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根據(jù)財政部、國務院住房制度改革領導小組、建設部（94）財綜字第127號《國有住房出售收入上交財政暫行辦法》，制定本辦法，現(xiàn)印發(fā)你們，請遵照執(zhí)行。
附件：北京市國有住房出售收入上交財政暫行辦法一、為了合理分配和使用國有住房出售收入，加強國有住房出售收入的管理，根據(jù)財政部、國務院住房制度改革領導小組、建設部（94）財綜字第127號《國有住房出售收入上交財政暫行辦法》，制定本辦法。
二、國有住房出售收入是指國有住房產權單位向職工（居民）出售國有住房回收的資金，具體包括：
（一）市、區(qū)（縣）房地產管理局直管國有住房的出售收入。
（二）行政事業(yè)單位自管國有住房的出售收入。
（三）企業(yè)自管國有住房的出售收入。
（四）其他國有住房的出售收入。
三、國有住房的出售收入，按下列比例上交財政：
（一）市、區(qū)（縣）房地產管理局，直管國有住房出售收入85％上交財政。對于安裝電梯的高層住宅的出售收入，按80％上交財政。
（二）行政機關和實行全額預算管理的事業(yè)單位，其自管國有住房出售收入，85％上交財政。對于安裝電梯的高層住宅的出售收入，按80％上交財政。
（三）實行差額預算管理的事業(yè)單位，其自管國有住房出售收入，60％上交財政。
（四）實行自收自支預算管理的事業(yè)單位，其自管國有住房的出售收入，10％上交財政。
（五）企業(yè)自管國有現(xiàn)住房出售收入，10％上交財政。
（六）其他國有住房的出售收入，在未做出新的規(guī)定之前，按上述不同類型單位上交比例上交財政。
（七）符合市政府規(guī)定解困條件的職工人數(shù)占全部職工人數(shù)比例超過3％的單位，經同級財政部門批準后，給予免征。
四、上交財政的國有住房出售收入，按住房產權單位的隸屬關系和財政體制，分別全額納入市、區(qū)（縣）政府住房基金，專項用于住房建設和住房制度改革。
上交財政部門售房收入的單位，在本單位住房基金不足時，可向財政部門申請一次或分次返還其所交收入。
五、留歸單位的國有住房出售收入，全額納入單位住房基金，用于住房建設和住房制度改革，不得挪作他用。
六、市、區(qū)（縣）房地產管理部門直管公房出售收入上交財政后的余額部分，不得計入本單位住房基金，應專項用于直管公房的改造、維修、管理支出，任何部門不得挪用。
七、上交財政的國有住房出售收入，由市、區(qū)（縣）財政部門負責征收。具體征收辦法由北京市財政局另行制定。
八、各級房改、建設、房產、金融、國有資產管理等單位應配合財政部門，做好國有住房出售收入的征收、管理工作。
九、1994年12月31日以前已出售國有住房取得的收入，各單位都要認真進行清理，并按隸屬關系向財政、房改部門提交具體使用情況的報告。應上交財政的售房收入已按規(guī)定用途使用的，由財政部門補辦撥款手續(xù)，未使用的部分，留給售房單位；企業(yè)和行政事業(yè)單位，按規(guī)定全部轉入單位住房基金；市、區(qū)（縣）房地產管理局，按本辦法第六條的規(guī)定管理使用。對挪作他用的售房收入要全部追回上繳財政，并視情節(jié)，按財政部有關規(guī)定予以處罰。
十、本辦法由北京市財政局負責解釋。
【關鍵詞】土地儲備 貸款融資 政策障礙
國際金融危機的影響還在繼續(xù)，2011年以來國家對金融及房地產政策進行了調整，呈現(xiàn)監(jiān)管從嚴的新趨勢。隨著調控政策的不斷深入，國家信貸資金投放規(guī)模進一步緊縮，企業(yè)融資難度增大，作為代表政府從事土地收購儲備的行政事業(yè)單位，土地儲備機構融資也面臨著監(jiān)管更嚴、貸款更難的境地。
一、當前土地儲備融資渠道
2007年11月國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲備管理辦法》頒布，我國土地儲備制度從此進入全面規(guī)范運作階段。土地儲備占用資金量大、資金周轉周期長，來源渠道窄，根據(jù)《土地儲備資金財務管理辦法》第五條“土地儲備資金來源于以下渠道：（一）財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發(fā)費用等儲備土地過程中發(fā)生的相關費用；（二）財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；（三）土地儲備機構按照國家有關規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機構貸款；（四）經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金；（五）上述資金產生的利息收入。資金來源渠道中的第（一）（二）屬財政撥款。其中來源渠道（一）是先有儲備土地供應后，財政才有資金回撥，因此對于成立初期、土地儲備量少的土地儲備機構來說這一來源很少；來源渠道（二）土地收益基金，從目前各地儲備機構情況看，收益基金計提比例一般不超過土地出讓收入的5%，且都沒有全部用于土地收購儲備，因此從土地收益基金中安排的財政撥款也非常有限；來源渠道（三）銀行及其他金融機構貸款，這一融資方式是土地儲備機構融資的主要渠道，在土地儲備中發(fā)揮重要作用。銀行貸款具有融資靈活、速度快、成本相對較低的優(yōu)點，在實際操作過程中，銀行貸款受金融、財政、土地政策的影響較大，這些政策決定土地儲備機構是否能貸到款，并制約著儲備機構的貸款規(guī)模；來源渠道（四）、（五）目前來說非常有限，相對于巨額的土地收儲資金，此渠道來源的資金顯得杯水車薪，甚至可以忽略不計。
二、儲備貸款融資面臨的政策障礙
銀行貸款融資作為土地儲備資金的主要來源，在銀根緊縮環(huán)境下，面臨著財政、金融、土地等方面政策的影響，主要表現(xiàn)在：
（一）財會政策障礙
財政部2009年頒布實施的《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》，明確土地儲備機構的凈資產為“財政撥款收入”、“其他收入”與“交付項目支出”的差額。土地儲備貸款，銀行考核是否給予儲備機構發(fā)放新增貸款的一個重要指標就是現(xiàn)金流達到全覆蓋，同時，要求儲備機構的資產負債率不能超過80%。而現(xiàn)行的會計核算辦法不能滿足銀行貸款對土地儲備機構償債能力考核的要求。根據(jù)國有土地出讓收支管理辦法，土地出讓收入實行“收支兩條線”管理，儲備土地出讓后的成交款收入全部上繳地方財政，支出通過地方財政列入預算予以安排?，F(xiàn)行核算辦法對儲備土地出讓后的成交價款不確認為土地儲備機構收入，也不作賬務處理，在財務報告中也沒有體現(xiàn)收入，財政沒有把出讓土地成本安排回撥前，土地儲備機構財務報表中既不體現(xiàn)為收入也不產生現(xiàn)金流，因此，更不能形成土地儲備資金。另一方面，由于財政撥付的土地儲備資金是先有儲備土地出讓后有資金回撥，而交付項目支出成本在土地出讓當期就進行結轉，確認為當期支出與收入進行配比，出讓土地成本回撥滯后于成本支出的確認，當期有支出而沒有收入，收支對比，凈資產為負數(shù)。根據(jù)會計等式資產=負債+凈資產（收入-支出），不考慮其他資產因素，當凈資產為負數(shù)時，資產負債率遠遠超過80%甚至出現(xiàn)資不抵債的情形。因此，制度設計造成土地儲備機構賬面上資產負債率不符合貸款銀行的放貸要求。
（二）金融政策障礙
銀發(fā)[2003]121號，給土地儲備貸款設定條件：土地儲備發(fā)放的為抵押貸款，貸款不得超過所收購土地評估價值的70%，期限最長不得超過兩年。為加強房地產調控，防范金融風險，2011年以來國家對地方政府融資平臺進行了清理，進一步壓縮貸款規(guī)模，特別是銀監(jiān)發(fā)[2011]34號文下發(fā)后，要求并加強對房地產貸款嚴格監(jiān)管，土地儲備機構作為地方政府融資平臺之一，也在嚴管之列，出臺一系列針對性措施：
1.土地抵押貸款時間不得超過兩年
儲備土地周期一般都超過兩年，如果項目還沒有完成收儲，就到還款期，土地儲備機構因無地可供出讓，沒有資金來源，還貸資金壓力大，還貸風險增加；其次還容易造成土地儲備機構的資金鏈斷裂，形成財務風險。
2.貸款項目資本金要求全部到位
土地儲備項目貸款，主要用于土地回收、征收，地上物拆遷補償?shù)戎С?，資金是逐步使用，但現(xiàn)行貸款政策要求貸款項目資本金達到30%，且在貸款發(fā)放前全部到位，這對自有資金比例偏低的土地儲備機構，增加籌集配套項目資本金的難度，因此，很多土地儲備貸款項目因為資本金無法按時到位而被迫放棄。
3.要求開立土地出讓收入專戶
