時間：2023-04-08 11:30:27
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隨著計劃經濟向市場經濟的轉變、《勞動法》的普遍實施、國務院關于醫(yī)療保險制度改革的不斷深入，對醫(yī)院的經營管理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。病人選擇醫(yī)院、醫(yī)藥分開、全新的醫(yī)保政策，都將醫(yī)院推入了市場競爭。目前城鎮(zhèn)醫(yī)院的就醫(yī)患者仍以公費醫(yī)療為主，且私立醫(yī)院的不斷擴張，已使醫(yī)療市場面臨供大于求的局面。能否適應醫(yī)療市場的變化，加強醫(yī)院管理，提高醫(yī)護質量和服務質量，降低醫(yī)療成本，將決定醫(yī)院的生死存亡，每位醫(yī)院管理者都應有清醒的認識。
1當前醫(yī)院管理與醫(yī)療保險之間的關系
舊的公費醫(yī)療制度已不能適應市場發(fā)展的規(guī)律，以前是賣方市場，醫(yī)療費用由國家承擔，醫(yī)院可以通過擴大規(guī)模來滿足自身的發(fā)展要求?；颊吲c醫(yī)院間的關系是“求醫(yī)”與“被求”的關系，醫(yī)院始終有種衣食無憂的感覺。隨著國務院出臺了一系列新的醫(yī)保政策，并且新的《社會保險法》亦在制定之中，隨著法制的完善，醫(yī)患間的關系亦隨之改變，患者作為消費者有了很大的選擇空間，并且中間多了醫(yī)療保險經辦機構的監(jiān)督，對醫(yī)院的限制也越來越嚴格，這就要求醫(yī)院必須轉變立場，重新定論，加強自身管理以適應市場。加強醫(yī)院管理，主要在于管理好人才、服務質量、降低管理成本3個方面，培養(yǎng)和吸引高級人才是醫(yī)院在市場競爭中獲勝的前提，也是決定醫(yī)院能否提供優(yōu)質的醫(yī)療服務的保障，而物美價廉則是吸引客戶的不敗策略。絕大多數(shù)的醫(yī)院提供的是普通醫(yī)療服務，同樣是闌尾炎，很難區(qū)分出不同醫(yī)院的醫(yī)療質量，而在此時價格則成為病人的首選。在降低成本方面，以前醫(yī)院做的遠不如企業(yè)，這也是由行業(yè)特性決定的，而隨著醫(yī)改的普遍推行就迫使醫(yī)院進行改革，以適應市場，醫(yī)院應當在通過提供優(yōu)質服務吸引病人的基礎上，還應該提供不同層次的醫(yī)療保障服務。根據(jù)國務院的精神，各省紛紛出臺了不同的醫(yī)保政策和實施細則。在城市享受醫(yī)保政策的職工人數(shù)在不斷地增加，這就成了一塊巨大的奶油蛋糕，誰能把這塊大蛋糕的主體弄到手，誰在醫(yī)療市場上就占有了主導地位。于是醫(yī)保定點就診醫(yī)院的確定及適宜于醫(yī)保政策的管理模式就成了各醫(yī)院的競爭與改革的方向。
2醫(yī)療保險對醫(yī)院管理體系
提出了新的要求醫(yī)保對醫(yī)院的信息系統(tǒng)（HIS）建設提出了很高的要求，醫(yī)保實施中，給付和匯總核查工作需要醫(yī)院的配合，做大量的工作。對于門診病人來說，各地就診基本都采用了IC卡，這就要求醫(yī)院門診起碼要擁有IC卡讀寫設備。比較理想的方案應該包括醫(yī)院給醫(yī)保部門上報就診病人的費用細目，以供審查和匯總分析使用。這樣，醫(yī)院就需要建設功能比較完整的門診收費系統(tǒng)和培養(yǎng)一批熟練使用計算機收費的操作人員。目前，全國很多省市建設了醫(yī)院與醫(yī)保中心實時聯(lián)網(wǎng)的收費系統(tǒng)，起到了實時反饋參?；颊哔M用的作用。因為脫機處理不能及時了解患者保險費交納情況、就診資格、費用超支情況，可能還有假冒用戶就診。但是，我國城市通訊公網(wǎng)的質量、服務、價格普遍不能令人滿意，價格高、速度慢、服務質量差，安全和可靠性不高，在此基礎上建設大型實時網(wǎng)絡風險度極高，尤其是大型城市。IC卡付費系統(tǒng)與醫(yī)院門診收費系統(tǒng)互聯(lián)有一個十分突出的技術問題，就是IC卡寫卡權利是否可以向醫(yī)院計算機部門開放。如果不開放，醫(yī)院很難將門診收費系統(tǒng)和IC卡讀卡機互連，造成門診收費雙重操作；如果開放，眾多人員擁有寫卡權利，很難保證密碼不被泄露，不能保證系統(tǒng)安全。如果由醫(yī)保部門統(tǒng)一配備門診系統(tǒng)，很難滿足不同醫(yī)院的不同需求，與門診和醫(yī)院信息系統(tǒng)其他模塊互連又成為難題。因此，需要很好地研究解決的方法。對于住院病人，醫(yī)院需要分別計算自費部分和醫(yī)保費用，向醫(yī)保部門上報病人費用細目。病人在住院處建立計算機病案首頁，病房護士每天將病人的全部醫(yī)囑輸入計算機，由計算機系統(tǒng)自動劃價收費，病人出院時由計算機結算并打印費用細目?；颊叱仲M用清單到相應的醫(yī)保管理部門報審。這種模式的優(yōu)點是費用計算準確及時，同時強化了住院病人費用管理，堵塞了大量因管理不善造成的藥品丟失和浪費、檢驗檢查的漏費和搭車開藥等問題。這種模式可以很容易地與醫(yī)保部門連機，通過網(wǎng)絡直接報審，滿足當前醫(yī)保細目審查的要求。
黨的十以來，全總和各級黨政機關根據(jù)中央有關規(guī)定，相繼出臺了厲行節(jié)約，反對浪費的一系列規(guī)定，對國內差旅、因公臨時出國（境）、公務接待、會議、培訓等，根據(jù)工作特點，綜合考慮各地經濟發(fā)展水平、有關貨物和服務的市場價格水平，制定了不同地區(qū)的公務活動經費開支范圍和開支標準。各級工會組織應嚴格按照中央和全總有關文件精神，會同紀檢部門共同研究制定具體執(zhí)行細則，并通過財務會計制度予以規(guī)范。在制度宣傳和實施方面，有些地區(qū)工會把修訂好的差旅、因公臨時出國（境）、公務接待、會議、培訓等公務活動經費開支范圍、標準及報銷程序等印成小冊子，發(fā)放到每個工作人員手中，嚴格按此執(zhí)行。在財務報銷過程中，還根據(jù)不同事項，要求報銷人提供由紀檢人員參與的主席辦公會議紀要等有關文件說明，讓每一項支出更規(guī)范，手續(xù)更完備。這些做法值得提倡和借鑒。
二、細化預算管理，加強內部控制
工會經費預算是經一定程序核定的工會經費年度收支計劃，是工會財務管理的重要內容之一。根據(jù)中央“八項規(guī)定”要求，各級工會預算編制要實行科學化、精細化管理，壓縮行政支出，特別是“三公經費”支出。
1.推行部門預算，提高經費使用的透明度。
各部門應根據(jù)下一年度工作安排，對每一項經費支出列出詳盡的預算說明，并明確地分配到具體項目上。在工會經費預算安排上，要面向基層，重點向服務職工群眾、維護權益、推動發(fā)展等方面傾斜，對職工群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的一些突出問題，要加大工會經費投入予以解決。要優(yōu)化支出結構，保證工會重點工作的資金需求，分管領導要對每一項預算的合理性、準確性把關確認，最后形成詳細的預算支出明細，并在今后工作中按照“支出明細”嚴把支出關。
2.做好規(guī)范、科學的預算編報，提高預算的管理水平，強化預算約束。
工會各部門在經費支出報銷時，應提供年初該項業(yè)務的預算支出明細，在預算范圍內報銷。要建立預算執(zhí)行進度檢查制度，根據(jù)各部門年初工作安排，及時督促各項業(yè)務經費報銷，嚴禁年底集中報銷。對年初無預算或超預算的費用一律不報，因上級機關、政府臨時工作安排發(fā)生的費用，要有紀委巡視組參與的主席辦公會研究同意，并附上級機關、政府的相關通知或文件才能報銷。要加強各部門預算管理，使各部門在具體工作中有目標可尋，有制度可依，減少資金支出的隨意性，形成有效的內部控制。
三、探索工會經費預算績效管理制度
一、現(xiàn)代企業(yè)制度下成本管理模式的設想
長期以來，我國企業(yè)實行的是一種以計劃價格為基礎，以事后核算為重點，以完全成本法為內容的算帳報帳型的成本管理模式。這種模式可以說是過去高度集中的計劃經濟體制的產物，社會主義市場經濟體制不相適應。主要表現(xiàn)在：一是盈虧同企業(yè)無關，企業(yè)成本意識淡薄，損失浪費驚人，甚至不少企業(yè)虛盈實虧；二是成本管理方法和手段落后，沒有真正形成科學的成本管理體系，缺乏適應社會主義市場經濟體制需要的管理方法和現(xiàn)代化的管理手段；三是成本管理的現(xiàn)狀不利于企業(yè)轉換經營機制，不利于企業(yè)成為市場競爭的主體，也不利于企業(yè)成本的宏觀調控。這就要求對現(xiàn)行成本管理的方式、方法和手段進行改革，并建立新的成本管理模式。
建立新的成本管理模式，首先，要弄清楚社會主義市場經濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度的特征和具體要求。只有對此有了深刻了解，才能很好地把握市場經濟規(guī)律，自覺擺脫舊的觀念，適應新的形勢。其次，要學習西方國家應用市場經濟規(guī)律，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的成功經驗，借鑒其關于社會化大生產的現(xiàn)代成本管理方法和經驗，為我所用。第三，要保持鮮明的中國特色，要認清社會主義市場經濟和資本主義市場經濟的異同，要從我國國情出發(fā)，創(chuàng)造具有中國特色的成本管理模式。
筆者認為，新的成本管理模式可以概括為：在微觀管理上，要建立以企業(yè)為主體，以市場價格為基礎，以制造成本法為內容，以低成本、高效益為目標，以全面成本管理為核心的現(xiàn)代成本管理體系；在宏觀管理上，要建立以財務成本法規(guī)為引導，以合理利用和配置資源為目標，行政、法律和經濟手段并用的宏觀間接調控管理體系。
二、成本微觀管理要建立現(xiàn)代成本管理體系
成本微觀管理即企業(yè)成本管理。在我國，國有企業(yè)是國民經濟的基層單位，是國家經濟建設資金的主要來源。國有企業(yè)管理水平的高低，對于增強我國經濟實力，促進四化建設，具有重要意義。在社會主義市場經濟體制下，企業(yè)要生存和發(fā)展，就要求產品有競爭力，技術有開發(fā)力，資產有增值力，在市場上有應變力，特別要從根本上改變我國企業(yè)素質低、產品質量差和成本高的現(xiàn)狀，要具有現(xiàn)代化的技術和管理水平。企業(yè)管理現(xiàn)代化，就要求企業(yè)各項專業(yè)管理現(xiàn)代化。主要表現(xiàn)為以下五個方面：
1、成本管理思想革新化。傳統(tǒng)的算帳報帳型成本管理模式只計算財務成本，不計算管理成本；只重視事后算帳，不重視事前預測和決策；只采用手工操作，不考慮先進的管理手段；只依靠企業(yè)財務部門，不注意發(fā)揮廣大員工的積極性，因而難以適應社會主義市場經濟發(fā)展的要求。這就需要在成本管理觀念上革新，要樹立競爭觀念、效益觀念、經營觀念、法制觀念和開拓觀念等新的觀念。
2、成本管理組織合理化。這是管理現(xiàn)代化的保證。沒有組織上的保證，企業(yè)就很難把現(xiàn)有的人力、物力和財力組織好，就不可能發(fā)揮最大的總體效益。成本管理組織化就是要求實行統(tǒng)一領導、分級管理的原則，要建立成本管理責任制度，保證目標成本的順利實現(xiàn)。同時，還要按照成本管理的職能，建立科學的成本指標體系、成本核算體系、成本決策體系、成本控制體系和成本考核體系。
3、成本管理方法科學化。要總結我國成本管理的好經驗，引進國外現(xiàn)代化成本管理方法，相互融合，發(fā)展提高。主要有目標成本管理、責任成本管理、廠內經濟核算、本量利分析、價值工程、成本——效益分析、成本預測、成本決策、成本控制、班組成本管理、作業(yè)成本管理等多種方法。
4、成本管理手段電子化。在成本管理中，應用電子計算機，不但可替代一些繁重的事務性勞動，而且可以加速信息處理，便于建立成本管理信息系統(tǒng)，使管理人員及時作出正確決策。同時，還應推廣應用先進的檢測手段和顯示監(jiān)控裝置，加強對物質消耗和流向的控制，為成本控制和計算創(chuàng)造條件。
5、成本管理人才專業(yè)化。要培養(yǎng)一支能夠適應成本管理現(xiàn)代化需要的專業(yè)干部隊伍。只有這樣，才能推動成本管理工作不斷前進，保證成本現(xiàn)代化早日實現(xiàn)。
總之，管理思想是靈魂，管理人才是關鍵，管理組織是保證，管理方法和管理手段是條件。這五個方面的內容應該配套，并同步進行，才能共同推動成本管理向著現(xiàn)代化方向邁進。
三、成本宏觀管理要建立間接調控體系
成本宏觀管理即成本的國民經濟管理。在社會主義市場經濟體制上，對于成本管理仍然需要從宏觀上加強調控。
1、要建立成本法規(guī)體系，促進成本管理工作規(guī)范化。為了適應社會主義市場經濟的發(fā)展，1992年，財政部了《企業(yè)財務通則》、《企業(yè)會計準則》和行業(yè)財務制度與會計制度，對原來的成本核算和管理方法進行了部分改革。近年來，又頒布了一些具體會計準則，其中不少涉及成本管理的內容?，F(xiàn)在應該盡快把成本法規(guī)體系建立和完善起來，使今后成本管理有法可依，力求做到制度化和規(guī)范化。
2、要通過社會審計，糾正成本計算不實和弄虛作假行為。當前成本管理上存在不少問題，成本計算不實，財經法紀松馳，亂攤亂擠成本現(xiàn)象普遍存在，有的甚至弄虛作假，偷稅漏稅，這就給成本管理增加了很多障礙。為了解決這個問題，國家要逐步建立財稅監(jiān)督、國家審計監(jiān)督和社會審監(jiān)督三者并立的經濟監(jiān)督體系。注冊會計師審計要重點對成本法規(guī)制度的執(zhí)行情況進行檢查，糾正企業(yè)中成本計算不實和亂攤、亂擠成本等違法亂紀現(xiàn)象。
3、要有合理的經濟布局，促使資源配置更加有效。我國各地自然資源條件不同，經濟發(fā)展又不平衡，這就要求生產要合理布局，充分地利用自然資源和勞動力資源，減少不合理的運輸費用，努力節(jié)約社會勞動。同時，還要考慮各地區(qū)工業(yè)生產專業(yè)化和各產業(yè)綜合發(fā)展的正確結合。
4、要調整產業(yè)結構，促使生產專業(yè)化和協(xié)作化。我國產業(yè)結構尚不夠合理，主要是農業(yè)基礎比較薄弱，基礎工業(yè)和基礎設施發(fā)展滯后，加工工業(yè)規(guī)模偏大技術水平和專業(yè)化程度低，一般加工工業(yè)生產能力過剩。有些行業(yè)盲目發(fā)展，產大于需；有些行業(yè)產量低，不能發(fā)揮規(guī)模效益。這就要求宏觀上加速產業(yè)結構調整，要以市場為導向，使社會生產適應國內外市場需求的變化。要重視生產專業(yè)化和協(xié)作化，以促使生產力的迅速發(fā)展和降低產品成本。
在美國，跨州的商業(yè)活動一般由聯(lián)邦政府管理，但保險業(yè)卻是個例外。保險業(yè)在美國傳統(tǒng)上一直由各州自行管理，保險公司的經營許可證也由州政府頒發(fā)。早在1850年以前，由于購買保險者較少，保險市場很小，故各州的保險管理法規(guī)很少，如對保險公司并無需要繳納保證金，以便保證最低償付能力的要求，而且對保險公司的投資也不作任何約束。這種松散的管理方式對保險公司的發(fā)展不利，對保險的消費者——投保人和被保險人更不利。隨著美國保險業(yè)的發(fā)展，公眾要求保險業(yè)加強管理的呼聲日益高漲。1850年，新罕布什爾州首先設立了第一個保險委員會，對該州保險業(yè)進行監(jiān)管，這可認為是美國最早的保險監(jiān)督管理機構。隨后，馬薩諸塞州、加利福尼亞州、康乃狄克州和紐約州等紛紛效仿。到1871年，幾乎所有州均建立了保險監(jiān)管機構。而聯(lián)邦政府僅監(jiān)管具有全國性、不易由各州自我管轄的險種，如洪水保險、農作物保險、犯罪保險和變額人壽保險等險種。
一、州保險業(yè)監(jiān)管的模式
美國各州對其州內保險業(yè)的監(jiān)督管理一般是立法、司法和行政的三方監(jiān)管模式。
（一）立法監(jiān)督管理
美國各州立法機關均制定保險法規(guī)，以規(guī)范保險公司、保險中介人等的保險經營活動，保障被保險人的合法權益，維持保險市場的健康、有序發(fā)展。這些法律一般都對保險公司的注冊和領取營業(yè)執(zhí)照，業(yè)務范圍，解散、清算和破產以其保險公司提取和結轉準備金，費率的制定標準，資金的運用等都有嚴格的規(guī)定。如著名的紐約州保險法（NewYorkStateConsolidatedLaws）共99條，約200萬字以上，內容主要以保險業(yè)法為主，對保險企業(yè)的經營活動均有詳細的規(guī)定，對其他州保險法的制定影響較大。而加利福尼亞等少數(shù)州的保險法主要以保險合同法為主，側重于調整保險人和投保人、被保險人之間的關系，保證雙方行為受到法律規(guī)范的約束。
