府是最好的政府”的理念，政府權(quán)力僅限于處理糾紛、保衛(wèi)國家安全等有限的范圍內(nèi)。所以當時的法治理論認為，只要政府不干預，權(quán)利就能夠?qū)崿F(xiàn)。這成為自由主義時期法治理論的核心理念。[7]到了現(xiàn)代（無論資本主義國家還是社會主義國家），社會現(xiàn)代化使得國家職能日益擴大，干預社會的力度不斷增強，政府不僅負有保障公民權(quán)利不受侵犯的責任，還負有維持法律秩序、保障人們具有充分的社會和經(jīng)濟生活條件的責任。但這并不意味著政府可以完全介入私域，“公域”與“私域”之間仍應有一條界線，應該有各自的活動范圍。行政權(quán)介入或干涉公民私有財產(chǎn)權(quán)的行使，必須有明文的法律規(guī)定，法律無明文規(guī)定的，行政權(quán)力就不得介入或干涉。德沃金乃至主張，如果某人對某物享有權(quán)利，那么政府要剝奪他的此項權(quán)利就是錯誤的，即便這樣做有利于一般利益。[8]
以行政審批為例，我國曾長期實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，行政審批權(quán)極度膨脹，滲透到經(jīng)濟、社會生活的各個領(lǐng)域，幾乎到了泛濫成災的地步，嚴重地限制了人們從事經(jīng)濟活動的自由，阻礙了經(jīng)濟的健康發(fā)展，還導致腐敗現(xiàn)象的大量滋生與蔓延。為了治理審批過多過亂的現(xiàn)象，促進政府職能的轉(zhuǎn)變，我國于2003年頒布了《行政許可法》（2004年7月1日起實施），以規(guī)范行政許可的設定和實施，將行政許可納入法治的軌道。該法壓縮了行政許可范圍，削減了行政審批權(quán)限，簡化了行政審批的手續(xù)，強化了對公民權(quán)利的保護?！缎姓S可法》第12條規(guī)定了行政許可的范圍[9]，并在第13條中規(guī)定：“本法第12條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。”《行政許可法》第20條還規(guī)定，對已設定的行政許可，認為通過本法第13條所列方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止?？梢?，在設定行政許可時，要遵循市場調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、公民自主優(yōu)先的原則，政府只能在市場失靈、社會與公民不能的領(lǐng)域發(fā)揮調(diào)控作用，而不是直接取代市場與社會，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。政府的基本職能之一在于“彌補市場缺陷”，絕不能讓政府成為市場的主角?！缎姓S可法》明確地將政府職能的定位邏輯從“先政府、后社會、再市場”扭轉(zhuǎn)為“先市場、后社會、再政府”。它的頒布與實施，對于深化行政體制改革，擴大公民自由活動的空間，創(chuàng)建一個有限、透明、誠信、責任的政府有極大的推進作用。
二、為政府設定作為的義務，促使政府積極履行職責
公民的私有財產(chǎn)權(quán)相對于政府的義務來說，可以分為兩類：一類自我實現(xiàn)的權(quán)利，對此類權(quán)利只要政府不侵犯，即只要政府履行不作為的義務，公民的私有財產(chǎn)權(quán)就能夠?qū)崿F(xiàn)；另一類是靠政府履行作為的義務才能實現(xiàn)的權(quán)利，如公民的房屋產(chǎn)權(quán)，需要得到政府的確認，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書；公民使用國有土地需要得到政府的許可，頒發(fā)許可證書；因發(fā)生自然災害而使公民陷入困境時，政府要履行救助的義務；等等。公法保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)，為政府設定作為的義務主要體現(xiàn)在：（1）政府有義務確認公民的財產(chǎn)權(quán)益，如產(chǎn)權(quán)確認。通過政府的確認，使公民的財產(chǎn)權(quán)益取得法律上的承認，從而保護公民各種已經(jīng)存在或已經(jīng)取得的權(quán)利，并且使其權(quán)利為他人所認同。（2）政府對因特殊原因或處于特定條件下的個人與組織有提供救助的義務，以幫助其維持正常的工作與生活?！艾F(xiàn)代國家由于國民之生活對行政機關(guān)依賴與日俱增，給付行政已成為國家作用之重要機能?！盵10]我國憲法第45條規(guī)定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”與此相對應，國家相繼頒布了一些涉及到救助與保障方面的法律、法規(guī)，將公民獲得救助的權(quán)利進一步具體化。對于有關(guān)行政機關(guān)來說，提供救助是一種法律上的職責或義務；而對于被救助的相對人來說，獲得救助是一種法律上的權(quán)利。（3）政府有義務對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的特定的民事爭議進行裁決，如對權(quán)屬糾紛的裁決、對侵權(quán)糾紛的裁決和對損害賠償糾紛的裁決等。通過公開、公平、公正的裁決，以有效地解決當事人之間的民事糾紛，及時保護當事人的財產(chǎn)權(quán)益。（4）政府有義務對那些為國家和社會做出顯著成績、突出貢獻或者模范地遵紀守法的組織和個人進行獎勵。通過行政獎勵，充分調(diào)動和激發(fā)個人和組織的積極性與創(chuàng)造性，引導人們更多地實施有益于國家和社會的行為。特別是在市場經(jīng)濟條件下，政府應當考慮到人們對經(jīng)濟利益的需求，充分發(fā)揮物質(zhì)獎勵的作用，這既是對個人、組織應當獲得的物質(zhì)利益的保護，又能激發(fā)人們以更大的熱情投身于經(jīng)濟建設中去，創(chuàng)造出更多的社會財富。（5）政府有義務對具備條件的個人、組織予以許可。個人與組織一旦獲得許可，即可從事某種活動，并依法享有相應的權(quán)利，其行為受法律保護，對此，任何組織和個人不得非法干預。（6）政府有義務對侵害公民財產(chǎn)權(quán)益的違法行為予以制止，以保護受害人合法的財產(chǎn)權(quán)益。
