時(shí)間：2023-08-28 16:54:35
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一、設(shè)立行政復(fù)議調(diào)解制度的理論依據(jù)與適用范圍
對(duì)于行政復(fù)議中能否進(jìn)行調(diào)解的問題，爭論一直比較大。在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之后。還有很多人不理解或者不能正確理解行政復(fù)議中的調(diào)解制度。這種不理解主要是出于兩種認(rèn)識(shí)。一種認(rèn)為，行政權(quán)的自身性質(zhì)決定了行政復(fù)議不適用調(diào)解制度。調(diào)解制度以雙方當(dāng)事人能夠自由處分權(quán)力(利)為基礎(chǔ)。而行政復(fù)議中作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)，來源于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的委托，而并非行政機(jī)關(guān)本身所固有的權(quán)力。因此不能像處分私權(quán)一樣。不受限制的隨意處分。加之行政權(quán)的職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一，非強(qiáng)制性的行政行為不能進(jìn)入行政復(fù)議程序。另一種認(rèn)為，行政復(fù)議調(diào)解的實(shí)際效果不盡如人意。由于一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)受片面地追求高調(diào)解率、部門保護(hù)主義等因素影響，采取“和稀泥”式的調(diào)解方式，為達(dá)成調(diào)解協(xié)議，不惜放棄公平，使行政復(fù)議調(diào)解的效力受到質(zhì)疑。
行政復(fù)議調(diào)解效果不盡如人意，并不是調(diào)解制度本身的問題，而是由違背調(diào)解規(guī)則和調(diào)解程序造成的，可以通過規(guī)范調(diào)解制度、加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議的監(jiān)督予以解決。如何看待調(diào)解以自由處分權(quán)力(利)為基礎(chǔ)和行政權(quán)不能自由處分的關(guān)系，才是認(rèn)識(shí)能否在行政復(fù)議中適用調(diào)解制度的關(guān)鍵。不可否認(rèn)，行政權(quán)具有不可隨意處分和職責(zé)與職權(quán)相統(tǒng)一這兩個(gè)特點(diǎn)，可以導(dǎo)致行政行為不能適用調(diào)解。但因此認(rèn)為行政權(quán)完全不適用調(diào)解的觀點(diǎn)也有失偏頗。這是因?yàn)?。不可隨意處分并不意味著不能處分，調(diào)解也并不必然導(dǎo)致職責(zé)的放棄。行政行為分為羈束性行政行為和自由裁量行政行為。對(duì)于羈束性行政行為而言，由于該行政行為受到法律的嚴(yán)格約束，行政機(jī)關(guān)沒有自由主張的空間，因此也就不可能存在調(diào)解的余地。而對(duì)于自由裁量行政行為而言，在堅(jiān)持公平、合理原則下。行政機(jī)關(guān)總有一定的裁量空間。這種自由裁量的空間，就是行政復(fù)議的調(diào)解空間?？梢哉f，正是自由裁量權(quán)在各行政執(zhí)法領(lǐng)域的廣泛存在，為行政復(fù)議調(diào)解制度的建立提供了可能性。也可以說，行政復(fù)議調(diào)解制度的適用范圍，就是行政機(jī)關(guān)在公平、合理原則下，可以自由行使裁量權(quán)的范圍。
二、行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)遵循的原則
調(diào)解制度基于其本身固有的特點(diǎn)，在實(shí)施調(diào)解時(shí)應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則。
(一)自愿原則
自愿是調(diào)解的基礎(chǔ)。調(diào)解的全過程始終貫穿著各方當(dāng)事人的自愿。調(diào)解就是在當(dāng)事人自愿參加的前提下，在自愿處置可以自由處分的權(quán)利(力)的基礎(chǔ)上達(dá)成的一致意見。而調(diào)解協(xié)議就是當(dāng)事人就行政爭議自愿達(dá)成的解決方式。行政復(fù)議調(diào)解中的自愿主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，啟動(dòng)調(diào)解程序自愿。調(diào)解的意思既可以由任意一方當(dāng)事人提出，也可以由行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出，但啟動(dòng)調(diào)解程序。則需要各方當(dāng)事人的共同同意。第二，結(jié)束調(diào)解程序自愿。調(diào)解是各方當(dāng)事人對(duì)權(quán)利(力)的自由處分，因此。在調(diào)解過程中，當(dāng)任意一方當(dāng)事人不愿再進(jìn)行調(diào)解時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)終止調(diào)解程序。第三。權(quán)利(力)處分的自愿。調(diào)解的過程，就是行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為中間人，通過向各方當(dāng)事人提供正確信息，或者幫助各方當(dāng)事人交換意見，促使當(dāng)事人達(dá)成合意的過程。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在調(diào)解中起溝通、協(xié)商、說服的作用，但并不能代替當(dāng)事人處分權(quán)利(力)，也不能利用自身的優(yōu)勢，強(qiáng)迫當(dāng)事人處分其權(quán)利(力)。第四，達(dá)成調(diào)解協(xié)議自愿。調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人處分自己權(quán)利(力)的書面表示，調(diào)解協(xié)議書雖然由行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出，但具體方案應(yīng)征得各方當(dāng)事人的完全同意。
(二)合理性原則
由于調(diào)解是對(duì)行使自由裁量權(quán)行為的調(diào)和，實(shí)質(zhì)上是對(duì)該項(xiàng)自由裁量權(quán)的二次行使，因此，在調(diào)解過程中必然要遵循行政行為的合理性原則。行政復(fù)議調(diào)解中的合理性原則。主要表現(xiàn)為調(diào)解的結(jié)果與當(dāng)事人的違法行為或者受到的損害相適應(yīng)。具體的說就是：在行政補(bǔ)償或者賠償中，綜合考慮行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人實(shí)際造成的損害和可預(yù)期的利益損失確定補(bǔ)償或者賠償?shù)臄?shù)額，不能畸高或畸低：在行政處罰案件的調(diào)解中。綜合衡量當(dāng)事人違法的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度確定調(diào)解的結(jié)果，不能為了實(shí)現(xiàn)調(diào)解而不適當(dāng)?shù)臏p輕行政處罰。
(三)不涉及第三方利益原則
由于任何人都不能處分他人的權(quán)利和利益，因此，調(diào)解中當(dāng)事人處分的權(quán)利(力)，應(yīng)當(dāng)僅限于自己有權(quán)處分的權(quán)利(力)。對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)人而言。就是只能放棄、部分放棄自己有處分權(quán)的權(quán)利或者增加自己的義務(wù)：對(duì)于行政復(fù)議被申請(qǐng)人而言，就是避免對(duì)社會(huì)利益和公共利益產(chǎn)生不利影響：對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)而言，就是在審查雙方當(dāng)事人達(dá)成的合意時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分注意各方當(dāng)事人處分權(quán)(利)力的界限。以避免爭議雙方達(dá)成損害公共利益、社會(huì)利益或者他人利益的調(diào)解協(xié)議。對(duì)于涉及其他公民、法人或其他組織合法權(quán)益的，調(diào)解過程需要涉及到的第三人參加：調(diào)解協(xié)議中涉及到第三人的部分，應(yīng)當(dāng)經(jīng)第三人同意。
三、行政復(fù)議機(jī)關(guān)在調(diào)解中的地位和作用
在調(diào)解過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不可避免的會(huì)將其意志和影響滲透到調(diào)解的全部過程和最終結(jié)果。由于調(diào)解以當(dāng)事人的自愿為基礎(chǔ)。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)需要將其意志和影響力限制在必要的范圍，即只能是在當(dāng)事人之間充當(dāng)中立的召集者、主持者和推進(jìn)者，為調(diào)解進(jìn)行提供一個(gè)平等協(xié)商的平臺(tái)。而不能作為糾紛的介入者，對(duì)當(dāng)事人的行為進(jìn)行評(píng)判，干涉當(dāng)事人處分權(quán)利(力)。更不能將自己認(rèn)為公平的解決方案強(qiáng)壓給當(dāng)事人。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在調(diào)解中的這種地位，決定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)在調(diào)解中的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)溝通、解釋和緩解情緒。(1)在當(dāng)事人之間進(jìn)行有效溝通。行政復(fù)議中，當(dāng)事人一般只掌握部分案件信息。其中，申請(qǐng)人往往非常了解案件的來龍去脈以及相關(guān)的背景情況，而被申請(qǐng)人往往全面掌握具體行政行為的法律依據(jù)和各種證據(jù)。進(jìn)行調(diào)解時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)需要在當(dāng)事人之間溝通案情和證據(jù)使用情況，使各方當(dāng)事人都能夠全面掌握案件情況，實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱。(2)向當(dāng)事人做好解釋工作。行政復(fù)議中，當(dāng)事人特別是申請(qǐng)人。有時(shí)候會(huì)對(duì)法律、法規(guī)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作程序等問題不很了解，或者是對(duì)案件事實(shí)的理解有偏差。此時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就要向當(dāng)事人解釋法律、解釋行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序、解釋規(guī)范性文件的情況和案件的實(shí)施情況。(3)緩解當(dāng)事人的對(duì)抗、
排斥情緒。一方面由于對(duì)調(diào)解存在著誤解和疑慮、擔(dān)心調(diào)解能否公正的實(shí)現(xiàn)其權(quán)益，另一方面由于行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持認(rèn)為具體行政行為并無不當(dāng)，或者部分行政執(zhí)法人員簡單粗暴的執(zhí)法方式引起了申請(qǐng)人的強(qiáng)烈抵觸情緒，行政復(fù)議中，部分當(dāng)事人會(huì)對(duì)調(diào)解存在排斥情緒，對(duì)對(duì)方當(dāng)事人存在對(duì)抗情緒。此時(shí)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)就需要疏導(dǎo)當(dāng)事人的情緒，引導(dǎo)當(dāng)事人理智的對(duì)待和解決行政爭議。
(二)控制調(diào)解進(jìn)程。調(diào)解過程中，各方當(dāng)事人為爭取最大的利益，一般會(huì)站在自己的立場上進(jìn)行辯論，有時(shí)候甚至?xí)m纏個(gè)別的細(xì)枝末節(jié)問題反復(fù)提交證據(jù)或者重復(fù)進(jìn)行陳述。此時(shí)，對(duì)當(dāng)事人的行為不予控制。必然會(huì)導(dǎo)致調(diào)解無限制的延長。鑒于行政復(fù)議有嚴(yán)格的期限，并且效率也是調(diào)解中需要考慮的重要因素，因此，調(diào)解中就需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過幫助當(dāng)事人歸納爭議的焦點(diǎn)和分歧、指導(dǎo)當(dāng)事人集中地對(duì)爭議問題提交訴辯理由和證據(jù)、限定當(dāng)事人按時(shí)提交相關(guān)證據(jù)材料、對(duì)有關(guān)法律、政策作出解釋等方式，有效地控制調(diào)解進(jìn)程。在案件事實(shí)清楚、但當(dāng)事人之間難以達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者當(dāng)事人主動(dòng)要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)提供調(diào)解協(xié)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以先行提出調(diào)解建議，供當(dāng)事人參考。
(三)審查調(diào)解意見。雖然調(diào)解協(xié)議由行政復(fù)議機(jī)關(guān)最終制作，但該調(diào)解協(xié)議實(shí)際上仍是建立在各方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解意見的基礎(chǔ)上。而當(dāng)事人為了達(dá)成一致，有可能在調(diào)解意見中添加違法或者不當(dāng)?shù)膬?nèi)容。因此，在制作調(diào)解協(xié)議的過程中。特別是在當(dāng)事人自行提出調(diào)解意見的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照合法、合理、不損害他人利益等調(diào)解原則，對(duì)調(diào)解意見的內(nèi)容進(jìn)行審查，即審查調(diào)解協(xié)議是否違反法律的禁止性規(guī)定、是否屬于行政機(jī)關(guān)合理行使自由裁量權(quán)、是否損害了他人的合法權(quán)益。對(duì)于合法、合理的調(diào)解協(xié)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以根據(jù)雙方的一致意見制作行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議。
四、行政復(fù)議調(diào)解的方式選擇
在行政爭議的調(diào)解過程中，有兩種調(diào)解方式可供選擇。一種是“背對(duì)背”的調(diào)解方式，即在整個(gè)調(diào)解過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)始終只與一方當(dāng)事人進(jìn)行單方面接觸，而不同時(shí)召集各方當(dāng)事人當(dāng)面辯論和協(xié)商。另一種是當(dāng)面調(diào)解方式。即雖然在調(diào)解過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可能會(huì)單方面接觸一方當(dāng)事人，但最終的調(diào)解協(xié)議。仍是在各方當(dāng)事人共同在場的情況下，在就案件事實(shí)、法律適用、行政程序等問題進(jìn)行陳述、辯論的基礎(chǔ)上，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)主持，經(jīng)各方當(dāng)事人面對(duì)面地協(xié)商而最終達(dá)成的一致意見。
實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)更多地選擇“背對(duì)背”的調(diào)解方式。這是因?yàn)椋涸凇氨硨?duì)背”的調(diào)解過程中，通常只有行政復(fù)議機(jī)關(guān)掌握各方當(dāng)事人的全部情況和案件的全部信息。在這種情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)只需片面的強(qiáng)調(diào)對(duì)一方當(dāng)事人不利的因素，或者預(yù)示不實(shí)現(xiàn)調(diào)解可能對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生的不利后果等，就可以促使各方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解。與當(dāng)面調(diào)解方式相比，“背對(duì)背”的調(diào)解雖然更容易實(shí)現(xiàn)調(diào)解的目的，促使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。但是，“背對(duì)背”調(diào)解的最大弊端，就是全部調(diào)解過程的不透明。這使得最終達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，往往建立在當(dāng)事人對(duì)案件事實(shí)、法律規(guī)定等片面了解之上，因此，最終達(dá)成的調(diào)解協(xié)議也極有可能不是當(dāng)事人的最優(yōu)選擇。同時(shí)，與申請(qǐng)人相比，做出具體行政行為的機(jī)關(guān)無疑具有更大的討價(jià)還價(jià)能力，因此，調(diào)解的結(jié)果往往不利于申請(qǐng)人。而一旦當(dāng)事人全面了解案件情況之后。通常會(huì)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)存在欺騙行為，必然不會(huì)認(rèn)同調(diào)解結(jié)果。而選擇要么對(duì)已經(jīng)生效的調(diào)解協(xié)議不予執(zhí)行，要么以調(diào)解違反自愿原則為由繼續(xù)提起行政訴訟。即使行政復(fù)議機(jī)關(guān)在調(diào)解過程中，已向各方當(dāng)事人說明了案件的全部相關(guān)情況，但由于程序上的不透明。當(dāng)事人特別是申請(qǐng)人。仍然會(huì)對(duì)調(diào)解結(jié)果持有較高的疑慮，從而影響到調(diào)解制度的社會(huì)認(rèn)可度。