（二）司法監(jiān)督管理
通過州法院在保險合同雙方發(fā)生糾紛后進行判定得以實現(xiàn)。主要體現(xiàn)在法院具有保險合同條款的解釋權。另外，州法院被賦予其他一些權力，如審定州保險法規(guī)的合憲性和檢查州保險監(jiān)管部門行為的合法性等。
（三）行政監(jiān)督管理
州保險的行政最高監(jiān)督權由州保險監(jiān)督官（thesuperintendentOfinsurance）執(zhí)行。其中有的監(jiān)
督官是通過選舉產生的，有的則由州長直接任命并由州立法機構批準通過。另外，各州往往另設保險監(jiān)督副官若干名，以協(xié)肋監(jiān)督官執(zhí)行工作。保險監(jiān)督官的權力主要集中于核發(fā)保險公司的營業(yè)執(zhí)照，監(jiān)督保險公司的財務狀況和資金運用狀況，管制保險險種的費率，給予保險公司或保險中介人警告、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等方面。當然，以各州保險監(jiān)督官為成員的全國保險監(jiān)督官協(xié)會，在各州保險監(jiān)督官執(zhí)行監(jiān)管的過程中，也起了重要的作用。
二、保險業(yè)監(jiān)管的組織體系
1871年，全美各州保險監(jiān)督官組成了全國保險監(jiān)督官協(xié)會（NationalAssociationofInsuranceCommissioners—NAIC），其主要任務是向各州保險監(jiān)督官提出富有建設性的建議，定期相互交流保險監(jiān)管的信息與觀點，擬定樣板法律和條例供各州保險立法參考。同時，由于NAIC擁有大量的財務和市場數(shù)據(jù)，因此它還制定保險教育和培訓計劃，起草規(guī)范的財務報表，出版保險刊物，以協(xié)助各州保險監(jiān)督官之間分享保險監(jiān)管的經驗和技術。雖然NAIC制定的文件不具有法律效力，但確實對各州保險監(jiān)管的有效實施起了很大的推動作用。
值得一提的是，NAIC擁有一個全美范圍內保險公司財務狀況的數(shù)據(jù)庫，各州保險監(jiān)管部門以及其他的數(shù)據(jù)使用者可以通過計算機網(wǎng)絡從中獲取信息。由于NAIC要求保險公司有統(tǒng)一的財務報表及會計準則，并且有可以壓縮90％文件的計算機磁盤存儲技術，從而它的數(shù)據(jù)庫信息包括了近5000家保險公司最近10年內的年度財務信息以及最近兩年的季度財務信息，并且某些年度信息數(shù)據(jù)可以追溯到70年代中期。NAIC的財務數(shù)據(jù)庫在幫助各州進行保險業(yè)監(jiān)管、對保險公司的償付能力進行監(jiān)控和實現(xiàn)其他金融分析等方面起到了重要的作用。
三、保險業(yè)監(jiān)管的手段
（一）保證金制度和清算制度
各州保險監(jiān)管部門一般均規(guī)定，保險公司設立時，應按資本金或基金（相互保險公司為基金）的一定比例向保險監(jiān)管部門指定的銀行繳納保證金，以確保保險公司的償付能力，非經批準不得動用。較早建立該保證金制度的分別為紐約州（1947），新澤西州（1952），馬里蘭州（1965）。1989年，NAIC制訂了保證金法案，提供了一些各州可共同使用的方案。至1991年，保證金在全美累積已達到42億美元。當保險公司的盈余賬戶達到某一不可接受的水平或公司的行為嚴重損害被保險人利益時，州保險監(jiān)管部門便會介入該保險公司的經營。如果這種介人并沒有起到應有的效果，監(jiān)管部門便會采取進一步的措施。如涉及的是小保險公司，州監(jiān)管部門便會讓大公司兼并該小公司，或動用保證金對該公司清算。如涉及的是大中型保險公司，就采取包括沒收財產、令其停業(yè)整頓、清理債務和宣布解散等措施。當然這些都須事先經法院批準。
事實上，無論大小保險公司的經營失敗都會使被保險人失去原來保險合同中的某些權利。如果是人壽保險公司破產，保單持有人將不能得到保險合同中許諾的投資回報。各州對受損的被保險人將給予一定的補償，但必須視各自的條件而定出不同的補償標準。如一些州補償個人被保險人時明顯優(yōu)于公司被保險人。
（二）法定責任準備金提留制度
各州保險法均規(guī)定，保險公司在業(yè)務經營中，必須依法提留各種準備金，即保險人必須為承擔未到期責任和處理未決賠償而從保險費收入中提存資金準備。準備金包括：總準備金、未到期責任準備金和未決賠款準備金。保險準備金不是保險企業(yè)的營業(yè)收入，而是保險企業(yè)的負債，保險企業(yè)必須有與保險準備金等值的資產為后盾，才能確保公司的償付能力。各州監(jiān)管部門正是通過監(jiān)管保險公司及時、足額提取準備金，合理地使用好準備金，來保障被保險人的利益，保證保險公司安全經營。
1992年以前，全美保險監(jiān)督官協(xié)會僅要求保險公司擁有單一的準備金，即強制的證券價值準備金（MSVR）。自1992年起，要求保險公司擁有兩種不同的準備金，即資產價值準備金（AVR）和利息保持準備金（1MR），以保護被保險人由于保險公司投資失敗而帶來的損失。AVR的目的是為了避免由于保險公司資產在銷售時低于資金成本所作的儲備，這主要是考慮到普通股和優(yōu)先股、抵押貸款、房地產等的投資風險。公司必須在NAIC提出的指導比例下，根據(jù)自己的資產情況，在AVR賬戶下存有一定比例的準備金。例如，普通股和優(yōu)先股的指導比例是1％，抵押貸款的指導比例是3.5％至10.5％。IMR則是為了由于政府債券利息的變化引起保險公司損失而作的資金準備。
（三）常規(guī)審計制度和清償能力測試制度
各州保險監(jiān)管部門和NAIC都要求保險公司按時遞交年度報告。這種報告采用NAIC擬定的基本格式，包括保費收入、費用開支、投資項目、準備金的提取等一系列財務統(tǒng)計資料。各州保險監(jiān)管部門每三年對這些報告進行審計，并邀請其他州監(jiān)管部門派代表參加。而NAIC的審計則是把全國分為6個區(qū)域，各區(qū)域有一名代表參加。
為了在被保險人遭到損失前，對保險人的清償能力即已了解，NAIC通過電腦對各種數(shù)據(jù)進行分析，建立了早期警戒系統(tǒng)（1RIS）。IRIS主要分析以下比率：（1）資本金和盈余率；（2）總收入和凈收入；（3）傭金與費用和保險費與最低資本金；（4）投資收益率；（5）保費變化；（6）準備金變化。如果IRIS對某保險公司的分析結果超出預期正常結果，州保險監(jiān)管部門會對該公司密切注意，追查原因和規(guī)定其限期改正，否則，將采取必要的措施，以保護被保險人的利益。1992年，NAIC又制定出一套針對人壽保險公司的新的資金要求系統(tǒng)（RBC），以防范新的風險。后來又將之擴展到財產保險公司。RBC的標準和原來IRIS的不同之處在于：第一，對于財產保險公司而言，RBC要求的資本金數(shù)額由下列風險因素決定：保險公司的財產風險、信譽風險、承保風險和巨災風險等。對于人壽保險公司而言，由下列風險因素決定：保險公司的財產風險、承保風險、利率風險和商業(yè)風險等。第二，RBC考慮了保險人在承保險種和投資方向上的不同。如兩個保險人在規(guī)模方面雖然類似，但一個保險公司經營保守，而另一個較為大膽創(chuàng)新。在以前的規(guī)定下，兩個保險人要求有相同的最低資金額，但在RBC下，后者將被要求更高的資金額。采納RBC的目的是保障由于保險人的經營失誤所帶來的風險。
很顯然，RBC比以前的最低資本金和盈余金的要求更適合當今美國的保險市場。如果現(xiàn)在保險人不能滿足RBC的要求，當它達到嚴重程度時，保險監(jiān)管當局將會采取相應的對策。雖然NAIC禁止RBC公開使用，以作為評價保險公司等級的工具。但這種系統(tǒng)卻很容易被公眾所了解，而許多保險公司的管理部門也開始想方設法改進RBC測試的結果。這種情況可能帶來的負面影響是：可能會引起保險公司過會注重投資和承保的決定，而反過來會影響保險公司今后的盈利。
（四）保險價格的管理制度
保險市場上不能使用開放而無限制的價格競爭，因為保險價格在最終成本出來以前早已制定。價格過低，雖然若干年后才會發(fā)現(xiàn)，但仍會導致保險人最終破產。而過高的不必要的高價，又會導致被保險人利益的損失。因此，在保險市場上，保險價格的管理，即保險費率的管理是很有必要的。
美國各州保險價格管理的近期目標是：保險費率公平、足夠和無歧視。公平意味著費率對于被保險人存在的風險來說并不太高；足夠意味著在精算的基礎上，費率又不太低；無歧視意味著相似的風險應有接近的價格。各州保險價格管理的最終目的是：促進保險人的清償能力，避免被保險人因為保險公司的管理漏洞而引起的經濟損失。相對于商業(yè)公司的被保險人而言，個人保險中的被保險人由于保險知識的匱乏，更容易由于保險人管理的缺陷而遭受損失，因此，美國各州保險監(jiān)管部門對個人保險險種的費率管理更加嚴格。而對于保險人在制定商業(yè)財產保險和再保險費率時，由于被保險人往往是企業(yè)，所以，保險公司往往有很大的自由度。
現(xiàn)在美國各州一般主要有三種價格管理方式：（1）事先批準式。要求保險公司在使用某險種費率前應得到州監(jiān)管部門的批準。例如，紐約州規(guī)定，勞工賠償保險、醫(yī)療事故責任保險、信用保險、擁有權保險和機動車輛保險等的費率，必須事先向州監(jiān)管部門申報，經同意后，保險公司方可按其申報的費率承保業(yè)務。其費率只能在2％幅度內上下浮動。（2）開放費率式。允許保險公司使用自己選擇的費率，但使用后必須將費率在州監(jiān)管部門歸檔，并允許監(jiān)管部門隨時提出廢除任何正在使用的費率。各州監(jiān)管部門一般對個人人壽保險、健康保險、海洋貨物運輸保險等費率，均采用這種方式。這種方式既保留了保險公司享有的自由使用費率的權利，又保留了州監(jiān)管部門的監(jiān)管權利。（3）統(tǒng)一費率式。在某些險種中，如汽車責任保險和火災保險，各保險公司往往都使用美國財產保險費率制定局（ISO）、美國保險服務協(xié)會（AAIS）和全美勞工險聯(lián)合會（NCCI）等費率組織提供的統(tǒng)一費率。但這種方式違反了聯(lián)邦反托拉斯法，有聯(lián)合制定價格之嫌。而且，由于大公司統(tǒng)計數(shù)據(jù)齊全，明顯在競爭中占有優(yōu)勢。因此，1989年，ISO首先宣布不再向其成員保公司提供費率，以后只是提供損失成本的趨勢，成員保險公司可以免費使用這些損失數(shù)據(jù)，然后結合自己的費用來制定自己的費率。從1990年開始，其他費率組織也相繼采取了這種措施。
（五）投資活動的范圍限制
保險公司并不可隨意投資，因為拙劣的投資可以導致保險人破產，最終也危及到被保險人的利益。所以，各州監(jiān)管部門都制定了嚴格的投資范圍、保險資金運用的結構和可接受與不可接受的投資種類等。
一般地，各州保險監(jiān)管部門允許保險公司投資的對象為：美國政府債券、州或市政府債券、加拿大債券、抵押貸款、高質量的公司債券、限額的優(yōu)先股和普通股等。同時，規(guī)定通過各種形式運用的資金占其總資產的比重不得超過一定比例。例如，紐約州規(guī)定，保險公司投資的債券（政府債券除外）不得超過其被州監(jiān)管部門承認的總資產的10％。
另外，由于人壽保險公司持有大量投保人的儲蓄金，而且人壽保險合同持續(xù)時間較長，所以監(jiān)管部門都嚴格限制人壽保險公司的投資領域，特別是嚴格規(guī)定執(zhí)有普通股票的比例。比如在紐約州，這比例應是保險人可被承認的財產的10％。而且，如果人壽保險公司提供以投資為基礎的新險種（如變額人壽保險和萬能人壽保險），還必須遵守其特殊的規(guī)定。相反，財產保險公司在投資范圍方面往往有較大的自由度。
（六）對保險公司資本金和盈余金的規(guī)定
保險公司在開辦前都必須符合各州保險監(jiān)管部門的許多規(guī)定。最為重要的是最低數(shù)目的資本金和盈余金要求。不同的州有不同的資本金要求，不同類型的保險人的資本金和盈余金要求也會不同。例如在佐治亞州，規(guī)定保險公司必須維持的最低資本金和盈余金為300萬美元。而有的州標準很低，如科羅拉多州，對于人壽保險公司僅需60萬美元的最低資本金。如果外州保險公司到其他州去營業(yè)，還必須擁有該州的營業(yè)執(zhí)照，即也必須符合該州對保險公司資本金和盈余金的規(guī)定。這種要求便于管理和控制外州保險公司在該州的經營。
總之，美國保險業(yè)監(jiān)管制度的最終目標是：（1）促進保險人的清償能力，保持社會公眾對保險制度體系和機構體系的信任。（2）保護保險消費者的合法權益，減少和打擊保險行業(yè)的犯罪，維護保險市場的有序發(fā)展。（3）確保保險公司有健全的管理和財務狀況，并對保險投資人提供一個公平及自由競爭的保險市場。
四、美國保險業(yè)監(jiān)管制度的借鑒
隨著中國保險業(yè)的高速發(fā)展，中國保險業(yè)監(jiān)管的方法、手段、水平、力度也在逐步提高。但我們也看到，加強保險監(jiān)管、規(guī)范保險市場秩序是一項極其復雜的社會系統(tǒng)工程，我國要從根本上解決保險市場上存在的問題，還有很長的路要走。我國保險業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)應借鑒美國先進的監(jiān)管經驗，按照國際通行規(guī)則辦事，建立保險監(jiān)管責任制，逐步改進和完善保險監(jiān)管手段。
1.盡快完善我國保險業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系WTO的加入，意味著今后國內的相關法律、法規(guī)要與國際慣例接軌，使我國保險市場向規(guī)范化和國際化方向發(fā)展。雖然自1995年《保險法》頒布以來，我國在保險法規(guī)的制定和完善方面已取得很大進步，先后制定了包括《保險管理暫行規(guī)定》、《保險人管理規(guī)定》、《保險經紀人管理暫行規(guī)定》在內的一系列規(guī)章制度，但相關的規(guī)范保險市場主體行為的法規(guī)和實施細則還沒有出臺，尚未形成規(guī)范保險市場所必須的法律環(huán)境。因此，我們現(xiàn)在要依據(jù)保險市場開放的現(xiàn)狀、加入WTO后外資保險機構的設立和經營情況、國際保險監(jiān)管趨勢的變化狀況，參照國際慣例，全面清理與WTO基本原則和對外承諾不相符的內容，盡快修改和完善保險法，出臺一系列與保險法相配套的各種法律法規(guī)，以便充分發(fā)揮保險法律的引導和保障作用。同時要加大保險執(zhí)法監(jiān)督力度，堅持依法行政，努力提高保險業(yè)的執(zhí)法水平，為保險業(yè)健康發(fā)展提供一個公正、公平的競爭環(huán)境。
2.建立我國自己的保險業(yè)早期警戒系統(tǒng)指標體系監(jiān)管體系的內容具體表現(xiàn)在許多方面，但突出監(jiān)管償付能力的核心地位，建立一套完整的控制指標體系，無疑是加強保險監(jiān)管、改善保險監(jiān)管的首要任務。我們應參照美國IRIS比率指標體系，建立自己的保險監(jiān)管指標監(jiān)控系統(tǒng)，如建立最低資本充足率制度，把對保險公司資本的監(jiān)管方式，從靜態(tài)監(jiān)管變?yōu)閯討B(tài)監(jiān)管，把償付能力監(jiān)管由一年一次的年終監(jiān)管轉變?yōu)橐孕畔⒅贫葹榛A的經常性監(jiān)管，指導和督促保險公司適時監(jiān)測自身的經營管理情況，及時調整經營策略，以保證公司的最低償付能力水平。另外，應逐步做到將監(jiān)管結果定期向社會公布，以加強社會監(jiān)督。
3.加強保險監(jiān)管報表報送制度的建設財務報表是保險監(jiān)管部門對保險公司日常經營活動進行監(jiān)管的首要工具，切實提高報表的分析質量，充分地利用設計科學的報表和指標對保險業(yè)進行全面的、及時的風險監(jiān)測及監(jiān)管，是對保險業(yè)實施非現(xiàn)場監(jiān)管的前提。為了達到利用報表進行監(jiān)管的目的，必須做到以下幾點：第一，保險監(jiān)管部門應配備專業(yè)的分析人才，適時、有效地評估報表。第二，充分利用IT技術，及時發(fā)現(xiàn)問題，防患于未然。第三，開發(fā)財務報告評估系統(tǒng)，及時分析財務報表，將風險抑制在萌芽狀態(tài)。第四，條件成熟時將監(jiān)管部門評估系統(tǒng)與保險公司聯(lián)網(wǎng)，以便早日發(fā)現(xiàn)問題。第五，保險監(jiān)管人員在審核時，不僅要看該保險公司最近年度的情況，還要研究數(shù)年來的模式和趨勢，以便提高分析的質量和監(jiān)管水平。