隨著社會發(fā)展，公民的需求日趨多樣化，權(quán)利的內(nèi)容也日益豐富，即個人享有法律權(quán)利的范圍、內(nèi)容的廣泛豐富程度與社會發(fā)展進步程度是成正比的，權(quán)利總是隨著社會的不斷發(fā)展而逐步擴大和增多。社會文明程度愈高，人們對權(quán)利的渴求愈是強烈，法律也會相應賦予人們更多的權(quán)利。因此，賦予人們盡可能多的權(quán)利和承認人們更多的行為自由是社會發(fā)展的趨勢。根據(jù)法治理論，國家公權(quán)力與公民權(quán)利是手段與目的的關(guān)系，國家公權(quán)力存在的目的就是保衛(wèi)與增進公民的各種自由與權(quán)利。政府的全部職責就是“盡其所能保護每一個在其管轄下的人的人權(quán)，并且必須尊重因而絕不以任何行動侵犯與它有關(guān)的所有人的人權(quán)?！盵11]在現(xiàn)代，財產(chǎn)權(quán)已具備了新的時代特征，財產(chǎn)權(quán)的含義與內(nèi)容已越來越廣泛。1964年美國學者查爾斯·雷齊提出一個至今仍很著名的觀點，即各種形式的政府贈與物應被看作一種“新的財產(chǎn)”，因而應給予適當?shù)姆杀Ｗo。在此基礎(chǔ)上他認為政府正在源源不斷地創(chuàng)造財富，主要包括：薪水與福利、職業(yè)許可、專營許可、政府合同、補貼、公共資源的使用權(quán)、勞務等。這些財產(chǎn)是現(xiàn)代社會的重要財產(chǎn)的形態(tài)，而對這些財產(chǎn)的分配是通過公法實現(xiàn)的，而不是私法。[12]一些新型的財產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)，對政府提出了挑戰(zhàn)，要求政府積極履行義務，主動采取措施，以保障公民獲取利益和實現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)。而在此過程中公法發(fā)揮著不可或缺的作用。
三、設立正當法律程序
程序是交涉、溝通、協(xié)調(diào)、選擇的方式與過程的總和?！俺绦虻谋举|(zhì)特點既不是形式性也不是實質(zhì)性，而是過程性和交涉性。法律程序就是交涉過程的制度化?！盵13]在現(xiàn)代國家實行法治的過程中，程序扮演著承載民主、自由、人權(quán)、正義價值功能的角色。近現(xiàn)代民主、法治所催生的現(xiàn)代程序，在要求程序本身的正當、合理、人道的基礎(chǔ)上，強調(diào)程序限制恣意和防止權(quán)力濫用的價值功能。[14]正當法律程序具有防止恣意、專斷，抑制公權(quán)力的違法與不當行使，保障公民權(quán)利與自由的作用。正當法律程序是對權(quán)力的根本性制約，是對權(quán)利的最低限度的保障。英國1215年《自由大》第39條規(guī)定：“凡自由民，非經(jīng)其具有同等身份的人依法審判或依照王國的法律規(guī)定，不得加以扣留、監(jiān)禁、沒收其財產(chǎn)、剝奪其自由權(quán)或自由習俗、褫奪其法律保護權(quán)、放逐或施以任何方式的侵害?！边@是封建貴族利用法律程序?qū)ν鯔?quán)的限制，體現(xiàn)了法律程序?qū)ψ杂珊拓敭a(chǎn)的初始保障。在愛德華三世時代，1354年英國國會通過的第二十八條法令即《自由令》正式出現(xiàn)了現(xiàn)代所說的“正當程序”的條款，用以約束國王的言行，其第三章規(guī)定：“未經(jīng)法律的正當程序進行答辯，對任何財產(chǎn)或身份的擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不得逮捕或監(jiān)禁，不得剝奪其繼承權(quán)，或剝奪其生存的權(quán)利?！痹摋l規(guī)定首次以法令形式表述了正當法律程序原則，并擴大了正當程序的適用范圍。受英國程序正義觀念的影響，美國也接受了正當程序的概念，并使正當程序得到了極大的發(fā)展。在美國，如果說權(quán)力分立為權(quán)力的行使劃定了范圍，那么正當法律程序則是權(quán)力行使的邊界或底線?！罢敺沙绦驐l款一直起著協(xié)調(diào)個人利益與公共福利沖突的角色?！盵15]美國最早、最完整規(guī)定“正當法律程序”是1780年的馬薩諸塞州憲法：“未經(jīng)正當法律程序，任何人的生命、財產(chǎn)不得剝奪?！泵绹?791年12月通過的憲法修正案第五條規(guī)定：不經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)。不給予公平賠償，私有財產(chǎn)不得充作公用。1868年7月通過的憲法第十四條修正案第一款規(guī)定：不經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；在州管轄范圍內(nèi)，也不得拒絕給任何人以平等法律保護。“第五條和第十四條中的正當程序條款可以說是整個權(quán)利典章的核心，它暗示了兩個前提：第一，承認任何人有生命、自由和財產(chǎn)的天賦權(quán)利；第二，政府如果要剝奪人民的生命、自由和財產(chǎn)權(quán)利，必須通過正當?shù)姆沙绦??！盵16]正當法律程序已經(jīng)成為美國的基石，使美國憲法成為“活的”憲法，真正成為公民權(quán)利的保障書。正如美國著名法官本杰明·卡多佐所指出的，“不經(jīng)正當法律過程，無人應被剝奪自由，這是一個最具普遍性的概念”[17].
