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一、非稅收入概念的提出
非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式,屬于財政資金范疇。廣義地說,非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入,具體來看,主要包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、社會保障繳款、財產(chǎn)經(jīng)營收入、出售商品及服務(wù)收入、罰款和罰沒收入、贈與收入、特許收入、主管部門集中收入及其它收入等。
長期以來,我國一直使用“預(yù)算外資金”的概念和口徑。在國家正式文件里,最早出現(xiàn)“非稅收入”一詞是在《財政部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)財政國庫管理制度改革試點方案的通知》即財庫[2001]24號文件中。其后,《關(guān)于2009年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2009年中央和地方預(yù)算草案的報告》提出要“確實加強各種非稅收入的征收管理”,2009年5月的《財政部、國家發(fā)展和改革委員會、監(jiān)察部、審計署關(guān)于加強中央部門和單位行政事業(yè)性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》的(財綜[2003]29號)文件中,第一次對 “非稅收入”概念提出了一個較明確的界定:“中央部門和單位按照國家有關(guān)規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入?！?這種從“預(yù)算外資金”到“非稅收入”的轉(zhuǎn)變,標(biāo)志著我國在建立公共財政體系、規(guī)范政府收入機制上認(rèn)識的深化。
非稅收入與預(yù)算外資金相比,既有區(qū)別又有聯(lián)系。非稅收入是按照收入形式對政府收入進(jìn)行的分類;預(yù)算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類?，F(xiàn)在提非稅收入概念,表明隨著預(yù)算管理制度改革(部門預(yù)算和綜合預(yù)算的實施)和政府收入機制的規(guī)范,可以逐漸淡化預(yù)算外資金概念。目前非稅收入的主體還是預(yù)算外資金,但有相當(dāng)一部分非稅收入已經(jīng)被納入預(yù)算內(nèi)管理,今后的改革目標(biāo)是要隨著部門預(yù)算和綜合預(yù)算的深入推進(jìn),將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理。
二、我國非稅收入的現(xiàn)狀、管理存在的問題及原因分析
(一) 基本情況和存在的問題——非稅收入數(shù)額大、征收主體多元化、管理欠規(guī)范
建國初期,我國預(yù)算外資金主要是為數(shù)較少的稅收附加和零星的收費收入。1953年,預(yù)算外資金只有 8.91億元 ,相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的 4.2 %.改革開放前的1978年全國預(yù)算外資金為347億元,相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的 30.[，！]6 %;在體制轉(zhuǎn)軌和財政分權(quán)改革的過程中,我國預(yù)算外資金迅速膨脹,非稅收入在整個政府收入體系中的地位由“拾遺補缺”,演變?yōu)檎紦?jù)“半壁河山”,成為與預(yù)算內(nèi)收入、稅收收入并駕齊驅(qū)的財力資源。1992年預(yù)算外資金為 3855億元 ,相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的 97.7% .1993年調(diào)整口徑后,預(yù)算外資金收縮到相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)1/3左右,但增長仍迅速, 1996年預(yù)算外資金決算數(shù)為 3893億元 ,仍相當(dāng)于財政收入的一半。
根據(jù)下表反映的情況,我國非稅收入由1978年的960.09億元增長到2000年的4640.15億元,增長了4.83倍。 由于轉(zhuǎn)軌過程中,還存在大量的既非預(yù)算內(nèi)也非預(yù)算外的灰色財力(制度外收入),但是考慮到其法律地位的不合理性,此估算結(jié)果中并未將其納入“非稅收入”規(guī)模。
即使這樣,根據(jù)上表數(shù)據(jù),我國非稅收入占財 政性資金的比重在1985年為42%,1990年達(dá)到了50%,世紀(jì)之交也在接近40%的水平。
我國非稅收入超常規(guī)膨脹的問題,突出表現(xiàn)在地方層次。例如湖南省2009年非稅收入總額達(dá)到278億元,相當(dāng)于同期地方財政收入的1.36倍;而且從增長速度也超過地方財政收入,1998-2001年,該省非稅收入分別較上年增長15.25%、9.22%、13.22%,比同期地方財政收入的增幅分別高出5.33、3.01和6.89個百分點,比同期各項稅收的增幅分別高出10.55、4.76和6.46個百分點。廣東省2009年預(yù)算外資金收入達(dá)499.42億元 ,比上年增長36.6%,占一般預(yù)算收入的41.56%,但考慮到非稅收入的口徑比預(yù)算外資金的概念要大,其非稅收入所占的比重要也要超過50%.非稅收入大于稅收的情況,在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)一般要平緩一些,這可能是因為經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)政府地方稅源相對充裕,不必像欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府那樣,要更大程度上依賴非稅的途徑籌資。
地方非稅收入的過度膨脹和無序混亂有其直接的體制背景。收費主體多元化、管理政出多門?，F(xiàn)行地方收費主體主要有地方財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、
公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門,每個部門都有收費名目,而且一個部門收取多種費,同時管理上職權(quán)分散,亂收費的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。盡管經(jīng)過多年對收費項目的清理、減并、撤銷,根據(jù)財政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù),2000年全國性的收費項目仍有200多項,2009年為335項,地方每個省的收費項目平均在100多項目以上,其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費項目。此外,更嚴(yán)重的是,盡管中央三令五申,向企業(yè)和居民的亂收費、亂罰款和亂攤派仍然屢禁不止,秩序混亂,有的地方和部門的收費罰款甚至沒有基本的標(biāo)準(zhǔn),由具體執(zhí)行人員掌握,收多收少、收與不收彈性大,隨意性強。再有,盡管有關(guān)收費規(guī)定對收入的用途有明確規(guī)定,但由于監(jiān)管上的疏松薄弱,許多費用存在收用不符。 (二) 原因分析
體制轉(zhuǎn)軌是我國非稅收入膨脹的大背景。非稅收入(尤其是預(yù)算外非稅收入)的產(chǎn)生以是以統(tǒng)收統(tǒng)支財政管理體制的打破為背景,其發(fā)展則以體制轉(zhuǎn)型時期各類經(jīng)濟主體釋放其長期受到抑制的自主性與創(chuàng)造性的強烈需求為依托,其無序膨脹則是以轉(zhuǎn)軌時期監(jiān)督和約束機制薄弱為基本條件。
在轉(zhuǎn)軌過程中我國政府收入來源渠道多元化、非稅收入迅速增長的原因相當(dāng)復(fù)雜,其中既有體制性因素,也有非體制性壓力。歸納起來,成因主要有以下幾點:
第一,分權(quán)式改革連帶出了事權(quán)財權(quán)化意識,激活了原先受壓抑的局部利益,中央各部門和地方各級政府機構(gòu)總是試圖通過多渠道籌資來落實自己擴展了的事權(quán)。改革過程中自上而下逐步把經(jīng)濟管理權(quán)分散給各級政府和主管部門,其目的在于充分調(diào)動地方政府及有關(guān)部門促進(jìn)發(fā)展的積極性并加快實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級優(yōu)化。與此同時,政府各部門也強化了自己的事權(quán)。中央政府在向地方、部門分散事權(quán)的同時,相應(yīng)大大降低了自己的資金分配能力。一方面,由于預(yù)算內(nèi)稱之為收入上解或支出補助的轉(zhuǎn)移支付存在較嚴(yán)重的非客觀性而苦樂不均、“鞭打快?！?因而地方政府就不再把更多的希望寄托在預(yù)算內(nèi)資金的轉(zhuǎn)移支付上,而是走“自力更生”的道路,擴張預(yù)算外資金和非預(yù)算外資金,走非規(guī)范之路來落實資金以履行職能(職能合理與否姑且不論)。另一方面,由于各部門并不愿僅通過政策的制定、調(diào)整權(quán)來樹立自己的威望,而是希望利用實實在在的資金分配權(quán)來強化自己的地位,因此,各部門的預(yù)算外資金和非預(yù)算外資金也快速膨脹。事權(quán)趨向于演變?yōu)樨敊?quán),財權(quán)反過來又支撐事權(quán)擴大。
