時(shí)間：2022-02-20 08:21:42
導(dǎo)語：在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)論文的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
在眾多的指標(biāo)權(quán)重測算方法中，AHP因其對數(shù)據(jù)資料要求不嚴(yán)格，只需要某一時(shí)點(diǎn)的樣本數(shù)據(jù)，同時(shí)又可避免大量指標(biāo)同時(shí)賦權(quán)而引起的混亂，所以在風(fēng)險(xiǎn)研究領(lǐng)域得到普遍運(yùn)用。因此，本文也采用這一方法對地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行確定。首先，構(gòu)造一個(gè)地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)的層次結(jié)構(gòu)模型，包括目標(biāo)層、中間層和指標(biāo)層(見圖1)。其次，指標(biāo)權(quán)重的整個(gè)計(jì)算過程是運(yùn)用AHP軟件yaahp的群決策功能完成的。設(shè)定標(biāo)度類型為e^(0/5)～e^(8/5)，專家數(shù)據(jù)集結(jié)方法為各專家排序向量加權(quán)幾何平均，并將國內(nèi)五位財(cái)政學(xué)者對地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)重要性判斷問卷調(diào)查的結(jié)果輸入軟件，并自動(dòng)生成群決策計(jì)算結(jié)果。再次，計(jì)算隨機(jī)一致性比率CR進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重合理性檢驗(yàn)。當(dāng)CR＜0．1時(shí)，判斷矩陣通過一致性檢驗(yàn)，否則需要重新構(gòu)造判斷矩陣，直到通過一致性檢驗(yàn)為止。經(jīng)過上述三步，最終得到地方財(cái)政收入各風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的權(quán)重。由表3可知，從單個(gè)地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)來看，稅收收入增長彈性系數(shù)所占權(quán)重最大，達(dá)到16．08%，財(cái)政收入增長率所占權(quán)重最小，僅為7．88%。除財(cái)政自給率所占權(quán)重為9．19%外，其他預(yù)警指標(biāo)所占權(quán)重都在10%以上。從地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)因子角度進(jìn)行分析，結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)因子、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)因子指標(biāo)所占的權(quán)重大，對地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的結(jié)果影響很大。
二、地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)建
根據(jù)前述地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?shù)值的映射原則，將每一個(gè)預(yù)警指標(biāo)實(shí)際值按照其所處風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的不同映射為相應(yīng)的分?jǐn)?shù)，再根據(jù)各預(yù)警指標(biāo)對地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)的貢獻(xiàn)權(quán)重(即運(yùn)用AHP得到的指標(biāo)權(quán)重)，計(jì)算出各年度的綜合評價(jià)分?jǐn)?shù)，據(jù)以建立地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)綜合評價(jià)函數(shù)。其中，R代表地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)綜合評價(jià)分?jǐn)?shù)，Xij代表第i類風(fēng)險(xiǎn)因子第j個(gè)指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)映射分?jǐn)?shù)值。與此同時(shí)，由于各風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)借助0分、1分、2分、3分的指標(biāo)分值表示其風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行狀態(tài)，因此，地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)最終加權(quán)得分仍可采用0分、1分、2分、3分反映其不同的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間。本文設(shè)定1．5分為輕警和中警之間的界限，兩兩分?jǐn)?shù)之間的區(qū)間就是每一運(yùn)行狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)綜合評價(jià)分?jǐn)?shù)區(qū)間。為了更直觀地反映地方財(cái)政收入的風(fēng)險(xiǎn)狀況，分別用不同的燈號表示不同的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間，如表4所示。
三、2006～2013年遼寧省地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證分析
在選取《遼寧省統(tǒng)計(jì)年鑒2013》及《2013年遼寧省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中預(yù)警指標(biāo)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，將各預(yù)警指標(biāo)值經(jīng)過指數(shù)化處理后得到的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?shù)值代入公式(1)中，運(yùn)用地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)對遼寧省2006～2013年地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，得出遼寧省地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)的綜合評價(jià)結(jié)果，如表5所示。綜合評價(jià)結(jié)果顯示，遼寧省地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)除個(gè)別年份外基本處于輕警區(qū)間且屬于輕警偏下的狀態(tài)，總體可控。從地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)因子的角度分析，規(guī)模因子的風(fēng)險(xiǎn)值偏高，這主要基于兩點(diǎn)原因:一是財(cái)政收入增長率的變動(dòng)較大，此與經(jīng)濟(jì)形勢的變化密切相關(guān);二是財(cái)政收入占GDP比重的變動(dòng)較大，從2006年的8．79%上升到2013年的12．34%，且呈現(xiàn)逐漸上升趨勢。但就全國范圍而言，遼寧省財(cái)政收入占GDP比重還是處于偏低水平的。從地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的角度分析，不難發(fā)現(xiàn)有三個(gè)預(yù)警指標(biāo)值的變化趨勢比較明顯(如圖2所示):一是財(cái)政收入占GDP的比重，這一點(diǎn)前面已經(jīng)提到。二是增值稅收入占財(cái)政收入的比重，從2006年的15．21%下降到2013年的6．85%，呈現(xiàn)逐漸下降趨勢。這主要源于我國增值稅轉(zhuǎn)型改革試點(diǎn)以及2009年轉(zhuǎn)型的正式實(shí)施引起增值稅收入的不斷減少，進(jìn)而引發(fā)遼寧省地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)的不斷增加。三是營業(yè)稅收入占財(cái)政收入的比重，從2006年的25．12%下降到2013年的19．63%。盡管遼寧省第三產(chǎn)業(yè)的增長速度較快，但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重總體仍呈現(xiàn)下降趨勢，這必然導(dǎo)致以此為稅源的營業(yè)稅收入的減少。
四、不同進(jìn)度下增值稅擴(kuò)圍改革后遼寧省地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測
關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政；運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政職責(zé)
分稅制財(cái)政體制改革以來，地方財(cái)政收入總體上迅速增長。但處于基層的縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政的運(yùn)行質(zhì)量卻每況愈下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸顯化。這一狀況在某種程度上已經(jīng)影響了部分地方的社會(huì)穩(wěn)定和基層政權(quán)的正常運(yùn)行。為此，改進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，成為財(cái)政理論與實(shí)踐的重要課題。
一、我國縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的基本態(tài)勢
（一）財(cái)政支出超常增長，收支矛盾突出，公用經(jīng)費(fèi)難以為繼，事業(yè)發(fā)展能力低下
縣鄉(xiāng)兩級政府作為我國基層政權(quán)組織形式，負(fù)有縣、鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供職責(zé)。但近年來，我國一些省、市所屬的縣、鄉(xiāng)財(cái)政甚至難以維持“吃飯”水平，用來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力已非常有限。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994—2001年間，地方政府財(cái)政支出平均占全國財(cái)政支出總額的70.33%，而同期地方財(cái)政收入平均僅占全國財(cái)政收入總額的48.63%.超常增長的支出吞噬著增加的財(cái)力，財(cái)力的窘困必然制約地方公共事業(yè)及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這在縣鄉(xiāng)層面表現(xiàn)更為明顯。2000年，全國2074個(gè)縣的46%需要財(cái)政補(bǔ)助。而且絕大多數(shù)縣都不同程度地存在著擠占?？睢⑼锨饭べY、醫(yī)療費(fèi)、差旅費(fèi)等現(xiàn)象。如2001年，安徽省30多個(gè)縣拖欠工資總額14.44億元。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣鄉(xiāng)財(cái)政的收支矛盾則更加尖銳。比如，現(xiàn)行村辦公費(fèi)、干部報(bào)酬、“五保戶”供養(yǎng)費(fèi)主要來源于農(nóng)業(yè)稅附加，而農(nóng)業(yè)稅附加只有改革前村提留的二分之一。在上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有限的條件下，鄉(xiāng)村兩級公用經(jīng)費(fèi)難以為繼，縣鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展欠賬嚴(yán)重。
（二）財(cái)政赤字規(guī)模巨大，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷累積
在我國省、地（市）、縣、鄉(xiāng)四級政府中，處于基層的縣鄉(xiāng)財(cái)政因回旋余地小，遇有風(fēng)險(xiǎn)往往難以外化釋放。因而在各種因素的作用下累積了大量赤字與債務(wù)。雖然其總體規(guī)模目前尚未作出精準(zhǔn)的官方統(tǒng)計(jì)，但據(jù)專家預(yù)測，地方財(cái)政最終負(fù)擔(dān)的債務(wù)很可能是以萬億計(jì)的天文數(shù)字，并可能隨著時(shí)間的推移而繼續(xù)放大。這一預(yù)測源于債務(wù)不同側(cè)面的不完全統(tǒng)計(jì)：目前全國近40%的縣一般預(yù)算呈赤字狀態(tài)，部分縣雖賬面無赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當(dāng)年應(yīng)付未付的各種支出拖欠，或以負(fù)債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。所以，實(shí)際發(fā)生赤字縣、鄉(xiāng)的數(shù)量和赤字規(guī)?？赡軙?huì)更大。在財(cái)政赤字不斷累積的同時(shí)，地方政府負(fù)債也日益加重。目前31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級政府均不同程度地負(fù)有不同形式的各種債務(wù)，而且地方政府的層級越低負(fù)債規(guī)模越大，債務(wù)負(fù)擔(dān)越重。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額已超過5000億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級凈負(fù)債超過2300億元，村級負(fù)債則超過2500億元。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)每年尚以200多億元的速度在遞增。
（三）財(cái)政收入質(zhì)量低劣，財(cái)政支出剛性增強(qiáng)
依托于稅法征收的稅收是財(cái)政收入的基本形式，稅款及時(shí)、足額入庫確保了財(cái)政收入質(zhì)量。但近年來，地方政府的非稅收入增加不僅快于稅收，而且一定程度上抑制了稅收的正常增長。而行政性收費(fèi)、罰沒收入、政府基金等非稅收入形式具有“列收列支”的性質(zhì)，具有專項(xiàng)用途，難以形成地方政府正常支配的財(cái)力。另外，我國現(xiàn)行地方稅收體系中，不僅多為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)性較弱的零星小額稅種，而且在地方預(yù)算自求平衡的約束下，收過頭稅、不規(guī)范舉債、寅吃卯糧、“空轉(zhuǎn)”收入等現(xiàn)象大量存在，財(cái)政收入“虛增”嚴(yán)重。
低劣的財(cái)政收入質(zhì)量，伴隨著剛性的財(cái)政支出，使基層財(cái)政背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)。在國家實(shí)施積極財(cái)政政策的進(jìn)程中，陸續(xù)推出一系列“政策性增資”項(xiàng)目，需要地方提供配套資金。如由地方自籌配套的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，按《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》要求高于收入增長比例的支出安排等，這些硬性規(guī)定強(qiáng)化了地方財(cái)政支出的壓力。另外，雖然財(cái)政每年增收達(dá)1000億元之多，但同期財(cái)政供養(yǎng)人員也是大量增加，加之工資制度改革，一些地區(qū)新增財(cái)力的80%用于人員經(jīng)費(fèi)的增加，縣、鄉(xiāng)等基層的比例更高。
（四）地區(qū)間財(cái)政能力差距日益擴(kuò)大，區(qū)域間的不平衡態(tài)勢加劇
分稅制體制實(shí)施以后，雖然轉(zhuǎn)移支付制度在不斷完善，但與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對應(yīng)，地區(qū)間財(cái)政能力差距卻日益擴(kuò)大。如中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期處于相對滯后的狀態(tài)。中西部地區(qū)的財(cái)政能力明顯低于東部地區(qū)，而西部地區(qū)又低于中部地區(qū)。資料顯示，全國縣級財(cái)政收支占地方財(cái)政收支的比重呈“反向”變動(dòng)的趨勢。與全國情況不同的是，西部地區(qū)縣級財(cái)政收支占地方財(cái)政收支的比重則是“同向”下降，呈現(xiàn)縣級財(cái)政萎縮趨向。
總之，我國縣鄉(xiāng)等基層財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量堪憂，已經(jīng)積聚并隱含了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
二、縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的誘導(dǎo)因素分析
（一）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量低下，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行缺乏強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐
經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量取決于總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。近年來，由于社會(huì)有效需求不足的影響，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到前所未有的矛盾和問題：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)、下崗職工增多、再就業(yè)壓力增大、農(nóng)民增收速度減緩、企業(yè)虧損增加、財(cái)政增收難度加大等。而這一時(shí)期，正值我國經(jīng)濟(jì)體制改革的攻堅(jiān)階段，每項(xiàng)改革最終都要財(cái)政兜底。各級財(cái)政不得不承受政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的多重壓力。所以，拖欠工資、赤字增多、債務(wù)累積形式上是財(cái)政問題，實(shí)質(zhì)卻是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后在財(cái)政上的綜合反映，是經(jīng)濟(jì)未能充分發(fā)展導(dǎo)致的。譬如，我國除沿海地區(qū)和地處大中城市市郊的縣鄉(xiāng)外，大部分縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，財(cái)源結(jié)構(gòu)單一。而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低迷，增產(chǎn)不增收，農(nóng)民因缺乏務(wù)農(nóng)積極性而棄田拋荒，農(nóng)業(yè)稅稅源萎縮，難以形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行失去了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。
（二）地方政府短期行為，人為加重財(cái)政負(fù)擔(dān)
中國現(xiàn)行政治制度一般依據(jù)政府官員的短期“政績”對其予以考核、晉職提升。濃厚的功利思想和政績意識，常常導(dǎo)致地方政府官員為追求短期政績而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。比如一些縣鄉(xiāng)政府為了謀求主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)城鎮(zhèn)化、開發(fā)市場、招商引資等“政績”，推出了一系列形象工程、獻(xiàn)禮工程、達(dá)標(biāo)升級工程，因缺乏調(diào)查研究，這些工程常常不得不中途進(jìn)行調(diào)整，浪費(fèi)了有限的人力、物力資源，使捉襟見肘的基層財(cái)政雪上加霜。地方政府的短期行為造成了地方財(cái)政的人為負(fù)擔(dān)。地方政府官員對政績的追求還體現(xiàn)在同級政府間、上下級政府間的競爭、攀比行為中。競爭一方面促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，另一方面則由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與引導(dǎo)及競爭中的急功近利行為，出現(xiàn)了大量簡單粗放的盲目投資行為，進(jìn)一步加劇了資源的浪費(fèi)與基層財(cái)政的困難。
（三）政府間職責(zé)劃分粗糙，地方政府職責(zé)與財(cái)力矛盾突出
與依據(jù)具體的法律劃分政府間事權(quán)的國家相比，我國憲法對各級政府的支出范圍與責(zé)任只是作了原則性規(guī)定，具體事務(wù)上的劃分及各級政府的職責(zé)權(quán)限并不明確，經(jīng)濟(jì)性事務(wù)的劃分更為模糊，實(shí)踐中缺乏可操作性。1994年推行的分稅制財(cái)政體制，對于省、市、縣、鄉(xiāng)各級的財(cái)權(quán)與事權(quán)，并未作出具體規(guī)定，客觀上迫使省市級政府利用行政權(quán)力加強(qiáng)對財(cái)政資金的集中力度。根據(jù)權(quán)威資料調(diào)查，省級政府所集中的資金自1994年至2003年年均提高兩個(gè)百分點(diǎn)。市一級政府也在設(shè)法提高集中程度。不僅如此，不甚明晰的事權(quán)還在不確定地上劃下移，致使事權(quán)與財(cái)力偏離，尤其是地方政府職責(zé)與財(cái)力矛盾突出。如，消防、預(yù)備役費(fèi)用支出在分稅制形成時(shí)屬于省級財(cái)政負(fù)擔(dān)，但1999年，支出下劃到區(qū)、縣；教育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)責(zé)任也是逐級下劃，越到基層可支配財(cái)力越薄弱，財(cái)政負(fù)擔(dān)比例越重。加之一些基層政府在鼓勵(lì)招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，過分夸大稅收優(yōu)惠作用，為稅源流失打開缺口，導(dǎo)致財(cái)政虛收，形成風(fēng)險(xiǎn)隱患。
（四）政府間轉(zhuǎn)移支付形式龐雜，地區(qū)均衡效果不理想
規(guī)范化的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，一般由以基本公共服務(wù)的地區(qū)均等化為目標(biāo)的均衡撥款及旨在實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的專項(xiàng)撥款組成，并以前者為主體。但我國現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付形式過于龐雜，體現(xiàn)為體制補(bǔ)助、稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等多種形式，并且均衡撥款的轉(zhuǎn)移支付力度過小，而專項(xiàng)撥款的轉(zhuǎn)移支付不僅規(guī)模龐大，且采用非規(guī)范的“基數(shù)法”安排轉(zhuǎn)移支付量。其結(jié)果不但未能縮小地區(qū)收人水平差距，反而直接推動(dòng)了這種差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。1995年推出“過渡期轉(zhuǎn)移支付”辦法盡管在規(guī)范性、科學(xué)性、合理性等方面有了明顯進(jìn)展，但相對于規(guī)模龐大的、“基數(shù)法”色彩明顯的其他形式而言，過度期轉(zhuǎn)移支付的作用力度顯得極其微弱。而縣鄉(xiāng)基層財(cái)政間轉(zhuǎn)移支付甚至未能形成制度，區(qū)域間財(cái)政能力失衡是必然的。
三、縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的化解與防范對策
對策之一：加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境
我國縣鄉(xiāng)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)?；獾胤截?cái)政風(fēng)險(xiǎn)、改善縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量的根本出路在于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力，走出“三農(nóng)”困境。因此，從全局著眼，國家必須調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路與政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加大對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度，強(qiáng)化國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的投入支持，改革農(nóng)村管理體制。譬如，通過有條件地減免及至逐步取消農(nóng)業(yè)稅，涵養(yǎng)農(nóng)業(yè)財(cái)源；通過增加農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)公共品（如鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)改造等農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施）供給范圍的投入，進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；通過增加對農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)、新產(chǎn)品培育的財(cái)力支持，以無償方式推廣農(nóng)業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)，對高科技農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)深加工項(xiàng)目實(shí)行稅收優(yōu)惠政策等措施提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及國際競爭力。
對策之二：重新界定縣鄉(xiāng)兩級政府職能，明確劃分兩級政府事權(quán)及財(cái)政職責(zé)
目前，盡管法律未對縣、鄉(xiāng)政府的職責(zé)作統(tǒng)一、具體的規(guī)定，但從縣級財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看，其主要職能是承擔(dān)行政管理、法律與秩序維護(hù)費(fèi)用支出，文教衛(wèi)生等事業(yè)支出以及農(nóng)村的道路、救災(zāi)、扶貧、社會(huì)保障等支出；而缺乏自、區(qū)域差異大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)服務(wù)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、災(zāi)害救濟(jì)、法律與秩序的維護(hù)等事務(wù)等。這種模糊的事權(quán)范圍和財(cái)政責(zé)任必須重新界定。根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革、縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革以及財(cái)政改革的要求，事權(quán)的重新界定應(yīng)側(cè)重于縣鄉(xiāng)在教育、衛(wèi)生、社保、公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)等事業(yè)發(fā)展方面的責(zé)任，以充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)各自優(yōu)勢。兼顧公平與效率原則，主要將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育、衛(wèi)生、公務(wù)員、離退休人員經(jīng)費(fèi)和優(yōu)撫對象優(yōu)撫金等社會(huì)保障事業(yè)職責(zé)劃歸區(qū)縣級管理，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事權(quán)，原則上按受益范圍確定管理對象，其中跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目事權(quán)主要?jiǎng)潥w縣市管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)項(xiàng)目事權(quán)主要?jiǎng)潥w鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。從而明確區(qū)縣本級政治經(jīng)濟(jì)文化中心的地位，強(qiáng)化區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)源建設(shè)責(zé)任，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)支出和財(cái)源培植等方面壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)是鄉(xiāng)村政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以及除教育衛(wèi)生外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展及轄區(qū)內(nèi)的公共公益事業(yè)發(fā)展等。事權(quán)劃清之后，計(jì)劃生育、義務(wù)教育、衛(wèi)生、科學(xué)文化、民政等事業(yè)費(fèi)，其人頭經(jīng)費(fèi)原則上由縣級財(cái)政管理，非人頭經(jīng)費(fèi)則由縣級財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按比例分?jǐn)傊Ц丁?/p>
對策之三，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，理順縣級財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理與被管理關(guān)系
縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的完善與確定，應(yīng)以財(cái)權(quán)和事權(quán)相對稱、有利于縣鄉(xiāng)兩級財(cái)源建設(shè)并強(qiáng)化財(cái)政管理為原則，因地制宜地建立起激勵(lì)與約束并重，公平與效率兼顧的“分灶吃飯”機(jī)制。首先，在劃分稅種、核定基數(shù)、確定分成比例或結(jié)算比例上，應(yīng)縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧，既有利于縣級適度集中財(cái)力、增強(qiáng)調(diào)控能力，又要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使事權(quán)的財(cái)力需要，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收節(jié)支的積極性；其次，建立合理的激勵(lì)約束機(jī)制?？h對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助形式應(yīng)與其共享收入基數(shù)完成情況掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)節(jié)余部分留用，保證財(cái)政體制良性運(yùn)轉(zhuǎn)；第三，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅機(jī)構(gòu)體制，增強(qiáng)財(cái)稅合力、降低稅收成本、提高工作效率；第四，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革。在合理界定縣鄉(xiāng)政府職能的基礎(chǔ)上，通過合并方式，適度擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，獲得資源規(guī)模和集聚效益；最后，強(qiáng)化宏觀管理，理順縣級財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理與被管理關(guān)系。如在分灶吃飯條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一些重大的財(cái)政決策如大項(xiàng)支出、舉債、擔(dān)保、投資等原則上必須與縣級財(cái)政部門協(xié)商，取得一致意見后才能付諸行動(dòng)。
對策之四，建立財(cái)政償債基金與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，化解與防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
首先，根據(jù)債務(wù)形成機(jī)制以及各級政府承擔(dān)的支付責(zé)任，消化現(xiàn)有債務(wù)；其次，建立財(cái)政償債基金，完善債務(wù)償還機(jī)制。地方各級財(cái)政部門應(yīng)以年度財(cái)政預(yù)算安排，財(cái)政結(jié)余資金等形式建立財(cái)政償債基金，并將政府融資項(xiàng)目投資額及項(xiàng)目投資收益的一定比例劃轉(zhuǎn)入償債基金，專項(xiàng)用于地方政府債務(wù)的償還；最后，建立有效的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。根據(jù)地方債務(wù)特點(diǎn)建立一套既符合地方財(cái)政債務(wù)狀況，又能反映地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度及其變化發(fā)展趨勢的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，監(jiān)測和預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
參考文獻(xiàn)：
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論文關(guān)鍵詞：關(guān)于,盡快,建立,政府,重大
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府財(cái)力的加強(qiáng)，政府決策涉及的范圍和金額不斷增大。政府決策的目的是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生，但決策實(shí)施的結(jié)果往往有不確定性，未必產(chǎn)生預(yù)期的積極效果，有的甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響。
目前，政府行政決策的主要問題有：
1．行政決策系統(tǒng)運(yùn)作模式不健全
作為行政決策主體的政府及其工作部門通常既是決策的制定者，又是決策的執(zhí)行者，而各級人大在實(shí)際決策中所發(fā)揮的作用相對較小?！吧砑鎯陕殹?、缺乏行政決策的公共權(quán)力和非公共權(quán)力監(jiān)控體系等現(xiàn)實(shí)情況都不利于形成行政決策執(zhí)行和監(jiān)督的相互制的機(jī)制。