與“背對(duì)背”的調(diào)解方式相比，當(dāng)面調(diào)解看起來似乎更難成功。但實(shí)際上。在行政復(fù)議中，絕大部分當(dāng)事人都會(huì)理性地權(quán)衡各種利弊得失。因此，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變單純依靠說服教育和利用行政威懾力進(jìn)行調(diào)解的傳統(tǒng)手段。充分了解當(dāng)事人的利益需求，為當(dāng)事人深入分析調(diào)解和行政復(fù)議決定的利弊、各種不同調(diào)解方案可能產(chǎn)生的結(jié)果、對(duì)當(dāng)事人可能產(chǎn)生的影響、曾經(jīng)的行政復(fù)議案例等。當(dāng)事人自然會(huì)在物質(zhì)利益和精神利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益、調(diào)解和做出行政復(fù)議決定之間。以及達(dá)到不同調(diào)解結(jié)果花費(fèi)的金錢成本、時(shí)間成本、人力成本之間進(jìn)行衡量，選擇以最小的代價(jià)獲取對(duì)自己最為有利的結(jié)果，這種調(diào)解方式的最大好處就在于，當(dāng)事人因?yàn)閷?duì)調(diào)解的程序參與較多、對(duì)案件的情況全面掌握，因此。會(huì)對(duì)調(diào)解結(jié)果十分認(rèn)同，從而徹底解決行政爭議。
五、行政復(fù)議調(diào)解的具體程序
在與私權(quán)利的沖突中，公權(quán)力具有先天的優(yōu)勢，不但在資源、信息等方面處于明顯的強(qiáng)勢，甚至?xí)眯姓鄬?duì)人對(duì)行政權(quán)的敬畏感，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)將來采取報(bào)復(fù)性行政行為的預(yù)期，而對(duì)行政相對(duì)人造成巨大的心理壓力，直至迫使其放棄行政復(fù)議權(quán)或其他實(shí)體權(quán)利。同時(shí)。由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)尚不具有中立的地位，使得調(diào)解很容易成為規(guī)避行政復(fù)議正當(dāng)程序的一種方式。為了避免上述情況影響調(diào)解公正的結(jié)果，就需要規(guī)范調(diào)解程序。
(一)調(diào)解機(jī)構(gòu)和人員
根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的法制機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)行政復(fù)議事項(xiàng)。由于目前調(diào)解只是行政復(fù)議審理方式中的一項(xiàng)具體制度，是在行政復(fù)議受理之后啟動(dòng)的、可選擇的審理程序，因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)理應(yīng)成為調(diào)解機(jī)構(gòu)。此外?？紤]到行政復(fù)議人員通常是在受理行政復(fù)議案件時(shí)就已經(jīng)確定，并且在調(diào)解過程中，已經(jīng)深入地了解案件情況，在調(diào)解不成的情況下由其繼續(xù)進(jìn)行審理可以提高行政復(fù)議的效率。因此，可以由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)該案件的人員具體負(fù)責(zé)調(diào)解事項(xiàng)。
(二)調(diào)解的啟動(dòng)
調(diào)解程序的啟動(dòng)可以分為兩種方式：一是由申請(qǐng)人或被申請(qǐng)人單方面或者共同以書面或者口頭形式請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解。在這種情況下。對(duì)口頭提出的調(diào)解請(qǐng)求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)記錄在案，并由提出調(diào)解請(qǐng)求的申請(qǐng)人或者被申請(qǐng)人簽名或者蓋章。對(duì)于一方當(dāng)事人提出調(diào)解請(qǐng)求的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在收到請(qǐng)求后。應(yīng)當(dāng)征求另一方當(dāng)事人的意見，經(jīng)明確表示同意后，可以啟動(dòng)調(diào)解程序：另一方當(dāng)事人明確表示拒絕的，或者不做表示的，不能啟動(dòng)調(diào)解程序。二是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出調(diào)解建議。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，根據(jù)案件的具體情況，比如事實(shí)情況、法律適用情況等。認(rèn)為符合《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定的調(diào)解條件的，可以向申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人建議進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解建議應(yīng)當(dāng)說明各方
當(dāng)事人的考慮時(shí)間，經(jīng)當(dāng)事人同意后，可以進(jìn)行調(diào)解：超過調(diào)解建議的考慮時(shí)間當(dāng)事人不做表示的，視為當(dāng)事人拒絕接受調(diào)解。
(三)調(diào)解的時(shí)間
調(diào)解是行政復(fù)議案件的一種審理方式，因此，進(jìn)行調(diào)解的時(shí)間應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議申請(qǐng)受理之后、行政復(fù)議決定做出之前進(jìn)行。從理論上講，在決定受理行政復(fù)議時(shí)就可以決定進(jìn)行調(diào)解。但是考慮到在調(diào)解進(jìn)行之前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面掌握案情。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)最好在全面了解案情之后啟動(dòng)調(diào)解程序；同時(shí)。由于調(diào)解存在失敗的可能，因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)視案件的復(fù)雜、難易等不同情況，留出合理的時(shí)間，以備調(diào)解不成時(shí)轉(zhuǎn)入正常的行政復(fù)議程序?？紤]到目前絕大部分地方的行政復(fù)議決定書仍是按照機(jī)關(guān)辦文方式。經(jīng)層層審批后制發(fā)，是否終止行政復(fù)議調(diào)解的決定最好在行政復(fù)議到期前10～15日內(nèi)決定，以留出充足的時(shí)間制作行政復(fù)議決定書和審批行政復(fù)議決定。
(四)調(diào)解的步驟
調(diào)解程序啟動(dòng)后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以初步擬定調(diào)解方案，包括調(diào)解的方法，案件的重點(diǎn)、難點(diǎn)，解決問題的基本意見等等。在此基礎(chǔ)上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以分別與各方當(dāng)事人進(jìn)行溝通，以全面掌握案件情況，了解當(dāng)事人對(duì)調(diào)解結(jié)果的期望和可以調(diào)解的程度。在與當(dāng)事人初次進(jìn)行溝通時(shí)，調(diào)解人員應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人表明身份并告知其在調(diào)解中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。如要求調(diào)解人員回避的權(quán)利、進(jìn)行陳述申辯和按時(shí)提交證據(jù)材料的權(quán)利、終止調(diào)解程序的權(quán)利、自行處分權(quán)利(力)的權(quán)利、提交真實(shí)的證據(jù)材料的義務(wù)、陳述真實(shí)事實(shí)的義務(wù)等等。當(dāng)事人需要補(bǔ)充提交證據(jù)材料的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以指定合理的期限。在全面了解案情的基礎(chǔ)上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以召集各方當(dāng)事人當(dāng)面進(jìn)行協(xié)商。為了避免人為制造緊張、對(duì)抗的氣氛。當(dāng)面協(xié)商可以采取非正式的會(huì)談形式。協(xié)商中各方面意見應(yīng)當(dāng)記入筆錄，并由當(dāng)事人或者其人簽字、蓋章。
(五)制作行政復(fù)議調(diào)解書
行政復(fù)議調(diào)解書可以包括以下內(nèi)容：(1)當(dāng)事人是自然人的，應(yīng)注明當(dāng)事人的姓名、住址：當(dāng)事人是法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)注明法人或者其他組織的名稱、地址、負(fù)責(zé)人或者法定代表人姓名。(2)行政復(fù)議申請(qǐng)人提出的行政復(fù)議請(qǐng)求。(3)經(jīng)查明的案件事實(shí)和支持案件事實(shí)的相應(yīng)證據(jù)。由于調(diào)解結(jié)果并不以案件事實(shí)和各方責(zé)任分擔(dān)為唯一依據(jù)。因此，調(diào)解書中的案件事實(shí)一般僅限于客觀敘述，通常不必確定責(zé)任承擔(dān)的問題。(4)調(diào)解結(jié)果。調(diào)解結(jié)果是調(diào)解書最核心的部分，其內(nèi)容相對(duì)比較簡單。只需要清晰、明確地寫明當(dāng)事人達(dá)成的各項(xiàng)合意，而不需要做過多說明。需要當(dāng)事人履行一定義務(wù)的，還可以寫明當(dāng)事人履行義務(wù)的時(shí)間或者期限。(5)調(diào)解書的生效時(shí)間。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條的規(guī)定，行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力。(6)調(diào)解成立的時(shí)間、行政復(fù)議機(jī)關(guān)蓋章、當(dāng)事人簽名或者蓋章。
六、行政復(fù)議調(diào)解書的履行
20__年5月29日，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡稱《復(fù)議法實(shí)施條例》）。該條例適應(yīng)司法實(shí)踐的需要，在行政復(fù)議審理中引入了調(diào)解制度，并對(duì)調(diào)解應(yīng)遵?-的?-則、適用范圍、調(diào)解書的效力等重要問題進(jìn)行了規(guī)定，使調(diào)解制度成為有法可依、有法必依的一項(xiàng)法律制度。這一制度的建立對(duì)于化解行政爭議、保障公民合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、促進(jìn)依法行政有著十分重要的意義，必將促進(jìn)我國行政復(fù)議審查方式的進(jìn)一步發(fā)展和完善。
（一）行政復(fù)議調(diào)解的概念
行政復(fù)議調(diào)解是指在行政復(fù)議過程中，復(fù)議當(dāng)事人在行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦案人員的主持和d-調(diào)下，依法就有關(guān)行政爭議進(jìn)行d-商，從而達(dá)成合意、解決行政爭議，終結(jié)行政復(fù)議的行為。行政復(fù)議調(diào)解既是當(dāng)事人行使處分權(quán)的體現(xiàn)，又是行政復(fù)議機(jī)關(guān)準(zhǔn)司法權(quán)行使的體現(xiàn)。復(fù)議人員不但要給當(dāng)事人各方提供和解的便利條件，還要通過講法理、分析案情，指出各方當(dāng)事人將復(fù)議進(jìn)行下去可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，讓當(dāng)事人各方自愿進(jìn)行利益衡量，以便達(dá)成和解d-議；必要時(shí)，復(fù)議人員還可主動(dòng)提出解決爭議的具體和解方案，供雙方參考。
（二）行政復(fù)議調(diào)解制度的意義
1、能夠充分尊重當(dāng)事人對(duì)解決行政爭議方式的選擇權(quán)，突出了“以人為本”的行政管理理念。行政復(fù)議調(diào)解制度是一項(xiàng)體現(xiàn)著“以人為本、復(fù)議為民”精神實(shí)質(zhì)的制度，在調(diào)解中，行政機(jī)關(guān)不再是居高臨下的管理者，申請(qǐng)人也獲得了與行政機(jī)關(guān)平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，體現(xiàn)了行政管理的人性化。
2、節(jié)約行政成本，提高行政效率。通過調(diào)解解決行政爭議，可以使行政復(fù)議程序大大簡化，減少了行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)人力、物力和資金的投入，節(jié)約了復(fù)議成本，提高了復(fù)議效率。在復(fù)議案件中，作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)由于接受調(diào)解而改變違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，避免了敗訴所帶來的負(fù)面影響；相對(duì)人撤回復(fù)議申請(qǐng)，可以節(jié)約解決爭議的成本，減少因司法有限變更權(quán)所帶來的訴累。
3、徹底解決行政爭議，減少訴訟、上訪案件，緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在行政復(fù)議中，受復(fù)議范圍和復(fù)議決定種類的限制，復(fù)議機(jī)關(guān)只能就事論事，在很多情況下不能徹底解決當(dāng)事人之間的對(duì)立和矛盾。但在調(diào)解過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)可以不受復(fù)議范圍的限制，能夠?qū)Ξ?dāng)事人之間存在的多種矛盾和問題統(tǒng)籌進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解的結(jié)果可以不受行政復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議決定的種類的限制，并可以調(diào)動(dòng)復(fù)議機(jī)關(guān)可以調(diào)動(dòng)的各方面因素，多方面多途徑地對(duì)行政爭議予以徹底解決。
4、有利于構(gòu)建和諧社會(huì)，減少了行政復(fù)議申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人之間的對(duì)立情緒。調(diào)解可以使雙方在不傷和氣的情況下解決爭議，有利于d-調(diào)雙方關(guān)系，也有利于以后行政管理的順利進(jìn)行。對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)安定團(tuán)結(jié)，構(gòu)建和諧社會(huì)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
（三）行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)遵?-的?-則
1、自愿?-則。行政復(fù)議調(diào)解，首先要自愿。調(diào)解的全過程始終貫穿著各方當(dāng)事人的自愿。在行政復(fù)議中，只有申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人都自愿接受調(diào)解時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)才能夠進(jìn)行調(diào)解；只有申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人都自愿接受調(diào)解結(jié)果時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)才能夠以調(diào)解結(jié)案。在調(diào)解過程中，當(dāng)任意一方當(dāng)事人不愿再進(jìn)行調(diào)解時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)終止調(diào)解程序，依法作出復(fù)議決定。
2、合法?-則。行政復(fù)議調(diào)解必須貫徹合法?-則，調(diào)解應(yīng)當(dāng)在查清事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不得就被復(fù)議的具體行政行為的合法性進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解結(jié)果和調(diào)解程序不得違背法律的基本?-則和精神，不得損害國家利益、集體利益和他人利益。貫徹合法?-則的調(diào)解能?-得起考驗(yàn)，能起到好的示范效應(yīng)。
3、公平公正?-則。行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)在對(duì)立的各方當(dāng)事人地位平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行。堅(jiān)持雙方地位平等是d-商的前提條件，只有平等地d-商，心平氣和地交換意見，求得對(duì)方的寬容和諒解，才有可能形成共識(shí)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為主持行政復(fù)議調(diào)解工作的第三方，要做到客觀、公正、公平，給申請(qǐng)人與行政主體同樣的陳述理由的機(jī)會(huì)。不論是弱勢的一方還是強(qiáng)勢的一方，都要一視同仁，不偏袒任何一方。
4、不涉及第三方利益?-則。由于任何人都不能處分他人的權(quán)利和利益，因此，調(diào)解中當(dāng)事人處分的權(quán)利（力），應(yīng)當(dāng)僅限于自己有權(quán)處分的權(quán)利（力）。為避免爭議雙方達(dá)成損害公共利益和社會(huì)利益的調(diào)解d-議，涉及公共利益的行政復(fù)議案件以不適用調(diào)解為宜。有些行政復(fù)議案件雖然不涉及公共利益，但涉及確定的第三人的利益。這類案件可以適用調(diào)解，但為確保第三人的利益不受損害，調(diào)解過程第三人有權(quán)參加，并且調(diào)解d-議應(yīng)當(dāng)?-過第三人同意。
二、行政復(fù)議調(diào)解的案件類型
（一）不服行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為申請(qǐng)行政復(fù)議的案