一、行政訴訟協(xié)調制度現(xiàn)狀考量
行政訴訟協(xié)調，它是指在行政訴訟過程中，由法院法官主動參與協(xié)調引導，就當事人雙方的共同愿景，在合法合規(guī)的基礎上，就訴爭問題達成“合意和解”協(xié)議的一種終結訴訟方式。也就是說，行政訴訟協(xié)調是在沒有任何外來壓力的干撓下，由法院法官引導行政雙方當事人，在自愿平等協(xié)商的基礎上，互諒互讓，就爭議的事實或事項，達成一致意見而形成的以解決紛爭和終結訴訟程序為目的協(xié)議。
我國行政訴訟法雖然沒有明確規(guī)定行政案件適用協(xié)調制度，但協(xié)解畢竟在不知不覺中成了行政審判中一種結案方式。長期以來，我國的行政管理和司法審判工作過于剛性，行政訴訟不適用調解的做法，實際上把行政機關與行政管理相對人視為不可調和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。從審判實踐來看，行政案件撤訴率高的現(xiàn)象已經說明，大量的行政案件在法院的主持下，通過協(xié)商、協(xié)調的方式得以解決，有的因被告改變具體行政行為達到原告撤訴的結果，有的因法院發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，主動與行政機關交換意見，有的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決糾紛的主持人——人民法院幾乎對申請撤訴的都予以準許。[2]據(jù)統(tǒng)計，1996年因法院協(xié)調而撤訴的行政案件數(shù)占所有撤訴行政案件數(shù)的51.7%，1997年是56.6%，1998年上升至60.7%，1999年又升至64.6%，2000年甚至高達69%，[3]特別是近年來因法院協(xié)調而撤訴的行政案數(shù)更是占據(jù)了撤訴案件的絕大多數(shù)。在法律和司法解釋還沒明確規(guī)定“協(xié)調”制度的情況下，一些法院大膽思維和創(chuàng)新，制定了《行政訴訟協(xié)調制度實施辦法》，通過適用協(xié)調方式由原告主動撤訴結案。
我們經調查，以協(xié)調方式由原告撤訴結案的，主要有以下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，判決撤銷或者確認違法，存在一定的負面影響的涉及群體性的、矛盾易激化的案件；二是行政賠償案件，通過法院協(xié)調，從而及時化解雙方矛盾，解決紛爭；三是因履行行政合同所引發(fā)的案件；四是訴不履行法定職責，尚需繼續(xù)履行的案件；五是行政裁決、行政處理案件；六是不服具有一定自由裁量權的具體行政行為的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有協(xié)調價值的案件。對以上各類案件，法院根據(jù)合法、自愿、公平公正和主要事實清楚的原則，組織雙方當事人進行協(xié)調，在認識一致的基礎上，對行政相對人的權利和利益進行合理的調整，促使原告撤回，從而解決行政爭議。因在行政訴訟中，如果完全排斥法官“協(xié)調”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，極易導致“案結事不了”，不僅不能解決矛盾，還可能激發(fā)更大的矛盾；如果在查清事實，分清是非的基礎上，采取協(xié)調、協(xié)商的方法，既可以“案結事了”，又避免了判決后激化雙方矛盾?？陀^地講，行政訴訟適用協(xié)調雖在立法上沒有規(guī)定，但是在司法實踐中以得到較廣泛的運用，并取得了較好的社會效果。
我們從司法實踐來看，在行政訴訟中法院法官進行適當?shù)膮f(xié)調，只要其協(xié)調過程和結果不違反法律，不侵害公共利益，有利于和諧穩(wěn)定發(fā)展，就有構建和創(chuàng)設的現(xiàn)實必要。一是從法律的原則性規(guī)定來看，行政訴訟協(xié)調的運用是構建和諧社會的需要；二是從自由裁量權的使用來看，行政訴訟協(xié)調的運用是審判實踐的需要；三是從違法行政當糾來看，行政訴訟協(xié)調的運用是我國社會現(xiàn)實的需要；四是從行政審判中的利益衡量來看，行政訴訟協(xié)調的運用是行政訴訟目的的需要；五是從行政追求高效率和低成本來看，行政訴訟協(xié)調制度的建立是正公與效率的需要。但在實踐中較大的問題在于，由于在行政訴訟中法院不能調解，不少案件是原、被告在法院的默許乃至動員下通過“協(xié)調”解決的，被告改變、撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者在訴訟外給予原告某些好處，原告認為達到目的，便申請撤訴，訴訟就此了結。這實際是沒有調解書的調解。這些撤訴案件，使行政訴訟不允許調解的規(guī)定被悄然規(guī)避，名存實亡。這種異化了的方式因沒有法律層面上的支撐和依據(jù)，有時使得協(xié)調顯得有些過于隨意，并使之異化成為某些法官手中的權力。比如“以壓促撤”、“以判壓撤”、“以勸壓撤”、“以誘促撤”、“以拖壓撤”等等現(xiàn)象時有發(fā)生。這種“和稀泥”式的無原則協(xié)調及壓服式的非自愿性協(xié)調最直接的表現(xiàn)和結果無疑是多年來撤訴率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。象近年來全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高達到57.3%，個別法院的撤訴率竟達到81.7%[4]；又比如2003年全國行政一審行政訴訟結案88050件，其中撤訴和協(xié)調處理41547件，占47.2%[5]，2004年全國行政一審行政訴訟結案92192件，其中撤訴和協(xié)調處理43705件，占47.4%[6]，2005年全國行政一審行政訴訟結案95707件，其中撤訴和協(xié)調處理41620件，占43.5%[7]。
我們從以上數(shù)據(jù)可以看出，作為行政相對人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因導致原告不正常撤訴呢？通過調查，一是來自法院的“協(xié)調”使原告撤訴；二是訴訟過程中，被告改變原行政行為，原告同意并申請撤訴；三是來自原告人自身的醒悟而主動撤訴。除第三種撤訴方式外，第一、二種方式的“協(xié)商”、“協(xié)調”、“庭外做工作”等，實際上就是“合意和解”，但這種諸多的合意和解后而撤訴的案件的案卷中，我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對撤訴申請的審查過程。與其讓這種變相的調解、協(xié)調處理成為規(guī)避法律的工具，不如采取有效措施，將其納入司法監(jiān)控的范疇，從立法制度上進行規(guī)范，使之成為保護行政相對人合法權利、促進行政主體依法行政的重要方式。
二、行政訴訟協(xié)調的種類
盡管行政訴訟協(xié)調的確立和適用有利于保護原告合法利益，減少訴累，有利于促進依法行政，有利于促進社會的和諧穩(wěn)定。但我們要明確的是行政訴訟的協(xié)調既不同于訴訟中的和解，又不同于訴訟調解。訴訟調解則作為一項原則，“既是當事人處分權的表現(xiàn)又是人民法院審判職能的表現(xiàn)”[8]。而訴訟協(xié)調在行政訴訟中卻不應作為一項原則，它只是訴訟活動中的審理和裁判方式。因此，行政訴訟協(xié)調并不是拋棄規(guī)則的協(xié)調和衡平，也不是無邊無際的隨意協(xié)調。它具有合法性、有限性、適度性、約束性、平等性等界線要求。基于行政訴訟協(xié)調的界線要求，它主要包括以下四類：
（一）行政裁決案件的協(xié)調。行政裁決是行政司法權的具體表現(xiàn)。在行政訴訟中，當事人要求糾正行政機關的行政裁決，其實質也在于滿足其民事主張，會始終圍繞著自己民事權利義務的有無及多少來爭論行政裁決的合法性，而人民法院在審查行政裁決行為時，判斷行政裁決是否正確合法也始終以行政機關對民事糾紛雙方當事人之間民事權利義務關系的確定是否正確合法為標準。因此，法院行政裁決權在民事糾紛“合意和解”失去裁決基礎的前提下給“私權利”讓步，既不是“公權力”的放棄，又符合“裁決行政”定紛止爭維護行政管理秩序的立法目的。從以上層面來說，“行政裁決”中“公權力”與“私權利”存在著“合意和解”的可能性[9]。
（二）行政不作為案件的協(xié)調。也即不履行法定職責案件的協(xié)調。我們知道，“權自法出”，“職權法定”。“行政權既是職權又是職責，是職權與職責的結合體，作為職權可以行使，但作為職責，卻必須行使，否則構成失職”[10]。這就要求行政機關在行使行政職權時，必須依法承擔相應的義務和責任，即法定職責。從司法實踐來看，行政機關不履行法定職責的案件，通常表現(xiàn)為三種情形，即行政機關拒絕履行、拖延履行或不予答復。人民法院通過審查認為行政機關應當履行法定職責而沒有依法履行的，對于拒絕履行的行政行為，只能判決撤銷，并責令其重作。對拖延履行，不予答復的，只能判決在一定期限履行。這對原告而言，顯然效率太低，如果行政機關經人民法院從中協(xié)調而主動履行應當履行的職責，這種積極作為既合乎行政目的，對相對人來說正好達到訴訟目的，是一種典型的雙贏局面。
（三）行政自由裁量權案件的協(xié)調。我國行政訴訟法規(guī)定對合法但不合理的行政行為只能判決維持，而人民法院判決一經作出，行政機關必須不折不扣的執(zhí)行，這樣必然導致社會效果不好。為了避免這種情形的發(fā)生，最高人民法院通過司法解釋規(guī)定，對于合法但存在合理性問題的行政行為，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求，該規(guī)定實際上為行政機關在判決后行使自由裁量權，變更不合理行政決定創(chuàng)造了條件。事實上，因行政主體在裁量權范圍內放棄一定的“公權力”與“私權利”和解，以促使行政相對人盡快地履行具體行政作為，既不違背行政的合法性原則，又符合行政盡快地恢復行政管理秩序的目的，還符合行政的效率理念和目的理念。從司法實踐來看，現(xiàn)在有許多案件通過法院從中協(xié)調，行政機關不僅沒有放棄法定職責之嫌，相反，會使行政行為更加符合立法旨意，各方抵觸情緒較小，甚至可以說是各類行政訴訟案件中最不損害行政機關權威的一種。
（四）行政賠償案件的協(xié)調。我國《行政訴訟法》第67條第3款規(guī)定，“賠償訴訟可以適用調解”。因此，行政賠償存在著“合意和解”的可能性已得到我國立法的明確認可。關于行政賠償訴訟適用協(xié)調制度的構建，應當體現(xiàn)下列考慮：一是從行政賠償訴訟目的上來考慮。“中國行政訴訟的唯一目的是保護公民,法人和其他組織的合法權益”[11]。可見，保護公民，法人和其他組織的合法權益是行政訴訟的主要目的，這也是行政賠償訴訟的主要目的。二是從實體法規(guī)定來考慮。行政賠償訴訟是訴訟中一種，屬程序法律，要受到實體法律，即國家賠償法中行政賠償法律規(guī)范的影響。從司法實踐來看，行政賠償案件調解的結果往往是受害人賠償數(shù)額的減少，在現(xiàn)行已經很低的賠償標準下，還要降低賠償數(shù)額，這不能不使人懷疑國家是否有賠償?shù)囊鈭D，而這又是違背國家立法的本意的。既然國家通過國家賠償表示其對公民利益的尊重和保護，那么這種尊重與保護就要體現(xiàn)國家對公民權利和權益的保護和關懷，這也是行政賠償與民事賠償在價值上最大的不同。正是基于以上考量，筆者認為，對行政賠償必須構建協(xié)調制度。一方面刪除我國《行政訴訟法》第67條第3款，在行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協(xié)調制度。另一方面從修改實體法著手，限制行政賠償調解制度可能帶來的消極影響。
三、行政訴訟設立協(xié)調制度的適用范圍
在我國行政訴訟程序中，不適用協(xié)調主要有兩種情形:一是法律或規(guī)章明確仔細地規(guī)定了行政機關作出決定的條件和方式，行政機關即沒有自由裁量權，因此不存在協(xié)調適用之基礎，不適用協(xié)調；二是對某項具體行政行為由法律、法規(guī)明顯規(guī)定“無效”、“不能成立”、“有權拒絕”的具體行政行為提起的訴訟，法院不得進行協(xié)調。除以上兩類外，適用協(xié)調的情形主要有以下幾類：
（一）行政賠償訴訟案件
行政賠償訴訟允許調解已由法律作出規(guī)定，但出于以上所述行政賠償調解制度可能帶來的消極作用來考量，從規(guī)范行政訴訟協(xié)調程序來看，行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協(xié)調制度較為妥當。如侵犯公民健康權，造成其身體傷害或者部分喪失勞動能力或者全部喪失勞動能力的行政賠償訴訟案件；又如侵犯公民、法人和其他組織的財產權，造成損害的行政賠償訴訟案件。通過法院引導，當事人雙方對具體補償數(shù)額相互平等協(xié)商，達成合意和解，從而達到解決糾紛的目的。
（二）行政訴訟案件
1、因行政裁決和處罰而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調。主要有兩類：（1）如果行政機關所作出的行政裁決和處罰具體行政行為是基于自由裁量權作出，則法院可在自由裁量權范圍進行協(xié)調。比如對增收滯納金、停業(yè)整頓、罰款、拘留、勞動教養(yǎng)等具有不同幅度的行政裁決和處罰行政行為，通過協(xié)調來化解行政相對人的怨氣和對立情緒，從而樹立和提高行政機關和司法機關的執(zhí)法公信。（2）如果行政機關作出的行政裁決和處罰具體行政行為事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，僅僅違反法定程序的，則法院可適用協(xié)調。比如不服行政機關權屬爭議歸屬確認決定，不服行政機關對某種民事行為責任、效力作出認定，不服基層人民政府作出的民間糾紛處理決定，不服行政機關強制補償或拆遷安置決定，不服行政機關對侵權或損害賠償所作裁決等等，以上可以進行目的在于說服相對人接受行政行為的協(xié)調工作，從而促進社會和諧穩(wěn)定。
2、因行政指導行為而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調。在行政指導行政行為中，作為行政相對人有進行判斷并進而作出是否服從的選擇自由，若相對方不服從，行政機關不能因此而給予其處罰或者其他形式的制裁。其實現(xiàn)是以相對方的認同為前提，比如對“以幫助、保護行政相對方的利益并達成一定行政目的”授益性行政指導不服的；“行政主體對于危害公益、妨礙秩序之行為，所施以規(guī)范、預防及抑制的”規(guī)制性行政指導不服的；“行政主體對相對方相互間發(fā)生爭執(zhí)，自行協(xié)商不成而出面調停以達成妥協(xié)的”[12]調整性行政指導不服的。對以上行政指導引起的爭議進行協(xié)調，可以進一步規(guī)范行政機關的具體行政行為，從而監(jiān)督行政機關進一步依法行政。
3、因行政合同爭議而提起的行政訴訟案件可適用協(xié)調。一直以來，行政合同爭議納入民事救濟的理論基點在于“否認行政合同是屬于行政行為”和“訴訟和復議救濟的范圍界定為單方行政行為”。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，已專門把行政行為的內涵作了擴大化解釋，“行政行為不僅包括單方行為，也包括雙方行為”[13]。這一重要修改，為作為雙方行政行為的行政合同納入行政訴訟范圍提供了最直接的法律依據(jù)。盡管目前通過行政訴訟解決行政合同爭議的案例較少，但行政合同爭議提起的行政訴訟已在法院的司法實踐得以應用。目前我國較為典型常見的行政合同有：國有土地出讓合同、國有企業(yè)承包和租賃合同、門前三包責任合同以及計劃生育合同、環(huán)境污染治理合同、交通線路或出租車經營權有償使用合同等等。隨著大量行政合同的出現(xiàn)，行政合同爭議提起的行政訴訟也必將應運而生，而通過協(xié)調來解決雙方的爭議更是一種明顯的趨勢。從司法實踐來看，能通過行政訴訟協(xié)調解決爭議的行政合同主要有以下幾類：（1）認為行政機關不履行行政合同義務的；（2）對行政機關實施的合同違約制裁不服的；（3）對行政機關單方變更或解除行政合同不服的；（4）對行政機關行使合同履行的監(jiān)督權和指揮權不服的；（5）對行政機關締結行政合同行為不服的等等。[14]
四、行政訴訟協(xié)調的程序和結案方式
協(xié)解是以平等自愿為基礎的，判決是以強制為特征的，二者是性質完全不同的解決糾紛的方式。在構建和諧社會和當前官民矛盾較為尖銳的情況下，協(xié)調不應僅限于一審程序，在二審、再審程序中適用協(xié)調，也能夠更好、更有效地保護當事人的權利。筆者認為，在行政訴訟程序和結案方式方面，應主要從適用協(xié)調的“審前、審中、審后”三個階段進行規(guī)范。