2．追求政績導(dǎo)致盲目決策和草率決策
在政府重大行政決策中，某些決策者由于盲目追求目標(biāo)，往往只看到?jīng)Q策的積極結(jié)果，而忽略乃至漠視決策可能帶來的負(fù)面效應(yīng)。如廣東亞運(yùn)會(huì)期間免費(fèi)公交政策，政府的出發(fā)點(diǎn)是好的，但產(chǎn)生的負(fù)面效果卻是當(dāng)時(shí)決策者未預(yù)料到的。一些地方政府為了追求政績，對一些重大決策項(xiàng)目更是不經(jīng)充分論證就匆匆拍板，導(dǎo)致有的工程投資了幾個(gè)億，卻在實(shí)施過程中半途而廢。
3．行政決策失誤的法律責(zé)任追究制度缺失
行政決策失誤的責(zé)任主體不明確，權(quán)力和責(zé)任相分離是普遍存在的問題。提倡集體決策是民主的體現(xiàn)，但也可能造成集體負(fù)責(zé)而實(shí)質(zhì)上卻無法負(fù)責(zé)的狀況。決策的成敗未與決策者個(gè)人榮辱得失、升遷降免直接聯(lián)系，決策失誤責(zé)任追究不嚴(yán)格，這往往都導(dǎo)致決策者以經(jīng)驗(yàn)缺乏為理由，不經(jīng)慎重論證作出決策。
要保證政府行政決策，尤其是重大行政決策合法、科學(xué)和民主，減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，發(fā)展轉(zhuǎn)型”，必須避免政府行政決策的盲目性，提高行政決策的效率。
為此，我們建議：建立完善行政決策的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，避免政府重大行政決策產(chǎn)生失誤。
1．明確界定行政決策風(fēng)險(xiǎn)評估的范圍
規(guī)定凡涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措、發(fā)展規(guī)劃和重大影響的重要政策，涉及公共利益或與人民群眾密切相關(guān)的重大行政決策及全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等政務(wù)事項(xiàng)，都應(yīng)列入風(fēng)險(xiǎn)評估范圍，具體如：政府重大投資項(xiàng)目、重大公共設(shè)施建設(shè)、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)、公用事業(yè)價(jià)格調(diào)整、教育醫(yī)療和社會(huì)保障制度的改革等。
2．詳細(xì)規(guī)定行政決策風(fēng)險(xiǎn)評估的實(shí)施
建議通過調(diào)查問卷、專家訪談、公眾聽證會(huì)等方式，從公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)主要領(lǐng)域詳細(xì)分析決策的正反面效果，以此作為政府行政決策的重要依據(jù)。其中，公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評估主要考量政府財(cái)政的承受力；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估聚焦相關(guān)利益群體的生存保障構(gòu)成因素；環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估旨在檢測決策是否對環(huán)境產(chǎn)生不良影響。
行政決策風(fēng)險(xiǎn)評估主要評估的是決策的不可行性，根據(jù)內(nèi)容的不同可分別由相關(guān)政府機(jī)關(guān)聯(lián)合專家、專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)實(shí)施。對于存在一定風(fēng)險(xiǎn)但仍屬于可實(shí)施范圍內(nèi)的行政決策，應(yīng)把握好出臺時(shí)機(jī)，提前制定預(yù)防應(yīng)急措施和應(yīng)急處置預(yù)案，將風(fēng)險(xiǎn)防范的責(zé)任和措施落實(shí)在決策之前，盡可能減少負(fù)面影響，避免造成重大損失甚至引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。
【論文關(guān)鍵詞】直接顯性債務(wù)；直接隱性債務(wù)；或有隱性債務(wù)
【論文摘要】中國的顯性國債不會(huì)轉(zhuǎn)化為危機(jī)，但要防范、消除或延遲非直接顯性債務(wù)的轉(zhuǎn)化為直接顯性債務(wù)，規(guī)范政府或有及隱性債務(wù)的大量集中顯性化，以確保這類債務(wù)能夠在可承受的范圍內(nèi)逐步顯性化、逐步加以解決，以最大限度地避免其對國家可能造成的不應(yīng)有損失。
一、公債風(fēng)險(xiǎn)與公債危機(jī)的關(guān)系
公債風(fēng)險(xiǎn)是指政府在運(yùn)用公債組織收入和安排支出過程中，由于財(cái)政制度和財(cái)政手段的缺陷以及多種不確定的經(jīng)濟(jì)因素所造成損失和困難的可能性。當(dāng)出現(xiàn)公債無法償還的情況,這就是所謂公債危機(jī)。
只要發(fā)行公債，就會(huì)有公債風(fēng)險(xiǎn)；任何公債都有風(fēng)險(xiǎn)，只是風(fēng)險(xiǎn)的大小不同而矣。公債風(fēng)險(xiǎn)是潛在的公債危機(jī)，公債危機(jī)是現(xiàn)實(shí)的公債風(fēng)險(xiǎn)。公債風(fēng)險(xiǎn)不一定就必須成為公債危機(jī)，前者只是后者的潛在可能性，只要處理得當(dāng)，公債風(fēng)險(xiǎn)就不會(huì)釀成公債危機(jī)。
二、公債風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為公債危機(jī)的成因及對策
產(chǎn)生公債最根本的原因是出現(xiàn)了居高不下的財(cái)政赤字，財(cái)政赤字居高不下導(dǎo)致償還能力低下以至不能還本付息從而出現(xiàn)公債危機(jī)。許多人把財(cái)政赤字作為公債危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)祝绹呢?cái)政赤字一直呈上升趨勢，確沒有發(fā)生公債危機(jī)。為什么？
美國人認(rèn)為：孤立地看待預(yù)算赤字的影響是一種誤導(dǎo)，應(yīng)該把政府的預(yù)算赤字或盈余和其他政策放在一起來考慮。預(yù)算赤字的批評者有進(jìn)斷言，政府債務(wù)不能永遠(yuǎn)持續(xù)下去，但實(shí)際上可以永遠(yuǎn)持續(xù)下去。正如銀行官員評價(jià)一個(gè)貸款申請人時(shí)可以比較這個(gè)人的債務(wù)與收入一樣，我們也應(yīng)該評價(jià)相對于國民收入規(guī)模的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。人口增長和技術(shù)進(jìn)步使美國經(jīng)濟(jì)的總收入一直在增長。因此，美國支付政府債務(wù)利息的能力也一直在增長。只要政府債務(wù)的增長慢于國民收入，就沒有什么能阻止政府債務(wù)一直增長。美國經(jīng)濟(jì)的實(shí)際產(chǎn)量平均每年增長3％左右。如果通貨膨脹率是每年2％，那么，名義收入每年增長5％。因此，政府債務(wù)可以每年增長5％，而不會(huì)提高債務(wù)與收入的比率。2001年， 聯(lián)邦政府債務(wù)是35000億美元，這個(gè)數(shù)字的5％是1750億美元。只要聯(lián)邦預(yù)算赤字小于1750億美元，這種政策就可以維持下去，美國的公債風(fēng)險(xiǎn)就始終處于引發(fā)公債危機(jī)的爆發(fā)線以下。這說明，只要公債保持合理的規(guī)模，赤字保持適當(dāng)?shù)谋壤?，公債和?cái)政赤字在使一國國力持續(xù)增長的同時(shí)也能處于引發(fā)公債危機(jī)的爆發(fā)線下。
所以我們必須把公債規(guī)模放在一國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境中去研究，把握好公債規(guī)模與宏觀經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)增長率和宏觀發(fā)展水平、金融市場化程度、政府管理債務(wù)水平之間的關(guān)系。
避免公債風(fēng)險(xiǎn)的最根本的手段就是奉行財(cái)政健全主義；強(qiáng)調(diào)財(cái)政健全，防止財(cái)政突破最大承受能力，才能避免引發(fā)財(cái)政危機(jī)。可以說，財(cái)政健全主義是公債制度的指導(dǎo)性原則和終極判斷標(biāo)準(zhǔn)，一切公債制度的安排都應(yīng)當(dāng)以此為準(zhǔn)繩來衡量是否適當(dāng)。
三、中國的國債風(fēng)險(xiǎn)分析
在我國，由于中央政府禁止地方政府發(fā)行債務(wù)，所以我國目前所有的公債都是國債。國債的以下幾個(gè)積極作用可以說大家是達(dá)成共識的：發(fā)行國債是政府?dāng)U大總需求的有效手段；為政府投資性支出籌集資金；彌補(bǔ)經(jīng)常性收支差額；在金融市場中的舉足輕重的作用。
長期以來，為避免因政府舉債給國民經(jīng)濟(jì)造成不利影響，確保中國國債安全運(yùn)行，中國政府一直高度重視對國債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān)控，并責(zé)成中國財(cái)政部具體負(fù)責(zé)日常管理工作。中國財(cái)政部結(jié)合本國國情，對中國財(cái)政赤字率和政府債務(wù)相對規(guī)模的安全警戒線進(jìn)行了測算，結(jié)果表明，中國的最大財(cái)政赤字率應(yīng)小于4.04％，最大安全債務(wù)相對規(guī)模在50.50％以內(nèi)較為合適。 現(xiàn)階段，相對于直接顯性債務(wù)，中國政府還面對著大量的或有隱性債務(wù)需要有效管理?；蛴须[性債務(wù)是一種由過去交易或事項(xiàng)形成的潛在義務(wù), 它相當(dāng)大程度上是以政府道德為基礎(chǔ)產(chǎn)生的。這些債務(wù)主要表現(xiàn)在地方政府債務(wù)、國有企業(yè)財(cái)政債務(wù)、社會(huì)保障基金缺口等方面。
（一）地方政府債務(wù)
地方政府或有債務(wù)的產(chǎn)生是經(jīng)濟(jì)生活中各種矛盾的綜合反映, 是國民經(jīng)濟(jì)深層次矛盾長期積累的結(jié)果。除地方政府作為債務(wù)人或擔(dān)保人承借的外國政府貸款、國際金融組織貸款、中外合資融資租賃公司貸款外，地方政府債務(wù)還包括自行向銀行、單位和個(gè)人的直接借款、國債轉(zhuǎn)貸資金、解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)借款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款等。地方政府或有債務(wù)給地方財(cái)政帶來的負(fù)擔(dān), 可能是地方財(cái)政在未來幾年所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn), 是影響地方財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展的重要因素。到目前為止，中國地方政府債務(wù)仍然處于可控的范圍以內(nèi)，而且隨著地方經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，地方政府債務(wù)將得到有效緩解。 "
（二）國有企業(yè)財(cái)政債務(wù)
長期以來，由于各種原因致使國有金融企業(yè)普遍存在資本金缺口較大，不良資產(chǎn)比例偏高等諸多財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。同時(shí)國有非金融企業(yè)也存在一定量的財(cái)政債務(wù)?？陀^地講，如果國有企業(yè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不采取有效措施加以緩解，集聚到一定程度會(huì)顯性化為中國政府的債務(wù)，形成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國有企業(yè)缺乏活力,投資失控和低效導(dǎo)致了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)乘數(shù)效應(yīng)。主要表現(xiàn)為：一是國有企業(yè)的虧損,使財(cái)源日益枯萎,削弱了財(cái)政收入的增長后勁，使國家財(cái)政承受的虧損補(bǔ)貼進(jìn)一步擴(kuò)大了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。二是國有企業(yè)改制過程中監(jiān)督管理不力造成了國有資產(chǎn)的巨額損失。國有企業(yè)改革引發(fā)的諸如失業(yè)等一系列社會(huì)問題實(shí)際上也由財(cái)政承擔(dān),造成了沉重的支出壓力。
（三）社會(huì)保障基金缺口
社會(huì)保障基金是指按照社會(huì)保障制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)形成的各項(xiàng)社會(huì)保障基金。由于歷史原因，目前中國的社會(huì)保障基金缺口較大，如果因基金收支制度上的某些不合理安排或突發(fā)事件，出現(xiàn)社會(huì)保障基金收不抵支時(shí)，為保證社會(huì)穩(wěn)定，政府必須履行其社會(huì)管理職能，國家財(cái)政需要對基金的缺口給予必要補(bǔ)助，由此會(huì)轉(zhuǎn)變成中國政府的直接顯性債務(wù)。
從理論和實(shí)際需要的角度考慮，評價(jià)國債風(fēng)險(xiǎn)需要考察或有及隱性債務(wù)情況，這樣才能全面深刻地剖析國債風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。
四、中國的國債風(fēng)險(xiǎn)化解
（一）建立或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控體系
要規(guī)范政府行為，明確界定政府職能，建立或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控體系，切實(shí)防止新的隱性債務(wù)和或有債務(wù)的發(fā)生。實(shí)行積極的財(cái)政政策必須注意綜合債務(wù)水平的變化，以控制公開發(fā)行的國債為中心，同時(shí)密切監(jiān)控政策顯性債務(wù)與隱性債務(wù)、直接債務(wù)與或有債務(wù)的相互影響，確保積極財(cái)政政策的力度與經(jīng)濟(jì)綜合債務(wù)水平的承受能力相適應(yīng)。要盡快統(tǒng)一國家預(yù)算，建立完整的預(yù)算體系，管好用好國債資金，加快建立規(guī)范的社會(huì)保障體系。
（二）積極化解政府或有隱性債務(wù)
對于國有銀行的不良資產(chǎn)，首先要整頓和建立社會(huì)信用體系，同時(shí)銀行信貸部門要嚴(yán)格把關(guān)，深入調(diào)查，以免產(chǎn)生新的呆壞賬。其次，治理和整頓現(xiàn)有的銀行機(jī)構(gòu)，解決現(xiàn)有的銀行分支機(jī)構(gòu)過多、效益差、監(jiān)管難的弊癥。再次，轉(zhuǎn)換商業(yè)銀行的經(jīng)營機(jī)制，大力開展理財(cái)、咨詢、代支付、擔(dān)保等中間業(yè)務(wù)，提高銀行的盈利能力。最后，要加強(qiáng)銀行內(nèi)部管理，提高防范金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。
對于養(yǎng)老保險(xiǎn)欠賬，應(yīng)通過多渠道融資的方式來緩解現(xiàn)有的財(cái)政壓力。比如讓大批國企上市、國有股減持、發(fā)行專項(xiàng)債券等等。另外中小企業(yè)拍賣、租賃的所得收入，國有土地及房產(chǎn)的出售、租賃所得收入，新增稅收和擴(kuò)大社會(huì)保障費(fèi)的征繳覆蓋面及征繳力度的收入（可以考慮加征社會(huì)福利稅），增發(fā)貨幣收入等等都可以為減少養(yǎng)老保險(xiǎn)欠賬提供一定的資金來源。
關(guān)于地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，解決之道在于允許地方政府發(fā)債，只有開通規(guī)范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規(guī)的借債融資渠道。因此，首先要從法律上容許地方政府在具備一定條件的情況下以規(guī)范的形式發(fā)債借貸，同時(shí)，組織大規(guī)模債務(wù)登記調(diào)查，編制地方資產(chǎn)負(fù)債表，并區(qū)別不同類型債務(wù)，有針對性地研究應(yīng)對之策。其次要細(xì)化地方政府事權(quán)，進(jìn)一步明晰各級政府事權(quán)界限，加快地方政府職權(quán)轉(zhuǎn)換，減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。最后要建立信息披露制度，增加地方財(cái)政與債務(wù)的透明度，建立統(tǒng)一監(jiān)控體制，分級管理各級地方政府債務(wù)。
就中國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況而言，中國國債目前仍處于安全范圍之內(nèi)，并具有一定的增發(fā)空間。但是，這并不意味中國國債風(fēng)險(xiǎn)已完全消除。因此，中國國債管理者的國債風(fēng)險(xiǎn)意識是不能松懈的，必須采用一切必要手段，在合理控制直接顯性債務(wù)規(guī)模的同時(shí)，盡全力消除或延遲非直接顯性債務(wù)轉(zhuǎn)化為直接顯性債務(wù)，防范政府或有隱性債務(wù)的大量集中顯性化，為中國經(jīng)濟(jì)又好又快的持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展保駕護(hù)航。
【參考文獻(xiàn)】 ［2］Alessandro Missale . Public Debt Management［M］. 北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社, 2005.
