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中圖分類號:D925．1 文獻標識碼:A 文章編號:2095－4379－(2016)03－0017－04
隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，人們逐漸意識到公共利益被侵蝕。特別是近年來，越來越多的人投入到公共利益維護的官司中。我國對公共利益訴訟制度的構(gòu)建并不完善，致使很多人由于各種原因無法提起公益訴訟。我國存在法院不理睬、判決執(zhí)行力度不強等問題，公共利益與立法的關(guān)系不夠密切，因此我國需要注重民事公益訴訟的完善，保障公共利益不被侵害。2012年，我國在《民事訴訟法》中增加了公益訴訟制度，從此推動我國公益訴訟的發(fā)展和完善。
一、民事公益訴訟的內(nèi)涵及制度建立的緣由
隨著我國社會的發(fā)展、經(jīng)濟的進步，我國公民對公共利益維護的要求越來越高。我國曾經(jīng)發(fā)生多次公共利益沒有得到維護的案件，激起了群眾的憤慨之情。我國為了維護社會和平，同時使公共利益得到保障，于2012年8月31日通過了《民事訴訟法》修改決定，在其中增加了公益訴訟制度。公益訴訟最早起源于古羅馬，根據(jù)古羅馬法律制度的訴訟程序，可以將其分為三個階段，首先是法定訴訟程序，即原告必須根據(jù)古羅馬的法律要求進行，同時必須采用法律要求的怨言和動作進行訴訟，如果在訴訟過程中沒有按照法律規(guī)定進行訴訟，則敗訴的可能性較大。其次是程式書訴訟程序，此時對原告及當事人在訴訟過程中的語言和工作要求沒有那么嚴格。最后是非常訴訟程序時期，此時需要將訴訟的資料及程式書公開。在法定訴訟程序階段和程式書訴訟程序階段，還分為法律審理和事實審理，而到非常訴訟程序階段，則沒有法律審理和事實審理。程式書訴訟程序階段，主要有公益訴訟和私益訴訟，因此公益訴訟起源于程式書訴訟程序階段，其相對于私益訴訟，其可以由任何市民因維護公共利益而提訟，同時受到侵害的人禍公認為適合的人擁有優(yōu)先的權(quán)利。公益訴訟，顧名思義則是以維護公共利益為目標，而提起的訴訟。根據(jù)我國2012年《民事訴訟法》修改決定，公益訴訟主要是指由法律規(guī)定的機關(guān)和組織，根據(jù)我國法律法規(guī)，就侵害國家利益、污染環(huán)境及社會利益的群體或行為，向人民法院提訟，同時人民法院根據(jù)法律法規(guī)對群體和行為進行審理并追求法律責任的過程。根據(jù)原告主體和訴訟對象等特征，可以將公益訴訟分為兩種，即任何人、單位或組織，都可以對危害公共利益、觸犯相應(yīng)法律法規(guī)的行為，向人民法院提訟。另外一種則是我國《民事訴訟法》的修改決定，即只有國家特定的機關(guān)和組織，才能夠?qū)ξ：ι鐣怖娴男袨樘嵩A。相關(guān)組織和法律單位要明確公益訴訟的特征，即公益訴訟首先要以公共的利益為目標，確保訴訟要求和達到的結(jié)果能夠維護多數(shù)人的利益，而不是單單只維護原告或某單個人的利益。公益訴訟是以維護公共利益為目標，因此不同的組織和個人都可以成為訴訟注意，即使是與案件沒有之間厲害的關(guān)系，也可以以維護公共利益為緣由，擔任訴訟主體，起到違法行為的作用。為了保障公共利益受到的危害程度達到最小，需要對當事人的處分權(quán)進行限制，并確保判決效力的擴張。根據(jù)對我國2012年《民事訴訟法》修改決定的研究和分析，其主要考慮到我國環(huán)境污染日益嚴重，同時消費者權(quán)益保護問題得不到完善解決等，因此社會群眾就社會公共利益日益增加的情況，向國家發(fā)出呼吁，建立了公益訴訟制度。目前我國《民事訴訟法》對原告主體有明確的規(guī)定，即只有與案件有之間利害關(guān)系的人或組織才能夠擔任原告，這與公共利益維護的要求不符，同時也造成人民法院在受力公益訴訟方面，也受到限制。另外，有些實體法對原告主體的規(guī)定并不局限直接利害關(guān)系，如海洋監(jiān)督部門則可以根據(jù)相關(guān)法律，以代表國家的形式，向危害海洋環(huán)境責任者提訟，然而由于我國相關(guān)程序法不夠完善，實體法依然不能夠進行有效的管理，即實體法與程序法不夠協(xié)調(diào)。
二、民事公益訴訟案件司法實踐
公益訴訟在我國法律明確出現(xiàn)的時間并不長，因此其與傳統(tǒng)的訴訟有一定的區(qū)別。過去由于相關(guān)法律規(guī)定的缺失，大家常見的訴訟類型主要是私益訴訟，因此當公益訴訟以維護公共利益的名義，逐漸在我國引起較大的關(guān)注。我國比較著名的公益訴訟案件，同時也是號稱我國第一例民事公益訴訟案乃是1996年福建邱某因郵電局多收了0．6元的話費，而將郵電局至法院。該起案件的影響力極大，社會各界也開始因該起案件而逐漸公益訴訟，主要表現(xiàn)在環(huán)境保護、消費者權(quán)益保護及國有資產(chǎn)保護等。本文主要就漢陽龍陽湖環(huán)境污染案和全國牙防組違法認證案進行了分析。
(一)漢陽龍陽湖環(huán)境污染案
在我國經(jīng)濟發(fā)展之初，較為注重工業(yè)的發(fā)展，而忽視了對環(huán)境的保護。如今，隨著我國城市化的發(fā)展，城市人口相應(yīng)增多，環(huán)境污染問題也日益加重，如霧霾、酸雨、噪音、垃圾等，環(huán)境污染嚴重影響了群眾，危害了社會公共利益。我國雖然加大對環(huán)境污染的治理，然而效果并不明顯。雖然有人希望能夠通過法律的途徑解決環(huán)境污染的問題，然而由于我國公益訴訟制度還不夠完善，因此難以真正維護利益。如漢陽龍陽湖環(huán)境污染案，龍陽湖作為養(yǎng)魚基地，其有超過半個世紀的時間都有漁業(yè)作為附近漁場職工的生活來源，然而隨著我國工業(yè)的發(fā)展，工業(yè)污水排入到龍陽湖中，造成嚴重的水質(zhì)污染，導(dǎo)致養(yǎng)魚基地的魚逐漸死絕。漁業(yè)承包人就湖水污染和死魚問題向有關(guān)部門反映，并向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾嵩A，要求對龍陽湖排污水的公司立即停止排放，并賠償漁場損失230萬元。訴訟過程中，當?shù)丨h(huán)保局拒絕提供相關(guān)湖水污染資料，且當?shù)厝嗣穹ㄔ阂策t遲不肯作出判決。就環(huán)保局的不合作，不履行職責的問題，漁業(yè)承包人向中級人民法院提訟，但被駁回。由于該案件影響較大，中級人民法院后來受理了該案件，但在暗箱操作的情況下，漁業(yè)承包人以放棄訴訟，活動200萬培養(yǎng)金的情況下，案件被強行和解。由此案可以看出，漁業(yè)承包人無法與大企業(yè)和政府部門進行抗爭，大企業(yè)和政府部門可以用資金和權(quán)利，使案件訴訟不能以公正、公平的狀態(tài)進行審理。在訴訟過程中，環(huán)保局拒絕了原告的取證，采取一種置身事外的態(tài)度，然而在最后的協(xié)商階段，環(huán)保局有參與其中。因此我國需要注重公益訴求制度的完善，保證訴訟的公開化，且原告能夠從取證、訴訟成本等方面得到幫助和支持。隨著我國環(huán)境污染越來越嚴重，我國開始注重接受環(huán)境環(huán)境公益訴訟案件，有些地方成立了環(huán)保法庭，用以審理環(huán)境公益訴訟案件。由于我國公益訴訟案件并不多，因此無法從實踐中逐漸完善公益訴訟制度。
(二)全國牙防組違法認證案
隨著我國注重文明法治社會的建立，但在社會上還會存在侵犯消費者知情權(quán)、假冒偽劣產(chǎn)品、虛假宣傳等情況，消費者偽劣能夠保護自身的權(quán)益，希望通過法律的途徑來解決。如由于全國牙防組在沒有取得論證機構(gòu)資格的情況下，以虛假宣傳的方式證明一些口腔護理商品的預(yù)防牙病的效果。李某發(fā)現(xiàn)此情況后，向中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會反映該情況，希望認監(jiān)委能夠?qū)θ珖婪澜M進行查處，以保障消費者的合法權(quán)益，然而認監(jiān)委卻對該情況置之不理。后來李某多次經(jīng)過多種途徑，提訟，卻都遭遇駁回。直到最后法院在輿論壓力下，才受理訴訟，才對案件作出判決，然而判決結(jié)果并沒有達到李剛預(yù)想的效果。由于《民事訴訟法》規(guī)定，原告只能是與案件有直接理該關(guān)系的公民，因此李某通過購買產(chǎn)品的方式將自己變成消費者，但最終也致使獲得了8．9元的賠償。李某的訴訟一直得不到法院的受理，可以反映我國公益訴訟難的問題，主要是由于公益訴訟主體資格不夠完善。目前，我國已經(jīng)將公益訴訟制度加入了《民事訴訟法》中，其在我國逐漸得到重視，隨著我國公益訴訟司法實踐的增多，其制度也會相應(yīng)完善。
三、公益訴訟案件的范圍
目前危害公共利益的常見途徑有污染環(huán)境、壟斷市場、侵犯消費者權(quán)益以及破壞公有財產(chǎn)等。2012年《民事訴訟法》修改決定對公益訴訟案件范圍有較為明確的規(guī)定，即包括環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益。范圍的明確，使我國公益訴訟制度的完善更進一步。公益訴訟制度維護的是公共利益，因此當環(huán)境污染、侵害消費者合法權(quán)益主要是個體利益，則不能采用公益訴訟。當涉及到個體利益時，只能通過私益訴訟。另外，對于公益訴訟不僅僅只包括明文規(guī)定的兩類案件，其他損害社會公共利益的案件也屬于公益訴訟，如侵害國有財產(chǎn)、壟斷市場等。公共利益在法律中常常出現(xiàn)，但對其并沒有明確的定義，雖然公共利益簡單來說就是公共的利益，然而它并不代表國家的利益、社會的利益和共同的利益，因此界定公共利益的范圍才可以明確何種利益才算是公共利益。雖然公共利益的界定比較困難，而且難以用文字或語言的形式進行準確的表達，不過全球?qū)怖姘膬?nèi)容比較明確，如環(huán)境保護、生態(tài)保護以及長遠的經(jīng)濟發(fā)展等。如果在訴訟中，訴訟對象或內(nèi)容與私人利益掛鉤，則訴訟只能按照私益訴訟。在同一起案件中，如果同時危害公共利益和私益。
四、公益訴訟原告主體資格確定
公益訴訟主要是為了維護公共利益，而目前我國公益訴訟原告主體資格的限制比較嚴格，其主要是為了防止出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)象。為了既保證公共利益得到妥善的維護，由避免出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象，需要對公益訴訟原告注意資格進行確定。濫訴現(xiàn)象在各個國家都出現(xiàn)過，因此我國非常注重原告主體資格的限制，隨著社會的發(fā)展和進步，對訴訟原告主體的嚴格限制已經(jīng)無法滿足維護公共利益的需求，因此需要酌情放寬訴訟條件。根據(jù)對其他國家公益訴訟模式的分析，主要分為三種方式，第一種是國家訴訟，指有檢察機關(guān)代表國家提起公益訴訟，如英國、日本等都采用這種方式。這種方式的原告主體具有很大的局限性，表示只有國家才能夠提起公益訴訟，如法國相關(guān)法律規(guī)定，當出現(xiàn)危害公共利益的行為時，檢察院將代表國家提訟;第二種團體訴訟，主要是由一些社會組織為了維護社會公共利益提起的訴訟;第三種則是公民訴訟，該種訴訟模式具有自由性，即任何公民都可以政府的名義，針對社會公共利益保護提訟。美國主要采用的公民訴訟，同時美國為了防止濫訴，公民訴訟案件主要針對主要的違法行為。公民訴訟可以分為直接和審查，直接即原告可以直接向法院提起公益訴訟，審查則是指原告在之前，需要向相關(guān)部門反映，如果相關(guān)部門制止或沒有提訟時，原告才能夠提訟。雖然不同的法系對公益訴訟原告的確定并未同意，但它們均為采用一元化的方式，而是原告主體多元化，即其他非直接利害關(guān)系人也可以擔起原告作用。很多國家都有規(guī)定，非直接利害關(guān)系人也可以充作原告，因此原告主體多元化是我國未來的發(fā)展方向。我國2012年《民事訴訟法》修改決定中，關(guān)于公益訴訟主體資格主要經(jīng)過三個階段的完善。
(一)立法第一次審議稿中的規(guī)定
2011年10月24日，《民事訴訟法》修改草案中增加了公益訴訟制度，針對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會團隊可以向人民法院提訟，其中將原告訴訟主體確定為有關(guān)機關(guān)和有關(guān)社會團體。
(二)立法第二次審議稿中的規(guī)定
2012年4月24日，《民事訴訟法》修改草案中增加了公益訴訟制度，針對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)社會團隊可以向人民法院提訟，其中將原告訴訟主體確定為法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)社會團體。
(三)立法第三次審議稿中的規(guī)定
法律委員會為了能夠使原告說說你改主體的范圍更加寬泛，將有關(guān)社會團體更改為有關(guān)社會組織，后來經(jīng)過討論，將有關(guān)社會組織更改為有關(guān)組織，并得到了常委會的審議，最后通過。其中法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，表明機關(guān)是受法律規(guī)定的限制，然而有關(guān)組織是否收到法律規(guī)定的限制并不明確。不過，提起公益訴訟的組織不受到直接利害關(guān)系人的限制。最終修正的《民事訴訟法》中，并沒有明確公益訴訟原告主體的具體機關(guān)和組織，因此需要結(jié)合其他相關(guān)法律確定原告主體。如《海洋環(huán)境保護法》中，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門則是海洋環(huán)境公益訴訟的原告主體。公民個體受到侵害后，雖然不能夠以公益訴訟的方式維護權(quán)益，但可以以普通侵權(quán)訴求的方式要求法院進行訴訟。
五、公益訴訟需要關(guān)注的問題
(一)受案范圍及管轄方式
2012年《民事訴訟法》增加了公益訴訟制度，其中通過列舉環(huán)境污染和侵害消費者合法權(quán)益，以及概括損害社會公共利益的方式，對公益訴訟案件的范圍進行了限定，法院在受理公益訴訟時，除了污染環(huán)境和侵害眾多消費者合法權(quán)益外，其他關(guān)于侵害社會公共利益的案件，要仔細考慮和受理。同時最高人民法院應(yīng)該盡早對損害社會公共利益進行解釋。關(guān)于公益訴訟案件的管轄，可以通過集中管轄的方式，一審則有中級以上人民法院管轄。
(二)舉證責任分配