第二,各級政府間彼此戒備,盡可能擴大不納入體制約束的資金。轉(zhuǎn)軌時期,我國先后進(jìn)行過四次較大的財政體制改革(1980、1985、1988、1994年),每次改革的目的都包括規(guī)范政府間財政資金分配原則并強化各級政府的協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)看到,改革效應(yīng)是遞增的,初始目的的實現(xiàn)程度逐步加深,但也必須承認(rèn),各級政府間的彼此戒備和算計從未消除。其根源在于,“一級政府、一級事權(quán)”規(guī)則的存在勢必促使各級政府維護(hù)本級利益并盡可能擴張收入,而已有的制度規(guī)范遠(yuǎn)不足以保證上下雙方利益邊界的清晰和穩(wěn)定。在確定政府間財力分配時,決策中往往是上級說了算,下級只能提建議,并沒有實際決策權(quán)。這樣,下級政府 干脆就把資金劃到預(yù)算外乃至制度外。正是因為政府之間的資金分配尚未走入法治化和客觀、公正、合理的道路,各級政府盡可能通過擴張預(yù)算外收入和非預(yù)算收入來不斷加大自己的可支配財力。當(dāng)然,這種情況在經(jīng)歷了1994年比較徹底、具有突破性的財稅改革之后,已有所改變。
第三,“正稅”的稅源流失較嚴(yán)重,導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)資金增長乏力,迫使各級政府通過非規(guī)范之策籌措預(yù)算外、體制外資金。我國的名義稅率始終遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實際稅率,各種納稅主體都在通過多種辦法規(guī)避稅收,稅收征管機構(gòu)依法治稅水平和努力程度也低于合理標(biāo)準(zhǔn),因而偷漏稅和越權(quán)、濫行減免稅普遍存在,預(yù)算內(nèi)收入難以隨經(jīng)濟發(fā)展同步增長。這也使各部門、地方政府傾向于通過收費和自主政策來籌措所需資金來緩解收支矛盾。
第四,政府系統(tǒng)各部門、各權(quán)利環(huán)節(jié)在本位利益驅(qū)動下,通過擴張可供他們掌握支配的預(yù)算外收入和非預(yù)算收入,來尋求其福利最大化。在市場經(jīng)濟大潮沖擊下,政府系統(tǒng)及財政供養(yǎng)的事業(yè)單位幾度出現(xiàn)“創(chuàng)收”,其方式手段五花八門,除創(chuàng)辦出來的經(jīng)濟實體要以種種方式對政府部門的權(quán)力環(huán)節(jié)上交部分收入之外(這種情況即使在名義上雙方“脫鉤”之后,仍普遍存在),也包括巧立名目直接收取各種“費”,以“辦公(辦案、辦事等)需要”為名索要錢物,等等。所有這些政府系統(tǒng)創(chuàng)收而來的收入,一部分歸入預(yù)算外,另外相當(dāng)可觀的一部分,曾歸入“制度外”。在非稅收入在部門、單位收支掛鉤的情況下,利益驅(qū)動尤甚。收費資金收支掛鉤大致有兩種形式:一是差額返還。收費單位將收費資金實行專戶儲存之后,財政部門扣除10%一30%的比例,分批返還給收費主體,收得越多,返還的越多;二是全額返還。財政部門根據(jù)收費單位編制用款計劃將專戶儲存的收費資金分批撥付給收費主體。近年在推行“收支兩條線”改革之后,還有不少暗中的“掛鉤”關(guān)系。這種收支掛鉤的收費體制,使收費的多少與單位的福利水平、個人收入息息相關(guān),這是收費過多過濫、膨脹不止、企業(yè)和居民不堪重負(fù)的重要動因。
第五,在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌變型時期市場、技術(shù)和體制諸條件發(fā)生較大變化的情況下,必然發(fā)生某些公共產(chǎn)品向“半公共產(chǎn)品”乃至私人產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變,使公共產(chǎn)品邊界模糊漂移,進(jìn)而公共服務(wù)與商業(yè)邊界相應(yīng)模糊漂移,不同性質(zhì)的收費魚龍混雜,于是原本就具有擴張非規(guī)范收入動機的政府部門及權(quán)力環(huán)節(jié),更借勢巧立名目增加收費,擴張這類收入。
第六,根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定,行政事業(yè)性收費實行中央和省級兩級管理,按隸屬關(guān)系分別由國務(wù)院和省級物價、財政部門組織實施。其中項目管理以財政部門為主會同物價部門;征收標(biāo)準(zhǔn)以物價部門為主會同財政部門;涉及到農(nóng)民利益的重點收費項目需報經(jīng)國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府同意;政府基金則由財政部門會同有關(guān)部門管理。在一些相關(guān)文件中還賦予了地方政府審批附加費、建設(shè)費的職權(quán)。這種相互交叉、多頭控制的運行機制,在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中執(zhí)行起來漏洞很多:一是把收費項目和標(biāo)準(zhǔn)管理分開,收費管理和政府性基金分開,人為地割裂了收費管理的內(nèi)在聯(lián)系;二是行政性收
費和事業(yè)性收費按同一原則進(jìn)行調(diào)控,不利于區(qū)別對待加以合理化;三是管理收費的不同部門,由于所處地位不同,認(rèn)識和處理問題的出發(fā)點存在差異,加之法律約束乏力,導(dǎo)致一些在中央得不到審批的收費項目就分散到地方審批,在一個部門得不到批準(zhǔn)就轉(zhuǎn)移到另一個部門審批,以某種名目得不到批準(zhǔn)就換個名目審批,因而成為導(dǎo)致非稅收入無序擴張的一種體制性因素。 第七,政出多門競相收費的機制,與行政體制改革的長期滯后有關(guān)。政府行使職能上“缺位”與“越位”并存,政府與市場得分工界定模糊不清,各級政府的事權(quán)劃而不清,界而不定,政府部門之間職責(zé)交叉嚴(yán)重。因而在體制轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)換的過程中,每次體制變革都容易衍生出一些靠收費“吃飯”的部門,行政機構(gòu)陷入精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的惡性循環(huán)之中。預(yù)算內(nèi)財力無法滿足政府規(guī)模龐大的日益增長的開支需要,于是非規(guī)范的非稅收入就成了支撐政府運轉(zhuǎn)的一種選擇。
「正文
所謂財政風(fēng)險是指財政不能提供足夠的財力致使國家機器的正常運轉(zhuǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p害的可能性。財政風(fēng)險越大，也就是國家機器的正常運轉(zhuǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p害的可能性越大。從這里我們可以看出，財政風(fēng)險并不是財政部門的風(fēng)險，而是整個國家及政府的風(fēng)險。但與單位和個人相比較，財政風(fēng)險具有一定的隱蔽性。因為財政是以國家政權(quán)為依托的，可以強制地擴大收入來源，如發(fā)行貨幣、擴征稅收等等，而一般單位和個人卻不具備這種能力。只有當(dāng)這種“強制性”超出了整個國民經(jīng)濟的承受能力的情況下，財政風(fēng)險才會顯現(xiàn)出來，并進(jìn)而變?yōu)楝F(xiàn)實的財政危機。正是財政風(fēng)險的隱蔽性，致使財政風(fēng)險不是動態(tài)地化解，而往往是不斷地累積。一旦達(dá)到某到臨界點，財政風(fēng)險就會像火山爆發(fā)一樣，突發(fā)為財政危機，并由此演化為經(jīng)濟、政治的全面危機，引起社會動蕩。在中外歷史上，因財政問題而導(dǎo)致政權(quán)的例子并不鮮見。歷史上孫科政府的，直接導(dǎo)火索就是由于政府債信的破產(chǎn)而導(dǎo)致的。再如前蘇聯(lián)的解體、東歐的巨變，最終都是因財政喪失了支付能力所致。沒有一個強有力的財政，就意味著沒有一個強有力的政府。在財權(quán)分割、財力分散的情況下，財政承擔(dān)風(fēng)險的能力便會弱化，稍大的經(jīng)濟、社會風(fēng)險都可能導(dǎo)致財政全面崩潰。而財政一旦出現(xiàn)危機，其后果是不言而喻的。
有關(guān)專家指出，財政監(jiān)督是規(guī)避財政風(fēng)險的第一道防線。在當(dāng)前形勢下，財政監(jiān)督就是財政機關(guān)在財政管理過程中依照國家有關(guān)法律法規(guī)對國家有關(guān)財政機關(guān)、企事業(yè)單位和其他組織涉及財政收支事項及其他相關(guān)事項進(jìn)行的審查、稽核與監(jiān)督檢查活動。財政監(jiān)督是以資金運行為中心的監(jiān)督，是保障財政收支安全有序運行，使財政職能、職責(zé)得以全面有效地發(fā)揮。因此，財政監(jiān)督既包括對有關(guān)部門執(zhí)行財稅法規(guī)、政策情況的監(jiān)督，預(yù)算收入征收機關(guān)和對國庫收納、劃分的監(jiān)督，又包括對企業(yè)、事業(yè)和機關(guān)單位執(zhí)行財政、財務(wù)法規(guī)情況的監(jiān)督，等等。
在現(xiàn)階段，建立、健全法制，特別是財政監(jiān)督法規(guī)，并認(rèn)真遵照執(zhí)行是有效防范和化解財政風(fēng)險的重要治本之策。
近幾年來，我國在財政立法上做了大量的工作，并相繼制定或修訂了《預(yù)算法》、《會計法》、《稅收征管法》等財政法率、法規(guī)，初步形成了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政法律體系框架。應(yīng)該說現(xiàn)有的財政法律、法規(guī)相當(dāng)一部分已包含著財政監(jiān)督檢查的內(nèi)容和手段，財政監(jiān)督執(zhí)法已有了一定條件。但由于沒有將財政監(jiān)督提到足夠的立法高度，所以總體上說，現(xiàn)有的財政法律、法規(guī)中有關(guān)財政監(jiān)督內(nèi)容和手段還不夠完善。歸納起來，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是財政監(jiān)督的法律規(guī)范不完整，連貫性不強?，F(xiàn)有的財政立法中雖然包含了財政領(lǐng)域的主要方面，但畢竟有一些方面沒有涉及。財政監(jiān)督存在執(zhí)法空白，影響了財政監(jiān)督工作的深入開展。各單項立法制定財政監(jiān)督條款的出發(fā)點也是從服務(wù)單項工作來考慮，這種將財政監(jiān)督化整為零的作法既不科學(xué)，又加大了財政監(jiān)督執(zhí)法的難度，影響了財政監(jiān)督的連貫性。二是財政監(jiān)督執(zhí)法的尺度偏松，手段偏軟?，F(xiàn)有的財政立法大都相當(dāng)于一種工作規(guī)范，財政監(jiān)督檢查尤其是執(zhí)法處理在一定意義上說只是一種附加條款。不利于財政監(jiān)督工作的正常開展。