論文摘要：在市場經(jīng)濟(jì)條件下，金融風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)都有可能發(fā)生。本文簡單闡述了金融風(fēng)險(xiǎn)的概念，并對金融風(fēng)險(xiǎn)的九種類型分別進(jìn)行了簡單說明，然后列出了平定金融風(fēng)險(xiǎn)的措施，指出了金融風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的原因，并應(yīng)對金融風(fēng)險(xiǎn)可能引起的后果給予足夠的重視。
一、什么是金融風(fēng)險(xiǎn)
金融風(fēng)險(xiǎn)，指任何有可能導(dǎo)致企業(yè)或機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)損失的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)或者機(jī)構(gòu)的金融安全是產(chǎn)業(yè)安全的核心。
金融風(fēng)險(xiǎn)所帶來的后果，往往會(huì)超過對其自身的影響。金融機(jī)構(gòu)在具體的金融交易活動(dòng)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，有可能對該金融機(jī)構(gòu)的生存構(gòu)成威脅;具體的一家金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營不善而出現(xiàn)危機(jī)，有可能對整個(gè)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行構(gòu)成威脅;一旦發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，金融體系運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，必然會(huì)導(dǎo)致全社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的混亂，甚至引發(fā)嚴(yán)重的政治危機(jī)。
二、金融風(fēng)險(xiǎn)分類
1.金融結(jié)構(gòu)失衡與融資形式畸形發(fā)展使風(fēng)險(xiǎn)集中于銀行
在我國資本市場中，中小型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后，國有銀行在資金配置上長期位于絕對主導(dǎo)地位。企業(yè)的生存發(fā)展在資金流轉(zhuǎn)困難的情況下，主要通過銀行貸款的方式解決。同時(shí)，居民更愿意將錢存入銀行，使得居民儲蓄率一直保持在較高的水平，邊際儲蓄率也在不斷提高。
2.金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相互傳感放大
在金融改革過程中，一直未建立金融與財(cái)政間風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制。由于缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，中央銀行在資金運(yùn)用存在財(cái)政化傾向，巨額再貸款難以收回，因此金融風(fēng)險(xiǎn)不斷向財(cái)政轉(zhuǎn)移。同時(shí)，債務(wù)依存度和國債償債率普遍偏高，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，存在大量隱性債務(wù)，因此財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就有可能轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)的趨勢。
3.非正規(guī)金融規(guī)模龐大成為金融安全隱患
由于中小金融企業(yè)從正規(guī)金融渠道籌集發(fā)展資金非常困難，就被迫要尋求非正規(guī)金融渠道。
4．機(jī)制轉(zhuǎn)化中金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)突出
首先，由于國內(nèi)銀行業(yè)缺乏競爭，創(chuàng)新能力差，管理方式落后等，因此銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)比較集中，資產(chǎn)質(zhì)量令人擔(dān)憂。其次，保險(xiǎn)證券業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，資產(chǎn)質(zhì)量有待提高，有一定的累計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，缺乏嚴(yán)格的制度約束和有效監(jiān)督。
5.嚴(yán)重弱化資本項(xiàng)目管制的有效性
資本項(xiàng)目管制有效性的嚴(yán)重弱化會(huì)導(dǎo)致不正常的資本流動(dòng)，比如假外資的尋租性流入和資本外逃。資本不正常的大規(guī)模流動(dòng)，會(huì)增加人民幣的匯率風(fēng)險(xiǎn)，影響了我國的經(jīng)濟(jì)金融安全。
6.人民幣匯率機(jī)制缺陷導(dǎo)致國民福利損失
人民幣匯率機(jī)制的缺陷導(dǎo)致中國傳統(tǒng)的開放模式和開放政策呈現(xiàn)出不可持續(xù)的發(fā)展困境，并會(huì)引起一系列的問題，比如激化國內(nèi)發(fā)展模式的矛盾，引發(fā)國際經(jīng)濟(jì)摩擦，導(dǎo)致低價(jià)值鏈增值模式，危及中國的資源、能源安全，增大國家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，造成巨大的國民福利損失。
7.日益凸顯的利率風(fēng)險(xiǎn)
我國利率市場化進(jìn)行的程度還不夠，政策環(huán)境還不寬松，商業(yè)銀行不能自由調(diào)整利率，面臨很大的系統(tǒng)性利率風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)利率的波動(dòng)不斷加劇，而大部分金融機(jī)構(gòu)管理利率風(fēng)險(xiǎn)的能力不足，會(huì)面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。
8.房地產(chǎn)業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)不容忽視
一個(gè)不容忽視的是事實(shí)，中國銀行業(yè)信貸資產(chǎn)中約有一半是以房地產(chǎn)貸款或其相關(guān)的形式存在的。房地產(chǎn)行業(yè)存在高負(fù)債經(jīng)營隱含財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出;假按揭在個(gè)人住房貸款中問題嚴(yán)重;基層銀行發(fā)放房地產(chǎn)貸款操作風(fēng)險(xiǎn)明顯;土地開發(fā)貸款有較大信用風(fēng)險(xiǎn);新法律法規(guī)可能限制貸款抵押品的執(zhí)行，法律風(fēng)險(xiǎn)增大等不足。這些不確定性因素很可能會(huì)影響中國金融市場的穩(wěn)定和發(fā)展。
9.金融開放過程中的“拉美化”風(fēng)險(xiǎn)
所謂金融“拉美化”，主要是指國內(nèi)金融活動(dòng)越來越依賴國際資本，因此導(dǎo)致本國的資產(chǎn)定價(jià)權(quán)、證券服務(wù)業(yè)、投資收益等等大多為國際投資者和外國金融服務(wù)機(jī)構(gòu)所控制或支配的一種現(xiàn)象。這些直接表現(xiàn)為我國金融資產(chǎn)定價(jià)權(quán)的喪失;股市并未真正與國際接軌，資源配置得不到優(yōu)化，融資能力逐漸降低，導(dǎo)致國民財(cái)富流失，一旦國際市場有變，就會(huì)存在很大風(fēng)險(xiǎn)。
三、平定金融風(fēng)險(xiǎn)的措施
1．建立并完善基于風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的股票市場。股票市場是有風(fēng)險(xiǎn)的，建立和完善股票市場的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制顯得尤為重要，可以從以下幾個(gè)方面來采取措施。一是通過放開股票價(jià)格，減少行政干預(yù)，增強(qiáng)股票風(fēng)險(xiǎn)意識，提高股民的風(fēng)險(xiǎn)承受能力。應(yīng)該通過各種措施，允許股市價(jià)按照市場規(guī)律變化，從而以便投資方正確認(rèn)識股市，掌握股市運(yùn)動(dòng)規(guī)律，增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。二是通過政策鼓勵(lì)公有股適當(dāng)上市。公有股是國家股和法人股的總稱，通過共公有股上市，促使國有資產(chǎn)在市場經(jīng)濟(jì)的流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)增值，緩解股票市場供需關(guān)系，違規(guī)操作。三是擴(kuò)大股票試點(diǎn)范圍，適當(dāng)增加證券交易機(jī)構(gòu)。由于一些地方存在內(nèi)部股票，國家可以制定相應(yīng)的政策，將這部分定向募集公司批設(shè)為上市公司。目前國內(nèi)上市股票數(shù)量還很缺乏，國家可以根據(jù)實(shí)際情況，允許一些地方適當(dāng)發(fā)行上市股票，同時(shí)加快改制步伐，提高上市企業(yè)在改制企業(yè)中的比例。
2.銀行業(yè)面向市場化。中國的銀行業(yè)一直是作為壟斷性的國有企業(yè)的身份出現(xiàn)的，自然其本身存在很多弊病，承受外界風(fēng)險(xiǎn)的能力很弱?，F(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，通過引進(jìn)相關(guān)行業(yè)的戰(zhàn)略投資者或者通過上市等途徑，引進(jìn)先進(jìn)的管理模式，建立新的業(yè)務(wù)模式，增強(qiáng)自身盈利能力。通過與國際接軌，可以拓展銀行的業(yè)務(wù)能力，激勵(lì)企業(yè)的創(chuàng)新能力。同時(shí)，中國銀行業(yè)通過進(jìn)入市場，將會(huì)與實(shí)力雄厚與管理先進(jìn)的外資銀行發(fā)生正面沖突，如何在這場激烈的競爭中生存下來，甚至變得越來越強(qiáng)大，將會(huì)有助于改善國內(nèi)銀行存在的諸多弊病，如資金不足，管理落后，盈利單一，股份單一等。同時(shí)，假如銀行上市的話，就必須如實(shí)的披露公司的各項(xiàng)信息，這樣有助于加強(qiáng)銀行的管理和盈利目的性，也提高了經(jīng)營的透明度，自然就增強(qiáng)了銀行抵抗外界風(fēng)險(xiǎn)的能力。通過以上分析，中國銀行業(yè)適當(dāng)?shù)拈_放.積極的挺進(jìn)世界資本市場，可以快速優(yōu)化企業(yè)機(jī)構(gòu)，提高企業(yè)經(jīng)營能力，充足企業(yè)資本，擴(kuò)大企業(yè)業(yè)務(wù)范圍，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力，全面提高企業(yè)的各項(xiàng)素質(zhì)。
3.開拓并利用債券市場籌資。債券籌資是指企業(yè)通過發(fā)行債券來籌集資金的方式。債券籌資是企業(yè)一種重要的籌資方式，其籌資范圍很廣。與股票的股利相比較，債券所付利息允許在所得稅前支付，因此企業(yè)在稅收上可享受到一定的收益，故企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)的債券成本比股票成本要低;同時(shí)，無論發(fā)行公司的盈利多少，持債券者一般只按照協(xié)議收取固定的利息，若公司盈利豐厚，增加的收益遠(yuǎn)大于支付的債券息額，則會(huì)增加股東財(cái)富和公司價(jià)值。由于債券持有者一般無權(quán)參與發(fā)行公司的管理決策，因此發(fā)行債券一般不會(huì)失去公司的控制權(quán)。但是，也應(yīng)該注意到，債券有固定的到期日，需要定期償付本金和利息，假如某個(gè)時(shí)間財(cái)務(wù)有困難，而又必須償本付息，因此，會(huì)加重企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，甚至導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。同時(shí)，債券的發(fā)行規(guī)模受到政策的約束，一般只能籌集一定額度的資金，而且債券的發(fā)行與貸款，融資等相比較，其限制條件更多也更嚴(yán)格，這樣就會(huì)影響到企業(yè)的資金使用。
4．利率調(diào)整逐步市場化。所謂的利率市場化，是指政府完全或部分放棄對利率的管制，使利率在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由資金的供求關(guān)系決定，按價(jià)值規(guī)律自發(fā)調(diào)節(jié)，從而引起利率的上下波動(dòng)，利率市場化將是我國金融管理改革的必然方向。我國利率市場化的最終目標(biāo)就是形成在社會(huì)資金供求關(guān)系中，以基準(zhǔn)利率為中心，市場利率為主體，既有國家宏觀調(diào)控功能，又具有市場自我調(diào)節(jié)功能的一種利率管理系統(tǒng)。目前，我國利率市場化的速度發(fā)展比較快，市場化的程序已經(jīng)很深。我國根據(jù)國際匯市的變化，不斷地適時(shí)合理的調(diào)整利率。通過調(diào)整利率，銀行就具有了定價(jià)權(quán)。即使這樣，一些問題仍然需要注意。首先，利率市場化的進(jìn)程應(yīng)該迅速，因?yàn)槔适袌龌?，資金流動(dòng)的流動(dòng)是雙向的，就有可能引發(fā)投資者的撒走存款。否則，就會(huì)引起一定的危機(jī)，時(shí)間越久，危機(jī)的程度機(jī)會(huì)越深。其次，利率市場化進(jìn)程的加快，資金雄厚，客戶多的大型金融機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位就會(huì)越來越強(qiáng)大，這些優(yōu)勢是一些中小型金融機(jī)構(gòu)所不具有的，但是目前，我國還沒有制定相應(yīng)的存款保險(xiǎn)制度，因此就有可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。最后，利率市場化的全面展開，會(huì)使一些中小型金融企業(yè)的融資越來越難，不利于整個(gè)金融市場的平衡與健康。
