時(shí)間：2023-10-08 10:25:12
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關(guān)鍵詞：高校學(xué)生；學(xué)生申訴制度；權(quán)利救濟(jì)
中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）19-0143-02
高校的和諧穩(wěn)定至關(guān)重要，學(xué)生的合法權(quán)益和合理訴求應(yīng)受到高度重視。《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）賦予學(xué)生申訴權(quán)，2005年9月開始實(shí)施的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）進(jìn)一步完善了學(xué)生申訴制度。首次對學(xué)生的權(quán)利和權(quán)利救濟(jì)制度作了明確規(guī)定。高校學(xué)生申訴制度是維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益的一項(xiàng)法定救濟(jì)制度，是推進(jìn)依法治教、依法治校的重要內(nèi)容。因此剖析我國高校學(xué)生申訴制度的實(shí)施現(xiàn)狀及存在的不足之處，并提出完善對策和建議，是當(dāng)下高校學(xué)生管理工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。
一、當(dāng)前高校學(xué)生權(quán)益現(xiàn)狀
高校學(xué)生作為一個(gè)特殊群體，既有與一般公民相同的法律權(quán)利，也有作為高校學(xué)生的特殊權(quán)利，保護(hù)高校學(xué)生權(quán)利的根本途徑是完善權(quán)利救濟(jì)體系。我國《教育法》、《管理規(guī)定》等高等教育法律、法規(guī)和規(guī)章賦予了學(xué)生廣泛的權(quán)利，根據(jù)“有權(quán)利必有救濟(jì)”的原則，需要為相對人設(shè)置一定的救濟(jì)渠道。但是由于申訴處理流于形式、申訴宣傳不到位、信息不對稱、救濟(jì)途徑不通暢等原因，當(dāng)高校違法侵犯學(xué)生的合法權(quán)益時(shí)，學(xué)生往往無法獲得全面、及時(shí)、便捷、可預(yù)期的救濟(jì)。而作為解決學(xué)生與高校之間法律糾紛的主要途徑——申訴，卻由于相關(guān)法律規(guī)定本身存在的缺陷，導(dǎo)致了學(xué)生申訴作為一項(xiàng)法定的非訴訟救濟(jì)形式，在現(xiàn)實(shí)生活中陷入隨意和經(jīng)常無效的狀態(tài)，效果不甚理想。
《管理規(guī)定》的一大亮點(diǎn)就是凸顯了“以人為本”和依法治校的理念，充分體現(xiàn)了對高校學(xué)生合法權(quán)益的維護(hù)，其中尤為引人注目的內(nèi)容是有關(guān)高校學(xué)生申訴制度的規(guī)定。這些規(guī)則和規(guī)定對于明確學(xué)生的主體地位，把學(xué)校管理的自由裁量權(quán)限定在一定范圍之內(nèi)，保護(hù)學(xué)生合法權(quán)益具有重大意義。
二、高校學(xué)生申訴制度的概念及特征
高校學(xué)生申訴制度是我國立法明確規(guī)定的一種高校學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度，是學(xué)生維護(hù)自身合法權(quán)益的一項(xiàng)非訴訟性法律救濟(jì)制度?！督逃ā返?2條第4項(xiàng)規(guī)定：“學(xué)生對學(xué)校給予的處分不服有權(quán)向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，有權(quán)提出申訴或者依法提訟。”處理學(xué)生與高校之間的法律糾紛有申訴、行政復(fù)議、行政訴訟等多種途徑。與其他救濟(jì)途徑相比，高校學(xué)生申訴制度具有專門性、前置性、選擇性的特征。
首先，高校學(xué)生申訴制度是專門處理學(xué)生與高校之間特定法律糾紛的制度，是公民的申訴權(quán)在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是大學(xué)生這一特定人群所享有的申訴權(quán)的具體化。
其次，高校學(xué)生申請校內(nèi)申訴是提出行政申訴的前置程序。校內(nèi)申訴是行政申訴的必經(jīng)程序。如果學(xué)生沒有申請校內(nèi)申訴而直接向省級(jí)教育行政部門提出行政申訴，相關(guān)部門將不予受理。
再次，高校學(xué)生可以選擇申訴或訴訟作為救濟(jì)途徑。當(dāng)發(fā)生高校、高校教職員工侵犯學(xué)生人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的事件時(shí)，學(xué)生可以提出申訴，也可以依法提訟。
三、高校學(xué)生申訴制度的主要內(nèi)容及存在的問題
高校學(xué)生申訴制度是《教育法》確立的一項(xiàng)法定權(quán)利救濟(jì)制度，為了更好地發(fā)揮該制度在維護(hù)學(xué)生權(quán)益方面的作用，教育部制定了《管理規(guī)定》，第一次用比較大的篇幅，對高校學(xué)生申訴制度的申訴范圍、申訴處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、申訴時(shí)效、申訴處理程序、申訴限制等內(nèi)容作了規(guī)定。但在實(shí)際操作中，申訴制度并沒有完全落實(shí)，實(shí)施的效果也不理想。其問題集中表現(xiàn)在：
1.申訴范圍：權(quán)利面過窄
對比《教育法》第42條第4項(xiàng)、《管理規(guī)定》第5條第5項(xiàng)及《管理規(guī)定》第61條關(guān)于受理申訴范圍的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)《管理規(guī)定》在重申高校學(xué)生應(yīng)享有的權(quán)利時(shí)與《教育法》規(guī)定的范圍幾乎一致，只是表述稍有不同。然而，《管理規(guī)定》對于高校學(xué)生申訴處理委員會(huì)受理申訴范圍中規(guī)定只“受理學(xué)生對取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴”，實(shí)際上是排除了根據(jù)此兩法其他條文規(guī)定的學(xué)生受保護(hù)的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等其他合法權(quán)益。申訴受理范圍的過于狹窄，顯然不利于學(xué)生合法權(quán)益的維護(hù)。雖然《教育法》屬于上位法，《管理規(guī)定》應(yīng)與其保持一致，但申訴制度在實(shí)際操作中只是按《管理規(guī)定》實(shí)施。由于《管理規(guī)定》設(shè)定的受理申訴范圍較窄，使《教育法》規(guī)定的申訴權(quán)利處于無法落實(shí)的境地。
2.申訴期限：時(shí)間過短
《管理規(guī)定》為校內(nèi)申訴制度設(shè)置的5個(gè)工作日的申請期限偏短。與同為申訴制度的行政申訴相比，學(xué)生對學(xué)校申訴處理委員會(huì)的復(fù)查決定有異議的，在接到學(xué)校復(fù)查決定書之日起15個(gè)工作日內(nèi)，可以向?qū)W校所在地省級(jí)教育行政部門提出書面申訴。校內(nèi)申訴在前，行政申訴在后，而且校內(nèi)申訴是行政申訴的必經(jīng)程序。經(jīng)過校內(nèi)申訴的案件，申訴人已經(jīng)進(jìn)行了充分的準(zhǔn)備，再進(jìn)行行政申訴，相關(guān)證據(jù)材料已經(jīng)比較齊全，這種情況下《管理規(guī)定》設(shè)置了15天的申請期限。而在第一次提出申訴時(shí)，申請人需要進(jìn)行更多的準(zhǔn)備工作，卻只給了5天的申請期限，顯然期限的規(guī)定過短，不利于學(xué)生保護(hù)自己的合法權(quán)益。
3.申訴程序：規(guī)定疏漏
【論文關(guān)鍵詞】高校教師；法律救濟(jì)；申訴；仲裁
高校教師作為當(dāng)今社會(huì)重要的職業(yè)群體，其權(quán)利的保護(hù)與救濟(jì)對于高等院校的發(fā)展和教育行業(yè)的法治進(jìn)程而言都有著極其重要的作用和意義。然而隨著教師合同聘用制的廣泛施行，高校教師的權(quán)利保護(hù)越來越處于困境之中，其有效的救濟(jì)途徑已成為廣大教師工作者極力思索和探討的話題。因此，探求高校教師的法律救濟(jì)問題無論是對于教師本身而言，還是對于高等教育的發(fā)展而言，其意義都是非常深遠(yuǎn)和廣泛的。
一、高校教師法律救濟(jì)的現(xiàn)狀
作為一名普通的社會(huì)勞動(dòng)者來講，高校教師享有法律規(guī)定的一系列公民的基本權(quán)利。
而作為一名高等院校的教育工作者來講，高校教師則擁有教育法律法規(guī)所賦予的權(quán)利。目前我國關(guān)于教師權(quán)益救濟(jì)的立法規(guī)定主要表現(xiàn)在《中華人民共和國教師法》、《高等教育法》、《關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實(shí)施意見》、《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》（2003）。不難看出，關(guān)于高校教師權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)固然不少，然而能真正有效落到實(shí)處，達(dá)到保護(hù)效果的卻寥寥無幾。
目前，我國關(guān)于高校教師的法律救濟(jì)在很多方面都存在著或大或小的問題，給廣大的高校教育工作者帶來了不少的麻煩與不便。具體而言，包括救濟(jì)范圍模糊化、救濟(jì)途徑單一化、救濟(jì)程序空泛化和救濟(jì)效果淺顯化，這些問題困擾著廣大需要迫切法律救濟(jì)的高校工作者們，同時(shí)也給高等教育的法治進(jìn)程帶來了不少的阻礙。
二、高等教師法律救濟(jì)的途徑
（一）教師申訴制度
“教師申訴制度是指教師在其合法權(quán)益受到侵害或?qū)W(xué)校處理不服時(shí)，依法向主管的行政機(jī)關(guān)申訴理由，請求處理或重新處理的權(quán)利救濟(jì)制度?！蔽覈?993年頒布《教師法》其第39條就教師申訴權(quán)利做出了原則性規(guī)定：“教師對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理?！彪S后，原國家教委于1995年印發(fā)的《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實(shí)施意見》第8條也專門就教師申訴問題作了具體規(guī)定。
關(guān)于此項(xiàng)制度，雖然《教師法》和一些部門規(guī)章對教師申訴制度進(jìn)行了具體化和細(xì)致化的規(guī)定，然而從實(shí)踐效果來看，我國的教師申訴制度本身仍存在著諸多不完善之處：（1）申訴機(jī)構(gòu)模糊化。該法并沒有規(guī)定專門負(fù)責(zé)教師申訴的機(jī)構(gòu)和人員，從而對申訴的處理容易造成相互推諉的現(xiàn)象，使得教師的權(quán)利得不到合理及時(shí)的保護(hù)。（2）程序規(guī)范隨意化。申訴機(jī)構(gòu)在處理教師申訴時(shí)適用的程序缺乏合理的法律規(guī)范，對于教師主體的申訴得不到迅速有效的處理，有礙糾紛的解決。（3）申訴執(zhí)行空泛化。該法對于申訴決定的執(zhí)行期限、被申訴人不執(zhí)行時(shí)能否申請強(qiáng)制執(zhí)行以及被申訴人如不執(zhí)行申訴處理決定的法律后果并未有明確的規(guī)定，使得申訴制度難以發(fā)揮它應(yīng)有的功能。
那么，我們該如何完善此項(xiàng)制度，具體來說，可分為以下幾點(diǎn)：
1.規(guī)范教師申訴的專門機(jī)構(gòu)
應(yīng)在各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立專門的受理機(jī)構(gòu)，例如申訴委員會(huì)，由其來獨(dú)立負(fù)責(zé)處理高校教師的教育行政申訴案件。此外，還可在校內(nèi)設(shè)立教師申訴委員會(huì)。校內(nèi)申訴制度通過學(xué)校內(nèi)部的部門對糾紛進(jìn)行解決，能夠及時(shí)糾正學(xué)校的錯(cuò)誤行為和對教師不公正的處理，把學(xué)校與教師的糾紛化解在內(nèi)部，從某種程度上來說減輕了教育行政部門的工作壓力，將學(xué)校與教師雙方的損失降到最低。
2.明確教師申訴的具體內(nèi)容
教師申訴的內(nèi)容規(guī)范模糊，對廣大教師提請申訴帶來了諸多不便。為此，應(yīng)明確厘清教師的申訴內(nèi)容，將教師與學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)及行政主管部門之間發(fā)生的行政糾紛和民事糾紛區(qū)分開來，以確保申訴內(nèi)容的針對性，實(shí)現(xiàn)教師申訴的有效救濟(jì)。
3.加強(qiáng)教師申訴的合法監(jiān)督
對教師申訴過程中的合法監(jiān)督，給教師充分行使申訴權(quán)利提供了有力的保障，有利于糾紛的客觀處理?？纱_立教師申訴的公開制度，建立教師申訴的處理檢查制度，也可指派專門人員對申訴機(jī)構(gòu)的申訴處理行為進(jìn)行合法性的專項(xiàng)調(diào)查。
教師申訴制度作為我國高校教師進(jìn)行法律救濟(jì)的主要途徑，對高校教師的權(quán)益保障有著至關(guān)重要的作用。我們應(yīng)大力加強(qiáng)此項(xiàng)制度的建設(shè)與完善，確保高校教師的申訴權(quán)利落到實(shí)處，使其糾紛得到有效的救濟(jì)。
（二）教育仲裁制度
“教育仲裁是指學(xué)校、教師、學(xué)生將其在教育教學(xué)過程中發(fā)生的基于教育權(quán)利與義務(wù)關(guān)系所發(fā)生的法律糾紛提交給依法專門設(shè)置的教育仲裁機(jī)構(gòu)，由其對雙方的糾紛進(jìn)行處理，并作出對雙方具有約束力的裁決，從而解決教育糾紛的活動(dòng)和制度。”“根據(jù)1995年原國家教委《關(guān)于開展加強(qiáng)教育執(zhí)法及監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見》中提出的教育仲裁制度和人事部2000年《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》中的相應(yīng)規(guī)定，國家可以授權(quán)地方人民政府依法設(shè)立教育仲裁委員會(huì)，負(fù)責(zé)解決教育糾紛?！?nbsp;