侵害公共利益的被告方一般都具有一定的社會地位和較強的經(jīng)濟實力，侵害的內(nèi)容和過程也會采用各種方式遮掩，如果原告想要對被告進行訴訟，則會遇到較大的困難，因此需要注重建立一套合理完善的舉證責任分配制度，使原告和被告能夠在公共利益訴訟方面達到平等，從而實現(xiàn)維護公共利益的目的。如果是由法律規(guī)定的機關(guān)擔任公益訴訟原告主體，則可以采用傳統(tǒng)的舉證責任方式，即當事人對自己提出的主張?zhí)峁┳C據(jù)并加以證明。如果是有關(guān)組織擔任公益訴訟原告主體，則需要相關(guān)機關(guān)根據(jù)事實情況出具鑒定結(jié)果，特別是直接關(guān)系到危害公共利益鑒定監(jiān)管，需要嚴格按照相關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行，從而保證公益訴訟的順利。要求相關(guān)機關(guān)對參與到公益訴訟中，主要是由于原告和報告之間存在很大的經(jīng)濟差異，而且原告一般作為弱勢群體，其對想要找到被告侵害公共利益的證據(jù)比較困難，如果相關(guān)機關(guān)不對侵害公共利益的事實進行調(diào)查和舉證，則難以起到法律公平、公正的效果。
(三)訴訟費用
在公益訴訟中，原告主體主要是法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，且它們主要是為了維護公共的利益，因此在承擔訴訟費用時，需要經(jīng)過合理的分配。如機關(guān)和有關(guān)組織在公益訴訟中，最終被告敗訴，則被告承擔雙方的費用，如果機關(guān)和有關(guān)組織敗訴，則主要通過公益訴訟基金承擔，沒有公益訴訟基金，則需要按照相關(guān)規(guī)定進行承擔。
(四)承擔責任方式
在公益訴訟中，如果侵害公共利益的被告最終敗訴，其需要根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，停止對公共利益的侵害，同時消除侵害后所造成的影響，盡量將公共利益恢復(fù)原狀，并需要進行一定的經(jīng)濟賠償。在環(huán)境公益訴訟中，由于環(huán)境具有很多不同的價值，如生態(tài)、經(jīng)濟等，因此對其的賠償范圍和賠償方式無法進行明確規(guī)定。如果公共利益中含有私有利益，則以私有利益的賠償為主，私益損害賠償需要從原來接受賠償?shù)慕M織和機關(guān)中獲取。
六、完善公益訴訟制度的建議
(一)界定公益訴訟制度適用范圍
公益訴訟制度首先要防止國有資產(chǎn)的流失。雖然我國很多法律中都對國有資產(chǎn)有明確的規(guī)定，然而在現(xiàn)實生活中，我國國有資產(chǎn)流失的情況比較嚴重。我國法律主要是利用行政手段防止國有資產(chǎn)流失，這種方式無法起到效果。因此為了保護國家財產(chǎn)，需要將公益訴訟制度延伸到國有資產(chǎn)保護中，起到遏制國有資產(chǎn)流失的作用。環(huán)境保護是我國最注重的問題，目前我國主要是通過個人民事賠償、行政手段救濟和刑事訴訟追究的方式，這些方式仍然無法完善保護環(huán)境。因此需要將環(huán)境保護的公益訴訟權(quán)賦予更多的群體和機構(gòu)，通過司法途徑保護環(huán)境。壟斷行為嚴重危害社會經(jīng)濟的發(fā)展，其很可能是在行政部門或其他機構(gòu)的保護下進行，因此將反壟斷案件引入公益訴訟，則可以形成多方位的約束。另外還有消費權(quán)益保護案件，需要注意的是，個人消費者權(quán)益保護不在公益訴訟制度范內(nèi)。
(二)公共利益的改革
隨著公益訴訟維護的是公共利益，然而公共利益涵蓋的內(nèi)容非常廣泛，對其并沒有明確的定義，因此無法明確界定公共利益的內(nèi)容。通過對公共利益的研究和分析，可以確定公共利益具有不確定性和公共性。其不確定性主要表現(xiàn)在公共利益注意和內(nèi)容的不確定，而公共性則表現(xiàn)在與私益區(qū)分開。公共利益與政治、經(jīng)濟、文化具有一定的關(guān)聯(lián)，本文主要將其分為國家利益、社會公共利益和個人利益。因此公共利益的范圍應(yīng)該隨著我國的發(fā)展而變化，具有一定的靈活性，同時需要借鑒其他國家的經(jīng)驗，通過列舉公共利益包括內(nèi)容，如公共道路、交通設(shè)施，排除看似公共實則私益的內(nèi)容，確定公共利益的范圍。
七、結(jié)語
綜上所述，近年來我國經(jīng)濟的發(fā)展非常明顯，然而人們逐漸意識到，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境污染更加嚴重，公共利益侵害問題也日益增加，因此需要注重公益訴訟制度的構(gòu)建。通過上述分析可知，我國公益訴訟制度還不夠完善，需要結(jié)合我國實際情況加以改善。
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關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟 訴訟主體 適格性
引言
新《民訴法》第五十五條明確了我國提起環(huán)境公益訴訟的條件，規(guī)定了適用環(huán)境公益訴訟的范圍和原告資格問題。這使得我國環(huán)境公益訴訟有法可依，從法律位階上解決了環(huán)境公益訴訟僅僅依靠地方規(guī)定開展的困境，也使得訴訟理念的變革與發(fā)展更加適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展對法律的要求，成為我國環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的里程碑。
但是，該條規(guī)定比較原則，只是為環(huán)境公益訴訟制度的創(chuàng)立提供了法律依據(jù)，而具體的實施規(guī)則尚需在司法實踐中進一步探索。具體哪些國家機關(guān)和社會組織能夠成為提訟的主體，還有待于進一步明確；否則，環(huán)境公益訴訟的開展將面臨困境。據(jù)《南方周末》報道，新民訴法實施8個月以來，環(huán)境公益訴訟迎來的卻是一場“倒春寒”。相比較民訴修法之前的中華環(huán)保聯(lián)合會在環(huán)境公益訴訟中的“基本勝訴”，2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會共提起6起環(huán)境公益訴訟，無一立案，“全軍覆沒”。作為環(huán)保部下屬的“官方”組織尚且如此，民間環(huán)保組織更是步履艱難。從法律層面講，這是環(huán)境公益訴訟主體懸而未決之下，地方法院的集體沉默。
目前，我國《環(huán)境保護法（修正案草案）》中關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定正在審議中。筆者認為，新修訂的《環(huán)境保護法》應(yīng)該在新《民訴法》的基礎(chǔ)上，進一步明確哪些“機關(guān)”、哪些“社會組織”可以成為環(huán)境公益訴訟中的適格主體，即明確界定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的機關(guān)和組織的范圍，同時也應(yīng)在司法實踐的基礎(chǔ)上逐步將公民個人納入環(huán)境公益訴訟的適格主體范圍。
明確“法律規(guī)定的機關(guān)”
根據(jù)新《民訴法》的規(guī)定，可以提起環(huán)境公益訴訟的機關(guān)只有“法律規(guī)定的機關(guān)”，其含義是可以提起環(huán)境公益訴訟的機關(guān)，要有明確的法律依據(jù)。這個依據(jù)不僅要求機關(guān)的設(shè)立和職能由法律規(guī)定，其可以提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利也要由法律明確規(guī)定（高民智，2012）。然而，縱觀我國關(guān)于環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律，目前可以作為行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟唯一明確、直接的法律依據(jù)只有《海洋環(huán)境保護法》，其中第九十條明確規(guī)定了海洋行政主管部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起公益訴訟，而其他環(huán)保行政機關(guān)和檢察機關(guān)并不具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格（齊樹潔，2013）。因此有關(guān)法律規(guī)定有待完善。
（一）規(guī)定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的行政機關(guān)
從我國環(huán)境執(zhí)法的實際情況來看，環(huán)保行政機關(guān)的行政職權(quán)無論從權(quán)力大小、權(quán)力行使環(huán)境還是從權(quán)力性質(zhì)看，都與環(huán)境保護的實際需要相距甚遠；賦予其公益訴訟原告資格是對環(huán)境公權(quán)力的不足和環(huán)境管理體制缺陷的適度矯正。先由政府部門作為公益訴訟原告提訟，能保證環(huán)境公益訴訟這項制度改革由淺入深、由點到面、積極穩(wěn)健地有序展開。同時，由政府職能部門——環(huán)保行政機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告探索環(huán)境公益訴訟也有利于社會穩(wěn)定（曹樹青，2012）。
從近年來我國環(huán)境公益訴訟的實踐探索來看，政府機關(guān)及有關(guān)行使環(huán)境管理職權(quán)的部門都以積極的姿態(tài)參與到訴訟中，這充分體現(xiàn)了相關(guān)國家機關(guān)對環(huán)境公益訴訟的支持和重視。典型的案例有1995年黑龍江省雞西市梨樹區(qū)人民政府訴雞西市化工局、沈陽冶煉廠環(huán)境污染案，2002年塔斯曼海輪重大油污賠償案，2007年貴州省清鎮(zhèn)市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司排污侵權(quán)案等。
鑒于目前我國個別單項環(huán)保法律對環(huán)境公益訴訟已有零星規(guī)定，因此正在修改的《環(huán)境保護法》應(yīng)當在《海洋環(huán)境保護法》和新《民訴法》的基礎(chǔ)上，對有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的行政機關(guān)統(tǒng)一做出規(guī)定，其他單項環(huán)保法律則無需再做出分散規(guī)定（別濤，2013）。對有關(guān)行政機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)做出明確規(guī)定，有利于克服我國當前環(huán)境執(zhí)法體制存在的諸多弊端，彌補行政執(zhí)法的漏洞，有效加強環(huán)境執(zhí)法的效果。
（二）賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格
此前，我國法律對檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的主體地位的規(guī)定一直不甚明確，導(dǎo)致案件的受理率偏低。目前我國檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟制度的積極性并不是很高，這與檢察機關(guān)沒有專門機構(gòu)和人員負責相關(guān)工作，以及檢察機關(guān)并不完全具備搜集環(huán)境公益訴訟證據(jù)的專業(yè)能力與手段有較大關(guān)系。因此，檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)有待在立法中進一步予以明確。
筆者認為，檢察機關(guān)具備環(huán)境公益訴訟的原告資格，不過其原告資格尚需有關(guān)法律的進一步明確，且檢察機關(guān)也并非在任何時候均可以提起環(huán)境公益訴訟。只有在找不到其他權(quán)利主體，或者其能力不足、難度過大時，檢察機關(guān)才有必要提起環(huán)境公益訴訟（劉冬京，葛丹，2012）。
此外，檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中處于準原告的地位，即其不是民事訴訟法和行政訴訟法所規(guī)定的因權(quán)利受到侵害而當然獲得的訴權(quán)，其在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)是由其作為國家和社會公益（包括環(huán)境公益）代表人的特定身份而由法律特別授予的（張世軍，2012）。因此，檢察機關(guān)可以通過支持、督促的方式來推動環(huán)境公益訴訟程序的啟動，在推動無效的情況下則采用直接的方式提起環(huán)境公益訴訟。第一，支持，即檢察機關(guān)利用自身的資源優(yōu)勢，對涉及侵害環(huán)境公益的案件，依職權(quán)支持環(huán)境利益受損一方提起環(huán)境公益訴訟。第二，督促，即對于遭受損害的環(huán)境公共利益，環(huán)保監(jiān)管部門不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責，檢察機關(guān)以監(jiān)督者的身份，采用《檢察建議書》等形式督促環(huán)保監(jiān)管部門依法履行職責，進行行政處罰；或者采用《民事督促書》，督促環(huán)保監(jiān)管部門依法提訟，保護環(huán)境公共利益（別濤、別智，2008）。第三，直接，即對于侵害環(huán)境公益的行為，無人或被督促單位不的，檢察機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，直接以原告的身份向法院提起環(huán)境公益訴訟。
據(jù)報道，自1997年以來，各地檢察機關(guān)開始嘗試環(huán)境公益訴訟案件工作，在浙江、福建、河南、山東等地均取得了較好的法律和社會效果，為檢察機關(guān)日后開展此項工作提供了豐富的實踐成果和參考經(jīng)驗。典型案例如2003年山東省樂陵市人民檢察院訴金鑫化工廠違法排污案，2008年廣東省廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴被告明水域污染損害賠償糾紛案，2009年江蘇省無錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮、劉士密破壞高速公路公共環(huán)境案等。
明確“有關(guān)組織”的范圍