在現(xiàn)有的體制條件下，在現(xiàn)有的方針、政策的框架內(nèi)，強化財政監(jiān)督，將財政監(jiān)督提到立法的高度不僅是財政監(jiān)督工作有效開展，確保財政收支安全有效的客觀要求，同時也是防范和化解財政風(fēng)險的重要舉措。也就是說，在正常的財政經(jīng)濟形勢下，財政風(fēng)險的發(fā)生并不具有客觀必然性，通過加強法制的保障作用，減少人為的隨意性，通過強化財政監(jiān)督立法控制和化解財政風(fēng)險。
財政監(jiān)督立法應(yīng)體現(xiàn)以下基本原則：
（一）收入的完整真實性原則。保證財政收入秩序是財政監(jiān)督機構(gòu)的重要指責(zé)之一。因此，監(jiān)督法必須明確規(guī)定：財政部門由責(zé)任對財政收入的質(zhì)量實施監(jiān)督，有權(quán)對稅務(wù)等征收機關(guān)實施監(jiān)督，維護(hù)財政收入的完整性和真實性。
（二）支出的安全有效性原則。要借鑒國外財政監(jiān)督的先進(jìn)經(jīng)驗，做到收支并舉。徹底扭轉(zhuǎn)“重收入監(jiān)督，輕支出監(jiān)督”的傾向。為此，財政監(jiān)督法要明確規(guī)定，財政監(jiān)督貫穿到資金運用的全過程，實行跟蹤問效。
（三）監(jiān)督的規(guī)范化嚴(yán)肅性原則。首先，監(jiān)督法必須明確賦予財政監(jiān)督手段和權(quán)力，特別是涉及各部門配合問題，監(jiān)督法要明確規(guī)定配合單位的義務(wù)和責(zé)任，如凍結(jié)帳戶、罰款的繳納等。其次，強調(diào)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的原則，要從事件處理和內(nèi)部通報為主向處理事件和人相結(jié)合，內(nèi)部通報和公開曝光相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變。對責(zé)任人要堅決予以處理，決不姑息。只有這樣，才能維護(hù)監(jiān)督的權(quán)威，實現(xiàn)財政秩序的根本好轉(zhuǎn)。
總之，財政監(jiān)督立法對于加強財政監(jiān)督，化解和控制財政風(fēng)險至關(guān)重要，應(yīng)該早日提上議題。在法律的規(guī)制下實現(xiàn)財政狀況和秩序的好轉(zhuǎn)。
「參考資料
1.劉尚希等，《論財政風(fēng)險》，《財貿(mào)經(jīng)濟》，2000年第3期。
2.菊科，《強化財政監(jiān)督機制的若干思考》，《上海財稅》，2002年11期。
Abstract：Constructingfinancialcrisispre-warningsystemisthenecessitytothedevelopmentofcapitalmarketinChina.Thispaperanalyzesthepossibilityofconstructingfinancialcrisispre-warningsystemofthelistedcompaniesfromthreeaspects,theory，economicsandtechnology,andworksoutthenewthoughtandbasicframeworkofconstructingfinancialcrisispre-warningsystemsoastopreventandresolvethefinancialcrisisofthelistedcompanies.
關(guān)鍵詞：上市公司財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)
KeyWord：ListedcompanyFinancialcrisisPre-warningsystem
隨著經(jīng)濟一體化，經(jīng)營全球化的發(fā)展，企業(yè)的生存發(fā)展環(huán)境發(fā)生了很大變化，面臨著很大的風(fēng)險性和復(fù)雜性。作為企業(yè)改革先鋒的上市公司，同樣存在著潛在的危機。一旦財務(wù)危機無法化解，就會被戴上“ST”的帽子，以失敗告終。為了有效化解財務(wù)危機，亟待建立適合我國上市公司的財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)。
1財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)
財務(wù)危機是企業(yè)喪失償還到期債務(wù)的能力。財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)正是為化解上市公司財務(wù)危機而建立起來的一種機制，財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)還沒有公認(rèn)的定義，筆者在分析預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)成要素的基礎(chǔ)上，將其定義為：財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)是企業(yè)專門組織根據(jù)財務(wù)管理學(xué)、風(fēng)險管理和統(tǒng)計學(xué)的相關(guān)理論，以企業(yè)的財務(wù)報表、經(jīng)營計劃、相關(guān)經(jīng)營資料以及所收集的外部資料為依據(jù)，采用定性和定量的分析方法，建立預(yù)警分析機制，將企業(yè)所面臨的經(jīng)營波動情況和危險情況預(yù)先告知企業(yè)經(jīng)營者和其他利益相關(guān)方,并分析企業(yè)發(fā)生經(jīng)營非正常波動或財務(wù)危機的原因,挖掘企業(yè)財務(wù)運營體系中所隱藏的問題，以督促企業(yè)管理部門提前采取防范或預(yù)防措施,為管理部門提供決策和風(fēng)險控制依據(jù)的組織手段和分析系統(tǒng)。簡單的說，它是企業(yè)專門組織預(yù)警-報警-排警的有機管理過程體系。
2構(gòu)建財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)的重要性
從理論上看，上市公司財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建是我國企業(yè)管理與控制理論的豐富和發(fā)展。本文所構(gòu)建的財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)是基于我國上市公司相關(guān)理論和經(jīng)濟技術(shù)特點上的，為上市公司財務(wù)危機警兆的理論研究提供新思路，從而建立一套發(fā)現(xiàn)警兆-確認(rèn)警情-排警對策（預(yù)警-報警-排警）的邏輯機理，為我國上市公司提供一種危機預(yù)警管理新模式，在預(yù)防和化解危機，提高企業(yè)危機預(yù)警管理水平方面發(fā)揮作用。
從實踐上看，對于上市公司來說，借助財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)，公司管理層能夠及時發(fā)現(xiàn)公司財務(wù)狀況的惡化，以及造成公司財務(wù)狀況惡化的原因，從而能夠及時地、有針對性的調(diào)整公司的經(jīng)營策略，扭轉(zhuǎn)公司經(jīng)營狀況惡化的勢頭，以避免淪為“ST”“PT”的行列。另外公司越早獲得危機信號，越可以減少其在會計、審計、律師等方面所支付的費用。同時，有利于證監(jiān)部門加強財務(wù)監(jiān)督管理，以提高上市公司的經(jīng)濟效益。
3構(gòu)建財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)的可行性
3.1理論依據(jù)
我國20世紀(jì)80年代初有了經(jīng)濟預(yù)警的概念，承認(rèn)經(jīng)濟的波動性和周期性。企業(yè)預(yù)警理論主要包括危機管理理論、策略震撼理論、企業(yè)逆境管理理論以及企業(yè)診斷理論。這就為財務(wù)預(yù)警理論的發(fā)展和成熟提供了理論基礎(chǔ)。財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)是基于上市公司財務(wù)運作的全過程，不斷成熟的財務(wù)管理學(xué)理論則成為其基礎(chǔ)；財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)的預(yù)警分析是對大量原始信息和數(shù)據(jù)的處理，日益發(fā)展完善的信息傳遞理論和統(tǒng)計學(xué)為其提供了理論基礎(chǔ)；財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)中的危機管理不僅是對危機全過程的監(jiān)測和控制，而且是對風(fēng)險的處理，那么現(xiàn)代經(jīng)濟周期理論和風(fēng)險管理理論則為其提供了依據(jù)。另外，證監(jiān)部門于2001年11月《虧損上市公司暫停上市和終止上市實施辦法（修訂）》，表明我國證券市場退市機制不斷健全和完善。證券市場的退市機制是實現(xiàn)上市公司優(yōu)勝劣汰的重要途徑，增強上市公司的風(fēng)險防范意識，提高上市公司的質(zhì)量，引導(dǎo)證券市場朝良性方向發(fā)展。