關(guān)鍵詞：私有財產(chǎn)權(quán)/公法保護/方式
內(nèi)容提要：公法對私有財產(chǎn)權(quán)的確認與保護主要是通過規(guī)范和控制公權(quán)力，以促進公權(quán)力有效運行來實現(xiàn)的。公民的私有財產(chǎn)權(quán)相對于政府的義務來說，可以分為兩類：一類自我實現(xiàn)的權(quán)利，對此，政府負有不作為的義務，不得侵犯；另一類是靠政府履行作為的義務才能實現(xiàn)的權(quán)利，對此，政府要積極履行職責保障其實現(xiàn)。同時，公法通過設立正當?shù)某绦蚣霸O定相應的責任與救濟機制以防止政府恣意與專斷，抑制公權(quán)力違法與不當行使，保障公民的權(quán)利與自由，并使公民受損害的權(quán)益得到恢復與補救。
確立私有財產(chǎn)權(quán)公法保護的方式是圍繞對公權(quán)力的規(guī)范與控制而展開的，只不過在不同國家、不同歷史時期，具體表現(xiàn)有所不同?？傮w來講，公法可以從實體、程序和救濟等方面來設計保護私有財產(chǎn)權(quán)的方式。
一、界定政府活動范圍，為政府設定不作為的義務
私有財產(chǎn)權(quán)是個人、組織享有的一項可以用來對抗政府對自己的私有財產(chǎn)行使專橫權(quán)力的自由，屬于一種“防御國家的自由”（freedomfromstate）。這種自由是與“有限政府”的理念相契合的。私有財產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上包含兩層意思：一是擁有財產(chǎn)；二是抵制非法剝奪。公法對私有財產(chǎn)權(quán)的確認與保障，旨在明確公民權(quán)利的同時，勘定政府權(quán)力的界限，表明政府權(quán)力不是無限的，它須以公民的權(quán)利存在為界碑，須以保護公民的財產(chǎn)安全和人身自由為使命?！皩λ接胸敭a(chǎn)權(quán)的承認是阻止或者防止政府強制與專斷的基本條件。如果不存在這樣一種確獲保障的私人領(lǐng)域，那么強制與專斷就不僅會存在，而且還會成為司空見慣的現(xiàn)象。”[1]“個人自治的核心是個人對其財產(chǎn)的獨立的排他的支配權(quán)，連治產(chǎn)的權(quán)利都沒有，哪有權(quán)利治身?！盵2]詹妮弗·內(nèi)德爾斯基指出：“私有財產(chǎn)權(quán)至少在150年間是作為政府權(quán)力之界限的個人權(quán)利的最典型的例證，財產(chǎn)權(quán)劃定了受保護的個人自由與政府合法范圍之界限?！盵3]
政府存在的正當理由就是保護公民的包括私有財產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的各項基本權(quán)利。公民基本權(quán)利的配置狀況及行使的有效性構(gòu)成了制約國家權(quán)力的基本力量?！盎緳?quán)利是設立權(quán)利、客觀法律規(guī)范和一般解釋原則的基礎(chǔ)，對一切國家權(quán)力和國家機關(guān)具有直接的約束力，只有根據(jù)法律或者通過法律才能限制基本權(quán)利?！盵4]“一個立體乃是這樣的政體，其中的私人領(lǐng)域得到保障，不受行使政治權(quán)力的侵犯?！盵5]美國憲法學家路易斯·亨金說道：“意味著應受制于憲法，意味著一種有限政府，即政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民的目的，而這一切又受制于法治?！盵6]
公法的基本精神在于授予并控制政府權(quán)力，劃定政府的活動范圍，為政府設定相應的義務與責任，以保障公民的權(quán)利和自由。公法通過界定政府活動的范圍，劃定公民私人自治的領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域內(nèi)，公民享有自由，而政府不得隨意侵入，政府對公民的私有財產(chǎn)權(quán)應當持有尊重乃至敬畏的態(tài)度。公法為政府設定的不作為的義務既約束政府制定規(guī)則的活動，也約束政府具體的管理行為。政府在制定規(guī)則時，要嚴格遵循法律保留原則和法律優(yōu)位原則，不得隨意創(chuàng)制限制或剝奪公民財產(chǎn)權(quán)利或為公民設定某種財產(chǎn)義務的規(guī)范，否則無效。如我國《行政處罰法》規(guī)定，法律可以設定任何處罰種類，法規(guī)、規(guī)章可以依法一定的處罰種類，行政機關(guān)制定的規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件不得設定任何處罰種類；在具體的管理活動中，要求政府不得亂收費、亂攤派、亂罰款，不得非法沒收，不得違法采取對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等強制措施，等等。在現(xiàn)實生活中，大量情況是，只要政府履行不作為的義務，行政權(quán)力不隨意介入和干涉私域，公民的私有財產(chǎn)權(quán)就能夠?qū)崿F(xiàn)。在近代以來的自由主義時期，由于商品交換對于自由的本能要求，西方國家對待私權(quán)利的態(tài)度就是盡可能少的介入和干預，奉行的是“管得最少的政府是最好的政府”的理念，政府權(quán)力僅限于處理糾紛、保衛(wèi)國家安全等有限的范圍內(nèi)。所以當時的法治理論認為，只要政府不干預，權(quán)利就能夠?qū)崿F(xiàn)。這成為自由主義時期法治理論的核心理念。[7]到了現(xiàn)代（無論資本主義國家還是社會主義國家），社會現(xiàn)代化使得國家職能日益擴大，干預社會的力度不斷增強，政府不僅負有保障公民權(quán)利不受侵犯的責任，還負有維持法律秩序、保障人們具有充分的社會和經(jīng)濟生活條件的責任。但這并不意味著政府可以完全介入私域，“公域”與“私域”之間仍應有一條界線，應該有各自的活動范圍。行政權(quán)介入或干涉公民私有財產(chǎn)權(quán)的行使，必須有明文的法律規(guī)定，法律無明文規(guī)定的，行政權(quán)力就不得介入或干涉。德沃金乃至主張，如果某人對某物享有權(quán)利，那么政府要剝奪他的此項權(quán)利就是錯誤的，即便這樣做有利于一般利益。[8]