新民訴法只規(guī)定了“有關(guān)組織”，而對有關(guān)組織具體包括哪些社會組織卻沒有做出明確的規(guī)定，對環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)未予明確，這不利于環(huán)保組織的發(fā)展及其今后環(huán)境保護和環(huán)境維權(quán)工作的開展。
據(jù)報道，我國環(huán)保民間組織近年來發(fā)展迅速。截止到2008年10月，全國共有環(huán)保民間組織3639家（包括港、澳、臺地區(qū)）。近年來，越來越多的環(huán)保民間組織開始涉足民間環(huán)境維權(quán)工作。根據(jù)調(diào)查，已有11%的環(huán)保民間組織參加了環(huán)境維權(quán)工作。尤其是中華環(huán)保聯(lián)合會，目前每年都會提起10起左右環(huán)境公益訴訟案件，在社會上引起較大關(guān)注。事實上，環(huán)保民間組織貼近基層、貼近民眾，與受害群眾更容易溝通，在向上傳遞信息、對外消息、向公眾做好疏通工作等方面具有獨特的優(yōu)勢。國際環(huán)境保護運動的實踐已經(jīng)證明，環(huán)保組織無論在推動環(huán)境法的制定還是在參與環(huán)境管理、監(jiān)督環(huán)境法的實施中都發(fā)揮了不可替代的作用，特別是當政府和污染者、破壞者不愿消除環(huán)境污染或提供其他保護救濟措施時。
與個人相比，環(huán)保組織在專業(yè)知識、技術(shù)手段、資金力量等各方面都有更大的優(yōu)勢。典型案例如2011年，中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠污染環(huán)境公益訴訟案，是我國社團組織進行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決。2011年，我國民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟第一案—由“自然之友”、重慶綠聯(lián)會和云南曲靖市環(huán)保局作為原告，中國政法大學環(huán)境資源法研究與服務(wù)中心作為支持單位的曲靖鉻渣公益訴訟案獲得正式立案并最終達成調(diào)解協(xié)議。這些案例反映出環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中訴訟實力較強、社會效果較好。
因此筆者認為，環(huán)保組織應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟的主力軍。在我國目前環(huán)保組織還不夠成熟與完善的情況下，應(yīng)逐步培育成熟的環(huán)保組織，并在《環(huán)境保護法》的修改中進一步明確環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的主體資格，對經(jīng)一定程序獲得認可的環(huán)保組織，如對依法登記成立的、按照其章程長期實際專門從事環(huán)境保護的、有專職環(huán)境保護專業(yè)技術(shù)人員和法律工作人員的、非營利性的環(huán)境保護組織可賦予其提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。
賦予公民個人原告資格
（一）相關(guān)規(guī)定未明確賦予公民個人原告的資格
雖然新《民訴法》賦予“法律規(guī)定的機關(guān)”和“有關(guān)組織”提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，卻始終沒有給予公民個人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。因此，我國目前的環(huán)境公益訴訟是公民“缺席”的環(huán)境公益訴訟。
事實上，環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損害具有廣泛性、潛伏性、復(fù)雜性、社會性，單靠立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)的力量不足以保護環(huán)境公益，必須依靠公眾積極參與環(huán)境行政與環(huán)境司法的過程來實現(xiàn)。而且，公民個人與環(huán)境公益的聯(lián)系最為密切，賦予公民個人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利是從法律上保障公民對環(huán)境行政違法行為進行監(jiān)督，對環(huán)境公益民事侵權(quán)行為進行補救的根本途徑。
此外，在我國相關(guān)法律規(guī)定中，公民個人提起環(huán)境公益訴訟是有一定的法律依據(jù)的，我國《憲法》、《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等都有關(guān)于單位及個人提起環(huán)境侵權(quán)訴訟的規(guī)定。而且司法實踐中也出現(xiàn)了公民個人提起環(huán)境公益訴訟并被法院受理的案例。
（二）賦予公民個人提起環(huán)境公益訴訟的資格
政府不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國范圍內(nèi)監(jiān)控每一個污染源，而了解該污染源的公民個人或環(huán)保組織常常是違法排污、破壞環(huán)境行為最經(jīng)濟、最有效的監(jiān)督者。環(huán)境公益訴訟不僅是公民個人維護公共環(huán)境權(quán)益的一種訴訟手段，而且是公眾參與環(huán)境管理、公害解決過程的一項重要制度。公民個人運用司法手段解決環(huán)境公害、治理環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞，必將增強公民保護環(huán)境的意識和維護自身環(huán)境權(quán)益的信念，同時也為環(huán)境公益訴訟制度的建立與完善創(chuàng)造良好的民眾基礎(chǔ)。因此，在以后的立法和司法解釋中應(yīng)逐步放開對公民個人提起環(huán)境公益訴訟的限制，有條件地賦予公民個人在環(huán)境公益訴訟中的原告資格。
綜上所述，新民訴法關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定是一個概括性、指引性條款，更是一個開放性、宣示性條款，未來發(fā)展的空間還很大。相關(guān)立法部門應(yīng)該積極順應(yīng)環(huán)保要求、社會需要，適時總結(jié)實踐經(jīng)驗，進一步完善民訴法、環(huán)保法和相應(yīng)的配套法律和法規(guī)，對環(huán)境公益訴訟主體的適格性做出具體的規(guī)定，明確有關(guān)機關(guān)、組織在何種條件下能夠作為原告提起環(huán)境公益訴訟，使環(huán)境公益訴訟制度具有操作性，從而保障我國環(huán)境公益訴訟制度的健康發(fā)展。
參考文獻：
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【關(guān)鍵詞】 新民訴；環(huán)境公益訴訟主體；缺陷；改進
公益訴訟制度起源于十二世紀的古羅馬時期，它與私益訴訟相對，其目的是維護社會公共利益。查士丁尼的《法學階梯》中指出：“...所以稱作公訴，是因為一般說來任何一個公民都可以提起?！盵1]而現(xiàn)代意義上的公益訴訟最早于美國1970年的《清潔空氣法》中得到體現(xiàn)，它規(guī)定了任何人都可以自己的名義對包括美國政府、行政機關(guān)、公司、企業(yè)、各類社會組織以及個人按照該法的規(guī)定提訟。[2]隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，環(huán)境問題日趨嚴重，雖然我國在理論和實踐方面從未停止過對此類訴訟的探索，但始終缺少明文規(guī)定，使得司法處于十分尷尬的境地?？上驳氖?，2013年新民訴法的出臺，為我們填補了這一空白。
《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟?！边@似乎昭示了環(huán)境公益訴訟的光明前景，但其中的諸多問題還是值得商榷的。
一、對環(huán)境公益訴訟主體規(guī)定存在的不足
新民訴法對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定最明顯的進步在于其對訴訟主體的確認，明文規(guī)定了訴訟主體為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”。然而，這似乎又是最值得詬病的地方，主要問題集中在以下兩個方面：
首先，該規(guī)定出臺之前，我國并沒有任何法律對環(huán)境公益訴訟加以規(guī)定，那么新民訴法所指的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”便指向不明。雖然2014年修訂的環(huán)保法第58條對此作出了兩項具體限定，但司法實踐中仍然存在難以認定的問題。
其次，新民訴法對環(huán)境公益訴訟的主體限定為“機關(guān)和組織”，自然人則被排除在外。但是，所謂公益訴訟，本身涉及的就是社會公共利益，而公共權(quán)利是公民權(quán)利的延伸，公民個人及公共權(quán)利受到尊重與保護的程度，是一國法治狀況和人權(quán)發(fā)展水平的反映，并且，環(huán)保法賦予了公民環(huán)境權(quán)。據(jù)此，不應(yīng)將公民個人排除在環(huán)境公益訴訟主體之外。
二、改進的具體設(shè)想
新民訴法對環(huán)境公益訴訟缺乏實質(zhì)操作性規(guī)定要求今后立法、執(zhí)法與司法更加關(guān)注這一制度的完善。
1、完善立法，擴大訴訟主體范圍
有法可依是依法治國的基本要求。完善環(huán)境公益訴訟制度，特別是規(guī)范環(huán)境公益訴訟主體，基礎(chǔ)任務(wù)就是完善立法。新民訴法已經(jīng)做出了相應(yīng)規(guī)定，卻未明確賦予相關(guān)組織和個人應(yīng)有的訴權(quán)。因此，應(yīng)首先通過立法擴大訴訟主體范圍，使公民個人也享有一定的公益訴權(quán)，切實保障公民的環(huán)境權(quán)，使之充分地參與到環(huán)保事務(wù)中來。
其次，由于環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，應(yīng)當賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，行使其維護社會公共利益的職能。檢察機關(guān)是我國所有國家機關(guān)中最適合代表國家利益和公共利益的訴訟主體，自檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機關(guān)就以國家利益和公共利益的代表的面目出現(xiàn)，在國家利益和社會公共利益受到損害以后，能夠忠實地維護公共利益。從我國現(xiàn)行法律規(guī)定來看，維護公共利益也是檢察制度的目的所在。因此，法律有必要賦予檢察機關(guān)對違反公共利益的民事行為向人民法院提訟的權(quán)利。[3]
除此之外，現(xiàn)行環(huán)保法應(yīng)當對訴訟主體制度加以完善，一方面明確主體界定上的相關(guān)爭議，一方面拓展訴訟主體范圍。這一改進可以參照歐美環(huán)境法上對公民個人以及環(huán)保團體作為訴訟主體的環(huán)境公益訴訟制度。例如：葡萄牙 1987年頒布并于 1998年修訂的環(huán)境團體法（Environmental Associations Law ）規(guī)定環(huán)保團體有權(quán)：
提出必要的措施預(yù)防、阻止和撤銷損害環(huán)境的公共（私人）機構(gòu)的行為；
就行政機關(guān)違反憲法關(guān)于保護環(huán)境和生活質(zhì)量的相關(guān)規(guī)定的行為提訟；
在涉及環(huán)境犯罪的刑事程序中提供協(xié)助；
要求公共實驗室進行環(huán)境組成物質(zhì)成分的測試分析并公布結(jié)果或者在訴訟中運用這些結(jié)果。[4]
最后，在賦予訴權(quán)的同時也要作以適當?shù)南拗啤Ｈ缤晟骗h(huán)保組織登記制度等。
2、完善管理
現(xiàn)行民訴法和環(huán)保法對訴訟主體制度的規(guī)定容易造成范圍的不當擴大，因此完善管理成為了必要的手段。例如，對于檢察院，要合理界定檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利范圍，做到既保護公共利益，又不超越檢察職能；對公民個人，法院可根據(jù)案件實際情況，對濫用訴權(quán)的個人要求其賠償被告因訴訟而遭受的實際損失；至于環(huán)保組織，有關(guān)部門應(yīng)對其進行定期登記制度，制定相關(guān)規(guī)范條例，將環(huán)保組織納入管理體系中，培育更成熟的環(huán)保組織參與到訴訟中來。
3、法律后果的承擔應(yīng)有利于環(huán)境的恢復(fù)
在普通民事訴訟當中，法院往往判決敗訴方支付一定數(shù)額的賠償，然而這并不完全符合環(huán)境公益訴訟的宗旨。對環(huán)境公益訴訟來說，其宗旨是盡量使環(huán)境恢復(fù)到破壞之前的狀況。同時，賠償金額過高也會導(dǎo)致執(zhí)行困難的問題，最終均是使得恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的宗旨難以實現(xiàn)。因此，根據(jù)侵權(quán)責任法推動民事責任承擔形式的多樣性，使之更貼近于“環(huán)?！焙汀肮妗钡奶攸c，也便于執(zhí)行判決。
4、普遍設(shè)立環(huán)保法庭
[關(guān)鍵詞]檢察機關(guān)；民事公益訴訟；原告主體資格
中圖分類號：D925.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）44-0255-01
隨著公益侵權(quán)事件的不斷發(fā)生，民事公益訴訟已經(jīng)引起社會各界的廣泛關(guān)注，并成為我國司法實踐和社會生活中的熱點問題。檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的主體資格，是民事訴訟法學理論研究的重要課題，它不僅關(guān)系到民事訴訟主體制度的完善，還關(guān)系到檢察機關(guān)在民事檢察工作中的發(fā)展方向。
一、我國檢察機關(guān)原告主體資格在民事公益訴訟中的現(xiàn)狀