（沈陽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧沈陽110041）
摘 要：地方財(cái)政收入質(zhì)量的評價(jià)的核心問題是指標(biāo)評價(jià)體系的構(gòu)建，這個(gè)體系應(yīng)包括合法性指標(biāo)、合理性指標(biāo)和真實(shí)性指標(biāo)三個(gè)部分，運(yùn)用這些指標(biāo)對沈陽的財(cái)政收入評價(jià)的結(jié)果對遼寧乃至全國的財(cái)政收入質(zhì)量情況分析都有一定的意義。沈陽財(cái)政收入存在著總量、構(gòu)成及執(zhí)法方式不合理等情況，應(yīng)采取加強(qiáng)地方財(cái)源建設(shè)，適當(dāng)減輕工商企業(yè)的稅費(fèi)，預(yù)防和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，減少稅收執(zhí)法中的隨意性，打擊財(cái)政收入“注水”現(xiàn)象等措施。
關(guān)鍵詞 ：地方財(cái)政收入質(zhì)量；評價(jià)指標(biāo)；構(gòu)建；運(yùn)用
中圖分類號：F812文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1000-8772（2014）22-0103-02
收稿日期：2014-05-19
基金項(xiàng)目：論文為2014年度遼寧省社科聯(lián)遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)課題“地方財(cái)政收入質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建及優(yōu)化研究——以遼寧為例”（主持人沈陽大學(xué)李忠華，項(xiàng)目批號2014lslktzilljj-02）”的系列階段性成果（1）。
作者簡介：李忠華（1965-），男，吉林九臺人，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：稅收理論與實(shí)務(wù)；霍奕彤（1988-），女，吉林吉林人，在讀研究生，研究方向：稅收理論與實(shí)務(wù)。
所謂的財(cái)政收入質(zhì)量是指財(cái)政收入的合法性、合理性和真實(shí)性，以及財(cái)政職能在組織收入中實(shí)現(xiàn)的程度。有關(guān)地方財(cái)政收入質(zhì)量評問題的研究成果很多，但對于能夠指導(dǎo)實(shí)踐的仍顯不足，應(yīng)研究構(gòu)建全新的地方財(cái)政收入質(zhì)量的評價(jià)指標(biāo)評價(jià)體系，以供實(shí)際部門使用。本文從合法性、合理性和真實(shí)性三個(gè)方面構(gòu)建這個(gè)指標(biāo)體系，并以沈陽為例進(jìn)行分析評價(jià)，最后提出相應(yīng)的建議。
一、地方財(cái)政收入質(zhì)量評價(jià)的必要性
（一）財(cái)政收入的質(zhì)量是政府管理和服務(wù)質(zhì)量的保證
合法性收入下的生活才是高質(zhì)量的。近年來，我省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢良好，收入質(zhì)量不斷改善。這與我省一直堅(jiān)持依法治稅、嚴(yán)格征管、應(yīng)收盡收有著密切的聯(lián)系，從而確保了財(cái)政收入的平穩(wěn)增長。具體體現(xiàn)在兩具方面：一是積極培植財(cái)源，促進(jìn)稅收收入平穩(wěn)較快增長。二是強(qiáng)化非稅收入管理，提高財(cái)政收入質(zhì)量。繼續(xù)加大對收費(fèi)項(xiàng)目的清理整頓力度，取消不合法的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)禁違規(guī)越權(quán)設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目。
（二）財(cái)政收入的取得方式影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展
近些年來，地方政府的非稅收入增加較多，并快于稅收的增加，使得地方財(cái)政收入與地方可用財(cái)力不同步。因?yàn)榉嵌愂杖氪蠖荚谪?cái)政上列收列支，有專項(xiàng)用途，真正體現(xiàn)在地方政府財(cái)力上用于正常支出的部分并不多。由此造成地方財(cái)政收入的增長并未帶來地方實(shí)際可用財(cái)力的同步增長。這種看起來很可觀的地方財(cái)政收入的“量”，由于沒有較好的“質(zhì)”，并沒有使地方財(cái)政困難狀態(tài)得以改善。許多地方的收費(fèi)收入快速增長，甚至出現(xiàn)了收費(fèi)收入增長超過稅收收入增長的不正?，F(xiàn)象。收費(fèi)收入的過度擴(kuò)張嚴(yán)重地抑制了稅收收入的正常增長。
（三）政府取得財(cái)政收入的執(zhí)法行為具有導(dǎo)向效應(yīng)
政府行為對私人具有導(dǎo)向效應(yīng)。主要是通過稅收，稅收是對居民收入分配之后的再分配，比如企業(yè)和個(gè)人的所得稅，就是在個(gè)人勞動(dòng)所得和企業(yè)經(jīng)營利潤分配的基礎(chǔ)上，在進(jìn)行一次由政府參與并主導(dǎo)的分配。政府的稅收收的多，個(gè)人或企業(yè)實(shí)際收入就少，反之亦然，從而對國民收入有影響。另外政策導(dǎo)向性的分配，比如對一些鼓勵(lì)的行業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠，而對于限制性的則征收高稅率，收取相關(guān)行政性費(fèi)用等。
二、地方財(cái)政收入質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建
就地方財(cái)政收入質(zhì)量評價(jià)體系指標(biāo)而言，目標(biāo)不同，指標(biāo)也會(huì)有一些差別，但總體而言應(yīng)從合法性、合理性、真實(shí)性三個(gè)維度來構(gòu)建這個(gè)指標(biāo)體系。具體包括：一是合法性分析。如有無“收過頭稅”、“有稅下征”、“寅吃卯糧”、“應(yīng)退不退”、“應(yīng)減不減”等。二是合理性分析。包括規(guī)模分析（財(cái)政收入總量）構(gòu)成分析（如財(cái)政收入占GDP比重、稅收占財(cái)政收入的比例、主稅收入占稅收收入的比例等）趨勢分析（如稅收增長率、財(cái)政收入增長率、財(cái)政收入增長彈性等）效果分析（如稅收收入產(chǎn)業(yè)比率、稅收收入行業(yè)比率等）等指標(biāo)。三是真實(shí)性分析：如有無財(cái)政“空轉(zhuǎn)”和“買稅”等。
這些指標(biāo)在本文中分析運(yùn)用是以遼寧省沈陽市2011年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行分析評價(jià)，以便發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出相應(yīng)的建議。
三、地方財(cái)政收入質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)的運(yùn)用——以沈陽市為例
（一）總量分析及趨勢分析
依據(jù)沈陽市統(tǒng)計(jì)局2011年12月《沈陽統(tǒng)計(jì)月報(bào)》的數(shù)據(jù)，2011年沈陽市地方稅收約占稅收總收入40%，稅收約占財(cái)政總收入85%，所以，沈陽財(cái)政負(fù)擔(dān)率約為24%（8.2%÷40%÷85%）左右，較比同期副省級城市沈陽偏高。大部分地區(qū)稅收彈性都超過了2，大東區(qū)更是11，平均稅收彈性2.1，這個(gè)比例在副省級城市中相對偏高。
（二）稅收收入構(gòu)成比例分析
依據(jù)沈陽市地稅局2011年《稅收收入分行業(yè)分稅種統(tǒng)計(jì)月報(bào)總表》的情況看，2011年沈陽市大部分地區(qū)非稅收入比例都超過20%，全市24.2%，這個(gè)比例較比同期副省級城市相對偏高。
（三）稅收產(chǎn)業(yè)構(gòu)成比例分析
還是依據(jù)沈陽市地稅局2011年《稅收收入分行業(yè)分稅種統(tǒng)計(jì)月報(bào)總表》的情況看，2011年沈陽市大部分地區(qū)“房地產(chǎn)+建筑業(yè)”稅收占比都超過40%，有的區(qū)如于洪、東陵達(dá)到60%以上，地方稅收過于依賴房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。
（四）第三產(chǎn)業(yè)稅負(fù)增長情況分析
依據(jù)遼寧省地方稅務(wù)統(tǒng)計(jì)，遼寧省地方稅務(wù)局，2007-2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，2011年沈陽市第三產(chǎn)業(yè)稅收增長有限，特別是代表第三產(chǎn)業(yè)方向的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅收所占比重沒有明顯提升，交通運(yùn)輸、金融和現(xiàn)代信息略有下降，租憑和現(xiàn)代商業(yè)略有上升。
（五）行業(yè)稅負(fù)情況分析
2011年，沈陽市裝備制造業(yè)中的電氣機(jī)械及器材制造業(yè)、儀器儀表及文化辦公用機(jī)械制造業(yè)、金屬制品業(yè)、交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、專業(yè)設(shè)備制造業(yè)五個(gè)行業(yè)工業(yè)增加值分別為1.19%、2.18%、12.56%、14.82%、13.57%，稅收增長率分別為12.84%、18.75%、69.62%、58.43%、24.83%，稅收彈性分別為10.80、8.59、5.54、3.94、1.83，而全國裝備制造業(yè)行業(yè)平均工業(yè)產(chǎn)值增長率、稅收增長率、稅收彈性分別為12.47%、36.27%、2.91。
四、結(jié)論及建議
（一）加強(qiáng)地方財(cái)源建設(shè)是提高地方財(cái)政收入質(zhì)量之本
2012年，中央財(cái)政收入占總收入比重47%。而在事權(quán)下移的情況下地方財(cái)政捉襟見肘，網(wǎng)民有“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹喊娘”的順口溜。應(yīng)加強(qiáng)地方財(cái)源建設(shè)。減少對非稅收入和土地財(cái)政的過度依賴。
（二）“輕徭薄賦，休養(yǎng)生息”是提高地方財(cái)政收入質(zhì)量之源
在古代，我國有“輕徭薄賦，休養(yǎng)生息”之說，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中著名的拉弗曲線，演示著稅收與經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的關(guān)系。012年，我國財(cái)政收入占GDP比重22.57%，如果加上政府預(yù)算外收入、體制外收入，許多人估計(jì)30%左右，而發(fā)展中國家平均20%-25%。所以，應(yīng)適當(dāng)降低財(cái)政收入占GDP比重。
（三）預(yù)防和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是提高地方財(cái)政收入質(zhì)量的重要措施
2012年，我國地方本級收入61077億元，地方本級財(cái)政支出106947億元，收支差額為45870億元。另據(jù)來自審計(jì)暑的資料，9個(gè)省會(huì)城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率已超過100%，最高達(dá)189%。省會(huì)城市中債務(wù)壓力排名最高的10個(gè)為：高京、成都、廣州、合肥、昆明、長沙、武漢、哈爾濱、西安和蘭州。所以應(yīng)采取措施，加強(qiáng)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督與控制。
（四）規(guī)范執(zhí)法，減少執(zhí)法隨意性是提高地方財(cái)政收入質(zhì)量的必然選擇
賦稅，以法律法規(guī)做依據(jù)。實(shí)際中仍存在多種不依法征稅情形。包括征過頭稅、寅吃卯糧、應(yīng)退不退，應(yīng)優(yōu)惠不優(yōu)惠等。如焦點(diǎn)訪談報(bào)的四川某地向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民強(qiáng)征房產(chǎn)稅。河北河間稅務(wù)所按納稅人電費(fèi)強(qiáng)征稅（每度電征0.9元），稅款可直接存在個(gè)人銀行卡。山東某地稅務(wù)機(jī)關(guān)直接將稅收任務(wù)轉(zhuǎn)包納稅務(wù)師事務(wù)所等。尤其對基層稅務(wù)機(jī)關(guān)一些不依法、超標(biāo)準(zhǔn)隨意征收，吃、拿、卡、要的現(xiàn)象應(yīng)采取強(qiáng)有力的措施進(jìn)行治理，以源頭預(yù)防為主，防管結(jié)合。
參考文獻(xiàn)：
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[3]遼寧省地方稅務(wù)局，遼寧省地方稅務(wù)統(tǒng)計(jì)，2007-2010年.