行政自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在法定的權(quán)限范圍內(nèi)就行為條件、行為程序作出作為與否和作出何種行為方面做合理選擇的權(quán)利。行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的核心，其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)自由處分職權(quán)的表現(xiàn)。對(duì)某一特定事實(shí)來說，在法律、法規(guī)、規(guī)章賦予行政自由裁量權(quán)的范圍和幅度內(nèi)，行政主體通常有多種處理方式可供選擇，只要未超出自由裁量的范圍和幅度，應(yīng)當(dāng)說每一種方式的選擇都是合法的，但對(duì)行政相對(duì)人來說，在這些合法的選擇中存在著最合理的選擇。如果行政機(jī)關(guān)依據(jù)自由裁量權(quán)對(duì)職權(quán)的處分僅僅存在合理性問題，就存在通過調(diào)解，使?fàn)幾h雙方達(dá)成和解的基礎(chǔ)。通過行政復(fù)議調(diào)解，行政管理相對(duì)人對(duì)改變的具體行政行為可以接受，就能夠降低成本，徹底地消除矛盾和糾紛。因此在行政處罰幅度、選擇行為方式、對(duì)事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定、對(duì)情節(jié)輕重認(rèn)定等自由裁量權(quán)上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)都可以運(yùn)用調(diào)解的方式促使復(fù)議當(dāng)事人達(dá)成合意。
（二）行政賠償糾紛案件
行政賠償糾紛是指行政機(jī)關(guān)及其行政人員違法行使行政職權(quán)，侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，而依法承擔(dān)賠償責(zé)任的糾紛。行政賠償糾紛包括單獨(dú)請(qǐng)求行政賠償?shù)募m紛和附帶請(qǐng)求行政賠償?shù)募m紛。根據(jù)《行政訴訟法》第67條第2款、《國家賠償法 》第9條、第1 3條的規(guī)定，行政復(fù)議中的行政賠償糾紛僅指附帶請(qǐng)求行政賠償?shù)募m紛。行政賠償雖在本質(zhì)上體現(xiàn)為一種行政責(zé)任，但在形式上卻與民事賠償有很多相似之處，且行政賠償一般以支付賠償金為主要方式，雖然《國家賠償法》對(duì)賠償金額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)作出了詳細(xì)規(guī)定，但行政賠償情況復(fù)雜、類型多樣，因賠償金額計(jì)算錯(cuò)誤或賠償方式不當(dāng)?shù)葐栴}，?-過復(fù)議機(jī)關(guān)的調(diào)解往往雙方能夠達(dá)成和解d-議。
（三）行政補(bǔ)償糾紛案件
行政補(bǔ)償是行政主體基于社會(huì)公共利益的需要，在管理國家和社會(huì)公共事務(wù)的過程中，合法行使公權(quán)力的行為以及該行為的附隨效果而致使公民、法人或者其他社會(huì)組織的合法財(cái)產(chǎn)及合法權(quán)益遭受特別損害，以公平?-則并通過正當(dāng)程序?qū)λ馐艿膿p害給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。行政補(bǔ)償往往是由于國家征收自然資源或公民法人或社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)引起，比如征用集體土地補(bǔ)償、行政拆遷補(bǔ)償?shù)鹊?。行政補(bǔ)償糾紛的焦點(diǎn)問題也往往源于補(bǔ)償金額，是適于調(diào)解的案件。
三、行政復(fù)議機(jī)關(guān)在調(diào)解中的作用
在調(diào)解過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不可避免的會(huì)將其意志和影響滲透到調(diào)解的全部過程和最終結(jié)果。由于調(diào)解以當(dāng)事人的自愿為基礎(chǔ)，因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)需要將其意志和影響力限制在必要的范圍，即只能是在當(dāng)事人之間充當(dāng)中立的召集者、主持者和推進(jìn)者，為調(diào)解進(jìn)行提供一個(gè)平等d-商的平臺(tái)。而不能作為糾紛的介入者，對(duì)當(dāng)事人的行為進(jìn)行評(píng)判，干涉當(dāng)事人處分權(quán)利（力），更不能將自己認(rèn)為公平的解決方案強(qiáng)壓給當(dāng)事人。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在調(diào)解中的這種地位，決定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)在調(diào)解中的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）溝通、解釋和緩解情緒
1、在當(dāng)事人之間進(jìn)行有效溝通。行政復(fù)議中，當(dāng)事人一般只掌握部分案件信息。其中，申請(qǐng)人往往非常了解案件的來龍去脈以及相關(guān)的背景情況，而被申請(qǐng)人往往全面掌握具體行政行為的法律依據(jù)和各種證據(jù)。進(jìn)行調(diào)解時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)需要在當(dāng)事人之間溝通案情和證據(jù)使用情況，使各方當(dāng)事人都能夠全面掌握案件情況，實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱。
2、向當(dāng)事人做好解釋工作。行政復(fù)議中，當(dāng)事人特別是申請(qǐng)人，有時(shí)候會(huì)對(duì)法律、法規(guī)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作程序等問題不是很了解，或者是對(duì)案件事實(shí)的理解有偏差。此時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就要向當(dāng)事人解釋法律、解釋行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序，解釋規(guī)范性文件的情況和案件的實(shí)施情況。
3、緩解當(dāng)事人的對(duì)抗、排斥情緒。一方面由于對(duì)調(diào)解存在著誤解和疑慮、擔(dān)心調(diào)解能否公正的實(shí)現(xiàn)其權(quán)益，另一方面由于行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持認(rèn)為具體行政行為并無不當(dāng)，或者部分行政執(zhí)法人員簡單粗暴的執(zhí)法方式引起了申請(qǐng)人的強(qiáng)烈抵觸情緒，行政復(fù)議中，部分當(dāng)事人會(huì)對(duì)調(diào)解存在排斥情緒，對(duì)對(duì)方當(dāng)事人存在對(duì)抗情緒。此時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就需要疏導(dǎo)當(dāng)事人的情緒，引導(dǎo)當(dāng)事人理智地對(duì)待和解決行政爭議。
（二）調(diào)控行政復(fù)議調(diào)解過程
行政復(fù)議調(diào)解過程在行政復(fù)議機(jī)關(guān)的主持下，通過復(fù)議機(jī)關(guān)辦案人員直接、深入、細(xì)致的溝通、教育、疏導(dǎo)工作，促使當(dāng)事人各方在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成調(diào)解d-議的糾紛解決過程。然而，在調(diào)解過程中，各方當(dāng)事人為爭取最大利益，一般會(huì)站在自己的立場上進(jìn)行辯論，有時(shí)會(huì)糾纏個(gè)別的細(xì)枝末節(jié)問題反復(fù)提交證據(jù)或重復(fù)進(jìn)行陳述。這樣，必然會(huì)導(dǎo)致調(diào)解無限制的延長。此時(shí)，就需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過幫助當(dāng)事人歸納爭議的焦點(diǎn)和分歧，從事實(shí)和法律方面為當(dāng)事人擺明利害關(guān)系，使當(dāng)事人從實(shí)現(xiàn)自己利益的角度綜合考慮進(jìn)行d-商，有效地控制調(diào)解進(jìn)程。在案件事實(shí)清楚、但當(dāng)事人之間難以達(dá)成調(diào)解d-議或者當(dāng)事人主動(dòng)要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)提供調(diào)解d-議時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以先行提出調(diào)解建議，供當(dāng)事人參考。
（三）審查調(diào)解d-議
雖然調(diào)解d-議由行政復(fù)議機(jī)關(guān)最終制作，但該調(diào)解d-議實(shí)際上仍是建立在各方當(dāng)事人達(dá)成合意的基礎(chǔ)上。在制作調(diào)解d-議的過程中，特別是在當(dāng)事人自行提出調(diào)解意見的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照合法、公平公正、不傷害他人利益等調(diào)解?-則，審查調(diào)解d-議是否違反法律的禁止性規(guī)定，是否屬于行政機(jī)關(guān)合理行使自由裁量權(quán)、是否傷害了他人的合法權(quán)益。對(duì)于合法、合理的調(diào)解d-議，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)雙方的一致意見制作行政復(fù)議調(diào)解d-議。
四、行政復(fù)議調(diào)解的程序
如果行政復(fù)議調(diào)解缺乏必要的程序約束，其靈活性就容易被濫用，從而導(dǎo)致結(jié)果的不公正。同時(shí)，由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)尚不具有中立的地位，使得調(diào)解很容易成為規(guī)避行政復(fù)議正當(dāng)程序的一種方式。為了避免上述情況影響調(diào)解公正的結(jié)果，就需要規(guī)范調(diào)解程序。
（一）調(diào)解機(jī)構(gòu)和人員
根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的法制機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)行政復(fù)議事項(xiàng)。由于目前調(diào)解只是行政復(fù)議審理方式中的一項(xiàng)具體制度，是在行政復(fù)議審理之后啟動(dòng)的、可選擇的審理程序，因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)理應(yīng)成為調(diào)解機(jī)構(gòu)。此外，考慮到行政復(fù)議人員通常是在受理行政復(fù)議案件時(shí)就已?-確定，并且在調(diào)解過程中，已?-深入地了解案情，在調(diào)解不成的情況下由其繼續(xù)進(jìn)行審理可以提高行政復(fù)議的效率。因此，可以由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)該案件的人員具體負(fù)責(zé)調(diào)解事項(xiàng)。
（二）調(diào)解程序的啟動(dòng)
復(fù)議調(diào)解的啟動(dòng)一般可分為兩種方式：一是申請(qǐng)啟動(dòng)，指由行政復(fù)議申請(qǐng)人或被申請(qǐng)人或雙方共同以書面或口頭形式請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議調(diào)解。對(duì)口頭提出的調(diào)解請(qǐng)求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)記錄在案，并由提出調(diào)解請(qǐng)求的申請(qǐng)人或者被申請(qǐng)人簽名或者蓋章。單方提出調(diào)解請(qǐng)求的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在收到請(qǐng)求后，應(yīng)當(dāng)征求另一方當(dāng)事人的意見，?-明確表示同意后，可以啟動(dòng)調(diào)解程序；另一方當(dāng)事人明確表示拒絕的，或者不做表示的，不能啟動(dòng)調(diào)解程序。二是職能啟動(dòng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件后，在審查分析案件事實(shí)和法律的基礎(chǔ)上，認(rèn)為符合《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定的調(diào)解條件的，可以向申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人建議進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解建議應(yīng)當(dāng)說明各方當(dāng)事人的考慮時(shí)間，?-當(dāng)事人同意后，可以進(jìn)行調(diào)解；超過調(diào)解建議的考慮時(shí)間當(dāng)事人不做表示的，視為當(dāng)事人拒絕接受調(diào)解。
（三）調(diào)解的時(shí)間
調(diào)解是行政復(fù)議案件的一種審理方式，因此，進(jìn)行調(diào)解的時(shí)間應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議申請(qǐng)受理之后、行政復(fù)議決定做出之前進(jìn)行。從理論上講，在決定受理行政復(fù)議時(shí)就可以決定進(jìn)行調(diào)解，但是考慮到在調(diào)解進(jìn)行之前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面掌握案情。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)最好在全面了解案情之后啟動(dòng)調(diào)解程序；同時(shí)，由于調(diào)解存在失敗的可能，因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)視案件的復(fù)雜、難易等不同情況，留出合理的時(shí)間，以備調(diào)解不成時(shí)轉(zhuǎn)入正常的行政復(fù)議程序。
（四）調(diào)解的方式與步驟
調(diào)解程序啟動(dòng)后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以初步擬定調(diào)解方案，包括調(diào)解的方法，案件的重點(diǎn)、難點(diǎn)，解決問題的基本意見等等。在此基礎(chǔ)上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以先分別與各方當(dāng)事人進(jìn)行溝通，以全面掌握案件情況，了解當(dāng)事人對(duì)調(diào)解結(jié)果的期望和可以調(diào)解的程度。當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為雙方面對(duì)面d-商的時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可采用非正式的會(huì)談形式當(dāng)面d-商， 以避免人為制造緊張、對(duì)抗的氣氛，同時(shí)也避免當(dāng)事人惡意串通或行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人施加壓力。當(dāng)事人可以就爭議的事實(shí)情況和法律問題進(jìn)行陳述、辯論和d-商，如果雙方猶豫不決、舉棋不定，復(fù)議人員可以提出一個(gè)對(duì)雙方均有利的調(diào)解方案，供雙方參考。在調(diào)解過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)要始終遵?-中立?-則，讓雙方當(dāng)事人心悅誠服。在雙方接受上有差距時(shí)，應(yīng)明其道理，在雙方間傳遞信息，促成和解。同時(shí)也要防止當(dāng)事人濫用調(diào)解程序作為拖延糾紛解決過程和向?qū)Ψ绞旱氖侄危绻写祟惽闆r發(fā)生，應(yīng)給予相應(yīng)的制裁措施。
海關(guān)認(rèn)為，鼎信公司將保稅料件制成品“復(fù)合橡膠”辦理轉(zhuǎn)廠手續(xù)后，實(shí)際送貨與結(jié)轉(zhuǎn)企業(yè)不相符合，其行為已經(jīng)構(gòu)成《海關(guān)法》第八十六條第（十）項(xiàng)所規(guī)定的“未經(jīng)海關(guān)許可，擅自轉(zhuǎn)讓海關(guān)監(jiān)管貨物”的違規(guī)行為。2005年11月9日，海關(guān)制發(fā)了《行政處罰告知單》，根據(jù)《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第十八條第一款（一）項(xiàng)之規(guī)定，擬對(duì)鼎信公司罰款人民幣120萬元，約為案值的10%，并于2005年11月10日送達(dá)鼎信公司。2005年11月14日，鼎信公司向海關(guān)提出了書面申辯，請(qǐng)求海關(guān)不對(duì)其罰款。經(jīng)復(fù)核，海關(guān)認(rèn)為鼎信公司的違法行為事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿充分，該關(guān)適用法律正確，處罰適當(dāng)，決定維持原處罰意見。2006年1月5日，海關(guān)制發(fā)了《行政處罰決定書》，以與《行政處罰告知單》相同的事實(shí)、證據(jù)和法律依據(jù)對(duì)鼎信公司罰款人民幣120萬元。
行政復(fù)議情況
鼎信公司不服海關(guān)作出的行政處罰決定，向其上一級(jí)海關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，并稱：1、該公司在主觀上沒有逃避海關(guān)監(jiān)管和偷逃國家稅收的故意；2、該公司在客觀上沒有從中賺取差價(jià)謀利；3、該公司積極配合海關(guān)調(diào)查且在海關(guān)調(diào)查期間積極整改，并已補(bǔ)辦了全部海關(guān)手續(xù)。綜上，該公司不否認(rèn)海關(guān)行政處罰決定認(rèn)定的違法事實(shí)、理由和依據(jù)，但僅就行政處罰的罰款幅度提出異議。
復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審理認(rèn)為：1、海關(guān)對(duì)鼎信公司擅自轉(zhuǎn)讓保稅進(jìn)口料件的違法行為進(jìn)行處理，事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確。2、鑒于本案案值和罰款數(shù)額巨大，且當(dāng)事人的違法動(dòng)機(jī)不明顯，在辦案期間配合海關(guān)調(diào)查，案發(fā)后主動(dòng)補(bǔ)辦了涉案貨物的相關(guān)海關(guān)手續(xù)，消除違法行為的危害后果，沒有對(duì)許可證件管理和國家的稅款征收造成實(shí)質(zhì)影響，在維持本案按違規(guī)定性處罰意見的前提下，通過調(diào)解適度降低原行政處罰幅度，符合《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》有關(guān)復(fù)議調(diào)解的規(guī)定，有助于妥善化解行政爭議。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)向鼎信公司提出了以復(fù)議調(diào)解方式處理本案的建議。鼎信公司明確答復(fù)同意復(fù)議調(diào)解。此后，復(fù)議機(jī)關(guān)組織涉案海關(guān)與鼎信公司進(jìn)行了復(fù)議調(diào)解，雙方最終達(dá)成了調(diào)解協(xié)議：海關(guān)對(duì)鼎信公司的違法行為按違規(guī)定性處罰不變，但處罰幅度由案值的10%調(diào)整為案值的5%。