根據(jù)國有土地出讓收支管理辦法，土地出讓收入實行“收支兩條線”管理，儲備土地出讓后的成交款收入全部上繳地方財政，支出通過地方財政列入預算予以安排?，F(xiàn)行核算辦法對儲備土地出讓后的成交價款不確認為土地儲備機構的收入也不作賬務處理，成交價款也沒有進入土地儲備機構的賬戶，硬性要求土地儲備機構在放貸銀行開立土地出讓收入專戶毫無意義。
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的國土行政主管部門；
3、專門設立的土地儲備機構。
那么，誰應當是合法的土地儲備的主體呢？
在沒有行政授權之前，土地儲備的主體應當是各級國土行政主管部門，在有行政授權時，應當是行政授權的土地儲備機構。
【關鍵詞】土地 土地管理 土地儲備 土地儲備機構 土地儲備的主體 行政授權 行政委托 城市拆遷 訴訟救濟 沈陽市皇姑區(qū)城市建設局
【正文】
目前，土地儲備不是法律概念。在我國的法律規(guī)范中還沒有土地儲備的法律規(guī)定。土地儲備制度的建立尚屬探索階段，有關省市地方政府制定了相關的地方政府規(guī)章，試圖規(guī)范行政。
一、土地儲備的定義
什么是土地儲備？較規(guī)范的定義是，土地儲備制度是指政府依照法律規(guī)定，運用市場機制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對通過收回、收購、置換和征收等方式取得的土地進行前期開發(fā)、整理后，予以儲存，以供應和調控城市各類建設用地需求的和種經營管理制度（來源：深圳國土房產網）。
還有人認為，城市土地儲備指由城市政府委托或授權的機構通過征收、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規(guī)劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來，并由政府授權或由政府委托的機構完成其房屋拆遷等土地整治與開發(fā)等一系列前期開發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度供應計劃，有計劃地將其儲備后的城市土地重新投入市場的制度安排（見《淺析土地儲備制度運行的程序》作者李凌云）。
最簡單的定義是：國有土地儲備是指政府根據(jù)市場需求、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃要求，對依法征用、收回、收購、置換的土地進儲存的行為。（駐馬店市土地儲備中心網站）
地方政府規(guī)章中的定義也是不盡相同，例如：
1、《沈陽市土地儲備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備，是指市人民政府根據(jù)社會經濟發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求，對國有土地依法收回、收購，對集體土地依法征用后予以儲存的行為。
2、《南京市土地儲備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備，是指經市政府批準，市國土行政主管部門代表政府依法采用收回和收購等方式取得國有土地使用權，納入政府土地儲備庫并進行土地整理，形成可供應建設用地的行為。
3、《深圳市土地儲備管理辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備機構依照本辦法的規(guī)定，將政府依法通過征收、轉地、收回、收購、置換等方式取得的土地予以儲存，并進行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供應計劃交付供地的行為。
4、《上海市土地儲備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱的土地儲備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲備機構，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎性建設等予以存儲，再按照土地供應計劃交付供地的行為。
5、《山東省國有土地儲備辦法》第二條規(guī)定：本辦法所稱國有土地儲備，是指縣（市）以上人民政府對依法收回、收購、征用的土地進行儲存，以備向社會供應各類建設用地的行為。
二、目前，規(guī)章行政授權土地儲備主體規(guī)定混亂
仍以上述規(guī)章為例：
1、《沈陽市土地儲備辦法》第四條規(guī)定：市規(guī)劃和國土資源局是本市土地儲備的行政主管部門。市土地儲備機構具體負責土地儲備工作。市計劃、城建、房產、財政等部門按各自職責，做好土地儲備的相關工作。
2、《南京市土地儲備辦法》第四條規(guī)定：市國土資源局是全市土地儲備的行政主管部門，市土地儲備中心負責具體實施土地儲備工作。發(fā)展和改革、經濟、規(guī)劃、房產、建設、財政、物價等有關部門以及儲備土地所在區(qū)政府應當按照各自職責，配合國土行政主管部門做好土地儲備工作。
3、《深圳市土地儲備管理辦法》第五條規(guī)定：市政府土地管理部門是市土地儲備工作的主管部門（以下簡稱主管部門）。第六條又規(guī)定：市土地儲備機構是市土地儲備的承辦機構，履行職責。
4、《上海市土地儲備辦法》第四條（管理部門）規(guī)定：市土地管理工作領導小組負責審核批準本市土地儲備計劃，協(xié)調解決土地儲備中的重大問題。
市房屋土地資源管理局（以下簡稱市房地資源局）負責本市土地儲備計劃的組織編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督管理；區(qū)（縣）土地管理部門負責本行政區(qū)域內土地儲備計劃執(zhí)行情況的日常監(jiān)督管理。
市和區(qū)（縣）投資、規(guī)劃、土地、建設等管理部門按照本辦法的規(guī)定，履行土地儲備項目的相關審批職責。
第五條（儲備機構）又規(guī)定：市土地儲備中心是市政府設立的土地儲備機構，在本市區(qū)域范圍內實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發(fā)，承辦儲備地塊按計劃供應的前期準備工作。
各區(qū)（縣）政府設立一個土地儲備機構，在本區(qū)（縣）區(qū)域范圍內實施土地儲備。
經市政府批準，其他的專門機構可以在特定區(qū)域范圍內實施土地儲備。
5、《山東省國有土地儲備辦法（2004年修正）》第四條規(guī)定：縣（市）以上土地行政主管部門負責本行政區(qū)域內的國有土地儲備管理工作，同級人民政府設立的土地儲備機構具體承擔本行政區(qū)域內的國有土地儲備工作。計劃、財政、建設、城市規(guī)劃等部門應當按照各自職責，配合土地行政主管部門做好國有土地儲備管理工作。
綜合以上定義和具體規(guī)定，可以看出，目前，土地儲備的主體大致有以下三個部門：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的國土行政主管部門；
3、專門設立的土地儲備機構。
地方規(guī)章規(guī)定的如此混亂，必然造成管理的混亂。出現(xiàn)以上混亂的主要原因是管理者對法律授權審批人、國土行政主管部門、和法律授權的承辦機構之間的法律關系沒有區(qū)分清楚。
那么，誰是合法的土地儲備的主體呢？
三、在沒有行政授權之前，土地儲備的主體應當是各級國土行政主管部門
土地管理權屬于行政管理權范疇，行政管理權的取得應當由法律賦予，這是依法行政的要求。那么，我國法律對土地管理權是怎樣規(guī)定呢？
依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。第五條又規(guī)定，國務院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作。縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務院有關規(guī)定確定。各地方性法規(guī)均做出授權縣級以上地方人民政府土地行政主管部門負責土地管理。例如：《遼寧省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第四條規(guī)定：省土地行政主管部門統(tǒng)一負責本省行政區(qū)域內土地的管理和監(jiān)督工作。市、縣（含縣級市、下同）土地行政主管部門負責本行政區(qū)域內土地的管理和監(jiān)督工作。同時，法律法規(guī)又特別規(guī)定了應當由人民政府管理和應當由土地行政主管部門報地方人民政府和國務院批準的情形。