3.2經(jīng)濟基礎(chǔ)
財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)是在危機前建立的，這個時候上市公司的財務(wù)狀況良好，財力雄厚，完全可以滿足構(gòu)建財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)的所有資金需求。同時，財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)建立起來以后，為公司解決財務(wù)危機提供了有效分析手段和控制對策，使上市公司不至于破產(chǎn)，更甚是能及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，保證了公司經(jīng)濟效益的實現(xiàn)，可以彌補構(gòu)建財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)的全部支出，實現(xiàn)風(fēng)險收益，即危機管理支出小于危機管理所帶來的收益。3.3技術(shù)支撐
上市公司的財務(wù)資料相對容易搜集，財務(wù)數(shù)據(jù)趨于規(guī)范財務(wù)預(yù)警系統(tǒng)以財務(wù)報表及其他相關(guān)的財務(wù)信息與非財務(wù)信息為依據(jù)，在建立財務(wù)預(yù)警模型和進(jìn)行預(yù)警分析時，要運用大量的財務(wù)資料。大部分上市公司已經(jīng)能夠按照市場經(jīng)濟的基本規(guī)則進(jìn)入市場，完成了現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)，產(chǎn)權(quán)明晰，管理規(guī)范、科學(xué)，財務(wù)披露制度較為健全。同時，又處于公開的市場監(jiān)管之下，各種操作行為較為規(guī)范。同時，監(jiān)管部門監(jiān)管力度的加大，將進(jìn)一步抑制會計造假者的造假動機，提高財務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量，從而更加有利于財務(wù)預(yù)警系統(tǒng)的順利運行。
4構(gòu)建財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)的新思路
財務(wù)危機有潛伏、發(fā)作、惡化三個階段，在各個階段應(yīng)該有相應(yīng)的管理對策，這一系列的對策就構(gòu)成了本文財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)的基本框架。
財務(wù)危機的潛伏時期，上市公司處在一個多變的環(huán)境之中，公司的市場狀況、產(chǎn)品的升級換代速度、關(guān)聯(lián)企業(yè)的供貨和資金償付能力、競爭對手的價格政策變動、金融市場的波動、利率和外匯市場的變化、銀行信用和利率政策的改變等等，都會對企業(yè)的財務(wù)狀況、籌資能力、資金調(diào)度能力和償債能力等產(chǎn)生巨大的影響。為了及時準(zhǔn)確的識別財務(wù)危機，就需要有一個專門組織對企業(yè)內(nèi)外的財務(wù)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行全面收集和有效傳遞，為預(yù)警分析機制提供信息數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，這就構(gòu)成了財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)的信息處理機制。
財務(wù)危機的發(fā)作時期，在證監(jiān)部門的財務(wù)監(jiān)督下，上市公司為保證經(jīng)濟效益的實現(xiàn)，就必須對收集的內(nèi)外財務(wù)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，選擇能夠明顯反映公司財務(wù)狀況特征的指標(biāo)體系，不僅要有財務(wù)指標(biāo)，而且要引入非財務(wù)指標(biāo)，如行業(yè)、企業(yè)規(guī)模、管理水平等，以全面反映公司財務(wù)狀況，然后用收集的數(shù)據(jù)和選定的指標(biāo)，通過現(xiàn)代建模方法（如主成分法，人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法）構(gòu)建預(yù)警分析模型，以準(zhǔn)確判斷財務(wù)危機是否已經(jīng)產(chǎn)生，將此分析結(jié)果及時反饋給企業(yè)管理者，便于其迅速采取對策。指標(biāo)分析和模型分析構(gòu)成了財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)的預(yù)警分析機制。
財務(wù)危機的惡化時期，財務(wù)危機已經(jīng)存在，如果不能及時控制或有效化解，上市公司將面臨生死存亡的境地。為了化解危機，公司管理層就要立即啟動財務(wù)危機處理小組，迅速分析財務(wù)危機產(chǎn)生的原因，及時采取有效的管理措施，以恢復(fù)公司正常經(jīng)營。由于財務(wù)危機有突發(fā)性，要求公司管理層要有強烈的危機意識。
任何一項管理活動都離不開管理者，上市公司財務(wù)危機預(yù)警管理也不例外，要有一個專門組織為預(yù)警管理服務(wù)。構(gòu)建了以財務(wù)危機發(fā)展階段為基礎(chǔ)的預(yù)警-報警-排警的財務(wù)危機預(yù)警過程機理，還需要有實施財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)的組織機制，它包含了組織體系和組織過程。組織體系就是構(gòu)建一個專門為危機預(yù)警管理服務(wù)的組織；組織過程則是在危機預(yù)警系統(tǒng)實施中的預(yù)警-報警-排警邏輯過程。
此財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)是以專門組織為保證，依次執(zhí)行預(yù)警-報警-排警三項活動，與前面的研究相比，克服了將組織機制、信息處理機制、預(yù)警分析機制、危機管理機制并列的不足，使預(yù)警系統(tǒng)結(jié)構(gòu)更為合理，為財務(wù)危機預(yù)警系統(tǒng)的實施提供了新思路。
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關(guān)鍵詞：財政政策；制度變遷；效應(yīng)分析
一、問題的提出
政府對經(jīng)濟進(jìn)行宏觀調(diào)控的最重要手段之一的財政政策，其主要政治經(jīng)濟目標(biāo)就是：社會穩(wěn)定、經(jīng)濟增長、物價平穩(wěn)和充分就業(yè)。長期以來，在政府執(zhí)行的財政政策能不能產(chǎn)生有效的政策效果的問題上，不同的經(jīng)濟流派對此的看法存在很大的分歧。二十世紀(jì)九十年代以來，凱恩斯的需求管理財政政策又被很多國家作為增加國內(nèi)總需求、刺激經(jīng)濟增長的最主要的政策工具。我國真正意義上借鑒西方的財政政策來調(diào)控宏觀經(jīng)濟，是1998年開始實施的積極財政政策，在我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的非常時期，為的是拉動經(jīng)濟增長、增加就業(yè)、刺激消費、克服亞洲金融危機。自我國積極財政政策執(zhí)行以來，國內(nèi)理論界對其效應(yīng)進(jìn)行了很多分析，歸納起來有三種觀點：效果顯著論、效果一般論、效果無效論。多數(shù)學(xué)者的觀點是積極財政政策在拉動經(jīng)濟增長方面作用明顯，實現(xiàn)了國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長（據(jù)統(tǒng)計，到2002年為止，我國共發(fā)行長期建設(shè)國債6600億元，帶動投資3.2萬億元，拉動經(jīng)濟平均每年增長1.5-2個百分點），其他如拉動民間投資與消費等方面不盡人意。筆者對其持相近觀點，并認(rèn)為隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步完善，許多可能影響財政政策效果的舊有制度，包括政治、經(jīng)濟、文化體制，在向新制度變遷過程中，必然會導(dǎo)致政府財政政策傳導(dǎo)機制的梗塞，甚至出現(xiàn)政策的作用機制發(fā)揮失靈。怎樣才能在轉(zhuǎn)軌時期低成本高效益地運用好西方的財政政策，從而達(dá)到國家宏觀調(diào)控目標(biāo)？通過對我國積極財政政策的實施效果分析，尋找出部分目標(biāo)效果不佳的深層次原因，以便能在目前進(jìn)行的中性財政政策實施中有所借鑒，便是本文的宗旨。
二、財政政策效應(yīng)的認(rèn)識
財政政策作為政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟的手段，總體來說其政策目標(biāo)與其他宏觀經(jīng)濟政策目標(biāo)是一致的，但在不同的經(jīng)濟背景下，財政政策的類型和目標(biāo)是不同的。財政政策的總體效應(yīng)則是財政政策實施效果與預(yù)期的政策目標(biāo)的比較，看其結(jié)果怎么樣。但在對政策效應(yīng)具體分析時，必須重視政策成本這一指標(biāo)，因為財政政策主要是通過財政支出和稅收兩大手段來進(jìn)行的，政策的實施勢必會影響財政收入和國家債務(wù)水平。以日本為例，二十世紀(jì)九十年代以來，為克服經(jīng)濟衰退執(zhí)行了以擴大政府公共支出為主要手段的財政政策，盡管政策效應(yīng)拉動了經(jīng)濟增長，但政府持續(xù)性的擴大公共支出幾乎沒有增加任何產(chǎn)出，對經(jīng)濟穩(wěn)定所起的作用極小，而且還導(dǎo)致公共債務(wù)的大幅增長，使政府背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。這一點上，我國許多地方為片面追求所謂的GDP高增長，不惜大量舉債搞市政工程或建設(shè)項目，不考慮項目的經(jīng)濟效益，最后形成財政風(fēng)險，與其頗為相似。事實證明，只有財政政策的凈收益大于成本，才能說財政政策效應(yīng)良好。