隨著我國政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，面對國家“十一五規(guī)劃”提出的具體目標(biāo)，我國政府職能改革將進(jìn)一步深入。而政府職能的轉(zhuǎn)換、公共財(cái)政體制的改革和政府績效評價(jià)制度的建設(shè)以及政府監(jiān)督的加強(qiáng)，都對政府會(huì)計(jì)信息提出了更高的要求：政府會(huì)計(jì)改革，勢在必行。
我國目前執(zhí)行的是1998年實(shí)施的預(yù)算會(huì)計(jì)體系，采用的是收付實(shí)現(xiàn)制的記賬基礎(chǔ)。收付實(shí)現(xiàn)制雖然能夠體現(xiàn)政府當(dāng)期現(xiàn)金收付的平衡，但是“不利于對受托責(zé)任的評價(jià)，不利于準(zhǔn)確地揭示政府的財(cái)政狀況，不利于全面地評價(jià)管理者的工作績效”，故有必要在政府會(huì)計(jì)中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。本文僅從必要性和可能性兩個(gè)方面闡述權(quán)責(zé)發(fā)生制在我國政府會(huì)計(jì)中的可行性。
一、我國政府會(huì)計(jì)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的必要性
主要在于說明我國政府會(huì)計(jì)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的原因，包括以下幾個(gè)方面：
（一）規(guī)范政府財(cái)政收支的需要
政府財(cái)政收支的具體數(shù)量：如預(yù)算項(xiàng)目的投入產(chǎn)出分析、政府財(cái)政狀況指標(biāo)的計(jì)量等在收付實(shí)現(xiàn)制的情況下是很難實(shí)現(xiàn)的。而權(quán)責(zé)發(fā)生制要求把政府的財(cái)務(wù)狀況以資源的形式進(jìn)行系統(tǒng)地整合，為此國際貨幣基金組織（IMF）專門指出：“只有采用權(quán)責(zé)發(fā)生制才能全面反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債狀況，以及政府的所有公共交易。”
（二）反映政府債務(wù)狀況的需要
政府部門近年來承擔(dān)的或有負(fù)債呈逐漸上升趨勢，已成為一些地方財(cái)政運(yùn)行的包袱。這些或有負(fù)債主要包括：政府為企事業(yè)單位融資提供的擔(dān)?；虺兄Z、地方金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)、下級財(cái)政收支缺口和債務(wù)等?！坝捎谑崭秾?shí)現(xiàn)制只記錄以現(xiàn)金實(shí)際支付的部分，無法反映尚未用現(xiàn)金支付的部分即或有負(fù)債；因此現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)對財(cái)政負(fù)債信息的披露無法做到真實(shí)、完整和及時(shí)，而給政府部門帶來了極大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，對國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展也造成了潛在威脅。如果采用權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，則能及時(shí)真實(shí)地反映政府的或有負(fù)債信息，有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>
（三）評價(jià)政府財(cái)務(wù)績效的需要
當(dāng)然我國政府正在進(jìn)行績效改革，而財(cái)務(wù)績效是重要的內(nèi)容。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下將產(chǎn)出預(yù)算與權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算結(jié)合起來，使全部成本與所取得的績效密切相關(guān)，這將有利于加強(qiáng)管理。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，“成本”的概念取代了傳統(tǒng)預(yù)算管理模式中的“支出”概念而處于主導(dǎo)地位，使得財(cái)務(wù)績效可以用成本-收益等經(jīng)濟(jì)學(xué)方法等進(jìn)行衡量，便于用量化和具體化的方式來對政府財(cái)務(wù)績效進(jìn)行評估。
（四）促進(jìn)社會(huì)公眾監(jiān)督的需要
隨著政府改革的透明化，財(cái)務(wù)公開越來越重要。在政府會(huì)計(jì)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制后，政府資源將會(huì)得到有效的管理，各種財(cái)務(wù)作為資源展現(xiàn)在社會(huì)公眾面前，會(huì)計(jì)系統(tǒng)將會(huì)變得更加開放，人們可以方便地獲取有關(guān)政府的綜合信息，而這在收付實(shí)現(xiàn)制下是較難實(shí)現(xiàn)的。
二、我國政府會(huì)計(jì)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的可能性
主要說明我國政府會(huì)計(jì)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的條件，包括以下幾個(gè)方面：
（一）我國經(jīng)濟(jì)、政治體制的不斷改革，提供了現(xiàn)實(shí)可能性
黨的十六大報(bào)告和“國家十一五規(guī)劃”等給我國經(jīng)濟(jì)、政治體制改革指明了方向。隨著行政改革和財(cái)政預(yù)算管理體制改革的推進(jìn)，必將帶動(dòng)政府會(huì)計(jì)制度的改革和完善。而權(quán)責(zé)發(fā)生制可以作為一種改革的方向與方法納入國家改革體系之中。
（二）西方國家引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的實(shí)踐，提供了有益的借鑒
從20世紀(jì)80年代末期，新西蘭率先對政府會(huì)計(jì)進(jìn)行改革，將權(quán)責(zé)發(fā)生制全面引入政府會(huì)計(jì)起，包括新西蘭、澳大利亞、英國、加拿大、美國等成員國已開始在政府會(huì)計(jì)中不同程度地引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。許多發(fā)展中國家也開始對政府會(huì)計(jì)進(jìn)行改革，逐步擯棄完全的收付實(shí)現(xiàn)制，一定程度上采用修正的收付實(shí)現(xiàn)制或修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，給我國引入權(quán)責(zé)發(fā)生制提供了有益和有價(jià)值的借鑒。
（三）研究政府會(huì)計(jì)制度改革的學(xué)者越來越多，提供了理論基礎(chǔ)
近年來越來越多的會(huì)計(jì)學(xué)者針對政府會(huì)計(jì)制度中存在的問題提出自己有益的建議和設(shè)想，發(fā)表了許多有價(jià)值的論文。翻開近幾年的《會(huì)計(jì)研究》、《財(cái)會(huì)月刊》、《財(cái)會(huì)研究》等刊物，可以看到：發(fā)表這方面的論文有十多篇，具體設(shè)計(jì)改革必要性、可行性分析；改革的具體路徑；改革的階段性思考等。這些論文為我國會(huì)計(jì)制度的改革奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。
（四）政府財(cái)政工作者不斷進(jìn)行的改革，提供了實(shí)踐基礎(chǔ)
由于現(xiàn)行收付實(shí)現(xiàn)制的政府會(huì)計(jì)制度，帶來了很多問題，財(cái)政工作者在具體的工作中，探索各種改革路徑，其中就包括權(quán)責(zé)發(fā)生制的探索，如通過實(shí)踐發(fā)現(xiàn)：收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制之間的轉(zhuǎn)換需要一個(gè)過程，而且二者在某些方面是可以共存的，只要把財(cái)政工作的任務(wù)進(jìn)行細(xì)分，結(jié)合二者的特征采取不同的工作模式。這些有益的探索將為今后全面的改革提供良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。
三、我國政府會(huì)計(jì)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的路徑
主要論述我國政府如何引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，包括以下幾個(gè)方面：
（一）宣傳教育，營造改革環(huán)境
權(quán)責(zé)發(fā)生制引入政府會(huì)計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要做好宣傳教育工作，為改革的順利進(jìn)行營造良好的環(huán)境。在宣傳教育中，要對政府官員、媒體以及公眾進(jìn)行廣泛宣傳，使他們了解為什么要進(jìn)行改革，改革能帶來什么樣的利益，從而加深對權(quán)責(zé)發(fā)生制相關(guān)改革措施的充分理解和認(rèn)同。同時(shí)，要精心制定教育和培訓(xùn)計(jì)劃，加大對工作人員的教育和培訓(xùn)力度，使他們掌握權(quán)責(zé)發(fā)生制的有關(guān)內(nèi)容，熟悉其操作程序，為政府會(huì)計(jì)改革培養(yǎng)大量有能力、有經(jīng)驗(yàn)、懂專業(yè)的骨干人才，為改革營造人才環(huán)境。
（二）建立健全法制，做到有法可依
我國也應(yīng)盡快修訂和制定相應(yīng)的法律、制度，明確權(quán)責(zé)發(fā)生制在政府會(huì)計(jì)中的地位。這些法律和制度應(yīng)當(dāng)包括制定政府會(huì)計(jì)法，政府會(huì)計(jì)制度，修訂財(cái)政法規(guī)，財(cái)務(wù)制度以及審計(jì)法規(guī)。
（三）制定規(guī)章，做到有章可循
權(quán)責(zé)發(fā)生制的作用是通過一系列新的規(guī)章制度體現(xiàn)出來的，必須制定相應(yīng)的規(guī)章規(guī)則來為其執(zhí)行提供基礎(chǔ)性制度保障。這里的規(guī)章包括引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的工作指導(dǎo)思想、思路、原則、方針政策等，還包括具體的運(yùn)行規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等，其中最為重要的就是“政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則”。我國應(yīng)當(dāng)在深入研究收付實(shí)現(xiàn)制存在問題的基礎(chǔ)上，密切關(guān)注國際上政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的發(fā)展動(dòng)態(tài)，應(yīng)盡可能地與國際通行的做法相協(xié)調(diào)。
（四）根據(jù)現(xiàn)狀，采用雙重會(huì)計(jì)基礎(chǔ)
從國外經(jīng)驗(yàn)看，幾乎很少有國家在引入權(quán)責(zé)發(fā)生制后就完全擯棄收付實(shí)現(xiàn)制的，大多數(shù)國家都是采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的修正模式。例如：美國、丹麥、法國對于雇員養(yǎng)老金收益、公債利息以及第三國家的貸款或擔(dān)保等特定會(huì)計(jì)事項(xiàng)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，而對其他事項(xiàng)則采用收付實(shí)現(xiàn)制。因此我國在引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的過程中，必須實(shí)事求是，根據(jù)政府會(huì)計(jì)的特點(diǎn)，針對不同的會(huì)計(jì)事項(xiàng)采用不同的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，不能因?yàn)橐霗?quán)責(zé)發(fā)生制而否定收付實(shí)現(xiàn)制的作用。
關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺 演進(jìn)過程 地方政府債務(wù)
1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)極不匹配。在合法融資渠道非常有限的情況下，各級地方政府紛紛成立了地方投融資平臺，以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。然而，隨著地方政府投融資平臺數(shù)量的快速膨脹，不可避免的出現(xiàn)了各種問題。
地方政府投融資平臺，一般是由地方政府以融資為主要經(jīng)營目的而發(fā)起設(shè)立的公司。本文采用2010年國務(wù)院的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》的定義認(rèn)為“地方政府融資平臺公司是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能,并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。