公益訴訟起源于羅馬法：除法律有特定規(guī)定外，市民均可提出的旨在保護社會公共利益的訴訟。[1]由于公共利益本身具有的模糊性和不確定性，在實踐中對于民事公益訴訟的概念并沒有一個統(tǒng)一的定義。筆者認為，民事公益訴訟是指在民事領(lǐng)域內(nèi)為了保護國家、社會等不特定人的公共利益，具有提出公益訴訟資格的主體，向法院提訟的訴訟活動。
民事公益訴訟的主要特征就是原告就公共利益受侵害案件提訟。但根據(jù)我國《民事訴訟法》第108條之規(guī)定，原告必須符合兩個條件：“法定的民事主體，包括公民、法人、其他組織；與案件有直接利害關(guān)系?！边@兩個條件缺一不可，尤其是“必須與案件具有直接利害關(guān)系”資格的限制，成為提起民事公益訴訟請求無法逾越的司法障礙。雖然修改后的《民事訴訟法》第55條增設(shè)了“民事公益訴訟制度”，其規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟?！钡瞧鋵⒐嬖V訟的原告主體僅限定于“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，并沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)具有代表國家提起公益訴訟的職能。
雖然目前我國在法律上尚未明確確定民事公益訴訟制度，但在實踐中民事公益訴訟卻非常頻繁，在環(huán)境污染、國有資產(chǎn)流失的訴訟案件中，經(jīng)?？梢钥吹綑z察機關(guān)的身影，而且由檢察機關(guān)提出的民事公益訴訟經(jīng)常勝訴，取得了相當大的成效。據(jù)不完全統(tǒng)計，從1997年至2010年，檢察機關(guān)以原告身份提起公益訴訟的案件上千件。[2]例如，1997年7月1日，河南省方城縣人民檢察院代表國家以原告的身份提起民事公益訴訟，要求法院確認方城縣工商局獨樹鎮(zhèn)工商所擅自將工商所價值12萬余元的房地產(chǎn)作價10萬元賣給湯衛(wèi)東的買賣關(guān)系無效，這也是全國首例檢察機關(guān)以原告身份提起的民事公益訴訟。隨后，浙江、上海、江西、福建、重慶、黑龍江、山東、河北、河南、陜西、貴州等省市都積極開展了相關(guān)的實踐探索[3]；但檢察機關(guān)提起民事公益訴訟真正達到規(guī)?；某潭葎t是在進入本世紀以后，這極大地推動了我國公益訴訟的發(fā)展，為公益訴訟的立法夯實了基礎(chǔ)。比較典型的案例：2009年3月，廣州市番禺區(qū)人民檢察院就番禺區(qū)東涌東泰皮革染整廠偷排廢水造成海域陸源污染一案，以原告身份向廣州海事法院提起環(huán)境污染公益訴訟，廣州海事法院于同年4月21日立案受理該案并作出一審判決，支持廣州市番禺區(qū)人民檢察院提出的所有訴訟請求。[4]
二、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟具有原告主體資格的理論分析
民事公益訴訟的原告主體資格關(guān)系到訴訟渠道的寬窄和權(quán)的分配，也關(guān)系到公共利益遭受侵害時能否得到充分的司法救濟，意義重大，其規(guī)定也是民事公益訴訟制度設(shè)置中的一個難點問題。由檢察機關(guān)作為原告提起民事公益訴訟具有可行性和必要性。
（一）檢察機關(guān)的職能和性質(zhì)決定其具有適格的原告主體資格
《中華人民共和國憲法》第129條規(guī)定，中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)作為國家法律的監(jiān)督者，有權(quán)對一切法律活動進行監(jiān)督，當然對維護國家和社會公共利益也是責無旁貸。自現(xiàn)代檢察制度誕生之日起，檢察機關(guān)就以國家利益和公共利益代表，即公益代表人的身份出現(xiàn)。同時，檢察機關(guān)作為國家機關(guān)，其與一般的訴訟當事人相比，擁有一般訴訟當事人所不具備的人力、物力和財力、在調(diào)查取證及參與訴訟方面所享有的職權(quán)和專業(yè)能力，特別有利于平衡當前民事公益訴訟中存在的原告弱勢、被告強勢的實力差距。因此，檢察機關(guān)的職能和性質(zhì)決定了其作為原告提起民事公益訴訟的可行性。
另外，從各國立法也可以看到檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的地位?！皺z察機關(guān)提起公益訴訟是各國通例。無論在英美法國家還是在大陸法國家，作為行政機關(guān)或司法機關(guān)的檢察機關(guān)，都具有提起公益訴訟的權(quán)利”。以大陸法系國家為例，法國作為公益訴訟的起源國之一，其在現(xiàn)行的《法國新民事訴訟法典》中規(guī)定：“檢察院作為主當事人進行訴訟，或者作為從當事人參加訴訟。于法律規(guī)定的情況，檢察院代表社會。在法律有特別規(guī)定之情形，檢察院依職權(quán)進行訴訟。除法律有特別規(guī)定情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟?！钡聡袷略V訟法第632條、第638條和646條也明確規(guī)定：“檢察機關(guān)作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟”。[7]而在英美法系，檢察官作為“公共利益”的一般代表，擁有提起或者參與案件的訴訟資格的理念更是深深根植于普通法的傳統(tǒng)之中，如《美國區(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條規(guī)定：“在法定情況下，保護別人利益的案件也可以用美利堅合眾國的名義提起。[6]
（二）檢察機關(guān)具有原告主體資格系維護國家和社會公共利益的現(xiàn)實需要
我國尚處于發(fā)展市場經(jīng)濟的社會主義初級階段，法律不夠健全，加上人們法制觀念的淡薄和執(zhí)法力度的不足等各種因素的影響，侵害國家和社會公共經(jīng)濟利益的現(xiàn)象呈愈演愈烈的趨勢。特別是在經(jīng)濟改革對國有制進行深化改造的過程中，私分、侵吞國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)的大量流失已經(jīng)達到了觸目驚心的地步。據(jù)不完全統(tǒng)計，國有資產(chǎn)每天以一個億的速度流失。[7]國有資產(chǎn)以驚人的速度流失，已成為困擾改革和發(fā)展的一個日益嚴重的問題。檢察機關(guān)有必要對造成國有資產(chǎn)流失的行為進行，通過司法程序達到挽回國有財產(chǎn)流失，保證國有資產(chǎn)保值增值的目的。
綜上，面對日益凸現(xiàn)的公共利益受侵害現(xiàn)象，有必要通過法律制度的完善，明確賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的原告主體資格，從而讓檢察機關(guān)在保護公共利益方面發(fā)揮更大的作用，推動民事公益訴訟制度的發(fā)展。
參考文獻
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關(guān)鍵詞： 環(huán)境公益訴訟 原告資格 公訴權(quán)
一、環(huán)境公益訴訟的概念和特征
（一）環(huán)境公益訴訟的概念
我國環(huán)境法學界對環(huán)境公益訴訟尚未作出明確的定義，學者間也未形成統(tǒng)一的看法。本文認為，環(huán)境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機關(guān)，依照法律規(guī)定的程序，對違反法律規(guī)定，侵犯環(huán)境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責任的活動。
（二）環(huán)境公益訴訟的特征
與傳統(tǒng)的侵權(quán)救濟途徑相比較，環(huán)境公益訴訟具有如下特征:
1、環(huán)境公益訴訟目的具有公益性
環(huán)境公益作為社會這一系統(tǒng)所具有的獨立的利益，區(qū)別于社會成員的個體利益。
2、環(huán)境公益訴訟行為具有預(yù)防性
環(huán)境侵權(quán)具有公害性和不可恢復(fù)性，一旦發(fā)生就難以恢復(fù)原狀，所以發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防保護功能就顯得尤為重要，這也是我國《環(huán)境保護法》中“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則在訴訟法中的具體體現(xiàn)。
3、環(huán)境公益訴訟原告具有廣泛性
在環(huán)境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護因私人或政府機關(guān)的違法行為而受損的公共利益。
二、環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的立法不足
（一）環(huán)境基本法的立法不足
我國《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定，“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應(yīng)當包括檢察機關(guān)、環(huán)境行政機關(guān)，以及其他企事業(yè)單位；“控告”一詞，應(yīng)當包括向人民法院提起訴訟。但由于我國現(xiàn)行法律規(guī)定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會得到法院的支持。根據(jù)我國憲法的規(guī)定和環(huán)境保護的現(xiàn)實需要，應(yīng)及早對民事訴訟法和行政訴訟法進行修改，賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益案件的起訴權(quán)，建立檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，彌補民事訴訟法和行政訴訟法上的這個缺憾。
（二）《刑事訴訟法》的立法不足
我國《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條規(guī)定：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應(yīng)當受理?！币陨蠗l款的內(nèi)容是，在刑事訴訟中賦予檢察機關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格。這是我國現(xiàn)行的三大訴訟法中，唯一的關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定，而且還對檢察機關(guān)提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機關(guān)才能提起附帶民事訴訟。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足
; 我國《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督?！薄睹袷略V訟法》第15條:“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！薄缎姓V訟法》第10條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定僅賦予了檢察機關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)和支持起訴權(quán)，并未賦予檢察機關(guān)對民事案件和行政案件的起訴權(quán)，檢察機關(guān)也就更無權(quán)代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應(yīng)實踐中檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的需要。
三、環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的立法建議
（一）環(huán)境基本法的立法建議
基于檢察機關(guān)所具備的國家法律監(jiān)督機關(guān)的職能特點，及公益訴訟國家干預(yù)原則的體現(xiàn)。賦予檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中提起訴訟的權(quán)利，特別是當環(huán)境行政機關(guān)不履行法定職責時，檢察機關(guān)有義務(wù)對此進行監(jiān)督，并可以采取包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的措施對環(huán)境資源破壞進行補救。這種環(huán)境公益訴訟既可以是針對環(huán)境行政機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟，也可以是針對破壞環(huán)境資源的單位和個人提起的環(huán)境公益民事訴訟，廣義上還包括環(huán)境刑事訴訟，檢察機關(guān)對破壞環(huán)境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴格地講相當于刑事訴訟中的環(huán)境民事公益訴訟。因此，本文建議，應(yīng)在我國《環(huán)境保護法》中，明確賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告資格，即檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟的公訴權(quán)。
（二）《刑事訴訟法》的立法建議
根據(jù)我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條的規(guī)定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，且在具體操作中規(guī)定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過修改《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，放寬檢察機關(guān)作為原告行使環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的條件，從而充分維護被害人的環(huán)境合法權(quán)益。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議