法律提示
行政復(fù)議調(diào)解是發(fā)生行政糾紛的雙方當(dāng)事人，在復(fù)議機(jī)關(guān)的主持下，依照法律的規(guī)定，對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行思想排解疏導(dǎo)，說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人互相協(xié)商，互諒互讓，依法自愿達(dá)成協(xié)議，由此解決行政糾紛的一種活動(dòng)。2007年5月23日，國務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》已于8月1日起正式施行。該條例第一次將調(diào)解制度明確列入了復(fù)議糾紛解決的方式之一。在此情況下，海關(guān)及時(shí)出臺(tái)了《中華人民共和國海關(guān)行政復(fù)議辦法》（海關(guān)總署令第166號(hào)），該辦法對(duì)海關(guān)行政復(fù)議糾紛的調(diào)解制度的建立進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。但是，由于復(fù)議調(diào)解對(duì)廣大當(dāng)事人來說是一項(xiàng)嶄新的制度，其涉及的法律問題亦存在一些較為模糊的界限與標(biāo)準(zhǔn)。
是否所有的復(fù)議案件都可以通過調(diào)解方式解決
并非所有的復(fù)議案件都可以通過調(diào)解方式解決，海關(guān)復(fù)議案件的調(diào)解范圍是有明確限定的。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條的規(guī)定，只有兩種情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)解：
公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的。
自由裁量權(quán)是指法律、法規(guī)對(duì)某一具體行政行為的內(nèi)容或?qū)嵤┮鬀]有明確的規(guī)定,或雖有明確規(guī)定,但留有一定自由行使職權(quán)的幅度,由行政機(jī)關(guān)依照立法目的和公正合理的原則,結(jié)合具體情形自行判斷并做出處理的權(quán)力。自由裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一種自行決定權(quán)，即對(duì)行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)。具體到海關(guān)，最典型的包括行政處罰方式的選擇范圍、量罰幅度，還包括海關(guān)審價(jià)中對(duì)同時(shí)或大約同時(shí)的價(jià)格資料的選取等等。海關(guān)自由裁量權(quán)存在一定自由度，這種自由度意味著經(jīng)雙方協(xié)調(diào)，海關(guān)對(duì)自由裁量行為做出一定程度的改變是合法的，這是復(fù)議調(diào)解的第一個(gè)法定范圍。
當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。
其中行政賠償糾紛是指行政主體及其工作人員違法行使行政職權(quán)，侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，而依法承擔(dān)賠償責(zé)任的糾紛。如海關(guān)在行政處罰、扣留中有違反有關(guān)法律的情況給當(dāng)事人造成損失的。行政補(bǔ)償糾紛是指因行政主體的合法行政行為造成行政相對(duì)人合法權(quán)益的損失，依法由行政主體對(duì)行政相對(duì)人所受的損失予以彌補(bǔ)而產(chǎn)生的糾紛。如海關(guān)在實(shí)施查驗(yàn)中給當(dāng)事人造成了貨物的損毀等損失。
這兩種糾紛都可以適用調(diào)解，原因是上述糾紛的核心是當(dāng)事人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利是否受到損害，是否應(yīng)予賠償、補(bǔ)償，以及應(yīng)在何種程度和范圍內(nèi)予以賠償、補(bǔ)償?shù)膯栴}。而權(quán)利具有自由處分的性質(zhì)，當(dāng)然也就存在著進(jìn)行調(diào)解的基礎(chǔ)。
本文所述案例，就屬于上述第一種情況?！逗ｊP(guān)法》第八十六條和《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第十八條規(guī)定的對(duì)當(dāng)事人鼎信公司進(jìn)行處罰的幅度是案值的5%到30%。在法定的幅度內(nèi)，法律授予海關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的違法情節(jié)等情況，綜合考量確定行政處罰的幅度。在本案中，處罰幅度為10%，這屬于海關(guān)的自由裁量權(quán)。當(dāng)事人對(duì)此幅度不服，應(yīng)該屬于行政復(fù)議調(diào)解的范圍。
行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)遵循什么原則
海關(guān)行政復(fù)議糾紛可以調(diào)解，并不是說調(diào)解在所有方面都正當(dāng)化了。無論是從目前《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的立法還是從《海關(guān)行政復(fù)議辦法》的具體規(guī)定來看，海關(guān)行政復(fù)議調(diào)解制度都是一種有限的調(diào)解制度，即應(yīng)受這么幾個(gè)原則的制約：
自愿原則。自愿原則包括自愿通過調(diào)解途徑解決爭議和自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議兩個(gè)方面。自愿通過調(diào)解途徑解決爭議是指調(diào)解必須在爭議雙方自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。行政復(fù)議的涉案海關(guān)與申請(qǐng)人雙方可以主動(dòng)申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，復(fù)議機(jī)關(guān)也可以主動(dòng)詢問雙方是否愿意調(diào)解。但復(fù)議機(jī)關(guān)不得以任何方式進(jìn)行強(qiáng)行調(diào)解，調(diào)解也不應(yīng)當(dāng)成為行政復(fù)議程序的必經(jīng)階段。自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議是指雖然涉案海關(guān)與申請(qǐng)人愿意通過調(diào)解途徑解決爭議，但當(dāng)雙方達(dá)不成調(diào)解協(xié)議的，或是達(dá)成調(diào)解協(xié)議但在送達(dá)前任何一方反悔的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)依法做出行政復(fù)議決定。
合法原則。合法是海關(guān)復(fù)議調(diào)解的另一項(xiàng)基本要求，調(diào)解不遵循合法原則，只能導(dǎo)致被法律否定。合法原則主要是指調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的合法性，即調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不得違反法律規(guī)范的規(guī)定。但此處需要注意的是，復(fù)議調(diào)解的特點(diǎn)決定了此處的合法性不同于以往的嚴(yán)格合法性要求，而是一種相對(duì)寬松的合法原則。具體而言，糾紛當(dāng)事人在接受調(diào)解時(shí)，可以處分自己的實(shí)體權(quán)利，在不違反實(shí)體法禁止性規(guī)范的前提下，達(dá)成雙方所滿意或可能接受的調(diào)解協(xié)議。這種相對(duì)寬松的合法原則，決定了復(fù)議調(diào)解與復(fù)議決定所遵從的截然不同的制度設(shè)計(jì)理念，賦予了調(diào)解制度在法定框架下的旺盛生命力。如本案中，涉案海關(guān)在行政復(fù)議調(diào)解中從高效及時(shí)化解行政爭議的角度出發(fā)，根據(jù)當(dāng)事人違法的主客觀因素和情節(jié)，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整了行政自由裁量權(quán)，將處罰幅度降低為5%，達(dá)到了良好的執(zhí)法效果。
當(dāng)然，除了上述《行政復(fù)議法實(shí)施條例》和《海關(guān)行政復(fù)議辦法》明確規(guī)定的原則限制外，由于海關(guān)復(fù)議調(diào)解是爭議雙方在復(fù)議機(jī)關(guān)主持下進(jìn)行的協(xié)商和解，因此僅限于對(duì)社會(huì)利益和公共利益沒有影響的案件。一些涉及國家政治經(jīng)濟(jì)政策的進(jìn)出境管理秩序問題、危害廣大人民群眾權(quán)益的嚴(yán)重走私行為的處理等，在行政復(fù)議過程中不能適用調(diào)解。此外，海關(guān)執(zhí)法有其自身特點(diǎn)，特別是在一些進(jìn)出境通關(guān)過程中，貨物的所有人與辦理海關(guān)手續(xù)的當(dāng)事人常常不同一，造成有些行政復(fù)議案件涉及的關(guān)系很復(fù)雜。如近年來對(duì)海關(guān)針對(duì)收發(fā)貨人進(jìn)行的行政處罰提出異議的申請(qǐng)人往往是涉案貨物的實(shí)際貨主。在這種情況下，海關(guān)如直接與申請(qǐng)人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，往往會(huì)對(duì)第三人的權(quán)益造成影響。這些復(fù)議案件雖然不涉及公共利益，但涉及第三方利益。應(yīng)該說這類案件是可以適用調(diào)解的，但為確保第三方的利益不受損害，調(diào)解過程必須有第三方參加，且調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)經(jīng)第三人同意。
行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議對(duì)雙方都有約束力嗎
（試行）
第一條 為加強(qiáng)和規(guī)范生態(tài)環(huán)境行政調(diào)解工作，及時(shí)化解社會(huì)爭議糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，根據(jù)《平頂山市法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見》（平法政辦〔2021〕2號(hào)）要求，結(jié)合本機(jī)關(guān)工作實(shí)際，制定本制度。
第二條 本制度所稱行政調(diào)解，是指市生態(tài)環(huán)境局機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境行政管理和行政執(zhí)法過程中，對(duì)與本機(jī)關(guān)職權(quán)相關(guān)的各類矛盾糾紛，或按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定對(duì)環(huán)境污染糾紛，以當(dāng)事人自愿為原則，依照法律、法規(guī)、規(guī)章及政策規(guī)定，通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，妥善解決矛盾糾紛的活動(dòng)。
第三條 本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的行政調(diào)解具體范圍包括：
（一）與本機(jī)關(guān)實(shí)施生態(tài)環(huán)境行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、信息公開等行政行為相關(guān)的爭議糾紛；
（二）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)調(diào)解的污染賠償、生態(tài)損害賠償?shù)让袷录m紛；
（三）其他應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)調(diào)解的爭議糾紛。
第四條 重大復(fù)雜的爭議糾紛，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參與組織行政調(diào)解；一般爭議糾紛，由具體業(yè)務(wù)科室按照各自職責(zé)進(jìn)行調(diào)解。
辦公室負(fù)責(zé)協(xié)助各科室、各直屬事業(yè)單位處理信息公開引發(fā)的行政爭議和糾紛的行政調(diào)解工作。
法規(guī)科負(fù)責(zé)作出行政處罰、行政強(qiáng)制后涉及履行相關(guān)的爭議糾紛的行政調(diào)解工作。
水生態(tài)環(huán)境科、固體廢物與化學(xué)品科、核與輻射安全監(jiān)管與應(yīng)急管理科、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排放管理科負(fù)責(zé)職能范圍行政許可相關(guān)的爭議和糾紛的行政調(diào)解工作。
其他科室、直屬事業(yè)單位負(fù)責(zé)職能范圍內(nèi)行政管理行為相關(guān)的爭議糾紛的行政調(diào)解工作。
第五條 生態(tài)環(huán)境行政調(diào)解工作應(yīng)遵循合法合理、平等自愿、屬地管理、優(yōu)先及時(shí)原則，不得損害國家利益、公共利益以及公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。
第六條 各科室、各直屬事業(yè)單位在行政管理和行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)爭議糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人可以要求行政調(diào)解；當(dāng)事人也可以就爭議糾紛主動(dòng)提出行政調(diào)解要求。
充分尊重雙方當(dāng)事人的真實(shí)意愿和訴訟權(quán)利，不得強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解方式和調(diào)解結(jié)果。對(duì)調(diào)解不成功的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人其他救濟(jì)途徑。
第七條 生態(tài)環(huán)境行政調(diào)解程序主要包括以下步驟：
（一）收件。當(dāng)事人申請(qǐng)行政調(diào)解的，由行政調(diào)解委員會(huì)辦公室（即法規(guī)科）統(tǒng)一收件，并對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行初步審查。
（二）受理。行政調(diào)解委員會(huì)辦公室收到調(diào)解申請(qǐng)后，根據(jù)申請(qǐng)調(diào)解的事項(xiàng)內(nèi)容，及時(shí)指定具體辦理行政調(diào)解的科室，并將當(dāng)事人的申請(qǐng)材料轉(zhuǎn)交相關(guān)科室。辦理科室依法提出受理或不予受理的意見，報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，書面通知當(dāng)事人，并報(bào)行政調(diào)解委員會(huì)辦公室進(jìn)行備案登記。
（三）調(diào)處。辦理科室受理行政調(diào)解后，應(yīng)及時(shí)告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、遵循的程序及相關(guān)事項(xiàng)。經(jīng)各方當(dāng)事人同意，對(duì)事實(shí)簡單、爭議不大且能夠即時(shí)履行的糾紛，可以當(dāng)場組織調(diào)解。
（四）制作行政調(diào)解協(xié)議書。當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，除當(dāng)場調(diào)解（并履行）的案件外，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書，載明當(dāng)事人情況、調(diào)解請(qǐng)求、基本事實(shí)、爭議焦點(diǎn)、調(diào)解結(jié)果（包括履行內(nèi)容、方式、期限等）、救濟(jì)方式等事項(xiàng)，交由各方當(dāng)事人簽名確認(rèn)，調(diào)解員簽名并加蓋我局印章。
（五）歸檔。行政調(diào)解案件具體經(jīng)辦部門要按照檔案管理規(guī)定和規(guī)范，及時(shí)歸檔編號(hào)，做到一案一檔。歸檔文書材料應(yīng)包括：目錄、調(diào)解申請(qǐng)書、調(diào)解告知書、調(diào)解協(xié)議書、送達(dá)回證等。
第八條 在處理與生態(tài)環(huán)境行政管理職能相關(guān)的民事糾紛時(shí)，應(yīng)首選調(diào)解、協(xié)商處理模式，做到行政管理和調(diào)解并重。
第九條 對(duì)不愿進(jìn)行調(diào)解或經(jīng)調(diào)解無法達(dá)成協(xié)議的爭議，辦理科室要積極引導(dǎo)當(dāng)事人運(yùn)用行政復(fù)議、行政訴訟等方式進(jìn)行解決；對(duì)進(jìn)行行政復(fù)議、行政訴訟程序的爭議糾紛，要積極配合司法機(jī)關(guān)做好訴前、訴中調(diào)解工作。
第十條 積極探索化解生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域社會(huì)矛盾糾紛的新途徑，拓展人大代表、政協(xié)委員、律師等第三方參與矛盾糾紛化解，發(fā)揮法律顧問、公職律師在調(diào)解矛盾糾紛中的作用。
第十一條 加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境行政調(diào)解人員的法律和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提升行政調(diào)解技能，加快提高行政調(diào)解隊(duì)伍的整體素質(zhì)。
開展行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)以“和為貴”為核心，把行政調(diào)解文化建設(shè)貫穿于生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)文化建設(shè)中，把化解矛盾糾紛貫穿宣傳法律法規(guī)、踐行行政調(diào)解文化全過程。
第十二條 各科室、各直屬事業(yè)單位每半年要統(tǒng)計(jì)行政調(diào)解工作數(shù)據(jù)和情況，報(bào)送局法規(guī)科匯總；加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)的社情民意和爭議糾紛的收集排查工作，對(duì)行政調(diào)解案件數(shù)量、爭議糾紛類型、調(diào)解結(jié)案方式、群眾滿意度等進(jìn)行分析研判，為本機(jī)關(guān)科學(xué)決策、維穩(wěn)及和諧社會(huì)建設(shè)提供依據(jù)。