以行政審批為例，我國曾長期實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，行政審批權(quán)極度膨脹，滲透到經(jīng)濟、社會生活的各個領(lǐng)域，幾乎到了泛濫成災的地步，嚴重地限制了人們從事經(jīng)濟活動的自由，阻礙了經(jīng)濟的健康發(fā)展，還導致腐敗現(xiàn)象的大量滋生與蔓延。為了治理審批過多過亂的現(xiàn)象，促進政府職能的轉(zhuǎn)變，我國于2003年頒布了《行政許可法》（2004年7月1日起實施），以規(guī)范行政許可的設定和實施，將行政許可納入法治的軌道。該法壓縮了行政許可范圍，削減了行政審批權(quán)限，簡化了行政審批的手續(xù)，強化了對公民權(quán)利的保護?！缎姓S可法》第12條規(guī)定了行政許可的范圍[9]，并在第13條中規(guī)定：“本法第12條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。”《行政許可法》第20條還規(guī)定，對已設定的行政許可，認為通過本法第13條所列方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止?？梢?，在設定行政許可時，要遵循市場調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、公民自主優(yōu)先的原則，政府只能在市場失靈、社會與公民不能的領(lǐng)域發(fā)揮調(diào)控作用，而不是直接取代市場與社會，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。政府的基本職能之一在于“彌補市場缺陷”，絕不能讓政府成為市場的主角?！缎姓S可法》明確地將政府職能的定位邏輯從“先政府、后社會、再市場”扭轉(zhuǎn)為“先市場、后社會、再政府”。它的頒布與實施，對于深化行政體制改革，擴大公民自由活動的空間，創(chuàng)建一個有限、透明、誠信、責任的政府有極大的推進作用。
二、為政府設定作為的義務，促使政府積極履行職責
公民的私有財產(chǎn)權(quán)相對于政府的義務來說，可以分為兩類：一類自我實現(xiàn)的權(quán)利，對此類權(quán)利只要政府不侵犯，即只要政府履行不作為的義務，公民的私有財產(chǎn)權(quán)就能夠?qū)崿F(xiàn)；另一類是靠政府履行作為的義務才能實現(xiàn)的權(quán)利，如公民的房屋產(chǎn)權(quán)，需要得到政府的確認，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書；公民使用國有土地需要得到政府的許可，頒發(fā)許可證書；因發(fā)生自然災害而使公民陷入困境時，政府要履行救助的義務；等等。公法保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)，為政府設定作為的義務主要體現(xiàn)在：（1）政府有義務確認公民的財產(chǎn)權(quán)益，如產(chǎn)權(quán)確認。通過政府的確認，使公民的財產(chǎn)權(quán)益取得法律上的承認，從而保護公民各種已經(jīng)存在或已經(jīng)取得的權(quán)利，并且使其權(quán)利為他人所認同。（2）政府對因特殊原因或處于特定條件下的個人與組織有提供救助的義務，以幫助其維持正常的工作與生活?！艾F(xiàn)代國家由于國民之生活對行政機關(guān)依賴與日俱增，給付行政已成為國家作用之重要機能?！盵10]我國憲法第45條規(guī)定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！迸c此相對應，國家相繼頒布了一些涉及到救助與保障方面的法律、法規(guī)，將公民獲得救助的權(quán)利進一步具體化。對于有關(guān)行政機關(guān)來說，提供救助是一種法律上的職責或義務；而對于被救助的相對人來說，獲得救助是一種法律上的權(quán)利。（3）政府有義務對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的特定的民事爭議進行裁決，如對權(quán)屬糾紛的裁決、對侵權(quán)糾紛的裁決和對損害賠償糾紛的裁決等。通過公開、公平、公正的裁決，以有效地解決當事人之間的民事糾紛，及時保護當事人的財產(chǎn)權(quán)益。（4）政府有義務對那些為國家和社會做出顯著成績、突出貢獻或者模范地遵紀守法的組織和個人進行獎勵。通過行政獎勵，充分調(diào)動和激發(fā)個人和組織的積極性與創(chuàng)造性，引導人們更多地實施有益于國家和社會的行為。特別是在市場經(jīng)濟條件下，政府應當考慮到人們對經(jīng)濟利益的需求，充分發(fā)揮物質(zhì)獎勵的作用，這既是對個人、組織應當獲得的物質(zhì)利益的保護，又能激發(fā)人們以更大的熱情投身于經(jīng)濟建設中去，創(chuàng)造出更多的社會財富。（5）政府有義務對具備條件的個人、組織予以許可。個人與組織一旦獲得許可，即可從事某種活動，并依法享有相應的權(quán)利，其行為受法律保護，對此，任何組織和個人不得非法干預。（6）政府有義務對侵害公民財產(chǎn)權(quán)益的違法行為予以制止，以保護受害人合法的財產(chǎn)權(quán)益。
