時(shí)間：2022-09-11 22:07:40
導(dǎo)語(yǔ)：在行政公益訴訟論文的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)鍵詞：公益行政訴訟；司法權(quán)實(shí)現(xiàn)；社會(huì)公眾
從現(xiàn)行法律上講,我國(guó)行政訴訟的相關(guān)法律至今尚未確定公益行政訴訟這一制度。但在司法實(shí)踐中,有關(guān)公益行政訴訟的案件卻層出不窮，我國(guó)《行政訴訟法》第二條:公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提訟。第四十一條:原告提訟應(yīng)當(dāng)符合的首要條件是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(下稱《若干解釋》)第十二條:與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的,可以依法提起行政訴訟。將“相對(duì)人原告資格論”改為“利害關(guān)系人原告資格論”,加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)，糾正實(shí)踐中被理解為只有行政行為特定針對(duì)的相對(duì)人才能成為適格的原告這一想法,并賦予相關(guān)受害人的原告資格,擴(kuò)大了訴權(quán)范圍。但在司法實(shí)踐中,公益行政訴訟因缺乏必要的法律依據(jù),所以勝訴的甚少。
一、公益行政訴訟的概念
公益行政訴訟是我國(guó)法學(xué)界特有的概念，關(guān)于公益行政訴訟的概念，首先應(yīng)明確公益的涵義，馬懷德教授認(rèn)為，公益有雙層含義。第一層是社會(huì)公共利益，則為社會(huì)成員所享有的利益。公益的第二層是國(guó)家的利益。所謂公益訴訟就是為了維護(hù)公民的利益和國(guó)家的利益而出現(xiàn)的一種訴訟。公益行政訴訟，是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害社會(huì)公共利益或國(guó)家利益時(shí)，任何組織和個(gè)人均可根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán),對(duì)違法、違規(guī)行為,依法向法院直接提出請(qǐng)求或向特定機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求，并由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。這類訴訟的出現(xiàn),是社會(huì)進(jìn)步的顯著標(biāo)志,它表明了人們法律意識(shí)與權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)。
二、公益行政訴訟司法權(quán)實(shí)現(xiàn)的障礙
《若干解釋》第12條之規(guī)定:與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。這表明與具體行政行為有直接利害關(guān)系的人享有原告資格，并且有間接利害關(guān)系甚的人也應(yīng)該有原告資格。所以說(shuō)這一規(guī)定應(yīng)征了現(xiàn)代行政訴訟法不斷擴(kuò)大原告資格的范圍這一趨勢(shì)。但司法實(shí)踐中，通常只有直接利害關(guān)系才被承認(rèn)。因此,鑒于我國(guó)現(xiàn)行訴訟制度的缺陷,導(dǎo)致公眾無(wú)法直接通過(guò)民事訴訟或行政訴訟程序來(lái)保護(hù)國(guó)家和公共利益不受侵害。所以我國(guó)公益訴訟的缺失使得建立公益行政訴訟制度具有緊迫的必要性。
三、公益行政訴訟司法權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要性
1．填補(bǔ)現(xiàn)代法制的空白的需要。即指那些依法治思想或者法律條文對(duì)某些問(wèn)題應(yīng)加以司法控制而實(shí)際上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的現(xiàn)象。因違法相對(duì)人不,其他人沒(méi)有資格。如果建立行政公益訴訟,賦予公眾對(duì)社會(huì)公共利益提訟的資格,建立公益訴訟能喚起公眾的自我保護(hù)意識(shí)，隨著法律意識(shí)的普遍提高,在法治社會(huì)中,面對(duì)不公平、不合法的事,任何一個(gè)公民,都有權(quán)利通過(guò)司法救濟(jì)的最終程序得到解決，就可以填補(bǔ)現(xiàn)代法制的空白,從而實(shí)現(xiàn)司法權(quán)。
2．遏制違法行為發(fā)生、實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利義務(wù)。建立行政公益訴訟可遏制違法行為的發(fā)生,實(shí)現(xiàn)公民參與國(guó)家管理的權(quán)利和義務(wù)。生活中一些違法、違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，侵害社會(huì)公眾的利益。現(xiàn)實(shí)的民事侵權(quán)糾紛中,包括行政機(jī)關(guān)的“不作為”行為,法律若允許任何公民都可以通過(guò)訴訟對(duì)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為訴至法院,則能喚起公民參與國(guó)家管理的積極性?？赡苡腥藭?huì)說(shuō)這也可能引訟權(quán)利的濫用，但公益行政訴訟的案件范圍是特定的,僅限對(duì)侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為提起的訴訟,因此,造成濫訴的可能性較小。即使這樣，為防止訴權(quán)濫用,可以在行政公益訴訟中建立反訴制度,以追究原告濫用訴權(quán)的民事責(zé)任。
四、結(jié)語(yǔ)
中國(guó)應(yīng)早日建立公益行政訴訟,,實(shí)現(xiàn)法律的價(jià)值。構(gòu)建公益訴訟制度有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，我國(guó)公益訴訟的缺失使得建立公益行政訴訟制度具有緊迫的必要性，消除限制原告資格的障礙，賦予任何組織和個(gè)人公益訴訟原告的資格是促進(jìn)公益訴訟司法救濟(jì)的前提，也能使我國(guó)司法權(quán)更好的得以實(shí)現(xiàn)。
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范文一： 行政訴訟法論文(教授熱薦6篇)
范文二： 行政訴訟保障的路徑分析及優(yōu)化策略
范文三： 探討檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟的定位及運(yùn)行
論文關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 原告資格主體 行政訟法
一、行政公益訴訟制度架構(gòu)
（一）行政公益訴訟內(nèi)涵
對(duì)行政公益訴訟的定義很多，但多大同小異，其內(nèi)涵主要涉及以下幾點(diǎn)：第一，人不要求與案件有直接的利害關(guān)系，不要求是訴爭(zhēng)法律關(guān)系的當(dāng)事人；第二，原告一般不必承擔(dān)訴訟后果；第三，是為了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或他人利益而非本人利益而。
基于上述特征，廣義的行政公益訴訟，是指特定的公民、法人或其他組織認(rèn)為行政行為違法，對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或他人利益造成侵害或有造成侵害可能時(shí)，依法向人民法院提起的行政訴訟。原告既可以追求公益最大化為訴訟出發(fā)點(diǎn)，亦可僅以個(gè)人利益保護(hù)為目標(biāo)，只要其訴訟理由是保護(hù)公益即可。較之前者，狹義上的行政公益訴訟則將追求個(gè)人利益保護(hù)的主觀訴訟排除在外，原告必須與被訴行政行為沒(méi)有直接的利害關(guān)系。
（二）行政公益訴訟的定位
行政訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟?？陀^訴訟是指“對(duì)行政行為違反客觀的法律規(guī)則和法律地位提起的訴訟，其出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，對(duì)行政行為合法性進(jìn)行監(jiān)督，以保障行政法得到公正適用?！敝饔^訴訟的當(dāng)事人為某項(xiàng)具體權(quán)利受到侵害的人；而客觀訴訟的當(dāng)事人為利益受到侵害的人（此處的“利益受到侵害”作寬泛的理解，包括間接的利益受害）。主觀訴訟在于保護(hù)受害人的權(quán)利；而客觀訴訟在于保證行政行為的合法性，屬于對(duì)事不對(duì)人的訴訟。在架構(gòu)上，主觀訴訟是主線，客觀訴訟是輔線。依照該傳統(tǒng)分類，行政公益訴訟屬于客觀訴訟的一種（組成部分），應(yīng)遵照嚴(yán)格的法律主義；在價(jià)值追求上，應(yīng)充分尊重行政的首次判斷權(quán)、窮盡行政救濟(jì)以及司法審查最終的原則，對(duì)那些窮盡了行政救濟(jì)，進(jìn)而通過(guò)拓展了受案范圍和原告適格基礎(chǔ)上的主觀訴訟，尚得不到充分救濟(jì)的國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人利益，以法律個(gè)別規(guī)定的客觀訴訟形式提供司法救濟(jì)。
二、行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)及其拓展
我國(guó)《行政訴訟法》第2條、第24條及第41條從原則性、類型性和不當(dāng)性三個(gè)方面，共同構(gòu)成我國(guó)行政訴訟原告資格的框架。概言之，我國(guó)關(guān)于行政訴訟原告資格的規(guī)定是：“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”（“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”）。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“若干解釋”）第12條則將行政訴訟原告資格表述為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”（“利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)”）。該“法律上利害關(guān)系”在實(shí)務(wù)中應(yīng)作如下界定：首先，從《行政訴訟法》第41條“認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益”的規(guī)定看，“法律上利害關(guān)系”應(yīng)指切身的（人自身）的而不包括非切身（他人）的利害關(guān)系。其次，鑒于“若干解釋”第1條將“對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”排除在行政訴訟受案范圍之外，上述“法律上利害關(guān)系”應(yīng)理解為一種現(xiàn)實(shí)的而不包括可能的利害關(guān)系。最后，《行政訴訟法》第27條規(guī)定，與被訴具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟。據(jù)此判斷，“法律上利害關(guān)系”應(yīng)特指直接利害關(guān)系，間接利害關(guān)系人只能以第三人的身份參加訴訟。
對(duì)行政訴訟原告資格進(jìn)行限制，是保障行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)、保證行政效率以及保護(hù)行政相對(duì)人利益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政兩種價(jià)值博弈的結(jié)果?！缎姓V訟法》現(xiàn)有的受案范圍制度、復(fù)議與訴訟的關(guān)系制度、期限制度以及不停止執(zhí)行制度等已經(jīng)對(duì)司法審查和行政效率之間的關(guān)系平衡作了充分考量，沒(méi)必要對(duì)限制原告資格予以過(guò)多關(guān)注。故基于拓展原告適格的要求，“法律上利害關(guān)系”應(yīng)指實(shí)證法上予以保護(hù)的權(quán)益無(wú)疑，但又不應(yīng)狹義地理解為實(shí)證法所明確保護(hù)的權(quán)利，而應(yīng)理解為人可以期望通過(guò)訴訟得到法律保護(hù)的利害關(guān)系（權(quán)益）。人賴以的利害關(guān)系能否得到法律保護(hù)同其勝訴權(quán)相關(guān)，用勝訴權(quán)的模糊性否定權(quán)，有違法治精神。至于在拓展了原告適格后，仍懸而未決的“間接利害關(guān)系人”乃至“無(wú)利害關(guān)系人”基于保護(hù)公益能否提起行政訴訟，則是行政公益訴訟制度需要回答的問(wèn)題。
三、行政公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的路徑選擇
（一）域外行政公益訴訟原告資格考證
1.美國(guó)“私人檢察總長(zhǎng)”理論
美國(guó)是現(xiàn)代行政公益訴訟制度比較健全的國(guó)家，主要表現(xiàn)為為解決1943年著名的“紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案”中遇到的困難，而創(chuàng)造的“私人檢察總長(zhǎng)”理論。據(jù)此理論，當(dāng)無(wú)進(jìn)入司法程序及接受裁決可能性的實(shí)際爭(zhēng)端存在時(shí)，國(guó)會(huì)可以為某個(gè)人或某種人規(guī)定他們本來(lái)沒(méi)有的原告資格，即便有關(guān)個(gè)人沒(méi)有通常所要求的那種直接利害關(guān)系，法律賦予他們的資格仍然有效。具體而言，國(guó)家通過(guò)制定法律，授權(quán)私人或社團(tuán)為了公益而提起的行政訴訟主要有職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟和納稅人訴訟。
2.英國(guó)“檢舉人訴訟制度”
行政公益訴訟制度在英國(guó)被稱為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”。與美國(guó)直接將原告資格賦予公民不同，在英國(guó)只有檢察官方可作為公益訴訟的代表提訟，稱為檢察總長(zhǎng)。檢察總長(zhǎng)代表國(guó)王，有權(quán)依公民申請(qǐng)阻止一切違法行為（包括侵害公共利益的違法行為），也可為公共利益依職權(quán)主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政違法行為進(jìn)行審查。當(dāng)檢察總長(zhǎng)拒絕行使其職權(quán)時(shí)，個(gè)人可以請(qǐng)求檢察總長(zhǎng)賦予其權(quán)利，由其自行。此時(shí)，檢察總長(zhǎng)僅將其名字出借給請(qǐng)求人，對(duì)公益訴訟并不表現(xiàn)出進(jìn)一步的關(guān)心，案件也就像普通私人訴訟一樣進(jìn)行下去。
3.法國(guó)“越權(quán)之訴”
法國(guó)的行政訴訟分為主觀訴訟的完全管轄權(quán)之訴和客觀訴訟的越權(quán)之訴。其中越權(quán)之訴指當(dāng)事人的利益因行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并撤銷違法行政決定的救濟(jì)手段。一般而言，越權(quán)之訴又分為以下兩種情形：一是集體利益受到行政決定的直接影響時(shí)，所有團(tuán)體可以自己名義提起越權(quán)之訴，這也是法國(guó)各種團(tuán)體的作用尤其廣泛和活躍的原因；二是其他公共利益受到行政決定損害時(shí)，可由同一行政主體內(nèi)部各行政機(jī)關(guān)之間提起行政訴訟，也可由不同行政主體之間提起越權(quán)之訴。例如，道路公產(chǎn)受到損害時(shí)，由省長(zhǎng)提起處罰之訴。
4.德國(guó)“公益代表人訴訟”
為保障公共利益，德國(guó)1960年頒布的《德國(guó)法院法》專門設(shè)立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官分別作為作為聯(lián)邦、州和地方的公益代表人，并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等法院和地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。
（二）我國(guó)行政公益訴訟原告資格主體的理性選擇
在我國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟制度，原告資格主體的路徑選擇有三個(gè)基本思路。其一，提訟的主體只能是檢察機(jī)關(guān)，而不包括公民、法人和其他組織。后者主張公共利益時(shí)，應(yīng)先向前者提出，再由前者提訟。其二是提訟的主體僅為公民、法人和其他組織。第三種思路則是上述兩種主體并存。
在對(duì)原告適格和受案范圍進(jìn)行拓展的基礎(chǔ)上，權(quán)衡保護(hù)公共利益和保障行政效率實(shí)際需要，我國(guó)可綜合借鑒上述四國(guó)的理論和實(shí)踐，在行政公益訴訟原告資格制度的構(gòu)建上，采取檢察機(jī)關(guān)與公民、法人和其他組織二級(jí)結(jié)構(gòu)，并在特殊情況下賦予公民、法人和其他組織直接的權(quán)利。具體而言，通常情況下，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法并侵害公益時(shí)，可向行政機(jī)關(guān)提出糾錯(cuò)意見(jiàn)書，要求行政機(jī)關(guān)停止或制止侵害公益的行為，行政機(jī)關(guān)收到意見(jiàn)書后仍未有所作為或作為仍不得力時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以自己名義提訟。同時(shí)，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法侵害公益時(shí)，可以提請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)提出糾錯(cuò)意見(jiàn)或提起行政訴訟，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查，認(rèn)為該申請(qǐng)確系基于保護(hù)公益之需要且合理的，可依職權(quán)提請(qǐng)行政機(jī)關(guān)糾正或提訟；若認(rèn)為該申請(qǐng)并非基于保護(hù)公益之需要或無(wú)合理性，可書面駁回其申請(qǐng)，此時(shí)申請(qǐng)人可以自己名義提訟。此外，在某些法定的情形下，賦予公民、法人、其他組織直接提起行政公益訴訟的權(quán)利，主要是納稅人訴訟。