教育仲裁制度作為解決教育糾紛的一種機(jī)制，具有與調(diào)解、訴訟不同的特點(diǎn)。具體說來，有以下幾點(diǎn)：（1）準(zhǔn)司法性?！坝捎诮逃俨梦瘑T會(huì)實(shí)行一次裁決制，當(dāng)事人如不服，在法定期限內(nèi)，屬于人民法院受案范圍的可以向人民法院起訴；而對學(xué)術(shù)糾紛等特殊教育法律糾紛實(shí)行一裁終局，裁決立即生效，當(dāng)事人如不服不得再向法院起訴?！薄爱?dāng)事人在裁決生效后，可以向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。國家通過法院對仲裁協(xié)議的效力、仲裁程序的制定以及仲裁裁決的執(zhí)行進(jìn)行干預(yù)?！保?）專業(yè)性?！敖逃俨梦瘑T會(huì)的人員構(gòu)成應(yīng)該包括精通教育法的法律專家、教育專家和教育管理專家”，“其人員構(gòu)成具有較強(qiáng)的專業(yè)性，在解決教育糾紛時(shí)更具有權(quán)威性，做出的裁決更容易得到糾紛雙方的認(rèn)可，也能更快、更有效地解決專業(yè)性較強(qiáng)的問題?！保?）公正性。教育行政仲裁具有一般仲裁的特性，仲裁員是處于中立的裁判者，能夠不偏不倚地作出裁決。同時(shí)，教育行政仲裁機(jī)構(gòu)雖是由政府設(shè)立的一個(gè)官方的仲裁機(jī)構(gòu)，但與本級(jí)教育行政部門及學(xué)校不具有隸屬關(guān)系，保證了“主持者的超脫”。在審理程序上大量汲取司法程序的要素，在審理方式采用對抗式，充分保障當(dāng)事人申辯權(quán)和其他正當(dāng)權(quán)利，以此來保證其獨(dú)立性與公正性。
雖然教育仲裁制度是解決教師法律糾紛的良好措施，但由于其在我們國內(nèi)尚未發(fā)展到十分發(fā)達(dá)的程度，因而還存在一些局限。故而，應(yīng)采取一些改善的措施予以發(fā)展和完善。具體說來，可分為以下幾個(gè)方面：
1.明確教育仲裁的范圍
“從充分保護(hù)教師、學(xué)生合法權(quán)益的目的出發(fā)，教育仲裁不但要解決因教師、學(xué)生法定權(quán)益受侵害而引發(fā)的糾紛，還要解決尚未在法定范圍內(nèi)的教師、學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益受侵害而引起的糾紛，僅要考慮民事、行政糾紛，還要考慮到學(xué)術(shù)糾紛?！币虼?，應(yīng)對教育仲裁的范圍予以充分和明確的規(guī)定，從而使得教育仲裁得以充分發(fā)揮其在解決糾紛上的獨(dú)有優(yōu)勢。
2.設(shè)立教育仲裁的立法保障
對于高校仲裁的特殊性，我國相關(guān)部門應(yīng)制定一些特定的法律法規(guī)來予以規(guī)范和保護(hù)。比如，“可制定一套教育系統(tǒng)內(nèi)部的教育仲裁法，并在已有相關(guān)教育法律法規(guī)中補(bǔ)充包括教育仲裁在內(nèi)的救濟(jì)體制；在《高等教育法》中明確高校與教師的法律關(guān)系內(nèi)容和性質(zhì)以及高校教師的法律地位，為糾紛的解決提供法理依據(jù)?！?nbsp;
1弱勢群體在高等教育中受教育權(quán)保護(hù)
制度存在的問題分析
所謂弱勢群體，是指由于自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面的低下狀態(tài)而導(dǎo)致其處于不利社會(huì)地位的人群或階層。包括自然性弱勢群體和制度性弱勢群體兩種類型，從受教育權(quán)的角度看，弱勢群體通常指那些由于生理、經(jīng)濟(jì)或其他原因而在行使受教育權(quán)時(shí)處于不利境地的人群或階層，主要包括：貧困家庭子女、流動(dòng)農(nóng)民工子女、少數(shù)民族、女性和殘疾人，本文論及的主要是制度性原因造成的貧困家庭子女、流動(dòng)農(nóng)民工子女、少數(shù)民族。受教育權(quán)是指公民有從國家獲得接受教育的機(jī)［2］會(huì)以及獲得接受物質(zhì)幫助的權(quán)利。該定義可以看出，國家對受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)有重要的保障作用。自1999年高校擴(kuò)招以來，我國高等教育事業(yè)得到空前發(fā)展，人們接受高等教育機(jī)會(huì)增多，進(jìn)入大眾化發(fā)展的階段。馬丁·特羅（MartinTrow）的高等教育發(fā)展大眾化理論說明，在大眾化階段，必然引起高等教育觀念的變化，接受高等教育從少數(shù)出身好或天賦高或兩者兼?zhèn)淙说奶貦?quán)成為具有一定資格的人的權(quán)利。一般認(rèn)為，受教育權(quán)的內(nèi)容包括受教育機(jī)會(huì)權(quán)、受教育條件權(quán)、獲得公正評(píng)價(jià)權(quán)。
雖然我國的高等教育已經(jīng)進(jìn)入了大眾化階段，但高等教育，特別是優(yōu)質(zhì)高等教育依然是稀缺性資源。稀缺必然帶來利益的紛爭，也會(huì)導(dǎo)致某些群體的利益受損。弱勢群體作為缺失競爭力的利益集團(tuán)，必然在和其他利益集團(tuán)的競爭中得不到有效的利益訴求，利益的實(shí)現(xiàn)和權(quán)利的救助就會(huì)受阻。這樣對于整個(gè)高等教育系統(tǒng)的良性發(fā)展是非常不利的，甚至?xí)斐蓯盒匝h(huán)，影響社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。特別是隨著政府對弱勢群體支助力度的加強(qiáng)，弱勢群體接受高等教育的受教育權(quán)問題也越來越突出，主要包括以下幾個(gè)方面：
第一，高等教育不公平問題導(dǎo)致受教育權(quán)保護(hù)制度效力過低
由于歷史形成的發(fā)展差距，高等院校過于集少數(shù)大城市和沿海地區(qū)，出現(xiàn)了高等教育資源失衡現(xiàn)象，東西部之間、城鄉(xiāng)之間、少數(shù)民族地區(qū)和非少數(shù)民族地區(qū)之間的教育不公平，造成學(xué)生在高中畢業(yè)率、大學(xué)入學(xué)率、就學(xué)學(xué)校的層次及類型、所學(xué)專業(yè)、就業(yè)層次等都存在很大的差距，這些教育不公平所導(dǎo)致的問題對弱勢群體受教育權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種侵害；
第二，受教育權(quán)保護(hù)制度建構(gòu)的缺失
首先，從立法上看，我國目前還沒有專門針對支助弱勢群體學(xué)生的法律，也沒有專門的學(xué)生法，另外，《高等教育法》等法律的配套法律法規(guī)也沒有具體落實(shí)等等；其次，在法律法規(guī)的實(shí)施方面，即使我們制定一些關(guān)于弱勢學(xué)生支助的條款，但在具體的實(shí)施中，由于資金的限度以及操作程序的人為干預(yù)導(dǎo)致受教育權(quán)受到侵害；再次，在法律的救濟(jì)方面，弱勢群體的權(quán)利受到侵害時(shí)往往沒有申述的條件，救濟(jì)的途徑對于弱勢群體來說根本上無法實(shí)現(xiàn)；
第三，受教育權(quán)保護(hù)制度缺乏系統(tǒng)性
對高校學(xué)生的支助并不等于是對接受高等教育的弱勢群體受教育權(quán)的保護(hù)。高等教育是以一定的知識(shí)積累為基礎(chǔ)，高等教育中受教育權(quán)的取得與基礎(chǔ)教育、中等教育的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，且以它們?yōu)榛A(chǔ)。弱勢群體接受基礎(chǔ)教育和中等教育的質(zhì)量制約著高等教育中受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。但恰恰相反，目前關(guān)于弱勢群體接受高等教育中受教育權(quán)的保護(hù)大部分集中在對在校生的支助方面，雖然能夠解決在校弱勢群體的學(xué)費(fèi)及生活費(fèi)用問題，但依然沒有能從根本上解決弱勢群體的受教育權(quán)保護(hù)問題，另外，從就業(yè)方面看，弱勢群體往往由于資金和家庭背景所致，在找工作中也是處于劣勢的地位。綜合來說，對弱勢群體接受高等教育中受教育權(quán)的保護(hù)不能簡單的考慮立法、執(zhí)法、救濟(jì)其中的一個(gè)因素；也不能僅僅考慮學(xué)校支助這一環(huán)節(jié)，我們要利用系統(tǒng)法學(xué)的觀點(diǎn)，把對弱勢群體接受高等教育中權(quán)利的保護(hù)放在社會(huì)大系統(tǒng)中考慮，才能真正實(shí)現(xiàn)對弱勢群體受教育權(quán)的保護(hù)。
2系統(tǒng)法學(xué)視角下受教育權(quán)保護(hù)制度的
建構(gòu)分析
系統(tǒng)法學(xué)源于系統(tǒng)論，系統(tǒng)論的核心思想是系統(tǒng)的整體性，即任何系統(tǒng)都是一個(gè)有機(jī)的整體，而不是各個(gè)部分機(jī)械的、簡單的相加。系統(tǒng)論將作為整體的“系統(tǒng)”分解為“要素”，同時(shí)關(guān)注作為系統(tǒng)存在條件的“環(huán)境”，研究系統(tǒng)、要素和環(huán)境之間的整體性、關(guān)聯(lián)性，等級(jí)結(jié)構(gòu)性、動(dòng)態(tài)平衡性、時(shí)序性等特征，探求系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與系統(tǒng)功能之間的聯(lián)系；系統(tǒng)法學(xué)理論認(rèn)為，法律系統(tǒng)作為社會(huì)系統(tǒng)的功能子系統(tǒng)在運(yùn)作上是自成一體的，它運(yùn)用運(yùn)作（交往）在二階觀察層次上通過自我參照和外部參照的區(qū)分范式一方面與環(huán)境相區(qū)分，形成自我閉合系統(tǒng)，另一方面保持著對環(huán)境的開放性。運(yùn)作的自［3］成一體性以法律效力和平等原則為標(biāo)志來表述。作為一種分析方法的系統(tǒng)法學(xué)，具有整體性、動(dòng)態(tài)開放性、閉合性等特點(diǎn)。
2.1系統(tǒng)法學(xué)強(qiáng)調(diào)法律系統(tǒng)的整體性
系統(tǒng)法學(xué)的核心思想是系統(tǒng)的整體性，即任何系統(tǒng)都是一個(gè)有機(jī)的整體，而不是各個(gè)部分機(jī)械的、簡單的相加。
首先，法律系統(tǒng)是由立法、執(zhí)法、司法等要素組成的動(dòng)態(tài)整體，組成法律系統(tǒng)的各個(gè)要素之間以一定的結(jié)構(gòu)方式彼此聯(lián)系、相互作用，最終共同決定了法律系統(tǒng)的功能。在高等教育階段，要實(shí)現(xiàn)對弱勢群體受教育權(quán)的保護(hù)，必須把立法、執(zhí)法、司法放到一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)考慮，確實(shí)做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。在目前我國高等教育階段，有必要加強(qiáng)學(xué)生法、少數(shù)民族教育法等法律的起草準(zhǔn)備工作，確實(shí)做到對弱勢群體受教育權(quán)的保護(hù)有法可依。
其次，對弱勢群體的受教育權(quán)保護(hù)應(yīng)該包括事前保障與權(quán)利救濟(jì)。事前保障主要是體現(xiàn)在立法上，只有做到有法可依，才有了權(quán)利保護(hù)的前提，另一方面，“無救濟(jì)即無權(quán)利”，要保證對弱勢群體受教育權(quán)的保護(hù)，必須完善救濟(jì)的途徑，特別是要完善申訴的程序，只有把事前保障和權(quán)利救濟(jì)結(jié)合起來了，才能保證公民更有效地實(shí)現(xiàn)受高等教權(quán)，從而進(jìn)一步促進(jìn)高等教育公平。最后，對機(jī)會(huì)權(quán)、條件權(quán)、公正評(píng)價(jià)權(quán)的保護(hù)也要形成一個(gè)體系。受教育機(jī)會(huì)權(quán)、受教育條件權(quán)、獲得公正評(píng)價(jià)權(quán)三者有機(jī)組成了受教育權(quán)，前者是后者的前提，后者是前者必然的發(fā)展要求。只有每個(gè)階段的相應(yīng)權(quán)利均得到保障，才能使受育權(quán)得以充分、完整地實(shí)現(xiàn)。在目前我國的高等教育，特別是要注意把保證對機(jī)會(huì)權(quán)的平等享有作為保護(hù)受教育權(quán)的首要工作。
2.2系統(tǒng)法學(xué)強(qiáng)調(diào)法律系統(tǒng)閉合性
系統(tǒng)法學(xué)雖然承認(rèn)法律系統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境緊密聯(lián)系，但也明確了環(huán)境對系統(tǒng)的功能只是影響而非決定，決定系統(tǒng)功能的是系統(tǒng)內(nèi)部的要素和結(jié)構(gòu)。也就是說，法律系統(tǒng)雖然生成于社會(huì)、存在于社會(huì)之中，但其一旦形成就具有了相對于環(huán)境的獨(dú)立性、確定性特征，形成了一個(gè)自我發(fā)展的自適應(yīng)系統(tǒng)。[4]換句話說，要實(shí)現(xiàn)法律系統(tǒng)運(yùn)作自成一體，必須完善法律制度。同樣，要保證對弱勢群體受教育權(quán)的保護(hù)，就必須構(gòu)建一個(gè)完整的法律規(guī)章制度體系，這是實(shí)現(xiàn)法律系統(tǒng)運(yùn)作自成一體的首要條件。但目前我國對弱勢群體保護(hù)的法律規(guī)章制度建設(shè)還存在種種問題。
首先，弱群體接受高等教育中受教育權(quán)的保度較少，且操作性不強(qiáng)。1980制定的《學(xué)位條例》，無論從立法技術(shù)還是法律內(nèi)容來說，都非常不成熟，操作性也比較差。另外，有關(guān)弱勢群體在接受高等教育中教育權(quán)的內(nèi)容主要在《教育法》、《高等教育法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中體現(xiàn)，對于受教育的機(jī)會(huì)權(quán)、條件權(quán)、獲得公正評(píng)價(jià)權(quán)等方面，雖然有所涉及，但系統(tǒng)性和可操作性都不強(qiáng)。