（一）協(xié)調的審前程序，即啟動程序。協(xié)調的適用應由行政訴訟當事人一方或雙方申請?zhí)岢?，并且一般應采取書面申請。法院也可根?jù)具體案件情況，在查明事實、對具體行政行為的合法與否作出初步判斷后給當事人提出申請的建議，但是法院不能依職權強行啟動協(xié)調程序，另外就是法院在協(xié)調前，應對案件事實是否清楚、權利義務關系是否明確進行審查，只有在事清責明的情況下才能進行協(xié)調。從司法實踐來看，法院行政訴訟協(xié)調的運用可以有三種啟動方式：第一，由當事人申請啟動。只要行政爭議當事人的一方或雙方提出和解的想法或者要求人民法院進行協(xié)調的，從解決爭議和化解矛盾的角度考慮，人民法院可以考慮進行協(xié)調。第二，由人民法院引導啟動。人民法院認為根據(jù)行政訴訟法的合法性審查、獨立審判、適用法律位價、對原告不得加重處罰原則，有可能通過協(xié)調解決行政糾紛的，經征求雙方當事人同意，亦可運用協(xié)調。第三，由相關部門協(xié)調啟動。協(xié)調不僅僅有人民法院參與引導，有些行政訴訟案件雖然由行政管理行為而起，但還涉及到其他行政機關，在行政機關內部不一定解決得了，如果當事人雙方以外的行政機關或主管部門出面協(xié)調，這時人民法院可以邀請政府相關部門或者其他國家機關參加，從而啟動協(xié)調程序，這樣可以達到最優(yōu)的協(xié)調效果。
（二）協(xié)調的審中程序，即處理程序。大多數(shù)情況下，爭議是發(fā)生在行政主體和行政相對人之間的，行政爭議各方在平等自愿的基礎上，由人民法院召集雙方當事人進行協(xié)調，分別傾聽各方意見或者同時聽取各方意見。但在協(xié)調階段，人民法院應注意把握以下幾點：一是本人參加。也就是行政訴訟的協(xié)調要求當事人本人參加，且具有訴訟能力，包括行政機關應當是能夠承擔權利義務的行政主體，原告及第三人具備完全的行為能力。二是公開進行。協(xié)調應一律公開進行。因“行政訴訟不僅僅涉及當事人之間的利益，更重要的在于行政行為的公益性，可能對其他社會成員產生實際或未來的影響”[15]。三是合法協(xié)調。在行政法意義上，合意和解協(xié)議是一種公法契約，應比照行政程序法的有關規(guī)定進行協(xié)調。人民法院主要引導雙方合意和解協(xié)議確定的行為符合特定的法律規(guī)定，以不損害第三人的合法權益為主旨。四是“協(xié)判合一”。借鑒我國民事調解、刑事訴訟中的自訴案件調解和行政賠償訴訟調解的經驗，法院可選擇“協(xié)判合一”模式，也就是說，行政訴訟協(xié)調必須堅持能協(xié)則協(xié)，當判則判，協(xié)判結合，案結事了。法院在行政訴訟協(xié)調過程中，為防止案件“久協(xié)不決，以拖壓協(xié)”，應規(guī)定協(xié)調的次數(shù)不超過三次，可選擇三級協(xié)調法，即承辦人先行協(xié)調、庭長再協(xié)調、院長最后協(xié)調的方法，妥善解決行政訴訟糾紛。同時協(xié)調的時限應在行政訴訟的審限允許范圍內完成。
（三）協(xié)調的審后程序，即終結程序。在行政訴訟中，對于經法院協(xié)調，當事人達成“合意和解”后，原告申請撤訴的，當然還是依照傳統(tǒng)的結案方式裁定準予撤訴，對于撤訴的理由一般不再審查。但在法院協(xié)調制度下，當事人雙方達成“合意和解”后，沒有申請撤訴而又有合意和解具體內容的，采取何種結案方式？目前司法理論界有多種觀點：一是應以出具“終止審查決定書”形式結案。二是應以“書面協(xié)議”形式結案。三是應以“調解書”形式結案。四是應以“裁定書”的形式結案。筆者認為，以上四種觀點各有利弊。從我國行政訴訟的現(xiàn)狀考量，筆者較為贊同第四種觀點，即我國行政訴訟協(xié)調制度的結案方式應采用“合意和解裁定書”的形式。因為行政訴訟“法院協(xié)調”既是當事人之間的“公法契約”行為，又是法院的職權行為，既有當事人“自治”，又有法院依職權的“引導”，而訴訟行為的中止或終結，當事人雖具有促進作用，但主動權仍然掌握在法院手中，對當事人中止或終結訴訟的行為是否準許，必須由法院審查后決定。因此，“合意和解”協(xié)議并不當然地中止或終結訴訟，其中止或終結訴訟的效力必須由審判權賦予。用“合意和解裁定書”的形式結案，正如準予撤訴的裁定一樣，既能反映出當事人的“自治”，又能體現(xiàn)出法院的“審判職能”。
總之，為了盡快構建起我國的行政訴訟協(xié)調制度，我們應對《行政訴訟法》相關條款進行必要的修改，比如將《行政訴訟法》第50條“人民法院審理行政案件，不適用調解”修改為“人民法院審理行政案件，不進行調解，但可適用協(xié)調”。在第51條后增加一款，即：“經協(xié)調，原、被告雙方達成合意和解協(xié)議的，由人民法院審查后制作合意和解協(xié)議裁定書”。總之，我們要真正走出困境，必須構建符合我國國情的符合時代潮流和民主法治精神的行政訴訟協(xié)調制度，從而使行政“合意和解協(xié)議”裁定書成為人民法院向社會公眾展示司法公正形象的載體和窗口。
注釋：
[1]應松年、楊偉東:《我國行政訴訟法修正初步設想》，載《法律教育網(wǎng)》，2005年6月9日。
[2]王養(yǎng)慶：《建立行政訴訟調解制度的可行性探討》，載《法律教育網(wǎng)》，2005年9月5日。
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[8]江偉主編：《民事訴訟法》，高等教育出版社，2004年1月第2版，第200頁。
[9]仇慎齊：《行政訴訟存在“合意和解”可能性的案件類型分析》，載《法制日報》，2006年4月7日。
[10]揚海坤主編，《中國行政法基礎理論》，中國人事出版社，2000年5月第1版，第9-10頁。
[11]馬懷德主編，《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第70頁。
[12]包萬超：《轉型發(fā)展中的中國行政指導研究》,《行政法論叢》第1卷，第66-67頁。
[13]《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》釋義，最高人民法院行政審判庭編，第5頁。
貨幣局制度的政策涵義及其困境
眾所周知，貨幣局制度有兩項基本原則：一是本國貨幣匯率釘住一種作為基準的外國貨幣，二是所發(fā)行的貨幣保證完全以外匯儲備作后盾。貨幣局制度的優(yōu)勢主要在于相對穩(wěn)定的匯率有助于穩(wěn)定投資者的信心，保持國際貿易的穩(wěn)定發(fā)展。另外，一些通脹嚴重的國家和地區(qū)則通過實行貨幣局制度來控制居高不下的惡性通脹，穩(wěn)定幣值，恢復經濟。但與中央銀行制度相比，貨幣局制度有其自身的不足。一是政府不能控制貨幣發(fā)行量和利率，利率由基準貨幣發(fā)行國制定，貨幣總量取決于收支平衡及銀行體系中的貨幣乘數(shù)。因此，在制定貨幣信貸政策方面，貨幣局制度的自由度要比中央銀行制度小得多。二是政府不能利用匯率來調整外來因素對本國經濟的影響（如進口價格的上漲，資本流通的轉移等），而只能調整國內的一些實際經濟變量（如工資、商品價格等），從而造成經濟的波動。三是正統(tǒng)的貨幣局制度不會像傳統(tǒng)的中央銀行制度那樣，通過向政府和商業(yè)銀行借款發(fā)放貨幣，充當“最后貸款人”的角色。
阿根廷的《自由兌換法》把匯率固定為1比索兌換1美元，中央銀行用外匯、黃金和其他外國證券擔保每1比索的發(fā)行，保證兩種貨幣可自由兌換。因此，這是一種嚴格的貨幣局制度。《自由兌換法》的實施抑制了惡性通脹，穩(wěn)定了阿根廷經濟，投資和貿易的持續(xù)增加實現(xiàn)了1991～1994年的經濟連續(xù)增長。阿根廷的國內生產總值增長率從20世紀80年代的年均-1.2%增至20世紀90年代的年均4%以上。然而，貨幣局制度本身的弊病不久就受到來自內外兩個方面的挑戰(zhàn)，使阿根廷經濟陷入困境。
從外部看，國際環(huán)境的持續(xù)變化導致匯率高估。進入90年代，美國出現(xiàn)了戰(zhàn)后最長時期的經濟繁榮，受美國緊縮銀根的影響，美元不斷升值；受1994年墨西哥金融危機、1997年東南亞金融危機和1999年巴西金融動蕩的影響，阿根廷主要貿易伙伴國對美元的匯率都有較大幅度的上升（貶值），阿根廷比索對美元高估的情況日益嚴重，貿易逆差不斷擴大。但貨幣局制度不允許阿根廷通過調整匯率來改變國際收支狀況。
從內部看，由于國際收支逆差在貨幣局制度下對經濟產生的沖擊，需要通過對國內實質經濟變量的調整（如降低工資和物價等）來加以化解，然而，阿根廷的新自由主義改革大大降低了其內部調整的能力。
梅內姆推行的新自由主義結構改革造成大多數(shù)中小型企業(yè)的消失，不同形式的失業(yè)不斷增加，到1995年，勞動力中登記的“公開失業(yè)”率達到18.6%。由此可見，盡管經濟增長了，收入分配差距卻在不斷加大。1974年最富的10%的人口得到國民總收入的28.2%，最窮的10%的人口只得到總收入的2.3%；到1997年，上述兩個指數(shù)已變成37.1%和1.6%。1974年約有7.7%的家庭處于“貧困”之列，1996年這一比重已升至20%。其結果是，工資在國民收入中所占比重下降，收入分配差距擴大。國內的需求由非工資的高收入階層所決定，因而生產活動越來越重視高收入階層的需求，造成“關鍵性增長部門”主要生產“奢侈品”，因此，物價非但沒有降低反而不斷上升。顯然，國內的結構調整并沒有造就一個富有彈性的勞動力市場和彈性的物價。換言之，當出現(xiàn)國際收支逆差時，阿根廷難以通過國內緊縮來實現(xiàn)收支平衡。
貨幣局制度與債務危機
事實上，在經過1991～1994年的經濟增長后，受墨西哥金融危機的影響，從1995年第2季度起，阿根廷經濟即出現(xiàn)了負增長。在貨幣局制度下，由于失去了貨幣政策手段，而新自由主義改革又使政府難以通過國內緊縮來實現(xiàn)收支平衡，所以，當經濟出現(xiàn)衰退和失業(yè)率上升時，財政政策就成為阿根廷政府的惟一選擇。財政支出大幅度增加的結果是赤字不斷上升，加之受外部沖擊的影響，比索幣值被高估，國際收支出現(xiàn)逆差。因此，通過舉借外債彌補赤字成為必然的政策選擇。
而要取得國外資金的支持必須制定嚴格的財政制度，保證獲得國內財政的盈余來償還債務。為此，梅內姆政府采取了減少以前用于諸如教育、醫(yī)療和住房等的公共開支的專門基金，增加稅收，舉借新債，延期償還債務，進一步出賣國有資產等措施。事實上，從梅內姆政府上臺推行結構調整計劃到1993年年底，阿根廷政府獲得的私有化收入達150億美元。1995年連任后，梅內姆政府進一步出售國有資產以融通資金，如對幾個核電站和許多省一級國營企業(yè)（如布宜諾斯艾利斯省的配電站等）實行私有化，阿根廷最大的幾家私人銀行也被外國銀行兼并和收購。通過私有化而獲得的大量財力使外債償還成為可能，幾家最有名的國際投資評估公司明顯地降低了阿根廷投資風險系數(shù)，其結果是恢復了投資者的信心，增加了對阿根廷的投資。阿根廷政府得以維持《自由兌換法》確定的比索與美元的固定匯率并在國際資本市場大量發(fā)行債券。從而在阿根廷形成了一種畸形的貨幣融通模式：通過私有化換取的資金維持貨幣局制度，通過維持貨幣局制度向國際社會舉借外債。這一模式會發(fā)生斷裂：當國有資產出售殆盡時，當積累的外債產生過高的風險時，將發(fā)生信用危機。
從1996年第2季度開始，阿根廷經濟恢復增長，但經濟恢復增長的背后卻是經濟結構的進一步惡化，經常項目赤字從1995年的24億美元擴大到1996年的40億美元，經濟逐漸滑入依靠發(fā)行債務拉動增長的軌道。更為嚴重的是，債務不斷積累也促使國內利率上升，貸款利率從1997年的9.24%上升到2000年的11.09%。一方面，融資成本的提高降低了國內投資，尤其使中小企業(yè)大受影響；另一方面，產品在國際市場上的競爭力日趨下降，國際收支逆差的局面難以扭轉，導致惡性循環(huán)。隨著債務不斷增加，外匯儲備日益下降，阿根廷政府的信譽開始受到懷疑，國際投機者也接踵而至。
受1997年亞洲金融危機及1999年巴西金融動蕩的外部沖擊的影響，阿根廷經濟再次步入衰退，1999～2000年財政赤字明顯增加，到2001年，阿根廷的外債已達1400億美元。
2001年上半年，由于經濟惡化、稅收減少和債務纏身等多種原因，阿根廷政府實際上已無力償還債務和支付政府工作人員的工資，不得已在7月11日推出了“零財政赤字計劃”，即大幅度緊縮開支，削減工資和養(yǎng)老金，減少地方政府財政支出及擴大稅源。計劃一出籠就遭到反對黨、工會及企業(yè)家組織的強烈反對，證券市場發(fā)生空前規(guī)模的動蕩，主要股票指數(shù)和公共債券價格暴跌，國家風險指數(shù)猛升至1700點以上，資金大量外流，國際儲備和銀行儲蓄嚴重下降，金融危機爆發(fā)。
貨幣局制度的最后崩潰及啟示
2001年8月，阿根廷金融危機進一步加深，資本市場幾近崩潰。8月21日，國際貨幣基金組織向阿根廷應急追加80億美元貸款，金融市場暫時趨于穩(wěn)定，但作為交換條件，阿根廷承諾將嚴格執(zhí)行“零財政赤字計劃”。此后，金融市場一直動蕩不安，市場普遍預期比索將貶值，人們排起長隊擠兌銀行存款。當10月底政府計劃與債權銀行談判重新安排1280億美元巨額債務的消息傳出后，金融市場再次出現(xiàn)劇烈動蕩。11月主要股指梅爾瓦指數(shù)下挫至200點左右；國家風險指數(shù)大幅飆升，很快突破4000點大關；政府發(fā)行的債券價格一路下滑；外資紛紛抽逃。據(jù)報道，僅11月30日1天，全國就有7億美元流往境外。由于阿根廷的預算赤字沒有達到以前確定的目標，國際貨幣基金組織11月拒絕向阿根廷提供13億美元的貸款。
此時的阿根廷政府可以說內無籌資良策，外無國際援助，面對洶涌而至的擠兌風潮，不得已于12月3日采取限制取款和限制外匯出境的最嚴厲緊急措施。這一措施一出臺，社會矛盾空前激化，政治沖突加劇。12月18日，反對經濟緊縮的游行變?yōu)橐粓霰﹣y，并造成7人死亡，經濟部長卡瓦略被迫辭職，總統(tǒng)德拉魯阿也旋即被迫下臺。此后在短短半個多月的時間換了5位總統(tǒng)。2002年1月2日第5位總統(tǒng)杜阿爾德宣誓就職。面對比索貶值的強大壓力，杜阿爾德總統(tǒng)宣布放棄已實施11年之久的貨幣局制度。
阿根廷貨幣局制度的崩潰帶給人們的啟示是深刻的。
貨幣局制度首先是一種極其嚴格的貨幣發(fā)行制度，這使阿根廷擺脫了多年來惡性通脹的困擾；同時，它又是一種極端的固定匯率制度，從而為阿根廷貨幣建立起國際信譽，鼓勵了國際投資與國際貿易的發(fā)展。由于上述特點，它被梅內姆政府用作推行新自由主義結構改革的重要手段，也就是說，貨幣局制度在阿根廷更多地被用來穩(wěn)定金融市場信心和爭取國際融資，以便繼續(xù)推動私有化和放松管制的結構改革。然而，結構改革造成了生產與消費脫節(jié)、中小企業(yè)消失、失業(yè)工人增加、社會福利下降等內部失衡問題；在國際上又遭到金融危機的沖擊，出口下降。當內外失衡的沖擊同時出現(xiàn)時，貨幣局制度缺乏應對沖擊的靈活調整的貨幣政策與匯率政策，由此造成阿根廷喪失了經濟自我恢復的能力，結果只能借債度日。
由此提出了一個重要問題：究竟貨幣局制度應為結構改革的失敗負責還是結構改革“葬送”了貨幣局制度？如果說貨幣局制度應為結構改革失敗負責，那就突出了貨幣局制度的缺陷；而如果說結構改革應為貨幣局制度的崩潰負責，那就等于說阿根廷經濟改革的根本方向是錯誤的。顯然這是一個規(guī)范判斷問題，本文對此不予討論。那么，剩下的問題就是：對于一個發(fā)展中國家來說，面對國內結構改革應怎樣選擇它的匯率制度？
著名經濟學家克魯格曼指出，國際貨幣體系存在“三元悖論”，即國際貨幣體系的構建旨在達到下述3個目標：(1)本國貨幣政策的獨立性(adjustment)；(2)匯率的穩(wěn)定性(confidence)；(3)資本的完全流動性(liquidity)。而這3個目標從理論上講只能同時實現(xiàn)兩個，3個目標不可能同時達到。在國際貨幣體系的發(fā)展歷程中，三角形的3條邊所代表的不同的國際貨幣體系安排都曾經在現(xiàn)實中實施過。在布雷頓森林體系中，各國獲得貨幣政策的獨立性和匯率的穩(wěn)定性，但資本流動受到嚴格限制；而1973年布雷頓森林體系解體后，雖然各國貨幣政策的獨立性和資本的自由流動得以實現(xiàn)，但匯率的穩(wěn)定性不復存在。貨幣局制度和歷史上的金本位制均選擇匯率的穩(wěn)定性和資本的自由流動，放棄本國貨幣政策的獨立性。實踐證明，國際資本市場對發(fā)達國家的信心較大，因而西方發(fā)達國家對匯率不穩(wěn)定的承受能力較大。但對于發(fā)展中國家來說，由于國際資本市場對發(fā)展中國家信心不足，結果往往造成發(fā)展中國家的貨幣在資本外逃的壓力下過度貶值。因此，克魯格曼認為，發(fā)展中國家的三中擇二，應選擇本國貨幣政策的獨立性和匯率的穩(wěn)定性，而放棄資本的完全自由流動。