有關土地儲備的管理，可以從儲備土地的來源分析如下：
對于土地收回的管理，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定了由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。
對于土地征收的管理，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規(guī)定了國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。
對于土地收購、置換的管理，《中華人民共和國土地管理法》中沒有特別規(guī)定，所以適用普通規(guī)定。
由此可知，現(xiàn)行法律將國有土地的儲備管理權，除征收外，授權給各級土地管理部門，土地管理部門代表國家行使國有土地管理權。
政府批準行為不是外部行政行為，它不直接作用于管理相對人。所以政府不是直接的土地儲備主體。
四、在有行政授權之后，新設立的土地儲備機構屬于規(guī)章授權組織，應當是合法的土地儲備主體
新設立的土地儲備機構，各地叫法不一，有的稱土地儲備中心，有的稱土地儲備交易中心，有的稱土地整理儲備中心，有的稱土地收購儲備交易中心等等。這些機構行使土地儲備職權時，有的依據(jù)政府委托，有的依據(jù)行政授權。
在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權條款的情況下，土地儲備機構依據(jù)政府委托行使土地儲備時，屬于行政委托行為，其行政主體是政府，土地儲備機構本身不是行政主體，它只是被委托人，它不具有獨立的行政主體資格。 依據(jù)行政授權行使土地儲備時，土地儲備機構本身是行政主體。所謂行政授權，是指法律、法規(guī)和規(guī)章將某項或某一方面的行政職權的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織的法律行為。土地儲備機構，依據(jù)授權條款的規(guī)定，以自己的名義獨立行使管理權。
行政授權與行政委托是不同的法律概念，有著嚴格的區(qū)別。行政委托是指行政機關依法將部分行政管理權委托給行政機關以外的組織行使的法律制度。和行政授權不同，行政授權必須有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權條款；而行政委托的直接依據(jù)卻是行政機關與受委托人達成的行政委托協(xié)議。將沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權的情形下的政府委托說成政府授權，是對法律的錯誤認識，是錯誤使用概念。
五、在有行政授權的情況下，政府仍然委托其它組織從事土地儲備，屬于濫用行政職權
在以上的規(guī)章中，例如《沈陽市土地儲備辦法》規(guī)定：“市土地儲備機構具體負責土地儲備工作”，這就是行政授權，它用規(guī)章的形式，將土地儲備權授予給沈陽市土地儲備中心，所以，沈陽市土地儲備中心具有土地儲備的主體資格。并且，只有沈陽市土地儲備中心才具有土地儲備的主體資格，其它組織、個人無權土地儲備。
具報道，2007年9月，沈陽市政府批準沈陽市皇姑區(qū)城市建設局對北陵大街東等地塊進行土地儲備。于是沈陽市皇姑區(qū)城市建設局搶在《物權法》實施之前取得批件后，開始大面積的城市拆遷。發(fā)生了政府與老百姓對抗的局面，各住宅小區(qū)自發(fā)組織起來，把住小區(qū)大門，阻止拆遷辦進入。有的住宅小區(qū)發(fā)生了拆遷辦采取強制手段毆打老百姓進入小區(qū)，造成極壞的社會影響。
既然地方規(guī)章已經作出行政授權，那么，政府必須遵守才是依法行政。如果政府可以隨意委托，還制定法規(guī)干什么？
在城市土地儲備工作中，土地儲備與城市拆遷是密不可分的，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。
取得土地使用權是二者的相同點。
不同點是：一是土地儲備是以土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權；而拆遷人是以土地出讓的形式取得土地使用權。二是土地儲備機構取得土地之后，要進行前期開發(fā)和經營管理；而拆遷人取得土地使用權之后要搞開發(fā)建設。三是土地儲備機構以儲備的土地進行土地供應，有計劃地統(tǒng)一向用地單位供應土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓給開發(fā)商；而拆遷人沒有此權力。
土地儲備機構取得土地使用權之后，同時需要征收、收購地上建筑物，需要將地上建筑物拆除。依據(jù)《中華人民共和國物權法》第42條的規(guī)定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件?！彼?，對于被拆遷人來說，無論是土地儲備拆遷，還是開發(fā)商拆遷區(qū)別不大，都是搬家走人。區(qū)別有二點，一是補償標準不同，依土地儲備征收住宅時，僅僅保證居住條件。而開發(fā)商拆遷時以評估和協(xié)商確定。二是強制力不同，土地儲備的征收是政府作出的行政決定，具有強制性；而開發(fā)商的拆遷不具有強制性。
所以，只有法律法規(guī)規(guī)章授權組織才能完成土地儲備的全部工作，以保證土地一級市場的穩(wěn)定，才能帶來社會的和諧。城市建設局沒有土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權的權利和能力、沒有進行前期開發(fā)和經營管理的能力、沒有以儲備的土地進行土地供應，有計劃地統(tǒng)一向用地單位供應土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓的職權和能力。
出現(xiàn)各自為政的混亂局面的原因就是利益驅動，現(xiàn)在的土地增值很快，但是，老百姓也知道這個道理，與民爭利的政府，人民是不能擁護的。
六、對違法土地儲備行為的訴訟救濟
1、房屋拆遷主管部門發(fā)放拆遷許可證行為是可訴的。
被拆遷人是拆遷行政許可的有利害關系的人，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，行政許可行為不得損害利害關系人的合法權利，利害關系人有權提出聽證。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》 也規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。
2、政府委托城建局土地儲備的行為是可訴的。
依據(jù)《沈陽市土地儲備辦法》的規(guī)定，沈陽市城區(qū)內的土地儲備由沈陽市土地儲備中心負責，區(qū)城建局沒有土地儲備的職權。政府將土地儲備權委托給城建局屬于濫用職權，侵害了被拆遷人的合法利益。
3、政府收回土地的行為是可訴的。
為了加強政府對土地市場的調控，有序實施城市規(guī)劃，深化土地使用制度改革，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》和《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》等規(guī)定，結合本市實際情況，制訂本辦法。
第二條（適用范圍）
本市行政區(qū)域內的土地儲備，適用本辦法。
第三條（定義）
本辦法所稱的土地儲備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲備機構，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎性建設等予以存儲，再按照土地供應計劃交付供地的行為。
第四條（管理部門）
市土地管理工作領導小組負責審核批準本市土地儲備計劃，協(xié)調解決土地儲備中的重大問題。
市房屋土地資源管理局（以下簡稱市房地資源局）負責本市土地儲備計劃的組織編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督管理；區(qū)（縣）土地管理部門負責本行政區(qū)域內土地儲備計劃執(zhí)行情況的日常監(jiān)督管理。
市和區(qū)（縣）投資、規(guī)劃、土地、建設等管理部門按照本辦法的規(guī)定，履行土地儲備項目的相關審批職責。
第五條（儲備機構）