其次，我國《教育法》、《高等教育法》配套實(shí)施辦法也不系統(tǒng)，特別是關(guān)于權(quán)利救濟(jì)的條款更加少。如在《學(xué)位條例》的二十條規(guī)定中，只有第二條規(guī)定了學(xué)位申請權(quán)，即“具有一定學(xué)術(shù)水平的公民，都可以按照本條例的規(guī)定申請相應(yīng)的學(xué)位”，如果學(xué)位申請權(quán)受阻，在學(xué)位申請過程中出現(xiàn)問題，采取何種救濟(jì)途徑以及實(shí)現(xiàn)的方式都沒有提及。
再次，針對經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助法案不夠健全，實(shí)施力度不大，難以全面保護(hù)貧困生接受教育的權(quán)利，特別是還缺乏關(guān)于事前保障的法律法規(guī)。我國雖然自1987年頒布第一個(gè)有關(guān)助學(xué)貸款的《普通高等學(xué)校本專科學(xué)生每年實(shí)行貸款制度的辦法》以來，陸續(xù)出臺(tái)了一系列有關(guān)學(xué)生資助的法規(guī)條文，但多是以建議性的政策法規(guī)為主，缺少必要的法規(guī)制度。
最后，我國還沒有專門針對少數(shù)民族的少數(shù)民族教育法，而在現(xiàn)實(shí)中，我國的少數(shù)民族大部分都是住在貧困地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)對少數(shù)民族學(xué)生受教育的保護(hù)，很有必要制定一部專門的少數(shù)民族教育法。
2.3系統(tǒng)法學(xué)強(qiáng)調(diào)法律系統(tǒng)動(dòng)態(tài)開放性系統(tǒng)法學(xué)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的自我閉合性，并不是否認(rèn)系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)聯(lián)，實(shí)質(zhì)上，系統(tǒng)法學(xué)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)在組織上是封閉的，而在物質(zhì)及能量上是開放的。并且，只有通過自我塑成的組織方式即封閉性，系統(tǒng)才能保持與環(huán)境的接觸，即保持開放性。系統(tǒng)法學(xué)將整個(gè)立法、執(zhí)法、司法過程視為一個(gè)相互聯(lián)系的整體，但執(zhí)法和司法不僅僅是簡單的服從立法，而是通過信息反饋方式反作用于立法，將法治過程視為一個(gè)自我調(diào)整、自我完善的自適應(yīng)系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中,信息不是簡單的單向流動(dòng)，而是形成一個(gè)閉合環(huán)路，達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。同時(shí)，法律系統(tǒng)作為社會(huì)大系統(tǒng)的一個(gè)成部分，與其系統(tǒng)環(huán)境中的各項(xiàng)因素密切聯(lián)系，法律系統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境之間也存在著信息交換。對弱勢群體接受高等教育中受教育權(quán)的保護(hù)，除了法律制度的建設(shè)外，更多的是一種觀念和資金支持，因此，在構(gòu)建受教育權(quán)保護(hù)制度的時(shí)候，要特別注意與社會(huì)文化系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的信息交流，獲得文化觀念的支撐和物質(zhì)資源的支持。
3系統(tǒng)法學(xué)視角下弱勢群體高等教育受
教育權(quán)保護(hù)制度重構(gòu)建議
3.1以平等為原則，形成運(yùn)作的自成一體的價(jià)值基礎(chǔ)按照系統(tǒng)法學(xué)理論，平等原則是法律運(yùn)作自成一體的標(biāo)志。法定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)會(huì)促進(jìn)社會(huì)公平，同樣，受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)會(huì)促進(jìn)高等教育公平。在構(gòu)建受教育權(quán)的保護(hù)體系中，要以平等為原則，形成運(yùn)作自成一體的價(jià)值基礎(chǔ)。具體做到受教育者主體人格和尊嚴(yán)平等、教育權(quán)利與義務(wù)平等和教育權(quán)力與責(zé)任的均衡、平等起點(diǎn)的教育機(jī)會(huì)平等、平等利用的教育機(jī)會(huì)平等、受教育過程中機(jī)會(huì)平等、獲得學(xué)業(yè)成功的機(jī)會(huì)平等、對弱勢群體進(jìn)行補(bǔ)償?shù)鹊?，高等教育階段的平等并不是絕對意義上的平等，而應(yīng)使所有人面對同樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和同樣的被選拔機(jī)會(huì)。所以，高等教育領(lǐng)域的教育平等應(yīng)該是保證平等利用的機(jī)會(huì)平等(能力本位或機(jī)會(huì)均衡)和受教育過程中的機(jī)會(huì)平等。
3.2完善法律制度，形成閉合的受教育權(quán)法律保護(hù)制度
按照系統(tǒng)法學(xué)理論，閉合的法律體系是實(shí)現(xiàn)法律系統(tǒng)運(yùn)作自成一體的前提條件。因此，必須完善法律規(guī)章制度。首先，要制定專門針對弱勢群體和少數(shù)民族學(xué)生的法律法規(guī)及實(shí)施辦法；其次，要完善《高等教育法》、《教育法》等相關(guān)法律制度的配套實(shí)施辦法；最后，要完善對在校生的資助制度，擴(kuò)大資助的對象，簡化資助申報(bào)的程序。
3.3形成一體化的保護(hù)制度
但是由于各種原因，我國公民受教育權(quán)的行使中還是存在一定的不足，因此對公民受教育權(quán)進(jìn)行行政法保護(hù)就顯得極為必要。本文通過分析我國公民受教育權(quán)行使中存在的問題，說明了對公民受教育權(quán)進(jìn)行行政法保護(hù)的必要性，并從教育行政申訴制度、教育行政復(fù)議、行政訴訟制度等方面對公民受教育權(quán)行政法保護(hù)體系提出建議。
一、受教育權(quán)的概念與性質(zhì)
受教育權(quán)是全體公民根據(jù)法律的規(guī)定平等享有的，國家通過各種措施予以保障的，接受各種形式教育的基本人權(quán)和公民權(quán)利。
從社會(huì)的發(fā)展來看, 受教育權(quán)關(guān)系到公民更好的工作生活和參加其他社會(huì)活動(dòng)，受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度越來越影響著公民的生存發(fā)展。人對社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)及其主體性作用的發(fā)揮, 在很大程度上表現(xiàn)為人的受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，確立受教育權(quán)在公民權(quán)益中的核心地位，構(gòu)建公民受教育權(quán)的法律救濟(jì)制度是社會(huì)發(fā)展的需要。
二、受教育權(quán)保護(hù)的國家義務(wù)
(一)受教育權(quán)的立法保護(hù)
首先，立法機(jī)關(guān)負(fù)有制定完善的受教育權(quán)法律的義務(wù)。國家相繼通過并頒布了《教育法》、《教師法》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》和《未成年人保護(hù)法》等相關(guān)法律，初步構(gòu)建了教育法律體系，使我國教育事業(yè)的發(fā)展和改革有法可依，也進(jìn)一步推動(dòng)了公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保障。
但有關(guān)受教育權(quán)的立法還存在很多不足，即規(guī)定不詳細(xì)、針對性不強(qiáng)、沒有具體的救濟(jì)辦法等等。這就需要國家加大立法，針對我國的具體國情和在受教育權(quán)保護(hù)中常出現(xiàn)的問題來制定具體詳細(xì)的法律來完善我國的教育法制體系，保護(hù)公民的受教育權(quán)利。
(二)受教育權(quán)的行政保護(hù)
首先，國家行政機(jī)關(guān)對國家教育事務(wù)應(yīng)當(dāng)投入充足的資金，提供足夠良好的師資力量，完善教育設(shè)施;其次，國家行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證每個(gè)公民都有平等接受教育的機(jī)會(huì);再次，國家行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保護(hù)那些弱勢群體的受教育權(quán)利;最后，國家行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大力度管理教育機(jī)構(gòu)，監(jiān)督其在接受學(xué)生、管理學(xué)生等方面的運(yùn)作，防止其不合理錄取學(xué)生等問題的出現(xiàn)。
(三)受教育權(quán)的司法保護(hù)
國家司法機(jī)關(guān)對受教育權(quán)的保護(hù)是行政救濟(jì)的最后手段。司法機(jī)關(guān)通過對教育機(jī)構(gòu)那些不合法的行政行為，對那些侵害公民收教育權(quán)的行為進(jìn)行懲處，以此來保護(hù)公民的合法權(quán)益。
三、我國受教育權(quán)現(xiàn)行法律保障之不足
(一)受教育權(quán)立法保護(hù)存在漏洞
教育機(jī)構(gòu)具有極大的自主性，在管理學(xué)生、招生等方面擁有一系列的自主權(quán)。這就使得教育機(jī)構(gòu)再與公民之間出現(xiàn)矛盾提供了可乘之機(jī)。
而我國目前，有關(guān)受教育權(quán)保護(hù)的法律制度依然存在很多空白，受教育權(quán)作為公民享有的社會(huì)權(quán)利依然缺少完整、具體、系統(tǒng)的法律制度保障。
(二)受教育權(quán)是否有可訴性存在爭議。
基于受教育權(quán)利在社會(huì)及對公民的重要性，及現(xiàn)今社會(huì)不斷出現(xiàn)的公民與教育機(jī)構(gòu)之間的法律糾紛，國家行政機(jī)關(guān)不應(yīng)再否定其沒有可訴性，而是應(yīng)該履行其義務(wù)加大力度制定受教育權(quán)得到保護(hù)的具體的實(shí)施措施，把其規(guī)定在司法機(jī)構(gòu)受理案件的范圍之內(nèi)。
(三)受教育權(quán)的不平等性仍然大量存在
在現(xiàn)在社會(huì)中，接受教育的不平等性有三個(gè)方面，并已長期存在。第一，公民在接受教育內(nèi)容上的不平等。第二，公民在接受教育機(jī)會(huì)上的不平等。
四、受教育權(quán)行政法保護(hù)的途徑
(一)受教育權(quán)申訴制度
教育申訴制度是一種非訴訟性的救濟(jì)措施?！督逃ā返?2條規(guī)定，學(xué)生享有對學(xué)校給予的處理不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益提出申訴或者依法提起訴訟的權(quán)利。但是，這部法律對很多規(guī)定都很模糊。
因此，國家應(yīng)加大對申訴制度進(jìn)行詳細(xì)和完備的規(guī)定，設(shè)定專門負(fù)責(zé)受理學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)和人員，制定完備的申訴程序，設(shè)定專門的救濟(jì)制度。
(二)受教育權(quán)的復(fù)議制度
行政訴訟法將受教育權(quán)納入了復(fù)議范圍。其第6條明確規(guī)定，“申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的”可以依照本法申請行政復(fù)議。
這為公民受教育權(quán)的保護(hù)提供了一個(gè)重要的救濟(jì)途經(jīng)。但因?yàn)楹芏鄬W(xué)校擁有自治的權(quán)力，使得行政復(fù)議在運(yùn)行中得不到具體的實(shí)踐。
因此，國家應(yīng)擴(kuò)大行政復(fù)議的受理范圍和審查范圍，規(guī)定具有針對性的的具體規(guī)范，使得行政復(fù)議具有可操作性。
(三)教育行政訴訟制度
公民受教育權(quán)的平等性要求其權(quán)利在到侵害時(shí)法院能為其提供平等的救濟(jì)。
規(guī)定具體的制度，在公民權(quán)利受到侵害時(shí)能適用具體的行政訴訟制度的條款，而不是游走與行政訴訟與民事訴訟之間無法確定，讓公民的受教育權(quán)得到保護(hù)國家不僅在立法與執(zhí)法方面保證權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)該在公民的受教育權(quán)受到侵害時(shí)為其提供平等的救濟(jì)制度。
目前，在很多受教育權(quán)利的侵害實(shí)踐中，公民在權(quán)利受到侵害提起訴訟時(shí)，其侵權(quán)案件不符合行政訴訟的要求，當(dāng)他們在維護(hù)自己的權(quán)益進(jìn)行司法訴訟時(shí)經(jīng)常以不在受理范圍的原因被駁回訴訟，使公民的侵害得不到應(yīng)有的司法救濟(jì)。公民的受教育權(quán)的基本權(quán)利關(guān)系著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，理應(yīng)被規(guī)定在可訴的范圍之內(nèi)。
[論文關(guān)鍵詞]依法治教；校規(guī)備案審查；正當(dāng)程序；法律保留
我國自二十世紀(jì)八十年代教育體制法治化改革以來，教育法律糾紛(特別是大學(xué)生維權(quán)訴訟)逐漸增多，這其中大多數(shù)是由于高校違法行使教育處罰權(quán)所致。哈耶克認(rèn)為，正是由于法治保護(hù)私人公民以對抗行政機(jī)構(gòu)侵入私域這種日益發(fā)展的取向，所以法治才在當(dāng)下具有了如此重要的意義…。因而依法治教成為實(shí)現(xiàn)大學(xué)生權(quán)利“上游保護(hù)”的關(guān)鍵一環(huán)。
一、良法治教——加快高等教育立法進(jìn)程
(一)我國高等教育法制現(xiàn)狀