三、影響我國財政政策效應(yīng)的制度安排
在市場機制成熟的國家，財政政策效應(yīng)受制度的影響較少，但作為市場經(jīng)濟體制正在逐步完善有著長期計劃經(jīng)濟烙印的中國，財政政策的制度安排背景明顯不同于成熟市場，在這里一些西方理論甚至失靈。如西方經(jīng)濟理論認(rèn)為實行積極財政政策，大量的發(fā)行國債，會使利率上升，產(chǎn)生投資擠出效應(yīng)，事實上我國的積極財政政策在利率不斷下降的同時，卻擴大了社會投資需求，引導(dǎo)了企業(yè)投資。以1999年為例，國家用90億的國債資金作為計改貸款貼息，帶動銀行貸款和企業(yè)配套資金1800億，形成20倍的資金規(guī)模。同樣減稅政策，在我國以流轉(zhuǎn)稅為主體的制度安排下，其政策效應(yīng)也會大打折扣?？梢姡谥贫茸冞w中的今天，很多過去制定的、且與經(jīng)濟社會不相適應(yīng)的制度繼續(xù)在發(fā)揮作用，這種滯后，將對財政政策的效果產(chǎn)生重大影響。具體來說，影響財政政策的制度安排有：
1.民間投資領(lǐng)域的制度安排。包括行業(yè)的進(jìn)入與退出制度、直接和間接融資制度、稅收制度等。
2.就業(yè)領(lǐng)域制度。包括社會保障制度、就業(yè)培訓(xùn)制度、失業(yè)再就業(yè)制度、優(yōu)惠招收下崗人員的工商稅收制度、就業(yè)觀念等。
3.教育領(lǐng)域制度。包括教育收費制度、教育產(chǎn)業(yè)化制度等。
4.住房領(lǐng)域制度。包括福利分配制度、貨幣補貼制度、取消實物分房制度等。
5.農(nóng)村社會保障制度、城鄉(xiāng)分割制度、一體化制度等。
6.各經(jīng)濟行為主體與政府的制度安排。新制度經(jīng)濟學(xué)派和公共選擇學(xué)派的研究表明：在一定的制度安排下容易形成各種利益主體，而利益主體的行動又會影響政府的外在的制度安排。從制度變遷角度看，制度由內(nèi)在制度和外在制度主導(dǎo)，前者包括習(xí)慣、習(xí)俗、倫理道德、傳統(tǒng)等，后者包括正式制度，按政治程序規(guī)定而來，作為制度制定和供給的主體，其經(jīng)濟人行為，容易被微觀經(jīng)濟行為主體的影響，出臺有失社會公平與效率的制度。
7.所有制結(jié)構(gòu)制度。包括對國有企業(yè)給予特殊的優(yōu)惠政策等。
8.其他可能影響財政政策的政治、經(jīng)濟制度。
四、對積極財政政策的效應(yīng)分析
我國近幾年進(jìn)行的積極財政政策，其手段是以發(fā)行國債增加政府支出為主、結(jié)構(gòu)性減稅（費）為輔的，其主要目標(biāo)是拉動經(jīng)濟增長、刺激消費、擴大內(nèi)需、帶動民間投資、提高就業(yè)水平同時維護(hù)社會穩(wěn)定。關(guān)于積極財政政策整體效果的研究，國內(nèi)經(jīng)濟界已經(jīng)有許多文獻(xiàn)，不管是效果顯著派、還是低效、無效派，但是通過政策的實踐看，中央的相機決策的財政政策，應(yīng)該是果斷、科學(xué)的出手，有力地促進(jìn)了宏觀經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，徹底擺脫了亞洲金融危機、避免了國內(nèi)的經(jīng)濟衰退。當(dāng)然，在我國經(jīng)濟處于制度變遷的特殊時代，財政政策的效應(yīng)不可能是各個方面都十分理想，如果要說失誤，政策的最不成功之處，也是筆者最大的擔(dān)憂在于：積極財政政策是以犧牲環(huán)保、過度開采資源為高代價，經(jīng)濟增長明顯存在短期行為，基礎(chǔ)牢固性值得商榷，扣出環(huán)保、資源因素，或者投資成本（包括高額的國債還本付息代價），財政政策凈收益恐怕在1%上下。
為了更加理性地總結(jié)其成敗，這里再就效果不明顯的三個分項目標(biāo)做一分析：
1.民間投資帶動效應(yīng)
我國政府為了能夠刺激國內(nèi)民間投資，從積極財政政策開始執(zhí)行至轉(zhuǎn)型，主要采取了擴大公共支出的手段，期望對民間投資起到帶動作用。從理論上講，在不存在制度約束和障礙的前提下，政府的公共支出會產(chǎn)生一定的乘數(shù)效應(yīng)，決定乘數(shù)效應(yīng)大小的關(guān)鍵因素是邊際消費傾向，邊際消費傾向越大，投資乘數(shù)就越大，因此而新增的國民收入就越多，財政政策對經(jīng)濟增長所起的作用越明顯。同樣，乘數(shù)產(chǎn)生的另一個原因是通過政府的投資可以帶動民間投資，從而使社會投資總量不斷遞增。就公共支出而言，理論上也有兩種方式：一是靠政府發(fā)行公債直接擴大投資規(guī)模；二是政府應(yīng)用杠桿支出方式，以少量的公共支出來帶動或刺激民間的投資支出。這兩種方式都被我國采用。由于政府直接投資屬于國有單位的投資，其對國有單位的投資快速增長作用十分明顯，對非國有單位的投資增長作用不顯著。根據(jù)《2001年中國統(tǒng)計年鑒》，按所有制結(jié)構(gòu)對我國的投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較，以開始實施積極財政政策的1998年為界限，可以發(fā)現(xiàn)1998年之前的三年，國有單位的固定資產(chǎn)年平均投資增長率為10.97%，而個體經(jīng)濟為20.7%，其他經(jīng)濟成分為19.33%；1998年之后的三年，國有單位的固定資產(chǎn)年平均投資增長率為13.13%，而個體經(jīng)濟為10.47%，其他經(jīng)濟成分為11.2%.產(chǎn)生這種狀況的原因在于制度的約束。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，中國的所有制結(jié)構(gòu)雖然發(fā)生了很大的變化，但與此相適應(yīng)的制度安排尚在建立，制度變遷是一個緩慢的過程，舊的國有企業(yè)的特權(quán)制度仍然繼續(xù)產(chǎn)生作用，并對民間投資行為的擴張起到限制作用。大致來說，影響民間投資的制度安排主要有：
（1）行業(yè)準(zhǔn)入的制度限制。這些行業(yè)包括公用事業(yè)、郵電通訊、金融保險、石油開采等。民間投資希望進(jìn)入這些行業(yè)，但種種條件限制制約了其投資。據(jù)《浙江省民間投資狀況分析》報告指出：市場準(zhǔn)入的制度限制是影響民間投資的第一個因素，部門保護(hù)主義使“系統(tǒng)外”的企業(yè)很難參與公共建設(shè)。國家原計委研究所也指出：民間投資在30個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域存在著不同程度的“限進(jìn)”。民間投資不足，制度的制約確實影響很大。
（2）融資制度的偏好。我國現(xiàn)有的直接融資制度和間接融資制度，歷史上基本是為國有企業(yè)服務(wù)。信貸政策存在非國有企業(yè)歧視，中小企業(yè)貸款難的問題多年來得不到有效解決。浙江的地下錢莊的貸款利息長期大大高于國家銀行的利率，但生意一直興旺。貸款制度的歧視對民間資本大規(guī)模擴張起到了限制作用。許多民間資本逐步退出了實業(yè)投資，進(jìn)入投機領(lǐng)域，如近年流行的溫州炒房團。
因此，筆者認(rèn)為我國的積極財政政策對啟動民間投資效果不理想，政府完全依賴持續(xù)、大量的發(fā)公債來進(jìn)行公共支出，支出項目的過于單一集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其后果是強勁拉動了生產(chǎn)資料的價格上漲，進(jìn)而形成局部投資過熱。
2.提高就業(yè)效應(yīng)
實現(xiàn)充分就業(yè)是積極財政政策的目標(biāo)之一，2003年初中央政府更是將增加就業(yè)作為首要目標(biāo)。應(yīng)用積極財政政策增加就業(yè)的理論依據(jù)是通過政府的大規(guī)模公共投資，一方面直接增加新的就業(yè)機會，另一方面帶動民間投資、刺激消費，進(jìn)而創(chuàng)造就業(yè)機會。由于我國城市相當(dāng)部分失業(yè)是制度造成的自愿失業(yè)，比如不愿到二級勞動力市場就業(yè)，不愿從事低層次的勞動等。而積極財政政策新創(chuàng)造的就業(yè)機會主要集中在建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等勞動密集型行業(yè)，在城市失業(yè)人口不愿去的背景下，來自農(nóng)村的失業(yè)大軍成為了填補對象。同時，國有企業(yè)在此期間進(jìn)行的“減員增效”，也加大了城市失業(yè)數(shù)量。
3.刺激消費效應(yīng)
從我國制度安排上分析，城鄉(xiāng)分割的制度安排對農(nóng)村居民收入水平的增長和消費能力的提高形成了嚴(yán)重制約，尤其是農(nóng)村社會保障制度的缺乏，嚴(yán)重制約了農(nóng)村的消費能力，儲蓄養(yǎng)老、防病等消費預(yù)期的不確定性，導(dǎo)致其消費緊縮；高校教育的高收費制度、甚至中小學(xué)的不斷增長的收費制度，大大降低了居民的消費預(yù)期；近幾年房地產(chǎn)價格嚴(yán)重脫離居民實際消費水平的連續(xù)高漲，更使人們的收入消費支出力下降。據(jù)“中國白領(lǐng)階層過著藍(lán)領(lǐng)生活”的調(diào)查報告，年收入5萬元左右的江浙城市居民，根本不敢消費，未來十幾年的收入大多付于房款，生活十分節(jié)儉。我國土地供應(yīng)及城市安居房建設(shè)制度的脫離實際，影響了居民的收入支配能力、制約了他們在其他領(lǐng)域的消費，也形成了經(jīng)濟中的局部過熱現(xiàn)象。以筆者分析，國家通過給公務(wù)員漲工資等提高居民收入的手段，是希望以此增加消費，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)效益的提高、解決有效需求不足的問題。但社會保障、教育收費、住房分配市場化帶來的管理失控等制度安排存在缺陷，使我國的積極財政政策對消費的刺激作用有限，行業(yè)冷熱不均，多數(shù)行業(yè)依然存在有效需求不足，居民的整體消費意愿不高，儲蓄仍然為居民首選。