地方政府投融資平臺的演進(jìn)過程
地方政府投融資平臺的發(fā)展分為五個(gè)階段：萌芽階段、創(chuàng)建階段、推廣發(fā)展階段、加速發(fā)展階段、規(guī)范發(fā)展階段。
投融資平臺萌芽階段（20 世紀(jì)80年代初-1994年）。上世紀(jì)80 年代初，廣東省以修建鐵路融資方式為省內(nèi)各地政府集資貸款，然后再利用所籌資金修建道路，償還貸款來源于道路建成后通車收費(fèi)的收入。這種政府籌集資金發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式，是地方政府融資平臺發(fā)展的萌芽階段。1992年，上海市為了完善籌集市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金，最早建立了地方政府投融資平臺，即上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司。
投融資平臺創(chuàng)建階段（1994-1997年）。1994年分稅制后，財(cái)權(quán)大部分上繳中央，事權(quán)大部分下歸到地方，這給地方政府增加了巨大的財(cái)政壓力，促使地方政府投融資平臺公司大規(guī)模建立起來。1997 年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于投資體制近期改革方案》后，許多地方政府紛紛創(chuàng)建了國有獨(dú)資的城司，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資市場化。
投融資平臺推廣發(fā)展階段（1997-2008年）。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，我國政府大力實(shí)施積極的財(cái)政政策，各地方政府大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也給地方政府帶來了資金壓力。為了解決基建項(xiàng)目資金不足的問題，地方政府充分發(fā)揮了投融資平臺的項(xiàng)目融資功能，滿足了建設(shè)資金的需求，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要的作用。
投融資平臺加速發(fā)展階段（2008-2010年）。投融資平臺真正被社會(huì)各界所關(guān)注是在2008年下半年，投融資平臺的數(shù)量不斷增加，融資規(guī)模迅速膨脹。為了應(yīng)對全球金融危機(jī)的沖擊，我國中央政府出臺4 萬億元投資計(jì)劃，此項(xiàng)擴(kuò)大內(nèi)需的刺激計(jì)劃方案給地方政府帶來了巨大的資金缺口，而地方政府投融資平臺在這一時(shí)期發(fā)揮了相當(dāng)重要的融資作用。2009年3月份中央銀行與銀監(jiān)會(huì)也聯(lián)合了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，肯定了地方政府的投融資行為，在一定程度上提高了地方政府舉債的積極性，投融資平臺的數(shù)量與債務(wù)規(guī)模開始迅速膨脹。
投融資平臺規(guī)范發(fā)展階段（2010-至今）。2010年國務(wù)院了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，對地方政府融資平臺公司加強(qiáng)了管理，使投融資平臺在數(shù)量與融資規(guī)模上加速膨脹的趨勢得到抑制，在運(yùn)行方式上更加規(guī)范化。2012年3月，銀監(jiān)會(huì)召開了“地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作會(huì)議”，再一次給快速發(fā)展的地方融資平臺降溫，并進(jìn)一步規(guī)范了融資平臺的運(yùn)營模式，以減少貸款風(fēng)險(xiǎn)。
地方政府投融資平臺與地方政府債務(wù)
地方政府投融資平臺是地方政府通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等方式建立的。因此，要了解投融資平臺與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系，首先要對投融資平臺與地方政府之間的關(guān)系進(jìn)行分析。梁玉芳（2011）從法律地位的角度分析認(rèn)為，這兩者之間一般存在著兩種關(guān)系：委托關(guān)系和行政授權(quán)關(guān)系。而投融資平臺所獲得的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目也都是得到了地方政府的行政授權(quán)，所以融資平臺應(yīng)是隸屬于地方政府的（賈銀萍，2009）。
地方政府投融資平臺與地方政府之間密切的關(guān)系，導(dǎo)致了一旦投融資平臺無法償清債務(wù)，最終將會(huì)由地方政府來承擔(dān)的問題。劉穎（2010）經(jīng)過研究也表示，從微觀角度來看，投融資平臺的債務(wù)來自于企業(yè)的直接或擔(dān)保債務(wù)，而且從宏觀角度分析，一旦投融資平臺經(jīng)營失敗，地方政府必將承擔(dān)平臺公司所有的債務(wù)，并由政府直接償還。因此，在投融資平臺的經(jīng)營過程中，總會(huì)產(chǎn)生直接或間接的地方政府債務(wù)。
本文根據(jù)已有文獻(xiàn)，從“資本化”的角度，對投融資平臺如何產(chǎn)生了地方政府債務(wù)及其債務(wù)類型做出分析研究?！叭齻€(gè)資本化”包括特許權(quán)資本化、土地資本化、政府支出資本化（敬志紅，2011)。
特許權(quán)資本化。地方政府根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的不同分為三個(gè)領(lǐng)域：一是市場化運(yùn)作，社會(huì)投資領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域中，投融資平臺以地方政府的項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)為抵押物，向銀行或其他資本市場籌措資金，以項(xiàng)目的未來收益償還所貸的資金。因此，這一領(lǐng)域并不能對地方政府形成償債壓力，但如果項(xiàng)目經(jīng)營失敗，則或有負(fù)債將成為地方政府的直接債務(wù)；二是公私共營、市場運(yùn)作的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在這一領(lǐng)域中投融資平臺將對項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營管理和具體操作。地方政府對這類項(xiàng)目不產(chǎn)生直接的資本金支出，但從債務(wù)本息償還的資金來源看，卻屬于地方政府的直接債務(wù)；三是完全政府投資領(lǐng)域。政府根據(jù)這一領(lǐng)域中的項(xiàng)目資金需求的大小，通過投融資平臺的融資和運(yùn)作，對資金需求小的項(xiàng)目負(fù)有直接償債責(zé)任，對資金需求大的項(xiàng)目負(fù)有或有償債責(zé)任。
土地使用權(quán)資本化。地方政府土地資本化的具體表現(xiàn)是融資平臺公司通過銀行以土地的未來收益進(jìn)行杠桿融資。這一運(yùn)作模式是通過流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)和質(zhì)押土地收益權(quán)而實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)融資。因此，它最根本的風(fēng)險(xiǎn)是對土地價(jià)值估計(jì)的不確定性。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地價(jià)值往往被高估，使得政府和投資公司的債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，若突然遇到經(jīng)濟(jì)調(diào)整，土地價(jià)值下跌，則土地的償債能力會(huì)減弱，導(dǎo)致銀行切斷對政府提供的資金鏈條，屆時(shí)償還債務(wù)的壓力會(huì)直接由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，若政府財(cái)力不足以償債，則會(huì)對社會(huì)各領(lǐng)域造成不穩(wěn)定的影響。
政府支出資本化是政府運(yùn)用財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)杠桿融資的一種方式。一般是通過地方政府建立的農(nóng)業(yè)投資公司，在它們收到財(cái)政支農(nóng)資金后，用資金向銀行申請貸款，再將貸款資金轉(zhuǎn)貸給其他農(nóng)戶的一種融資方式。但是，一旦財(cái)政不能定期支出，或出現(xiàn)支付危機(jī)，就會(huì)影響到基層政府和各經(jīng)濟(jì)體。
地方政府投融資平臺存在的主要問題
政企分界不清晰。在我國不允許地方政府自行發(fā)債的制度下，地方政府紛紛發(fā)起設(shè)立了地方政府投融資平臺，導(dǎo)致政府與企業(yè)的界限非常模糊，當(dāng)投融資平臺的債務(wù)急劇增加時(shí)，勢必會(huì)造成地方政府龐大的隱性債務(wù)，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。如果這一問題不及時(shí)解決，地方政府為了規(guī)避法律，必定會(huì)以投融資平臺為主要載體進(jìn)行融資。
融資過度依賴銀行。地方政府投融資平臺的融資渠道主要是中央的地方政府債、城投債和銀行貸款。在這三個(gè)融資模式中，主要以銀行貸款為主。截至2009年末，我國14家上市銀行里，融資平臺貸款余額已占人民幣各項(xiàng)貸款余額的11.75%（黃志龍，2011）。由此可見，投融資平臺的貸款在我國人民幣貸款余額中的比重逐漸提高，融資方式過度依賴銀行，給商業(yè)銀行帶來潛在的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，并可能導(dǎo)致由金融風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的一系列其它社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任的法律失效問題。根據(jù)《擔(dān)保法》和《關(guān)于規(guī)范地方財(cái)政擔(dān)保行為的通知》中的明確規(guī)定：“除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的以外，國家機(jī)關(guān)不得為保證人”。因此，地方政府所出具的承諾函不具有法律效力，一旦投融資平臺公司無法將貸款償還給銀行，銀行對政府所擔(dān)保的還款責(zé)任將不能得到法律的保護(hù)（王曉曦，2010）。
資金管理不規(guī)范、信息不透明。田華杰（2011）分析認(rèn)為，地方政府投融資平臺公司在打捆貸款后，會(huì)將籌集的資金交給建設(shè)單位使用，平臺公司并不對項(xiàng)目的建設(shè)和資金的使用進(jìn)行管理，造成融入的資金全部脫離融資平臺，也就是借款人的監(jiān)管范圍，可能會(huì)出現(xiàn)資金因?yàn)榈貌坏奖O(jiān)管而使用不到位的現(xiàn)象。
健康發(fā)展地方政府投融資平臺的建議
控制債務(wù)總量，提高信息透明度。目前，地方政府投融資平臺融入的資金規(guī)模非常龐大，所構(gòu)成的債務(wù)結(jié)構(gòu)也比較復(fù)雜，存在著大量的隱性債務(wù)和或有債務(wù)。且巴曙松（2009）發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前應(yīng)推動(dòng)地方政府通過投融資平臺所構(gòu)成的隱性債務(wù)，向可以公開的顯性債務(wù)轉(zhuǎn)化，提高當(dāng)前投融資平臺債務(wù)信息披露的透明度。
拓寬融資渠道，建立股權(quán)投資基金。當(dāng)前，投融資平臺最主要的融資渠道是銀行貸款，但銀行對投融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)程度的把握比較困難，給銀行的正常經(jīng)營帶來了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。為了擴(kuò)展地方政府融資渠道，肖玉香（2010）認(rèn)為，地方政府投融資平臺可以設(shè)立股權(quán)投資基金，這也是新形勢下投融資平臺的戰(zhàn)略選擇。
健全財(cái)政體制，減少融資壓力。我國1994年的分稅制財(cái)政體制改革，將財(cái)權(quán)重心上移到中央政府，事權(quán)重心下移給地方政府。因此，要解決投融資平臺債務(wù)迅速膨脹的問題，應(yīng)該從根本上健全財(cái)政體制，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，事權(quán)適度向中央政府轉(zhuǎn)移，財(cái)權(quán)劃分上適當(dāng)向地方政府傾斜，劃清各政府層級間的權(quán)利職責(zé)，盡量減少政府職能的重疊，減輕下級政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和融資壓力。