改革開放以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，我國高等教育法制建設(shè)取得了一定的成果。其中相關(guān)法律主要有：《中華人民共和國學(xué)位條例》(1981)、《中華人民共和國教師法》(1993)、《中華人民共和國教育法》(1995)、《中華人民共和國職業(yè)教育法》(1996)、《中華人民共和國高等教育法》(1998)、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》(2002)等。在法規(guī)層面上也陸續(xù)出臺(tái)了《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等。
這些法律法規(guī)的制定多半是以指導(dǎo)高等教育行政管理為出發(fā)點(diǎn)，其特征是對于大學(xué)生課以較多義務(wù)，且規(guī)定有著嚴(yán)格的處罰制度。而其所賦予大學(xué)生的權(quán)利卻往往因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的救濟(jì)制度而流于形式?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第五章“獎(jiǎng)勵(lì)與處分”第五十條到第六十六條l6個(gè)條文中僅有2條是關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)，其余14個(gè)條文皆是規(guī)定處分。如此懸殊比例似乎可以在一定程度上反映出長期以來高校與大學(xué)生的行政管理法律關(guān)系尤為突出。在立法層面上強(qiáng)調(diào)教育行政權(quán)的配置，許多苛刻的校紀(jì)校規(guī)弱化了大學(xué)生權(quán)利；在實(shí)踐層面上高校對大學(xué)生處罰權(quán)的恣意行使和維權(quán)救濟(jì)途徑的模糊化又使得大學(xué)生的權(quán)利保護(hù)狀況更加堪憂。
(二)制定統(tǒng)一的《大學(xué)法》重構(gòu)高教法律關(guān)系
從比較法的視野觀察，法國《高等教育法》明確規(guī)定了大學(xué)校長必須依法管理學(xué)校，同時(shí)法國的教育司法制度相當(dāng)健全，學(xué)生、學(xué)生家長和學(xué)校的糾紛可以通過教育系統(tǒng)內(nèi)部的司法制度或教育系統(tǒng)外部的行政訴訟制度來解決。印度《大學(xué)法》規(guī)定大學(xué)內(nèi)部各權(quán)力機(jī)構(gòu)以及大學(xué)的實(shí)際首腦副校長都必須在法律賦予它(他)們的權(quán)力范圍內(nèi)履行職責(zé)。針對此種情形，在權(quán)利本位的理念下加快立法步伐是一條必由之路。
首先，制定我國統(tǒng)一的《大學(xué)法》?！洞髮W(xué)法》主要規(guī)定各級(jí)各類學(xué)校在教育關(guān)系中的地位、作用及應(yīng)承擔(dān)的各種法律責(zé)任，明確高校的法律法規(guī)授權(quán)組織地位并列舉其重要的教育行政權(quán)，調(diào)整學(xué)校與學(xué)生、學(xué)校與教師的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，強(qiáng)化對高校的權(quán)利監(jiān)督及學(xué)生的維權(quán)救濟(jì)制度。同時(shí)，也有必要通過《大學(xué)法》賦予高校更多的學(xué)術(shù)自由權(quán)，促進(jìn)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力分離。
其次，相應(yīng)修改并制定相關(guān)配套法規(guī)。前面介紹的相關(guān)高教法律法規(guī)時(shí)間跨度較大，為了適應(yīng)新情況，理應(yīng)對現(xiàn)有的法律淵源加以整理。比如將高校與大學(xué)生的行政法律關(guān)系糾紛明確納入行政訴訟受案范圍，將大學(xué)生法定權(quán)利進(jìn)一步細(xì)化量化，明確其救濟(jì)途徑和相關(guān)部門的法律責(zé)任。通過統(tǒng)一的立該非、改、廢以減少法律沖突，促進(jìn)法制統(tǒng)一。
二、法律保留——健全校規(guī)備案審查制度
(一)校規(guī)校紀(jì)須遵循法律保留原則
從許多高校與大學(xué)生糾紛的現(xiàn)實(shí)案例來看，高等學(xué)校對于學(xué)生的處罰直接依據(jù)往往是校規(guī)校紀(jì)，而且多半以“通知”、“決定”、“意見”等形式表現(xiàn)。這種現(xiàn)象原因是這我國目前的教育立法只是對高校管理做出籠統(tǒng)的確定，而把具體規(guī)則留給教育行政機(jī)關(guān)或高校自行規(guī)定。我國《高等教育法》第41條賦予高校校長的第一項(xiàng)職權(quán)就是“制定具體規(guī)章制度”。原國家教委高校學(xué)生司1990年的《關(guān)于(普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定)有關(guān)條文的說明》中指出，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》是高等學(xué)校學(xué)生管理的行政法現(xiàn)，不能也不可能規(guī)定得太具體，各地區(qū)高教部門和各高等學(xué)?？稍诖恕兑?guī)定》的原則下制定實(shí)施細(xì)則。由此各高校自行制定校規(guī)當(dāng)屬法律位階中的“其他規(guī)范性文件范疇”。
所謂“法律保留原則”，是指對憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的限制等專屬立法事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定。行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為必須有法律授權(quán)，否則，其合法性將受到質(zhì)疑。作為法律法規(guī)授權(quán)組織的高校在教育行政權(quán)中的制定校規(guī)校紀(jì)等行政規(guī)范性文件的行為應(yīng)當(dāng)遵循和適用“法律保留原則”。
20世紀(jì)70年代德國聯(lián)邦確立的“重要性理論”認(rèn)為，只要涉及人民基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，不論是干涉行政還是服務(wù)行政，必須由立法者以立法的方式而不能讓行政權(quán)自行決定。雖然大學(xué)生權(quán)利保護(hù)中的重要事項(xiàng)的輪廓尚不夠清晰，但是“重要性理論”至少提供了判斷在學(xué)校行政領(lǐng)域中應(yīng)有法律保留適用的思考方向。有臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為：“舉凡教育內(nèi)容、學(xué)習(xí)目的、修課目錄、學(xué)生之地位等有關(guān)大學(xué)生學(xué)習(xí)自由之‘重要事項(xiàng)’，皆應(yīng)以法律明文限制之，或有法律明確之授權(quán)。尤其是足以剝奪大學(xué)生學(xué)習(xí)自由之退學(xué)或開除學(xué)籍處分，更應(yīng)以法律明定其事由、范圍與效力，而不得僅以行政命令或各校之學(xué)則即予剝奪，此乃法律保留原則之基本要求也?！币灿信_(tái)灣學(xué)者提出：“至于影響學(xué)生權(quán)益甚巨之處置，不能再任由以行政規(guī)則訂之。如人學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、學(xué)位之授予、退學(xué)、勒令退學(xué)等，宜劃人法律保留的范圍。對這些處置，學(xué)生除得尋內(nèi)部申請途徑外，亦得容許司法之救濟(jì)?！?/p>
(二)校規(guī)校紀(jì)須接受權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查
從高校校規(guī)校紀(jì)的運(yùn)行狀況來看，高校依據(jù)校規(guī)校紀(jì)對學(xué)生實(shí)施的某些教育處分，已經(jīng)直接涉及到大學(xué)生受教育權(quán)剝奪。因而涉及類似烈度的教育處分，應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則，由法律設(shè)定。而僅依靠高校的自覺自律無法實(shí)現(xiàn)這種理想的規(guī)制狀態(tài)。
《中華人民共和國立法法》第五章“適用與備案”制度設(shè)計(jì)上并沒有涉及到法律法規(guī)授權(quán)組織制定的規(guī)范性文件的適用與備案的問題。2005年修訂后的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第六十八條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)定制定或修改學(xué)校的學(xué)生管理規(guī)定，報(bào)主管教育行政部門備案(中央部屬院校同時(shí)抄報(bào)所在地省級(jí)教育行政部門)，并及時(shí)向?qū)W生公布。省級(jí)教育行政部門根據(jù)本規(guī)定，指導(dǎo)、檢查和督促本地區(qū)高等學(xué)校實(shí)施學(xué)生管理?！敝链?，校規(guī)校紀(jì)審查備案制度初步建立。
然而筆者認(rèn)為，考慮到高等學(xué)校法律法規(guī)授權(quán)組織的法律性質(zhì)，僅僅依靠主管教育行政部門的監(jiān)督是不充分的，而應(yīng)當(dāng)在在制定“大學(xué)法”之基礎(chǔ)上建立完善起校規(guī)校紀(jì)審查備案制度。具體設(shè)想是規(guī)定高校校規(guī)校紀(jì)的制定與修改須報(bào)歸口管理的行政主管機(jī)關(guān)備案的同時(shí)亦要向與行政主管機(jī)關(guān)同級(jí)人大常委會(huì)備案。這樣不僅強(qiáng)化了權(quán)力機(jī)關(guān)對于高校的直接監(jiān)督，又可以在一定程度上避免了高校行政化傾向?qū)τ诖髮W(xué)生權(quán)利保護(hù)之負(fù)面影響。
三、正當(dāng)程序——嚴(yán)格處罰程序制度
正當(dāng)程序原則源自英國法中的“自然公正”原則，并成為美國《聯(lián)邦行政程序法》的基石。自然公正原則是英國非常古老的一個(gè)普通法原則。它包括兩個(gè)最基本的程序原則：1．任何人不能成為與自己有關(guān)案件的法官(nomanshallbejⅡdgeinhisOWIIcases)。2．任何人的辯護(hù)必須被公平地聽取原則(aman’Sdefensemustalwaysbefairlyheard)正當(dāng)程序原則包括公平原則、公正原則以及參與原則，它強(qiáng)調(diào)行政相對人有知情權(quán)、申辯權(quán)、申請回避權(quán)以及要求舉行聽證權(quán)利等等。
司法實(shí)踐中大學(xué)生維權(quán)訴訟勝訴率不高，但凡有勝訴的案例多半是高校在行政權(quán)行使中存在著嚴(yán)重程序性瑕疵的“硬傷”。中國大陸重實(shí)體輕程序的痼疾已深，相關(guān)法律法規(guī)中對于程序性規(guī)范比較籠統(tǒng)甚至于缺失，再加上長期以來對于高校行政主體地位的模糊認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致行政處罰法中的程序性規(guī)定在教育行政領(lǐng)域的適用乏力。
教師作為教育教學(xué)工作的直接承擔(dān)者和實(shí)施者，其自身素質(zhì)的高低直接關(guān)系到教育教學(xué)工作質(zhì)量的好壞，也關(guān)系到青少年學(xué)生的健康成長，因此抓好教師繼續(xù)教育工作尤為重要。教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)是教師提高業(yè)務(wù)技能和專業(yè)素養(yǎng)的重要途徑，也是法律賦予教師的一項(xiàng)權(quán)利。目前，在我國教師進(jìn)修培訓(xùn)的過程中，學(xué)校與教師之間存在進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)的糾紛，由于糾紛得不到有效解決，學(xué)校與教師關(guān)于進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)矛盾進(jìn)一步激化，為此，教師應(yīng)該運(yùn)用法律武器去維護(hù)自己的權(quán)利，保障教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
一、學(xué)校與教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)糾紛的基本現(xiàn)狀
《中華人民共和國教師法》在第二章教師的權(quán)利與義務(wù)第七條第六款中規(guī)定了教師享有參加進(jìn)修或其他方式的培訓(xùn)的權(quán)利，又在第八條第六款中規(guī)定了教師有不斷提高思想政治覺悟和教育教學(xué)水平的義務(wù)，也就是說教師參加進(jìn)修培訓(xùn)既是權(quán)利又是義務(wù)。然而在我國教育實(shí)踐中，學(xué)校未履行應(yīng)盡的義務(wù)導(dǎo)致教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)受到損害，因?yàn)閷W(xué)校作為教師進(jìn)修培訓(xùn)的主要義務(wù)主體，學(xué)校與教師之間具有行政屬性的管理關(guān)系，使得學(xué)校在管理教師過程中有很大的自由裁量權(quán)，當(dāng)這種自由裁量權(quán)缺乏監(jiān)督與制約時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致濫用而侵犯教師的合法權(quán)益，因而教師參加進(jìn)修培訓(xùn)的權(quán)利往往得不到保障，嚴(yán)重影響了教師對該項(xiàng)權(quán)利的行使。［案例一］陳某是某中學(xué)二級(jí)教師，參加工作十多年來從沒有參加過進(jìn)修培訓(xùn)。1998年9月，學(xué)校有教師進(jìn)修培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，因此陳某提出了參加進(jìn)修培訓(xùn)的請求，學(xué)校以沒有人替他上課為理由，拒絕了他的請求。陳某認(rèn)為校長是在故意和自己作對，因而與學(xué)校發(fā)生矛盾，陳某經(jīng)常缺課。從該案例看，雙方爭議的核心在于能否參加進(jìn)修培訓(xùn)的問題。校方認(rèn)為，由于學(xué)校課程的設(shè)置，陳某需要按時(shí)上課，而且沒有其他老師替他代課，所以陳某沒有時(shí)間參加教師進(jìn)修培訓(xùn);陳某認(rèn)為，工作這么長時(shí)間，沒參加過進(jìn)修培訓(xùn)，這次應(yīng)該有權(quán)利申請參加進(jìn)修培訓(xùn)。因此雙方產(chǎn)生爭執(zhí)，各執(zhí)一詞。諸如此類教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)得不到保障的例子很多，在此不一一列舉。在實(shí)踐中教師參加進(jìn)修培訓(xùn)的權(quán)利往往得不到保障，嚴(yán)重影響了教師對該項(xiàng)權(quán)利的行使，因此教師有必要拿起法律武器維護(hù)自己的權(quán)利。