第十三條 各科室、各直屬事業(yè)單位收到當(dāng)事人有關(guān)爭議糾紛的訴求、申請(qǐng)等，對(duì)依規(guī)定屬本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不得推諉，落實(shí)辦理人員及崗位責(zé)任。
第十四條 本制度由法規(guī)科負(fù)責(zé)解釋。
第十五條 本制度自之日起施行。
附件： 平頂山市生態(tài)環(huán)境局行政調(diào)解文書模板
附 件
平頂山市生態(tài)環(huán)境局行政調(diào)解文書模板
一、行政調(diào)解申請(qǐng)書
申請(qǐng)人：（自然人姓名、性別、年齡、身份證號(hào)碼、電話、地 址；法人及社會(huì)組織名稱、地址、法定代表人）
委托人:姓名、電話、職務(wù)
被申請(qǐng)人：
行政調(diào)解請(qǐng)求：
事實(shí)與理由：
××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××。
特申請(qǐng)予以調(diào)解。
申請(qǐng)人（簽名）：
申請(qǐng)日期：
二、口頭申請(qǐng)行政調(diào)解筆錄
申請(qǐng)人：（自然人姓名、性別、年齡、身份證號(hào)碼、電話、
地址；法人及社會(huì)組織名稱、地址、法定代表人）
委托人: 姓名、電話、職務(wù)
被申請(qǐng)人：
行政調(diào)解請(qǐng)求：
事實(shí)與理由：
××××××××××××××××××××××××。
（申請(qǐng)人確認(rèn)）以上記錄經(jīng)本人核對(duì)，與口述一致。
申請(qǐng)人（簽名）：
申請(qǐng)日期：
記錄人（簽名）：
三、行政調(diào)解征求意見書
. （調(diào)解其他當(dāng)事人）：
你（單位）與 （申請(qǐng)人） （糾紛案由）一案，現(xiàn) （申請(qǐng)人）向本機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解。如你（單位）同意調(diào)解，本機(jī)關(guān)將擇期舉行行政調(diào)解會(huì)（時(shí)間和地點(diǎn)另行通知）。
當(dāng)事人意見：
簽 名：
年 月 日
四、行政調(diào)解受理通知書
。 （申請(qǐng)人）:
你因于 年 月 日申請(qǐng)本機(jī)關(guān)（單位）進(jìn)行調(diào)解。經(jīng)審查，該申請(qǐng)符合受理?xiàng)l件，本機(jī)關(guān)（單位）決定予以受理。
特此通知。
年X月X日
（調(diào)解單位章）
五、行政調(diào)解不予受理通知書
。 （申請(qǐng)人）:
你因于年月日申請(qǐng)本機(jī)關(guān)（單位）進(jìn)行調(diào)解。經(jīng)審查，不符合受理?xiàng)l件，請(qǐng)向（指出解決路徑）。
特此通知。
X年X月X日
（調(diào)解單位章）
六、行政調(diào)解會(huì)通知書
:
你（單位）與（申請(qǐng)人或被申請(qǐng)人） 之間（糾紛案由），經(jīng)你們雙方同意，本機(jī)關(guān)（單位） 決定于年 x月日分在（地點(diǎn)）舉行行政調(diào)解會(huì)，由（調(diào)解員）組織調(diào)解。請(qǐng)你（單位） 準(zhǔn)時(shí)出席。不按時(shí)出席調(diào)解會(huì)，且事前未說明理由。視為放棄調(diào)解。
申請(qǐng)調(diào)解員回避的，應(yīng)當(dāng)在調(diào)解會(huì)舉行前向本機(jī)關(guān)提交回避申請(qǐng)。
委托人參加調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)在調(diào)解會(huì)舉行前向本機(jī)關(guān)提交委托書。
聯(lián)系人： ；電話：
聯(lián)系地址：
X年X月X日
（調(diào)解單位章）
七、行政調(diào)解終止通知書
。 （申請(qǐng)人）:
你因于年月日向本機(jī)關(guān)（單位）提出的行政調(diào)解申請(qǐng)。本機(jī)關(guān)（單位）受理后，經(jīng)多次調(diào)解，雙方未達(dá)成協(xié)議，現(xiàn)本機(jī)關(guān)（單位）決定終止調(diào)解。根據(jù)規(guī)定，請(qǐng)向（指出解決路徑）。
特此通知。
X年X月X日
（調(diào)解單位章）
八、行政調(diào)解協(xié)議書
編號(hào)：
當(dāng)事人（甲方）：
當(dāng)事人（乙方）：
現(xiàn)已查明：
本機(jī)關(guān)（單位）按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成如下協(xié)議：
1.
2.
3.
......
履行協(xié)議方式、地點(diǎn)、期限：
本調(diào)解書經(jīng)當(dāng)事人雙方簽字之日起生效。
本協(xié)議一式 X份，雙方當(dāng)事人、XXX行政調(diào)解單位各執(zhí)一份。
甲方（簽名或蓋章）： 乙方（簽名或蓋章）：
在場人員（簽名）： 調(diào)解員（簽名）：
年 月 日
（調(diào)解單位章）
九、調(diào) 解 筆 錄
時(shí)間：
地點(diǎn)：
事由：
當(dāng)事人：
參加人：
筆錄：
關(guān)鍵字:行政訴訟 調(diào)解 范圍 合法性 程序性
中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1004-4914(2010)10-081-02
現(xiàn)行行政訴訟法第五十條明確規(guī)定:行政訴訟不適用調(diào)解。但在司法實(shí)踐中,絕大多數(shù)的法院在行政審判工作中都或多或少地開展了調(diào)解工作。為了避免和法律直接相抵觸,行政訴訟中的調(diào)解被變相稱為“協(xié)調(diào)”、“和解”等。正如有學(xué)者指出的“將這種解決行政爭議的新方法稱為‘協(xié)調(diào)和解’,實(shí)際上與人們耳熟能詳?shù)脑V訟法專用語‘調(diào)解’沒有什么區(qū)別”。??由于調(diào)解成功的案件主要以撤訴的方式結(jié)案,各地法院行政訴訟案件保持較高的撤訴率這一事實(shí)也可以從一個(gè)側(cè)面反映行政案件調(diào)解情況。這表明,行政訴訟調(diào)解制度在司法實(shí)踐中已經(jīng)委婉地得到較頻繁地應(yīng)用。
此外,最高法院也多次發(fā)文旨在對(duì)實(shí)踐中的行政訴訟調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)。最高人民法院于2007年1月的《關(guān)于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法保障的若干意見》提出了“探索行政訴訟和解制度”的要求;在同年3月的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見》中又進(jìn)一步指出,對(duì)行政訴訟案件,人民法院可以根據(jù)案件實(shí)際情況,參照民事調(diào)解的原則和程序,嘗試推動(dòng)當(dāng)事人和解。人民法院要通過行政訴訟案件的和解實(shí)踐,不斷探索有助于和諧社會(huì)建設(shè)的多種結(jié)案方式,不斷創(chuàng)新訴訟和解的方法,及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),不斷完善行政訴訟案件和解工作機(jī)制。
這些現(xiàn)象表明行政訴訟調(diào)解制度事實(shí)上已經(jīng)在司法實(shí)踐中得以應(yīng)用,其必要性與可行性已無需作過多的論證。當(dāng)務(wù)之急是對(duì)如何構(gòu)建完善的行政訴訟調(diào)解制度作深入的具體研究,確保行政訴訟調(diào)解制度在法治的軌道中發(fā)揮其“定紛止?fàn)帯钡姆e極作用。最高人民法院表示,“要抓緊制定有關(guān)行政訴訟協(xié)調(diào)和解問題的司法解釋,為妥善處理行政爭議提供有效依據(jù)”。??故本文意在對(duì)行政訴訟調(diào)解的相關(guān)實(shí)體和程序制度的構(gòu)建作一番分析,并提出個(gè)人建議。
一、行政訴訟調(diào)解的范圍
行政訴訟調(diào)解有別于民事訴訟調(diào)解,具有其自身的特殊性。首先,行政行為具有一定的公益性,撤銷或變更合法且適當(dāng)?shù)男姓袨楹头湃芜`法或不當(dāng)?shù)男姓袨槎紩?huì)對(duì)公共利益產(chǎn)生不利影響。其次,無限制的協(xié)調(diào)可能會(huì)導(dǎo)致無原則地妥協(xié),其結(jié)果是以犧牲法治秩序?yàn)榇鷥r(jià),求得個(gè)別矛盾的解決。這種個(gè)案的解決方式,對(duì)法治秩序產(chǎn)生不良影響。再次,行政訴訟協(xié)調(diào)只能是行政訴訟裁判的一種必要的補(bǔ)充,不能什么案件都進(jìn)行協(xié)調(diào),否則將會(huì)嚴(yán)重削弱法院的司法審查功能,削弱行政審判作為行政權(quán)依法運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制的功能。在當(dāng)前我國的司法體制下,為防止行政訴訟的權(quán)力監(jiān)督功能受到過大的沖擊,也必須在某種程度上限制行政訴訟協(xié)調(diào)的范圍。雖然全國行政審判的總體司法環(huán)境逐漸改善,但政府的干預(yù)并未完全杜絕。如果不對(duì)行政訴訟協(xié)調(diào)的范圍進(jìn)行一定程度的限定,對(duì)合法的行政行為進(jìn)行維持,對(duì)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行協(xié)調(diào),長此以往,行政審判威信必將大大降低,行政審判的公信力將會(huì)受到嚴(yán)重影響。
基于以上因素的考量,行政訴訟調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)予以一定的限制,而不能容許原被告雙方進(jìn)行無限制的自由處分?？梢詮膬蓚€(gè)方面進(jìn)行分析,以期對(duì)行政訴訟范圍進(jìn)行限定。
(一)行政訴訟調(diào)解是否僅針對(duì)訴訟標(biāo)的而言
筆者認(rèn)為,行政訴訟調(diào)解只能針對(duì)訴訟標(biāo)的。
民事訴訟中的調(diào)解,雙方調(diào)解的范圍不拘泥于原訴訟標(biāo)的和訴訟請(qǐng)求,可在不違背法律法規(guī)、公共利益或第三人合法利益的基礎(chǔ)上自由達(dá)成合意。在行政訴訟調(diào)解中,由于行政被告一方恒定為行政機(jī)關(guān),原被告雙方的地位和力量實(shí)質(zhì)上是不對(duì)等的。若允許原被告脫離原訴訟標(biāo)的范圍進(jìn)行調(diào)解,行政機(jī)關(guān)有可能在既脫離法院審查又違背相對(duì)人真實(shí)意思的情況下進(jìn)行調(diào)解。
由于行政機(jī)關(guān)擁有十分豐富的社會(huì)資源和強(qiáng)大的影響力,且行政主體與行政相對(duì)人之間往往具有持續(xù)的長期的管理與被管理關(guān)系,若允許行政機(jī)關(guān)脫離原訴訟標(biāo)的的范圍由行政機(jī)關(guān)就任意事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解,這將很難對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督,行政機(jī)關(guān)便可變相擴(kuò)大調(diào)解范圍,在調(diào)解的合法外衣下將其意志強(qiáng)加于相對(duì)人,法院卻無從知曉或無計(jì)可施。行政機(jī)關(guān)可以通過種種合法或不合法的方式,對(duì)行政相對(duì)人的行為進(jìn)行干預(yù),迫使其進(jìn)行調(diào)解。這一問題在行政訴訟中表現(xiàn)尤為明顯。在各地相繼建立完善行政執(zhí)法責(zé)任制后,行政案件的裁判結(jié)果直接影響到對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政能力的評(píng)價(jià),有些地方黨委、政府規(guī)定,對(duì)行政敗訴案件涉及的行政執(zhí)法責(zé)任人追究執(zhí)法責(zé)任。為此,一些行政機(jī)關(guān)為防止敗訴,甚至?xí)谠V訟過程中廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)資源,采取各種方式迫使行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)調(diào)或接受其并不愿意接受的和解協(xié)議。這將難以保障當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利,保障行政訴訟協(xié)調(diào)公正、合理。
(二)合法性問題可否進(jìn)行調(diào)解
對(duì)于行政行為存在合理性問題的案件,由于現(xiàn)行行政訴訟法并未授權(quán)法院對(duì)被訴具體行政行為的合理性進(jìn)行審查(行政處罰類案件除外),且行政機(jī)關(guān)對(duì)合理性問題具有自由裁量權(quán)。故被告在自由裁量權(quán)的法定范圍內(nèi)與原告就合理性問題進(jìn)行調(diào)解并無不妥。這一點(diǎn)是毋庸置疑的。而對(duì)于行政行為合法性問題,我們在行政訴訟中可否適用調(diào)解呢?筆者認(rèn)為回答應(yīng)當(dāng)是否定的。
首先,合法性問題不可調(diào)解。行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)的合理性問題涉及的是行政行為的定量問題,行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格遵循依法行政原則的合法性問題涉及的是行政行為的定性問題。對(duì)于定量問題,行政機(jī)關(guān)可在尚未引發(fā)行政行為性質(zhì)變化的量的范圍內(nèi)進(jìn)行合理的處分。這既不違背依法行政原則,又發(fā)揮了行政行為的靈活性,可謂是合法合理。但對(duì)于定性問題,在我國的制度設(shè)計(jì)中并未賦予行政機(jī)關(guān)自由處分的權(quán)力,無處分權(quán)自然也就不構(gòu)成調(diào)解的基礎(chǔ)。行政訴訟制度設(shè)立的初衷就是由中立的裁判者――法院來對(duì)行政行為的合法性與否進(jìn)行判斷,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)行使的有效監(jiān)督。若允許原被告就合法性問題進(jìn)行調(diào)解,這事實(shí)上是將法院監(jiān)督行政權(quán)的職能架空。行政訴訟法其中一個(gè)基點(diǎn)就是:法院僅對(duì)行政行為合法性問題進(jìn)行審查,合理性問題不對(duì)行政機(jī)關(guān)加以干涉,由行政機(jī)關(guān)視情況自由裁量。因此,將合法性調(diào)解排除在行政訴訟調(diào)解之外是與行政訴訟制度的基點(diǎn)相吻合的。
其次,合法性問題不可調(diào)解是否存在例外情況。有些學(xué)者認(rèn)為,考慮到行政審判的社會(huì)效果,對(duì)那些行政行為存在合法性問題,但撤銷后將對(duì)國家利益、社會(huì)公共利益以及他人合法權(quán)益可能會(huì)產(chǎn)生重大影響的案件,如涉及到國家重點(diǎn)工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及可能引起社會(huì)連鎖反應(yīng)甚至引發(fā)的案件,也應(yīng)當(dāng)盡可能地通過協(xié)調(diào)的方式予以解決。但筆者認(rèn)為這并不能說明行政行為存在合法性問題也可進(jìn)行調(diào)解。因?yàn)閷?duì)于此類重大案件所爭議的行政行為的合法性仍需由法院作出裁判,該具體行政行為撤銷與否的判決或裁定也需由法院作出。至于“應(yīng)當(dāng)盡可能地通過協(xié)調(diào)的方式予以解決”僅僅是針對(duì)因維持或撤銷該具體行政行為影響了相對(duì)人的利益后進(jìn)行的補(bǔ)償或賠償問題。這類似于行政訴訟中的情況判決。
由法院對(duì)此類重大案件爭議所指向的行政行為的合法性與否進(jìn)行審查,確認(rèn)合法或違法,若確認(rèn)該行政行為違法,但撤銷該行政行為又會(huì)對(duì)國家利益、社會(huì)公共利益以及他人合法權(quán)益可能會(huì)產(chǎn)生重大影響時(shí),由法院作出確認(rèn)該被訴具體行政行為違法的判決,并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施,造成損害的,依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。而對(duì)于具體的賠償數(shù)額和賠償方式可以進(jìn)行調(diào)解。這說明,對(duì)于同一案件中涉及的合法性問題,只能由法院進(jìn)行審查裁判,至于其中諸如賠償?shù)壬婕靶姓C(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的問題則可通過調(diào)解解決。但這兩者不能混同。
綜上所述,行政訴訟調(diào)解應(yīng)當(dāng)限定在原訴訟標(biāo)的范圍內(nèi),就行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)和處分權(quán)的合理性問題進(jìn)行調(diào)解。
二、行政訴訟調(diào)解的程序性問題
要將行政訴訟調(diào)解置于法治的軌道,其程序性制度的設(shè)立至關(guān)重要。筆者將就以下三個(gè)方面對(duì)建立行政訴訟調(diào)解程序性制度進(jìn)行分析。
(一)行政訴訟調(diào)解的啟動(dòng)者
行政訴訟調(diào)解應(yīng)當(dāng)由誰來啟動(dòng)?是只需一方申請(qǐng),或一方申請(qǐng)并需對(duì)方同意,或雙方當(dāng)事人都申請(qǐng),還是法院提出并經(jīng)雙方當(dāng)事人同意?筆者認(rèn)為,調(diào)解的本質(zhì)和內(nèi)涵在于雙方當(dāng)事人基于真實(shí)的意思表示,并經(jīng)自由合意就爭議達(dá)成協(xié)議,從而化解糾紛。若行政訴訟調(diào)解的啟動(dòng)不能保證是基于雙方當(dāng)事人合意的,后果將極其嚴(yán)重。這將難以保證相對(duì)人的合法利益得以保護(hù)和行政權(quán)的行使得以監(jiān)控。筆者認(rèn)為,無論是相對(duì)人一方還是行政機(jī)關(guān)一方,甚至是法院提出申請(qǐng),都應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)當(dāng)事人雙方是出于自愿。故行政訴訟調(diào)解的啟動(dòng)者應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人雙方,至于發(fā)起者或申請(qǐng)者可以是任何一方甚至是法院。
(二)行政訴訟調(diào)解適用的程序階段
行政訴訟調(diào)解究竟適用哪些程序階段?是在法院立案后判決前便可進(jìn)行調(diào)解,還是需經(jīng)庭審后判決前進(jìn)行調(diào)解,甚至是后立案前就可進(jìn)行調(diào)解?