隨著社會發(fā)展，公民的需求日趨多樣化，權(quán)利的內(nèi)容也日益豐富，即個人享有法律權(quán)利的范圍、內(nèi)容的廣泛豐富程度與社會發(fā)展進步程度是成正比的，權(quán)利總是隨著社會的不斷發(fā)展而逐步擴大和增多。社會文明程度愈高，人們對權(quán)利的渴求愈是強烈，法律也會相應賦予人們更多的權(quán)利。因此，賦予人們盡可能多的權(quán)利和承認人們更多的行為自由是社會發(fā)展的趨勢。根據(jù)法治理論，國家公權(quán)力與公民權(quán)利是手段與目的的關(guān)系，國家公權(quán)力存在的目的就是保衛(wèi)與增進公民的各種自由與權(quán)利。政府的全部職責就是“盡其所能保護每一個在其管轄下的人的人權(quán)，并且必須尊重因而絕不以任何行動侵犯與它有關(guān)的所有人的人權(quán)?！盵11]在現(xiàn)代，財產(chǎn)權(quán)已具備了新的時代特征，財產(chǎn)權(quán)的含義與內(nèi)容已越來越廣泛。1964年美國學者查爾斯·雷齊提出一個至今仍很著名的觀點，即各種形式的政府贈與物應被看作一種“新的財產(chǎn)”，因而應給予適當?shù)姆杀Ｗo。在此基礎(chǔ)上他認為政府正在源源不斷地創(chuàng)造財富，主要包括：薪水與福利、職業(yè)許可、專營許可、政府合同、補貼、公共資源的使用權(quán)、勞務等。這些財產(chǎn)是現(xiàn)代社會的重要財產(chǎn)的形態(tài)，而對這些財產(chǎn)的分配是通過公法實現(xiàn)的，而不是私法。[12]一些新型的財產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)，對政府提出了挑戰(zhàn)，要求政府積極履行義務，主動采取措施，以保障公民獲取利益和實現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)。而在此過程中公法發(fā)揮著不可或缺的作用。
[關(guān)鍵詞] 電影產(chǎn)業(yè) 內(nèi)容創(chuàng)新 曲線訴求
doi:10.3969/j.issn.1002-6916.2012.07.001
國內(nèi)電影產(chǎn)業(yè)如今正處于蓬勃生長階段，近年來一直保持了不俗的業(yè)績，影院產(chǎn)業(yè)還吸引著地產(chǎn)商競相扎堆。2011年世貿(mào)股份簽下100套高端數(shù)字銀幕；2012年萬達集團影院產(chǎn)業(yè)和商業(yè)地產(chǎn)分別申請上市。影院產(chǎn)業(yè)似已成為商業(yè)地產(chǎn)商下一個競逐方向和利潤來源?！爸袊娪皹I(yè)從建國初期到現(xiàn)在已經(jīng)有了相當大的發(fā)展和進步，然而面對當今社會的高速發(fā)展以及世界電影產(chǎn)業(yè)的嚴峻挑戰(zhàn)，中國電影業(yè)陷入了一種困境之中?！盵1]反觀國內(nèi)電影市場的另一面，觀眾對中國電影產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展既沒有表現(xiàn)出太多的激動和興奮，也沒有油然而生的民族自豪感和自信心，更多的反而是質(zhì)疑和批評的聲音，如商業(yè)化氣息濃重、脫離中國傳統(tǒng)文化以及忽視電影內(nèi)涵等。觀眾中產(chǎn)生這種反響的原因固然是多方面的，其中一個很重要的原因就是中國電影人及觀眾長久以來對國產(chǎn)電影內(nèi)容創(chuàng)新難以釋懷的夢想。
一、執(zhí)著于夢想
民族電影就是以國內(nèi)發(fā)生的人或事為題材所拍攝的反映一個國家民族精神的影片。一部好的民族電影不僅可以幫助國外觀眾認識和了解一個民族，還可以使國人體會到自己民族的偉大，從而更加熱愛自己的民族。當代青年人很需要一些催人奮進的民族電影，因為這一代人已經(jīng)越來越西化，一定程度上忽視了民族教育和民族榮譽感。通過民族電影，可以了解到國家的歷史以及國民修養(yǎng)，而一個國家民族意識的地位可以反映出這個國家的強大程度。通過電影《金陵十三釵》，張藝謀對民族電影的追求再次得以印證，也證明此前嘗試其他類型電影的經(jīng)歷只是小插曲而已。雖然該片未能入圍奧斯卡最佳外語片，但絲毫不影響其作為民族電影的意義和價值。2012年2月電影《白鹿原》在柏林電影節(jié)全球首映，法新社對導演王全安這部作品的評價是規(guī)模宏大、講述中國20世紀歷史變遷的史詩電影。張藝謀與王全安前赴后繼，對中國民族電影的內(nèi)涵和形式不斷進行解讀和創(chuàng)新。