筆者認為，克魯格曼的建議是中肯的，因為對發(fā)展中國家來說，保持貨幣政策的獨立性與匯率的穩(wěn)定性是至關重要的。前者可使發(fā)展中國家具有更靈活的宏觀調控手段，后者則保證貿易與投資的穩(wěn)定。在當前國際投機資本流動性極高的環(huán)境下，對資本流動實行管制是十分必要的。上述貨幣制度組合有利于發(fā)展中國家推行結構改革。長期以來，國際貨幣基金組織及美國等西方發(fā)達國家一直在向發(fā)展中國家施加壓力，迫使其取消資本管制和開放資本項目。新自由主義也宣稱取消管制和允許資本自由流動有利于吸引外資，加快經濟增長。但事實是，發(fā)展中國家因而更容易遭受國際資本投機的攻擊，進而發(fā)生金融危機。墨西哥金融危機、亞洲金融危機和阿根廷金融危機就是例證。因此，發(fā)展中國家在開放資本項目問題上應慎之又慎，避免落入“華盛頓共識”的圈套。
【參考文獻】
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5.牛晉芳編譯：《阿根廷：新自由主義的結構調整與社會脫節(jié)》，載《國外理論動態(tài)》2001年第10期。
「正文:間接占有是指基于一定法律關系，對于事實上占有物的人具有返還請求權，因而間接對物管領的占有。間接占有主要有兩個方面的功能：其一，使民法關于占有的規(guī)定原則上亦得用于間接占有，尤其是在取得時效和占有保護請求權方面。其二，使動產的交付（尤其是所有物的轉移）得依占有改定為之，便利物的交易。但是由學者起草的《中國物權法草案建議稿》（以下簡稱《建議稿》）中，學者或曰其功能能夠為其他制度替代，或曰其目的不能達到，結論是間接占有應予廢除。本文擬從間接占有制度的基本理念以及實證分析兩個層面，對它的存廢以及利弊加以檢討，以期引起學界的重視，對完善我國物權立法有所助益。
一、間接占有制度的基本理念
就歷史淵源而言，占有素有羅馬法和日耳曼法兩種體例。羅馬法對物重視控制，其上的占有主要指自主占有，被稱為“所有的保壘”和“工事”，并為法國民法典所繼承，當然不生間接占有制度；而日耳曼法重在物的利用，占有為權利之衣，由占有的一面視之為占有，就另一面視之則為本權，占有與本權乃不可分離之結合體，本權隨占有一起變動。由于日耳曼法上的占有具有權利的性質，隨著占有觀念化的發(fā)展，遂產生了觀念的占有和重疊的多重占有的分類，這樣必然演化出間接占有與直接占有。隨后的歐洲教會財產法建立了近代占有權救濟的概念，中世紀封建法中的實際占有獲得了極高的理論評價，它使法律因素和事實因素緊密結合。而封臣的實際占有以它的對立面——領主的間接占有（或稱為精神占有）為前提而存續(xù)，可以認為間接占有作為一個法律概念，在中世紀教會封建法得到了充分發(fā)展。這與羅馬法和日耳曼法均有所不同，并為現(xiàn)代英美法系國家所繼承。間接占有在近代立法中的確立濫觴于德國民法典，一般認為是羅馬法和日耳曼法相互沖突的結果，其實教會封建法的歷史作用也不可忽視?！兜聡穹ǖ洹返?68條規(guī)定原占有人和受讓人均是占有人，并以直接占有和間接占有為主干構筑占有制度。依德國、瑞士立法，直接占有無須據(jù)為已有的意思，間接占有無須實際握有的事實，這就使其占有制度大大偏離了羅馬法的傳統(tǒng)，也與法國民法的有關規(guī)定大相徑庭。我國《大清民律》第一草案第1265條和第二草案第275條以及臺灣地區(qū)現(xiàn)行《民法典》第941條均有相近的規(guī)定。
回顧間接占有的歷史，可發(fā)現(xiàn)它總是以經濟和社會觀念之需要為發(fā)展契機。一方面，從經濟角度考察，間接占有在市場經濟交往中大量存在。例如出租、寄托、借用、分期付款的買賣、信托、承攬、行紀、質押、出典、地上權、地役權、永佃權、留置權、無因管理、遺囑執(zhí)行、監(jiān)護、財產管理等。它們的本權有物權、也有債權，同時還可能是無權占有。占有與本權的占有媒介關系有契約、法律規(guī)定和基于法律規(guī)定之公權力行為，同時間接占有也不因為占有媒介關系不生效力而受影響。間接占有中無本權或本權不得對第三入主張者不在少數(shù)，因此有必要對他們提供適當救濟。另一方面，取消間接占有與物權價值化和觀念化的趨勢不相符合。占有觀念化是外觀法理和權利推定的基礎，遽然加以否認社會一般觀念，害及交易安全。因為“占有常常被理解為一種社會事實，而非一種物質事實。如果某人以某種形式并在某種程序上控制了有普通的有理智的人所代表的那個社會，并被該種社會承認對該物和該種情形是正當?shù)脑?，那么，他就會認為是在占有該物。”史尚寬先生也認為，是否有物之支配，應依其時代之社會的觀念，客觀地決定之。社會觀念上認為其人之實力及于其物時，則其物屬于其人之支配。其人之物理的力及于其物與否，在所不問。在康德看來，間接占有屬于理性的占有，不依賴時間和空間的條件，卻具有實踐的真實性。由此可見，人們在觀念上普遍接受間接占有制度?？傊?，貫徹占有純粹客觀化、一元化的價值判斷，而否認間接占有存在的必要性，則不但有違經濟安全與交易迅捷，與社會占有的一般觀念也有不合。
間接占有人對物既然已經失去控制與管領，那么間接占有的性質是什么呢？有學者認為間接占有在本質上是權利而不是事實。換言之，間接占有人對物所具有的間接占有管領力不是體現(xiàn)在對物的直接管領上，而是體現(xiàn)在對物可以要求返還的權利上。大陸法系的學者一般認為占有是一種事實，而非權利，為貫徹體系上的一致性，應以事實說為宜。因為間接占有的性質應當與間接占有人所享有的權利有所區(qū)別，此與占有的性質和占有人的權利不可混淆同一法理。間接占有人之權利，是作為占有事實發(fā)生后所享有的占有權利的體現(xiàn)和延續(xù)。
二、間接占有制度的實證分析
（一）間接占有與取得時效間接占有制度功能之一體現(xiàn)在間接占有人取得時效制度的適用上。根據(jù)間接占有準用有關占有的規(guī)定，在間接占有期間的取得時效視為繼續(xù)，不產生中斷。對此《建議稿》認為占有合并可以替代。對此筆者不敢茍同。首先從立法旨趣來看，占有合并與占有分離相對應，指有占有之承受時，現(xiàn)占有人得就自己占有與前占有人之占有而為主張?！兜聡穹ǖ洹返?58、943、944條，《法國民法典》第2235條，《瑞士民法典》第941條，《日本民法典》第187條，《意大利民法典》第1146條，我國臺灣地區(qū)《民法典》第947條和《澳門民法典》第1180條均如是規(guī)定，而非《建議稿》所理解的指前占有人的占有與后占有人的占有予以合并計算，以期獲得較一階段占有更長的占有期間，它既可以適用于間接占有人也可以適用于直接占有人?？梢娬加泻喜⑹菍κ茏屓嗽O計的便利制度，而不應包括前一占有人主張與現(xiàn)占有人的占有合并，其主旨在于使直接占有人更占有合并的實現(xiàn)存在諸多限制：（1）占有合并僅限于繼受取得，即繼承人或受讓人，原始取得不適用；（2）前后的占有均須要為持續(xù)狀態(tài)，且須性質相同或相容；（3）占有人要承受前占有瑕疵。相比之下，間接占有人只要符合取得時效的規(guī)定，不論直接占有人是否為持續(xù)占有、無瑕疵占有，只要存在合法有效的返還請求權，時效均得連續(xù)計算，對前占有人的保護力度更強。再次，假設如前引學者所言，占有合并既包括前占有人對后占有人的主張占有合并，也包括后占有人對前占有人的主張合并，二者必然會發(fā)生沖突，如何處理沖突，《建議稿》沒有答復，這不免眾說紛紜，徒增煩擾。最后，《建議稿））423條第1款：“占有的讓與人可主張將自己的占有與占有受讓人的占有合并計算”，按《建議稿》的理解，占有讓與人的占有可以延伸至受讓人的占有，這就產生了幾個問題：（1）如果他人的占有也算自己的占有，是否可據(jù)此認為承認了間接占有制度？（2）讓與人享有的取得時效延伸的終點在哪里，或者說判定其終止的條件何在？（3）占有的“讓與”是否僅指合法有效的讓與？由于諸多情況使讓與存在瑕疵時，間接占有人取得時效是否當然延及于后占有？這些問題從《建議稿》中都得不到回答，因此不能貿然定論占有合并可以替代間接占有。
（二）間接占有與觀念交付觀念交付與現(xiàn)實交付相對而言，是物權變動的方式之一。在動產占有和不動產占有可以準用。觀念交付一般分為三種：簡易交付、占有改定和指示交付。惟簡易交付，現(xiàn)實占有人已經占有物件或者擁有權利，交付多會發(fā)生混同的效果，一般不生間接占有，而占有改定與指示交付則存在間接占有的情形。在經濟生活中，融資租賃、讓與擔保、請求權讓與等均是適例。觀念交付是交易觀念化的必然結果，它們迎合了以利用為中心的物權法價值構造，極大地促進了交易的迅捷和簡潔，促進了物與權利的流轉暢達。
縱觀《中國物權法草案建議稿》有關條文，有兩個方面值得推敲。其一，體系未能統(tǒng)一。該稿在43、44條規(guī)定了占有改定、指示交付，并且在說明部分也肯定了間接占有，而在前面第422條及其立法理由中對此完全否定，難以自圓其說。其二，與相關制度配合不力，降低制度效率。從采納物權行為理論的國家立法來看，觀念交付與間接占有制度是相互呼應、相互配合使用的?！兜聡穹ǖ洹返?29、930、931條，我國臺灣地區(qū)《民法典》第761條規(guī)定了占有改定與指示交付，并且相應地規(guī)定了間接占有制度，即為明證。究其原因，占有改定與指示交付缺乏公信力或者公信力較弱，在讓與過程中難以有效保障受讓人的利益，因此與間接占有配合使用，一方面除依本權得到保護外，可以利用占有保護與強化本權的功能對受讓人權利及地位予以保障，以提高保護水平和交易安全，另一方面極力促進交易便捷。學者的《中國物權法草稿建議稿》規(guī)定了占有改定與指示交付，而在其后卻沒有間接占有與之配合，這樣降低了觀念交付的使用效率，也削弱了占有制度的整體價值的充分發(fā)揮。在立法例上，《日本民法典》第183、184條規(guī)定了占有改定與指示交付，但是沒有規(guī)定間接占有。究其原因，日本與法國民法關于物權變動，采純粹意思主義，雙方意思表示一致，契約即告成立，標的物所有權即移轉于買受人，《日本民法典》占有改定和指示交付均以意思表示為已足；二者均是債權行為，與我國立法將二者予以區(qū)分的價值取向不同，雖然法、日立法在理論上和實務上飽受批評，但是其本身不存在體系上的缺陷。
（三）間接占有與占有保護各國民法對于占有的保護分為自力救濟與請求權保護兩種。通說認為間接占有一般不享有自力救濟的權利，原因在于，一方面其不直接占有物件或者權利，行使起來殊為不便；另一方面，間接占有人遽然介入，有可能侵害直接占有人與第三人的轉讓、用益等正常法律關系，有違社會秩序的和平與穩(wěn)定。但各國法律并未明文禁止間接占有人的自力救濟權。從實踐的角度考察，確定也有此必要。例如在第三人侵害本權而直接占有人不為或者不能行使自力救濟權時，或直接占有人侵害占有物時，間接占有人有兩種救濟方式可資救濟，但是均難以達其功效。其一，在事中進行正當防衛(wèi)，但其行使起來有諸多限制，且只能基于無因管理或者不當?shù)美髢敚静焕陂g接占有人利益得保護；其二，在事后請求占有之訴解決，但是其損害也許無法得到賠償，特定物便是如此。因此，筆者認為應該賦予間接占有人以適當?shù)淖粤葷鷻?。史尚寬先生甚至認為即使不具備自助行為要件時，間接占有人也有占有防御與占有物取回權?！兜聡穹ǖ洹返?69規(guī)定在與直接占有相同的條件下，得依第867條規(guī)定，要求允許尋查和取走該物。但是反之，直接占有享有排他的權利，他是否得以之對抗間接占有人的自力救濟呢？如前所述，直接占有（媒介人之占有）表現(xiàn)為對于上級占有權為有定限內容的權利，在定限權利范圍內，依優(yōu)先權原理當然可以對抗間接占有人，但是超出此范圍的權利濫用，上級占有人則得自力救濟。由此可見間接占有人可以行使自力救濟，但是它是有條件的，不是絕對的。惟自力救濟的結果，一般得歸于直接占有人，除非其不能或者不欲接受。
《建議稿》也沒有規(guī)定間接占有人的占有保護請求權?？疾炖碛?，其根本的缺陷在于認為間接占有人為物之所有人。在占有人侵害占有物時，由于間接占有人是所有人，可以利用所有權、請求權加以保護；在第三人侵害了占有物的情況下，依學者觀點僅得請求對直接占有人恢復原狀，并且這種請求權也是基于所有權。此種觀點混淆了自主占有與間接占有的區(qū)別，沒有消除羅馬法與法國民法中占有是所有的附庸的殘存觀念。實際上，間接占有人并非一定是所有者，由于間接占有可以轉讓，故有復數(shù)或者多層的占有之階梯。不難想象，若是去掉了間接占有人為物之所有者的前提，則在占有人侵害或者第三人侵害占有物時，對間接占有人的保護將聊勝于無，這對保護大量存在的間接占有何其不利！故有學者認為占有請求權的主體應該包括間接占有人在內。在直接占有人之占有被侵奪時，間接占有人亦得提起占有物返還之訴，對于占有物保全請求權亦同。
關鍵詞:城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險;部分積累制;現(xiàn)收現(xiàn)付制;基金制
社會養(yǎng)老保險不僅是社會保障體系的重要內容，也是一個具有豐富經濟內涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養(yǎng)老保險制度選擇，應該與其經濟發(fā)展水平、收入分配結構、要素市場發(fā)育程度、稅費征管體制、人口結構等現(xiàn)實條件相適應。因此，根據(jù)本國的社會經濟發(fā)展狀況來制定養(yǎng)老保險制度的改革方案，是一項重要的政策內容。
近年來，在多方論證的基礎上，我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。然而，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系的實際運行卻不盡如人意，其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上，認為我國應當更加務實地對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度進行改革。
一、改革歷史的簡單回顧
我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》，其保障對象是城鎮(zhèn)機關、事業(yè)單位和企業(yè)職工；主要特征是由國家規(guī)定基本統(tǒng)一的養(yǎng)老待遇，由各類單位和企業(yè)支付養(yǎng)老費用。由于國有企業(yè)的經營由國家統(tǒng)負盈虧，因此這實際上是一種享受對象經限定的由國家統(tǒng)一管理并保證養(yǎng)老金發(fā)放的養(yǎng)老體系。
到了80年代，改革開放政策的實施要求國有企業(yè)成為自負盈虧的經濟實體。這樣，養(yǎng)老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業(yè)的盈利水平和競爭能力，養(yǎng)老基金由企業(yè)統(tǒng)籌向社會統(tǒng)籌方向發(fā)展勢在必然。1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，標志著我國養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌的開始。這實際上是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體系。
1995年《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，確定了基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合（簡稱“統(tǒng)賬結合”）的模式，強調建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》，進一步明確了基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一模式。該模式要求我國的養(yǎng)老保險體系從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡。事實上，我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式，即強制性的現(xiàn)收現(xiàn)付制作為第一支柱，強制性的個人賬戶作為第二支柱，自愿的補充養(yǎng)老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13％由企業(yè)在稅前支付，它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20％的替代率；第二支柱由個人和企業(yè)共同負擔，按繳費工資的11％繳納，當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統(tǒng)籌賬戶和第二支柱的個人賬戶，可合計提供58.5％的目標替代率。①