二、現(xiàn)有階段解決糾紛的主要法律途徑及其存在的不足
教師要有權(quán)利意識(shí)，進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)是法律賦予教師的一項(xiàng)法定權(quán)利，教師只有主動(dòng)行使自己的權(quán)利，參加進(jìn)修培訓(xùn)，依法要求義務(wù)人履行法定義務(wù)，當(dāng)權(quán)利受到損害時(shí)積極維護(hù)自身權(quán)利，法定權(quán)利才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利。我國現(xiàn)有階段對教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)利受到侵害時(shí)的主要法律救濟(jì)途徑為教師申訴、教育行政復(fù)議和教育行政訴訟。
(一)教師申訴
教師申訴制度是指教師合法權(quán)益受到侵害時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，向主管的行政機(jī)關(guān)申訴理由，請求處理的制度。［1］231《中華人民共和國教師法》規(guī)定了教師享有參加進(jìn)修或其他方式的培訓(xùn)的權(quán)利，也就是說教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)是法律賦予教師的一項(xiàng)基本權(quán)利，因此教師有權(quán)在其進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)受到侵犯時(shí)向教育行政部門提起申訴。從目前《教師法》、部門規(guī)章和地方性法規(guī)來看都確立了教師申訴制度，但是在實(shí)踐中，當(dāng)教師權(quán)益受到侵害時(shí)，教師向教育行政部門提起申訴并沒有達(dá)到理想的效果，因?yàn)榻處熒暝V制度仍然存在諸多的不完善，主要表現(xiàn)在:1．申訴受理部門不明確?！督處煼ā返谌艞l規(guī)定，教師合法權(quán)益受到侵犯時(shí)可以向教育行政部門、同級(jí)人民政府或上級(jí)人民政府的有關(guān)部門提出申訴，規(guī)定中沒有說明教育行政部門、同級(jí)人民政府或上級(jí)人民政府的有關(guān)部門具體是哪個(gè)部門，這說明教育行政部門和人民政府沒有專門的教師申訴機(jī)構(gòu)，因而也就沒有專門審理人員。這表明我國教師申訴機(jī)構(gòu)設(shè)置界限模糊，受理部門不明確，缺乏權(quán)力和威望，在這種情況下教師申訴會(huì)因部門推諉而被擱置拖延，導(dǎo)致糾紛難以得到及時(shí)有效解決，教師的進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)因而得不到及時(shí)保障，教師權(quán)益也就難免受到損害。2．申訴制度程序缺失?！督處煼ā冯m然在教師申訴案件的管轄、程序、救濟(jì)方面作了規(guī)定，但在教師申訴制度程序方面仍不完善，如說明理由、回避、聽證等程序規(guī)范，尤為重要的是說明理由制度的缺失成為申訴處理程序的重大瑕疵，申訴部門對作出處理決定時(shí)所依據(jù)的客觀事實(shí)與法律法規(guī)往往不作詳盡說明，這就導(dǎo)致教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)受到侵害時(shí)教師提出申訴，申訴部門不能公正解決教師與學(xué)校之間的糾紛。3．申訴制度救濟(jì)渠道封閉?！督處煼ā分兄皇且?guī)定了教師對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的、對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，然而《教師法》中并沒有規(guī)定教師可以提出行政復(fù)議和行政訴訟。但在實(shí)踐中，如果申訴機(jī)關(guān)對此案不受理、或者逾期沒有答復(fù)、或者教師不服申訴處理，能否還有其他救濟(jì)途徑，這些在法律上沒有明確規(guī)定。因此教師申訴復(fù)核在實(shí)踐中形同虛設(shè)，難以取得積極的救濟(jì)效果，教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)也就得不到有效保障。
(二)教育行政復(fù)議
教育行政復(fù)議制度是指教育管理相對人認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法請求行政復(fù)議機(jī)關(guān)對該行政行為進(jìn)行審查，以保障其合法權(quán)益，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法定程序復(fù)查并作出決定的法律制度。教育行政復(fù)議是一項(xiàng)重要的救濟(jì)制度，同時(shí)也是教育行政系統(tǒng)內(nèi)部重要的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，由于是利用教育行政體系上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系來解決糾紛，因而十分有利于復(fù)議決定的落實(shí)，再者行政復(fù)議不收取任何費(fèi)用，對處于弱勢群體地位的教師而言，無疑是最佳的救濟(jì)途徑。然而由于復(fù)議是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，行政復(fù)議存在一些不足之處，表現(xiàn)在:1．行政復(fù)議缺乏公開性。由于教育行政復(fù)議太過強(qiáng)調(diào)書面審查方式，忽略應(yīng)有的公開性與透明度，因此當(dāng)教師與學(xué)校發(fā)生進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)糾紛時(shí)教師沒有辦法享受到辯論、質(zhì)證等權(quán)利，因而最終影響行政復(fù)議應(yīng)有的權(quán)威性與公正性。2．行政復(fù)議缺乏獨(dú)立性。我國教育行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是由教育行政機(jī)關(guān)直接控制，因此在機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的任免、財(cái)政補(bǔ)貼等等方面都受到教育行政機(jī)關(guān)的影響，在復(fù)議案件之時(shí)難免會(huì)受到上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的影響，會(huì)出現(xiàn)教育行政部門作出具體行政行為之前，先報(bào)上級(jí)教育行政機(jī)關(guān)然后再做處理，因此當(dāng)出現(xiàn)爭議后再經(jīng)復(fù)議顯然意義不大，無法確保復(fù)議過程公正、獨(dú)立，因此當(dāng)學(xué)校與教師發(fā)生進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)糾紛，復(fù)議對于處于弱勢地位的教師作用并不是很大。
(三)教育行政訴訟
教育行政訴訟制度是指教育行政管理相對人認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)或教育法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院，請求予以法律救濟(jì)，人民法院對教育行政機(jī)關(guān)或教育法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，維護(hù)和監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使，矯正或者撤銷違法侵權(quán)的具體行政行為，對行政相對人的合法權(quán)益給以保護(hù)的活動(dòng)。［1］251與教師申訴、教育行政復(fù)議等其他教育行政救濟(jì)制度相比，教育行政訴訟屬于司法救濟(jì)，前兩者屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)，體現(xiàn)了行政的自我監(jiān)督、自我糾正的性能，其以“在確保行政效能的前提下尋求公正”為價(jià)值追求，而教育行政訴訟體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的制約，屬于外部監(jiān)督，其以公正為首要價(jià)值。因此教育行政訴訟是對教育行政最為有力的監(jiān)督，更由于法院的地位最為超脫，其對相對人的保護(hù)程度最高。此外，教育行政訴訟的法制化密度最高，其程序設(shè)置最為嚴(yán)格，其裁決最具權(quán)威性，教育行政訴訟是解決教育行政爭議最重要的環(huán)節(jié)。［2］207－208教育行政訴訟是教育行政糾紛解決的最后保障，也是教育行政管理相對人合法權(quán)益保護(hù)的屏障。從我國現(xiàn)狀來看，教育行政制度并沒有發(fā)揮其真正的作用，主要由于:1．憲法訴訟制度的缺失。憲法訴訟是指以憲法為訴訟裁判依據(jù)的一種訴訟形式，即指司法機(jī)關(guān)在審判中使用憲法來作出判斷。憲法訴訟制度是公民直接援引憲法中的權(quán)利條款保障自己權(quán)利的最終救濟(jì)途徑。由于憲法訴訟制度的缺失，憲法監(jiān)督便失去了最強(qiáng)有力的手段，憲法中規(guī)定的公民基本權(quán)利受到侵害若運(yùn)用部門法無法解決時(shí)公民將投訴無門。也就是說，當(dāng)教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)受到侵害時(shí)，由于憲法訴訟制度的缺失導(dǎo)致教師訴訟無門。2．缺乏專門的審理機(jī)構(gòu)。近年來我國教育事業(yè)飛速發(fā)展，教育行政糾紛日益繁多，但是現(xiàn)實(shí)卻沒有專門審理教育糾紛的相關(guān)機(jī)構(gòu)，對于教育糾紛現(xiàn)在大多數(shù)也是由法院直接審理，然而法官對教育專業(yè)化缺乏深度認(rèn)識(shí)，難免會(huì)導(dǎo)致差錯(cuò)影響案件的公正性。因此教育法庭的設(shè)立是教育發(fā)展的必然要求。
三、完善現(xiàn)有階段的法律機(jī)制，保障教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)
由于我國現(xiàn)有階段解決學(xué)校與教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)糾紛法律機(jī)制的不健全，在實(shí)踐中難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因而亟待將法律機(jī)制規(guī)范與完善，使其具有更強(qiáng)的可操作性與現(xiàn)實(shí)有效性。本文在對現(xiàn)實(shí)中的各種救濟(jì)途徑存在的缺陷作出分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)行法律規(guī)定，以期建立和完善學(xué)校與教師進(jìn)修培訓(xùn)糾紛解決的法律機(jī)制。
(一)教師申訴制度的完善
1．設(shè)立處理教師申訴的專門部門。處理教師申訴案件應(yīng)該設(shè)立專門受理部門，在各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的申訴委員會(huì)，申訴案件由申訴委員會(huì)的人員獨(dú)立處理，各級(jí)政府和教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在組織和運(yùn)行上確保申訴委員會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，切實(shí)保障教師權(quán)益免受侵害。2．教師申訴制度程序的完善。隨著社會(huì)法制化的要求和案件日趨復(fù)雜，想要提高教師申訴案件處理的時(shí)效性，應(yīng)該在原有立法基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善申訴制度的程序:第一，教師認(rèn)為學(xué)校的具體行為侵犯其進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)利，應(yīng)該在學(xué)校作出具體行為之日起15個(gè)工作日內(nèi)，向教育行政機(jī)關(guān)的申訴委員會(huì)提出申訴，教育行政機(jī)關(guān)申訴委員會(huì)在接到申訴之日起30個(gè)工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)果并告知申訴人，申訴人因不可抗力因素導(dǎo)致逾期應(yīng)向申訴委員會(huì)說明理由，請求申訴委員會(huì)許可。第二，申訴委員會(huì)對申訴初步審查決定是否受理，不管是否受理都應(yīng)向申訴人送達(dá)通知書。第三，申訴委員會(huì)在處理案件時(shí)應(yīng)利用說明理由、聽證制度、回避制度等，并進(jìn)一步明確這些程序的基本內(nèi)容。3．教師申訴后救濟(jì)渠道的完善?！督處煼ā分杏薪處熒暝V制度，這說明了立法者對教師權(quán)益的關(guān)注，同時(shí)也說明了教師申訴權(quán)利有其存在的必要。為了教師權(quán)益免受侵害，申訴不應(yīng)該是唯一的和最終的救濟(jì)途徑，應(yīng)該有完善的救濟(jì)制度，正確把握申訴制度、行政復(fù)議、行政訴訟等關(guān)系，建立完善的教師申訴救濟(jì)渠道，確保教師申訴權(quán)利落到實(shí)處。