1.檢察機(jī)關(guān)
檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，源于其對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，具有充分的法理基礎(chǔ)。賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格，最大的優(yōu)點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)能以其國(guó)家機(jī)關(guān)這一特定身份與行政機(jī)關(guān)抗衡。
2.公民
直接賦予公民行政公益訴訟原告資格最大的好處在于能在最大范圍內(nèi)，迅速、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)侵害公益的違法行為。公益是每個(gè)私益的集合體，權(quán)益受到侵害的個(gè)體較之檢察機(jī)關(guān)，更具提訟的源動(dòng)力。但是，賦予公民資格應(yīng)特別注重對(duì)其法律素養(yǎng)的提高，防止濫用訴權(quán)：首先，在具體資格上，公民應(yīng)與涉訴行政行為構(gòu)成某種“特殊利益”，不受任何限制的公民訴訟，不符合實(shí)際。其次，同檢察機(jī)關(guān)提訟一樣，公民提訟須履行前置性程序，即先向行政機(jī)關(guān)書面申訴，后者在合理期間不予答復(fù)或敷衍了事時(shí)再。最后，建立保證金制度，原告在啟動(dòng)訴訟程序后無(wú)故退出訴訟程序的，可以收繳其交納的保證金。
論文關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 公共利益
近年來(lái)，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)都在不斷探索檢察公益訴訟制度的工作模式，并已取得初步性的成果。但是檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件并沒(méi)有獲得法律依據(jù)，新修改的《民事訴訟法》也沒(méi)有將檢察公益訴訟納入修改的范圍，造成檢察公益訴訟司法實(shí)務(wù)中如火如荼進(jìn)行卻沒(méi)有法律支撐的尷尬境地。為解決這一難題，筆者從自身檢察工作實(shí)踐的角度擬對(duì)我國(guó)建立檢察公益訴訟制度發(fā)表一些粗淺的看法。
一、公益訴訟的內(nèi)涵及公共利益的界定
公益訴訟起源于羅馬法，是相對(duì)于私益訴訟而言的。羅馬法曾提及：“私益訴訟乃保護(hù)個(gè)人所有權(quán)的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。”
現(xiàn)代意義上的公益訴訟，始于20世紀(jì)西方自有資本主義向壟斷資本主義過(guò)渡的時(shí)期。當(dāng)時(shí)隨著科技進(jìn)步和生產(chǎn)規(guī)模的變化，社會(huì)主體之間的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，某一法律關(guān)系不僅單純的影響當(dāng)事人自己，而且還影響到社會(huì)公共利益。在窮盡個(gè)人權(quán)利仍無(wú)法保護(hù)公共利益的時(shí)候，國(guó)家作為公共利益的管理者和經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者就會(huì)采取相應(yīng)的救濟(jì)手段，一方面要阻止不法侵害繼續(xù)；另一方面使受到的損害得以補(bǔ)償。公共利益的司法保障機(jī)制也順應(yīng)得到新的發(fā)展。
何為公共利益？美國(guó)學(xué)者龐德認(rèn)為利益"是人類個(gè)別地或在集團(tuán)社會(huì)中謀求得到滿足的一種欲望或要求，因此人們?cè)谡{(diào)整人與人之間的關(guān)系和安排人類行為時(shí)，必須考慮到這種欲望或要求。"他把利益分為個(gè)人利益、公共利益與社會(huì)利益。"公共利益簡(jiǎn)稱為公益。公共利益和私人利益相比，公共利益的內(nèi)涵和外延具有不確定性，盡管如此，公益仍是一種客觀存在，是不確定的多數(shù)人的利益。
那么如何界定公共利益呢？筆者認(rèn)為通常需要把握以下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是公共性和不確定性。上面已經(jīng)提及公益是不確定的多數(shù)人的利益，公共性和不確定性是其本質(zhì)屬性。公共性是指利益受益主體的普遍性，不確定性是指公共利益和受益主體在不同的地區(qū)、不同的社會(huì)發(fā)展階段有不同的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。二是合理性。一種公共利益的實(shí)現(xiàn)往往以另一公共利益或個(gè)人利益的減損為代價(jià)，因此在界定公共利益的時(shí)候應(yīng)以理性的原則進(jìn)行權(quán)衡和取舍。三是正當(dāng)性。一種利益界定為公共利益并加以保護(hù)，必定對(duì)其他利益造成一定程度的減損，如果該種公益與減損的其他利益相比不具有正當(dāng)性或?qū)p損的其他利益不進(jìn)行適當(dāng)程度的補(bǔ)償就有違社會(huì)正義和公平。筆者認(rèn)為公共利益的界定應(yīng)具有正當(dāng)性，取得最大多數(shù)人的認(rèn)同，并對(duì)減損的其他利益作相應(yīng)的補(bǔ)償。
二、檢察公益訴訟的必要性和可行性
有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟在本質(zhì)上是民事行政訴訟，如果賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利，存在放縱公權(quán)力過(guò)度干預(yù)私權(quán)的危險(xiǎn)。在檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)既是訴訟的提起者又是訴訟的監(jiān)督者，其雙重身份背離民事訴訟結(jié)構(gòu)的正常規(guī)律，使得該民事訴訟呈現(xiàn)出嚴(yán)重失衡的狀態(tài)。對(duì)此，我國(guó)學(xué)者江偉教授指出：在后現(xiàn)代法學(xué)時(shí)期，私權(quán)絕對(duì)的觀念已經(jīng)得到批判和修正，如果私權(quán)的保護(hù)會(huì)損害社會(huì)公益并且該種公益按照比例原則不得不進(jìn)行保護(hù)時(shí)，國(guó)家就有權(quán)對(duì)私人利益進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的主體是在遵循當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等的基礎(chǔ)上由其內(nèi)部特定的部門進(jìn)行的，是當(dāng)今司法體系內(nèi)最為理性的選擇，因此構(gòu)建檢察公益訴訟不僅必要而且可能。
(一)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有現(xiàn)實(shí)的法律依據(jù)
我國(guó)《刑事訴訟法》第七十七條第二款規(guī)定：“如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟?！边@被學(xué)術(shù)界公認(rèn)為目前我國(guó)公益訴訟的唯一法律依據(jù)。 在憲法層面，我國(guó)檢察公益訴訟也獲得了支持。我國(guó)憲法明確規(guī)定：人民檢察院是國(guó)家法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)憲法定位的目的在于保障國(guó)家法律的可訴性，保障人民管理國(guó)家事務(wù)的可行性。明確檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能，強(qiáng)化對(duì)國(guó)家公共利益的保護(hù)，有效制約公權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供了憲法支持。另外支撐檢察公益訴訟的法理依據(jù)還有檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)理論、侵犯國(guó)家利益或社會(huì)公共利益行為的可訴性理論以及國(guó)家有限干預(yù)私權(quán)理論。
（二）檢察公益訴訟能達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)的目的
我國(guó)新頒布的《民事訴訟法（修正案）》賦予有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體對(duì)群體糾紛的訴訟資格，未建立社會(huì)公共利益的司法救濟(jì)制度奠定了基礎(chǔ)，是我國(guó)公益訴訟制度史上的一大進(jìn)步。但是修正案中對(duì)“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”沒(méi)有進(jìn)行明確的限定，造成了該法律規(guī)范的模糊性和不確定性。其次，由社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人提起公益訴訟不僅成本高而且影響力有限。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不僅有法律地位的保障，而且有人、財(cái)、物方面的保障，檢察機(jī)關(guān)作為法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)具有較高的法律地位和獨(dú)立性，不用擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)濫用訴權(quán)和法律訴訟結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題。因此，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是目前最為理性的選擇。
（三）行政機(jī)關(guān)不宜作為公益訴訟的主體
在我國(guó),行政機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟曾在個(gè)別立法中有所體現(xiàn)，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。但是筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不宜作為公益訴訟的主體，原因有以下幾個(gè)方面：一是公益訴訟權(quán)帶有司法權(quán)的屬性，這與行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的屬性相背離；二是由行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟，行政機(jī)關(guān)既是行政主體又是訴訟主體，集行政權(quán)與訴權(quán)于一身，有壓迫或威脅另一方當(dāng)事人的嫌疑，會(huì)打破行政平衡掩蓋行政失誤，不能達(dá)到公益訴訟的目的。公益訴訟的造成,往往或至少有時(shí)與行政違法或行政懈怠相關(guān)聯(lián)。這種情況的客觀存在,一方面消解了行政機(jī)關(guān)提起訴訟的動(dòng)力；另一方面,在其提起訴訟后,也會(huì)導(dǎo)致訴訟的中途流失?！?/p>
三、檢察公益訴訟制度的構(gòu)建
（一）檢察公益訴訟應(yīng)遵循的基本原則
1．公益訴訟正當(dāng)性原則
設(shè)立公益訴訟救濟(jì)性原則的目的是對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)范圍進(jìn)行限定。因?yàn)椴⒉皇撬袚p害國(guó)家利益、社會(huì)利益的侵權(quán)行為都要由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，危害性較小的侵害國(guó)家利益和社會(huì)利益的行為還可以通過(guò)行政處罰行為進(jìn)行解決，如果泛泛的將所有危害國(guó)家利益、社會(huì)利益的侵權(quán)行為都納入公益訴訟的范圍，勢(shì)必造成國(guó)家訴權(quán)的浪費(fèi)和濫用。因此，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前應(yīng)進(jìn)行必要的權(quán)衡，如果其他社會(huì)手段不能阻止該行為對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)利益的損害，說(shuō)明該種侵害已達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重的程度，檢察機(jī)關(guān)就有必要對(duì)其提起公益訴訟，否則就會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市民生活的過(guò)分介入，影響私權(quán)自治與國(guó)家干預(yù)的平衡，從而違背設(shè)立檢察公益訴權(quán)的初衷。
2．權(quán)利處分受限原則
檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟的過(guò)程中，起訴權(quán)應(yīng)受到某些必要性的限制，例如檢察機(jī)關(guān)不能隨意放棄訴權(quán)，不能與當(dāng)事人和解等。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)雖然是以自己的名義提起公益訴訟，但是公益訴訟的法律后果卻是由國(guó)家和社會(huì)來(lái)承擔(dān)，如果檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中可以隨意放棄訴權(quán)、與對(duì)方當(dāng)事人進(jìn)行和解，勢(shì)必造成國(guó)家訴權(quán)的弱化，影響公益訴訟的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。另外，在公益訴訟中，對(duì)方當(dāng)事人也不能向檢察機(jī)關(guān)提起反訴，因?yàn)榉丛V成立的一個(gè)必要性條件是反訴與本訴存在法律上或者事實(shí)上的牽連關(guān)系，而在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)僅是國(guó)家的代表，與對(duì)方當(dāng)事人不存在這種法律上或事實(shí)上的權(quán)利義務(wù)牽連關(guān)系，因此，在公益訴訟中被告方當(dāng)事人的訴權(quán)也應(yīng)受到一定程度的限制，其不能向檢察機(jī)關(guān)提起反訴。
3．訴訟地位平等原則
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，既具有當(dāng)事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位。就其所具有的當(dāng)事人的地位而言，檢察機(jī)關(guān)與被告方的訴訟地位應(yīng)該是平等的，雙方享有同等的訴訟權(quán)利，履行對(duì)等的法律義務(wù)。如檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有普通當(dāng)事人具有的訴權(quán)，比如申請(qǐng)回避權(quán)、變更或撤銷訴訟請(qǐng)求權(quán)、庭審中的請(qǐng)求調(diào)解權(quán)等。
（二）檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的流程
1．立案
筆者認(rèn)為檢察公益訴訟的立案應(yīng)遵循以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：首先是存在國(guó)家利益、社會(huì)利益等公共利益遭受損害的客觀事實(shí)；其次是對(duì)這一侵害事實(shí)沒(méi)有主體去起訴，其中包括沒(méi)有特定的主體起訴或者特定主體怠于起訴。從我國(guó)目前的司法實(shí)踐來(lái)看，下列案件可以納入檢查公益訴訟的立案范圍：（1）國(guó)有資產(chǎn)流失案件；（2）環(huán)境污染和環(huán)境破壞的公害案件；（3）侵害消費(fèi)者權(quán)益的具有社會(huì)危害性的案件；（4）壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的案件；（5）嚴(yán)重違背社會(huì)主義道德規(guī)范和公序良俗的案件；（6）其他損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件。本條屬于兜底規(guī)定，是否受理由檢察機(jī)關(guān)審查掌握。 檢察機(jī)關(guān)立案時(shí)進(jìn)行形式審查而不是實(shí)質(zhì)審查，立案后后應(yīng)制作立案決定書。
2．起訴
在提起檢察公益訴訟的過(guò)程中，筆者建議由檢察機(jī)關(guān)的公訴部門來(lái)行使公益訴訟的訴權(quán)，因?yàn)楣V部門有代表國(guó)家追究犯罪責(zé)任的經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論是在案件審查環(huán)節(jié)還是在起訴環(huán)節(jié)，公訴部門都有較為完整的模式，這樣可以減少訴訟成本，提高檢察公益訴訟實(shí)現(xiàn)的可能性。在提起公益訴訟的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，符合起訴條件的，檢察機(jī)關(guān)公訴部門可以制作起訴書。正式起訴前，還應(yīng)進(jìn)行程序?qū)彶楹蛯?shí)體審查。所謂程序?qū)彶?，是指審查從立案到案件終結(jié)的程序是否符合法律規(guī)定，比如案件涉及的證據(jù)保全是否合法，查封、扣押財(cái)物的手續(xù)是否合法等。所謂實(shí)體審查，是指審查證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)到證明的程度。在審查結(jié)束后制作起訴書時(shí)，應(yīng)有明確的被告及具體事實(shí)和理由。一審判決后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判結(jié)果不服的可以上訴，不能提請(qǐng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)抗訴。因?yàn)樵诠嬖V訟中檢察機(jī)關(guān)既是當(dāng)事人又是法律監(jiān)督者，直接提起抗訴有造成裁判權(quán)不公之嫌，不利于司法獨(dú)立。