市土地儲備中心是市政府設立的土地儲備機構，在本市區(qū)域范圍內實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發(fā)，承辦儲備地塊按計劃供應的前期準備工作。
各區(qū)（縣）政府設立一個土地儲備機構，在本區(qū)（縣）區(qū)域范圍內實施土地儲備。
經市政府批準，其他的專門機構可以在特定區(qū)域范圍內實施土地儲備。
第六條（儲備范圍）
下列土地應當納入土地儲備范圍：
（一）灘涂圍墾成陸并經驗收合格的土地；
（二）擬轉為經營性建設用地的原國有農用地；
（三）擬調整為經營性建設用地的原劃撥國有土地；
（四）擬依法征用后實行出讓的原農村集體所有土地；
（五）土地管理部門依法收回的閑置國有土地；
（六）市政府為實施城市規(guī)劃需要儲備的其他國有土地。
第七條（儲備分工）
本辦法第六條第（一）、（二）、（六）項所列的土地，由市土地儲備中心負責儲備；其他各項所列的土地，由市土地儲備中心和所在地的區(qū)（縣）土地儲備機構聯(lián)合儲備。
經市政府批準的專門機構，在相關批準文件規(guī)定的區(qū)域范圍內實施土地儲備。
第八條（儲備計劃）
本市的土地儲備計劃應當與國民經濟和社會發(fā)展計劃相協(xié)調，與土地利用年度計劃以及明后年的土地供應計劃相銜接。
市房地資源局應當會同市發(fā)展改革委員會等有關部門，在每年第四季度組織編制下年度的土地儲備計劃，經市土地管理工作領導小組審核批準后分解下達。
第九條（儲備地塊的立項、規(guī)劃和用地手續(xù)）
土地儲備機構應當在土地儲備計劃范圍內確定地塊實施儲備，并可以向投資主管部門辦理儲備地塊的前期開發(fā)立項手續(xù)。
儲備地塊的前期開發(fā)立項批準后，土地儲備機構可以向規(guī)劃、土地管理部門申領建設用地規(guī)劃許可證和建設用地批準文件。其中，儲備地塊涉及農用地轉用或者征用農村集體所有土地的，由土地管理部門按法定程序辦理農用地轉用和征地手續(xù)后，發(fā)給建設用地批準文件。
建設用地規(guī)劃許可證和建設用地批準文件應當載明儲備地塊的坐落、四至范圍、面積等事項。
第十條（儲備地塊的補償安置）
土地儲備涉及房屋拆遷、征用農村集體所有土地的，應當按照國家和本市的有關規(guī)定，辦理房屋拆遷許可、征地補償安置方案審批等相關手續(xù)，并按照規(guī)定的標準、方式和程序實施補償安置。
土地儲備機構對原劃撥給企事業(yè)單位使用的國有土地實施收購儲備的，應當按照本市的基準地價并結合土地市場行情，與該單位進行協(xié)商，確定補償價格，簽訂收購儲備協(xié)議。
第十一條（儲備地塊的基礎性建設）
儲備地塊有經批準的控制性編制單元規(guī)劃或者控制性詳細規(guī)劃的，土地儲備機構可以在完成該地塊上建筑物、構筑物和其他附著物的拆除，并經投資、規(guī)劃、建設管理部門批準后，按照規(guī)劃要求實施基礎性建設。
儲備地塊的前期開發(fā)立項批準前，已有經批準的控制性編制單元規(guī)劃或者控制性詳細規(guī)劃的，投資、規(guī)劃管理部門應當在批準前期開發(fā)立項和建設用地規(guī)劃許可證時，一并審批儲備地塊的基礎性建設。
第十二條（儲備地塊的權屬證明）
土地儲備機構圍墾灘涂成陸并經驗收合格后，或者與有關企事業(yè)單位簽訂國有土地使用權收購儲備協(xié)議后，或者取得儲備地塊的建設用地批準文件并拆除該地塊上的建筑物、構筑物和其他附著物后，可以向市房地資源局申請土地登記，領取土地儲備的房地產權證。
儲備地塊交付供應時，土地儲備的房地產權證應當由市房地資源局收回。
第十三條（儲備地塊的臨時利用）
經規(guī)劃管理部門批準，土地儲備機構可以在土地儲備期間，臨時利用儲備地塊。
儲備地塊的臨時利用不得影響市容環(huán)境，不得修建永久性建筑物、構筑物和其他附著物。
市和區(qū)（縣）土地儲備機構不得兼營除臨時利用儲備土地以外的其他經營性業(yè)務。
第十四條（儲備信息統(tǒng)計）
市房地資源局應當建立土地儲備信息統(tǒng)計制度。
土地儲備機構應當每季度將儲備土地的面積、數(shù)量、坐落、收購補償價格、基礎性建設情況、臨時利用情況等相關信息，報送市房地資源局。
第十五條（儲備地塊的供應）
土地儲備機構應當按照土地供應計劃的要求，做好儲備地塊交付供地的前期準備工作。
儲備地塊的出讓工作，由市或者區(qū)（縣）土地管理部門會同投資、規(guī)劃等管理部門和土地儲備機構，按照本市土地使用權出讓招標拍賣的有關規(guī)定和土地利用年度計劃組織實施。
第十六條（資金管理）
儲備地塊出讓所得的價款中，屬于土地使用權出讓金的部分，由受讓人支付給土地管理部門；屬于土地前期開發(fā)費用的部分，由受讓人支付給土地儲備機構，并在扣除土地儲備的成本開支和管理費后，納入土地儲備專項資金。
土地儲備專項資金的設立、使用和管理辦法，由市財政局會同市房地資源局另行規(guī)定。
第十七條（監(jiān)督檢查）
市和區(qū)（縣）土地管理部門應當定期檢查本市土地儲備計劃的執(zhí)行情況。
財政、審計部門應當對土地儲備的成本開支和土地儲備機構的財務狀況定期進行核查、審計，審計結果應當報送市土地管理工作領導小組。
第十八條（違法行為的處理）
土地儲備機構的工作人員貪污、賄賂、挪用公款或者利用職權為自己和他人謀取私利，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚未構成犯罪的，依法給予行政處分。
第十九條（具體應用解釋）
關鍵詞：土地儲備機構;融資模式改革
土地儲備中心因身負土地調控“蓄水池”和政府融資平臺的雙重使命，背負加倍的壓力：一方面在限房令調控下，土地出讓紛紛流拍；另一方面，銀行還貸催款單接踵而至。融資，不再是各大中小企業(yè)的重要困擾，土地儲備中心作為政府機構，也同樣面臨著艱巨的還貸壓力。
一、當前土地儲備融資情況分析
從儲備中心的資金來源結構中，就可以發(fā)現(xiàn)其融資困境的根源。土地儲備中心所需資金的來源主要分為三個方面：一是政府在土地儲備中心成立時撥付的啟動資金以及財政專項撥款；二是經財政部門從土地收儲機構儲備土地出讓收入中劃出6%建立的國有土地收益基金，用于土地收購儲備；三是來自金融機構貸款。下面將對這三種融資來源進行分析。
1.財政專項撥款
對于土地儲備的巨額投入，政府投入的啟動資金明顯不足。而財政的專項撥款，往往要等到儲備的土地出讓后以地價款中的土地成本形式返還給儲備機構，在時間上不能滿足土地儲備機構的土地收儲資金需求。而且，在實施城市規(guī)劃需要等政府行為造成儲備土地供地時，儲備機構墊付的土地收儲成本往往會被拖延返還，更大程度的延長了土地成本回收周期。
2.土地儲備基金
根據(jù)《國務院辦公廳規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（[2006]100號）規(guī)定，財政部門應從繳入地方國庫的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，用于建立國有土地收益基金，主要用于土地收購儲備。由于2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實現(xiàn)徹底的“收支兩條線”。所有的土地出讓收入都由地方財政掌控，直接繳入地方財政專用帳戶。土地儲備機構對土地出讓收入沒有支配權，土地儲備基金也發(fā)揮不了應有的作用了。
3.金融機構貸款
當前金融機構的貸款成了土地儲備機構資金的主要來源。而國際金融風暴的影響，導致銀行對貸款的使用要求嚴格按照《中國人民銀行土地儲備貸款管理辦法》第三章第七條，嚴格控制土地儲備貸款的發(fā)放。土地儲備貸款采取抵押方式的，應當有合法的土地使用證，貸款抵押率最高不得超過抵押物評估價值的70%，貸款期限原則上不得超過2年。這一條款大大限制了土地儲備機構的貸款規(guī)模。作為最常用的融資手段，抵押貸款方式最能被金融機構接受。根據(jù)《中華人民共和國擔保法》，只有抵押人依法有權處分的國有土地使用權、房屋和其他地上定著物才可以抵押。而土地儲備機構并非以劃撥、出讓等《土地管理法》、《房地產管理法》上規(guī)定的方式取得國有土地使用權，而只是代表政府，收回、收購或征收國有土地使用權，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備，在宗地被重新出讓、劃撥和出租前，該宗地上并未設置一定年限或無限期的土地使用權，其使用權類型往往登記為政府儲備。無論是儲備地塊的未來租賃經濟收益還是土地出讓金，儲備機構都沒有支配權。根據(jù)《土地儲備管理辦法》，儲備土地在未供應前，其臨時利用的時間一般不超過兩年，也就意味著未來該土地能帶來的租金經濟收益限于2年期限或更短，并且所有臨時利用所得全部上繳財政根據(jù)《擔保法》，被抵押的房地產在抵押人無法履行債務時，抵押權人一般以拍賣、變賣該抵押物所得的價款受償。儲備機構的抵押土地使用權是由政府機構組織出讓，從中獲得的土地出讓金因收支兩條線原則，全額上繳財政，金融機構作為抵押權人反而無法優(yōu)先受償。另一方面，儲備機構的抵押物還具有一個弱點，即抵押物價值受市場波動影響很大。在樓市一片“漲”聲時，金融機構在市場價的基礎上，可發(fā)放不高于抵押物評估價值的70%的貸款。而限房令下，土地出讓普遍流拍，土地市場價一跌再跌，即使能夠順利出讓，憑借跌至谷底的土地出讓金償還當年高高在上的貸款額，也是難以應付。