筆者認(rèn)為,行政訴訟調(diào)解應(yīng)當(dāng)置于法庭庭審后判決前進(jìn)行。持這一觀點(diǎn)的并非筆者一人,有學(xué)者就主張,訴訟和解的時(shí)間應(yīng)僅限于庭審階段。??理由在于:
為確保法院對(duì)行政行為的監(jiān)督,對(duì)受訴行政行為合法性的審查是行政訴訟這一制度的基本旨意,任何情況下都不可放棄。任何受訴行政行為都應(yīng)當(dāng)接受法院的庭審以確認(rèn)其合法與否,而后才考慮對(duì)于依附于該受訴行政行為之上的一些賠償、補(bǔ)償或具體執(zhí)行幅度和方式等可自由裁量的實(shí)施事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解。
若允許在受理案件后未經(jīng)庭審便進(jìn)行調(diào)解,那么對(duì)于受訴行政行為的合法性由誰來審查。法院是否可以忽略或放棄對(duì)受訴行政行為合法性的審查。即法院對(duì)受訴行政行為合法性的審查是否必要。筆者認(rèn)為,受訴行政行為合法性只能由法院來審查,且法院必須履行“審查”這一職責(zé)。否則,任何行政機(jī)關(guān)都可以與法院聯(lián)手以調(diào)解之名掩蓋受訴行政行為違法之實(shí),行政訴訟制度保權(quán)利和控權(quán)力的兩項(xiàng)基本職能如何得以保證。行政訴訟調(diào)解只能是行政訴訟制度的一項(xiàng)補(bǔ)充。若對(duì)調(diào)解的范圍和適用階段不加以限制,保證行政訴訟基本職能得以實(shí)現(xiàn),行政機(jī)關(guān)勢必利用其強(qiáng)大的行政權(quán)力,披上調(diào)解的外皮將吞噬保權(quán)利和控權(quán)力這一行政訴訟制度的精神內(nèi)核。屆時(shí),行政訴訟制度就徒有空殼了!
(三)行政訴訟調(diào)解中的訴前調(diào)解問題
訴前調(diào)解,也即法院在收到狀后立案前進(jìn)行調(diào)解。筆者認(rèn)為,對(duì)于訴前調(diào)解應(yīng)當(dāng)加以禁止。
現(xiàn)實(shí)生活中,被告動(dòng)用其具有的實(shí)際影響力,對(duì)原告施加壓力的情況時(shí)有發(fā)生。由于現(xiàn)行的司法體制等因素的影響,法院和被告一起做原告工作,動(dòng)員其撤訴或接受和解協(xié)議的情況也并不少見。部分法院搞訴前協(xié)調(diào),收到當(dāng)事人的狀后,并不及時(shí)立案,而是做訴前協(xié)調(diào)工作,變相地提高了受案的門檻,增大了當(dāng)事人的訴訟心理壓力。在案件基本事實(shí)尚不清楚的情況下進(jìn)行訴前調(diào)解是不恰當(dāng)?shù)?有失公正的,且難以防止被告變相壓制原告的真實(shí)訴求。
訴前當(dāng)事人雙方的協(xié)商應(yīng)當(dāng)被稱為和解,是沒有強(qiáng)制執(zhí)行力的,若相對(duì)人一方對(duì)達(dá)成的和解不服或反悔的,仍可進(jìn)入訴訟程序進(jìn)行解決。
三、結(jié)語
在審判實(shí)踐中,協(xié)調(diào)、和解這類帶有調(diào)解實(shí)質(zhì)的糾紛解決方式越來越頻繁地出現(xiàn)在行政訴訟之中,大量的行政訴訟案件是通過協(xié)調(diào)、和解方式解決的,這一現(xiàn)狀表明在行政訴訟中建立調(diào)解制度具有現(xiàn)實(shí)性,這是我國行政審判實(shí)踐的需求,也是順應(yīng)司法為民的宗旨要求,這樣將更有利于通過行政訴訟來維護(hù)國家權(quán)威和群眾的合法權(quán)益。
在《行政訴訟法》明確規(guī)定行政訴訟不得調(diào)解原則的前提下,其畢竟是違背現(xiàn)行法律規(guī)定的非正式制度,其間可能犧牲了司法的公正形象、原告的合法權(quán)益或者公共利益,沖突只是在表面上得到暫時(shí)的緩和,其背后卻潛藏著巨大的對(duì)抗,如果不加以正確合理的疏導(dǎo)會(huì)造成更大范圍的社會(huì)沖突。而法院的實(shí)際調(diào)解工作處于地下狀態(tài),形成“公開的秘密”。一方面,對(duì)于法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性形成間接的否定,容易造成行政訴訟當(dāng)事人對(duì)行政訴訟法律規(guī)范的信任危機(jī),甚至對(duì)法院行為產(chǎn)生不信任的質(zhì)疑,影響司法權(quán)威;另一方面,處于地下狀態(tài)的法院調(diào)解,實(shí)際上處于法律約束的真空狀態(tài)。與其讓這種事實(shí)存在的訴訟調(diào)解成為規(guī)避法律的工具,不如從制度上進(jìn)行規(guī)范,使之成為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利、促進(jìn)行政主體依法行政的重要方式,從而消解因制度空缺帶來的不良因素。
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6.王斗斗.肖揚(yáng):抓緊制定行政訴訟協(xié)調(diào)和解司法解釋.法制日?qǐng)?bào),2007年3月29日第8版
7.張淑芳.行政訴訟和解問題探討.行政法學(xué)研究,2004(3)
注釋:
??姜明安.“協(xié)調(diào)和解”:還需完善法律依據(jù).法制日?qǐng)?bào),2007年4月4日第3版
??王斗斗.肖揚(yáng):抓緊制定行政訴訟協(xié)調(diào)和解司法解釋.法制日?qǐng)?bào),2007年3月29日第8版
??張淑芳.行政訴訟和解問題探討.行政法學(xué)研究,2004(3)
問：是否所有的復(fù)議案件都可以通過調(diào)解方式解決？
答：并非所有的復(fù)議案件都可以通過調(diào)解方式解決，海關(guān)復(fù)議案件的調(diào)解范圍是有明確限定的。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條的規(guī)定，只有兩種情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)解：
一是公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的。
自由裁量權(quán)是指法律、法規(guī)對(duì)某一具體行政行為的內(nèi)容或?qū)嵤┮鬀]有明確的規(guī)定,或雖有明確規(guī)定,但留有一定自由行使職權(quán)的幅度,由行政機(jī)關(guān)依照立法目的和公正合理的原則,結(jié)合具體情形自行判斷并做出處理的權(quán)力。自由裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一種自行決定權(quán)，即對(duì)行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)。具體到海關(guān)，最典型的包括行政處罰方式的選擇范圍、量罰幅度，還包括海關(guān)審價(jià)中對(duì)同時(shí)或大約同時(shí)的價(jià)格資料的選取等等。海關(guān)自由裁量權(quán)存在一定自由度，這種自由度意味著經(jīng)雙方協(xié)調(diào)，海關(guān)對(duì)自由裁量行為做出一定程度的改變是合法的，這是復(fù)議調(diào)解的第一個(gè)法定范圍。
二是當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。
其中行政賠償糾紛是指行政主體及其工作人員違法行使行政職權(quán)，侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，而依法承擔(dān)賠償責(zé)任的糾紛。如海關(guān)在行政處罰、扣留中有違反有關(guān)法律的情況給當(dāng)事人造成損失的。行政補(bǔ)償糾紛是指因行政主體的合法行政行為造成行政相對(duì)人合法權(quán)益的損失，依法由行政主體對(duì)行政相對(duì)人所受的損失予以彌補(bǔ)而產(chǎn)生的糾紛。如海關(guān)在實(shí)施查驗(yàn)中給當(dāng)事人造成了貨物的損毀等損失。
這兩種糾紛都可以適用調(diào)解，原因是上述糾紛的核心是當(dāng)事人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利是否受到損害，是否應(yīng)予賠償、補(bǔ)償，以及應(yīng)在何種程度和范圍內(nèi)予以賠償、補(bǔ)償?shù)膯栴}。而權(quán)利具有自由處分的性質(zhì)，當(dāng)然也就存在著進(jìn)行調(diào)解的基礎(chǔ)。
問：行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)遵循什么原則？
答:海關(guān)行政復(fù)議糾紛可以調(diào)解，并不是說調(diào)解在所有方面都正當(dāng)化了。無論是從目前《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的立法還是從《海關(guān)行政復(fù)議辦法》的具體規(guī)定來看，海關(guān)行政復(fù)議調(diào)解制度都是一種有限的調(diào)解制度，即應(yīng)受這么幾個(gè)原則的制約：
自愿原則。自愿原則包括自愿通過調(diào)解途徑解決爭議和自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議兩個(gè)方面。自愿通過調(diào)解途徑解決爭議是指調(diào)解必須在爭議雙方自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。行政復(fù)議的涉案海關(guān)與申請(qǐng)人雙方可以主動(dòng)申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，復(fù)議機(jī)關(guān)也可以主動(dòng)詢問雙方是否愿意調(diào)解。但復(fù)議機(jī)關(guān)不得以任何方式進(jìn)行強(qiáng)行調(diào)解，調(diào)解也不應(yīng)當(dāng)成為行政復(fù)議程序的必經(jīng)階段。自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議是指雖然涉案海關(guān)與申請(qǐng)人愿意通過調(diào)解途徑解決爭議，但當(dāng)雙方達(dá)不成調(diào)解協(xié)議的，或是達(dá)成調(diào)解協(xié)議但在送達(dá)前任何一方反悔的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)依法做出行政復(fù)議決定。
合法原則。合法是海關(guān)復(fù)議調(diào)解的另一項(xiàng)基本要求，調(diào)解不遵循合法原則，只能導(dǎo)致被法律否定。合法原則主要是指調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的合法性，即調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不得違反法律規(guī)范的規(guī)定。但此處需要注意的是，復(fù)議調(diào)解的特點(diǎn)決定了此處的合法性不同于以往的嚴(yán)格合法性要求，而是一種相對(duì)寬松的合法原則。具體而言，糾紛當(dāng)事人在接受調(diào)解時(shí)，可以處分自己的實(shí)體權(quán)利，在不違反實(shí)體法禁止性規(guī)范的前提下，達(dá)成雙方所滿意或可能接受的調(diào)解協(xié)議。這種相對(duì)寬松的合法原則，決定了復(fù)議調(diào)解與復(fù)議決定所遵從的截然不同的制度設(shè)計(jì)理念，賦予了調(diào)解制度在法定框架下的旺盛生命力。如在某案中，涉案海關(guān)在行政復(fù)議調(diào)解中從高效及時(shí)化解行政爭議的角度出發(fā)，根據(jù)當(dāng)事人違法的主客觀因素和情節(jié)，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整了行政自由裁量權(quán)，將處罰幅度降低為5%，達(dá)到了良好的執(zhí)法效果。
當(dāng)然，除了上述《行政復(fù)議法實(shí)施條例》和《海關(guān)行政復(fù)議辦法》明確規(guī)定的原則限制外，由于海關(guān)復(fù)議調(diào)解是爭議雙方在復(fù)議機(jī)關(guān)主持下進(jìn)行的協(xié)商和解，因此僅限于對(duì)社會(huì)利益和公共利益沒有影響的案件。一些涉及國家政治經(jīng)濟(jì)政策的進(jìn)出境管理秩序問題、危害廣大人民群眾權(quán)益的嚴(yán)重走私行為的處理等，在行政復(fù)議過程中不能適用調(diào)解。此外，海關(guān)執(zhí)法有其自身特點(diǎn)，特別是在一些進(jìn)出境通關(guān)過程中，貨物的所有人與辦理海關(guān)手續(xù)的當(dāng)事人常常不同一，造成有些行政復(fù)議案件涉及的關(guān)系很復(fù)雜。如近年來對(duì)海關(guān)針對(duì)收發(fā)貨人進(jìn)行的行政處罰提出異議的申請(qǐng)人往往是涉案貨物的實(shí)際貨主。在這種情況下，海關(guān)如直接與申請(qǐng)人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，往往會(huì)對(duì)第三人的權(quán)益造成影響。這些復(fù)議案件雖然不涉及公共利益，但涉及第三方利益。應(yīng)該說這類案件是可以適用調(diào)解的，但為確保第三方的利益不受損害，調(diào)解過程必須有第三方參加，且調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)經(jīng)第三人同意。
問：行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議對(duì)雙方都有約束力嗎？
一、指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則
（一）指導(dǎo)思想。貫徹執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》、《省人民政府關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見》和《省國土資源廳貫徹落實(shí)加強(qiáng)法制政府建設(shè)工作方案》,加快法治國土建設(shè)，推進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮行政調(diào)解優(yōu)勢，切實(shí)將行政爭議化解在基層、化解在矛盾初發(fā)階段，化解在行政程序中，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、進(jìn)位趕超、綠色崛起創(chuàng)造良好國土法制環(huán)境。
（二）目標(biāo)任務(wù)。以建設(shè)法制國土為目標(biāo)，建立完善行政調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，暢通行政調(diào)解渠道，基本實(shí)現(xiàn)“小糾紛不出科室、大糾紛不出局”，越級(jí)上訪和重復(fù)上訪案件進(jìn)一步減少，防止重特大和集體赴省進(jìn)京上訪案件發(fā)生，確保國土資源管理工作健康穩(wěn)定發(fā)展。
（三）基本原則。行政調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，為更好地行使行政職責(zé)，以法律、法規(guī)、規(guī)章和政策為依據(jù)，以當(dāng)事人自愿為原則，通過對(duì)爭議各方的說服和勸導(dǎo)，使各方當(dāng)事人互諒互讓、平等協(xié)商、達(dá)成協(xié)議，從而妥善解決爭議的活動(dòng)。行政調(diào)解工作，必須遵循以下原則：
1、自愿平等原則。行政調(diào)解應(yīng)在自愿、平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要尊重當(dāng)事人自愿、充分、真實(shí)表達(dá)意愿和選擇合法救濟(jì)途徑的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人一方，與管理相對(duì)人在調(diào)解過程中的地位平等。
2、合法合理原則。行政調(diào)解要依據(jù)事實(shí)、法律，釋法明理，分清是非；調(diào)解方式和結(jié)果不得違反法律禁止性規(guī)定，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。
3、公平公正原則。行政調(diào)解機(jī)關(guān)不得偏向任何一方，既要兼顧各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，又要說服各方當(dāng)事人互諒互讓，相互理解，公平公正的化解爭議糾紛。
4、高效便民原則。行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)提高效率，簡化程序，盡快促成當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，減少當(dāng)事人的程序負(fù)擔(dān)，妥善化解爭議，防止久調(diào)不結(jié)。
5、誰主管誰負(fù)責(zé)、屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則。各地各科室要對(duì)發(fā)生在本區(qū)域、本部門的行政爭議按照“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，充分運(yùn)用各種有效手段切實(shí)予以解決。
6、分工協(xié)作、相互配合原則。要妥善處理好行政調(diào)解與、人民調(diào)解、司法調(diào)解等其他糾紛解決機(jī)制之間的關(guān)系，加強(qiáng)配合，努力形成化解爭議糾紛的工作合力。
二、工作范圍
以下情形納入行政調(diào)解范圍：
（一）土地權(quán)屬爭議；
（二）征地補(bǔ)償、安置爭議；
（三）礦區(qū)范圍爭議；