藝術(shù)電影，即最為廣義的對世界、社會、原創(chuàng)的或批判性的表達，是對電影語言的實驗性嘗試。毋庸諱言，其探險與拓荒多有落敗，甚至迷失，但正是他們在不斷地拓展電影世界的疆土。而當藝術(shù)電影的實踐一旦成功，主流商業(yè)電影便立刻將其經(jīng)驗吸納。電影不僅是一種商業(yè)活動，而且也是一種藝術(shù)活動，這正是藝術(shù)電影得以產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)。藝術(shù)電影的倡導者們大多認同電影的藝術(shù)性，力圖通過電影活動展示電影作為藝術(shù)的魅力，以及表達電影創(chuàng)作者自己獨特的個性。從《陽光燦爛的日子》開始，姜文始終在夢中飛翔。而《太陽照常升起》被他稱作是“觀察了自己的夢”?！蹲屪訌楋w》，是他夢的延續(xù)。雖然沒有證據(jù)表明，姜文有意識地要拿電影來討論中國當下的問題，認為他迫不及待地想要通過電影來發(fā)言。但觀眾還是在這部影片里所挖掘出各種隱喻。這顆飛翔的子彈，至少無意擊中了社會現(xiàn)實的某些方面。
獨立電影又被稱為獨立制片電影，主要依靠制片人或?qū)а莸母鞣N渠道融資，甚至包括個人出資等形式來制作影片。小制作、低成本和技術(shù)手段的簡化是它的標志。由于獨立電影在題材、拍攝手法和表達方式上受到出資方的影響比較小，所以可以涉及到一些主流影片較少涉及的范圍，也更能表現(xiàn)出電影制作者的個人特點。中國第一個獨立劇情片是1990年由張元執(zhí)導、王小帥參與前期工作的《媽媽》，之后是王小帥導演的《冬春的日子》，這兩個作品是中國獨立電影的奠基之作。相比較近年來逐漸體制化的英美獨立電影，當下中國的獨立電影總有著地下電影的色彩，這與西方的獨立電影形成巨大的反差。2011年中國第四屆南京電影節(jié)上獲得最佳處女作獎的作品《草芥》就是一個考察和解讀中國獨立電影狀態(tài)很好的標本。
二、國產(chǎn)電影內(nèi)容創(chuàng)新的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
雖然中國電影人的電影夢想正逐步得以實現(xiàn)，然而隨著電影商業(yè)化步伐的加快和國內(nèi)外競爭的加劇，中國電影內(nèi)容創(chuàng)新所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)仍不可忽視，這直接影響著中國電影經(jīng)濟和社會文化價值的體現(xiàn)與健康發(fā)展。這些挑戰(zhàn)主要包括四方面：
1. 審查與分級的管理方式?jīng)Q策的挑戰(zhàn)。近年來，關(guān)于借鑒其他國家經(jīng)驗，改革中國電影審查制度，建立電影分級制度的呼聲此起彼伏。但在如何借鑒其他國家電影審查制度的問題上，多數(shù)討論流于形式，實際作用不大。究其原因，也許是因為決策層認為更重要的是考察他國電影審查制度和電影分級制度運行的社會環(huán)境，尋求國內(nèi)社會環(huán)境與電影分級制度契合點存在諸多困難?；蛟S這也是中國為什么遲遲難以出臺《電影審查法》、改革電影審查制度及制定電影分級制度的深層原因。相對立法而言，電影行政管理的人為因素給部分電影人提供了可乘之機的同時，更多電影工作者的感受可能是無奈與困惑。
2. 商業(yè)與藝術(shù)的創(chuàng)作重心取舍的挑戰(zhàn)。隨著消費文化的興起、改革開放的不斷深入和文化消費產(chǎn)品競爭的加劇，藝術(shù)被商品化的趨勢日益明顯，中國電影的商品屬性也逐漸凸顯出來。然而，電影的商品性與商業(yè)電影在本質(zhì)上并不一致，商品性電影并非都是商業(yè)電影，電影想要表達的內(nèi)涵和導演的執(zhí)導思想是確定影片屬性的重要標準。然而在現(xiàn)行體制下，要用一個版本的電影文化產(chǎn)品去滿足差異巨大的眾多電影文化受眾，還要顧及投資人的獲利要求和藝術(shù)創(chuàng)作理念的重心，這對很多新生代導演都是極為艱巨的考驗。藝術(shù)抽象是一種風格，但以涵義的充分表達作為代價卻是得不償失的。
3. 歷史與現(xiàn)實的題材路線選擇的挑戰(zhàn)。眾多導演的作品題材與社會現(xiàn)實漸行漸遠，轉(zhuǎn)向了歷史的演繹及武俠魔幻主題，陳凱歌和張藝謀的轉(zhuǎn)向最為明顯，他們的共同特點就是不觸及科幻及未來題材，創(chuàng)作的想象力幾乎僅限于古代。以往鐘情于都市小人物題材的馮小剛很快也加入此列。不可否認，演繹歷史也能給人以啟迪，問題在于有沒有真實的生活基礎(chǔ)作為后盾。影片也許敢于調(diào)侃一下封建主義，卻刻意規(guī)避現(xiàn)實。值得思考的是，究竟是什么原因使兩位中國電影的重量級人物，將眼光轉(zhuǎn)向虛幻的過去，既回避現(xiàn)實，也不敢想象未來呢？避諱的題材是被期待的，選擇還是放棄，這是個問題。在歷史與現(xiàn)實之間進行選擇面臨困境的條件下，好萊塢創(chuàng)作者將視角轉(zhuǎn)向未來的作法與成功實踐或許可以帶給我們些許啟示。
4. 金牛與明星的業(yè)務戰(zhàn)略布局的挑戰(zhàn)。由于美譽度不佳和觀眾審美能力的提高，當下流行的電影選材未來增長率預期不可能很高，而高市場份額的現(xiàn)實決定了這種類型的電影屬于金牛型業(yè)務。但如果選取觀眾期待的現(xiàn)實題材進行創(chuàng)作，固然很有可能升級為明星型業(yè)務，但不確定性因素驟增帶來的風險和機會成本高企，又恐怕得不償失。畢竟中外先賢的“高處不勝寒”和“如非必要，不要增加實質(zhì)”都是警世益言，再加上名不見經(jīng)傳的眾多實例，權(quán)衡再三，在業(yè)界已有這種默契的情況下，部分電影人還是選擇維持現(xiàn)狀最為穩(wěn)妥，既不損害自身利益，又不失去賣方市場條件下沒有更多選擇的觀眾，可謂用心良苦。
三、國產(chǎn)電影內(nèi)容創(chuàng)新的曲線訴求