3．案件執(zhí)行
公益訴訟案件裁判生效后應(yīng)自動(dòng)轉(zhuǎn)入執(zhí)行程序，由第一審人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，人民檢察院有權(quán)對(duì)執(zhí)行過(guò)程實(shí)施全程監(jiān)督，對(duì)執(zhí)行不力的有權(quán)提出糾正意見(jiàn)。在執(zhí)行過(guò)程中，有關(guān)執(zhí)行執(zhí)行中止、執(zhí)行和解、執(zhí)行回轉(zhuǎn)、執(zhí)行終止的規(guī)定，可以適用普通民事訴訟程序的規(guī)定，此時(shí)，人民法院應(yīng)及時(shí)向人民檢察院通報(bào)執(zhí)行情況以保證執(zhí)行的嚴(yán)肅性，切實(shí)維護(hù)國(guó)家社會(huì)公共利益。人民法院在作出執(zhí)行中止、執(zhí)行和解、執(zhí)行回轉(zhuǎn)、執(zhí)行終結(jié)的決定之前， 應(yīng)當(dāng)征求原提起公訴的人民檢察院的意見(jiàn)。 人民檢察院不同意的， 不得作出該決定檢察公益訴訟的執(zhí)行不得收取任何費(fèi)用。
論文關(guān)鍵詞：環(huán)境公益；民事訴訟；原告資格
2007年12月10日，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭審理了貴州第一起由環(huán)境行政部門提起的環(huán)境民事公益訴訟。原告是貴陽(yáng)市兩湖一庫(kù)管理局，被告貴州天峰化工有限責(zé)任公司是一家生產(chǎn)化肥（磷胺）的化工企業(yè)，該企業(yè)生產(chǎn)廠區(qū)位于平壩縣高峰鎮(zhèn)（屬紅楓湖飲用水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)）。被告征用位于平壩縣高峰鎮(zhèn)白頭村民組雞窩坡的土地作為其在生產(chǎn)磷胺過(guò)程中產(chǎn)生的大量磷石膏廢渣的堆放場(chǎng)（即被告的磷石膏尾礦庫(kù)）。由于被告沒(méi)有修建相應(yīng)配套的防水、防滲及相應(yīng)的廢水處理設(shè)施，該磷石膏尾礦庫(kù)的渣場(chǎng)滲濾液通過(guò)地表、地下排入羊昌河內(nèi)。貴州省環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)中心站對(duì)被告渣場(chǎng)滲濾點(diǎn)與羊昌河天峰段地表水進(jìn)行監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示：被告滲濾液的PH值均超過(guò)了《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中的Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。被告磷石膏尾礦庫(kù)的渣場(chǎng)滲濾液滲入羊昌河后，羊昌河水質(zhì)總磷和氟化物均超標(biāo)，且總磷為劣五類。法院據(jù)此認(rèn)定被告環(huán)境侵權(quán)行為成立，判決被告立即停止其磷石膏尾礦庫(kù)廢渣場(chǎng)對(duì)環(huán)境的侵害，即停止該磷石膏尾礦庫(kù)廢渣場(chǎng)的使用，并采取相應(yīng)措施，排除該磷石膏尾礦庫(kù)廢渣場(chǎng)對(duì)環(huán)境的妨礙、消除對(duì)環(huán)境的危險(xiǎn)。
本案的審理給我們提出了環(huán)境民事公益訴訟的若干理論問(wèn)題，其中包括貴陽(yáng)市兩湖一庫(kù)管理局能否成為本案適格的原告？為了從法理上解決這個(gè)問(wèn)題，本文將對(duì)環(huán)境民事公益訴訟中的原告資格問(wèn)題進(jìn)行闡述。
一、環(huán)境民事公益訴訟的法益基礎(chǔ)與公益理念
環(huán)境民事公益訴訟是指為直接維護(hù)環(huán)境公益，任何公民或團(tuán)體依法對(duì)侵害環(huán)境公益者提起訴訟，要求人民法院對(duì)環(huán)境公益予以救濟(jì)的活動(dòng)。它作為保護(hù)社會(huì)公共的環(huán)境權(quán)利和其他相關(guān)權(quán)利而進(jìn)行的訴訟活動(dòng)，是針對(duì)保護(hù)個(gè)體環(huán)境權(quán)利及相關(guān)權(quán)利的“環(huán)境私益訴訟”而言的。
任何法律都有具體的保護(hù)法益，環(huán)境法自然也不例外。環(huán)境權(quán)作為一種新的、正在發(fā)展中的法律權(quán)利，不僅是環(huán)境立法、執(zhí)法和訴訟的基礎(chǔ)，而且是環(huán)境法學(xué)體系建立和可持續(xù)發(fā)展的根據(jù)。在立法上是否確立環(huán)境權(quán)，直接關(guān)系到在司法實(shí)踐中原告能否以環(huán)境權(quán)作為權(quán)利依據(jù)提起訴訟，法院面對(duì)這種案件是否受理的問(wèn)題；尤其是對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟，其作為環(huán)境權(quán)從理論到實(shí)踐的重要途徑，環(huán)境權(quán)能否成為一項(xiàng)獨(dú)立的法定權(quán)利對(duì)環(huán)境民事公益訴訟具有實(shí)質(zhì)性的意義。當(dāng)前環(huán)境民事公益訴訟引入我國(guó)所面臨的最大困難就是環(huán)境權(quán)的確立問(wèn)題。目前，用來(lái)論證環(huán)境權(quán)的最有力的學(xué)說(shuō)莫過(guò)于公共信托理論。公共信托理論源于羅馬法。在羅馬法中，空氣、海灘和河流等公共物品，由人類共同擁有，但委托給政府管理，以保障市民享有自由而不受阻礙地利用的權(quán)利。政府官員或者市民均可對(duì)損害公共財(cái)產(chǎn)(包括環(huán)境利益)的行為人提出“民眾訴訟”以維護(hù)公共利益。此后，這一原則又以判例的形式被美國(guó)法所吸收，適用于河流、海岸以及自然領(lǐng)域。目前，公共信托理論已被許多國(guó)家的環(huán)境立法作為確立環(huán)境權(quán)的理論根據(jù)，從而也相應(yīng)成為環(huán)境民事公益訴訟的依據(jù)。
二、環(huán)境民事公益訴訟的原告資格
傳統(tǒng)的訴訟強(qiáng)調(diào)原告適格，原告要獲取當(dāng)事人資格，必須證明其權(quán)利受到了侵害。這種理論使得對(duì)公共利益的保護(hù)出現(xiàn)了司法真空。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域有意識(shí)地放松訴訟主體資格，已成為世界各國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)立法發(fā)展的總趨勢(shì)。環(huán)境侵權(quán)責(zé)任侵害的客體是生態(tài)環(huán)境本身。根據(jù)我國(guó)《憲法》的相關(guān)規(guī)定，自然資源屬于全民所有，生態(tài)環(huán)境的這種公共物品屬性決定了其原告資格應(yīng)區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)訴訟。由于沒(méi)有直接的利害關(guān)系人，當(dāng)發(fā)生環(huán)境損害時(shí)，除了國(guó)家有權(quán)委托其相關(guān)行政機(jī)關(guān)作為其訴訟代表人提起訴訟外，應(yīng)當(dāng)賦予其他主體原告資格，保護(hù)受損的生態(tài)環(huán)境。也就是國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者一直在倡導(dǎo)的建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度。
我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。同時(shí)規(guī)定國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物?！睹袷略V訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體，企事業(yè)單位對(duì)損害同家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！薄缎淌略V訟法》第77條規(guī)定:“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過(guò)程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟，如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)，集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起民事訴訟?！边@里的附帶民事訴訟無(wú)疑具有公益訴訟的性質(zhì)。而《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法也都規(guī)定，公民對(duì)于污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人，有權(quán)檢舉和控告。這些規(guī)定表明我國(guó)立法上是接受公益訴訟的。但上述規(guī)定都只是原則性的規(guī)定，沒(méi)有程序和制度保障，也不能在司法實(shí)踐中付諸實(shí)施。
三、環(huán)境行政部門能否作為原告
對(duì)于環(huán)境行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)排除在原告范圍之外，國(guó)內(nèi)法學(xué)界爭(zhēng)議很大。有觀點(diǎn)認(rèn)為，就環(huán)境行政機(jī)關(guān)而言，法律上已經(jīng)賦予了其保護(hù)公共環(huán)境資源的權(quán)力，它們不但有管理權(quán)及一定的行政強(qiáng)制權(quán)(即它們只要做出具體的行政行為就可以制止侵害公共環(huán)境資源的行為)，而且一旦這些行政行為不足以制止不法行為，其可直接申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，因此，它們沒(méi)有提起環(huán)境民事公益訴訟的必要。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為行使環(huán)境監(jiān)管與環(huán)境行政處罰權(quán)的職能部門，只能用行政手段解決環(huán)境違法現(xiàn)象，對(duì)破壞環(huán)境資源造成的公眾或國(guó)家的環(huán)境權(quán)益或財(cái)產(chǎn)損失等民事權(quán)益的保護(hù)卻無(wú)能為力，因此，應(yīng)允許環(huán)境行政機(jī)關(guān)以公眾受托人和國(guó)家環(huán)境資源所有權(quán)代表人的身份，直接對(duì)侵害公眾或國(guó)家環(huán)境資源權(quán)益的行為提起環(huán)境民事公益訴訟。 轉(zhuǎn)貼于
筆者同意第二種觀點(diǎn)。具體說(shuō)來(lái)，對(duì)于環(huán)境損害，環(huán)境保護(hù)行政主管部門和其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門作為公眾受托人和國(guó)家環(huán)境利益的“代言人”，有權(quán)針對(duì)環(huán)境損害的行為人提起民事訴訟，由于環(huán)保行政機(jī)關(guān)并不是環(huán)境損害的直接受害者和損害賠償?shù)氖找嬲?，所以，由其代為行使訴權(quán)而提起的民事訴訟只能是環(huán)境民事公益訴訟。我國(guó)立法中已經(jīng)有了相關(guān)嘗試，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條就明確規(guī)定，破壞海洋環(huán)境并“給國(guó)家造成損失的”，由有關(guān)部門“代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。該規(guī)定不但明確了國(guó)家作為海洋生態(tài)環(huán)境損害訴訟的主體地位，還提出了由有關(guān)部門代為行使該訴權(quán)的規(guī)定。雖然立法沒(méi)有明確規(guī)定“相關(guān)部門”具體指的是什么部門，但明顯只有環(huán)境保護(hù)行政部門才具有該訴權(quán)。之后發(fā)生的我國(guó)海洋環(huán)境損害賠償?shù)谝话浮八孤！庇臀蹞p害賠償案中，天津市海洋局就根據(jù)該條法律規(guī)定，獲得原告資格而提起了環(huán)境民事公益訴訟。因此筆者認(rèn)為貴陽(yáng)市兩湖一庫(kù)管理局可以作為貴州天峰化工有限責(zé)任公司環(huán)境侵權(quán)一案適格的原告。
四、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保團(tuán)體和個(gè)人作為環(huán)境民事公益訴訟的原告
除了行政部門可以作為適格到的原告以外，筆者認(rèn)為、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保團(tuán)體和個(gè)人也可以作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。
就檢察機(jī)關(guān)而言，賦予檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中提起訴訟的權(quán)利，符合檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)，也是環(huán)境公益訴訟國(guó)家干預(yù)原則的體現(xiàn)，特別是當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督，并可以采取包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的措施對(duì)環(huán)境資源破壞進(jìn)行補(bǔ)救。這種環(huán)境訴訟既可以是對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟，也可以是對(duì)破壞環(huán)境資源的單位和個(gè)人提起的環(huán)境民事公益訴訟。
就環(huán)保團(tuán)體和個(gè)人而言，當(dāng)政府環(huán)保行政部門基于種種原因不追究損害環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，以及檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有注意到環(huán)境損害的發(fā)生，也忽視了追究侵權(quán)人責(zé)任時(shí)，環(huán)保團(tuán)體和公民個(gè)人才有資格提起環(huán)境損害之訴，提請(qǐng)法院追究行為人損害環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。賦予公民以環(huán)境民事公益訴訟之訴權(quán)，是從法律上保障公民對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行補(bǔ)救的根本途徑。但由于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，環(huán)境資源保護(hù)具有很強(qiáng)的技術(shù)性等特點(diǎn)，個(gè)人難以具備這方面的專業(yè)知識(shí)，加之環(huán)境損害者一般都是具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的法人，使得公民個(gè)人在環(huán)境民事公益訴訟中經(jīng)常處于劣勢(shì)地位。因此，環(huán)境民事公益訴訟制度的設(shè)計(jì)，在承認(rèn)公民在環(huán)境公益訴訟方面擁有決定性訴權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)重視環(huán)境保護(hù)團(tuán)體的作用。盡管我國(guó)的環(huán)保組織與國(guó)外相比還相當(dāng)不成熟，但環(huán)保組織相對(duì)于個(gè)人而言，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)上、組織上、還是技術(shù)上都比個(gè)人更有優(yōu)勢(shì)，他們時(shí)刻關(guān)注環(huán)境的污染和破壞情況，能夠收集到最新的信息，并且能夠提供相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技術(shù)。因此，由環(huán)保組織作和個(gè)人為原告提起公益訴訟更有利于對(duì)環(huán)境的保護(hù)。
五、對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的限制