（四）法律法規(guī)規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)調(diào)解的爭議或糾紛。
已訴訟終結(jié)或者行政復(fù)議、仲裁、終結(jié)的爭議或糾紛不納入行政調(diào)解工作范圍。
三、調(diào)解程序
（一）行政調(diào)解的啟動(dòng)。行政調(diào)解啟動(dòng)可以由一方當(dāng)事人申請(qǐng)，也可以由局機(jī)關(guān)根據(jù)案件情況在征求當(dāng)事人雙方意見的基礎(chǔ)上提出。但不論采取哪種方式，都必須征得雙方當(dāng)事人同意。
（二）行政調(diào)解的受理。行政調(diào)解雙方當(dāng)事人同意后，局機(jī)關(guān)應(yīng)予受理，并應(yīng)及時(shí)告知當(dāng)事人所享有的權(quán)利、應(yīng)當(dāng)遵循的程序、注意的事項(xiàng)及調(diào)解起止時(shí)間。
（三）行政調(diào)解的實(shí)施。根據(jù)案件性質(zhì)指定相關(guān)科室主持調(diào)解工作，積極引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商，對(duì)不同案件采取靈活多樣的方式方法進(jìn)行調(diào)解。爭議涉及第三人利益的，應(yīng)當(dāng)通知第三人參加調(diào)解，如第三人不同意的，應(yīng)終止調(diào)解。在調(diào)解過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好調(diào)解筆錄，并由參與調(diào)解的人員簽名。
（四）調(diào)解協(xié)議書的簽訂。調(diào)解成功后，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面調(diào)解協(xié)議。調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：
1．當(dāng)事人的姓名或者單位名稱，法定代表人姓名、職務(wù)；
2．爭議的案由及主要情況；
3．當(dāng)事人協(xié)議的內(nèi)容和調(diào)解結(jié)果；
4．其他需要約定的事項(xiàng)。
（五）調(diào)解協(xié)議的履行。調(diào)解協(xié)議須經(jīng)各方當(dāng)事人認(rèn)可并簽字或蓋章，加蓋調(diào)解行政機(jī)關(guān)印章。調(diào)解協(xié)議簽訂后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行。調(diào)解協(xié)議當(dāng)事人各執(zhí)一份，調(diào)解機(jī)關(guān)留存一份備案。
調(diào)解行政機(jī)關(guān)在征得當(dāng)事人同意后，可以聯(lián)系公證機(jī)構(gòu)到調(diào)解現(xiàn)場對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公證，賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行的效力。
（六）調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的處理。調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議生效之前一方反悔的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解，并及時(shí)告知和引導(dǎo)當(dāng)事人通過行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律渠道解決。一方當(dāng)事人為促成達(dá)成調(diào)解協(xié)議而在調(diào)解過程中或調(diào)解協(xié)議中作出的不利于本方的陳述，不能作為通過其他形式處理該糾紛的事實(shí)依據(jù)。
（七）調(diào)解結(jié)果的回訪。行政機(jī)關(guān)對(duì)達(dá)成調(diào)解協(xié)議的爭議，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織對(duì)各方履行調(diào)解協(xié)議結(jié)果進(jìn)行回訪，鞏固調(diào)解成果，注意發(fā)現(xiàn)和糾正問題，督促調(diào)解協(xié)議的實(shí)現(xiàn)。
（八）歸檔。調(diào)解結(jié)束后，負(fù)責(zé)調(diào)解的科室應(yīng)當(dāng)及時(shí)收集、整理有關(guān)調(diào)解資料，裝訂成案卷歸檔備查。
四、組織領(lǐng)導(dǎo)
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)。為加強(qiáng)行政調(diào)解工作，局成立行政調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由局長彭偉擔(dān)任，副組長由各分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。行政調(diào)解工作由政策法規(guī)科牽頭，相關(guān)業(yè)務(wù)科室、分局具體承辦。
一、行政調(diào)解工作的重要意義
執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)，各分局，機(jī)關(guān)各股室要從改革發(fā)展穩(wěn)定的大局出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)行政調(diào)解工作的重要性和緊迫性，把推進(jìn)行政調(diào)解工作作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的新舉措，作為化解礦產(chǎn)資源矛盾糾紛、創(chuàng)新社會(huì)管理的新方法，把推進(jìn)行政調(diào)解工作擺在重要的位置。
二、組織機(jī)構(gòu)和工作職責(zé)
局成立行業(yè)糾紛行政調(diào)解委員會(huì)，其組成人員如下：
行政調(diào)解委員會(huì)下設(shè)行政調(diào)解中心于法規(guī)股，由法規(guī)股、執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、開發(fā)股、資源股、地質(zhì)環(huán)境股、監(jiān)察室、四個(gè)基層分局等部門組成。邱敏明同志兼任行政調(diào)解中心主任。
行政調(diào)解中心下設(shè)6個(gè)行政調(diào)解辦公室，其各自職能如下：
1、法規(guī)股，負(fù)責(zé)受理行政訴訟、行政復(fù)議等方面的行政糾紛調(diào)解。
2、執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、四個(gè)基層分局，負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源違法違規(guī)案件查處等方面的行政糾紛調(diào)解。
3、開發(fā)股，負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源開采權(quán)屬爭議、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、礦產(chǎn)資源交易等方面的行政糾紛調(diào)解。
4、資源股，負(fù)責(zé)礦產(chǎn)儲(chǔ)量、探礦權(quán)等方面的行政糾紛調(diào)解。
5、地質(zhì)環(huán)境股，負(fù)責(zé)地質(zhì)災(zāi)害方面等方面的行政糾紛調(diào)解。
6、監(jiān)察室，負(fù)責(zé)等方面的行政糾紛調(diào)解。
行政調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)全局行政調(diào)解的組織、指導(dǎo)、檢查和考核工作。
行政調(diào)解中心負(fù)責(zé)組織調(diào)解涉及多個(gè)業(yè)務(wù)部門綜合性行業(yè)矛盾糾紛的牽頭工作，收集整理有關(guān)調(diào)解工作資料。并負(fù)責(zé)研究制定行政調(diào)解規(guī)章制度，行政調(diào)解行為規(guī)范、文書的統(tǒng)一制作，牽頭組織調(diào)解人員培訓(xùn)，收集整理調(diào)解資料，并負(fù)責(zé)與人民調(diào)解、司法調(diào)解等相關(guān)組織和部門的銜接工作等。
各行政調(diào)解辦公室具體負(fù)責(zé)本部門的行政糾紛調(diào)解工作，爭取將行政糾紛化解在萌芽狀態(tài)，并收集整理調(diào)解工作資料。
三、行政調(diào)解目標(biāo)
通過行政調(diào)解，及時(shí)化解爭議糾紛，維護(hù)合法、公正、公平、合理、穩(wěn)定的礦產(chǎn)資源管理秩序，預(yù)防行政責(zé)任過錯(cuò)，遏制侵權(quán)糾紛，化解與礦產(chǎn)有關(guān)的，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
四、行政調(diào)解工作的基本原則
1、堅(jiān)持依法調(diào)解原則。行政調(diào)解要在查清事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，在法律框架內(nèi)開展調(diào)解工作，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，不得背離國家法律、政策，無原則地調(diào)和，片面追求調(diào)解率。
2、堅(jiān)持自愿調(diào)解原則。在調(diào)解工作中，充分尊重雙方當(dāng)事人的意愿，充分尊重雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解方式和調(diào)解結(jié)果。
3、堅(jiān)持公正公平原則。調(diào)解人員在調(diào)解中不得偏向任何一方，既要兼顧各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，又要說服各方當(dāng)事人互諒互讓，相互理解。調(diào)解員與雙方當(dāng)事人中的任何一方有關(guān)聯(lián)的，要主動(dòng)回避，另擇調(diào)解人員，以保證調(diào)解的公平公正。
4、堅(jiān)持積極主動(dòng)原則。加強(qiáng)工作主動(dòng)性和積極性，提高工作效率，對(duì)矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)、早調(diào)解，確保矛盾糾紛得到及時(shí)化解。
5、堅(jiān)持“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”、“誰主管、誰負(fù)責(zé)”、“誰審批、誰負(fù)責(zé)”、“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則。哪項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)生的行政爭議、糾紛，由該業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的調(diào)解工作。牽涉多個(gè)業(yè)務(wù)部門的，由行政調(diào)解中心牽頭組織調(diào)解工作。
五、調(diào)解范圍
（一）行政調(diào)解的范圍
1、礦產(chǎn)資源權(quán)屬爭議；
2、礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)的爭議；
3、涉及行政自由裁量權(quán)行使、行政機(jī)關(guān)不作為、行政行為程序上存在瑕疵但不足以撤銷或變更的行政復(fù)議案件；
4、依法可以調(diào)解的其他爭議。
（二）不予受理范圍
1、當(dāng)事人（被申請(qǐng)人）不愿接受調(diào)解的；
2、已向人民法院的；
3、已向仲裁機(jī)關(guān)申請(qǐng)仲裁的；
4、一方當(dāng)事人不同意調(diào)解的；
5、申請(qǐng)人與申請(qǐng)調(diào)解事項(xiàng)無法律意義上的利害關(guān)系的；
6、調(diào)解已無實(shí)質(zhì)及程序上的法律意義的。
六、調(diào)解工作流程
礦產(chǎn)資源行政調(diào)解可以根據(jù)案情復(fù)雜和調(diào)解難易程度，按照簡易程序和一般程序進(jìn)行。案情簡單、當(dāng)場能夠解決的爭議糾紛，適用簡易程序，可以當(dāng)場制作行政調(diào)解協(xié)議書，并交付當(dāng)事人。適用簡易程序的，可以由一名調(diào)解人員現(xiàn)場組織調(diào)解，達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，在調(diào)解筆錄中記錄協(xié)議內(nèi)容。適用簡易程序的行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)終結(jié)。案情復(fù)雜、當(dāng)場不能解決的爭議糾紛，適用一般程序。一般程序通常應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)步驟：
（1）申請(qǐng)。行政調(diào)解可書面申請(qǐng)，也可口頭申請(qǐng)。當(dāng)事人口頭申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)記錄申請(qǐng)人基本情況、申請(qǐng)調(diào)解的事項(xiàng)、理由、時(shí)間和爭議糾紛對(duì)象等，并由申請(qǐng)人簽名確認(rèn)。行政調(diào)解申請(qǐng)可由一方當(dāng)事人提出，也可由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)提出，但必須征得當(dāng)事人同意。
（2）受理。收到行政調(diào)解申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審查。對(duì)不屬于本機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)書面告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)；對(duì)已經(jīng)簽訂行政調(diào)解協(xié)議，又重新申請(qǐng)調(diào)解等不符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)書面告知申請(qǐng)人并說明理由。兩個(gè)以上部門收到同一行政調(diào)解申請(qǐng)的，由具有相關(guān)管理職能的部門受理；屬于兩個(gè)以上部門有權(quán)管轄的，由最先收到行政調(diào)解申請(qǐng)的部門受理。對(duì)行政調(diào)解管轄權(quán)產(chǎn)生爭議的，由局行政調(diào)解中心指定管轄。
（3）調(diào)解。進(jìn)行調(diào)解，應(yīng)當(dāng)提前將調(diào)解時(shí)間、地點(diǎn)等事項(xiàng)通知當(dāng)事人。根據(jù)需要可邀請(qǐng)當(dāng)事人所在基層組織以及其他與案件有關(guān)的社會(huì)力量參加調(diào)解；重大、復(fù)雜、群眾關(guān)注度高的爭議糾紛，應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)各方力量參與調(diào)解，保證調(diào)解的中立性和客觀性。
在行政調(diào)解過程中可以采取協(xié)商座談、現(xiàn)場調(diào)解、分別勸導(dǎo)、聽證等多種方式。行政調(diào)解人員應(yīng)當(dāng)依據(jù)各方當(dāng)事人提供的證據(jù)、在調(diào)解過程中收集的證據(jù)以及本機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的事實(shí)，找準(zhǔn)爭議糾紛的焦點(diǎn)和各方利益的平衡點(diǎn)，釋法明理，開展耐心、細(xì)致的勸導(dǎo)協(xié)調(diào)工作，促使各方當(dāng)事人互諒互讓，消除隔閡，引導(dǎo)當(dāng)事人意見達(dá)成一致，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。
行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解筆錄，全面客觀地記載調(diào)解的過程和內(nèi)容，筆錄應(yīng)當(dāng)由爭議糾紛當(dāng)事人、調(diào)解人員簽名確認(rèn)。
（4）結(jié)案。行政調(diào)解要充分尊重當(dāng)事人意愿，不得強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解方式或調(diào)解結(jié)果。行政調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，制作行政調(diào)解書，行政調(diào)解書加蓋調(diào)解機(jī)關(guān)印章或行政調(diào)解專用章；行政調(diào)解書自各方當(dāng)事人簽字之日起生效，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行。經(jīng)調(diào)解達(dá)成的具有合同效力或給付內(nèi)容的民事糾紛，當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)司法確認(rèn)或者申請(qǐng)公證機(jī)構(gòu)公證。行政調(diào)解結(jié)果應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定，不得侵犯國家利益、社會(huì)公共利益和公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。