根據(jù)我國《民事訴訟法》第14和15條的規(guī)定，檢察機關(guān)可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。在環(huán)境訴訟中，糾紛雙方當事人的力量對比不平等，污染環(huán)境、破壞資源者一般是企業(yè)、公司等生產(chǎn)經(jīng)營性單位，他們是地方財政、稅收的主要來源，和政府機關(guān)等部門關(guān)系密切，經(jīng)常受到地方政府的保護；作為受害方的公眾，為不特定的多數(shù)人，非常分散，難以形成共同的力量，在訴訟中處于弱勢地位，同時由于環(huán)境污染損害的機理復(fù)雜、潛伏期長，侵權(quán)致害具有公害性、累積性、間接性，受害者缺乏相應(yīng)的科技知識和監(jiān)測手段以及有關(guān)信息資料，而舉證困難，因而經(jīng)常存在不敢、不愿或無力起訴的環(huán)境侵權(quán)案件。因此，本文建議，檢察機關(guān)可以利用自身現(xiàn)有的取證、偵查方面的資源優(yōu)勢，以支持起訴的身份幫助環(huán)境訴訟的原告提供證據(jù)，支持原告提起環(huán)境公益訴訟。
[關(guān)鍵詞] 環(huán)境侵權(quán)；公益訴訟；程序規(guī)則
[中圖分類號]D916.3；D922.6
[文獻標識碼]A
[文章編號] 1673-5595（2013）04-0051-05
環(huán)境公益訴訟是一種以維護國家和社會公共利益為價值取向的訴訟制度，彌補了私訴的法律漏洞，將更為廣泛的社會糾紛置于司法的控制之下。.[1]環(huán)境公益訴訟是保護環(huán)境的重要武器，因為從私訴角度看，人應(yīng)當與案件有直接利害關(guān)系，而公益訴訟則不要求有直接利害關(guān)系，不要求人是法律關(guān)系當事人。在公益訴訟制度發(fā)展較為迅速的國家，不僅公益訴訟制度本身具有較為堅實的理論基礎(chǔ)和較為完善的法律體系，而且，這些國家通常具有相對發(fā)達的公眾參與制度以及比較強大的環(huán)境保護領(lǐng)域的非政府組織。這些都是推動環(huán)境公益訴訟發(fā)展的有效力量。而在中國，環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展明顯滯后于中國當前環(huán)境與資源保護的需要，如原告資格、受案范圍、訴訟費用、舉證責任等問題都不甚明確，致使公益訴訟在實踐中處于尷尬境地，很多案件得不到及時、合理解決。上述問題中原告資格問題是困擾環(huán)境公益訴訟發(fā)展的瓶頸，究竟哪類主體可以成為環(huán)境公益訴訟的適格原告，一直是環(huán)境公益訴訟研究中的重點和難點，也是學界及社會關(guān)注的焦點。筆者試對此加以探討。
一、適格主體之爭
環(huán)境公益訴訟的原告資格問題是環(huán)境公益訴訟制度中的關(guān)鍵問題所在，只有明確了原告資格、賦予當事人啟動環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，才能夠進一步處理環(huán)境公益訴訟，維護環(huán)境公益。同時，環(huán)境公益訴訟的原告資格與環(huán)境公益訴訟制度中的其他內(nèi)容關(guān)系重大，如原告資格與環(huán)境公益保護的范圍、訴訟費用、舉證責任的配置以及訴的利益等等都有著重大關(guān)系，不同原告對于環(huán)境公益訴訟進程的影響也不同。因此說，明確環(huán)境公益訴訟的原告資格問題是建立環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵。在中國，私益訴訟的原告資格訴訟法已經(jīng)規(guī)定得比較明確，即只有與案件爭議有直接利害關(guān)系的人才有資格成為適格當事人，但環(huán)境公益訴訟的原告資格仍是需要通過立法進一步明確的問題。
（一）學界主要觀點
從傳統(tǒng)的訴權(quán)理論來看，只有因為自身利益受到侵害而意欲對侵害行為提訟的人，才有可能成為訴訟的適格原告。當事人的直接利益與案件爭議事實直接相關(guān)，這是普通行政訴訟和民事訴訟制度中對原告資格的起碼要求。眾所周知，公共利益是一種特殊的利益，它是一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面。公共利益的特點決定了，如果要允許通過訴訟的途徑救濟受到損害的公共利益，就不得不擴大原告資格。環(huán)境權(quán)益也是一項公共利益，因而，環(huán)境公益訴訟的原告資格也應(yīng)當突破私益訴訟的直接性的限制。環(huán)境公益訴訟所要維護的利益具有公共性這一特點決定了，該制度中原告資格的范圍應(yīng)當相對寬泛，即不應(yīng)以受到侵害為限。所以有學者主張，有關(guān)機關(guān)、社會組織、普通公民等都應(yīng)當被賦予啟動環(huán)境公益訴訟以救濟環(huán)境公共利益的權(quán)利。.[2]
（二）現(xiàn)有法律規(guī)定
中國《憲法》第129條規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)；《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定，檢察機關(guān)通過行使檢察權(quán)，保護公民的人身權(quán)利、民利和其他權(quán)利；《環(huán)境保護法》第7條規(guī)定，縣級以上地方人民政府環(huán)境行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理本轄區(qū)的環(huán)境保護工作；新《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟。從這些法律規(guī)定可以看出，環(huán)境公益訴訟原告的適格主體可以是檢察機關(guān)、環(huán)保行政機關(guān)以及法律規(guī)定的其他機關(guān)和有關(guān)組織，而普通公民則明確被排除在外（但普通公民在環(huán)境權(quán)益受到侵害時可以提起私益訴訟，見下文所述）。
檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在環(huán)境公共利益受到侵害，且沒有適格原告時，作為原告啟動訴訟，以保護公共利益，是符合法律精神的。環(huán)保行政機關(guān)針對環(huán)境侵權(quán)行為進行監(jiān)督管理，包括在必要時對其提訟，應(yīng)該說這都屬于環(huán)境主管部門應(yīng)當擁有的權(quán)力。環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟是其窮盡必要的行政監(jiān)管權(quán)力之后，對于環(huán)境權(quán)益進行有效救濟的唯一途徑，是符合中國基本國情的，且它也有能力應(yīng)對環(huán)境侵權(quán)案件的復(fù)雜性和專業(yè)性。但是，環(huán)保部門作為環(huán)境保護的行政機關(guān)，其行為的正當性容易受到質(zhì)疑（見下文所述）。至于新《民事訴訟法》中提到的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，很多學者評價，這是中國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展中的里程碑，因為它明確擴大了包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟的原告范圍。但是，此項規(guī)定顯得比較模糊，而且從運行的實際情況來看，很多組織在原告資格問題上仍具有很大的爭議。
中國石油大學學報（社會科學版）2013年8月
第29卷第4期冷凌，等：檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的優(yōu)勢及程序制度的完善
由此可見，在法律層面上，包括憲法在內(nèi)，對于環(huán)境公益訴訟原告資格問題可以說規(guī)定得仍不十分明確。這也是導(dǎo)致學界對于此問題存在很大爭議的原因這一。
（三）實踐中的主要做法
因為日益嚴重的環(huán)境資源問題，中國環(huán)境公益訴訟已經(jīng)呈現(xiàn)出實踐先于立法的趨勢。由于法律中一直缺乏對環(huán)境公益訴訟原告資格的明確規(guī)定，因而，各地在處理此類案件的具體做法上存在著較大的差別。有的地方對于環(huán)境公益訴訟原告資格采取寬松的態(tài)度，以地方規(guī)范性文件的方式，明確允許檢察機關(guān)、環(huán)保機關(guān)和有關(guān)社會組織提起環(huán)境公益訴訟.[3]；有的地方法院則拒絕受理某些組織提起的訴訟；個人提起的環(huán)境公益訴訟其境遇也是千差萬別。
結(jié)合以上所述和中國的實際情況，筆者認為，由檢察機關(guān)擔任環(huán)境公益訴訟原告是最合適的選擇。
二、檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的優(yōu)勢
在兩大法系主要國家，檢察機關(guān)一直是提起、參與環(huán)境公益訴訟的主要力量，各國普遍立法賦予檢察機關(guān)提起、參與環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，使檢察機關(guān)在維護社會公共利益中起到了至關(guān)重要的作用。中國的檢察機關(guān)在參與環(huán)境公益訴訟中也做了不少探索，積累了不少經(jīng)驗。中國應(yīng)借鑒國外成功的立法例，并結(jié)合實踐經(jīng)驗，由檢察機關(guān)擔當環(huán)境公益訴訟的原告，以此推動中國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展，并最終實現(xiàn)保護環(huán)境公共權(quán)益的目標。
（一）檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的優(yōu)勢
第一，檢察機關(guān)作為原告具有最堅實的法律基礎(chǔ)。如上所述，中國的檢察機關(guān)是《憲法》明確規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，新《民事訴訟法》中規(guī)定的“法律規(guī)定的機關(guān)”雖不夠明確但也可以理解為含有“檢察機關(guān)”，因而，檢察機關(guān)在主體地位上更便于獲得合法的身份。同時，檢察機關(guān)具有調(diào)查取證的權(quán)力和對相關(guān)執(zhí)法部門監(jiān)督的權(quán)力。這些都是其擔當環(huán)境公益訴訟原告的法律基礎(chǔ)。
第二，檢察機關(guān)作為原告具有舉證能力。作為原告，按照現(xiàn)行的訴訟法，應(yīng)當承擔舉證責任或部分舉證責任。環(huán)境侵權(quán)案件具有特殊性和專業(yè)性，而在中國目前信息公開制度并不樂觀的情況下，環(huán)境侵權(quán)案件的舉證需要大量的專業(yè)人士。這就決定了普通公民和一般組織很難實現(xiàn)舉證責任。而檢察機關(guān)在人力、物力和財力方面都具有較為豐富的資源，使調(diào)查取證成為可能。
第三，檢察機關(guān)擔當原告可以有效避免濫用訴權(quán)，有利于節(jié)約司法資源，提高司法質(zhì)量。很多人認為環(huán)境公益訴訟原告范圍不宜設(shè)置得過寬，特別是普通公民不應(yīng)當成為適格原告，一個重要原因就是擔心原告門檻設(shè)置過低，會導(dǎo)致濫用訴權(quán)，從而造成司法資源的浪費。這種擔心在中國現(xiàn)階段確實不是杞人憂天。而由檢察機關(guān)擔任原告，既可以保證訴訟質(zhì)量，又可以保證訴訟效果，更有助于實現(xiàn)設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度的初衷和目的。同時，由檢察機關(guān)擔當環(huán)境公益訴訟的原告，也有利于最大程度地保證標準與判決標準的統(tǒng)一，避免因當事人分別可能造成的當事人訴求各異、法院裁判千面的現(xiàn)象。
（二）環(huán)保行政機關(guān)不適合作為環(huán)境公益訴訟的原告
盡管在立法中可以找到環(huán)境主管部門作為環(huán)境公益訴訟原告的法律依據(jù)，但在司法實踐中，環(huán)境主管部門作為原告受到了各方廣泛的質(zhì)疑。在經(jīng)濟學領(lǐng)域，20世紀中后期逐漸興起的“俘虜理論”是對環(huán)保行政機關(guān)擔當原告合理性的最大挑戰(zhàn)。其意思是：隨著時間的推移，監(jiān)管機構(gòu)將逐漸被部分被監(jiān)管者所俘虜，那么監(jiān)管機構(gòu)很可能會因為出于保護小集團利益、地方利益的需要，產(chǎn)生逐漸犧牲社會公共利益的情況。.[4]這種理論恰恰在中國的社會實踐中得到了印證。目前，中國地方環(huán)保部門對環(huán)境損害行為監(jiān)管不力的情況并不罕見，多數(shù)是因為主動或被動地受到了地方政府的壓力或利益分配的影響。所以，環(huán)保部門作為環(huán)境公益訴訟原告的可行性是有待商榷的。
對于行政機關(guān)是否應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟的原告，筆者認為，雖然實踐中存在許多行政機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的案例，現(xiàn)行立法中也有關(guān)于環(huán)保部門參與訴訟的規(guī)定，但由于行政機關(guān)在中國體制中所處的地位，行政機關(guān)仍不宜成為環(huán)境公益訴訟的原告。主要原因有三點：第一，行政機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告，容易突破民事訴訟中的平衡原理。行政機關(guān)屬于法律執(zhí)行機關(guān)，握有強有力的執(zhí)行權(quán)，如果行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，容易將行政權(quán)與訴權(quán)相互混雜一起運用，這樣對對方當事人來講會形成一種強力的預(yù)期，很可能破壞訴訟平衡原理。第二，行政權(quán)與作為原告資格的行為矛盾。行政機關(guān)作為法律執(zhí)行機關(guān)，執(zhí)行法律賦予的行政權(quán)力，但提起環(huán)境公益訴訟并不具有行政行為的特點，而是更多的帶有司法屬性，這與檢察機關(guān)的職能相符，而與行政機關(guān)的法律定位相矛盾。第三，行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟會成為掩蓋行政行為失誤的擋箭牌，不利于行政機關(guān)嚴格執(zhí)法，不利于公眾追究其行政不作為行為。因此，行政機關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告。