可見，財政政策的效果好壞，必須重視政策實施的制度約束。
五、對中性財政政策的幾點建議
基于積極財政政策的目標(biāo)基本實現(xiàn)，在經(jīng)濟出現(xiàn)局部過熱的情況下，及時淡出擴張的政策，對宏觀經(jīng)濟進(jìn)行鞏固、調(diào)整，很有必要，因為任何政策都有強大的慣性，存在時滯效應(yīng)。在實行6年的積極財政政策后，轉(zhuǎn)入針對局部過熱、以“有保有壓”為特征的中性財政政策，著重經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟增長質(zhì)量，是當(dāng)前財政政策的取向。以筆者的認(rèn)識，中性的財政政策要達(dá)到良好的效果，應(yīng)從有關(guān)影響政策效應(yīng)的制度安排上進(jìn)行與之相適應(yīng)的改革，在政策手段上多運用稅收的方式，具體而言：
一是建立和完善農(nóng)村社會保障制度、公共衛(wèi)生體系、義務(wù)教育制度。
二是運用稅收手段對企業(yè)科技創(chuàng)新、環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟等項目加大稅收扶植力度；對資源浪費、環(huán)境污染、低層次重復(fù)建設(shè)等項目的企業(yè)進(jìn)行重稅。
三是放開針對限制民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域，積極鼓勵民間資本進(jìn)行高科技、環(huán)保、旅游等行業(yè)的投資。
四是及時推出物業(yè)稅、加大地方政府的經(jīng)濟適用房的規(guī)模，切實控制房地產(chǎn)的投機，減輕居民的支出壓力，穩(wěn)定社會，提高其他領(lǐng)域的消費。
五是進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村稅費改革和糧食流通體制改革，完善糧食直接補貼政策，穩(wěn)定糧食最低收購政策、堅決控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的上漲，繼續(xù)提高農(nóng)民的收入水平。
六是轉(zhuǎn)變城市居民就業(yè)觀念、通過培訓(xùn)、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、繼續(xù)引導(dǎo)民資、吸引外資投資實業(yè)，努力降低失業(yè)人口率，創(chuàng)造和諧的社會生活環(huán)境。
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關(guān)鍵詞:公共財政;政府會計;政府統(tǒng)一賬戶;英國經(jīng)驗
一、WGA的基本框架
WGA是指覆蓋英國所有公共部門的一組合并財務(wù)報表。它借鑒商業(yè)會計方法,為整個公共部門制作一套基于通用會計準(zhǔn)則(簡稱GAAP)的、統(tǒng)一的合并財務(wù)報表,其目的在于:提供質(zhì)量更高的、更透明的信息,支持財政政策的發(fā)展,更好地管理公共服務(wù),以及更有效地分配資源。
1、WGA涉及的范圍。
《政府資源和會計法案2000》為WGA提供了立法框架,它要求財政部為每個履行公共職能的實體,以及部分或全部由公共資金支持的實體準(zhǔn)備WGA。具體來講,基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個地域的各種類型的1300多個公共實體。這些實體分為以下幾類:
(1)中央政府。包括核心政府財政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:國家貸款基金賬戶);政府部門資源賬戶;非部門公共實體;養(yǎng)老金計劃,包括中央政府養(yǎng)老金計劃,國民保健服務(wù)、教師等其它非基金性的雇員養(yǎng)老金計劃);部門資源賬戶中未包括的國民保健服務(wù)實體等。
(2)地方當(dāng)局(Localauthorities)。包括四個地域的各類議會(如:單一制議會、郡議會、自治市鎮(zhèn)議會、區(qū)議會等等);消防機構(gòu)、警察機構(gòu)、緩刑委員會、旅客運輸機構(gòu);廢物處理機構(gòu)、資源保護(hù)局;地方教育當(dāng)局及學(xué)校等。
(3)公營公司(Publiccorporations)。包括國有行業(yè)、其他公營公司、營運基金等。
2、建立WGA要解決的關(guān)鍵問題。
(1)合并的方法論問題。由于合并的工作量非常大,采取財政部與政府部門相配合的方法,由財政部負(fù)責(zé)整個合并過程及賬目的編制,并利用政府部門作為中間人,由它們負(fù)責(zé)其主辦實體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上,采用階段性方法,先發(fā)展中央政府統(tǒng)一賬戶(CGA)和未經(jīng)審計的、基于統(tǒng)計原則的WGA,再過渡到基于GAAP的WGA,并且對賬戶進(jìn)行幾年的模擬運行,以確保質(zhì)量。財政部還通過成立專門的項目團隊和咨詢組,制定詳細(xì)的合并進(jìn)度表,要求每個相關(guān)公共實體制定年度數(shù)據(jù)進(jìn)度表等多種措施,來確保WGA項目的順利實施。
(2)集團內(nèi)部交易的問題。WGA把所有的公共部門看成一個完整的實體,因此必須排除集團內(nèi)部交易的影響,即從合并的WGA數(shù)字中對銷掉不同公共實體之間的所有物質(zhì)交易和結(jié)余。此外,對在多個賬戶中報告的交易要進(jìn)行調(diào)整以避免重復(fù)計算,這主要涉及到集中基金賬戶、國民貸款基金、國民保險基金。
(3)會計政策和會計慣例的一致性問題。合并必須基于統(tǒng)一的會計政策框架,這是一個基本原則。而英國各類公共實體采用的會計政策體制并不一致,具體會計政策的差異也加大了合并的難度。為此,必須比較、調(diào)節(jié)和集中公共部門中各類法規(guī)及會計指導(dǎo)系列,采用一致的會計政策和會計慣例。
(4)WGA報告的形式和內(nèi)容?！墩Y源和會計法案2000》指出,早期的WGA報告至少要包括三個核心報表:財務(wù)績效報告(即收入與支出賬戶,相當(dāng)于損益賬戶)、財務(wù)狀況報告(即資產(chǎn)負(fù)債表)、現(xiàn)金流量表。在會計報表附注中要解釋主要的數(shù)字是如何得出的。通過這些高度集中的報表,為議會和其它使用者提供有用的宏觀經(jīng)濟信息。
(5)審計問題。為了增加WGA的可信度,其賬目必須進(jìn)行獨立的審計。這一審計在很大程度上依賴于并入WGA的各個公共實體的法定審計,為此,應(yīng)當(dāng)建立與公共實體審計行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類似的審計標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范審計意見的形式,明確審計權(quán)限,并且協(xié)調(diào)不同審計人員的工作。例如:根據(jù)合并范圍,明確主計審計長(簡稱C&AG)、私營部門審計人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計委員會指定的審計人員、北愛爾蘭主計審計長等不同人員的審計權(quán)限和范圍,協(xié)調(diào)不同審計人員對會計確認(rèn)等問題的差異。此外,可以開展一至幾年的審計模擬運行,以檢驗其效果。
3、WGA的發(fā)展目標(biāo)。
(1)中期發(fā)展:建立基于統(tǒng)計的WGA。在開發(fā)和實施基于GAAP的WGA的同時,財政部決定先為整個公共部門開發(fā)未經(jīng)審計的、基于統(tǒng)計原則的WGA。它可以在財政年度結(jié)束后較短的時間內(nèi)生成,有利于為短期或中期財政政策及時提供所需的數(shù)據(jù),以促進(jìn)財政政策的發(fā)展,此外,它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡稱ESA)的國民核算賬戶的質(zhì)量。
(2)中期目標(biāo)。建立WGA的中期目標(biāo)是以GAAP為基礎(chǔ),準(zhǔn)備一套完全經(jīng)審計的WGA,它既會流入(feedinto)基于ESA95的國民核算賬戶,也會流入基于統(tǒng)計(也基于國民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經(jīng)審計的、基于GAAP的賬目以年度為基礎(chǔ)生成,它要經(jīng)過議會的詳細(xì)審查,并且為財政政策和經(jīng)濟政策服務(wù)。其主要的信息來源為:部門的資源會計與預(yù)算(簡稱RAB)賬戶、信托和養(yǎng)老金計劃的財務(wù)報告、地方當(dāng)局和其他公共部門實體的賬戶。
基于統(tǒng)計的WGA年度或季度為基礎(chǔ)產(chǎn)生。為了產(chǎn)生季度信息,它需要從國民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數(shù)據(jù),并且對國民核算賬戶分類進(jìn)行調(diào)整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經(jīng)審計的季度信息應(yīng)當(dāng)及時準(zhǔn)備好以進(jìn)入短期的財政政策規(guī)劃過程。
資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
WGA是對現(xiàn)有國民核算賬戶的重要補充。國民核算賬戶、基于GAAP的WGA、基于統(tǒng)計的WGA,這三個賬戶都有可能彼此接受數(shù)據(jù),例如:可以通過WGA生成的數(shù)據(jù)改善國民核算賬戶的數(shù)據(jù)。