在我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的具體制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)對(duì)四類具有原告資格的主體提起訴訟的權(quán)利做一定的限制。首先，在提起訴訟的順序上，當(dāng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，毫無(wú)疑問(wèn)，環(huán)境保護(hù)行政部門將首先具有對(duì)損害行為人提起損害賠償?shù)脑V權(quán)，要求行為人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)或賠償。而損害發(fā)生地的檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)助環(huán)境保護(hù)行政部門或直接向法院提起公益訴訟。當(dāng)環(huán)保團(tuán)體和個(gè)人發(fā)現(xiàn)生態(tài)損害發(fā)生時(shí)，首先應(yīng)該以書面形式告知環(huán)保行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)，提醒其提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟，當(dāng)相關(guān)機(jī)關(guān)拒絕提起訴訟或其得悉相關(guān)公權(quán)機(jī)關(guān)知道或應(yīng)該知道生態(tài)環(huán)境損害一定時(shí)期內(nèi)，沒(méi)有采取相關(guān)行動(dòng)，提起公益訴訟，則有權(quán)直接向法院提起環(huán)境侵權(quán)之訴，保護(hù)受損生態(tài)環(huán)境。其次，由于很多時(shí)候，環(huán)保團(tuán)體和公民個(gè)人與受損的生態(tài)環(huán)境沒(méi)有直接利益，所以為了鼓勵(lì)環(huán)保團(tuán)體公民個(gè)人提起公益訴訟的積極性，可對(duì)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟勝訴的環(huán)保團(tuán)體公民個(gè)人給予一定的精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。精神獎(jiǎng)勵(lì)如由政府對(duì)其提出表彰等，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)如由政府從其財(cái)政撥款中，設(shè)立專項(xiàng)資金用于獎(jiǎng)勵(lì)勝訴的環(huán)保團(tuán)體和公民個(gè)人。最后，為了避免濫訴情況的出現(xiàn)，可由敗訴的一方承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用，用于警示那些為了得到獎(jiǎng)勵(lì)而輕率提出訴訟的原告，促使其謹(jǐn)慎提出生態(tài)環(huán)境公益訴訟，減輕法院審理該類案件的負(fù)擔(dān)。
（廣東海洋大學(xué)法學(xué)院，廣東湛江524088）
摘 要：環(huán)境公益訴訟制度的功能定位是對(duì)行政管理權(quán)的補(bǔ)充而非替代，寄希望通過(guò)賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格以應(yīng)對(duì)環(huán)境管理公權(quán)力的不足是公益訴訟制度不能承受之重。環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)屬性、制度生成背景和民主價(jià)值取向內(nèi)在預(yù)設(shè)了環(huán)境公益訴訟的當(dāng)然主體為公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體。唯有將公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體作為基本主體的制度設(shè)計(jì)才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度的理性回歸。
關(guān)鍵詞 ：環(huán)境公益；環(huán)境公益訴訟；原告資格；行政職責(zé)；制度功能
中圖分類號(hào)：DF74
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1002-3933（2015）05-0123-10
收稿日期：2015 -01 -13 該文已由“中國(guó)知網(wǎng)”（www．cnki．net） 2015年4月8日數(shù)字出版，全球發(fā)行
基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目《生態(tài)利益衡平的法制保障研究》（12BFX120）；廣東省高校優(yōu)秀創(chuàng)新人才培育項(xiàng)目《廣東海洋外來(lái)物種入侵現(xiàn)狀及立法研究》（wym11091）
作者簡(jiǎn)介：謝玲（1977-），女，湖南岳陽(yáng)人，廣東海洋大學(xué)法學(xué)院講師，博士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。
一、問(wèn)題的提出
環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)能有效預(yù)防和救濟(jì)“對(duì)環(huán)境本身之損害”的法律制度，其構(gòu)建的必要性在學(xué)界已達(dá)成共識(shí)①。但環(huán)境法學(xué)界對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的核心問(wèn)題——原告資格問(wèn)題卻一直爭(zhēng)論不休。雖然2012年8月31日修訂的《民事訴訟法》首次納入了公益訴訟條款，允許“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”就污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為向法院提起訴訟；2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條進(jìn)一步明確了“法律規(guī)定的有關(guān)組織”提起公益訴訟的條件。但環(huán)保行政部門是否屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”在此次修改中仍未明確，學(xué)界關(guān)于環(huán)保行政部門是否應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境公益訴訟原告的論爭(zhēng)并沒(méi)有隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)而平息。
曹樹(shù)青先生在《學(xué)術(shù)界》2012年第3期發(fā)表的《“怠于行政職責(zé)論”之辯——環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格之論見(jiàn)》一文（以下簡(jiǎn)稱曹文）中，提出“環(huán)保行政部門的行政職權(quán)無(wú)論從權(quán)力大小、權(quán)力行使環(huán)境還是從權(quán)力性質(zhì)看，都有與環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要相距甚遠(yuǎn)，賦予其公益訴訟原告資格是對(duì)環(huán)境公權(quán)力的不足和環(huán)境管理體制的缺陷的適度矯正。”該文全面駁斥了環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格否定論，并從環(huán)境管理權(quán)的特殊背景的視角論證了賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格的合理性和必要性。該觀點(diǎn)在學(xué)界具有一定代表性，這種基于現(xiàn)實(shí)主義的考量也觸碰到了現(xiàn)行環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)運(yùn)行的某些無(wú)奈，但筆者認(rèn)為曹樹(shù)青先生的論點(diǎn)是建立在對(duì)環(huán)境行政管理權(quán)理解的錯(cuò)位和對(duì)環(huán)境公益訴訟本質(zhì)屬性的誤讀基礎(chǔ)之上的。時(shí)至今日，仍有不少學(xué)者極力主張應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格，甚至認(rèn)為“國(guó)家應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟第一順位的原告”②。鑒于此，筆者認(rèn)為仍有必要對(duì)曹樹(shù)青先生的論證進(jìn)行辨析，以期廓清迷霧，對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建和完善有所裨益。
二、再辯“怠于行政職責(zé)”論
曹文認(rèn)為“否定環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的最大理由是賦予其原告資格將促使其怠于履行行政職責(zé)”，文章重點(diǎn)駁斥了“賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟資格將促使環(huán)保行政部門怠于履行行政職責(zé)”的觀點(diǎn)，并從我國(guó)環(huán)境管理權(quán)運(yùn)行的特殊政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及體制背景和現(xiàn)實(shí)的角度，陳述了應(yīng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的理由。這些理由包括：（1）環(huán)保行政部門的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置不足。表現(xiàn)在立法上，環(huán)境立法對(duì)環(huán)境違法行為處罰力度小，且追究違法企業(yè)的環(huán)境行政責(zé)任無(wú)法彌補(bǔ)違法行為造成的所有環(huán)境損害，環(huán)保部門只能在行政手段之外尋求救濟(jì)；在執(zhí)法上環(huán)境行政執(zhí)法效率低下，認(rèn)為環(huán)保部門借助環(huán)境公益訴訟途徑，可以縮短冗長(zhǎng)的環(huán)境行政執(zhí)法處理程序；環(huán)保部門沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政職權(quán)被架空，環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟有利于避開(kāi)執(zhí)行難的問(wèn)題。（2）環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行乏力。由于體制的原因，囿于地方政府的地方保護(hù)壓力，環(huán)保行政部門有力不能使，有力不敢使，因此環(huán)保行政部門依法向法院提起環(huán)境公益訴訟，借助法院的司法獨(dú)立地位，與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護(hù)。（3）環(huán)保行政部門對(duì)有些損害環(huán)境公益的違法行為沒(méi)有行政管理權(quán)。如跨區(qū)域污染損害問(wèn)題、管理真空問(wèn)題，因此，其提起環(huán)境公益訴訟是求司法“給力”。（4）在多個(gè)違法主體多種原因公私利益交融的復(fù)雜環(huán)境損害案件中，由于主體多元、關(guān)系復(fù)雜、公益私益交融，不適宜于單憑環(huán)境行政部門行政執(zhí)法方式解決，借助司法途徑能更公正、更有效的化解糾紛。（5）設(shè)置行政前置程序可以過(guò)濾“怠于行政職責(zé)”之訴。
以上理由看起來(lái)言之鑿鑿，但筆者認(rèn)為，從曹文陳述的以上理由均不能得出應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格的結(jié)論。要回答賦予環(huán)保行政部門原告資格是否將促使其怠于履行行政職責(zé)的問(wèn)題，必須先思考以下問(wèn)題：環(huán)保行政部門的環(huán)境執(zhí)法權(quán)乏力的原因何在？環(huán)境行政管理權(quán)“執(zhí)法資源不足”的真正原因是什么？賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格能否解決環(huán)境行政執(zhí)法不理想的現(xiàn)狀？如果不作理性地追問(wèn)并進(jìn)行合符邏輯的推理，而將環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟描繪成是在窮盡環(huán)境行政職權(quán)之后的無(wú)奈之舉，則有替環(huán)保部門的某些行政不作為行為辯解、替某些行政執(zhí)法的不合理現(xiàn)象背書之嫌。
（一）從環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置不足的現(xiàn)實(shí)不能得出應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的結(jié)論
首先，現(xiàn)行環(huán)境立法對(duì)環(huán)境違法行為處罰確實(shí)存在力度小，環(huán)境違法成本低的問(wèn)題，導(dǎo)致行政處罰難以發(fā)揮應(yīng)有的威懾作用。但環(huán)境立法存在的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改相關(guān)立法來(lái)完善，即應(yīng)當(dāng)在立法上加大對(duì)環(huán)境違法行為處罰的力度，新《環(huán)境保護(hù)法》引入按日計(jì)罰制度就體現(xiàn)了這一傾向，以避免反向刺激。
其次，當(dāng)環(huán)保行政部門窮盡行政處罰后仍無(wú)法觸及違法者之根本的情況下，環(huán)境損害民事賠償確實(shí)可以起到填補(bǔ)環(huán)境行政責(zé)任不足的功能。環(huán)境行政責(zé)任和環(huán)境民事責(zé)任雖然各自的價(jià)值取向不同但在功能上是并行不悖的，因此現(xiàn)行法明確規(guī)定承擔(dān)行政責(zé)任之外不免除其他責(zé)任的承擔(dān)，故在行政責(zé)任之外追究違法者環(huán)境損害的民事責(zé)任是環(huán)境法正義價(jià)值的必然要求。但我們據(jù)此只能得出在行政處罰之外應(yīng)當(dāng)完善環(huán)境損害民事賠償責(zé)任的結(jié)論，卻并不能以此得出追究環(huán)境民事責(zé)任的發(fā)起者應(yīng)當(dāng)是環(huán)保行政部門的結(jié)論。
再次，認(rèn)為環(huán)保部門可以借助環(huán)境公益訴訟途徑以矯正環(huán)境行政執(zhí)法效率低下的論斷違背了最基本的法理常識(shí)。行政執(zhí)法最基本的原則之一是效率原則，而司法的最高價(jià)值追求是公平而非效率。相對(duì)于執(zhí)法而言，司法作為昂貴的社會(huì)資源一旦啟動(dòng)則比執(zhí)法消耗的時(shí)間更長(zhǎng)，司法不可能比執(zhí)法更有效率。更重要的是，行政執(zhí)法效率低下肯定是環(huán)境行政執(zhí)法本身出了問(wèn)題，在行政執(zhí)法本身存在問(wèn)題的情況下不去追究行政部門本身的責(zé)任，反而通過(guò)再賦予其公益訴訟原告資格以啟動(dòng)運(yùn)行成本更高的司法程序，既有違法的公平價(jià)值也違背一般常理。
最后，以環(huán)保行政部門沒(méi)有行政執(zhí)行權(quán)而導(dǎo)致行政職權(quán)被架空為由，認(rèn)為環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟有利于避開(kāi)執(zhí)行難的觀點(diǎn)也是不能成立的。環(huán)保部門雖然沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但如果在違法者不履行行政決定也不尋求救濟(jì)的情況下，環(huán)保部門可以直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，那么還有讓環(huán)保部門提起公益訴訟以落實(shí)行政管理權(quán)的必要嗎？同時(shí)，如果環(huán)保部門存在執(zhí)行難的問(wèn)題，那么法院同樣存在，將執(zhí)行難的問(wèn)題交由法院，只是讓這一問(wèn)題發(fā)生了位移，并未真正解決問(wèn)題。
因此，從制度邏輯來(lái)看，環(huán)境行政管理權(quán)配置的不足是公益訴訟制度得以產(chǎn)生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從行政管理權(quán)存在“執(zhí)法資源不足”的前提不能得出環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)成為公益訴訟原告的結(jié)論。
（二）賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格無(wú)法改變環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)囿于地方保護(hù)壓力而運(yùn)行乏力的事實(shí)
一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，地方保護(hù)主義是環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行乏力的一個(gè)重要原因。環(huán)保行政部門作為政府的職能部門，人事權(quán)、財(cái)權(quán)受制于地方政府，而地方政府在唯GDP政績(jī)觀的指導(dǎo)下出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的考慮，對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法施加壓力從而導(dǎo)致環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行乏力。但通過(guò)賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格卻無(wú)法改變這一事實(shí)。理由如下：
首先，在現(xiàn)有體制沒(méi)有發(fā)生改變的情況下，環(huán)境行政部門在環(huán)境執(zhí)法時(shí)遭遇的壓力在公益訴訟中同樣存在。試問(wèn)：環(huán)保部門的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)均受制于地方政府，當(dāng)?shù)胤秸鲇诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)為環(huán)境違法企業(yè)開(kāi)綠燈從而導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法乏力的情況下，即使賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格，環(huán)保部門有提起環(huán)境公益訴訟的動(dòng)力和勇氣嗎？最近環(huán)境公益訴訟遭遇“零受案率”，以及目前已有的由環(huán)保行政部門提起的環(huán)境公益訴訟案例中被動(dòng)“作秀”的成分，均能拷問(wèn)環(huán)保部門提起公益訴訟的動(dòng)力有幾許。