(二)完善教育行政復(fù)議制度
1．教育行政復(fù)議應(yīng)具有其獨(dú)立性。由于我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)直接受行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，因此在經(jīng)費(fèi)和人員安排上也受其制約，因此教育行政復(fù)議很難公正和公平。如果在行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，使其承擔(dān)案件的復(fù)議，并作出裁決，行政復(fù)議委員會(huì)由同級(jí)人大常委會(huì)規(guī)定組織機(jī)構(gòu)、成員任期、身份保障等，使其保持獨(dú)立性，行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立審理教育行政糾紛案件，無須請示行政機(jī)關(guān)，只有堅(jiān)持獨(dú)立和公正才可能樹立行政復(fù)議的權(quán)威和公正。2．用盡內(nèi)部救濟(jì)原則。因?yàn)榻逃姓?fù)議是上級(jí)對下級(jí)具體行政行為的審查和監(jiān)督，因而是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，審理程序?qū)嵭幸患?jí)復(fù)議。但相對復(fù)議來說的訴訟是人民法院對行政機(jī)關(guān)所做具體行政行為的監(jiān)督，審理程序?qū)嵭袃蓪徑K審和開庭審理?？梢钥闯?，行政復(fù)議是更為有效、快捷的解決途徑，因而當(dāng)教師權(quán)利受到侵犯時(shí)，把行政復(fù)議作為前置程序在教育行政系統(tǒng)內(nèi)部使糾紛得到解決，比通過司法程序解決更為有效和全面。
一、當(dāng)代大學(xué)生權(quán)利意識(shí)之現(xiàn)實(shí)狀況
大學(xué)生在接受高等教育的過程中所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利,與一般的社會(huì)成員所享有的權(quán)利相比,有其特殊性。隨著我國教育體制的變革,高等教育的性質(zhì)隨之發(fā)生變化,其不再是一種國家的權(quán)力和責(zé)任,而是轉(zhuǎn)變成一種消費(fèi),一種服務(wù)消費(fèi)。大學(xué)生的角色也悄然發(fā)生了變化,大學(xué)生不再僅僅是一個(gè)被動(dòng)的受教育者,而是這種服務(wù)消費(fèi)關(guān)系中的消費(fèi)者,即一種特殊的教育服務(wù)消費(fèi)者。大學(xué)生的權(quán)益存在于教師的教與學(xué)生的學(xué)的雙向關(guān)系之中,其核心目的是大學(xué)生這一權(quán)益主體自我素質(zhì)的提升,以提高將來立足于社會(huì),能為家庭、為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富的能力。對于剛剛走過轉(zhuǎn)型期、人們尚未能夠普遍熟稔地行使自身權(quán)利的我國社會(huì)來說,大學(xué)生作為一個(gè)尚未完全在生理上和心理上成熟的特殊群體,則更是在對待其所享有的該種特殊權(quán)益問題上存在諸多誤區(qū),而在現(xiàn)實(shí)生活中,也常有對大學(xué)生權(quán)益的忽視甚至侵害的非正?，F(xiàn)象的存在。
1、大學(xué)生權(quán)益實(shí)現(xiàn)效果之現(xiàn)狀
根據(jù)普遍反映的情況,目前,我國大學(xué)生權(quán)益得不到有效實(shí)現(xiàn)主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:首先,教師數(shù)量不足導(dǎo)致不能滿足日益擴(kuò)張的招生規(guī)模的需要,師資缺乏導(dǎo)致教師的疲憊,教學(xué)質(zhì)量不能得到保證;其次,部分大學(xué)的相關(guān)部門或相關(guān)教育管理人員在沒有法律授權(quán)的情況下擅自搜查學(xué)生宿舍,或非法限制學(xué)生的人身自由等,對學(xué)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)造成侵害;再次,有些大學(xué)為了爭奪生源,進(jìn)行虛假的招生宣傳,嚴(yán)重侵害了大學(xué)生的利益;如此等等,不一而足。
2、大學(xué)生權(quán)利意識(shí)認(rèn)知之現(xiàn)狀
對權(quán)利意識(shí)的認(rèn)知也即是否知道法律賦予了大學(xué)生哪些權(quán)利。在這個(gè)問題上,問卷調(diào)查顯示,大學(xué)生的回答依次是選舉權(quán)、受教育權(quán)、被選舉權(quán)、人身自由權(quán)、民、消費(fèi)者權(quán)益、言論自由權(quán)、申訴及訴訟權(quán)、監(jiān)督權(quán)等等。其中大學(xué)生對于自由的追求熱情很高,很多人認(rèn)為給予充分的自由就是權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?？傮w而言,迄今為止,權(quán)益觀念應(yīng)該說已經(jīng)在大學(xué)生群體中深入人心。
3、大學(xué)生權(quán)利實(shí)現(xiàn)意識(shí)之現(xiàn)狀
權(quán)利維護(hù)意識(shí)也即是否會(huì)努力促使自己的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)及為實(shí)現(xiàn)權(quán)利而采取的具體措施。許多學(xué)生基于功利主義的考量,會(huì)通過合適的途徑努力爭取自己的權(quán)益,如學(xué)校BBS上學(xué)生的利益訴求、建立大學(xué)生維權(quán)組織及網(wǎng)站等等。當(dāng)然,也存在少數(shù)通過不合法途徑爭奪正當(dāng)或者不正當(dāng)利益的現(xiàn)象。
4、大學(xué)生權(quán)利救濟(jì)意識(shí)之現(xiàn)狀
權(quán)利救濟(jì)意識(shí)是指在認(rèn)為自己受到不公正待遇時(shí),也即認(rèn)為自己權(quán)益受到侵害時(shí),是否會(huì)以及將通過何種途徑捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。當(dāng)前的大學(xué)生大部分在觀念上都有可能拿起法律的武器來捍衛(wèi)自己的權(quán)利,也表明學(xué)生對法律救濟(jì)有信心。但是,學(xué)生對于具體的救濟(jì)辦法,即到底是訴訟還是申訴,或者求助媒體等,學(xué)生不甚了解,這就導(dǎo)致學(xué)生一旦面臨具體問題就可能退縮,害怕承受太大的壓力。
總的說來,就目前的現(xiàn)狀進(jìn)行分析,高校大學(xué)生的權(quán)利意識(shí)狀況還不足以使其充分、正當(dāng)、有效地行使和享受自己的權(quán)利。雖然全社會(huì)的權(quán)利意識(shí)已經(jīng)相較于改革開放初期有了明顯的改善,大學(xué)生也對自己的利益和自由傾注了更多關(guān)心和重視,但他們往往還不能比較完整地知道自己應(yīng)當(dāng)享有哪些特別的權(quán)利;同時(shí),大學(xué)生在對諸種權(quán)利的關(guān)心程度上也有所不同,表現(xiàn)出對生活自由權(quán)的過多重視,而對與學(xué)習(xí)、發(fā)展、消費(fèi)有關(guān)的權(quán)利認(rèn)識(shí)和重視程度都顯得非常不足。
二、大學(xué)生權(quán)利意識(shí)現(xiàn)狀之形成原因
現(xiàn)實(shí)生活中,公民常常感到個(gè)人在權(quán)利主張、權(quán)利實(shí)現(xiàn)和權(quán)利救濟(jì)等各個(gè)方面的力量比較薄弱。在這種大背景之下,大學(xué)生的權(quán)利意識(shí)也受到了一定的影響。大學(xué)生雖然有了一定的權(quán)利意識(shí),但由于許多學(xué)生對有關(guān)權(quán)利實(shí)現(xiàn)與維護(hù)的問題知之甚少,對法律途徑信任度不高,因此最終將使權(quán)利意識(shí)所能發(fā)揮的實(shí)際效果大打折扣。顯然,這與傳統(tǒng)社會(huì)心理意識(shí)的持續(xù)慣性作用存在著相當(dāng)密切的關(guān)系。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)和政治民主化進(jìn)程的加快,個(gè)人作為利益主體的地位和意識(shí)肯定會(huì)逐步得到提高。綜觀大學(xué)生的權(quán)利意識(shí)之現(xiàn)狀,可分析出原因如下:
1、高校權(quán)利教育的缺陷及高校管理體制的不良影響
首先,我國中學(xué)教育階段更多地注重學(xué)生的應(yīng)試教育,權(quán)利意識(shí)培養(yǎng)不受重視,導(dǎo)致學(xué)生權(quán)利概念相當(dāng)模糊,缺乏權(quán)利意識(shí)發(fā)展的良好基礎(chǔ)。進(jìn)入大學(xué)以后,雖然大學(xué)有開設(shè)《法律基礎(chǔ)》課程,但法律基礎(chǔ)所占的課時(shí)比例不大,尤其是經(jīng)由2005年以來的“兩課”改革,法律基礎(chǔ)課與大學(xué)生思想品德修養(yǎng)課被合并為一門課,涉及法律基礎(chǔ)的課程量僅占其中兩章。這使得學(xué)生真正接觸有關(guān)權(quán)利問題的討論和實(shí)踐活動(dòng)都明顯不夠,就部分權(quán)利意識(shí)淡薄的學(xué)生來說,這使他們喪失了很好的培養(yǎng)機(jī)會(huì);而就部分權(quán)利意識(shí)高漲的學(xué)生來說,也喪失了對其進(jìn)行有效的教育與滲透的機(jī)會(huì)。
其次,我國《教育法》、《高等教育法》都明確規(guī)定了高校具有“依法自主辦學(xué)”、“按照章程自主管理”和“對教育者進(jìn)行學(xué)籍管理、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)與處分”的權(quán)力。為此,各高校根據(jù)法律的授權(quán)和自身的需要設(shè)立了健全的決策部門、執(zhí)行管理部門等各級(jí)管理機(jī)構(gòu),并制定了相應(yīng)的規(guī)章制度,以達(dá)到維護(hù)正常的教學(xué)秩序和管理秩序的雙重目的。然而,在實(shí)際工作中,高校往往一方面延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維為了樹立管理上的威信,另一方面也為了維護(hù)自身利益,而對大學(xué)生濫用管理權(quán)力,以致侵犯學(xué)生合法權(quán)利。更有甚者,部分高校由于內(nèi)部機(jī)制不夠完善,導(dǎo)致針對不同學(xué)生的類似違紀(jì)行為,卻因家庭、社會(huì)力量等因素的介入而處理結(jié)果很不一樣,這都有可能造成學(xué)生對高校和法律失去信賴。
2、大學(xué)生權(quán)利義務(wù)平衡意識(shí)不強(qiáng)
權(quán)利和義務(wù)是相對的,一如馬克思所說,沒有無權(quán)利的義務(wù),也沒有無義務(wù)的權(quán)利。享有權(quán)利的同時(shí)必須負(fù)擔(dān)對于國家、社會(huì)和他人的相應(yīng)的義務(wù),否則,權(quán)利失去合理限制,勢將造成對他人權(quán)益的侵害。因此,權(quán)利和自由是有限度的,個(gè)人的意志自由或行為空間是有前提的。隨著法律知識(shí)的普及,雖然大學(xué)生自我權(quán)益意識(shí)在整體上比較高,但是,相當(dāng)一部分大學(xué)生對自己的權(quán)益的認(rèn)識(shí)存在一定的偏差,他們往往更容易注意到自身權(quán)利是否得到實(shí)現(xiàn),卻難于看到在享有權(quán)利的同時(shí)是否已經(jīng)切實(shí)履行了義務(wù),有些學(xué)生甚至?xí)扇∑さ木S權(quán)手段,從而觸犯法律。
3、現(xiàn)行法律、法規(guī)及學(xué)校規(guī)章不夠完善
法律是界定權(quán)利界限的標(biāo)尺,同時(shí)也是權(quán)利最有力的保障,因此權(quán)利的界定是否合理、權(quán)利救濟(jì)的力度是否充分,顯示著法律本身的完善程度。而有關(guān)大學(xué)生權(quán)益的法律完善與否,對大學(xué)生權(quán)利能否得到合理維護(hù)起著關(guān)鍵的作用,也深刻地影響著大學(xué)生權(quán)利意識(shí)的形成和發(fā)展。目前,我國《教育法》、《高等教育法》等教育法律法規(guī)對大學(xué)生的權(quán)利作了一些規(guī)定,但仍然不夠具體和全面,現(xiàn)實(shí)中的許多爭議和相關(guān)的司法實(shí)踐尚未能找到明確的法律依據(jù)。并且,現(xiàn)行的教育法規(guī)更多側(cè)重于對國家、教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校等機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)的劃分和調(diào)控,而關(guān)于教育法律關(guān)系的重要主體學(xué)生與高校間的關(guān)系以及雙方的地位則規(guī)定得較為簡單,其內(nèi)容也更多是為了約束和控制學(xué)生,對其權(quán)利的規(guī)定比較原則和抽象,程序性規(guī)范少,與其說是賦予大學(xué)生以權(quán)利,有時(shí)不如說是限制大學(xué)生的自由。這種立法狀況,顯然無法讓大學(xué)生清晰地明了自己享有哪些權(quán)利,也無法讓大學(xué)生在權(quán)利受到侵害時(shí)充分及時(shí)有效的獲得正當(dāng)救濟(jì),這對大學(xué)生權(quán)利意識(shí)的健康形成和發(fā)展顯然是一個(gè)障礙。
三、大學(xué)生權(quán)利意識(shí)的引導(dǎo)思路
綜上可見,當(dāng)代大學(xué)生在權(quán)利意識(shí)上尚存誤區(qū),很難做到適中,或過于淡薄,或過于高漲,不論是“過”或“不及”,都不利于大學(xué)生權(quán)利的最終實(shí)現(xiàn),當(dāng)代大學(xué)生維權(quán)方式多樣,但實(shí)際效果并不理想,便體現(xiàn)了這一點(diǎn),因此亟待獲得有效的引導(dǎo)。應(yīng)當(dāng)說,大學(xué)生的權(quán)利意識(shí)引導(dǎo)問題,不僅僅是高校工作的組成部分,還有賴于有關(guān)國家機(jī)關(guān)、家庭和個(gè)人等全社會(huì)各個(gè)方面的支持和配合。有鑒于此,我們提出,當(dāng)代大學(xué)生權(quán)利意識(shí)引導(dǎo)工作可以考慮從以下幾個(gè)方面展開。