（三）普通公民和一般環(huán)保組織不適合作為環(huán)境公益訴訟的原告
針對新《民事訴訟法》對于公益訴訟原告的主體資格排除了普通公民個人這一規(guī)定，在學界和實務(wù)界都有較大的反響。反對者認為，這不利于推動中國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展；贊同者則說，這種規(guī)定可以有效地防止普通公民濫用訴權(quán)，導(dǎo)致司法資源浪費。.[5]筆者認為，普通公民確實不適合作為環(huán)境公益訴訟的原告。普通公民的環(huán)境權(quán)利如果受到直接侵害，完全可以以個人身份對該侵害行為提訟，以救濟自己的合法權(quán)利，但這不應(yīng)當是典型的環(huán)境公益訴訟，其性質(zhì)仍然應(yīng)當是普通的私益訴訟，只是他們所要救濟的權(quán)利是個人的環(huán)境權(quán)。.[6]對此，很多國家是通過立法明確區(qū)分這種私益訴訟和公益訴訟的。.[7]在典型的環(huán)境公益訴訟中，權(quán)益未被直接侵害的公民或社會組織，也可以為維護公共利益而提訟。是否存在本人利益直接受損，不是環(huán)境公益訴訟的構(gòu)成要件。即環(huán)境公益訴訟的啟動，往往只是原告為了維護環(huán)境公共利益。不必然承擔裁決結(jié)果是環(huán)境公益訴訟原告區(qū)別于普通訴訟原告的最顯著的特點，因而其法律地位在訴訟中很特殊。但是，如果以保護公共利益為目的，則依照中國現(xiàn)實情況，公民以的方式救濟環(huán)境公共權(quán)益，實際上是不可能完成的任務(wù)。
誠然，考察環(huán)境公益訴訟制度較為完善和發(fā)達的國家，確實有很多國家賦予普通公民提起公益訴訟的權(quán)利。例如美國 1970 年通過的《清潔空氣法》（Clean Air Act）（1990年修改）第304條（a）規(guī)定“任何公民都可以提起環(huán)境公益訴訟”.[8]。但我們不得不看到，普通公民提起環(huán)境公益訴訟的實際可能性受到很多其他因素的影響，例如信息公開、知情權(quán)的保護、環(huán)境公益訴訟的舉證責任等等。而在中國現(xiàn)有情況下，并不足以使普通公民具有承擔環(huán)境公益訴訟原告的訴訟能力。因而，僅僅以法律的形式賦予普通公民原告資格，不僅無益于推動中國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，反而會給實務(wù)界造成一定的混亂，浪費司法資源。
民間的環(huán)保團體對保護生態(tài)環(huán)境也起到了巨大的推動作用，且受到了國際社會的普遍關(guān)注，國外也確實有允許環(huán)保組織成為環(huán)境公益訴訟原告的立法，但在中國，由于環(huán)保組織發(fā)展還不夠成熟以及受限于其舉證能力，環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中也很難承擔起原告的責任。
在環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建與發(fā)展中，我們需要學習、借鑒國外成功的經(jīng)驗和立法例，但這種借鑒成功與否，很大程度上取決于該制度是否符合中國的國情。通過上述分析可以看出，在當前中國的國情下，由檢察機關(guān)擔任環(huán)境公益訴訟原告最為合適。
三、檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告程序制度的完善
檢察機關(guān)承擔環(huán)境公益訴訟原告意味著檢察職能的擴展，同時，檢察機關(guān)作為原告又有別于普通公民和一般組織，因此，在程序設(shè)計上必須進行一些相應(yīng)的完善。
（一）明確賦予檢察機關(guān)原告資格
從過去的實踐看，檢察機關(guān)通過直接、刑事附帶民事訴訟、督促、支持等多種形式，參與環(huán)境公益訴訟，
維護公共環(huán)境利益，取得了良好的社會效果，為環(huán)境公益訴訟立法積累了經(jīng)驗。立法者應(yīng)適時總結(jié)經(jīng)驗教訓，以法律形式明確規(guī)定檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告資格。
從一般意義上講，所有的違法行為都破壞了國家法律的實施，破壞了法制統(tǒng)一，因而都需要檢察監(jiān)督。誠然，檢察機關(guān)由于權(quán)力分工的要求和檢察力量所限，不可能對所有違法行為實行全面監(jiān)督。但對特殊問題實行重點監(jiān)督，也是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責的題中應(yīng)有之義。.[9]檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能不僅存在于刑事領(lǐng)域，同樣存在于嚴重違反民事、行政、經(jīng)濟法規(guī)的其他領(lǐng)域。.[10]對于嚴重違反相關(guān)法律、法規(guī)，侵犯國家和社會環(huán)境公共利益的行為，檢察機關(guān)作為原告，啟動、參與環(huán)境公益訴訟，維護國家和社會公共利益，既符合法律監(jiān)督職能的需要，也符合中國的體制。
對于檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位，筆者認為，檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟與參與刑事訴訟一樣，都是為了維護社會公共利益，所以在檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟時，應(yīng)如刑事訴訟一樣，定位為國家公訴人。
（二）賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟調(diào)查權(quán)
環(huán)境公益訴訟證據(jù)主要包括兩方面的內(nèi)容：一方面是檢察機關(guān)是否應(yīng)享有環(huán)境公益訴訟調(diào)查權(quán)；另一方面是在環(huán)境公益訴訟中，所取得的證據(jù)如何運用，證明責任如何來確定。
筆者認為，檢察機關(guān)應(yīng)當享有環(huán)境公益訴訟調(diào)查權(quán)。如在美國，許多州立法規(guī)定，為了維護經(jīng)濟公益，授予檢察總長廣泛調(diào)查權(quán)以提起經(jīng)濟環(huán)境公益訴訟。其他國家也有相關(guān)規(guī)定。.[11]中國檢察機關(guān)在啟動環(huán)境公益訴訟之前，應(yīng)當查明案件事實，收集與案件相關(guān)的主要證據(jù)材料，以證明訴訟主張。在刑事訴訟中，案件證據(jù)的收集一般由偵查機關(guān)完成；而在環(huán)境公益訴訟過程中，證據(jù)的收集則一般只能由檢察機關(guān)自己完成。檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，對侵犯公共環(huán)境權(quán)益的行為進行追訴，有時需要面對的也是較為強勢的組織或機關(guān)，如果不賦予檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)就難以收集充分的證據(jù)，難以完成維護國家和社會公共利益的使命。當然，檢察機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)的過程中，一定要采取慎重務(wù)實的態(tài)度，防止出現(xiàn)公權(quán)力對民事領(lǐng)域的不當干預(yù)，應(yīng)嚴格依照法定程序行使調(diào)查權(quán)。
另外，從環(huán)境監(jiān)管以及公眾參與制度考慮，應(yīng)著力加強環(huán)境監(jiān)測告知義務(wù)。監(jiān)測機構(gòu)要如實、完整、及時地為公眾提供環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，這不僅保障了公眾環(huán)境的知情權(quán)，還有助于提高原告的舉證能力。.[12]
（三）嚴格規(guī)定檢察機關(guān)在訴訟中的處分權(quán)
當事人的處分權(quán)包括實體權(quán)利和訴訟權(quán)利兩部分。按照近現(xiàn)代訴訟當事人理論，訴訟當事人只是一個程序概念，特別是在蓬勃興起的公益訴訟制度中，更適合用“形式當事人”來界定訴訟當事人。因為擴張的原告資格決定了，適格當事人往往只是具有被認可的訴訟權(quán)利，而并非具有直接的實體權(quán)利。在原告資格擴張和當事人資格擴大的背景下，如何真正實現(xiàn)公益訴訟所承載的保護公共利益這一核心價值，決定了公益訴訟制度是否真正具有存在的意義。因而，要解決這一問題的基礎(chǔ)在于，合理限制原告的處分權(quán)。檢察機關(guān)作為公益訴訟原告時，是與案件無直接利害關(guān)系的主體，而僅僅是程序適格的當事人。國外相關(guān)訴訟制度在立法中幾乎都對非直接利害關(guān)系原告進行了處分權(quán)的限制。中國公益訴訟制度立法也應(yīng)當借鑒這些規(guī)定，適當限制原告的處分權(quán)，以保證公益訴訟目標最大限度地實現(xiàn)。
制度設(shè)計的原則應(yīng)當是：凡是可能影響到環(huán)境實體利益的訴訟權(quán)利的處分都應(yīng)當進行限制，處分權(quán)適用的審查權(quán)應(yīng)當由法官實施。具體的制度設(shè)計可以包括以下幾點：（1）原告如果撤訴，要受到法律嚴格的限制。法院負責審查，除已提起的公益訴訟證據(jù)不足外，凡事實清楚、證據(jù)確鑿的均不得撤訴。（2）訴訟和解應(yīng)受到限制。只有在和解更經(jīng)濟時，或者更有助于保護公眾的權(quán)益，或者更有助于彌補先前侵權(quán)行為所造成的結(jié)果時，才允許和解，否則不應(yīng)當允許和解。
（四）明確損害賠償金的歸屬
公益訴訟具有很強的正義性和外部性，訴訟的成果是普惠大眾的，而不是原告專有的，因此訴訟所得理應(yīng)返還于社會公眾。通常狀況下，賠償可以用于以下三個與受害人或社會公眾有關(guān)的方面：第一，作為基金的來源資金，列入已經(jīng)建立的環(huán)境公共基金，或由法院建立新的環(huán)境公共基金，該基金主要用于恢復(fù)遭破壞的生態(tài)環(huán)境和環(huán)境資源的保護；第二，通過法院的司法審查，按比例支付給訴訟案件中法院登記了的受害人，作為損害賠償；第三，可以作為獎勵支付給為公益訴訟或其他環(huán)保做出貢獻的公民或社會組織。
綜上所述，中國的檢察機關(guān)既是國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)，又是社會公共利益的代表，理應(yīng)重視并積極參與環(huán)境公益訴訟。立法部門應(yīng)盡快通過立法確定檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的原告資格和相關(guān)訴訟程序，以充分發(fā)揮檢察職能，更好地維護社會公共利益。.[13]
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關(guān)鍵詞:環(huán)境公益訴訟、公共利益
隨著經(jīng)濟的發(fā)展,產(chǎn)生了各種各樣的環(huán)境問題,例如大氣污染,河流污染等等,這些現(xiàn)象嚴重影響著人們的生活質(zhì)量。那些以犧牲環(huán)境為代價的企業(yè)應(yīng)對自己的行為承擔一定的責任。但是,具體應(yīng)由誰提起訴訟呢》長久以來,這個問題一直困擾著我們。新《民事訴訟法》中規(guī)定:“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟”。它與傳統(tǒng)的訴訟類型不同,是一種新出現(xiàn)的訴訟類型,我們稱它為環(huán)境公益訴訟。它對于解決環(huán)境污染和破壞問題有著重要作用。
一、建立環(huán)境公益訴訟的立法背景
在利益的驅(qū)動下,很多企業(yè)以犧牲環(huán)境為代價去換取上的經(jīng)濟利益,結(jié)果導(dǎo)致我國的環(huán)境惡化,人民的生活環(huán)境質(zhì)量急劇下降。因此環(huán)境公益訴訟不僅可以最大程度地保護我國自然資源和環(huán)境,而且還可以懲罰環(huán)境違法者、預(yù)防環(huán)境污染和破壞的產(chǎn)生、增強公民的環(huán)保意識、提高公民的環(huán)保責任感。另外,隨著跨國企業(yè)越來越多,也必將帶來環(huán)境污染問題,因此建立環(huán)境公益訴訟對于保護我國的國家利益有著重要作用。
2005年12月3日,國務(wù)院通過的《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》第(二十七)項指出“健全社會監(jiān)督機制……發(fā)揮社會團體的作用,鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為,推動環(huán)境公益訴訟?！边@是國務(wù)院首次在文件中明確提出推動環(huán)境公益訴訟,可見由于社會的需求,政府開始注重這方面的發(fā)展。近幾年,學者們都在盡自己的最大力量去呼吁立法部門盡快建立我國的環(huán)境公益制度,也提出了自己對環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建方案。另外,隨著人民生活水平的提高,人們對環(huán)境的要求也越來越高。因此,新《民事訴訟法》中對環(huán)境公益訴訟作出了具體規(guī)定,是符合經(jīng)濟社會發(fā)展的需要的。
二、環(huán)境公益訴訟制度存在的問題
(一)提起公益訴訟的主體過于廣泛