其次，雖然從我國(guó)憲法權(quán)力配置的體系結(jié)構(gòu)來(lái)看，司法權(quán)的運(yùn)行不受行政權(quán)的非法干涉。但現(xiàn)實(shí)是我國(guó)法院系統(tǒng)本身在我國(guó)的獨(dú)立性也備受質(zhì)疑，我們離司法獨(dú)立的目標(biāo)還有很遠(yuǎn)的一段距離。因此，地方保護(hù)主義不僅會(huì)影響到環(huán)保行政權(quán)的運(yùn)行，同樣也會(huì)影響到司法權(quán)的運(yùn)行，司法機(jī)關(guān)在地方保護(hù)主義的壓力下也無(wú)法做到獨(dú)善其身，環(huán)境糾紛訴訟立案難就是最好的例證。
再次，由環(huán)保部門提起公益訴訟，使行政與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護(hù)聽(tīng)起來(lái)很美，卻不符合司法中立的基本特性。而且，行政與司法兩者功能異質(zhì)性的確立與維護(hù)“是有效發(fā)揮司法對(duì)行政監(jiān)督功能的前提”，兩者關(guān)系的錯(cuò)位“勢(shì)必會(huì)發(fā)生異質(zhì)性功能之間的沖突和序位顛倒混亂導(dǎo)致的程序資源價(jià)值的內(nèi)耗與枯竭”。
（三）將跨區(qū)域環(huán)境損害責(zé)任追究難的問(wèn)題歸結(jié)為環(huán)保部門無(wú)權(quán)可使并認(rèn)為賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格對(duì)解決這一問(wèn)題起關(guān)鍵作用的觀點(diǎn)難以成立
首先，將跨區(qū)域污染損害的責(zé)任追究難歸結(jié)為是環(huán)保行政部門對(duì)這類損害環(huán)境公益的違法行為沒(méi)有行政管理權(quán)是一個(gè)偽命題。曹文談到“流域上游行政區(qū)域的污染企業(yè)違法排污，造成下游水域的嚴(yán)重污染，而下游受害行政區(qū)域的環(huán)保行政部門對(duì)上游行政區(qū)的違法企業(yè)又沒(méi)有行政管轄權(quán)，而有管轄權(quán)的上游行政區(qū)的環(huán)保部門基于地方保護(hù)的動(dòng)機(jī)對(duì)環(huán)境違法主體怠于行政執(zhí)法甚至行政不作為?！睆倪@一表述中我們可以清晰地看到，跨區(qū)域污染損害的責(zé)任追究難這一問(wèn)題的根本不是下游的環(huán)保部門對(duì)上游的污染企業(yè)無(wú)行政執(zhí)法權(quán)的問(wèn)題，而是上游的環(huán)保部門為何有權(quán)不使的問(wèn)題。
其次，在跨區(qū)域環(huán)境污染損害問(wèn)題上，即使賦予下游的環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟原告資格，出于我國(guó)向來(lái)有官官相護(hù)的傳統(tǒng)，下游的環(huán)保部門有多大的動(dòng)力會(huì)將處于同一個(gè)系統(tǒng)的上游的環(huán)保部門推上被告席？我們暫且不論這一訴訟是否違背行政訴訟“民告官”的基本性質(zhì)。造成跨區(qū)域環(huán)境損害責(zé)任追究難的主要原因是我國(guó)環(huán)境機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理權(quán)的配置未能尊重流域環(huán)境本身的特性，因而，應(yīng)對(duì)之策是在遵循生態(tài)系統(tǒng)管理基本規(guī)律的前提下，合理設(shè)置環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)配置管理權(quán)。
（四）復(fù)雜環(huán)境損害案件的存在不是應(yīng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的理由
首先，行政處理手段與司法裁決在化解糾紛上各有優(yōu)劣，對(duì)違法主體多元、因果關(guān)系復(fù)雜、公私益交融的復(fù)雜環(huán)境損害案件的處理，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件本身的具體情況來(lái)選擇具體的解決方式，單獨(dú)強(qiáng)調(diào)司法在解決復(fù)雜環(huán)境損害案件中的重要性并無(wú)依據(jù)。
其次，私益訴訟和公益訴訟因訴訟目的之異從而在訴訟制度的安排上應(yīng)有較大差異，希望借助一次公益訴訟就將主體多元、因果關(guān)系復(fù)雜、公私益交融的糾紛一并解決實(shí)在是公益訴訟不能承受之重。更為重要的是，即使司法裁決在化解復(fù)雜環(huán)境損害糾紛中比行政處理方式更優(yōu)，更容易平衡各方利益，結(jié)果更公平。但也只能得出此類案件更適合運(yùn)用司法程序來(lái)化解，卻無(wú)論如何得不出這一司法程序的啟動(dòng)者應(yīng)為環(huán)保行政部門的結(jié)論。
（五）設(shè)置行政前置程序無(wú)法過(guò)濾“怠于行政職責(zé)”之訴
曹文指出：“環(huán)境行政職能部門提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，為了防止其怠于行政職責(zé)的履行，立法上也應(yīng)設(shè)立‘行政程序前置’，即要求環(huán)境行政部門對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)的環(huán)境公益侵權(quán)行為，窮盡執(zhí)法行為仍然無(wú)法解決環(huán)境問(wèn)題時(shí)方可提起環(huán)境公益訴訟?！苯梃b防止濫訴的行政前置程序?yàn)榄h(huán)保部門提起公益訴訟設(shè)置一個(gè)過(guò)濾程序的建議很有創(chuàng)意，但筆者卻認(rèn)為沒(méi)有可行性，根本無(wú)法起到過(guò)濾“怠于行政職責(zé)”之訴的功能。原因在于：
第一，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法不盡人意的原因既有主觀原因，也有客觀原因，在這個(gè)過(guò)濾程序中，環(huán)保行政部門提起環(huán)境公益訴訟時(shí)只有證明自己窮盡了其行政職能仍無(wú)法解決環(huán)境公益受損時(shí)法院受理才具有合理性，即只有在環(huán)保部門客觀不能的情況下才應(yīng)當(dāng)賦予其提起環(huán)境公益訴訟原告資格。而將環(huán)境行政職權(quán)的失效區(qū)分為權(quán)力不足、運(yùn)行乏力等“客觀不能”和不主動(dòng)履行職責(zé)推卸責(zé)任的“主觀不能”在理論上可以成立，但在司法實(shí)務(wù)中卻根本難以加以區(qū)分。因?yàn)榄h(huán)保行政部門為了推卸責(zé)任避免成為環(huán)境公益訴訟的被告，總是會(huì)千方百計(jì)地為自己主觀不欲履行職責(zé)尋找客觀不能的理由。因此，法院在司法技術(shù)層面無(wú)法區(qū)分行政職權(quán)失效的真正原因是否為客觀不能，從而無(wú)法決定是否應(yīng)該受理。
第二，行政前置程序發(fā)揮過(guò)濾怠于行政職權(quán)之訴功能的前提是影響環(huán)境行政職權(quán)失效的根本原因?yàn)闄?quán)力不足、運(yùn)行乏力等“客觀不能”因素。確實(shí)，我們無(wú)法否認(rèn)當(dāng)前環(huán)保部門的職權(quán)狀況存在權(quán)力不足、運(yùn)行乏力的事實(shí)，但這種“客觀不能”是否為環(huán)境行政職權(quán)失效的根本原因？在人性假設(shè)理論中我們一直將政府及各級(jí)行政機(jī)關(guān)看成全能的“理想人”，這種人性假設(shè)誤區(qū)引導(dǎo)我們將作為監(jiān)管者的環(huán)境執(zhí)法主體設(shè)定為絕緣于私人利益、部門利益而純粹追求環(huán)境公共利益的“生態(tài)人”。而事實(shí)上他們也是追求私人利益、部門利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，“環(huán)境行政執(zhí)法部門和人員不會(huì)在環(huán)境公共利益的增加和環(huán)境社會(huì)成本的降低之中獲得收益……與此相反，環(huán)境行政部門、執(zhí)法人員與企業(yè)的利益具有相關(guān)性，在這種內(nèi)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，環(huán)境行政部門和執(zhí)法人員往往會(huì)想方設(shè)法地追求自身利益的擴(kuò)充與滿足，從而易于受到被監(jiān)管企業(yè)或人員的‘操縱與控制’。”因此，導(dǎo)致環(huán)境行政效率低下的根本原因是環(huán)境執(zhí)法主體的自身利益與公眾的環(huán)境公共利益之間缺乏關(guān)聯(lián)性，從而缺乏嚴(yán)格執(zhí)法的動(dòng)力和主觀意愿，而非權(quán)力不足、運(yùn)行乏力等“客觀不能”因素。
第三，如果環(huán)保行政部門真能證明自己已經(jīng)窮盡了執(zhí)法行為，卻仍然無(wú)法解決環(huán)境公益受損問(wèn)題，那么環(huán)保行政部門在證明自己已經(jīng)盡職盡責(zé)的同時(shí)其實(shí)也意味著環(huán)境行政執(zhí)法的使命和功能已經(jīng)完成，剩下的應(yīng)該是需要發(fā)揮社會(huì)公眾及司法權(quán)運(yùn)行對(duì)行政執(zhí)法不能所致的環(huán)境公益受損的彌補(bǔ)功能了。
因此，從前述理由均不能得出應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格的結(jié)論。從邏輯上看，行政管理權(quán)運(yùn)行的不足是公益訴訟制度得以產(chǎn)生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從人性假設(shè)的角度來(lái)看，行使環(huán)境行政管理權(quán)的環(huán)保部門并非全能的“理想人”，而只是具有有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”。正因?yàn)榄h(huán)境公益本身的特殊性，更難以寄希望于僅僅憑借環(huán)保部門本身的自律來(lái)尋求環(huán)境公益的實(shí)現(xiàn)。從法社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建確實(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)其工具性價(jià)值即該制度的實(shí)際社會(huì)效果，但工具性價(jià)值與目的性價(jià)值是內(nèi)在統(tǒng)一的，偏離制度設(shè)計(jì)的目的性價(jià)值而去追求工具性價(jià)值不僅會(huì)與制度本身的屬性不符，而且最終也無(wú)法實(shí)現(xiàn)其工具性價(jià)值。因此，在一般情況，環(huán)保行政部門不宜作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體，賦予環(huán)保行政部門原告資格的確有促使其怠于履行行政職權(quán)之嫌。
曹文的論辯顯得異常蒼白無(wú)力的根本原因在于，該論點(diǎn)固守著環(huán)境管理的行政命令型傳統(tǒng)模式，陷入將政府及環(huán)保行政部門作為全能“理想人”的人性假設(shè)誤區(qū)，并過(guò)于迷信環(huán)保行政部門在環(huán)境管理中的作用，而對(duì)其作為管理部門的有限理性卻缺乏應(yīng)有認(rèn)識(shí)，并忽視了公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境公益訴訟中的基礎(chǔ)地位。
三、環(huán)境公益訴訟的主體資格厘定
環(huán)境公益訴訟在原告資格上突破了傳統(tǒng)訴訟中與被訴標(biāo)的之利害關(guān)系的限制，學(xué)界認(rèn)為公民個(gè)人、環(huán)保團(tuán)體、環(huán)保行政部門、檢察機(jī)關(guān)等眾多主體均可能成為潛在原告，從而導(dǎo)致對(duì)上述主體的原告資格爭(zhēng)議不斷。許多學(xué)者從各潛在主體擔(dān)任公益訴訟主體的優(yōu)劣比較中得出環(huán)境行政部門、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先獲得原告資格，司法實(shí)踐中也屢屢有由行政機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件。但筆者認(rèn)為，僅僅從各潛在主體本身的角度來(lái)探討公益訴訟主體的順位難免有失偏頗，因?yàn)楦鳚撛谥黧w擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告的優(yōu)劣勢(shì)只是影響主體資格的外因，而公益訴訟制度本身的屬性才是決定原告資格選擇的內(nèi)因，決定環(huán)境公益訴訟主體資格和順位的根本因素是公益訴訟制度本身，因此，應(yīng)當(dāng)從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景、本質(zhì)屬性、價(jià)值取向來(lái)考查環(huán)境公益訴訟主體資格和順位問(wèn)題。
（一）環(huán)境公益訴訟的制度生成背景預(yù)設(shè)了環(huán)境公益訴訟的訴訟主體
從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景來(lái)看，環(huán)境管理公權(quán)力運(yùn)行在應(yīng)對(duì)環(huán)境損害問(wèn)題上的失效是需要構(gòu)建該制度的基本前提。
環(huán)境公益的公共產(chǎn)品屬性使市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境公益的提供和配置上發(fā)揮的作用十分有限，市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”難以自發(fā)對(duì)環(huán)境公益進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境公益的充分供給和合理配置上的失靈為政府公權(quán)力介入環(huán)境管理提供了合理性，在此基礎(chǔ)上通過(guò)立法賦予環(huán)境行政執(zhí)法部門對(duì)環(huán)境保護(hù)的職權(quán)成為必然。如果享有環(huán)境行政管理權(quán)的環(huán)境行政部門始終代表著環(huán)境公益并勤勉履行職權(quán)，則環(huán)境公益的供給大體上是充分的，環(huán)境產(chǎn)品的配置基本上合理，環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀應(yīng)該逐漸好轉(zhuǎn)。然而，事實(shí)并非如此，環(huán)境行政執(zhí)法效率低下和環(huán)境質(zhì)量整體上的持續(xù)惡化如同一個(gè)硬幣的兩面，共同佐證了我國(guó)目前環(huán)境管理權(quán)運(yùn)行在環(huán)境保護(hù)上的失效。
構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的必要性正是源于行政執(zhí)法機(jī)制在環(huán)境保護(hù)上失效這一基本事實(shí)。從實(shí)證的角度來(lái)考察，再?gòu)?qiáng)大的行政執(zhí)法權(quán)也會(huì)存在執(zhí)法資源不足的問(wèn)題，即使美國(guó)政府也“永遠(yuǎn)不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國(guó)范圍內(nèi)監(jiān)控每一個(gè)污染源”。從管理學(xué)的角度來(lái)看，即使環(huán)境行政部門始終代表環(huán)境公益并勤勉履行職權(quán)，環(huán)境行政部門的行政決策也有可能存在失誤，信息不對(duì)稱、環(huán)境監(jiān)管的高成本等因素決定了環(huán)境行政部門的理性是有限的，環(huán)境行政執(zhí)法行為并非都會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益的增加。更重要的是，作為監(jiān)管者的環(huán)境執(zhí)法主體并非是始終代表環(huán)境公益的“理想人”，環(huán)境行政部門也是有著自身利益追求的“經(jīng)濟(jì)人”，當(dāng)其部門自身利益與環(huán)境公益之間缺乏關(guān)聯(lián)性時(shí)就會(huì)失去嚴(yán)格執(zhí)法的動(dòng)力甚至基于利益而與污染企業(yè)合謀，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)制在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的失效。
是故，建立環(huán)境公益訴訟制度的基本目標(biāo)是：通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)訴訟機(jī)制的突破，借助司法的力量，敦促公權(quán)力機(jī)關(guān)勤勉履行行政職權(quán)，對(duì)危害環(huán)境公益的行為（包括一般市場(chǎng)主體的排污行為、生態(tài)破壞行為和公權(quán)力機(jī)關(guān)的違法行為）進(jìn)行監(jiān)督，并填補(bǔ)傳統(tǒng)救濟(jì)機(jī)制對(duì)環(huán)境公益救濟(jì)的缺位，以維護(hù)或增進(jìn)環(huán)境公益。環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)制對(duì)象主要是公權(quán)力機(jī)關(guān)的行政行為，尤其是環(huán)保行政部門怠于行使行政職責(zé)的行為。因此，從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景來(lái)考察，作為該制度規(guī)制對(duì)象的行政主體無(wú)論如何都不可能成為最佳原告。
（二）環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)和內(nèi)在本質(zhì)決定了環(huán)境公益訴訟的原告選擇