1、權(quán)利教育與知識(shí)傳授相結(jié)合
權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)與完善,對于改善整個(gè)社會(huì)的法治氛圍,提高整個(gè)國家的政治思想水平都是至關(guān)重要的。我國教育理念從應(yīng)試教育走向素質(zhì)教育是一個(gè)巨大的進(jìn)步,大學(xué)生權(quán)利意識(shí)教育理應(yīng)成為素質(zhì)教育體系中的重要組成部分。目前各高校均開設(shè)了《思想道德修養(yǎng)和法律基礎(chǔ)》課程,教育者應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī),在承認(rèn)并尊重學(xué)生的權(quán)利主體地位、學(xué)習(xí)和了解學(xué)生的權(quán)利內(nèi)容的基礎(chǔ)上,突出該課程在培養(yǎng)大學(xué)生正確的權(quán)利意識(shí)中的關(guān)鍵作用,讓大學(xué)生了解自己的權(quán)利,認(rèn)清權(quán)利實(shí)現(xiàn)的條件,明確權(quán)利維護(hù)的途徑,也強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)的一致性。
2、完善立法、依法治校與學(xué)生自我教育管理相結(jié)合
亞里士多德曾說過:“法治應(yīng)包含兩重含義:大家要實(shí)際服從已成立的法律,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是完善的法律?！币虼?完善教育法律法規(guī),依法治校,讓大學(xué)生權(quán)利意識(shí)的培育既有實(shí)實(shí)在在的立法內(nèi)容,又有依法治校者的示范榜樣,從而成為培育大學(xué)生正確的權(quán)利意識(shí)的可靠途徑。同時(shí),我們還應(yīng)當(dāng)充分尊重大學(xué)生權(quán)利主體的法律地位,在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi),尤其是在與大學(xué)生利益切身相關(guān)的領(lǐng)域內(nèi),引入大學(xué)生參與高校的民主管理,并建立行之有效的高校內(nèi)部維權(quán)機(jī)制。通過這些途徑,實(shí)現(xiàn)學(xué)生的自我教育、自我管理,從而引導(dǎo)大學(xué)生在感受最為真實(shí)的權(quán)利實(shí)踐的過程之中樹立正確的權(quán)利意識(shí)。
3、理論教育與實(shí)踐教育相結(jié)合,開辟課外培育新途徑
當(dāng)代大學(xué)生思想活躍,崇尚自由,這也是我國社會(huì)時(shí)代精神的一種體現(xiàn),在這種背景之下,嚴(yán)肅說教的教學(xué)效果顯然比不上讓大學(xué)生親力親為。因此,教師不僅要上好課,還要注重引導(dǎo)學(xué)生開展權(quán)利意識(shí)教育的實(shí)踐教學(xué)活動(dòng),以此挖掘?qū)W生的潛力,充分發(fā)揮學(xué)生的主觀能動(dòng)性,如舉辦模擬法庭,設(shè)立法律咨詢信箱,組織法律知識(shí)競賽,設(shè)立維權(quán)網(wǎng)站等等。通過這些活動(dòng)的開展,在理論上,讓大學(xué)生明白,維護(hù)自己的權(quán)利,首先必須尊重法律,同時(shí)尊重他人的權(quán)利,并注重使用正當(dāng)?shù)?、合法的途?在實(shí)踐中,要營造具有時(shí)代特征和學(xué)校特色的校園文化,從而實(shí)現(xiàn)對大學(xué)生權(quán)利意識(shí)的有效培養(yǎng)與正確引導(dǎo)。
論文關(guān)鍵詞 少數(shù)民族女性 受教育權(quán) 法制因素
一、立法不夠完善
盡管我國民族教育立法已有50多年的發(fā)展歷程，但與目前法治中國的建設(shè)目標(biāo)仍存在一定差距，甚至可以說我國的教育立法依然處于薄弱階段。從整體來看，我國民族教育法律法規(guī)依然處于基礎(chǔ)發(fā)展階段，體系不健全，層級(jí)偏低；教育法律法規(guī)的廢除、更改不及時(shí)，不能及時(shí)適應(yīng)教育改革和發(fā)展的需要；不同教育法規(guī)、政策之間沖突、銜接不上，許多教育法律法規(guī)從內(nèi)容到形式具有明顯的照搬痕跡。截止目前，我國還沒有一部系統(tǒng)的民族教育法，致使民族教育的發(fā)展還沒有得到法律的充分保障，民族教育不能適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要。特別是在當(dāng)前民族教育與全國教育的平均發(fā)展水平有較大差距的情況下，且這種差距在進(jìn)一步拉大，民族教育立法滯后已成為制約我國民族教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。 除了法律之外，具有地方特色，結(jié)合地方實(shí)際的行政法規(guī)的制定對于少數(shù)民族女性受教育權(quán)的保障作用也是極其重要的。目前有《黑龍江省民族教育條例》以及2013年10月1日起施行的《云南少數(shù)民族教育促進(jìn)條例》等少量條例對少數(shù)民族教育的一些方面進(jìn)行了規(guī)定，但具體涉及到當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族女性受教育權(quán)的保護(hù)措施仍未出現(xiàn)。
大理白族自治州少數(shù)民族眾多，雖然屬于少數(shù)民族自治州，但與云南省其他少數(shù)地區(qū)相比，缺乏一部與之相適應(yīng)的少數(shù)民族自治條例，更沒有對少數(shù)民族女性受教育權(quán)進(jìn)行規(guī)定。對如何從法律層面保護(hù)少數(shù)民族女性受教育權(quán)從較低層次到較高層次的發(fā)展、如何在非義務(wù)教育階段對少數(shù)民族女性受教育權(quán)進(jìn)行更深層次的保障等問題尚未有明確規(guī)定?，F(xiàn)有的《大理白族自治州自治條例》內(nèi)容上并未涉及到教育相關(guān)方面，其余方面的規(guī)定也顯得應(yīng)急性明顯，缺乏針對本地區(qū)實(shí)際的立法規(guī)劃和預(yù)測。內(nèi)容上，照搬型太強(qiáng)，特別是保障少數(shù)民族女性受教育權(quán)方面缺乏法律救濟(jì)途徑和相應(yīng)的程序法保護(hù)。在許多方面，社會(huì)對大理白族自治州少數(shù)民族教育、少數(shù)民族女性教育的特點(diǎn)和困難還了解得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對教育的支持也難以契合當(dāng)?shù)貙?shí)際。這也導(dǎo)致了少數(shù)民族女性受教育權(quán)在法律和國家政策上存在缺陷和不足，成為制約大理白族自治州少數(shù)民族女性教育發(fā)展的一大重要原因。
二、執(zhí)法不夠到位
我國是一個(gè)傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)德治的國家，法治意識(shí)相對薄弱，教育法律意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法水平不高，公民的法律意識(shí)也相對薄弱，在教育社會(huì)生活方面更是如此。通過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)對《義務(wù)教育法》、《教育法》等重要的法律絕大部分人也只停留在聽過不知道其內(nèi)容的層次上。教育行政管理也還主要依靠傳統(tǒng)管理手段，習(xí)慣以領(lǐng)導(dǎo)意志辦事，以文件辦事，尚未形成教育違法嚴(yán)格依法追究，教育糾紛依法處理的法治氛圍。這明顯與十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的理想是相違背的，也與加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度不符合的。
從筆者的調(diào)查來看，71.6%的調(diào)查者認(rèn)為執(zhí)法不到位是影響大理白族自治州少數(shù)民族女性受教育權(quán)法治因素中的重要問題?？梢?，執(zhí)法問題在大理白族自治州處于相當(dāng)敏感的地位。在教育執(zhí)法方面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象在現(xiàn)如今的大理白族自治州依舊存在。之所以會(huì)產(chǎn)生有法不依、違法不究的現(xiàn)象，與執(zhí)法主體規(guī)定含糊、執(zhí)法程度不清、執(zhí)法隊(duì)伍不健全、執(zhí)法職責(zé)不落實(shí)有著天然的關(guān)系。雖然《教育法》對執(zhí)法明確規(guī)定不作為也屬于違法行為，但在實(shí)際執(zhí)法工作中互相推諉，避開責(zé)任的現(xiàn)象依然大量存在，這與缺乏一支專門的執(zhí)法隊(duì)伍有關(guān)的。例如，在實(shí)際工作中，學(xué)校作為無執(zhí)法權(quán)的單位，很多時(shí)候只能對流失學(xué)生進(jìn)行家訪動(dòng)員，并盡力幫助一些有實(shí)際困難的學(xué)生。但對于相對偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)來說，學(xué)校和村委會(huì)的“勸說”并不能夠帶來實(shí)際的效果，對法律重視程度不夠、執(zhí)法不到位以及缺乏專門執(zhí)法隊(duì)伍是目前少數(shù)民族地區(qū)女性受教育權(quán)保障工作面臨的重大問題。
三、司法體制不夠健全
深入貫徹落實(shí)黨的十和十八屆四中全會(huì)關(guān)于依法治國的戰(zhàn)略部署，是推進(jìn)法治中國建設(shè)的必然要求。深化司法體制改革是促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉的重要舉措。司法作為維護(hù)社會(huì)公平公正的最后一道防線，是保障憲法法律得以貫徹實(shí)施最重要最有效的手段。 在我國法治實(shí)踐中，特別是司法實(shí)踐中，還有這樣一些現(xiàn)象對教育執(zhí)法也會(huì)產(chǎn)生或多或少的影響。例如：人民參與司法程度不夠、司法公開落實(shí)不到位、執(zhí)行困難等問題。在教育司法實(shí)踐中，地方觀念相對固化，重政策輕法律，特別是大理白族自治州的偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)，公民法制意識(shí)相對淡薄，參與司法的程度較低，一旦發(fā)生受教育權(quán)被侵害或教育糾紛時(shí)便難以應(yīng)對。另外，司法救濟(jì)途徑不完善，救濟(jì)渠道不暢、責(zé)任不明、難以執(zhí)行等問題也是造成少數(shù)民族女性受教育權(quán)得不到相應(yīng)法律保障的重要原因。此外，政策的實(shí)施不透明、不公開，很多真正需要幫助的人得不到實(shí)際幫助，更得不到司法的救濟(jì)，很多學(xué)校的教育自主權(quán)、自由裁量權(quán)在實(shí)際中也未完全受到法制原則的約束，情況令人堪憂。
四、公民法治意識(shí)相對淡薄
公民的法治意識(shí)、行為習(xí)慣以及社會(huì)對違法行為的負(fù)面回應(yīng)都影響著公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度，公民法治意識(shí)的提升必將為法治中國的建設(shè)起到關(guān)鍵作用。公民法治意識(shí)淡薄必然導(dǎo)致其對憲法和法律的敬畏程度不夠、守法程度不足，這不僅僅指普通公民，也包括一些政府部門和學(xué)校的校長和教師。地方一些部門依然存在著傳統(tǒng)的“人治”觀念，總是習(xí)慣于以關(guān)系辦事，以權(quán)力大小區(qū)分辦事效率，忽視法定程序，違紀(jì)違法。而且這種現(xiàn)象越往基層越是嚴(yán)重，特別是少數(shù)民族的一些山區(qū)地方，鄉(xiāng)政府、村干部無視法紀(jì)，學(xué)校無視教育法律法規(guī)，依然存在隨意剝奪學(xué)生的受教育權(quán)的現(xiàn)象。
對于大理白族自治州而言，白族婦女素有勤勞勇敢的傳統(tǒng)，大部分家庭中女性通常掌管家里大小事務(wù)，因此，很多女性一般會(huì)選擇以家庭為主，以丈夫、子女為主，通常容易忽略自己，沒有足夠重視自己受教育權(quán)的行使。在調(diào)查中，絕大多數(shù)受訪者僅僅聽過《義務(wù)教育法》，而對其他一些教育相關(guān)法律法規(guī)全然不知，更不用說其中所應(yīng)該承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)，對守法問題僅僅局限在不殺人不放火等最簡單的層面。還有很多少數(shù)民族山區(qū)，很多人甚至對法律的權(quán)威不夠信任，面對很多突如其來發(fā)生在教育中的糾紛和問題不知如何處理。因此，法制宣傳力度和公民守法意識(shí)的培養(yǎng)在少數(shù)民族地區(qū)顯得極其重要，這也是少數(shù)民族女性受教育權(quán)法律保障體系中的重要內(nèi)容。
五、法律監(jiān)督體系不夠完善
變遷“特別權(quán)力關(guān)系”理論的演變，從根本上說是其背后法律價(jià)值博弈和變遷的結(jié)果。
(一)人權(quán)觀念的復(fù)興最初