允許地方政府舉債，獨(dú)立運(yùn)作投融資平臺。分稅制改革后，地方政府資金需求加大，很多地方政府選擇通過投融資平臺籌集資金。但劉穎（2010）分析認(rèn)為，應(yīng)該放寬法律約束，允許地方政府自行舉債，減少政府對投融資平臺的過度依賴。這樣不僅能加強(qiáng)政府的財(cái)政收支管理，而且還能控制地方債務(wù)的進(jìn)一步膨脹。政企分開在我國改革初始就已經(jīng)提出，為了更好的發(fā)展我國的地方政府投融資平臺，王曉曦（2010）認(rèn)為投融資平臺應(yīng)該成為“具有獨(dú)立行使民事權(quán)利和承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的市場主體，”從而促使投融資平臺經(jīng)營的市場化、規(guī)范化。
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關(guān)鍵詞：公共財(cái)政 地方政府投資 地方政府融資
在中國分稅制財(cái)稅體制下，中央和地方在事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配上出現(xiàn)了事權(quán)的重心下移和財(cái)權(quán)的重心上移，從而導(dǎo)致了地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對等，與此同時(shí)，中國轉(zhuǎn)移支付制度也不完善。因此，在中國城市化加快發(fā)展的階段，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，而大部分地方政府可支配財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。為了進(jìn)行投資，地方政府繞過了法律法規(guī)的框架建立的各種融資平臺也帶來了一些問題，如巨大的地方財(cái)政赤字帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。而相關(guān)實(shí)證研究表明，中國的地方政府投資并不是逆經(jīng)濟(jì)周期的，而是蕭條時(shí)投資擴(kuò)張，高漲時(shí)投資也擴(kuò)張，容易引發(fā)通貨膨脹危險(xiǎn)。因此，規(guī)范地方政府投融資行為至關(guān)重要。目前對地方政府投融資的研究主要集中在融資方式創(chuàng)新上，而沒有將融資放在整個(gè)投融資體制的框架下來加以考慮。本文按照財(cái)政分權(quán)的“一級政府、一級財(cái)政”基本思想，通過地方公共產(chǎn)品將地方政府融資（財(cái)權(quán)）與地方政府投資支出（事權(quán)）結(jié)合起來，克服地方政府“缺位”、“越位”現(xiàn)象，破解地方政府融資難題。
1.地方政府投資支出的界定
1.1地方政府投資理論
政府投資包括中央政府投資與地方政府投資，從分工看，中央政府是投資宏觀調(diào)控的決策者和主要執(zhí)行者，地方政府并不是投資宏觀調(diào)控主體，只是進(jìn)行財(cái)政投資和改善投資環(huán)境。而財(cái)政投資扮演什么角色呢？在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府財(cái)政屬于公共財(cái)政，政府財(cái)政投資主要投資于公共投資領(lǐng)域，而且財(cái)政資金是公共投資資金的最主要來源。因此，公共品理論是公共財(cái)政的基礎(chǔ)理論。
根據(jù)公共品理論，政府是公共品的主要提供者，政府可以通過購買私人部門生產(chǎn)的產(chǎn)品來提供公共品，也可以自己投資生產(chǎn)公共品。這里就要區(qū)分公共投資和財(cái)政投資。事實(shí)上，在市場經(jīng)濟(jì)中，公共投資是各種經(jīng)濟(jì)主體以公共品為對象的投資，而財(cái)政投資的主體則是政府，財(cái)政投資與公共投資不應(yīng)完全等同。與理論上界定公共投資領(lǐng)域相比，實(shí)際中把政府財(cái)政投資限定在公共投資領(lǐng)域存在不小的難度，它會(huì)遇到多方面阻力。解決問題的根本出路在于建立公共財(cái)政制度，而公共財(cái)政制度是以政府預(yù)算制度為依托，隨著政府預(yù)算制度的形成而形成的。沒有符合市場經(jīng)濟(jì)要求的政府預(yù)算制度就沒有公共財(cái)政制度，把財(cái)政投資限定在公共投資領(lǐng)域也就無從談起。但是在中國由于尚未真正建成公共財(cái)政制度，財(cái)政投資不能限定在公共投資領(lǐng)域，是投資領(lǐng)域政府作用出現(xiàn)“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象的根源之一。
1.2地方政府投資的范圍
從上述分析可得知目前中國的公共財(cái)政制度商不完善，中國的地方政府投資范圍也有別于其他國家的情況。那么如何對其進(jìn)行界定呢？按照現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)的基本思路，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原理，地方政府投資范圍取決于地方政府的事權(quán)，而事權(quán)的相關(guān)規(guī)定分散見于《憲法》和其他相關(guān)法律中?？偟膩砜?，與政府投資相關(guān)的事權(quán)涉及本區(qū)域內(nèi)的公用設(shè)施項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，現(xiàn)有的法律框架規(guī)定了地方政府投資范圍公共領(lǐng)域。但是現(xiàn)實(shí)的情況是否如此呢？
自1998年以來，我國政府就明確提出建立公共財(cái)政體制框架。按照要求，對地方政府投資范圍和模式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，將財(cái)政投資區(qū)分為公共投資和國有資本投資兩大類，當(dāng)前的財(cái)政投資主要是公共領(lǐng)域投資。但是從現(xiàn)實(shí)情況來看，財(cái)政投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重進(jìn)一步降低，財(cái)政投資變成次要地位，非財(cái)政投資成為社會(huì)固定資產(chǎn)投資的主力軍。僅僅依靠財(cái)政融資投資是不能滿足公共物品的需求，還需要非財(cái)政融資投資提供公共物品。綜上所述，本文的地方政府投資就是指地方政府的財(cái)政投資和非財(cái)政投資。
2.地方政府的融資方式
隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾對公共品需求日益增長，地方政府通過財(cái)政投資方式提供公共品已不能滿足人民的需求，因此必須要擴(kuò)大非財(cái)政投資也即廣泛吸收民間投資通過市場化方式提供公共品。與此相對應(yīng)的地方政府融資方式也要作出重大調(diào)整，以適應(yīng)新形勢的需要。
2.1地方政府融資方式
是一撥款、債務(wù)性融資、資資方式的事權(quán)。共投資領(lǐng)域也就無從談起。政從目前國內(nèi)外地方政府融資的渠道與方式看，主要有如下幾種方式：一是財(cái)政撥款。財(cái)政撥款是政府無償撥付給企業(yè)的資金,通常在撥款時(shí)明確規(guī)定了資金用途。其資金來源一般為本級政府財(cái)政收入，用于教育、衛(wèi)生公共事業(yè)；二是債務(wù)性融資。債務(wù)性融資包括地方政府的銀行貸款和地方政府債券、政府性投資公司(政府融資平臺)的銀行貸款和公司債券、信托融資等。銀行貸款是地方政府彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口的另一個(gè)重要來源。三是資產(chǎn)(資源)性融資。資產(chǎn)(資源)性融資是各級地方政府利用政府所掌握的資產(chǎn)和公共資源籌措的資金，包括有形資產(chǎn)(資源)融資(如項(xiàng)目融資與土地融資)和無形資產(chǎn)(資源)融資(如特許經(jīng)營權(quán)融資)。四是權(quán)益性融資。權(quán)益性融資是政府性投資公司在資本市場上發(fā)行股票進(jìn)行融資或其他自籌資金，包括上市融資和非上市股權(quán)融資。
2.2各種融資方式評述
上述四類融資方式都有其自身的特色和適用范圍，綜合看來，目前主要的融資方式有：
首先，債務(wù)性融資中的銀行貸款是當(dāng)前地方政府融資的重要方式之一。從全國城建投資中銀行貸款的比例變化看，2000年銀行貸款占全國城建投資資金的20.9%，2003年達(dá)到31.1%，2005年為30.8%，2007年在禁止“打捆貸款”業(yè)務(wù)后，銀行貸款仍占全國城建投資資金的28.9%，其中有近1/5的城市67.5%的城建投資資金來源于銀行貸款。
其次，資產(chǎn)(資源)性融資中的項(xiàng)目融資是當(dāng)前融資機(jī)制市場化的主要方式。就有形資產(chǎn)(資源)融資而言，項(xiàng)目融資如BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項(xiàng)目與民間合作）是目前大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式的創(chuàng)新，是未來準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目融資的重要方式之一。此外，土地融資也是地方政府融資主要方式之一。
第三，權(quán)益性融資中的股權(quán)上市融資目前在國內(nèi)比較常見，一些以水務(wù)、交通等為基礎(chǔ)的交通投資公司、城司都通過股票上市進(jìn)行融資，如上海城投控股就是以城市水務(wù)和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的典型。而非上市股權(quán)融資主要資金主要以外資為主，集中在一些有限的領(lǐng)域。
3.對建立在公共品供給基礎(chǔ)上的地方政府投融資模式的建議
地方政府融資方式不是孤立的，而是必須將其與地方政府投資及地方公共品供給結(jié)合起來分析。其中，提供滿足地方民眾需要的地方公共品是地方政府投融資的核心，地方政府投資是提供地方公共品的一種主要方式，其他主體投資將彌補(bǔ)地方政府投資的不足。所以地方政府融資要更寬泛，不僅為財(cái)政投資融資，還要為非財(cái)政投資融資。另外，針對不同的地方公共品所使用的融資方式是有差異的，同一種地方公共品的提供也可以有不同的融資方式。
3.1財(cái)政融資
財(cái)政融資來源通常由地方稅收和地方非稅收收入組成，主要用于解決本級人民政府事權(quán)范圍內(nèi)的政權(quán)建設(shè)、公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施，這些投資因無收費(fèi)機(jī)制、完全按市場資源配置機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)有效供給，必須采用直接投資的方式，通過撥款投入加以解決，如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、人行道等。
3.2非財(cái)政融資
3.2.1債務(wù)性融資
在地方政府不享有舉債權(quán)的前提下，地方政府不得不“沒有正門、走旁門”，變通違規(guī)操作，或者把債務(wù)分散在各部門或下屬公司，或者以為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金，其直接后果就是增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性。但對于債務(wù)融資也要區(qū)別對待：對于沒有經(jīng)營收入的公益性項(xiàng)目要嚴(yán)格控制通過銀行貸款方式融資，適當(dāng)放寬地方政府通過發(fā)行地方債券進(jìn)行融資，但必須要有嚴(yán)格的控制：一是事先經(jīng)過同級人大投票通過；二是要將年度債務(wù)融資總量控制在地方政府收入一定的比例范圍之內(nèi)。
3.2.2資產(chǎn)(資源)性融資
目前項(xiàng)目融資主要是為那些造價(jià)高昂的基礎(chǔ)設(shè)施提供融資手段，因?yàn)檫@些項(xiàng)目具有潛在利潤，但無法短期收回投資成本，需要通過公共—私人合作方式來提供資金，如道路、橋梁、關(guān)口等。私人部門提供新的資金來源，可以減少地方政府當(dāng)前債務(wù)并提高舉債能力，從而將更多的資金用來解決民生問題。對于利用土地等資源進(jìn)行融資是著力要解決事關(guān)全體民眾的項(xiàng)目投資，而且資源是不可再生的，所以要采取市場的方式來進(jìn)行。
3.2.3權(quán)益性融資
權(quán)益性融資模式最具代表性的是香港地鐵在2000年10月發(fā)行股票上市，政府向公眾直接出售23%的股權(quán)，實(shí)現(xiàn)了投資主體的多元化。國內(nèi)也有很多城市在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已開始了這種運(yùn)作，所以，這種融資方式可以解決類似地鐵等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資問題。
4.總結(jié)
“十二五”時(shí)期是我國改革開放的關(guān)鍵階段，也是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要時(shí)期。在這個(gè)重要的歷史時(shí)期，政府的作用責(zé)無旁貸，而政府投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”之一，對于國民經(jīng)濟(jì)的意義毋庸置疑。因此，規(guī)范政府投融資模式，降低風(fēng)險(xiǎn)，提高效率是十分必要的，本文研究投融資模式的意義也在于此，希望能對解決此類問題提供相關(guān)參考。
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