概括起來，改革開放以來我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系改革的內容主要體現(xiàn)在四個方面：一是從企業(yè)統(tǒng)籌走向社會統(tǒng)籌；二是從單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制走向現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制相結合的統(tǒng)賬結合模式；三是擴大了養(yǎng)老保險的覆蓋面，將非國有企業(yè)納入養(yǎng)老保險體系；四是適當調整了繳費率和養(yǎng)老金的替代率，糾正了養(yǎng)老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經濟體制改革的需要，營造公平競爭的市場環(huán)境；解決養(yǎng)老保險的可攜帶性問題，疏通勞動力流動障礙；應對人口結構不利變動對現(xiàn)收現(xiàn)付制的挑戰(zhàn)，削減養(yǎng)老保險制度的代際再分配功能；等等。
二、當前存在的主要問題及其原因
盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優(yōu)越性，以及通過模擬研究②論證了我國從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉型的現(xiàn)實可行性(WorldBank,1997；YanWang，etal.，2000)，[1-2]但現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系在運作過程中還是出現(xiàn)了許多預期之外的問題。
1.個人賬戶“空賬”規(guī)模巨大，部分積累制名存實亡
由于現(xiàn)行的部分積累制是在現(xiàn)收現(xiàn)付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的，這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養(yǎng)老責任，還要為自己積累養(yǎng)老金，由此帶來了巨大的轉型成本。
對于改革之時已經離退休的“老人”、工作期間經歷制度轉換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說，目前的養(yǎng)老保險制度采取“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”③進行區(qū)別對待。即已經離退休的“老人”的養(yǎng)老金待遇保持不變，他們的養(yǎng)老金用每年收繳的社會統(tǒng)籌基金支付；對于“中人”,新制度規(guī)定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限，他們所享受的養(yǎng)老金待遇與他們在改革之后繳納的養(yǎng)老保險費的差額也由社會統(tǒng)籌基金支付。這樣，“老人”和“中人”的養(yǎng)老金來源就成為一筆“歷史債務”（即轉型成本），如國務院體改辦2000年測算的結果為67145億元（何平，2001）。[3]
現(xiàn)行部分積累制的養(yǎng)老保險制度在實際操作中，由于養(yǎng)老保險費的實繳數(shù)額未能達到預期的目標，統(tǒng)籌賬戶的基金不足以支付現(xiàn)有退休人員的養(yǎng)老金，因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養(yǎng)老金，從而形成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象，即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下，資金的回報率是由政府規(guī)定的，而不是實際的投資回報率。這樣，從根本上看，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。
2.繳費率相當高，企業(yè)和工薪階層負擔沉重
我國養(yǎng)老保險繳費率（平均養(yǎng)老保險費與平均工資的比率）目前已經達到比較高的水平，從1991年的16％增加到目前的24％，遠遠高于世界平均繳費水平（為10%），甚至高于國際警界線（20%）。根據(jù)對OECD24個國家社會保障繳費率的統(tǒng)計，只有丹麥（24.55%）、意大利（29.64%）、荷蘭（25.78%）、西班牙（28.30%）和葡萄牙（34.75%）等5個國家的社會保障稅高于中國（孫祁祥，2001）。[4]
盡管企業(yè)可以通過降低工資基數(shù)的方式向職工轉嫁部分社會保險費（轉嫁能否順利實現(xiàn)取決于勞動力的供給和需求彈性），但過高的繳費率無疑將提高企業(yè)的經營成本，并形成繳費企業(yè)與未繳費企業(yè)之間的不平等競爭。而在現(xiàn)行制度下，企業(yè)職工除了須繳納“四金”（住房公積金、養(yǎng)老保險金、醫(yī)療保險金、失業(yè)保險金）以外，還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下，實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入，實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產階級，改善我國居民的收入分配結構是不利的。
如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利，即所謂的“福利病”（同工資一樣，社會福利水平具有很強的剛性），我國的高繳費率則主要在于龐大的轉型成本——企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重，覆蓋面、參保率難以提高，以及過高的替代率等原因造成的養(yǎng)老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題，事實上并非造成高繳費率的重要因素，而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養(yǎng)率的擔憂。
3.企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重，擴大覆蓋面舉步維艱
當前企業(yè)拖欠、逃避繳納養(yǎng)老保險費的情況非常嚴重，近幾年來養(yǎng)老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年，收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%，此后一直徘徊在90%以下（龔秀全、黃勝開，2002）。[5]截至1998年底，企業(yè)共欠繳養(yǎng)老保險費302億元，到2000年底上升到414億元，相當于當年養(yǎng)老金發(fā)放金額的20％。而且，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年，國務院了《社會保險費征繳暫行條例》，加速把非公有企業(yè)職工和外來勞動力包括到養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌中來。但直到2005年底，養(yǎng)老保險參與率一直徘徊在50％~60％之間（見表1）。覆蓋面未能順利擴大，直接帶來了兩個問題：一是企業(yè)之間的不平等競爭。到1997年底，93.9％的國有企業(yè)職工參加了養(yǎng)老保險，而城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工的參與率為53.8％，其他所有制企業(yè)只有32.0％，事實上造成了企業(yè)之間的不平等競爭。二是養(yǎng)老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示，從1993年到2005年，我國養(yǎng)老保險體系參保職工人數(shù)上升了78.8％，而參保離退休人員則上升了168.2%，負擔率提高了50個百分點。
在現(xiàn)實中，企業(yè)逃避繳費的行為是不可避免的；但過高的繳費率、有效征管體制的缺失，則大大增強了企業(yè)逃避繳費的動機。從我國的國情來看，逃稅漏稅現(xiàn)象本來就非常普遍，更何況是以“費”的形式進行征集的養(yǎng)老保險基金。
從職工個人方面來看，由于當前的工薪階層不僅成為轉型成本的主要承擔者，而且現(xiàn)收現(xiàn)付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象和過低的投資回報率等因素，也都抑制了其繳納養(yǎng)老保險費的積極性，難以有效形成職工對企業(yè)繳費的監(jiān)督機制。
地方政府（縣或地、市級政府）在統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的過程中，所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養(yǎng)老保險體系的管理者，且在大部分地區(qū)至今仍然是實際的管理者，養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌將使它們失去對養(yǎng)老基金的控制權。顯然，在它們擁有對養(yǎng)老基金控制權的時候，它們有積極性向企業(yè)收取養(yǎng)老保險費；而在它們喪失對養(yǎng)老基金的控制權之后，它們的積極性將相應降低。此外，在省級統(tǒng)籌的運作中，省內地區(qū)之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產生嚴重的影響。例如，如果一個縣（或市）的養(yǎng)老基金盈余被拿去與其他縣（或市）分享，這個縣（或市）將不會有實現(xiàn)盈余的積極性；反之，如果一個縣（或市）的養(yǎng)老基金赤字可以得到來自統(tǒng)籌基金的補貼，這個縣（或市）也不會設法去消減赤字。
4.其他存在的問題
現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度在運行中出現(xiàn)的其他問題還有很多，如社保基金未能獲得令人滿意的收益率、省級統(tǒng)籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例，其歷年的投資收益率（如表3），在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌以來至2000年底，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有5個省，17個省通過省級調劑金進行上繳下?lián)埽?個省還沒有建立省級調劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作（趙耀輝、徐建國，2003）。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養(yǎng)老保險體系的信心，甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負（由于資金回報率低于其機會成本）；省級統(tǒng)籌難以實施，則不利于調節(jié)省內地區(qū)之間的收入分配以及控制養(yǎng)老基金管理中的道德風險和腐敗行為。
綜上所述，個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現(xiàn)象嚴重是當前我國養(yǎng)老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關系中可以看出，它們是相互影響、相互作用的。養(yǎng)老保險基金的拮據(jù)表現(xiàn)為個人賬戶空賬，并產生了提高繳費率的要求；過高的繳費率又大大增強了企業(yè)拖欠、逃避繳費的動機；而企業(yè)拖欠、逃避繳費的行為，反過來又影響了養(yǎng)老保險費的順利征收，并使擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作難以實施；最終導致個人賬戶空賬規(guī)模的進一步擴大，從而使整個養(yǎng)老保險體系的運作陷入惡性循環(huán)之中。
當前我國養(yǎng)老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現(xiàn)行制度設計的不合理，主要表現(xiàn)在以下四個方面。
第一，過于執(zhí)著養(yǎng)老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉型成本的現(xiàn)實，政府沒有必要拘泥于養(yǎng)老保險體系自身的收支平衡，以致于造成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象而失信于民。事實上，從世界各國的實踐來看，社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數(shù)國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外，多數(shù)國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重，個別國家（如加拿大）的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看，我國的社會保障支出仍處在相當?shù)偷乃缴?。因此，增加其他資金來源（如國有資產的變現(xiàn)所得、稅收收入、國債籌資等）用以支付轉型成本是完全合理的。
第二，養(yǎng)老金的替代率偏高?，F(xiàn)行制度設計中養(yǎng)老金的目標替代率為58.5％，而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看，目前我國各地基本養(yǎng)老金替代率的平均水平已超過80％，遠高于西方發(fā)達國家的水平（見表4）；部分地區(qū)如河北、山西、內蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等?。ㄗ灾螀^(qū)）的養(yǎng)老金替代率均超過了100％，甚至出現(xiàn)了一些在崗還不如退休的情況。從人均產值和人均可支配收入來看，我國與西方發(fā)達國家的差距仍十分巨大，現(xiàn)行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。
第三，養(yǎng)老金領取條件過于寬松。主要表現(xiàn)在對提前退休領取養(yǎng)老金的政策把握和養(yǎng)老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來，為推進國有企業(yè)改革，國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外，80年代初期，我國27個產業(yè)部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄，規(guī)定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是，隨著現(xiàn)代化科技的應用，繼續(xù)沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此，為了順利實現(xiàn)減員的目的，地方政府和企業(yè)還有意放松了對提前退休審批的管理，從而導致一大批產業(yè)職工提前退休，過早地加入領取養(yǎng)老金的隊伍。從養(yǎng)老保險制度設計來看，新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養(yǎng)老金這一政策標準，在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當?shù)偷摹?/p>