二、當前土地儲備機構融資模式的困難
現(xiàn)實中各地政府視儲備機構為純粹的融資平臺而忽略其土地“蓄水池”功能，土地抵押貸款往往直接被政府用于城市建設或其他建設項目，而在儲備土地出讓時，各地財政往往借“收支兩條線”的原則，將土地出讓金全額納入財政專戶。儲備機構沒有其他償還的途徑，最常用的融資方式就是用A地抵押用B地的抵押貸款來支付。以貸還貸，拆東墻補西墻，陷入了借貸深淵。
關鍵詞：儲備方案；風險評估；原因
中圖分類號：G353文獻標識碼： A
引言
土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。
1、土地儲備風險類型
1.1、政策風險
相關的土地儲備法律法規(guī)還不夠完善，對于風險沒有詳細的描述和應對。如《土地儲備管理辦法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律都沒有針對土地儲備的激勵機制、補償機制、土地資源的配置和土地的利益分配等方面沒有明確的規(guī)定。雖然全國各地都擁有一些針對土地儲備管理成立的土地儲備機構，但是由于缺少相應法制法規(guī)地約束，使土地儲備機構在進行土地儲備管理時遇到相當大的困難，有時候強制收購土地的行為還受到合法性的質疑，土地儲備管理工作處于被動的局面。
1.2、市場風險
第一，房地產泡沫會使土地儲備管理產生市場風險。房地產是我國國民經濟發(fā)展的支柱產業(yè)，其形式的變化會直接決定土地價格的走向。然而有些房地產市場的投機行為會使土地的價格超過其合理的市場價格，使土地儲備項目的收益和按期歸還產生不確定性。
第二，土地儲備的信息不對稱也會產生一定的風險。當前我國大部分的閑置土地仍握在開發(fā)商的手中，其回收的成本過大，回收的難度較大。而土地儲備機構對于開發(fā)商手中握有多少閑置土地沒有具體的數(shù)據(jù)信息，在進行土地市場預測時無法做到準確地預測，開發(fā)商的開發(fā)決定和土地儲備機構的供地計劃不能順利對接，一旦開發(fā)商手中大量的閑置土地投入市場，會給土地市場帶來巨大的沖擊。
1.3、營運風險
土地市場的營運的各個階段也會產生一定的風險，包括收購、整理、儲備和出讓四個階段。在收購階段，如果土地儲備機構和原土地使用單位的信息不對稱的話，就會使其收購行為在一定程度上存在盲目性，沒有明確土地的產權歸屬和地塊周邊地理環(huán)境等方面，就會遇到不必要的法律糾紛；在整理階段，主要是對土地進行開發(fā)，因為土地具有固定性的基本特征，一旦項目資金投入就很難轉移，容易產生沉淀成本。在儲備階段，由于不能及時盤活推向市場而引起的一系列風險。如積壓風險，它是土地儲備制度實施中最大的內部風險，帶來巨大的籌資風險。在土地出讓階段，也可能面臨因為一些因素的非預期變動形成的風險。如土地流拍，都會產生土地的價格低于收購的價格或者土地被積壓的不良現(xiàn)象。
1.4、融資風險
主要是指因為融資而產生的債務嚴重影響土地儲備管理中心的運營，甚至因為無法支付相關到期債務而被債權人申請破產。土地儲備機構由于其自身的性質限制，沒有太多的營運資金，營運資金大部分都是靠銀行貸款來獲取的。而土地需要的融資數(shù)額是比較大的，所以在土地貸款上數(shù)額比較大，土地儲備機構的負債比率也比較大，長期的相對較大的負債比率會使土地儲備機構承擔著巨大的財務風險。
2、研究方法、指標體系構建與數(shù)據(jù)說明
2.1、研究方法
對城市土地儲備的分析進行評估，本文運用因子分析相結合的方法進行研究。上述因子分析是利用降維的思想，在損失很少信息的前提下把多個指標轉化為少數(shù)幾個綜合指標的多元方法。本文運用DEA模型進行敏感性分析和因子分析法等對土地儲備方案對其進行動態(tài)研究。
2.2、.指標體系構建
選擇變量與構建評價指標體系，應該對其進行全面、科學、簡練的進行可操作的研究對象。前人已經研究的一些文獻中的指標體系為本文提供了借鑒，但都還存在值得改進的地方。本文的指標體現(xiàn)最大的創(chuàng)新是運用了真實的項目指標數(shù)據(jù)進行了研究，具有真實的可實用價值。根據(jù)上述建立的土地儲備項目的風險評估體系（見表1），分別用模型一和模型二所運用的方法，對我國土地儲備項目進行風險評估分析。
3、原因與影響分析
我們將項目綜合實力分為四個等級分別是:風險程度很安全的等級,風險程度比較安全的等級,是風險程度較高的安全等級，是風險程度最高的安全等級。每個等風險程度較低的等級的項目中它們的特點是動態(tài)回收期較短，銀行批復額度較大，預期收益較高。而安全較低的項目的特點是涉及拆遷的補償人口數(shù)較大，申請的貸款額度較大而批復額度較小，他們之間的差距較大。因此我們應該還需要盡力加強下列措施：
關于土地制度的完善。正確認識城市土地儲備面臨的風險，有效規(guī)避與預防規(guī)劃風險，是保證城市土地儲備的高效運營，完善土地儲備制度的一項必要手段。合理的分析不同行政區(qū)、不同土地級別和不同特征區(qū)域內的風險評估結果，更好的為城市土地儲備風險評價、土地儲備實踐與土地儲備制度提供借鑒。
關于土地儲備的管理。國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲備管理辦法》第二章第七條指出，土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當?shù)厝嗣胥y行相關分支行等部門應根據(jù)當?shù)亟洕蜕鐣l(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案。
關于規(guī)避風險、優(yōu)化資源配置。在市場經濟下，風險是不可避免的，如何有效的優(yōu)化土地儲備資源的配置才是當下需要考慮的問題。今后社會區(qū)域經濟社會系統(tǒng)特性，應用自組織理論、模糊集合論、市場經濟學、系統(tǒng)動力學、計算機科學對區(qū)域土地利用優(yōu)化問題進行創(chuàng)新研究，從而提出從定性到定量綜合集成方法、區(qū)域總體規(guī)劃決策支持系統(tǒng)、SD模型，為市場經濟體系下土地利用優(yōu)化配置提供新的思路和方法，為促進市場經濟條件下土地優(yōu)化配置方法研究奠定堅實的基礎。
4、土地儲備的風險應對策略
土地儲備機構應注重風險管理，通過采用合理的經濟、技術、法律手段對風險加以防范與處理，以最小的成本獲得最大的收益保障。政府作為土地儲備的實施主體，主要的風險應對策略有以下幾種。
規(guī)范政府職能，調整政府行為。土地儲備機構是政府授權的從事土地資產經營活動的非盈利性事業(yè)單位，具有行政性與市場性。儲備機構既要嚴格執(zhí)行政府的土地收購、儲備和出讓計劃，在很多情況下，又要尋求社會資本，借助市場力量進行土地一級開發(fā)。在與土地一級開發(fā)單位建立合作關系時，儲備機構應借助法律手段和行政手段約束開發(fā)單位的行為。通過完善的法律文件，又配合行政監(jiān)督，有效約束了土地儲備和一級開發(fā)行為，值得各地政府借鑒。
完善土地儲備財務管理制度。土地儲備過程包括土地收儲、開發(fā)整理、出讓環(huán)節(jié)，土地產權的轉移、土地物理形態(tài)的改變，伴隨著大量資金的投入與轉移，所以，土地儲備財務管理非常重要。財務管理手段主要包括：建立和完善成本控制機制，合理確定土地補償標準；優(yōu)化資本結構，建立一個多渠道的、穩(wěn)定的資金體系。
建立土地儲備的市場化運作機制，充分借助市場力量進行土地整理風險共擔。土地儲備機構可以與某開發(fā)單位進行土地一級開發(fā)整理合作，儲備機構借助開發(fā)單位的資金、人員、設備和管理經驗，完成土地一級開發(fā)工作。
結束語
進行土地儲備數(shù)據(jù)進行處理的時候，將各項指標按照對風險的影響進行分類，分類過程中需要人為給一定的權重，這部分主觀判斷可能會對結果有一些干擾，采取一定的措施，將風險降到最低。
參考文獻
[1]王靜敏,張明月.土地儲備方案風險評估的研究[J].統(tǒng)計與咨詢,2014,04:38-39.