環(huán)境公共信托理論是環(huán)境公益訴訟制度的主要理論依據(jù)。信托作為一種財(cái)產(chǎn)制度最早可以追溯至公元前的古埃及，而“公共信托”理論傳統(tǒng)上被用于解決公用海域和航行、捕魚及商業(yè)水域問(wèn)題，其基本理論源于羅馬法?！恫槭慷∧岱▽W(xué)綱要》指出：根據(jù)自然法，空氣、流水、海洋及海岸為全人類共有，為了公共利益和公眾利用之目的而通過(guò)信托方式由國(guó)王或政府持有。公共信托理論后來(lái)在英國(guó)得到了發(fā)展并成為美國(guó)法律體系的重要組成部分?！吨腥A人民共和國(guó)信托法》指出，所謂信托，是指委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為。英美學(xué)者通常認(rèn)為信托是一種信任關(guān)系（ fiduciary relation-ship），在這種關(guān)系中，信托人為了他人利益而享有該特定財(cái)產(chǎn)的法律上的所有權(quán)，該他人作為受益人則享有該特定財(cái)產(chǎn)的衡平法上所有權(quán)。受托人享有的主要是一種純粹管理性權(quán)利，受益人則擁有純粹的收益權(quán)利。1970年，美國(guó)學(xué)者薩克斯將公共信托理論引入到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，他認(rèn)為“陽(yáng)光、水、野生動(dòng)植物等環(huán)境要素是全體公民的共有財(cái)產(chǎn)；公民為了管理它們的共有財(cái)產(chǎn)，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關(guān)系?！备鶕?jù)這一理論，清潔的空氣、純凈的水等公共自然資源是全體人民的共同財(cái)產(chǎn)，國(guó)家作為這些信托財(cái)產(chǎn)的受托人享有法律上的所有權(quán)，必須為全體人民的利益而保護(hù)和管理這些財(cái)產(chǎn)。在公共信托法律關(guān)系中，政府作為公共信托財(cái)產(chǎn)的管理人是為了受益人的利益而進(jìn)行管理活動(dòng)的，因此，一旦受托人有怠于履行其職責(zé)的行為，公眾作為公共自然資源衡平法上的所有人，有提起關(guān)于公共信托的空氣、水和其他資源的訴訟的起訴權(quán)。由于公共信托理論“始終要嚴(yán)加防范公權(quán)力對(duì)公共信托財(cái)產(chǎn)的侵蝕。因此，如何制約公權(quán)力、最大限度地維護(hù)公共信托財(cái)產(chǎn)是公共信托理論的核心。”
建立在公共信托理論基礎(chǔ)上的環(huán)境公益訴訟制度的目標(biāo)是維護(hù)環(huán)境公益，實(shí)現(xiàn)途徑是通過(guò)訴訟對(duì)所有危害或可能危害環(huán)境公益的行為進(jìn)行監(jiān)督，既包括私主體的危害行為，也包括公權(quán)力機(jī)關(guān)的危害行為，因此，環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)可以是私權(quán)對(duì)私權(quán)的監(jiān)督或者是私權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督。然而，公共信托理論的核心是“如何制約公權(quán)力”以最大限度地“維護(hù)公共信托財(cái)產(chǎn)”，而我國(guó)環(huán)境管理公權(quán)力運(yùn)行的失效是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的前提，因此，環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)制對(duì)象主要是公權(quán)力機(jī)關(guān)的行政行為，尤其是環(huán)保行政部門怠于行使行政職責(zé)的行為，環(huán)境公益訴訟制度的本質(zhì)屬性和基本功能是私權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督而不是相反。環(huán)境行政公益訴訟直接針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，在性質(zhì)上是私權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督自不待言，即使在環(huán)境民事公益訴訟中，窮盡行政手段的行政前置程序仍然意味著環(huán)境民事公益訴訟也是私權(quán)對(duì)公權(quán)的一種監(jiān)督，原告提起訴訟前需告知負(fù)有職責(zé)的行政主體，這一程序設(shè)置的目的之一便是督促有責(zé)的公權(quán)力機(jī)關(guān)全面履行職責(zé)。私權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督比我國(guó)傳統(tǒng)的公權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督效果更優(yōu)①。因此，環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)和質(zhì)的規(guī)定性決定了環(huán)境公益訴訟的最佳原告應(yīng)為公民和環(huán)保團(tuán)體?！傲私庠撐廴驹吹墓窕蛘攮h(huán)保組織常常是違法排污行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的監(jiān)控者”，美國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)正是源于這一認(rèn)識(shí)。
（三）環(huán)境公益訴訟的價(jià)值取向邏輯演繹出環(huán)境公益訴訟的當(dāng)然主體
20世紀(jì)90年代以來(lái)，傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐步向以給付行政、服務(wù)行政為特點(diǎn)的現(xiàn)代行政轉(zhuǎn)向，新公共行政鼓勵(lì)公民以個(gè)體或集體的形式廣泛參與公共事務(wù)中，從而使公共行政更響應(yīng)公眾呼聲。以行政機(jī)關(guān)為中心和行政權(quán)力的單向行使為全部?jī)?nèi)涵的傳統(tǒng)行政日益轉(zhuǎn)向更注重人權(quán)和民主的現(xiàn)代行政?！跋鄬?duì)于傳統(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩減弱了、淡化了，而越來(lái)越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對(duì)人相互合作的精神?！泵裰鲀r(jià)值在公共行政中逐步取得核心地位，“如果行政的確是當(dāng)代政府的核心，那么21世紀(jì)的民主理論必須擁抱行政?！?/p>
以國(guó)家權(quán)力為中心的權(quán)威型環(huán)境治理模式正是傳統(tǒng)管理行政的寫照，這一治理模式在實(shí)踐運(yùn)行中陷人多重困境：環(huán)境法的約束力被軟化、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、政府基于利益與企業(yè)結(jié)盟、權(quán)力尋租乃至“以權(quán)代法”現(xiàn)象在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域十分常見(jiàn)，為有效化解當(dāng)前環(huán)境治理面臨的諸多困難，環(huán)境治理模式必須轉(zhuǎn)向新型的公共治理模式——“一種與權(quán)威型環(huán)境治理模式相對(duì)的民主合作型環(huán)境治理模式”。在這種新型的公共治理框架下，公權(quán)力機(jī)關(guān)、企業(yè)、公眾和環(huán)保團(tuán)體等多個(gè)主體之間不僅存在著“命令一服從”型的垂直關(guān)系，更包含著“協(xié)商一合作”的橫向關(guān)系，這種模式的核心在于“環(huán)境治理的民主化及其實(shí)現(xiàn)程序”，“將公共權(quán)力、公共行政過(guò)程置于公眾持續(xù)且直接的參與和表達(dá)之上”。任何法律的創(chuàng)制都凝結(jié)著人的法律信仰并被賦予了一定的價(jià)值使命．環(huán)境公益訴訟制度也不例外，環(huán)境公益訴訟是民主合作型環(huán)境治理模式下以法律形式為落實(shí)公眾參與而開(kāi)辟的一條新路徑，環(huán)境民主是環(huán)境公益訴訟的基本價(jià)值取向。由于“政府在對(duì)環(huán)境公共權(quán)力的行使過(guò)程中缺乏與公眾進(jìn)行充分聯(lián)系和溝通的動(dòng)力，導(dǎo)致公眾的環(huán)境利益訴求，尤其是弱勢(shì)群體的環(huán)境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。如果沒(méi)有正當(dāng)合法的機(jī)制安排，這類環(huán)境利益訴求和互動(dòng)合作只能采取體制外的形式?！睘榱吮苊鈱?duì)秩序價(jià)值的沖擊，必須在民主價(jià)值的引導(dǎo)下作出合理的制度安排使公眾和政府之間能有效地溝通和協(xié)調(diào)。環(huán)境公益訴訟正是通過(guò)放松對(duì)訴訟主體資格的限制，使個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體都有機(jī)會(huì)踏上這條溝通之途。在此意義上，將公民個(gè)人排除在公益訴訟大門之外的所謂公益訴訟并非真正意義上的公益訴訟。
社會(huì)團(tuán)體在某種程度上是個(gè)體的集合，環(huán)保團(tuán)體具有的公益性、專業(yè)性、非營(yíng)利性等特征，無(wú)疑比分散的單個(gè)個(gè)體更能勝任公益訴訟主體角色，而從訴訟動(dòng)力來(lái)看，環(huán)保團(tuán)體也是最有可能提起環(huán)境公益訴訟的“勇敢者”，“在公益法團(tuán)體看來(lái)，法律不僅僅是一種解決爭(zhēng)端的方式，更應(yīng)該是獲得社會(huì)正義的工具。他們關(guān)注公共問(wèn)題而不是私人問(wèn)題，著眼于改變而不僅僅是支持現(xiàn)有的法律和社會(huì)結(jié)構(gòu)，特別是社會(huì)中權(quán)力的分配?！闭窃谶@些理念的支撐下，環(huán)保團(tuán)體成為大多數(shù)國(guó)家環(huán)境公益訴訟的主要力量。新《環(huán)境保護(hù)法》第58條在《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上再次確認(rèn)了環(huán)保團(tuán)體的起訴資格，并進(jìn)一步明確了“法律規(guī)定的有關(guān)組織”提起公益訴訟的條件，這無(wú)疑是立法的一大進(jìn)步。但該條款對(duì)相關(guān)社會(huì)組織提起公益訴訟的條件設(shè)置不甚嚴(yán)謹(jǐn)，該條款規(guī)定相關(guān)社會(huì)組織提起公益訴訟設(shè)置的條件之一是“連續(xù)五年以上‘無(wú)違法記錄’”，但卻沒(méi)有明確“無(wú)違法記錄”的具體范圍，如果對(duì)這一限制性條件做寬泛的解釋則對(duì)于社會(huì)組織過(guò)于苛刻，因?yàn)榫娴茸钶p微的處罰也是會(huì)記錄在案的違法行為，而對(duì)于一個(gè)存續(xù)五年以上的社團(tuán)來(lái)說(shuō)，要找出可以處以最輕微處罰的行為并非難事，這就為法院和有關(guān)機(jī)關(guān)選擇性地阻卻部分環(huán)保團(tuán)體的起訴埋下了伏筆。而且，有些輕微的違法行為并不影響社會(huì)組織維護(hù)環(huán)境公共利益的代表性及提起公益訴訟的能力。
結(jié)論
環(huán)境公益訴訟制度的功能定位是對(duì)行政管理權(quán)的補(bǔ)充而非替代，寄希望通過(guò)賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格以應(yīng)對(duì)環(huán)境公權(quán)力的不足并進(jìn)而對(duì)環(huán)境管理體制的缺陷進(jìn)行矯正是公益訴訟制度不能承受之重。從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景、本質(zhì)屬性及該制度的民主價(jià)值取向均推演出環(huán)境公益訴訟的基本起訴主體為公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體。但筆者并非否定公權(quán)力機(jī)關(guān)在特定情形下成為原告，公權(quán)力機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的唯一情形是出現(xiàn)了“勇敢者缺位”，即環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生，有關(guān)部門窮盡行政手段仍不能阻止該結(jié)果，又無(wú)公民或環(huán)保團(tuán)體提起公益訴訟，這時(shí)公權(quán)力機(jī)關(guān)可以被賦予原告資格啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟。因此，環(huán)境公益訴訟原告資格的完善需要從以下幾個(gè)方面人手：第一，立法應(yīng)當(dāng)盡快賦予公民個(gè)人提起公益訴訟的原告資格。第二，將新《環(huán)境保護(hù)法》第58條對(duì)環(huán)保團(tuán)體的限制條件作嚴(yán)格解釋，即將“連續(xù)五年以上無(wú)違法記錄”限定為對(duì)代表公共利益提起訴訟構(gòu)成影響的“重大違法記錄”，并對(duì)具體情形進(jìn)行列舉，以免誤傷環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的積極性。第三，明確公權(quán)力機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟替補(bǔ)主體的范圍和起訴條件。
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論文摘要: 公益性房屋拆遷在實(shí)踐過(guò)程中，明確拆遷許可決定的性質(zhì)是對(duì)被拆遷人的合法權(quán)益進(jìn)行司法救濟(jì)的前提，拆遷許可決定非行政許可和行政征收行為，而是公益征收行為，本文對(duì)此加以分析。
房屋拆遷按照其目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益還是商業(yè)利益分為公益性的拆遷和商業(yè)性的拆遷，本文主要探討公益性的房屋拆遷。公益性房屋拆遷是由一系列民事行為和行政行為組成的過(guò)程，實(shí)踐中關(guān)于拆遷許可決定的案例最多，包括因拆遷許可行為引起的爭(zhēng)議和因拆遷公告引起的爭(zhēng)議，因?yàn)楸徊疬w人最先接觸的就是公告或者拆遷許可證，關(guān)于房屋拆遷許可決定的司法審查就成了重要的關(guān)鍵問(wèn)題，即拆遷許可決定的合法性是關(guān)鍵，明確拆遷許可的性質(zhì)問(wèn)題是給予被拆遷人合法權(quán)益的有效救濟(jì)的前提條件。
一、公益性房屋拆遷中的拆遷許可決定行為依據(jù)
在現(xiàn)有立法體系中，涉及房屋拆遷的規(guī)范性文件很多，但最高位階的立法還只是2001年6月6日國(guó)務(wù)院令第305號(hào)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，以該條例為依據(jù)可以把我國(guó)房屋拆遷大致分為三個(gè)階段:一是房屋拆遷的決定階段，二是房屋拆遷補(bǔ)償安置的協(xié)商、裁決階段，三是房屋拆遷的實(shí)施階段。房屋拆遷的第一個(gè)階段由申請(qǐng)和許可構(gòu)成，需要實(shí)施房屋拆遷的單位必須向房屋拆遷管理部門提出房屋拆遷的申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門審查后作出拆遷許可的決定，房屋拆遷管理部門作出拆遷許可的決定后向申請(qǐng)拆遷的單位頒發(fā)房屋拆遷許可證，同時(shí)對(duì)外房屋拆遷公告。在這一階段有兩個(gè)基本的行政行為:一個(gè)是拆遷許可，一個(gè)是拆遷公告(公告的內(nèi)容包括拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等)。在拆遷人取得房屋拆遷許可證，以及房屋拆遷管理部門正式房屋拆遷公告后，房屋拆遷進(jìn)入第二個(gè)階段，即房屋拆遷補(bǔ)償安置的協(xié)商、裁決和第三個(gè)階段，即房屋拆遷的實(shí)施。
《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第六、七條規(guī)定了拆遷人應(yīng)該先向房屋拆遷管理部門申領(lǐng)房屋拆遷許可證，提交相關(guān)資料，房屋拆遷管理部門在收到房屋拆遷許可的申請(qǐng)及其相關(guān)文件后，經(jīng)審查認(rèn)為該申請(qǐng)符合拆遷條件的，作出房屋拆遷許可的決定，并向拆遷人發(fā)放房屋拆遷許可證，同時(shí)向拆遷范圍內(nèi)的被拆遷人房屋拆遷公告。①這樣就出現(xiàn)了兩個(gè)行政行為:一個(gè)是以拆遷人為相對(duì)人的房屋拆遷許可，一個(gè)是以被拆遷人為相對(duì)人的房屋拆遷公告。這兩個(gè)行政行為實(shí)際上是一個(gè)復(fù)合的行政行為，且又都是可訴的具體行政行為，雖然它們各自獨(dú)立，但后一個(gè)行政行為從法律上看是前一個(gè)行政行為的結(jié)果，前一個(gè)行政行為的違法性必然影響到后一個(gè)行政行為的法律效力。
實(shí)踐中關(guān)于拆遷許可決定的案例最多，包括因拆遷許可行為引起的爭(zhēng)議和因拆遷公告引起的爭(zhēng)議。因?yàn)楸徊疬w人最先接觸的就是公告或者拆遷許可證，關(guān)于房屋拆遷許可決定的司法審查就成了重要的關(guān)鍵問(wèn)題，即拆遷許可決定的合法性是關(guān)鍵，首先要解決的就是拆遷許可的性質(zhì)問(wèn)題，只有明確了其具體行政行為的性質(zhì)，才能給予被拆遷人合法權(quán)益的有效救濟(jì)。
二、公益性房屋拆遷中的拆遷許可決定行為的性質(zhì)分析
從表面上看，拆遷許可是一種相對(duì)人提供申請(qǐng)需要的資料，行政機(jī)關(guān)予以審查，作出不予許可或者予以許可發(fā)給拆遷許可證的行政行為。我國(guó)目前的立法是將拆遷決定定性為行政許可行為，學(xué)界也有認(rèn)為其是行政征收的理論觀點(diǎn)。那么拆遷許可是否是行政許可?是否是行政征收?