第四，對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計?，F(xiàn)行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養(yǎng)老體系框架，而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉型成本，但對于企業(yè)和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養(yǎng)老保險費的難度，卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業(yè)和職工的負擔，事實上并不是一種比原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制更優(yōu)的選擇。
由此可見，過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計，是我國社會養(yǎng)老保險體系面臨困境的根本原因?，F(xiàn)行制度在實施過程中遇到的諸多問題，暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現(xiàn)實國情的深入了解；忽視對我國政府和企業(yè)之間，以及政府上、下級之間博弈行為的考察。
三、反思與相關政策建議
如上所述，即使經過貌似嚴格的理論論證和數(shù)據(jù)模擬，一個制度的設計如果缺少了現(xiàn)實的可操作性，它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的?？偟膩砜矗^去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現(xiàn)收現(xiàn)付和基金制進行比較，或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施；而在運用數(shù)學模型和數(shù)據(jù)模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿，對于從假設條件引出的結論與現(xiàn)實的差距缺乏客觀的分析，表現(xiàn)出熱衷于理論探討而疏于關注現(xiàn)實國情的傾向。
在對現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制的比較中，學者們較傾向于認為現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄具有擠出效應，減少了資本的形成，從而不利于長期經濟增長(Feldstein，1974）；[8]難以應對人口老齡化危機，并認為從現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。
事實上，到目前為止，現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大，在國內外學術界尚未得到嚴格的論證。而且，國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經濟的條件下，降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經濟的動態(tài)無效率問題（袁志剛、宋錚，2000）。[9]對于現(xiàn)收現(xiàn)付制另一個常見的質疑是，它難以在一個不利的人口結構變化趨勢中得以維系。但從根本上看，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制兩種養(yǎng)老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產出。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，退休一代憑借過去繳納養(yǎng)老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉移支付的權利；在基金制下，退休一代憑借資本所有權證獲得分享當前工作一代提供的產出的權利。兩者的物質基礎是完全一致的?？梢姡洕鲩L和充分就業(yè)才是解決老齡化問題的根本，基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥（NicholasBarr，2000）。[10]在老齡化問題上，基金制與現(xiàn)收現(xiàn)付制的區(qū)別只不過是基金制將問題拋給社會，而現(xiàn)收現(xiàn)付制則由政府承擔起責任而已。
實際上，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制在實踐中各有利弊?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業(yè)和職工逃避繳費，養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大；基金制則缺乏再分配功能，難以抵御通貨膨脹等缺陷，使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看，基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。
老齡化趨勢對養(yǎng)老保險體系的考驗也是學者們所關注的問題。但是，如上所述，從實際運行的情況來看，造成我國養(yǎng)老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題，而是養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度構成的壓力，顯然遠大于老齡化問題；而老齡化問題只不過是使入不敷出的養(yǎng)老保險體系)上加霜罷了。
在有關養(yǎng)老保險的理論探討中，學者們大多借助于代際交疊模型（Samuelson，1958；Diamond，1965）來進行分析，如對現(xiàn)收現(xiàn)付制與國民儲蓄關系的論證、人口結構變動的福利效應分析、繳費率和統(tǒng)籌比例的參數(shù)設定，等等。[11-12]但是，代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產的強假設，而這與現(xiàn)實情況是明顯不符的。在現(xiàn)實中，人們有種種理由在死亡時留下遺產，例如：（1）遺產動機是普遍存在的；（2）人們無法準確知道自己何時會死亡；（3）住房和耐用品的殘值一般會成為遺產等。在養(yǎng)老保險體系設計的數(shù)據(jù)模擬研究過程中，學者們?yōu)榱苏撟C自己的觀點，往往在模型中設定有利于自己結論的假設條件和參數(shù)值。例如，支持基金制的學者往往過分強調養(yǎng)老基金的投資回報率（Feldstein,1999），[13]似乎認為養(yǎng)老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上，在古典經濟模型的理想狀態(tài)下，兩者應該是一致的；而從我國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，在1986-2002年的大部分時間內，真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率（袁志剛、封進，2004)[14]，從而基金制是比現(xiàn)收現(xiàn)付制更好的制度選擇；而支持現(xiàn)收現(xiàn)付制的學者則忽視了收取養(yǎng)老保險費的難度，隱含了養(yǎng)老保險費能夠順利收取的假設。
綜上所述，在養(yǎng)老保險制度的改革中，政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經驗，而應更多地對公共養(yǎng)老保險體系的存在意義是什么、中國的現(xiàn)實國情適合什么樣的制度安排，以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。
一般認為，政府介入養(yǎng)老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈；二是社會養(yǎng)老保險具有再分配功能，在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配；三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為，即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看，政府介入養(yǎng)老保險的理由顯然不如醫(yī)療保險充分；特別是對于基金制來說，除了具有家長主義的含義之外，政府幾乎再沒有介入養(yǎng)老保險的理由，而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的（在沒有公共養(yǎng)老保險體系的情況下，人們也可能會為自己的養(yǎng)老積極儲蓄）。相比較而言，現(xiàn)收現(xiàn)付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能，而更加適合作為政府介入養(yǎng)老保險的方式。但是，必須清醒地認識到，我國的經濟發(fā)展仍處在相當?shù)偷乃缴?，且貧富兩極分化相當嚴重，缺乏一個人口數(shù)量龐大的中產階級。在這種經濟條件下，面對顯而易見的人口老齡化趨勢，一個較低水平、廣泛覆蓋的養(yǎng)老保險體系，對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養(yǎng)老金可以降低當前工作一代的負擔，有利于養(yǎng)老保險費的收?。欢B(yǎng)老金水平也反映了政府介入養(yǎng)老保險的程度。從我國當前的現(xiàn)實情況來看，公共養(yǎng)老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需；如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些，他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。
根據(jù)以上的分析，政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度進行更為務實的改革。
第一，降低企業(yè)和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發(fā)行國債或稅收來支付轉型成本。為此，政府有必要重新審視當前的財政支出結構，應向社會保障、教育、國防等有關國計民生的項目傾斜，逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出（如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業(yè)的財政扶持、民間力量完全可以實現(xiàn)的投資項目，等等）。對于工薪階層的負擔，可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費，或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外，可以考慮取消養(yǎng)老保險強制性的個人賬戶（即取消部分積累制）和“四金”中的住房公積金，⑤以進一步降低職工的負擔。
第二，建立一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系。養(yǎng)老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養(yǎng)老金發(fā)放水平可參考當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準設定（如以當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準乘以一定的系數(shù)）。對于部分養(yǎng)老金待遇過高的“老人”和“中人”，考慮到養(yǎng)老金待遇的剛性，可以保持其原來的養(yǎng)老金發(fā)放水平不變；但如將來出現(xiàn)通貨膨脹，則不對養(yǎng)老金待遇進行調整，直到與其設定的養(yǎng)老金發(fā)放水平相當為止。
第三，取消提前退休領取養(yǎng)老金的權利，重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理；適當提高領取養(yǎng)老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者，可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業(yè)保險制度之中。
第四，在保留一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老保險體系的基礎上，鼓勵企業(yè)年金的發(fā)展以及個人為養(yǎng)老儲蓄。為此，必須為企業(yè)年金和個人年金提供稅收優(yōu)惠政策。例如，企業(yè)購買企業(yè)年金可在稅前列支，個人購買養(yǎng)老金的支出部分可免繳個人所得稅（這些政策已為世界上相當多的國家所采用）。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔，杜絕地方政府挪用養(yǎng)老金和腐敗行為的發(fā)生，而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。
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注釋：
①這個目標替代率的計算方法是：假設預期壽命為70歲，實際工資增長率等于名義利率，職工按繳費工資的11％向養(yǎng)老保險體系交費35年，這樣退休時個人賬戶可以提供38.5％的替代率，統(tǒng)籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5％的替代率。
②Wang,etal.的模擬顯示，在2000年到2010年間，每年的轉型成本占GDP的0.6％左右，到2050年將下降到0.3％。轉型成本的補償可以通過稅收進行融資，這樣，支付第一支柱相當于工資20％的養(yǎng)老金所需交納的費用率只需10％~12％。
③“老人老辦法”是指對已退休者繼續(xù)實行以前的退休金發(fā)放標準，退休金替代率為60％~90％，退休金計算基數(shù)為退休時的工資額；離休者離休費為離休時工資的100％?！靶氯诵罗k法”是指1997年統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度實施以后參加工作的職工，他們的退休金相當于當年職工平均工資的20％，有35年工齡的職工，目標替代率為58.5％左右?！爸腥酥修k法”是指中人的養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養(yǎng)老金，以及將統(tǒng)一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養(yǎng)老金”三部分組成[月養(yǎng)老金=基礎養(yǎng)老金個人賬戶養(yǎng)老金÷120過渡養(yǎng)老金，過渡養(yǎng)老金=指數(shù)化月平均繳費工資×（1.0%-1.4%）×視為繳費的年限]。
④現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉移支付、從高收入群體向低收入群體的轉移支付、從短壽者向長壽者的轉移支付，以及從男性向女性的轉移支付。
⑤我國現(xiàn)行的住房公積金制度缺乏再分配功能，而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以，這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。
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[12]Diamond,P.A..NationalDebtinaNeoclassicalGrowthModel.AmericanEconomicReview，1965，55（5）：1126-1150.