關鍵詞：土地儲備管理；土地出讓；利用率
在土地儲備管理工作的實踐中可以看出，土地儲備管理工作對于土地市場及房地產市場的管理有著非常重要的作用，同時也應該正視實踐過程中出現(xiàn)的各種問題。本文對土地儲備管理過程中存在的問題進行了分析，提出了增強土地儲備管理，提高土地出讓利用率的相關措施。
1 土地儲備管理中存在的問題
1.1 土地儲備管理相關法規(guī)的構建并不完善
各地區(qū)都依據(jù)各自管轄區(qū)域中的土地儲備量出臺了相應的土地儲備管理條例，依據(jù)該管理條例來對地區(qū)土地進行有效的規(guī)劃和管理，然而，這些土地儲備管理條例在實際的應用過程中，并沒有相關法規(guī)的支持，在執(zhí)行的過程中，并沒有明確的法律法規(guī)支持，相關的土地儲備管理法規(guī)建設的并不完善，條例中的內容也有待進一步的完善，其中存在的漏洞較多，這就地區(qū)的土地儲備管理工作無法高效的開展，而且地區(qū)的土地儲備管理與國家制定的相關土地儲備管理原則有著相違背之處，這樣就使得地區(qū)的土地儲備管理效率相對較低，土地在出讓利用率上相對較低。
1.2 土地儲備管理利益分配機制不健全
有效的土地儲備管理能夠最大限度的提升政府的效益，然而，就我國目前的土地儲備管理來說，其在構建上本身存在一定的問題，這就使得其利益的分配機制在構建的同時也不夠健全，在對土地收益的構成進行檢定和分配時，沒有相應的土地儲備管理分配機制的支持，這樣就使得某些地區(qū)的土地儲備管理中心無法發(fā)揮出其管理的職能，在利益的分配上，無據(jù)可依，從而會導致利益分配不均狀況的出現(xiàn)，利益分配不均會使得土地儲備管理工作的開展受到一定的限制，在土地儲備管理的主體機構上，缺乏必要的推動力，進而使得管理工作的開展處于消極的狀態(tài)，由此造成了土地出讓利用率的下降。
1.3 缺乏明確的土地儲備管理的主體定位
在土地儲備管理過程中，土地是主要管理對象，而資金是管理的紐帶，管理過程中設計到規(guī)劃、國土等多個部門，在管理的過程中存在較大的困難。政府應該出臺科學的土地儲備管理系統(tǒng)來實現(xiàn)各部門之間的協(xié)作，促使土地儲備管理成本的降低與土地儲備管理型效率的提高。但是在土地儲備管理系統(tǒng)實踐的過程中效果并不理想，土地儲備管理中肩負不同任務的部門聯(lián)系較少，而肩負相同任務的部門通常將責任全面交給國土資源局。這種管理主體與部門職責不明確的情況導致了土地儲備管理過程中部門間協(xié)調較差，管理效果不強。
2 增強土地儲備管理，提高土地出讓利用率的相關措施
2.1 完善土地儲備管理機制，積極進行宣傳工作
要想使得土地出讓利用率得到提升，就需要國家針對土地儲備管理機制進行有效的完善處理，將管理機制中存在的問題進行合理的解決，對土地儲備管理各個環(huán)節(jié)進行全面的分析，發(fā)現(xiàn)問題解決問題，將管理機制中的各個環(huán)節(jié)進行完善，從而使得各個環(huán)節(jié)的工作可以順利的開展。并且國家要依據(jù)地區(qū)土地的利用情況，進行土地儲備管理標準性法規(guī)的制定，從而使得土地儲備管理工作的開展有法可依。同時要加強對土地儲備管理相關機制的宣傳，使得群眾能夠對土地儲備管理的相關法規(guī)進行一定的了解，在依據(jù)相關法律法規(guī)的基礎上，規(guī)范土地儲備管理工作，從而使得土地儲備管理能力得到提升，進而促進土地出讓利用率的提升。
2.2 合理分配土地出讓收益
要想有效的推動土地儲備管理工作的開展，就要建立健全的土地出讓收益分配機制，并且依據(jù)各個地區(qū)的土地實際應用情況，對相關的分配機制進行改進和優(yōu)化，從而使得土地出讓收益分配機制能夠符合地區(qū)土地儲備管理工作的發(fā)展的需求，同時要注意將土地儲備工作中的主體部分融入到土地收益分配機制中，這樣可以有效的保障相關管理機構的長遠發(fā)展，另外，也能夠使得土地儲備管理的工作人員能夠更為積極的開展工作，從而使得土地儲備管理的工作效率得到大幅度的提升，進而對土地出讓利用率形成良好的影響。
2.3 強化土地儲備管理結構主體地位
土地儲備管理機構與相關的部門之間要實現(xiàn)積極的配合，才能夠有效的推動土地儲備管理工作的正常開展，在一定程度上可以使得土地儲備管理中的負面干預問題出現(xiàn)的幾率大大降低，并且可以有效的降低土地儲備管理的實施成本，從而使得土地儲備管理的工作效率可以得到提升，這就有助于提高土地出讓利用率。要想充分的使得土地儲備管理機構與相關的部門之間實現(xiàn)正面配合，就需要對土地儲備管理結構的主體地位進行有效的強化處理。而主要的方式包括以下幾點：第一，對相關的考核體系進行完善，對土地儲備管理中的各個項目進行必要的分解，在分解的基礎上明確各個部門的職責，使得各個部門能夠在工作中積極的實現(xiàn)配合，從而保障任務可以順利的完成。而各部門所完成的任務，也需要納入到年度的工作任務完成目標中，這樣是為了能夠提高各部門的工作效率，進而使得土地出讓利用率可以得到最大限度的提升。
第二，就是要加強土地儲備管理部門的管理能力，使得其行政地位可以得到提升。土地儲備管理工作應該直接受益于政府，由政府進行整個土地儲備工作的管理和領導，實現(xiàn)各個相關部門思維與行動的統(tǒng)一，提高部門之間的協(xié)作效果。
2.4 強化土地儲備管理隊伍的建設
在土地儲備管理工作中，其圍繞的中心都是政府實事工程，在管理的過程中容易出現(xiàn)較大的人為干擾因素，因此要提高土地儲備管理人員的素質，嚴格按照辦事程序進行工作，通過市場化的管理方式防止腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)。努力增強土地儲備管理，提高土地出讓利用率。
結束語
通過健全與宣傳土地儲備管理相關制度、對土地出讓收益進行合理的分配、對土地儲備管理機構的主體地位、建立土地儲備資金籌措新機制、強化土地儲備管理隊伍的建設等措施進行強化措施實現(xiàn)增強土地儲備管理，提高土地出讓利用率。
參考文獻
[1]黃曉華.關于土地儲備貸款若干法律問題的分析―兼論《土地儲備管理辦法》對土地儲備貸款的影響[J].消費導刊，2012，11（23）：21-22.