(3)長期目標(biāo)。長期中,基于GAAP的信息首先從RAB,再從WGA,越來越多地直接流入國民核算賬戶。WGA的長期發(fā)展目標(biāo)是建立一個能夠提供年度審計賬目、季度產(chǎn)出數(shù)據(jù)、國民核算賬目,以及國際比較、規(guī)劃和預(yù)測、經(jīng)濟和財政政策等所有產(chǎn)出的、單獨的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)(見圖2)。
要實現(xiàn)長期目標(biāo),必須做到:(a)成功實施基于GAAP的WGA和審計;(b)擁有從多種平臺接收數(shù)據(jù)以實施合并的技術(shù),以及為多種報告處理數(shù)據(jù)的技術(shù)。
為了生成圖中所示的結(jié)果,一些來自WGA的數(shù)據(jù)可能需要進(jìn)行調(diào)整或者與其他數(shù)據(jù)相結(jié)合。例如:考慮到ESA分類,可能要進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)整以編制國民核算賬目;一些預(yù)測可能需要把GAAP信息與人口統(tǒng)計規(guī)劃的數(shù)據(jù)相結(jié)合等等。
資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
二、對WGA的評價
1、英國政府對WGA的期望。
近年來,在新工黨的領(lǐng)導(dǎo)下,WGA已經(jīng)從最初的關(guān)注增加透明度、增加各類政府部門和公共實體之間的財務(wù)責(zé)任,發(fā)展到與政府決策(尤其是經(jīng)濟層面的決策)直接相關(guān)。不論對政府本身,還是對議會、納稅人等其它潛在使用者而言,建立WGA都具有明顯的好處。
政府希望WGA能夠為各個層次的政府部門、議會、納稅人等用戶提供質(zhì)量更高、更透明的信息,以輔助經(jīng)濟政策的發(fā)展,通過更好的決策促進(jìn)經(jīng)濟績效的改善,從而使納稅人受益。
2、對WGA的批判性分析。
(1)WGA輔助宏觀經(jīng)濟決策的局限性。政府期望通過WGA提供對宏觀經(jīng)濟決策有剛的信息,特別是幫助處理代際公平問題和財政可持續(xù)性問題。這里隱含的假定是:WGA能夠包括養(yǎng)老金、稅收、社會保障人口預(yù)測、固定資產(chǎn)使用期限等黃金法則管理所需的重要信息,但是WGA信息難以達(dá)到這些要求。為了責(zé)任目標(biāo),必須確保這類資產(chǎn)的保護(hù)成本、維修成本等信息盡可能準(zhǔn)確地反映在政府賬目中。
(2)政府債務(wù)合并的困境?，F(xiàn)實的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務(wù)的合計數(shù)據(jù),另一方面又不想將一些重大的債務(wù)(如養(yǎng)老金負(fù)債)列入資產(chǎn)負(fù)債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進(jìn)程。債務(wù)合并困境的典型例子有:(a)關(guān)于“鐵路網(wǎng)”(NetworkRail)實體21萬億英鎊債務(wù)的會計處理問題。主計審計長應(yīng)用英國GAAP,認(rèn)為鐵路網(wǎng)的債務(wù)應(yīng)該列于資產(chǎn)負(fù)債表中,而國家統(tǒng)計署應(yīng)用ESA95原則,認(rèn)為這一債務(wù)應(yīng)該在表外。(b)對私人主動融資(PFI)、公私合作(PPP)項目的會計處理。根據(jù)FRS5中設(shè)定的基本原則,WGA合并中應(yīng)當(dāng)包括PFI項目(因為政府確實從項目中受益并且承擔(dān)了在長期中為項目提供經(jīng)費的義務(wù)),但是PFI項目卻被保留在表外。PPP項目中與政府合作的私營公司的資產(chǎn)、負(fù)債既沒有列入公共部門資產(chǎn)負(fù)債表,也沒有列入特定用途實體(簡稱SPE)的資產(chǎn)負(fù)債表。
(3)合并會計技術(shù)的問題。同私營部門相比,公共部門在使用合并會計技術(shù)的概念及操作上都更為困難。主要表現(xiàn)在:(a)由于高度合并的數(shù)字,WGA可能掩飾了一些績效較差的政府單位,而且低估了那些績效較好的單位的貢獻(xiàn),難以提供評價政府財政狀況和財政業(yè)績的充分信息。(b)合并界限難以確定。關(guān)于公共部門的定義多種多樣,不同的界定標(biāo)準(zhǔn)反映了不同的政治責(zé)任。反對編制WGA者認(rèn)為:將非部門公共實體、地方政府、國有行業(yè)等納入WGA會引起誤導(dǎo),因為這些實體與中央政府在憲法上是獨立的,中央政府不擁有這些實體的任何資產(chǎn)和負(fù)債。但是支持WGA者認(rèn)為:如果尊重這些實體的憲法獨立性,WGA將是不完全的,因為這些實體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計中涉及的實體眾多,難以協(xié)調(diào)。一方面,主計審計長、四個地域各自的審計機構(gòu)、私營部門審計人員都有自己獨立的審計權(quán)限,另一方面,主計審計長等主要審計人員必須依靠次要審計人員的工作。要想管理次要審計人員的工作,主計審計長必須擁有否決他們工作的權(quán)利(如果審計缺乏質(zhì)量)。但是,目前并沒有清晰的審計直線職權(quán),不同公共部門審計實體之間又競相爭奪地盤,使得WGA審計過程存在重要的結(jié)構(gòu)缺陷,在會計確認(rèn)問題上各種審計實體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實體實施權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)的會計系統(tǒng),大量的中央政府賬目也已經(jīng)改為權(quán)責(zé)制基礎(chǔ),但是由于獲取信息的技術(shù)難度,稅收的計算仍然是現(xiàn)金制基礎(chǔ)的。部門RAB的合時性和質(zhì)量,以及上述未解決的問題都會危及WGA的效用。
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公共財政是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政類型或運行模式。同時，它又是保證市場經(jīng)濟得以存在和順利運行的根本條件。在經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌過程中，我國財政模式也相應(yīng)地由計劃型財政轉(zhuǎn)向市場型財政，即公共財政模式，在此過程中，建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的西方公共財政，直接構(gòu)成了我國財政模式改革的借鑒對象。因此，準(zhǔn)確地把握中西公共財政的異同，對于我國正在構(gòu)建之中的公共財政來說，顯然有著重大的理論和現(xiàn)實意義。
一、中西公共財政的相似點
我國和西方的公共財政，都是建立或基本建立在現(xiàn)代經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的，是國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟活動，它們都是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的一種財政類型。因此，兩者有著相同或相似的特征和內(nèi)涵。
1.彌補市場失效。市場經(jīng)濟下，在市場有效的領(lǐng)域，必須充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，以達(dá)到帕累托最佳狀態(tài)。但是，在某些具有共同消費性質(zhì)的領(lǐng)域和場合，就產(chǎn)生了所謂市場失效問題，其主要表現(xiàn)是：公共產(chǎn)品、外溢性、自然壟斷、風(fēng)險及不確定性等現(xiàn)象的存在，以及社會分配不公和宏觀經(jīng)濟總量失衡等。此時，大體上就要求政府通過公共財政的收支而為市場提供公共服務(wù)，從而直接彌補市場失效。
2.為市場提供一視同仁的服務(wù)。等價交換是市場活動必須遵循的基本準(zhǔn)則，這一準(zhǔn)則決定了政府為市場提供的服務(wù)必須是“一視同仁”而不能是“區(qū)別對待”的。市場的統(tǒng)一性，決定了政府作用于某個或某些市場活動主體的過程，就是影響所有的市場活動主體的過程?，F(xiàn)實地看，財政收支對各市場活動主體有時候還是“有所差別”的，但這只是政府安排公共服務(wù)的一個手段而已，是為了保證市場與資本的正常運行，因此，從根本上看，仍是“一視同仁”的，這與“區(qū)別對待”有著本質(zhì)的差別?！皡^(qū)別對待”的原則否定著等價交換準(zhǔn)則，進(jìn)而否定了市場經(jīng)濟，它與市場經(jīng)濟是不相容的。
3.不以贏利為目的。贏利性是人們參與市場活動的直接動力，之所以會產(chǎn)生市場失效問題，一個根本原因就在于無法保證正常的市場贏利。作為公共財政主體的政府，是以政權(quán)所有者和社會管理者身份而展開各種彌補市場失效的活動，其活動具有非贏利性。如果作為公共財政主體的政府，其活動以贏利為目的，結(jié)果必然是經(jīng)濟活動政治化，從而導(dǎo)致整個市場經(jīng)濟體系的崩潰。
4.運行法治化。市場經(jīng)濟在某種程度上說就是法制經(jīng)濟，財政作為政府直接進(jìn)行的活動，在市場經(jīng)濟下顯然必須受到法律的約束和規(guī)范，必須依法行事，從而具有法治性。財政法治化，意味著社會公眾可能通過相應(yīng)的法律程序，其中主要是通過政府預(yù)算的法律權(quán)威而根本地決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督著政府的財政行為。