筆者認為面臨以上挑戰(zhàn)，中國電影導演在心態(tài)和行動上都不會無所作為。承載著觀眾的期待和批評，背負著艱巨的責任，中國電影正經(jīng)歷著艱難的創(chuàng)新模式探索過程。在錯綜復雜的環(huán)境約束下，生發(fā)出的一系列無可奈何卻又個性鮮明的選材視角和執(zhí)導風格，本身已經(jīng)凸現(xiàn)了曲線訴求的心態(tài)和行動。主要可歸納為以下幾種：
1. 現(xiàn)代社會問題的鬧劇式生猛書寫。如果說馮小剛是因編劇能力出色而晉身為著名導演，那么姜文“演而優(yōu)則導”則創(chuàng)造了另一種奇跡?！敖膽驯У氖且环N相當古典的電影藝術(shù)觀，是一種近乎偏執(zhí)的對于所謂經(jīng)典的追求：影片是在拍攝過程中慢慢生長出來的，其間的意外、磨難、痛苦決定影片最終可能呈現(xiàn)任何形態(tài)，但唯獨不可能成為工業(yè)流水線上的標準產(chǎn)品?！盵2]作為“中國大陸最好的男演員之一”和“中國最有才華的導演”，姜文的電影觀念和追求更為獨特。“影片《陽光燦爛的日子》正因為種種‘冒犯’，而成為1995年重要的影片之一，并在90年代文化與電影中占了一個特殊而微妙的位置。”[3]影片《讓子彈飛》以一輛馬拉火車的搶劫開頭，多少有些鬧劇的意味，可以說一開始就“為了錢”；此后有關(guān)于權(quán)勢、地盤和女人的爭奪，繼之又涉及情義和正義。錢是這部電影一個重要線條和情節(jié)劑，也是各方暗算和爭斗的核心之一。然而這種展現(xiàn)在觀眾面前的愿望與某些作品后面的人的欲望是無法相提并論的，影片的鮮明特色正是在于用極為簡單明確的語言和極富張力的動作傳遞了一系列近乎直白的暗語，由此體現(xiàn)出創(chuàng)作者對暗語內(nèi)容表達的強烈愿望。影片對其刻畫的近代社會現(xiàn)實批判的力度和勇氣之大令人側(cè)目，但虛構(gòu)色彩濃重的歷史背景，以及以鬧劇形式傳遞暗語的方式仍然體現(xiàn)出明顯的曲線訴求特征。
2. 回避現(xiàn)實的都市小人物輕松喜劇。馮小剛的賀歲片在精神層面與王朔的作品有著千絲萬縷的聯(lián)系，主要特點是將宏大的政治話語用于一些不夠莊嚴的場合或者瑣碎的市民社會小事上。然而這種作品不僅是時代政治、經(jīng)濟和文化演變的結(jié)果，更是普通民眾厭倦廟堂教化與回歸世俗生活的必然回應。正是緊扣這一點使馮氏電影成為市民生活的代言人和市民夢想的者。然而從影片《大腕》開始，馮小剛在語言上開始與王朔拉開距離，不再滿足于講述小人物的市民生活和制造曲折但最終美好的故事，而是套用一種宏大敘事的畫外旁白和莊嚴的鏡頭語言來推進故事?！榜T小剛對現(xiàn)實生活的把握能力，使得他的影片充滿夸張而卻不失生活的質(zhì)感，從而讓觀眾在觀看狡黠睿智的情節(jié)設置中體驗到的一種爆笑與辛酸急轉(zhuǎn)驟變所帶來的淋漓。”[4]然而轉(zhuǎn)型后的馮小剛似乎呈現(xiàn)出另外一副面孔。影片《夜宴》展示的奇觀化場景可謂色彩豐富、美不勝收。但作為傳達影片內(nèi)容與主旨的表現(xiàn)符號，這些美侖美幻的影像實在是失之空洞、流于形式。“在我國的市場經(jīng)濟時代，這種‘政治無意識’已巧妙地轉(zhuǎn)化為民族和個人的競爭力和發(fā)展力?！盵5]影像的精美和奇觀化場景的渲染與炫耀，恐怕是這些電影大片吸引觀眾眼球的一個重要賣點。影片《集結(jié)號》再次轉(zhuǎn)型為戰(zhàn)爭歷史題材；《唐山大地震》又涉獵災難題材；《非誠勿擾》的推出更加凸顯出其轉(zhuǎn)型后作品類型的搖擺。
3. 醉心歷史與神話人物的內(nèi)心刺探。陳凱歌一貫的藝術(shù)目標就是在作品中注入文化反思和哲學意味，用電影表達自己的思想和體驗是其作品的靈魂。影片《無極》隱晦的傳遞信息方式已經(jīng)使信息較為模糊、含蓄，加上可以誤導觀眾的虛象構(gòu)建太多，使得電影傳遞的信息片斷含混不清，如此一來，觀眾將更多的精力放置于電影創(chuàng)作者意圖的猜想上，而影片的內(nèi)容情感表達卻被忽略或者減弱；影片《趙氏孤兒》涉及有關(guān)“人性”這一上世紀八十年代的中心話題，是當時社會談論政治經(jīng)濟的主流話語方式，只是如今重拾這種題材未免落入俗套。無論如何，人性的復雜性這個命題，對于陳凱歌來說，是深刻存在于他意識里的，可見陳凱歌的“人物感”實在是太強了。“在一個風格創(chuàng)新不再可能的世界里，唯有去模仿已死的風格，去戴著面具并且用虛構(gòu)的博物館里風格的聲音說話?！盵6]影片《梅蘭芳》強調(diào)名人的普通人心態(tài)的生活，悖論的是，他越是強調(diào)普通人的生活，強調(diào)平民化，卻只能說明并且進一步促使他離真正的普通人越來越遠，離真實的思想感情越來越遠?！靶问降囊曈X凸現(xiàn)性與其意義的空洞、審美趣味的全球同質(zhì)化與異質(zhì)化、電影觀看與電影觀賞、基于文學原著的改編型制作與拋棄文學原著的編造型之間的悖逆。”[7]而這些悖逆是電影界內(nèi)部、電影界與觀眾群體、電影觀眾內(nèi)部以及更廣泛的中國文化界的一系列更深的悖逆的顯示。