關鍵詞：土地儲備 成本控制
一、 土地儲備概述。
土地儲備，是指各級人民政府依照法定程序在批準權限范圍內，對通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權的土地，進行儲存或前期開發(fā)整理，并向社會提供各類建設用地的行為?！临Y源部、財政部、中國人民銀行于2007年11月19日聯(lián)合制定了《土地儲備管理辦法》，以“完善土地儲備制度，加強土地調控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設用地保障能力”。 《辦法》規(guī)定，土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。各地應根據(jù)調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模。土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理部門實施土地儲備計劃，應編制項目實施方案，經同級人民政府批準后，作為辦理相關審批手續(xù)的依據(jù)?！掇k法》明確，儲備土地必須符合規(guī)劃、計劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。
二、 土地儲備成本構成
土地儲備成本包括土地收購、前期開發(fā)、儲備、出讓等過程中發(fā)生的實際成本。土地儲備總成本主要由土地購置成本，土地開發(fā)成本和土地持有成本組成。土地購置成本指購買土地的支出；土地開發(fā)成本指對土地進行整理以及配套基礎設施建設的支出；土地持有成本主要是指機會成本，包括儲備土地的利息支出和投資土地帶來的風險損失。具體包括土地取得費、土地整理工程費、銀行貸款金（含利息）、土地業(yè)務費（招標、拍賣和掛牌交易中發(fā)生的費用；土地儲備開發(fā)供應過程中發(fā)生的審計、律師、工程監(jiān)理等費用，不可預見費以及經同級財政和土地主管部門核準的其它支出）。
土地儲備成本是指儲備和開發(fā)再利用一定數(shù)量的土地所需要的各項費用，主要包括以下幾個方面：（1）收購補償費。在收購某一土地實施之前，應根據(jù)土地的實際情況進行相應補償，若儲備地塊涉及集體土地，根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定，必須在將土地由原集體所有征為國家所有的過程中，向被征地村和被征地農民支付相關的征地補償費和征地稅費，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、耕地開墾費、征地管理費等。（2）拆遷戶補償費。拆遷房屋應對被拆遷人進行補償安置，動拆遷成本是事中成本控制的關鍵。在動遷過程中，要在確保群眾根本利益的前提下，對被拆遷入來說，拆遷補償費是其失去房屋和土地使用權應得到的補償。在實際工作中，應根據(jù)房地產市場實際情況，做到合理評估，確保老百姓利益的情況下合理控制土地收儲成本。（3）其他費用。市政基礎建設、公共配套設施建設有關費用；招標、拍賣和掛牌交易中發(fā)生的費用；土地開發(fā)管理費；不可預見費及財政和土地主管部門核定的其他支出費用。
三、影響土地儲備成本的因素
土地儲備成本的因素可以分為外部和內部兩種因素。外部因素包括儲備資金來源與組成、政策影響等。內部因素包括土地儲備機構管理能力、土地儲備規(guī)模。對成本控制若外部因素相同時，則內部因素對成本的控制起著決定性作用，這時我們就可以通過強化內部因素的管理，間接降低外部因素對成本控制的不利影響。
首先，土地儲備的成本直接受到土地儲備機構管理能力的影響?，F(xiàn)在我國的土地儲備機構實質上是政府下屬的一個辦事機構。這就決定了土地儲備機構的決策管理能力受政府的影響較大。根據(jù)一些學者的研究表明，若決策者的信息數(shù)量越少，信息的質量越低、運用信息的能力越差，則決策結果成為最優(yōu)結果的可能性越小。
其次，土地儲備規(guī)模影響土地儲備成本。單位土地購置成本與土地儲備數(shù)量成反比，單位土地的持有成本與土地儲備數(shù)量成正比。在一個城市中若他的土地儲備數(shù)量很少，那么這個城市的開發(fā)土地就會較少，土地價格相對會上漲，最終導致單位土地的取得成本上升。相反，如果這個城市土地儲備數(shù)量很大，可供開發(fā)的土地數(shù)量很多。然后土地價格下降，最后土地的取得成本減少。但當這個城市的土地儲備量較大時，又會導致大量的土地無法得到有效的利用，這樣又致使單位土地的持有成本增加。因此，城市土地收購儲備總成本曲線會隨著持有土地數(shù)量的增加呈現(xiàn)先降后升的趨勢。
四、加強土地儲備成本控制的措施。
（一）明晰職責, 承擔起成本控制責任。土地儲備機構是政府的一個職能部門，為非營利性公營事業(yè)機構。它的作用是保證國家土地所有權借以體現(xiàn)的土地收益的實現(xiàn)，同時只有保證適當贏利，減少成本才能保證機構正常運作。土地儲備機構應該首先明確自身職責，承擔起成本控制的責任，主要包括：(1)土地儲備機構會同政府相關部門編制開發(fā)實施方案。(2)對土地儲備的每階段進行成本費用測算，編制成本費用計劃，落實降低成本技術的組織措施。(3)組織儲備項目成本費用核算，堅持成本報告制度，及時反映儲備項目成本、費用情況，保證成本信息交流的及時、有效。(4)熟悉、掌握國家和當?shù)赜嘘P法規(guī)政策及市場需求、預算定額水平等成本控制因素，用足用活各種政策、資源，提高成本控制的預見性，努力尋求降低成本費用的途徑。
（二）控制好過程成本
遵循基本儲備程序，對土地儲備成本實行全過程控制，對可控成本、變動成本和成本異常偏差實行有效監(jiān)控，保證將儲備成本控制在目標成本范圍之內。正確處理成本、市場、工程質量、開發(fā)周期、資源、效益之間的關系，防止和杜絕重大工程質量事故，嚴格控制項目的質量成本和期間費用，加速投資回報，提高投資回報率。土地儲備由不同的過程構成，包括計劃編制階段，前期策劃階段，征詢意見審批階段，組織實施土地一級開發(fā)階段，土地出讓等階段組成。應該把握好各個環(huán)節(jié)。
（三）靈活采取多種收購儲備方式, 減少資金的占用要保證土地儲備數(shù)量和時機的科學可行，必須變被動儲備為主動儲備，將土地儲備的各個環(huán)節(jié)視為一個整體，綜合考慮各環(huán)節(jié)的數(shù)量和時間安排。在進行土地儲備時，應根據(jù)規(guī)劃調控的次序安排和功能劃分，按照輕、重、緩、急的要求，對近期要開發(fā)并可盡快產生經濟效益、拉動經濟發(fā)展的極具增值效益的地塊或重點基礎設施項目的周邊土地予以先行收購、儲備；對規(guī)劃開發(fā)有中期效益的項目周邊土地，則作為項目融資的土地進行控制，根據(jù)財力情況，實行分期分批收購儲備；對有遠期收益的地塊，在規(guī)劃上予以嚴格控制，防止?jié)撛谠鲋档耐恋刭Y產收益流失。這樣一方面使土地儲備機構手中控制著一定量土地引導城市發(fā)展、調節(jié)土地市場，又可減少資金沉淀，提高資金的使用效率。
（四）合理利用儲備期間閑置土地
對已完成動、拆遷工作但尚無招投標計劃的儲備土地，必須對其進行管理，避免拋荒和閑置，由此必然發(fā)生大筆的管理成本。經規(guī)劃部門批準，土地儲備機構可以在土地儲備期間，臨時利用儲備地塊，因此土地儲備機構應充分發(fā)揮土地臨時使用的作用，以地養(yǎng)地，降低管理成本，甚至得到收益。鑒于規(guī)劃限制，地塊的儲備周期和出讓時間很難細化，可考慮出租給綠化公司種植苗木、作為臨時停車場、堆場，或作為大型活動場地等短期用地。