奧托•邁耶在將“特別權(quán)力關(guān)系”理論引入行政法時(shí)，主要是基于兩個(gè)基礎(chǔ):一是在特別權(quán)力關(guān)系中，行政主體與相對人存在依賴性非常強(qiáng)的相互關(guān)系，如行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員、軍隊(duì)與軍人、學(xué)校與學(xué)生、監(jiān)獄與罪犯等關(guān)系都有這種屬性;二是公共管理的目的優(yōu)先于個(gè)人的權(quán)利和自由，即“相關(guān)人在一定程度上必須依照公共管理目的的需要而行事，而這總是意味著對現(xiàn)有自由的限制?！憋@然，其背后的法律價(jià)值首先考慮的是行政機(jī)關(guān)所謂的“公共管理目的”，在此種情形下，人只是行政機(jī)關(guān)的附屬，是維持秩序的工具，毫無人性的尊嚴(yán)可言。二戰(zhàn)后，浴火重生的人們通過反省二戰(zhàn)期間種種涂炭生靈、踐踏人權(quán)的行徑，逐漸達(dá)成了法律要對人的基本權(quán)利給予充分的尊重與保護(hù)的共識(shí)，人權(quán)觀念的復(fù)興成為戰(zhàn)后最為矚目的政治思潮。傳統(tǒng)的“特別權(quán)力關(guān)系”理論因其嚴(yán)重忽視“特別權(quán)力關(guān)系”內(nèi)部行政相對人的基本人權(quán)，受到各界的激烈批判?；谌说闹黧w性認(rèn)識(shí)以及人權(quán)的普遍保障原理，任何人都享有作為人的尊嚴(yán)和基本權(quán)利，即使是罪犯、軍人、公務(wù)員、學(xué)生等這些“特別權(quán)力關(guān)系”內(nèi)部的相對人，也不應(yīng)當(dāng)受到法律的區(qū)別對待，對他們基本權(quán)利的剝奪和侵害，同樣須受法律保留原則支配。“人”并非維持秩序的工具，亦非基于一般性的道德譴責(zé)即可剝奪其重大權(quán)益的對象，而是一種享有不受任意剝奪的權(quán)利與自由的主體，權(quán)利與人之主體性密切相關(guān)，任何涉及重要權(quán)利的高權(quán)行為均需接受公法規(guī)則約束和司法審查。應(yīng)當(dāng)說，二戰(zhàn)后的法律價(jià)值觀逐漸強(qiáng)調(diào)對人的基本權(quán)利和尊嚴(yán)給予尊重和保護(hù)。烏勒的“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系”二分理論以及“重要性理論”均是對這種法律價(jià)值變遷的積極回應(yīng)。
(二)“司法國”理念的興起
傳統(tǒng)的“特別權(quán)力關(guān)系”理論從其誕生至成熟，與極權(quán)思想、極權(quán)體制如影隨行。二戰(zhàn)后，隨著民主法治思想的勃興，民主政體的建立，在法制上建立“司法國”的浪潮席卷了德國法學(xué)界。所謂司法國的理論，是指一切行政權(quán)都必須臣服于司法權(quán)之下，法院對行政機(jī)關(guān)全部的行政行為都具有司法審查權(quán)，即便是傳統(tǒng)的“特別權(quán)力關(guān)系”領(lǐng)域下的行政行為也概莫能外。然而，要司法權(quán)對所有行政行為進(jìn)行審查和監(jiān)督，非但在客觀上不現(xiàn)實(shí)，法院也有越俎代庖之嫌。以教育行政關(guān)系為例，法院及法官根本沒有精力對高等學(xué)校所有的管理行為的合法性進(jìn)行審查;從專業(yè)及學(xué)術(shù)自由的角度來講，他們也不具備審查高校教學(xué)事務(wù)及對學(xué)生的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)行為的資質(zhì)和能力，反而會(huì)被世人詬病為，對“大學(xué)自治”“學(xué)術(shù)自由”精神的蠻橫干涉和褻瀆，是典型的吃力不討好行為?；诖?，烏勒的“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系”二分理論及隨后的“重要性理論”根據(jù)性質(zhì)、重要程度將紛繁復(fù)雜的行政行為加以區(qū)分，將涉及當(dāng)事人身份或基本權(quán)利的行政決定或行政處理，納入法律保留原則支配以及司法審查的范疇，從一定意義上說，正是對建立“司法國”的理論浪潮的一種現(xiàn)實(shí)的、無奈的回應(yīng)。
二、對我國高等教育行政法制建設(shè)的啟示
就中國大陸而言，法律上及司法實(shí)務(wù)上沒有明確確立“特別權(quán)力關(guān)系”理論，但其對我國行政法學(xué)理論和司法實(shí)踐的影響卻是有目共睹的。例如，在行政法理論上，通說認(rèn)為行政行為可以劃分為外部行政行為和內(nèi)部行政行為，相應(yīng)地將行政法律關(guān)系分為外部行政關(guān)系和內(nèi)部行政關(guān)系;而高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系一直以來都被視為內(nèi)部行政關(guān)系，如《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》及教育部頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》均把學(xué)校給予學(xué)生的紀(jì)律處分和學(xué)校對學(xué)生人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯加以區(qū)分，對前者只賦予申訴權(quán)，排除司法救濟(jì)。在實(shí)踐中，《中華人民共和國行政訴訟法》明確規(guī)定只有外部行政行為才具有可訴性(法律、法規(guī)規(guī)定的除外)，當(dāng)高校與學(xué)生產(chǎn)生管理糾紛時(shí)，法院通常以其屬于高校的內(nèi)部管理行為而不予受理。此外，由于“辦學(xué)自”“學(xué)術(shù)自由”等觀念長期而深遠(yuǎn)的影響，高校實(shí)務(wù)界對法院介入高校學(xué)生事務(wù)管理也幾乎是本能地抗拒。因此，在我國，支配高校與學(xué)生之間法律關(guān)系的理論雖無“特別權(quán)力關(guān)系”之名，卻有“特別權(quán)力關(guān)系”之實(shí)?；仡櫋疤貏e權(quán)力關(guān)系”理論的演進(jìn)之路，雖然，對其改造和修正未能如各界所期望的那么徹底，那么完滿，但我們?nèi)匀豢梢钥吹?，一部“特別權(quán)力關(guān)系”理論的變遷史，本質(zhì)上是作為個(gè)體的人與強(qiáng)大的國家機(jī)器(行政機(jī)關(guān))博弈的歷史，是權(quán)利與權(quán)力博弈的歷史，也是司法權(quán)與行政權(quán)博弈的歷史。深究“特別權(quán)力關(guān)系”理論的演變及其背后所彰顯的法律價(jià)值的變遷，對處于不成熟狀態(tài)下的中國高等教育行政法制建設(shè)同樣有積極的借鑒意義。
(一)彰顯維護(hù)人性尊嚴(yán)及保障基本權(quán)利之法律價(jià)值
人性尊嚴(yán)不可侵犯，乃人類固有之基本人權(quán)?；緳?quán)利系以人性尊嚴(yán)為基礎(chǔ)，作為一個(gè)人生活所不可或缺的權(quán)利;而基本權(quán)利之保障可說是憲法制定的最終目的，不僅為憲法秩序中最重要構(gòu)成部分，也被公認(rèn)為實(shí)現(xiàn)公平正義的重要指標(biāo)，基本權(quán)之存在要求國家各種權(quán)力乃至人民的社會(huì)行為皆須對基本權(quán)給予最大的尊重。高等教育的最根本的目的在于為國家培養(yǎng)“德、智、體、美”全面發(fā)展的高素質(zhì)人才，這一本質(zhì)屬性決定了在高等教育行政法制建設(shè)中，更應(yīng)該彰顯維護(hù)人性尊嚴(yán)及保障人的基本權(quán)利之法律價(jià)值，真正樹立“以學(xué)生為本”的管理及育人理念。而不應(yīng)僅僅是將學(xué)生看作被管理的對象，以維護(hù)教學(xué)、生活秩序之名，輕易侵害甚至剝奪學(xué)生的基本權(quán)益，也應(yīng)避免年輕學(xué)生因某一兩次過失而被秩序維護(hù)者剝奪終生的前途。
(二)科學(xué)合理界定高校自主管理權(quán)
在我國現(xiàn)行的高等教育法制中，高校的自主管理權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面。一是《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》所規(guī)定的教學(xué)自，如高等學(xué)?？梢砸婪ㄗ灾髟O(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，組織實(shí)施相關(guān)教學(xué)活動(dòng)(如制定教學(xué)計(jì)劃、人才培養(yǎng)方案、指派教師、組織考試、選編教材等)，開展對外交流與合作，作為事業(yè)單位法人享有財(cái)產(chǎn)上的處置權(quán)等，其共同特點(diǎn)是主要涉及教學(xué)和學(xué)術(shù)范疇，且未對行政相對人(教師或?qū)W生)的權(quán)利作出直接處置;二是雖無法律明文規(guī)定，但屬于不直接影響行政相對人的權(quán)利，是高?；凇按髮W(xué)自治”及“學(xué)術(shù)自由”的理念，純粹對內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行安排所衍生的權(quán)力。在傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)下，除法律、法規(guī)在程序和救濟(jì)上作出特別規(guī)定的重要事務(wù)(如學(xué)位授予)以外，其余行政管理的事務(wù)由高校自主決定。然而，在人性尊嚴(yán)之維護(hù)及基本權(quán)利之保障日益彰顯，以及學(xué)生權(quán)利意識(shí)日益高漲之情勢下，高校以“大學(xué)自治”“學(xué)術(shù)自由”為名而實(shí)施的上述諸多事務(wù)并不能截然歸于排除司法審查的領(lǐng)域，而應(yīng)根據(jù)事務(wù)的重要程度及其對學(xué)生合法權(quán)益的影響程度來確定是否應(yīng)當(dāng)給予充分的外部救濟(jì)。在此，“重要性理論”不失為科學(xué)界定我國高校自主管理權(quán)可資借鑒的一種法律思維形態(tài)。
(三)厘清大學(xué)生享有的權(quán)利類型
在科學(xué)界定高校自主管理權(quán)的基礎(chǔ)上，另一個(gè)重要的問題是對大學(xué)生的合法權(quán)益進(jìn)行科學(xué)的劃分，厘清大學(xué)生權(quán)利的類型，以便依據(jù)不同類型的法律關(guān)系及訴訟規(guī)則對大學(xué)生的合法權(quán)益給予切實(shí)的保護(hù)。按照我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，大學(xué)生的合法權(quán)益從理論上可以分為受教育權(quán)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及政治權(quán)利。其中，受教育權(quán)主要包括獲得學(xué)生資格權(quán)、學(xué)籍權(quán)、考試權(quán)、獲得公正評(píng)價(jià)權(quán)、學(xué)歷及學(xué)位獲取權(quán)等;人身權(quán)主要包括名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)、婚育權(quán);財(cái)產(chǎn)權(quán)包括債權(quán)、物權(quán)以及知識(shí)產(chǎn)權(quán);政治權(quán)利主要包括選舉權(quán)與被選舉權(quán)、結(jié)社權(quán)、集會(huì)、游行、示威權(quán)等。上述權(quán)利，有些是作為大學(xué)生這一特殊身份所特有的權(quán)利，如受教育權(quán);有些是作為公民所具有的基本權(quán)利，如人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及政治權(quán)利。依據(jù)上述對大學(xué)生權(quán)利類型的劃分，大學(xué)生權(quán)利損害無外乎受教育權(quán)受到侵害、人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害、政治權(quán)利受到限制和剝奪三種類型。不同類型的侵權(quán)行為，其權(quán)利救濟(jì)的方式、途徑及法律適用不同，應(yīng)當(dāng)明確加以區(qū)分。在上述權(quán)利受到侵害的情形中，根據(jù)“特別權(quán)力關(guān)系”中的“重要性理論”，關(guān)系到大學(xué)生身份的權(quán)利及基本權(quán)利，如學(xué)生資格權(quán)、學(xué)歷及學(xué)位獲取權(quán)、學(xué)籍權(quán)、人身權(quán)以及政治權(quán)利等受到侵害，學(xué)生理應(yīng)有權(quán)提起行政訴訟，尋求司法救濟(jì)。而若財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害，主要應(yīng)通過民事救濟(jì)途徑解決。除上述侵害大學(xué)生基本權(quán)利的行為外，法律應(yīng)當(dāng)允許高校為維持正常的教學(xué)、生活及公共秩序，對學(xué)生權(quán)利和自由施加合理的限制。
(四)構(gòu)建完善的高等教育行政救濟(jì)制度
有權(quán)利即有救濟(jì)，無救濟(jì)便無權(quán)利實(shí)現(xiàn)之可能。尊重和維護(hù)學(xué)生人性之尊嚴(yán)，保障學(xué)生之基本權(quán)利，必須依賴完善的行政救濟(jì)制度提供無死角的、完整的保護(hù)。1998年的田永訴北京科技大學(xué)案，拉開了我國法院司法審查高校自主管理行為的序幕。然而，十多年過去，我國在高等教育行政司法救濟(jì)制度的建設(shè)上仍無根本意義上的進(jìn)步，高校擅用自主管理權(quán)侵害學(xué)生尊嚴(yán)，損及學(xué)生基本權(quán)利的事件仍屢見不鮮，類似2014年底河南商丘學(xué)院“學(xué)生表白被開除事件”的現(xiàn)象屢屢見諸媒體。究其根源，高校行政主體地位之爭議性，法院受案范圍之不確定性，高校校內(nèi)規(guī)章制度合法性審查的缺失，教育行政復(fù)議如同虛設(shè)等，是導(dǎo)致我國當(dāng)前高等教育行政司法救濟(jì)制度停滯不前的主要原因。為此，我們應(yīng)吸收“特別權(quán)力關(guān)系”理論的合理內(nèi)核，構(gòu)建完善的高等教育行政救濟(jì)制度。一是在立法上更加明確高校的行政主體地位;二是科學(xué)合理地界定高校自主管理權(quán)，確立法律保留原則，對涉及學(xué)生基本權(quán)益的事項(xiàng)納入法律保留范疇;三是清理高校違憲、違法的校內(nèi)規(guī)章制度，建立受教育權(quán)違憲審查制度;四是重構(gòu)教育行政救濟(jì)機(jī)制，遵循有權(quán)利必有救濟(jì)、充分救濟(jì)及權(quán)利救濟(jì)途徑漸進(jìn)的原則，構(gòu)建和完善漸進(jìn)式、無縫式的學(xué)生合法權(quán)益保障行政救濟(jì)機(jī)制，即教育申訴教育行政復(fù)議教育行政訴訟。只有這樣，才能真正使學(xué)生的合法權(quán)益得到保護(hù)。
三、總結(jié)