對(duì)60日內(nèi)達(dá)不成調(diào)解協(xié)議或一方當(dāng)事人不愿意繼續(xù)調(diào)解的，制作終止行政調(diào)解決定書，并交付當(dāng)事人。終止行政調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)依法作出處理或引導(dǎo)當(dāng)事人通過行政復(fù)議、仲裁或訴訟等渠道解決。
行政調(diào)解協(xié)議書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：
1、各方當(dāng)事人的基本情況；
2、爭議糾紛事實(shí)、爭議焦點(diǎn)；
3、當(dāng)事人協(xié)議的內(nèi)容和調(diào)解結(jié)果；
4、履行協(xié)議的方式、地點(diǎn)、期限；
5、調(diào)解人員、各方當(dāng)事人簽名和行政調(diào)解機(jī)關(guān)蓋章；
6、其他事項(xiàng)。
調(diào)解協(xié)議書當(dāng)事人各執(zhí)一份，行政調(diào)解機(jī)關(guān)留存一份。
（5）歸檔。進(jìn)行行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解文書，全面、客觀記載調(diào)解過程。行政調(diào)解結(jié)案后，局行政調(diào)解中心應(yīng)當(dāng)歸檔編號(hào)，妥善保管。
行政調(diào)解案卷應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：
1、行政調(diào)解卷宗目錄；
2、申請(qǐng)書或口頭申請(qǐng)筆錄；
3、行政調(diào)解告知書；
4、有關(guān)調(diào)查資料或證據(jù)材料；
5、調(diào)解筆錄；
6、調(diào)解協(xié)議書或調(diào)解終結(jié)材料；
7、送達(dá)回執(zhí)。
七、行政調(diào)解工作要求
1、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)。執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)，各分局，機(jī)關(guān)各股室要認(rèn)真履行行政調(diào)解各項(xiàng)職責(zé)。充分認(rèn)識(shí)做好職能范圍內(nèi)行政糾紛調(diào)解的重要性、必要性和嚴(yán)肅性。加強(qiáng)對(duì)《人民調(diào)解法》等相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。立足崗位，站在服務(wù)群眾，穩(wěn)定大局的高度做好行政調(diào)解工作。
（一）指導(dǎo)思想
堅(jiān)持以黨的十和關(guān)于建設(shè)平安中國的重要指示精神為指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)國家、省、市、縣關(guān)于構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系的部署和法治政府建設(shè)的有關(guān)要求，建立健全行政調(diào)解工作機(jī)制，著力解決好影響經(jīng)濟(jì)法治和社會(huì)穩(wěn)定的行政爭議和矛盾糾紛，推行行政調(diào)解工作制度化、規(guī)范化，為實(shí)現(xiàn)發(fā)展，建設(shè)創(chuàng)業(yè)、宜居平安、生態(tài)、幸福創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。
（二）目標(biāo)任務(wù)
采取有效措施，建立健全局行政調(diào)解組織機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)。切實(shí)加強(qiáng)行政調(diào)解工作，依法化解矛盾糾紛，積極引導(dǎo)人民群眾通過法定渠道反映訴求，基本實(shí)現(xiàn)“大小糾紛不出單位”的目標(biāo)。
（三）基本原則
行政調(diào)解是由行政部門或上級(jí)機(jī)關(guān)主持或主導(dǎo)的，以國家法律法規(guī)、規(guī)章和政策為依據(jù)，以當(dāng)事人為原則，以行政爭議和與行政管理體制相關(guān)的民事糾紛為對(duì)象，通過說服、勸導(dǎo)，促使各方當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓、達(dá)成協(xié)議，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、妥善解決爭議糾紛的一種行為。加強(qiáng)行政調(diào)解工作，必須遵循以下原則：
1、自愿平等原則。行政調(diào)解應(yīng)在自愿、平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要尊重當(dāng)事人自愿、充分、真實(shí)表達(dá)意愿和選擇合法救濟(jì)途徑的權(quán)利；行政機(jī)關(guān)作為當(dāng)事一方時(shí)，與管理相對(duì)人在調(diào)解過程中的地位平等。
2、合法合理原則。行政調(diào)解要依據(jù)事實(shí)、法律，釋法明理，分清是非；調(diào)解方式和結(jié)果不得違反法律禁止性規(guī)定，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。
3、公平公正原則。行政調(diào)解機(jī)關(guān)不得偏向任何一方，既要兼顧各方當(dāng)事人合法權(quán)益，又要說服各方當(dāng)事人互諒互讓、相互理解，公平公正地化解爭議糾紛。
4、高效便民原則。行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)提高效率，簡化程序，盡快促成當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，減少當(dāng)事人的程序性負(fù)擔(dān)，妥善化解爭議糾紛，防止久調(diào)不結(jié)。
5、誰主管、誰負(fù)責(zé)、屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)原則。要對(duì)發(fā)生在本部門的行政爭議按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，充分運(yùn)用各種有效手段切實(shí)予以解決。
6、分工協(xié)作、相互配合原則。要妥善處理好行政調(diào)解與、人民調(diào)解、司法調(diào)解等糾紛解決機(jī)制之間的關(guān)系，各司其職，加強(qiáng)配合，努力形成化解爭議糾紛的工作合力。
二、行政調(diào)解工作的范圍
除已訴訟審結(jié)或行政復(fù)議、仲裁、終結(jié)的爭議或糾紛外，下列情形應(yīng)納入行政調(diào)解工作范圍：
（一）行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的部門產(chǎn)生的依法可以調(diào)解的行政爭議；
（二）公民、法人或其他組織之間產(chǎn)生的行政管理有直接或間接關(guān)聯(lián)的民事糾紛；
（三）其他依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)調(diào)解的爭議或糾紛。
三、行政調(diào)解工作的職責(zé)分工與保障
（一）成立行政調(diào)解委員會(huì)。成立局行政調(diào)解委員會(huì)，局長為主任、分管領(lǐng)導(dǎo)為副主任、相關(guān)股室負(fù)責(zé)人為成員。
（二）設(shè)立行政調(diào)解室。建立案件申請(qǐng)、受理、調(diào)處、回訪、登記統(tǒng)計(jì)、立卷歸檔和信息報(bào)送等制度，調(diào)解室具體工作由施亮明負(fù)責(zé)，確保行政調(diào)解工作常態(tài)化、規(guī)范化。行政復(fù)議機(jī)關(guān)要根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定的調(diào)解原則，在不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的前提下，按照調(diào)解優(yōu)先原則解決行政爭議。
四、行政調(diào)解的工作機(jī)制
（一）建立行政調(diào)解工作制度
結(jié)合我局工作實(shí)際，建立健全行政調(diào)解的各項(xiàng)規(guī)章制度。要認(rèn)真總結(jié)調(diào)研行政調(diào)解工作的成功經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)查找存在的不足，注意聽取和吸收工作建議意見，不斷總結(jié)提高，實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解工作的常態(tài)化、規(guī)范化。
（二）建立行政調(diào)解培訓(xùn)制度
結(jié)合本部門調(diào)解工作實(shí)際，組織調(diào)解人員的積極參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并加強(qiáng)日常管理，逐步使行政調(diào)解員達(dá)到“四懂”（懂方針政策、懂法律法規(guī)、懂業(yè)務(wù)知識(shí)、懂調(diào)解技巧）、“四會(huì)”（會(huì)預(yù)防、會(huì)調(diào)查、會(huì)調(diào)解、會(huì)制作調(diào)解文書），不斷提高行政調(diào)解員對(duì)各類行政爭議糾紛的化解能力、對(duì)重大行政爭議糾紛的管控能力、對(duì)突發(fā)行政爭議糾紛的應(yīng)急能力，切實(shí)提高行政調(diào)解工作水平。
（三）規(guī)范行政調(diào)解工作規(guī)程
1、行政調(diào)解的組織和協(xié)調(diào)
（1）行政機(jī)關(guān)受理后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人享有的權(quán)利、應(yīng)遵循的程序、注意的事項(xiàng)等，使當(dāng)事人明確行政調(diào)解的有關(guān)要求，幫助當(dāng)事人正確行使自己的權(quán)利。
（2）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件性質(zhì)指派具有專業(yè)知識(shí)和調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的專門人員主持調(diào)解工作，調(diào)解主持人應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商。
（3）調(diào)解方式方法可靈活多樣。對(duì)基本事實(shí)有爭議的，可以采取聽證、調(diào)解人員到現(xiàn)場實(shí)地調(diào)查了解等方式，既可邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)的經(jīng)辦人員、主管領(lǐng)導(dǎo)參加，也可邀請(qǐng)當(dāng)事人所在基層組織以及其他與案件處理有關(guān)的社會(huì)力量參與調(diào)解處理；重大、復(fù)雜、群眾關(guān)注的案件，行政機(jī)關(guān)可邀請(qǐng)司法機(jī)關(guān)或其他相關(guān)專家參加調(diào)解。
（4）爭議涉及第三人的，應(yīng)當(dāng)通知第三人參加行政調(diào)解。如果涉及第三人利益的，應(yīng)當(dāng)征得第三人同意，第三人不同意的，應(yīng)終止行政調(diào)解。
（5）在調(diào)解過程中，調(diào)解主持人要認(rèn)真聽取雙方當(dāng)事人的陳述、申辨和質(zhì)證意見，分析并歸納雙方爭議的焦點(diǎn)，據(jù)此對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行說服、勸導(dǎo)，以引導(dǎo)雙方達(dá)成諒解。
（6）在調(diào)解過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解筆錄，全面、客觀記載調(diào)解的過程、內(nèi)容。調(diào)解筆錄應(yīng)當(dāng)由參與調(diào)解的人員簽名。
2、調(diào)解協(xié)議的簽訂
調(diào)解成功后，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面調(diào)解協(xié)議。調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：當(dāng)事人的姓名或者單位名稱、法定代表人姓名、職務(wù)；爭議的案由及主要情況；當(dāng)事人的協(xié)議的內(nèi)容和調(diào)解結(jié)果表明；其他需要約定的事項(xiàng)。
3、調(diào)解達(dá)成協(xié)議的處理
調(diào)解協(xié)議經(jīng)各方當(dāng)事人認(rèn)可并簽字或蓋章后，既對(duì)調(diào)解當(dāng)事人具有約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)各執(zhí)一份，調(diào)解機(jī)關(guān)留存一份備案。
調(diào)解機(jī)關(guān)可以引導(dǎo)當(dāng)事人到調(diào)解機(jī)關(guān)所在地基層人民法院進(jìn)行司法確認(rèn)，也可以主動(dòng)邀請(qǐng)基層人民法院派人到調(diào)解現(xiàn)場進(jìn)行確認(rèn)。
調(diào)解機(jī)關(guān)可以征得當(dāng)事人同意后，聯(lián)系公證機(jī)構(gòu)派人到調(diào)解現(xiàn)場對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公證，賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行的效力。
4、調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的
調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解生效之前一方反悔的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解，及時(shí)通知和引導(dǎo)當(dāng)事人通過行政復(fù)議、訴訟、過程中或調(diào)解協(xié)議中作出的不利于本方的陳述，不能作為通過其他形式處理該糾紛的事實(shí)依據(jù)。
5、制作、建檔行政調(diào)解案卷和信息報(bào)送
調(diào)解室要建立行政調(diào)解臺(tái)賬，調(diào)解結(jié)束后及時(shí)收集、整理有關(guān)調(diào)解的申請(qǐng)、筆錄、文書文件等資料，制作調(diào)解案卷，建立調(diào)解檔案備查。同時(shí)，每次定期向縣政府法制辦報(bào)送調(diào)解信息。
6、調(diào)解結(jié)果落實(shí)的回訪
行政機(jī)關(guān)對(duì)達(dá)成調(diào)解協(xié)議的爭議，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織對(duì)各方履行調(diào)解協(xié)議結(jié)果進(jìn)行回訪，鞏固調(diào)解成果，注意發(fā)現(xiàn)和糾正問題，督促調(diào)解協(xié)議的實(shí)現(xiàn)。
（四）建立行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制
建立聯(lián)合調(diào)解制度，對(duì)于法律關(guān)系復(fù)雜、一個(gè)部門不能調(diào)解決的矛盾糾紛，由最初受理的部門或涉及主要管理費(fèi)用工作部門牽頭，其他相關(guān)部門參與共同協(xié)調(diào)解決的辦法。建立行政調(diào)解信息上報(bào)制度，每月一次定期向本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)和上級(jí)主管部門匯總上報(bào)本單位矛盾糾紛信息和行政調(diào)工作情況。
五、行政調(diào)解的工作要求
（一）思想高度重視
要從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、創(chuàng)新社會(huì)管理方式、構(gòu)建和諧社會(huì)的高度，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)行政調(diào)解工作的重要意義，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感、緊迫感，把行政調(diào)解工作納入重要議事日程，明確把加強(qiáng)行政調(diào)解工作作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期重點(diǎn)工作來抓，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，按照職責(zé)分工，強(qiáng)化工作舉措，使行政調(diào)解貫穿于建設(shè)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，切實(shí)促進(jìn)各項(xiàng)工作平穩(wěn)健康發(fā)展。
（二）堅(jiān)持預(yù)防和化解并重
堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先，注重矛盾糾紛的收集排查工作，抓早、抓小、抓苗頭，嚴(yán)防各類爭議糾紛激化和升級(jí)，努力將事態(tài)化解在萌芽狀態(tài)和初始階段。在及時(shí)化解本部門的行政爭議的基礎(chǔ)上，要注重透過行政爭議現(xiàn)象找準(zhǔn)糾紛發(fā)生的原因，對(duì)帶有普遍性的爭議案件加以預(yù)防，加強(qiáng)行政監(jiān)督和相關(guān)制度建設(shè)，從源頭上減少行政爭議的發(fā)生。