4. 避險與票房動機下續(xù)集作品泛濫。續(xù)集最大的魅力在于“安全”――對電影公司來說，系列電影積累的口碑與粉絲是續(xù)集收回投資的保障，影視公司熱衷拍，院線熱衷引進，觀眾也熱衷買票，而且選角、構(gòu)思、宣傳方面也更省時省力；對院線來說，無論是引進還是排期，與其冒險嘗試毫無群眾基礎(chǔ)的新片，不如保守坐收有票房保障的續(xù)集；對觀眾來說，60元左右的票價，還是花在大片續(xù)集上相對保險，即便再差至少能看到自己喜歡的角色和場面，解開上一部留下的懸念。然而，續(xù)集保得了票房，卻未必保得住口碑。票房與口碑齊飛的續(xù)集永遠鳳毛麟角，票房和口碑之間的矛盾沖突，對大片續(xù)集來講是個問題。常見的情形是，觀眾一邊大罵片商炒陳飯搶錢，一邊爭先恐后買票去看，典型的周瑜打黃蓋。反過來，盡管1992年電影《新龍門客?！房诒h勝2011年的《龍門飛甲》，但票房上卻不可相提并論。在全球經(jīng)濟危機、好劇本匱乏及創(chuàng)意稀缺的大背景下，電影公司續(xù)集成瘋可以理解，但卻不是長久之計?！稏|成西就2011》之后觀眾才知道原來上世紀的那部電影是《東成西就1993》。天下沒有不散的宴席，續(xù)集總有終結(jié)的一天，電影業(yè)要發(fā)展，口碑要維持，票房要保證，最終還是躲不過創(chuàng)新，繞不開變革，畢竟電影是勇敢和智慧者的游戲。
結(jié)語
現(xiàn)實是復雜的，實踐是高于理論的，因而理論在現(xiàn)實和實踐面前總不免顯得蒼白和局限，但這并不足以證明理論研究是不必要的。本文試圖對我國電影產(chǎn)業(yè)內(nèi)容創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)和由此生發(fā)出的曲線訴求加以梳理和歸納，從而對目前國產(chǎn)電影“叫座不叫好”現(xiàn)象背后隱藏的觀眾和導演之間的矛盾進行解讀和分析。但由于問題的復雜性，在審查制度的完善、分級制度的環(huán)境適應和現(xiàn)實題材選擇的契機等方面尚需進一步深入探討。
基金項目
西安建筑科技大學青年科技基金項目《陜西影視文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的困境與出路研究》QN1105
參考文獻
[1]周星.全球化空間中的中國電影生存發(fā)展問題思考.北京師范大學學報（社會科學版）2003（1）
[2]馬瀟.商業(yè)與精英的兩極――從馮小剛、姜文試論中國電影雅俗共賞之殊途同歸.上海大學學報（社會科學版）2009（5）
[3]戴錦華.霧中風景：1978～1998年中國電影文化.北京大學出版社，2006年版.P405
[4][美]杰姆遜.后現(xiàn)代主義與文化理論.陜西師范大學出版社，1986年版.P206
[5]楊矗.古裝動作大片批判.太原師范學院學報（社會科學版）2007（5）
[6][美]杰姆遜.晚期資本主義的文化邏輯.三聯(lián)書店，1997年版.P403
[7]王一川.從《無極》看中國電影與文化的悖逆.當代電影.2006（1）
作者簡介
關(guān)鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關(guān)系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關(guān)內(nèi)部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學說認為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。
1．公共事務的公共性體現(xiàn)于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權(quán)力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調(diào)顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統(tǒng)行政學以經(jīng)濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構(gòu)建嚴謹?shù)墓补芾韺W學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發(fā)展社會。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
關(guān)鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)?！睉斨赋?，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關(guān)系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關(guān)內(nèi)部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學說認為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。
1．公共事務的公共性體現(xiàn)于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權(quán)力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調(diào)顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統(tǒng)行政學以經(jīng)濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構(gòu)建嚴謹?shù)墓补芾韺W學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發(fā)展社會。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。