可持續(xù)發(fā)展觀的提出，是有深刻的社會文化背景的。當社會經濟發(fā)展到一定階段，人們逐漸懂得了合作比不合作好的道理時，道德就產生了。同時，道德也隨著經濟的發(fā)展而發(fā)展。道德與經濟學有非常密切的關系。講道德并不是不言利，正是出于利益的考慮才有道德要求，因此，有的學者把道德看作是“為了大家的利益而要求犧牲自己一時利益的一種行為規(guī)范”。
可持續(xù)發(fā)展首先面臨的制約，來自于在資源有限的條件下，人們在時間和空間的維度上能否以“非零—和”代替“零—和”的博弈模型，從而實現(xiàn)代內公平和代際公平。從一定意義上講，可持續(xù)發(fā)展的合理性主要體現(xiàn)在確立一定的倫理規(guī)范，去調節(jié)人類的經濟活動。這就要求可持續(xù)發(fā)展這種新的發(fā)展模式，必須建立在新的道德倫理觀基礎上。因此，探討經濟發(fā)展的理論和道德，呼喚新的倫理道德標準，建立一種為人類持續(xù)發(fā)展而約束自己的新道德精神，對于建立可持續(xù)發(fā)展的新文明具有重要意義。
可持續(xù)發(fā)展要求的倫理道德是傳統(tǒng)的倫理道德的放大和延伸，二者的分界和區(qū)別只是體現(xiàn)在涉及范圍、內容和評判坐標上的差異，以及由此帶來的合作博弈的復雜性等方面。如果說，傳統(tǒng)道德把凡是能夠促進社會經濟發(fā)展的就看成是道德的話，那么，可持續(xù)發(fā)展所持的倫理道德，則要求在實現(xiàn)代內公平和代際公平的基礎上，實現(xiàn)經濟的持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展要求人類構建的道德規(guī)范主要有：第一是平衡原則，即人們進行一切經濟活動決不能局限于局部利益，而應考慮到自己的行為所引起的全局性的長遠的生態(tài)后果，努力保持生態(tài)系統(tǒng)的平衡狀態(tài)。第二是恒久原則，即克服對待自然資源唯利是圖的態(tài)度，在對待眼前利益和長遠利益關系上，做到眼前利益服從長遠利益。第三是潔凈原則，即要求任何個人和群體，為了全社會的利益，停止污染環(huán)境的行為，對已造成污染要盡快治理，恢復大自然潔凈的面目。第四是群體原則，即要求人們要有一種反映群體生態(tài)環(huán)境利益的道德意識，在個人利益與群體利益發(fā)生矛盾時，應使個人利益服從群體利益。其目的在于把價值觀、權利觀、倫理觀推廣到自然界中，建立人與自然之間的道德規(guī)則和規(guī)范。
2人自身的發(fā)展——可持續(xù)發(fā)展的動力、出發(fā)點和歸宿
可持續(xù)發(fā)展尤其突出強調的是發(fā)展，解決貧困問題，是我們提出可持續(xù)發(fā)展的重要出發(fā)點和歸宿，也是實施可持續(xù)發(fā)展的一項不可缺少的條件?？沙掷m(xù)發(fā)展的人文含義就是以提高全體人民的能力為主旨，而特別關注那些迄今為止缺乏這種能力的人群。
對于貧困，不僅要認識到貧困的表現(xiàn)，而且要重視貧困的成因，這樣才能更好地理解貧困的本質，才能有解決貧困的有效途徑，才能真正實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。
貧困和環(huán)境惡化具有高度的相關性。我國尚未解決溫飽而處于絕對貧困狀態(tài)的人口，基本上分布在自然資源貧乏、生產生活條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)。在我國貧困和環(huán)境之間的惡性循環(huán)中，貧困實際上是起作用的主要方面。實際上，貧困地區(qū)的人對于環(huán)境與貧困之間的惡性循環(huán)關系是相當清楚的，他們對當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)中有限的生物量竭澤而漁的行為，不是出于無知和不顧后果，而是為了生存而進行的本能反應。然而，這種行為對環(huán)境造成的災難性后果，只能便原本貧窮的地區(qū)和人口進一步貧困化。這就是貧困導致環(huán)境破壞，環(huán)境又進一步造成貧困的惡性循環(huán)的本質。
雖然貧困的原因與相對不利的資源環(huán)境稟賦有密切關系，但貧困的本質原因還在于人本身的貧困，在于人的能力的貧困，即人文貧困。具體表現(xiàn)為：①與人力資本相關聯(lián)的體力因素和智力因素都陷入極端的缺乏狀態(tài)。②參與政治經濟生活的程度低、缺乏安全感、社會性歧視。③生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞和環(huán)境污染的直接受害者。在這樣一種含義中，貧困意味著一些基本能力的缺乏，使得陷入這種狀況的群體不能很好地履行必要的生產、生活職能。其含義是包括壽命、健康、居住、知識、參與、個人安全和環(huán)境等發(fā)明的基本條件得不到滿足，因而限制了人的選擇。因此，要想使貧困人口擺脫貧困和環(huán)境之間的惡性循環(huán)，根本的策略在于注重對貧困地區(qū)人力資本的培育，注重人的發(fā)展能力。
法國學者佩魯于1983年發(fā)表的《新發(fā)展觀》一書中，通過對“增長”與“發(fā)展”這兩個概念的區(qū)分，也展現(xiàn)了對人的關注。他認為，增長應該是指一個國家或地區(qū)人均國民生產總值的提高。而發(fā)展則包含著更為廣泛的內容。其含義有：關注提高全體人民的生活水平；一個國家或地區(qū)的發(fā)展是可持續(xù)的；強調結構的變革和演進，而結構的這種演進過程，又表現(xiàn)為“各種形式的人力資源都有機遇獲得效力和能力”；把人類生活質量的提高作為其終極目的。應當說，這種發(fā)展觀具有相當?shù)拇硇浴?/p>
3哲學觀念的更新——實現(xiàn)人與自然的協(xié)調發(fā)展
人與自然的關系問題是哲學的永恒話題之一?？沙掷m(xù)發(fā)展作為當代人類得以長期存在的現(xiàn)實選擇，在哲學理念上體現(xiàn)了理性與價值雙重尺度的整合。所謂理性原則，就是人類必須按照世界的本來面目去認識和改造世界，它追求的是“是”，它側重于客體性原則，是人在活動中的條件性原則，它更多地關注什么是“能做的”。而所謂價值的原則就是人類必須按照自己的尺度和要求去認識和改造世界，使世界適合人的生存和發(fā)展，它所追求的是“世界應是什么樣的”，它所側重的是主體性原則，是人在活動中的目的性原則，更注重的是什么是“該做的”。
就傳統(tǒng)發(fā)展觀而言，更多的是堅持了理性的原則。在近代機械世界觀和二元論的基礎上，近代哲學認為：主體與客體是分離的、對立的；人是世界的主人，是自然界的掠奪者和征服者，自然是人的奴仆，是僵死的、機械的，可以還原為數(shù)宇，毫無內在價值可言；凡是人們所期望的，就是能夠實現(xiàn)的，這種理解雖然是基于以人為中心的原則，并且驅使著人創(chuàng)造了前所未有的物質文明，但也造成了人的急功近利和短期行為，忽視了潛在的、影響未來的危機?？梢哉f，人類今天所普遍面臨的生態(tài)資源危機、環(huán)境危機和從前未曾有過的人文危機，就其直接原因來講都與人類理性的過分張揚有不可分割的聯(lián)系，或者說，人類在實踐活動中忽視了價值原則，忽視了什么是“能做的”和“不應該做的”。它給人類帶來的深刻的反面效應，已經遠遠超過了人們在從事理性及其對象化活動時所作的價值預測和期望，這是人類始料未及的。因此，實現(xiàn)理性原則和價值原則的整合已經不可避免，可持續(xù)發(fā)展體現(xiàn)的正是這一整合趨勢在現(xiàn)實中的反映。
如果說，哥白尼發(fā)現(xiàn)了地球不是宇宙的中心，在人類文明史上具有偉大的變革意義，那么，我們現(xiàn)在也應該承認，人類不是自然界的中心，同樣具有偉大的變革意義（曲格平，1995）。生態(tài)學理論告訴我們，在人與自然的關系中，人是能動的因素，但是人作為自然的人，它只能在生態(tài)規(guī)律的制約之中生存，恩格斯指出：“我們對自然界的全部統(tǒng)治力量，就在于我們比其他一切生物強，能夠認識和正確運用自然規(guī)律”。如果不順乎自然規(guī)律，人就會成為對地球生態(tài)系統(tǒng)造成破壞的因素。目前出現(xiàn)生態(tài)危機的責任在于人，而且需要強調的是責任不在哪一個人或哪一個地區(qū)，責任在全人類。因此，我們解決生態(tài)危機的態(tài)度就應該是：樹立全球生態(tài)意識，共同承擔責任，共同解決危機。這是可持續(xù)發(fā)展得以確立的思想根基。
4經濟制度的安排——有效的生態(tài)轉移支付體制的建立
實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展要解決的問題，都不可避免地遇到個人決策與公共選擇之間的安排問題。一方面，個人決策與市場機制不能保證資源可持續(xù)利用，這是因為，人們更關心資源的現(xiàn)在價值而容易忽視其未來價值，加之市場機制發(fā)揮作用的條件不是始終具備的，以及資源的產權界定比較困難（資源如此，對生物圈、大氣層這樣的整體資源來說尤甚）。在這種情況下，就需要集體行動和公共選擇；另一方面，在政府參與決策的情況下，由于受利益集團的影響作出的決策可能不會反映公眾的根本長遠利益，并且政府與私人相比由于信息不對稱而帶來的執(zhí)行政策成本高昂效率低下，也難以彌補市場機制的不足，甚至會造成比個人決策的場合更大的損失。在這兩種情況下，為矯正市場機制和政府職能各自的不足，就需要一系列機制，把兩個決策主體的缺陷抵消，同時將兩者的優(yōu)勢互補。
人類今天所面臨的資源被過度開發(fā)和消費以及環(huán)境污染日益加重等現(xiàn)象，在一定程度上都可以從外部性那里找到經濟學原因。經濟學中所說的外部性的存在，會造成資源與環(huán)境私人成本與社會成本的差異和沖突。所謂外部性，簡單地說，就是指特定的經濟行為影響了第三者的利益。外部性，簡單地說，就是指特定的經濟行為影響了第三者的利益。外部性之所以成為問題，就是因為缺乏對這些外部性進行交易的市場。無論是外部負效益還是正效益，都是一種超出交易之外的外部效應。如果某種被人們關心的東西不能通過市場的時候，市場反映出來的結果就會造成一定的社會福利損失。比如，草原的下風向，河流的下游一般是發(fā)達地區(qū)，卻未對上游賜予的生態(tài)效益進行補償。經濟落后亟待脫貧的上游不得不將產權不明晰的自然資源以不計后果的方式使用，以降低生產成本，才可能與發(fā)達地區(qū)通過高效生產管理和完備的資源配置體系降低了成本的產品競爭。換言之，由于生產效益的生產者和消費者之間的市場結算做得不好，所以，上游地區(qū)為了不吃虧，為了發(fā)展一定會以資源的過度開發(fā)為代價，結果，處于經濟高位勢的發(fā)達地區(qū)因為同時處于生態(tài)低位勢，不得不飽受環(huán)境之苦。