四、結語。
收購儲備工作人員應明晰職責、控制好土地儲備成本；合理利用儲備期間閑置土地；靈活采取多種收購儲備方式減少資金的占用；既優(yōu)化配置了土地資源，又為政府創(chuàng)造了經濟效益。
據(jù)記者調查，自2003年7月昆明市土地儲備中心先后在該市盤龍區(qū)的青龍村委會、官渡區(qū)的十里社區(qū)和楊方凹社區(qū)，共儲備了土地30000余畝，用作“現(xiàn)代新昆明”的東部核心區(qū)，但目前多數(shù)仍撂荒著。
在土地宏觀調控的大背景下，這些大片大片荒蕪的土地。凸顯的是土地資源浪費、失地農民劇增等一系列社會問題，更需對被稱為我國城市土地使用制度“第”的土地儲備制度進行反思。
30000余畝儲備土地多數(shù)荒蕪
2003年7月，昆明市青云街道辦事處青龍村委會裕豐村民小組的308畝“在冊地”(承包地)和934.047畝“非在冊地”(非承包地)，以及“地上所有的附著物、構筑物、建筑物和水、電、道路、水面、魚塘、果園果樹、零星果樹等設施”，被昆明市土地儲備中心全部征用。
青龍村委會于2003年9月1日制定的《關于昆明市土地儲備中心征用收購我村六個村民小組全部土地及人員農轉非的實施方案》(下稱《實施方案》)，道出了土地儲備中心實施土地儲備的原因：“根據(jù)省委、省政府及昆明市委、市政府有關加快建設新昆明的戰(zhàn)略方針，結合我村實際，借昆明北市區(qū)開發(fā)建設的東風，我村兩委經過與昆明市土地儲備中心多次協(xié)商洽談……將我村下屬的青龍村、兩面寺、裕豐村、黃土坡、蘇家營、長地埂六個村民小組的土地全部轉讓給昆明市土地儲備中心整體開發(fā)建設?！?/p>
“2003年6月份前，村委會的領導稱，土地儲備中心要征用我們村的地。7月份就開始正式征地，用經緯儀來測量?！痹ＸS村的村民向記者講述他們賴以生存的土地被征用的過程，“當時小組長李繼祥在村民大會上說，總的征地1000多畝，其中上公糧的地有300多畝，田占了一半，其余為菜地。我們當時考慮到，村委會早就把征地手續(xù)辦好了，我們同意要征，不同意也要征，反正土地是國家的，國家要我們不敢不給，就簽了字?！?/p>
裕豐村是一個彝族村，人口336人，有承包地308多畝，開荒地700多畝。據(jù)青龍村委會提供的資料顯示，該村委會下屬的青龍村、兩面寺、裕豐村、黃土坡、蘇家營、長地埂共6個村民小組，總人口2282人，被征用的土地一共合計為8094.259畝，其中在冊地(承包地)為2167畝，人均近1畝；非在冊地(非承包地)5927.259畝，人均2.6畝。
記者在青龍村委會的黃土坡、裕豐村等地看到，這些昔日生長水稻、玉米的土地，現(xiàn)在長滿了密密實實的野草，有的地方還種上了樹苗。“原來說好我們可以繼續(xù)種地的，可是2004年3月份我們辛辛苦苦種的蠶豆、小麥，卻被栽樹的老板用推土機全部推掉，種上樹苗。老板還說，市里已把地賣給他們了，賣了40萬元一畝?！痹ＸS村的村民指著種滿了樹苗的農地，有些憤然。而青龍村委會書記王李和村副主任李明學告訴記者：“目前在裕豐村田地里種的樹都是土地儲備中心內部自己種植的，因為我們這兒正在修昆明市三環(huán)路和東繞城線，將來搞綠化用?！?/p>
據(jù)青云街道辦事處一位知情人透露，按照昆明市的城市規(guī)劃，昆明市土地儲備中心在該市盤龍區(qū)的青龍村委會、官渡區(qū)的十里社區(qū)和楊方凹社區(qū)，共儲備了土地30000余畝，作為“現(xiàn)代新昆明”的東部核心區(qū)。
按《土地管理法》第三十四條“各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區(qū)域內耕地的80％以上”的規(guī)定，僅青龍村委會的2167畝承包地，就應該有1733.6畝基本農田。保守估計，土地儲備中心儲備的30000余畝土地，以25％算就應有7500余畝承包地，7500余畝承包地中應有6000多畝基本農田。
近萬失地農民生計堪憂
據(jù)調查，青龍村的兩面寺、裕豐村等村莊，在賣地前都是窮村，土坯房組成的村寨里偶爾會有一兩間紅磚房“鶴立雞群”。賣地后，突然間“有錢”了的村民被壓抑了多年的建房欲望得到了釋放：一幢幢兩三層高的鄉(xiāng)村別墅在舊村邊一茬茬“長”了出來，新舊相對，成了這些賣地致富的村莊一道特殊的景觀。
裕豐村的吳水英(化名)在自家剛蓋好的新房里告訴記者：“我家有兩個農村戶口，這幾年分三次一共分到19萬元賣地錢，每年年底還有兩三千元的分紅。但我家的新房，先蓋的石棉瓦房就用去了4萬多元，蓋廚房又花了將近1萬元，現(xiàn)在剛蓋好的大房子就用了差不多20萬元?！?/p>
按2003年7月8日昆明市土地儲備中心(甲方)和青龍村民委員會(乙方)簽訂的《昆明市土地儲備中心征地(收購)補償協(xié)議》(下稱《征地補償協(xié)議》)，土地補償費分在冊面積和非在冊面積，按每畝7.16萬元和3.29萬元分別進行補償――“甲方征用的土地，征地費用含土地補償費、剩余人員安置補助費、青苗費、果園果樹以及附著物、構筑物、建筑物和水、電、道路、魚潭塘等設施”。其中第四條明確規(guī)定了土地交付時間、條件和付款方式：“甲方分三期向乙方支付標的物的補償費。第一期在雙方簽訂征地協(xié)議后十個工作日內支付1000萬元；第二期在雙方簽訂本協(xié)議后30個工作日內支付在冊面積5萬元／畝(以實冊面積計算)，非在冊面積1.5萬元，畝(以實冊面積計算)的費用；第三期在甲方開發(fā)土地的過程中，開發(fā)多少補償多少。甲方于2006年7月10日內未開發(fā)完的，甲方在2007年7月10日前全部支付標的物的補償費余款?！?/p>
自此，青龍村等地失去所有土地全部“農轉非”的村民們，過上了“種田無地，上班無崗、低保無份”的“懸空”生活。當?shù)卣譀]有對他們進行再就業(yè)培訓，只是把賣地錢存留一部分在村里，每年底以“分紅”的名義給他們分發(fā)生活費。村民告訴記者：“現(xiàn)在連吃點小菜都要買，有時去山上拾點菌、掐蕨蕨菜來賣，每天每家人生活開支要20元錢左右，小娃還不能生病，要不只有借錢了。”
據(jù)知情人士保守估計，昆明市土地儲備中心在青龍村、十里社區(qū)和楊方凹社區(qū)征地后，約有近萬農民失地。在持續(xù)了3年多的“建房熱”后，多數(shù)失地農民住在新房里，卻為明天的衣食發(fā)愁，為未來的生計擔憂。
“土地財政”成地方政府圈地的發(fā)動機
那么，昆明市土地儲備中心是依照什么法律法規(guī)征用了近萬農民的3萬畝土地呢?
昆明市土地儲備中心和青龍村委會簽訂的《征地補償協(xié)議》的第一條就開宗明義地寫明：“根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《昆明市土地儲備管理辦法》的有關規(guī)定，為合理利用土地，經甲乙雙方商定，本著平等、自愿、有償?shù)脑瓌t訂立本協(xié)議”。
根據(jù)2002年2月1日試行的《昆明市土地儲備管理辦法》，記者發(fā)現(xiàn)，只有其中的第二章第八條中，“(一)為社會公共利益需要使用的土地；(二)因實施城市規(guī)劃和舊城改造，需要調整土地使用功能的土地”兩種類型的土地，才符合青龍村委會等地的土地儲備情況。而且，其中的第十一條規(guī)定：“對需儲備的農村集體土地，必須依法辦理土地征用手續(xù)”。