(一)拆遷決定非行政許可和行政征收行為
1.資源的有限性和市場(chǎng)失靈現(xiàn)象是政府管制行為存在的理由，行政許可是一種政府管制行為，以對(duì)公民權(quán)的一種普遍的法律禁止為前提，具有解除法律限制的效力。公民拿到行政許可證即是法律的個(gè)案解禁，可以獲得從事該活動(dòng)的某種權(quán)利或者資格。拆遷的客體是被拆遷人的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，是公民的最基本人權(quán)之一，法律沒(méi)有理由和依據(jù)對(duì)其設(shè)定禁止，不論拆遷人是建設(shè)單位還是行政相關(guān)部門，法律沒(méi)有給予其違背被拆遷人的真實(shí)意思強(qiáng)制拆遷他們的房屋的權(quán)力。因而房屋拆遷不是政府管制的范圍，即非行政許可行為。
可見(jiàn)，在我國(guó)行政許可法中將拆遷決定行為定性為行政許可是錯(cuò)誤的。
2.拆遷決定亦非行政征收。有學(xué)者認(rèn)為拆遷許可是一種行政征收行為，認(rèn)為城市房屋拆遷實(shí)質(zhì)就是一種國(guó)家代表社會(huì)要求公民履行其財(cái)產(chǎn)權(quán)義務(wù)的行政征收行為。②作為一種國(guó)家依據(jù)行政權(quán)力剝奪公民產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性行為，房屋拆遷是否是行政征收呢?“所謂行政征收，是指行政主體憑借國(guó)家行政權(quán)，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，依法向行政相對(duì)人強(qiáng)制地?zé)o償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏男姓袨?。行政征收具有?qiáng)制性、無(wú)償性和法定性”，其主要適用于稅費(fèi)的征收。③政府進(jìn)行拆遷時(shí)，依法應(yīng)當(dāng)給予拆遷戶合理的補(bǔ)償，并不是無(wú)償?shù)?，可?jiàn)其并不是一種行政征收行為。
(二)房屋拆遷許可定性
我認(rèn)為城市房屋拆遷許可是一種公益征收行為(或者公用征收行為)。所謂公益征收，就是指行政主體根據(jù)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的程序，并在給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)那闆r下以強(qiáng)制方式取得相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種行政行為。主要有以下特點(diǎn):(1)公益征收通常是不固定的，只有在公共利益需要的條件下進(jìn)行;(2)一般是有償?shù)?，必須給予相對(duì)人合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯逻M(jìn)行;(3)由于是剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，程序比較嚴(yán)格;(4)與行政征收不同的是，不以相對(duì)人負(fù)有行政法上的繳納義務(wù)為前提，是公益需要相對(duì)人作出的犧牲。④而行政征收則是無(wú)償固定持續(xù)的行為。可見(jiàn)，公益征收和行政征收是有嚴(yán)格區(qū)別的。拆遷許可決定符合公益征收的行為特征，實(shí)質(zhì)是公益征收行為的一種。
需要說(shuō)明的是拆遷公告。拆遷公告不是一種獨(dú)立的行為，如前所述，是拆遷許可證頒發(fā)之后的必須實(shí)施的結(jié)果行為，實(shí)際上與拆遷決定書發(fā)放行為是拆遷許可決定的兩種外在表現(xiàn)形式。為保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，有必要單獨(dú)對(duì)拆遷公告行為進(jìn)行進(jìn)一步分析研究。
對(duì)拆遷公告理論討論得更多的是其可訴性問(wèn)題。目前實(shí)踐中法院在受理該類案件時(shí)分兩種情況，一種認(rèn)為公告是抽象行政行為，對(duì)象不特定;或認(rèn)為只是一種對(duì)拆遷事宜的告知行為，對(duì)被拆遷人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，有強(qiáng)制力。綜合二者，公告不屬于行政訴訟的受案范圍，不予受理。另一種就是認(rèn)為是具體行政行為，予以受理。那么公告行為是何種行政行為?
贊同后者，首先拆遷公告是具體行政行為。拆遷公告是指拆遷管理部門對(duì)涉及拆遷事項(xiàng)，如拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等向被拆遷人及其利害關(guān)系人予以告知的行為。有以下特征:(1)公告實(shí)施主體是拆遷管理部門，是行政職權(quán)行為;(2)公告對(duì)象是被拆遷人以及利害關(guān)系人，通常限定在特定的某一城區(qū)內(nèi)，數(shù)量通常很多，但是數(shù)量多并不能認(rèn)為不特定，被拆遷人是可以統(tǒng)計(jì)的、固定的、特定的多數(shù)，這一點(diǎn)也決定了拆遷公告是一種具體行政行為;(3)公告行為對(duì)被拆遷人，以及利害關(guān)系的財(cái)產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際的影響，房屋通常是公民辛苦大半輩子的目標(biāo)，是他們最重要的財(cái)產(chǎn)之一，公告內(nèi)容對(duì)其產(chǎn)生直接的決定作用。可見(jiàn)拆遷公告是具體行政行為，非抽象行政行為。
需要分析的一種觀點(diǎn):公告只是一種對(duì)拆遷事宜的告知行為，對(duì)被拆遷人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不具有強(qiáng)制力。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定，公告內(nèi)容有拆遷人、拆遷范圍、期限等，⑤似乎只是告知行為而已，但是這里有一個(gè)“等”的規(guī)定，實(shí)踐中就有公告中也規(guī)定逾期不拆遷的責(zé)任、強(qiáng)制措施等內(nèi)容，導(dǎo)致被拆遷人的合法權(quán)益必然會(huì)受直接影響。如2003年3月18日，某中學(xué)經(jīng)被告某縣建設(shè)局批準(zhǔn)，取得了《房屋拆遷許可證》，被告按照《國(guó)務(wù)院城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定，于3月21日房屋拆遷公告，該公告寫明了拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等，同時(shí)還寫明:望各被拆遷戶顧全大局，積極配合，在公告規(guī)定期限內(nèi)完成拆遷，逾期不拆遷的，將按有關(guān)規(guī)定強(qiáng)制拆遷。⑥
一些地方立法依據(jù)國(guó)務(wù)院的條例，直接規(guī)定了拆遷公告內(nèi)容包括被拆遷人期限內(nèi)不如期自行搬遷。就強(qiáng)制依法搬遷。如南京的一個(gè)拆遷案例中，南京玄武區(qū)人民政府根據(jù)寧政發(fā)[2000]23號(hào)文向玄武區(qū)拆遷范圍的居民發(fā)出《公告》，告知被拆遷居民:因南京地鐵南北線一期工程建設(shè)的需要，經(jīng)國(guó)家計(jì)委計(jì)投資(1999)411號(hào)文，市房管局寧拆許字[2000]087號(hào)拆遷許可證批準(zhǔn)，玄武區(qū)拆遷范圍內(nèi)的居民近日拆遷，拆遷期限為2000年11月1日至2000年11月30日。要求拆遷范圍內(nèi)的居民、企事業(yè)單位均應(yīng)以國(guó)家建設(shè)為重顧全大局，在規(guī)定期限內(nèi)盡快搬遷，將空房交拆遷單位拆除，逾期不搬者，將依法予以拆除。第十四條規(guī)定:在房屋拆遷公告規(guī)定的或本通知十三條規(guī)定的裁決作出的拆遷期限內(nèi)，被拆遷人無(wú)正當(dāng)理由拒絕拆遷的，所在區(qū)人民政府可以作出責(zé)令限期拆遷的決定，逾期不拆遷的，由所在區(qū)人民政府責(zé)令有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷。⑦這種情形是地方規(guī)范性文件中直接規(guī)定了公告含有不如期搬遷就強(qiáng)制拆遷的內(nèi)容，明顯可見(jiàn)，拆遷公告不僅是單純的告知行為，還直接影響被拆遷人的合法利益，具有強(qiáng)制力。因此我認(rèn)為拆遷公告應(yīng)定性為是一種告知行為，是征收決定的一種外在表現(xiàn)形式。
綜上所述，城市房屋拆遷許可應(yīng)定為公益征收行為。
注釋:
①《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第六條規(guī)定:拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實(shí)施拆遷。第七條規(guī)定:申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證的，應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:(一)建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件;(二)建設(shè)用地規(guī)劃許可證;(三)國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件;(四)拆遷計(jì)劃和拆遷方案;(五)辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。
②顧大松，史筆.城市房屋拆遷行為法律屬性簡(jiǎn)論.2004年江蘇省行政法學(xué)會(huì)年會(huì)論文.
③姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學(xué)出版社高等教育出版社，1999，第一版:217.
④王克穩(wěn).經(jīng)濟(jì)行政法基本論.北京大學(xué)出版社，2004.4:154.
⑤《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第八條:房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)，以房屋拆遷公告的形式予以公布。
⑥盧晴，馬超，周偉.房屋拆遷公告是否具有可訴性.江蘇法制報(bào)，2003.11.27.
⑦黃彥杰.張廣仁不服南京市玄武區(qū)人民政府限期搬出《通告》案，大松行政網(wǎng)，2004-10-17.
參考文獻(xiàn)
[1]王克穩(wěn).經(jīng)濟(jì)行政法基本論.北京大學(xué)出版社，2004.4.
關(guān)鍵詞：公益訴訟，訴權(quán)，利害關(guān)系人
“不告不理”的審判原則，最早產(chǎn)生于古羅馬時(shí)期。由于此原則的影響，傳統(tǒng)民事訴訟的直接目的就是“定紛止?fàn)?rdquo;，作為審判對(duì)象的爭(zhēng)議是否存在，起訴人對(duì)爭(zhēng)議是否有直接利害關(guān)系，也就成為當(dāng)事人是否具有起訴資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。由于我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展時(shí)期，法制配套建設(shè)相對(duì)滯后，特別是行政機(jī)關(guān)落后的行政理念和嚴(yán)重的行敗，致使大量的國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染案件等出現(xiàn)了“行政上不管、司法上無(wú)法管”的怪現(xiàn)象。這不僅使國(guó)家利益和公共利益遭受了重大損失，更嚴(yán)重?fù)p害了司法威信和司法形象。而作為這一社會(huì)弊病的解決方式之一的公益訴訟，日益成為我國(guó)立法界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。
一 、民事公益訴訟的概念和特征
公益訴訟起源于羅馬法，是相對(duì)于私益訴訟而言的。周楠在《羅馬法原論》一書中指出“私益訴訟乃保護(hù)個(gè)人專有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起”[1]。查看我國(guó)的有關(guān)民事訴訟論著，會(huì)發(fā)現(xiàn)關(guān)于公益訴訟的概念大多都是以檢察機(jī)關(guān)為起訴主體而下的，均不能反映出民事公益訴訟的本質(zhì)。筆者認(rèn)為，所謂公益訴訟，是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、相關(guān)的團(tuán)體組織和個(gè)人根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律、法規(guī)并侵害國(guó)家利益、社會(huì)利益或不特定多數(shù)人的利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法裁判的活動(dòng)[2] 。由于這一概念較為清晰地概述了公益訴訟的主體多元性、公益性和法定性三個(gè)本質(zhì)特征，因此較為可取。民事公益訴訟作為特殊的訴訟形式，與現(xiàn)行的民事訴訟相比具有以下幾個(gè)特征：
1.主體的多元性與法定性。任何與公益案件無(wú)直接利害關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人，依法律授權(quán)都可以作為公益訴訟的原告，這與現(xiàn)行民事訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)下所產(chǎn)生的原告相比，主體范圍更廣，從而能夠最大力度地維護(hù)社會(huì)公益和社會(huì)的整體利益。
2.訴訟目的的公益性。公益訴訟，從根本上說(shuō)，是因維護(hù)公共利益的力量不足而產(chǎn)生的。因而，維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益以及不特定多數(shù)人的利益就是其賴以產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)，也是其所要實(shí)現(xiàn)的直接目的。
3.客體的綜合性和特定性。公益訴訟的案件，其范圍之廣、影響之大、危害之深，多是其他類型的案件難以相比的，而且更重要的是，這類案件不僅僅是單一的民事糾紛，大多數(shù)往往是多種社會(huì)關(guān)系的綜合體，處理過(guò)程也較為復(fù)雜。
由于本文重點(diǎn)論述民事公益訴訟的主體范圍，所以上述概念和特征主要是從主體范圍角度來(lái)界定的。下面筆者就著重分析民事公益訴訟主體范圍的相關(guān)問(wèn)題。
二、公益訴訟主體的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)
目前，就各國(guó)的立法和司法實(shí)踐來(lái)說(shuō)，公益案件的參訴主體多限于檢察機(jī)關(guān)。但考慮到我國(guó)國(guó)情的復(fù)雜性和檢察機(jī)關(guān)的特殊性，筆者認(rèn)為從更深廣的層次上設(shè)置公益訴訟主體非常必要。但是，應(yīng)設(shè)定哪些參訴主體，他們具體分工如何？要解決這些問(wèn)題，首先就要解決訴訟主體的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。具體而言，筆者認(rèn)為主要應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面：
1.主體的設(shè)立應(yīng)有維護(hù)特定公益的能力。某類起訴主體的設(shè)置，須有與案件性質(zhì)相符合的特定訴訟能力，進(jìn)而能最為有效地維護(hù)社會(huì)公益。這一標(biāo)準(zhǔn)也是公益訴訟主體間合理分工的根本標(biāo)準(zhǔn)。
2.須有利于整體訴訟成本的降低和效率的提高。由于“立法的價(jià)值目標(biāo)是個(gè)多元化的體系，每一種價(jià)值目標(biāo)都不是孤立和自足的，一方面需要其他價(jià)值目標(biāo)的配合與促進(jìn)，另一方面與其他價(jià)值目標(biāo)之間又總是存在著相互抵觸和相互沖突”[3]。。因此，公益訴訟主體的設(shè)置就要從權(quán)利和權(quán)力的配置上考慮，以降低成本，促進(jìn)立法價(jià)值的最大實(shí)現(xiàn)。
3.公益訴訟主體的設(shè)置，須能全面救濟(jì)社會(huì)公益。。目前，從理論界和實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)來(lái)看，大多認(rèn)為檢察院為公益訴訟的唯一主體。筆者認(rèn)為，將檢察院作為公益訴訟案件的唯一主體很不科學(xué)，原因如下：（1）在民事公益訴訟主體資格的設(shè)置上，能呈現(xiàn)出這樣一種關(guān)系：即適訴主體“層次”越多①，當(dāng)這種權(quán)益受到侵害時(shí)，其受保護(hù)的幾率也就越大，社會(huì)總體訴訟成本也就越低。 （2）在現(xiàn)代社會(huì)由于民事利益多元化，民事公益糾紛也千差萬(wàn)別，僅僅由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)公益救濟(jì)的任務(wù)是不可能起到全面維護(hù)社會(huì)公益這一目的的。（3）檢察院的民事救濟(jì)權(quán)具有很強(qiáng)的補(bǔ)充性，這種補(bǔ)充性主要是指在無(wú)行政權(quán)救濟(jì)或行政權(quán)不能妥當(dāng)救濟(jì)時(shí)，檢察院依法對(duì)社會(huì)公益提供有限的事后救濟(jì)。