新《民事訴訟法》規(guī)定提起訴訟的主體是“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”,只是籠統(tǒng)的概述,沒有進行明確的規(guī)定那些機關(guān)和組織可以提起訴訟,如果“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”是行使國家行政管理權(quán)的機關(guān),那么該如何處理其行政管理權(quán)和民事主體身份的關(guān)系呢?國家機關(guān)既作為管理部門,又可作為提起公益訴訟的民事主體,合適不合適?筆者認為,只有在相關(guān)國家機關(guān)和有關(guān)組織的內(nèi)部進行適當?shù)姆止?更多的應(yīng)規(guī)定由相關(guān)的社會團體來提起訴訟,比如工會,消費者協(xié)會,才能解決此項矛盾。檢察機關(guān)是代表國家和社會公共利益提起公益訴訟最適當?shù)闹黧w。而國家行政機關(guān)提起公益訴訟,應(yīng)需要法律進行明確規(guī)定。在現(xiàn)行法律中,只有海洋環(huán)境保護法規(guī)定,行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。因為海洋局與損害的發(fā)生往往沒有利害關(guān)系,其作為起訴人是合適的;但有許多國家機關(guān)作為起訴主體,其行政管理權(quán)和民事主體的請求權(quán)會發(fā)生混同。
(二)公共利益內(nèi)涵不明確
公民理應(yīng)有提起訴訟的權(quán)利和保護公共利益的責任,而在此新《民事訴訟法》中并沒有加入公民。筆者認為應(yīng)當增加“個人”,因為包括環(huán)境、健康、教育等權(quán)益在內(nèi)的公益性權(quán)利屬于公民的基本權(quán)益。對于新《民事訴訟法》將公益訴訟提起的主體限定在“國家機關(guān)和有關(guān)組織”的規(guī)定,江偉教授認為,其他國家的個人也可以提公益訴訟,目前我國未規(guī)定主要是對個人提公益訴訟有點拿不準,擔心個人會濫用這個制度。
此外,我們還需要用法律定義社會公共利益的概念和訴訟主體,比如社會公共利益與國家利益、集體利益的區(qū)別在哪里。此外,還需明確公益訴訟與政府行為的關(guān)系,公益訴訟與多人共同訴訟的關(guān)系,以及公益訴訟的被告向誰承擔民事責任問題。目前關(guān)于公共益的內(nèi)涵和邊界、提起公益訴訟的主體資格、公益訴訟的受理范圍、適用何種審判程序、訴訟濫用的防范、證明責任。仍然存在不同的爭論,希望時機成熟時作進一步細化和完善。公共利益內(nèi)涵還需明確。正如每一個制度的設(shè)計都不可能是盡善盡美的,公益訴訟在運轉(zhuǎn)的過程中也必然會誘發(fā)一些問題的產(chǎn)生。其中一個最突出的問題就是權(quán)利濫用的問題,然而這個問題不應(yīng)該成為人們拒絕它的理由,因為,任何制度都需要相關(guān)程序加以保障。人們只需設(shè)計有關(guān)的權(quán)利制約的機制,就能盡可能地避免這個問題的發(fā)生。
(三)法律條款不夠細化
公益訴訟是保護公眾利益的,什么是公共利益,大多數(shù)情況比較好判斷,而有些則處于邊緣地帶,新《民事訴訟法》中只是規(guī)定了“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”,具體哪些行為應(yīng)進一步出臺相關(guān)的司法解釋予以明確。對公益訴訟程序規(guī)定的比較概括,是因為我國過去沒有這樣的制度,實踐中缺少經(jīng)驗,很難規(guī)定具體。但社會實踐中又確實需要這一制度,如果沒有具體規(guī)定,就會導(dǎo)致這一制度在執(zhí)行過程中讓人們無所適從。應(yīng)當認真研究當前所能夠考慮到的問題,進一步細化,包括起訴、受理、審理上具有哪些特點,公益訴訟在哪些方面區(qū)別于非公益訴訟。立法應(yīng)當把“公共利益”界定為國家利益和社會公共利益,況且,國家機關(guān)或有關(guān)組提起公益訴訟,如果涉及多數(shù)人的利益,即包括損害賠償請求,如果不作此限制,賠償金的分配將會產(chǎn)生新的問題。這是在實踐操作中我們并不想看到的。
三、對我國新增環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建設(shè)想
目前,由于環(huán)境被不合理開發(fā)和利用,我們面臨著嚴重的環(huán)境破壞與污染,我們的生存與發(fā)展受到了嚴重的挑戰(zhàn)。在解決環(huán)境污染與破壞方面問題,環(huán)境公益訴訟顯得愈發(fā)重要。為了社會的長遠發(fā)展和資源的可持續(xù)利用,我國也應(yīng)該盡快同國際接軌,完善適應(yīng)我國國情的環(huán)境公益訴訟制度。
(一)環(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時效的限制
為了使權(quán)利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟和節(jié)省司法資源,我國現(xiàn)行三大訴訟法均規(guī)定了訴訟時效,要求當事人必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟,否則將喪失法院救濟的權(quán)利。環(huán)境公益訴訟不同于傳統(tǒng)的訴訟模式,它目的是保護國家利益和社會公共利益。最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第170條規(guī)定:“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害的,不受訴訟時效期間的限制?！边@是出于保護國家利益而規(guī)定,而環(huán)境公益訴訟也具有這樣的目的性。因此,我認為環(huán)境公益訴訟只有不受訴訟時效的限制,其才能發(fā)揮很好的作用。
(二)行政訴訟與民事訴訟并舉
環(huán)境公益訴訟的被訴對象既可以是污染或者破壞環(huán)境的企業(yè),也可以是違反法定義務(wù)或者疏于管理義務(wù)的環(huán)境行政機關(guān)。比如美國《清潔空氣法》第304條就明文規(guī)定:任何人均可以自己的名義對任何人(包括美國政府、政府機關(guān)、公司和個人等)就該法規(guī)定的事項提起訴訟。也就是說,美國將政府、政府機關(guān)以及環(huán)境保護局局長等均列入被訴對象的范圍。在日本,隨著國民環(huán)境意識的提高,公民以日本行政廳對產(chǎn)生公害的事業(yè)活動控制不力而可能導(dǎo)致公害損害或者行政廳因違法在環(huán)境上采取措施致使國民遭受損害為由,對行政廳提起訴訟的案例也越來越多。
(三)訴訟費用的承擔
2010年12月30日我國首例環(huán)保資金資助的環(huán)境公益訴訟案件在貴陽開庭并當庭一審宣判。這是一起由中華環(huán)保聯(lián)合會、貴陽公眾環(huán)境教育中心提起的訴訟,“狀告”貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠水污染的環(huán)境公益訴訟案件。雖然近年來貴陽、無錫、昆明和玉溪等地相繼成立了環(huán)保法庭,但公益訴訟的案例并不多,其中一個重要原因是訴訟費用的承擔。這是因為環(huán)境訴訟費用相當高昂,再加上因果關(guān)系的證明,需運用高科技知識和方法,其所需費用之巨,非經(jīng)濟能力微薄的被害者所能支付,然逾期不交,法院將按自動放棄訴訟處理。這使被害人的權(quán)利得不到法律的有效保護。在訴訟費用的承擔上,我們可以參考美國的法律。為了減輕公眾因提起公民訴訟而承擔的費用,美國《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規(guī)定,法院如認為合適,可以將依慣例由原告承擔的那一部分律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔合理部分?？梢娒绹侠淼販p輕了原告負擔的訴訟費用,這對保障環(huán)境公益訴訟的順利進行有準則積極作用。
(四)對環(huán)境公益訴訟案件判決后由法院直接執(zhí)行
在一般的民事訴訟案件中,只有義務(wù)人拒不履行義務(wù),權(quán)利人才會申請人民法院強制執(zhí)行。由于環(huán)境公益訴訟涉及的受害人數(shù)眾多,即使裁判生效后被告自愿履行,也往往難以操作。另外,為了能有效地保護對國家環(huán)境利益和社會公共環(huán)境利益,可以由法院直接執(zhí)行生效的裁判文書,以達到環(huán)境公益訴訟的目的。
結(jié)論
總之,公益訴訟制度需要進一步完善,只有真正實現(xiàn)了公益訴訟,污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為才有可能被制止。我們岌岌可危的公益利益才有可能被保障。
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關(guān)鍵詞 檢察機關(guān) 環(huán)境 公益訴訟
作者簡介：張軍，烏魯木齊市天山區(qū)人民檢察院法律政策研究室，科員，研究方向：檢察學。
一、環(huán)境公益訴訟的相關(guān)背景
環(huán)境公益訴訟是指在公共利益可能或正在受到環(huán)境侵權(quán)的情形下，個人、社會團體組織、有關(guān)機關(guān)，出于保護公共利益的目的，將不法侵害人訴至法院，要求其停止侵害、消除影響、賠償損失的訴訟。
環(huán)境侵權(quán)行為由于其侵害對象的不特定性，本身就與一般的民事侵權(quán)行為差別很大，通過個人訴訟來解決環(huán)境侵權(quán)問題存在著諸多局限。個人利益與環(huán)境公益息息相關(guān)，個人作為環(huán)境公益訴訟的原告有其合理性的部分。但個人作為獨立的個體，其力量分散，而且在提起訴訟時難免受到個人利益的影響，難以實現(xiàn)公益的目的。環(huán)境侵權(quán)往往涉及一系列技術(shù)問題，在調(diào)查取證方面的復(fù)雜性可能需要耗費大量的時間與精力，同時訴訟中也可能產(chǎn)生各種高昂的費用，往往使得個體受害者望而卻步。
社會團體組織可以整合眾多個人資源，在經(jīng)濟實力和人員數(shù)量等方面都要優(yōu)于個人。一些環(huán)保組織的成員擁有良好的專業(yè)知識，對環(huán)境問題有強烈的憂患意識和責任心，也有一定的法律知識，一些公益律師也有意愿參與社會團體組織活動中，可以說社會團體組織在應(yīng)對訴訟的能力上也明顯強于個人。但是現(xiàn)階段我國社會團體組織還沒有形成一定的規(guī)模，發(fā)展也還不夠健全，社會團體組織同樣也會受到資金來源問題的困擾。對社會團體組織的行為，還缺乏相應(yīng)的規(guī)范性法律文件來調(diào)整，因此社會團體組織現(xiàn)階段還不能成為環(huán)境公益訴訟的主要力量。
環(huán)境公益訴訟面臨的各種難題依然存在，搜集侵害環(huán)境的相關(guān)證據(jù)過程漫長、難度很大，相關(guān)損害賠償往往涉及環(huán)境損害鑒定評估，鑒定的成本是個人難以承擔的，鑒定的標準也不統(tǒng)一，配套的訴訟制度還需要進一步完善。
二、環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律規(guī)定的發(fā)展
《憲法》中規(guī)定了國家對環(huán)境有保護和改善的職責。修改前的《環(huán)境保護法》規(guī)定了個人、單位對環(huán)境的保護義務(wù)和對環(huán)境侵權(quán)行為檢舉、控告、監(jiān)督的權(quán)利。但這些規(guī)定都較為籠統(tǒng)，在這個階段也沒有法律對環(huán)境公益訴訟有明確的規(guī)定，部分社會團體組織提起的環(huán)境公益訴訟即使法院受理也大多以失敗告終，檢察機關(guān)也極少涉及環(huán)境侵權(quán)案件中。
近年來刑訴法和民訴法的修改，為檢察機關(guān)在公益領(lǐng)域進一步作為提供了法律依據(jù)。在刑訴法方面，國家、集體利益受到侵害時，檢察機關(guān)可以提起附帶民事訴訟，這部分附帶民事訴訟本身就具有公益訴訟的成分。新規(guī)定的違法所得沒收和強制醫(yī)療程序，也在刑事法律的公益層面上有所進步。新的民事訴訟法，規(guī)定了對環(huán)境污染侵權(quán)和對眾多消費者的侵權(quán)，可以提起公益訴訟。《環(huán)境保護法》在2014年修訂后，對提起環(huán)境公益訴訟的社會團體組織資格問題做出了規(guī)定。最高法出臺了關(guān)于環(huán)境公益訴訟案件的司法解釋，對社會團體組織成為原告的條件做了進一步明確，同時指出檢察機關(guān)可以支持社會團體組織提起環(huán)境公益訴訟，包括采取提供法律意見、協(xié)助取證等方式。
但是，環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍還需要進一步的明確，民訴法中規(guī)定的境公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，《環(huán)境保護法》和最高法的司法解釋中也只是明確了相關(guān)組織的起訴條件，能夠提起環(huán)境公益訴訟的機關(guān)具體有哪些，尚不明確。
三、檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的合理性分析
雖然“法律規(guī)定的機關(guān)”的表述不夠明確，但并沒有否定檢察機關(guān)作為公益訴訟的原告資格。在十八屆四中全會通過的決定中，關(guān)于探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的表述，表明在中央層面上，是肯定檢察機關(guān)具有公益訴訟原告資格的。
（一）檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的法理依據(jù)
檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，依法行使檢察權(quán)，保護國家、公共利益，保護公民的合法權(quán)利?！睹袷略V訟法》中規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)對民事訴訟進行法律監(jiān)督。可訴性是法的基本屬性，訴訟正是實現(xiàn)權(quán)利保護的一道防線，也是人民檢察院實現(xiàn)法律監(jiān)督的有效途徑之一。面對危害公益的環(huán)境侵權(quán)，人民檢察院作為國家、公共利益的守護者，提起環(huán)境公益訴訟自然責無旁貸，這樣既可以有效保護國家、公共利益，也可以更好的實現(xiàn)法律監(jiān)督。
（二）檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢
與個人及社會團體組織相比，檢察機關(guān)有著完善的業(yè)務(wù)部門和豐富法律知識的專業(yè)人才，檢察人員收集證據(jù)的能力比較強，在司法經(jīng)驗和訴訟能力上也有優(yōu)勢。在資金問題上，檢察機關(guān)從事訴訟活動有著國家財政的保障和支持，遠遠超過了個人及社會團體組織的經(jīng)濟能力。與地方環(huán)保部門相比，人民檢察院獨立行使檢察權(quán)，較少受到外部干預(yù)尤其是行政權(quán)力的干預(yù)，可以客觀公正地實施訴訟活動，實現(xiàn)公益的目的。尤其是近年來一些地方環(huán)保部門的不作為，更加突顯了檢察機關(guān)參與到環(huán)境公益訴訟的必要性。
四、檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟應(yīng)該存在的特殊之處
環(huán)境侵權(quán)行為作為民事侵權(quán)行為的一種，其損害救濟與一般民事救濟基本一致，其訴訟程序也是規(guī)定在民事訴訟程序法中。但檢察機關(guān)參與的環(huán)境公益訴訟，與一般的民事訴訟相比又應(yīng)該存在著一些特殊之處。
（一）檢察建議、督促起訴前置
地方環(huán)保部門承擔著保護環(huán)境的法定職責，個人或社會組織對環(huán)境侵權(quán)行為，應(yīng)先向當?shù)丨h(huán)保部門申請救濟，在環(huán)保部門不積極履行職責的情形下，再提請檢察機關(guān)介入。檢察機關(guān)接到提請后，應(yīng)該發(fā)出檢察建議督促地方環(huán)保部門積極采取措施，或者發(fā)出督促起訴書建議其進行起訴；同時發(fā)出檢察建議督促侵權(quán)者對損害予以補救。如果環(huán)保部門的措施得當，或者侵權(quán)者迷途知返，則不需要檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟了。但如果環(huán)保部門無所作為，或者侵權(quán)者無視檢察建議的要求，那么檢察機關(guān)就可以考慮參與到環(huán)境公益訴訟中去了。 （二）檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟方式和特殊之處
在環(huán)境侵害受害方不明確或受害方不愿、不能起訴成者其他訴訟主體缺位的情況下，檢察機關(guān)作為國家、公共公益的守護者可以作為原告獨立向人民法院提起訴訟。對于有受害人、公共組織或者環(huán)保部門起訴的案件，如果他們認為需要檢察機關(guān)的幫助與支持，檢察機關(guān)可以采取措施協(xié)助他們起訴，也可以作為共同原告參與到訴訟中去。
傳統(tǒng)民事訴訟要求原被告雙方應(yīng)當與爭議的標的有利害關(guān)系，但檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是為了保護公益，并不是爭議標的的直接受益者，也不會從賠償中受益。因此，檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟活動中，對爭議的權(quán)利或利益不享有任意的處分權(quán)，這就與普通的民事訴訟過程中原告享有自由的處分權(quán)有所區(qū)別了。在檢察機關(guān)獨立作為原告的情形下，一旦參與到訴訟活動之中，與被告和解、調(diào)解，甚至撤訴都應(yīng)該有所限制，因為檢察機關(guān)不可以直接代替國家、公眾處分權(quán)利或利益。在檢察機關(guān)以共同起訴或者支持起訴的方式參與訴訟的情形下，在未經(jīng)過其他原告同意的情形下，也不宜采取和解、撤訴。當然，在其他原告同意調(diào)解的情形下，檢察機關(guān)是可以參與調(diào)解的。
如果檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中勝訴，損害賠償并不歸于檢察機關(guān)享有，應(yīng)當享受到賠償?shù)氖鞘艿角趾Φ膫€人或是代表公益的組織，對國家利益的損害賠償部分則應(yīng)該是上繳國庫。如果檢察機關(guān)敗訴，那么也不宜立即提起上訴，而應(yīng)該考慮將案件提交本院的檢委會討論，或者提請上級檢察院決定，再采取下一步措施。
五、完善檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟配套機制的相關(guān)建議
（一）建立并完善檢察機關(guān)參與公益訴訟案件的篩查機制
由于檢察機關(guān)的傳統(tǒng)使得其偏重于刑事領(lǐng)域方面，其內(nèi)部司法資源往往向反貪、反瀆部門、公訴部門、偵查監(jiān)督部門等傾斜較多。在司法資源有限的情況下，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域要求檢察機關(guān)投入較多的精力，在現(xiàn)階段可能是不現(xiàn)實的。因此在程序上，應(yīng)該建立環(huán)境公益訴訟案件的參訴篩查機制，避免司法資源的浪費。在案件的篩查上，主要應(yīng)該考慮涉案標的大小、造成的社會影響的大小、國家或公共利益的受損程度、參與環(huán)境公益訴訟的可行性和風險性等。對于檢察機關(guān)獨立作為原告的環(huán)境公益訴訟案件，還應(yīng)當考察是否存在其他訴訟主體可以行使權(quán)利?？梢钥紤]由檢察委員會辦公室負責對案件篩查工作，檢委辦的優(yōu)勢就在于其工作人員日常承擔著檢委會上會案件、議題的審查工作，對案件的篩查積累了豐富的經(jīng)驗。
（二）選擇合適的檢察人員承擔環(huán)境公益訴訟
檢察機關(guān)的公訴部門偏重于刑事訴訟方面，對于環(huán)境公益訴訟這類新型民事案件可能缺少相應(yīng)的經(jīng)驗。公益訴訟本身就存在著受益主體的不確定、范圍邊界的模糊性等問題，公益和個體利益很多時候就糾纏在一起的，如何區(qū)分公益與個體利益就顯得尤其重要。在現(xiàn)階段，可以考慮由民事行政檢察部門來承擔環(huán)境公益訴訟的職責，民行部門的優(yōu)勢就在于其工作人員具有較為豐富的民事行政專業(yè)知識，對民事訴訟案件有著豐富的經(jīng)驗。同時，檢察機關(guān)還需要完善對環(huán)境公益訴訟方面人才的培養(yǎng)。
（三）損害評估及鑒定機制
對于環(huán)境公益訴訟案件的救濟，除了停止侵害之外，損害賠償往往是比較受到公眾關(guān)注的?，F(xiàn)實中很多環(huán)境侵權(quán)案件的實際損害都很難確定和計算，即使同一個案件，由于鑒定標準，鑒定方法不統(tǒng)一的問題，不同機構(gòu)也往往各行其是，做出的結(jié)論也往往千差萬別。因此需要建立一套科學合理的環(huán)境損害鑒定評估機制。檢察機關(guān)的法律政策研究室可以考慮在這方面進行一些調(diào)研工作，與人民法院的法律政策研究室、相關(guān)鑒定機構(gòu)、相關(guān)科研機構(gòu)進行座談，商討切實可行的方案，就對環(huán)境損害的原因、范圍、損害程度、損失大小等如何認定提出相應(yīng)的法律意見。
（四）與環(huán)保部門的溝通協(xié)調(diào)機制
環(huán)境公益訴訟肯定會涉及到與環(huán)保部門的溝通協(xié)調(diào)問題，訴訟活動中需要環(huán)保部門對調(diào)查取證的配合，檢察機關(guān)如果要順利完成訴訟往往需要環(huán)保部門的支持和配合，執(zhí)行活動中也需要環(huán)保部門的積極參與，解決環(huán)境問題最終還是要落實在完善環(huán)保部門對環(huán)境問題的監(jiān)管上。因此，檢察機關(guān)應(yīng)該主動與當?shù)丨h(huán)保部門，建立溝通渠道，協(xié)調(diào)相關(guān)問題，督促環(huán)保部門妥善行使職權(quán)，配合檢察機關(guān)的環(huán)境公益訴訟活動。
1、美國
美國在羅馬法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國國情，繼承和發(fā)展了羅馬法的內(nèi)容，并在1890年通過了《謝爾曼反托拉斯法案》，以限制聯(lián)合限制競爭行為和壟斷行為，成為現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國。在其后又頒布了《克萊頓法》限制價格歧視等一系列法律，在健全本國法律的同時，也促進了其他國家民事公益訴訟制度的發(fā)展。
美國作為現(xiàn)代民事公益訴訟的創(chuàng)始國，在《謝爾曼法》和《克萊頓法》之后，又制定了保護環(huán)境的《清潔水法》。從此，“公民的訴權(quán)在美國被視為一項禁止權(quán)或強制措施：公民則被視為私人檢察官，與政府的職能相對應(yīng)而存在，在實施環(huán)境法中發(fā)揮著重要的作用?！盵1]
目前，美國的民事公益訴訟在環(huán)境保護、反壟斷、消費者權(quán)益保護、中小股東權(quán)益保護等方面運用的十分廣泛。提起公益訴訟的主體也具有廣泛性:首先，檢察官大量參與很多涉及公益的民事訴訟；其次，告發(fā)人訴訟是在英美法系國家比較流行的一種訴訟形式；最后，值得一提的是，集團訴訟在美國民事公益訴訟體系中占有重要的一席之地。[2]大到檢察院，小到社會的個人，均可以就侵害社會公共利益行為提訟。公益訴訟中訴的利益也由個人利益擴展至國家利益。至此，美國的民事公益訴訟制度達到了相對完善的程度。
2、英國
在英國，通常是檢察官代表公眾提訟，以倡導(dǎo)公眾權(quán)利，阻止公共性不正當行為。而個人因公共利益提起的公益訴訟，法院一般不予受理，只有在不正當?shù)纳鐣袨橹苯訐p害到了自己的利益，個人才可以向檢察長提出申請，在檢察長同意的情況下以檢察長的名義提訟。
此外，地方政府機關(guān)可以以自己的名義直接提起關(guān)系到轄區(qū)內(nèi)社會公共利益的有關(guān)訴訟，英國政府也賦予了地方政府和公務(wù)員以特別訴權(quán)。政府提起的公益訴訟具有如下的特點：政府機關(guān)可以不經(jīng)過檢察院直接向法院提起民事公益訴訟；地方政府機關(guān)提起的民事公益訴訟標的只能是轄區(qū)內(nèi)的社會公共利益；一些特殊部門的負責人可以直接以自己的名義提起民事公益訴訟。
英國的民事公益訴訟形式較美國而言相對保守，但其標志性的代表人訴訟制度也是民事公益訴訟制度中的一大進步。
3、德國
德國對待民事公益訴訟采取了比較保守的做法，他們對社會公共利益和不特定多數(shù)人利益的保護主要是通過團體訴訟形式表現(xiàn)出來。德國立法把團體訴訟定義為有權(quán)利能力的公益團體，基于團體法人自己的實體權(quán)利，依照法律規(guī)定就他人違反特定禁止性規(guī)定的行為或無效行為請求法院命令該他人終止或撤回其行為的特別訴訟制度。這種訴權(quán)的方式在理論上成為“訴訟信托”。
德國團體訴訟的主要特點有：訴訟的主體由于集體權(quán)益受到侵害而組成的一個訴訟法人；該團體經(jīng)法律授權(quán)后，可以以自己的名義獨立進行訴訟；由于該團體是眾多受侵害者所組成的團體，所以對于該團體判決所產(chǎn)生的既判力適用于該團體所有成員；由受侵害方所組成的團體只能在訴訟中作為原告，而不能充當被告。
（二）我國民事公益訴訟的現(xiàn)狀
在我國，立法上還沒有明確規(guī)定民事公益訴訟制度，《民事訴訟法》108條規(guī)定，“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或者其它組織?！边@就表明：公民、法人或者其它社會組織提起的訴訟必須是與自己的合法權(quán)益有直接利害關(guān)系的民事訴訟。而公益訴訟的特點恰恰就是主體的不特定性，原告與案件的事實并沒有直接關(guān)聯(lián)。因此，公民、法人、其他社會團體發(fā)起保護公共利益和不特定多數(shù)人利益的訴訟找不到相應(yīng)的法律依據(jù)作為支撐，甚至連檢察機關(guān)作為國家和公共利益的代表提起民事公益訴訟同樣于法無據(jù)，當公共利益和不特定多數(shù)人的利益受到損害時，他們原則上不能作為公益訴訟的代表人提訟。
雖然民事公益訴訟在我國的立法中沒有明確的規(guī)定，但是在一些法條當中卻隱有體現(xiàn)，如我國現(xiàn)行《民事訴訟法》中規(guī)定的選民資格案件，當選舉委員會剝奪當事人的選民資格，當事人向選舉委員會申訴，當事人對申訴的處理不服，可以向人民法院提訟，這類案件中的原告可以是公民本人，也可以是其它公民；最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)村承包合同的解釋第二條規(guī)定，發(fā)包方所屬的村民半數(shù)以上，以簽訂承包合同違反《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律規(guī)定的民主議定原則，或者所簽訂的合同違背多數(shù)村民意志，損害集體和村民利益為由，以發(fā)包方為被告，要求確認承包合同效力的提訟的，人民法院應(yīng)當受理并通知承包方作為第三人參加訴訟。以上兩種法律我們可以認為具有民事公益訴訟的性質(zhì)。
由于民事公益訴訟在我國的立法上沒有明確的規(guī)定，致使該類案件在司法實踐中存在了很大的爭議，雖然有一部分檢察機關(guān)就社會公共利益和不特定多數(shù)人的利益向人民法院提訟，但是檢察機關(guān)的并不合法，這違背了司法機關(guān)要依法辦事的原則，司法機關(guān)的行事一定要經(jīng)過法律的授權(quán)或者認可，這是法律對公權(quán)力的基本要求。
相比較而言，公民、法人、社會團體就公共利益和不特定多數(shù)人的利益提訟的限制少了許多，但是對于一些社會敏感問題相關(guān)的案件，最高人民法院曾一度發(fā)文要求基層人民法院不予受理或者采取冷靜的處理方式予以擱置。由于最高人民法院的態(tài)度，導(dǎo)致基層法院對民事公益訴訟案件的受理和判決產(chǎn)生了極大的偏頗，制度的瑕疵使我們的社會公共利益和不特定多數(shù)人的利益受到損失。對此，學界人士強烈要求建立、健全我國的民事公益訴訟機制。關(guān)于民事公益訴訟的原告被我國法學界所支持的有以下幾種：
1、個人申請經(jīng)過授權(quán)后提起民事公益訴訟。因為判決的效力會擴及到所有的當事人，所以承擔訴訟實施的代表人適格與否，關(guān)乎全體當事人的利益。正因為選定當事人或代表人的訴訟行為對多數(shù)當事人一方具有代表性，判決效力的擴張才獲得正當性，運用代表人訴訟擴大司法解決糾紛的功能才有可能。[1]當事人經(jīng)申請得到授權(quán)后，他就具備了法律所賦予的代表不特定多數(shù)人提訟的權(quán)利，故經(jīng)授權(quán)人訴訟所產(chǎn)生的判決會對其所代表的所有當事人產(chǎn)生法律效力。