鑒于以上考慮，筆者認(rèn)為，提起民事公益訴訟的主體的設(shè)定應(yīng)適合我國(guó)的國(guó)情，并順應(yīng)國(guó)際的發(fā)展趨勢(shì)，也就是說(shuō)要放寬提起民事訴訟的主體資格。首先，在公益訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)本來(lái)就是國(guó)家、社會(huì)和公民利益的忠實(shí)捍衛(wèi)者；其次，應(yīng)允許公民、法人或者其他組織以維護(hù)公益為目的，提起民事公益訴訟，因?yàn)樗麄兺桥c案件離得最近或有潛在的利害關(guān)系的群體，賦予他們提起民事公益訴訟的主體資格往往可以使損害被限制在最低的范圍之內(nèi)。
三、民事公益訴訟主體范圍的立法完善
（一）檢察院提起公益訴訟的立法完善
就我國(guó)目前民事公益訴訟的研究來(lái)看，反對(duì)檢察院提起民事公訴案件的理由主要有以下幾點(diǎn)：1.從法律上看，檢察院提起民事公訴仍無(wú)法律依據(jù)，是一個(gè)不適格的主體。2.從檢察院的性質(zhì)來(lái)看，檢察院是個(gè)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，如讓其參與提起民事公益訴訟，將會(huì)形成自己監(jiān)督自己的悖論。。 3.檢察院提起民事公益訴訟，會(huì)影響法院獨(dú)立行使民事審判權(quán)。[4] 4.檢察院敗訴后實(shí)體后果如何承擔(dān)，應(yīng)由誰(shuí)承擔(dān)。
筆者認(rèn)為，就1、2點(diǎn)來(lái)看，筆者認(rèn)為，應(yīng)從立法上對(duì)檢察院民事公訴權(quán)予以規(guī)定，而對(duì)其自身起訴案件的民事監(jiān)督權(quán)予以縮減。具體而言，主要包括以下幾個(gè)方面：1.明確規(guī)定檢察院對(duì)民事公益案件享有起訴權(quán)，并具體規(guī)定其起訴條件、范圍和程序；2.取消檢察院對(duì)其自身提起民事公益案件的抗訴權(quán)， 3.明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟與當(dāng)事人享有同等的訴訟權(quán)利，承擔(dān)同等的訴訟義務(wù)，禁止檢察院享有特權(quán)。4.明確規(guī)定檢察院敗訴后實(shí)體后果的分擔(dān)規(guī)則：（1）對(duì)檢察院起訴的民事公益案件，如案件是因享有行政管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)的違法作為或不作為引起的，敗訴的實(shí)體后果由該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。（2）對(duì)于檢察院在民事公益訴訟中故意違法或重大過(guò)失行為所導(dǎo)致的敗訴實(shí)體后果，由檢察院自行承擔(dān)。（3）對(duì)其他由檢察機(jī)關(guān)起訴的民事公益案件的敗訴實(shí)體后果，由國(guó)家設(shè)立的專門公益基金會(huì)承擔(dān)。
（二）社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的立法完善
由于社會(huì)團(tuán)體本身的性質(zhì)和地位與檢察機(jī)關(guān)有較大的不同，因此，從現(xiàn)今立法上看，所需完善的多是一些程序性問(wèn)題。筆者認(rèn)為，主要包括以下幾個(gè)方面：
第一，社會(huì)團(tuán)體依法律規(guī)定享有民事公訴資格，享有相應(yīng)的權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，禁止社會(huì)團(tuán)體享有特權(quán)。
第二，多個(gè)社會(huì)團(tuán)體都有起訴權(quán)時(shí)，一般應(yīng)以與案件有最密切聯(lián)系的社會(huì)團(tuán)體為確定標(biāo)準(zhǔn)，如再發(fā)生訴權(quán)爭(zhēng)議，由先被法院立案的社會(huì)團(tuán)體享有參訴權(quán)利。
第三，社會(huì)團(tuán)體對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的案件提起民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)發(fā)出公告或通知，請(qǐng)利害關(guān)系人發(fā)表意見(jiàn)，意見(jiàn)不一致的，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的表決機(jī)制，存在爭(zhēng)議的利害關(guān)系人可另行起訴。
第四，社會(huì)團(tuán)體提起民事公訴的敗訴后果由利害關(guān)系人承擔(dān)，如社會(huì)團(tuán)體在訴訟中有故意違法行為或重大過(guò)失行為致使敗訴的，敗訴后果由社會(huì)團(tuán)體承擔(dān)，社會(huì)團(tuán)體對(duì)其直接責(zé)任人享有追償權(quán)。
（三） 公民提起公益訴訟的立法完善
在我國(guó)，探求民事公益訴訟的論著大多都將個(gè)人排除在民事公訴主體之外，其主要理由是：“1.公民與公益案件不存在爭(zhēng)議；2.不存在權(quán)利被侵害的事實(shí)；3.不存在法律上的利害關(guān)系；4.不存在訴的利益；5.舉證責(zé)任的分配缺乏明確規(guī)定；6.法官調(diào)查權(quán)的限制也制約了公民作為公益訴訟主體的可能”[5]。
筆者認(rèn)為，從我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看由公民提起民事公益訴訟具有必要性。這是因?yàn)椋浩湟?，在我?guó)的歷史傳統(tǒng)中，社會(huì)一直是處在禮與法共同調(diào)整的狀態(tài)。因此，人們歷來(lái)并不缺乏為弱者伸張正義的優(yōu)良傳統(tǒng)；其二，對(duì)自然人行為能力缺失案件提起公訴，公民具有就近先知優(yōu)勢(shì)和取證容易優(yōu)勢(shì)，更有利于對(duì)弱者利益予以救濟(jì)；最后，愿意提起公訴的公民的善舉應(yīng)該得到法律的肯定，而非為其行使設(shè)置障礙。
鑒于以上分析，筆者淺談幾點(diǎn)公民提起民事公益訴訟的立法建議：
第一，從立法上賦予公民提起“自然人行為能力缺失”案件的公訴權(quán) ；第二，公民提起“自然人行為能力缺失”案件，應(yīng)到檢察機(jī)關(guān)備案，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要支持起訴的，可以派員支持起訴；第三，公民提起“自然人行為能力缺失”的公益案件，應(yīng)經(jīng)利害關(guān)系人許可，非經(jīng)利害關(guān)系人同意，不能撤訴和處分利害關(guān)系人的實(shí)體權(quán)利；第四，公民提起民事公益案件，應(yīng)免交訴訟費(fèi)用，其敗訴的實(shí)體后果由利害關(guān)系人承擔(dān)；第五，公民提起民事公益之訴勝訴的，法院可以判決被告承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，并給于公益起訴人以適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。
以上幾點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)尚不足以解決公益訴訟主體范圍制度的所有問(wèn)題，筆者只是希望這種“三元公益訴訟主體制度”的設(shè)想，能起到拋磚引玉之功效，為中國(guó)法制的完善盡一點(diǎn)微薄之力。
注釋：
① 這里的“層次”可以理解為行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、個(gè)人等縱向?qū)哟?，也可以理解為社?huì)階層。但是，在公益訴訟中，常常是將兩者混合起來(lái)適用的。
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關(guān)鍵詞：公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)；制度構(gòu)建
法國(guó)最先創(chuàng)建檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家參加公益訴訟，法國(guó)的檢察理論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)就是維護(hù)公益；在美國(guó)，總檢察長(zhǎng)是美國(guó)政府、各州政府的首席法律官員，是聯(lián)邦政府和州政府機(jī)構(gòu)及立法機(jī)關(guān)的法律顧問(wèn)和公共利益的代表；在日本，檢察官代表國(guó)家維護(hù)秩序及善良風(fēng)俗，他們不僅可以對(duì)個(gè)人所犯公罪提起國(guó)家公訴，而且可以參加到民事訴訟當(dāng)中。
一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的內(nèi)涵。
檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，是指人民檢察院對(duì)于涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益以及公民重要權(quán)利的民事案件，在無(wú)人起訴的情況下，以法律監(jiān)督者的身份代表國(guó)家將案件提交人民法院進(jìn)行審判，要求人民法院追究違法者民事責(zé)任的訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟活動(dòng)的開(kāi)展，不僅有利于維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和弱勢(shì)群體的利益，而且有利于維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，監(jiān)督行政失職行為。
二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍。
（一）侵犯國(guó)有財(cái)產(chǎn)案件。侵害國(guó)有財(cái)產(chǎn)主要有：在國(guó)有土地、礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源出讓、開(kāi)發(fā)過(guò)程中，國(guó)家或社會(huì)公共利益受到損害的；在公共工程招標(biāo)、發(fā)包過(guò)程中，國(guó)家或社會(huì)公共利益受到損害的；在企業(yè)改革改制過(guò)程中，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的；在國(guó)有資產(chǎn)拍賣、變賣過(guò)程中，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的。
（二）公害案件。公害案件主要是通常所說(shuō)的直接造成不特定多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)損害的環(huán)境污染事件，近年來(lái)，環(huán)境污染事件明顯增多，然而由于我國(guó)現(xiàn)行法律確立的權(quán)利主體偏離了社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，針對(duì)環(huán)境污染提起的訴訟卻寥寥無(wú)幾。
（三）涉及公民重大利益并損害公序良俗的民事案件。我國(guó)由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，形成了不少行業(yè)壟斷部門，如醫(yī)藥、電信、供電、鐵路等。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后，由于利益驅(qū)動(dòng)，這些壟斷行業(yè)常借助于其自身實(shí)力，人為地分割市場(chǎng)，任意操縱商品價(jià)格，破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，甚至是制定一些“霸王條款”，恣意侵害廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益。
（四）其他涉及國(guó)家利益、公共利益的重大民事案件。如行政不作為案件，在一些地方，行政機(jī)關(guān)為本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入，對(duì)企業(yè)忽視環(huán)境保護(hù)，使得環(huán)境污染和破壞問(wèn)題日益惡化的問(wèn)題置之不理。
三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式。
（一）直接以原告的身份提起公益訴訟的方式。這一訴訟方式多適用于侵害不特定的公共利益的案件，在我國(guó)，對(duì)于此類案件，人民法院受理后，確認(rèn)屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)按照《合同法》的規(guī)定，宣告合同無(wú)效，使該行為的后果恢復(fù)到合同訂立之前的狀態(tài)。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)首起檢察機(jī)關(guān)以原告的身份提起公益訴訟的1997年5月河南省方城縣人民檢察院對(duì)方城縣工商管理論文" target="_blank">行政管理局和湯衛(wèi)東提起民事訴訟案件就是這種方式。
（二）支持公益訴訟方式。在目前法律尚無(wú)明確規(guī)定，法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟持慎重態(tài)度的情況下，檢察機(jī)關(guān)以支持者的身份參與訴訟，不失為切實(shí)有效的可行之舉。在2010年12月，昆明市中級(jí)法院審理的以昆明市環(huán)保局為原告，昆明市檢察院作為支持起訴人的環(huán)境污染案件采取了這樣的做法。檢察機(jī)關(guān)與本案件沒(méi)有直接的利害關(guān)系，不能作為本案的原告，僅作為支持機(jī)關(guān)參與進(jìn)來(lái)。
四、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序（一）公益訴訟案件的受理。民事公訴案件的訴訟程序應(yīng)同其它訴訟一樣，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到了侵害，可以自行立案；法院在審理案件時(shí)如發(fā)現(xiàn)侵害國(guó)家利益或社會(huì)公益現(xiàn)象，可以通知檢察機(jī)關(guān)予以立案調(diào)查；其它機(jī)關(guān)、個(gè)人發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索時(shí)有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)控告。
（二）立案。在立案階段有二個(gè)問(wèn)題要注意：一是立案標(biāo)準(zhǔn)。
對(duì)于立案標(biāo)準(zhǔn)，目前各地檢察機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和狀況采用不盡相同的標(biāo)準(zhǔn)。但應(yīng)考慮一些基本的原則：比如符合法律規(guī)定的可訴案件，適合進(jìn)行公益訴訟案件，有重大影響的案件等。二是立案程序。檢察部門在對(duì)案件進(jìn)行初查之后，決定立案的，應(yīng)制做《立案決定書》啟動(dòng)訴訟程序。
（三）調(diào)查取證。檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)自己開(kāi)展公益訴訟的方式，采用單獨(dú)調(diào)取證據(jù)或幫助受害人收集證據(jù)的方法進(jìn)行，查清問(wèn)題，調(diào)查證據(jù)就會(huì)層次清楚，脈絡(luò)清晰，從而有的放矢，把握調(diào)查取證的主動(dòng)權(quán)。
（四）審查起訴。起訴階段是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟的極為重要的階段，審查結(jié)束后應(yīng)制作審查結(jié)論，對(duì)應(yīng)提起訴訟的，可依職權(quán)向法院起訴。目前檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟時(shí)主要依據(jù)的是我國(guó)《憲法》、《民法通則》及國(guó)家對(duì)防止環(huán)境污染等方面的法律法規(guī)，訴訟程序主要依據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。
（五）出庭支持訴訟。在法院接受起訴，啟動(dòng)訴訟程序后，檢察機(jī)關(guān)必須認(rèn)真做好出庭準(zhǔn)備工作，在庭審中要充分運(yùn)用已掌握的證據(jù)，適時(shí)舉證；對(duì)對(duì)方當(dāng)事人所舉的證據(jù)進(jìn)行認(rèn)真質(zhì)證；并積極參加法庭辯論，做到有理有利有節(jié)，確保勝訴。判決生效后，還要密切關(guān)注執(zhí)行情況。
（六）判決的效力。在一般民事訴訟中判決的效力只發(fā)生在當(dāng)事人之間，那么在公益訴訟中就存在一個(gè)判決效力擴(kuò)張的問(wèn)題，即不僅對(duì)參加訴訟的被代表成員有約束力，而且對(duì)于那些未特別授權(quán)給代表人的集團(tuán)成員也有約束力；不僅對(duì)未參加訴訟的主體具有約束力，而且可能對(duì)那些根本料想不到主體也具有約束力。
因此，對(duì)公益訴訟進(jìn)行審判而作出的判決就能有效的反映當(dāng)前社會(huì)大眾所普遍關(guān)注的利益，能確認(rèn)符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)價(jià)值。
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