二、中西公共財政的不同點
導(dǎo)致中西公共財政差異的因素很多，有政治的、文化的因素，也有生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系等方面因素的影響。這里主要從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的角度來闡釋雙方公共財政的同中之異。
1.生產(chǎn)關(guān)系性質(zhì)的不同，導(dǎo)致了雙方公共財政的性質(zhì)及有無雙元財政的差異。生產(chǎn)關(guān)系性質(zhì)的不同，其中主要是生產(chǎn)資料所有制性質(zhì)的不同，導(dǎo)致了我國公有制公共財政與西方的私有制公共財政的差異。西方的公共財政具有兩重性：市場經(jīng)濟制度決定了它是公共財政，從而具有公共性；生產(chǎn)資料的私有制又決定了它是資本主義財政，從而具有剝削性。兩者的結(jié)合，就表現(xiàn)為：在資本主義市場經(jīng)濟條件下，公共財政是公共性和剝削性的統(tǒng)一。同理，我國的公共財政也具有兩重性：生產(chǎn)資料的公有制決定了它是社會主義財政，必須為屬于全體人民所有的國有資本保值增值服務(wù)，從而具有增值性。這樣，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，公共財政就是公共性和增值性的同一。
進(jìn)一步地看，在市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)資料所有制性質(zhì)的差異，還直接導(dǎo)致了我國的財政運行模式將是雙元（結(jié)構(gòu)）財政模式，即公共財政和國有資本財政，而西方的財政運行模式只是較單一的公共財政模式。這是因為，公有制經(jīng)濟是我國將要建立的市場經(jīng)濟的主導(dǎo)經(jīng)濟成分，贏利性是我國國有經(jīng)濟的基本性質(zhì)，這構(gòu)成了同樣處于市場經(jīng)濟下的我國與西方國家的一個根本區(qū)別。處于非市場領(lǐng)域的政治性政府，其收支活動構(gòu)成公共財政，這是中西財政的一致之處；處于市場領(lǐng)域的經(jīng)濟性政府，其收支活動構(gòu)成國有資本財政，這是我國財政與西方財政的差異之處。兩者的結(jié)合，決定我國財政模式的雙元結(jié)構(gòu)以及西方財政模式的單元結(jié)構(gòu)。
2.生產(chǎn)力水平不同，導(dǎo)致雙方發(fā)展型公共財政與發(fā)達(dá)型公共財政的差異。我國生產(chǎn)力發(fā)展水平，總體上是落后于西方發(fā)達(dá)國家的，這決定了我國將要建立起來的公共財政有著諸多不同于西方發(fā)達(dá)國家的特點和內(nèi)容，形成了我國發(fā)展型公共財政與西方發(fā)達(dá)型公共財政的差異。在稅收收入結(jié)構(gòu)上，我國將長期以流轉(zhuǎn)稅為主，而西方大體上以所得稅為主；根據(jù)理查·馬斯格雷夫和羅斯托的“發(fā)展型”公共支出增長模型分析，我國正處在經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，公共投資在整個國家經(jīng)濟總投資中占較高比重，為社會提供通訊、交通、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，促使經(jīng)濟起飛。而西方國家的經(jīng)濟大多進(jìn)入成熟期，公共支出主要目標(biāo)由提供社會基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向提供教育、衛(wèi)生、福利等服務(wù)，此時，用于社會保障和收入再分配方面的支出，所占比重較大。
3.市場經(jīng)濟形成的路徑不同，導(dǎo)致雙方市場失效范圍進(jìn)而公共財政的范圍不同。經(jīng)濟史上，市場經(jīng)濟是否定西歐封建城邦經(jīng)濟的產(chǎn)物，它是“自發(fā)”形成的。從自然經(jīng)濟轉(zhuǎn)到市場經(jīng)濟，有種“自然轉(zhuǎn)變”的韻味，這使得西方國家的市場經(jīng)濟制度，能夠在數(shù)百年的發(fā)展過程中，逐步解決了政府與市場關(guān)系問題。而我國的市場經(jīng)濟是否定計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是“人為”建成的。這是一條完全不同于西方式的構(gòu)建路徑，它決定了我國市場失效的特殊性：
（1）市場失效的人為性。一般而言，市場失效是相對于市場有效而言的，只能天然形成?？墒俏覈氖袌鍪В粌H包括“天然”的市場失效，還包含由政府非正常干預(yù)而產(chǎn)生的“人為”市場失效的內(nèi)容。
（2）市場失效的初級性。我國的市場失效，不僅表現(xiàn)在公共產(chǎn)品、外溢性等實行市場經(jīng)濟體制國家市場失效的共有內(nèi)容上，還表現(xiàn)在市場發(fā)育不健全，以及由于市場經(jīng)濟的人為性而導(dǎo)致的市場失效的特殊性上。
仲裁（Arbitration）亦稱“公斷”，是指雙方當(dāng)事人自愿將其爭議提交給第三方居中進(jìn)行裁決，并約定自覺履行該裁決的一種制度。以這種方式解決證券爭議，即為證券仲裁（SecuritiesArbitration）。
證券仲裁最早產(chǎn)生于美國，起初只是解決證券交易所會員之間糾紛的一種手段，帶有中世紀(jì)商人自治的色彩。后來，證券仲裁逐步擴大適用于交易所會員與非會員之間的證券爭議，并且仲裁解決的證券種類也由開始僅限于股票發(fā)展到適用于證券法規(guī)定的各種證券。在美國的判例上，證券仲裁甚至可以適用于會員機構(gòu)內(nèi)部的勞動關(guān)系糾紛。美國證券仲裁的適用范圍十分廣泛，并形成了一套完整的制度、規(guī)則，使得證券仲裁真正成為與證券民事訴訟平行發(fā)展的糾紛解決方式。
我國證券仲裁的理論、立法與實踐現(xiàn)狀
我國證券仲裁的立法十分滯后，除《仲裁法》對證券仲裁進(jìn)行了原則性規(guī)定之外，目前僅有兩部有效的規(guī)范性文件涉及到證券仲裁：
1、1993年4月22日國務(wù)院頒布的《股票發(fā)行與交易暫行條例》（以下簡稱《股票條例》）。該條例第七十九條規(guī)定：與股票的發(fā)行或者交易有關(guān)的爭議，當(dāng)事人可以按照協(xié)議的約定向仲裁機構(gòu)申請調(diào)解、仲裁。而第八十條規(guī)定：證券經(jīng)營機構(gòu)之間以及證券經(jīng)營機構(gòu)與證券交易所之間因股票發(fā)行或交易引起的爭議，應(yīng)當(dāng)由證券委批準(zhǔn)設(shè)立或者指定的仲裁機構(gòu)調(diào)解、仲裁?！豆善睏l例》第一次以行政法規(guī)的形式對證券仲裁進(jìn)行了規(guī)定。
2、1994年8月27日國務(wù)院證券委員會（以下簡稱證券委）的《到境外上市公司章程必備條款》（以下簡稱《必備條款》）。該《必備條款》第一百六十三條規(guī)定到香港上市的公司應(yīng)當(dāng)將下列內(nèi)容載入公司章程：公司外資股股東與公司之間，外資股股東與公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理或者其他高級管理人員之間，外資股股東與內(nèi)資股股東之間，基于公司章程、《公司法》及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)發(fā)生的與公司事務(wù)有關(guān)的爭議或者權(quán)利主張，有關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)將此類爭議或者權(quán)利主張?zhí)峤恢俨媒鉀Q。該條同時規(guī)定：申請仲裁者可以選擇中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會（以下簡稱貿(mào)仲）按其仲裁規(guī)則進(jìn)行仲裁，也可以選擇香港國際仲裁中心按其證券仲裁規(guī)則進(jìn)行仲裁。仲裁機構(gòu)作出的裁決是終局裁決，對各方均具有約束力。
值得注意的是，一些關(guān)于證券仲裁的文章在論及我國證券仲裁的法律依據(jù)時，將1994年8月26日證券委的《關(guān)于指定中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會為證券爭議仲裁機構(gòu)的通知》，以及同年10月11日中國證監(jiān)會的《關(guān)于證券爭議仲裁協(xié)議的通知》（以下簡稱“兩通知”）列入其中。然而，事實上兩通知已自1999年12月21日失效，不能作為證券仲裁的法律依據(jù)。
與立法滯后對應(yīng)，我國證券仲裁實踐活動也不多見。首例申請證券仲裁的案件是1994年9月北京兩家證券經(jīng)營機構(gòu)因股票發(fā)行過程中承銷團成員之間承銷費用劃分問題發(fā)生爭議而提起的仲裁。仲裁委員會受理后按照仲裁規(guī)則對該案進(jìn)行了審理。在我國證券市場剛剛建立，具體法律規(guī)范和行業(yè)慣例缺失的情況下，仲裁庭參考和借鑒了國外關(guān)于承銷費用劃分的規(guī)定和習(xí)慣做法，對該案進(jìn)行了裁決。稍后的證券仲裁主要涉及證券經(jīng)營機構(gòu)在交易中造成另一方損失的糾紛、股票發(fā)行糾紛及國債交易糾紛。與貿(mào)易、合資方面的仲裁案件相比，證券仲裁案件數(shù)量極少。
囿于立法和實踐發(fā)展現(xiàn)狀，我國證券仲裁的理論研究也處于萌芽階段。有關(guān)證券仲裁的介紹僅見于某些證券法教程中解決證券爭議的章節(jié)。在近幾年來證券糾紛增多，而證券訴訟的渠道尚未完全暢通的情況下，中國證監(jiān)會表示將積極推動仲裁機構(gòu)參與證券民事糾紛的仲裁工作，各方面對證券仲裁的研究也逐漸活躍起來。現(xiàn)階段對證券仲裁的研究主要集中在兩個方面，其一是有關(guān)國外證券仲裁制度，尤其是美國證券仲裁制度的介紹和簡要分析；其二是對證券仲裁的定義和性質(zhì)所進(jìn)行的探索和研究。
證券仲裁的定義和性質(zhì)
關(guān)于證券仲裁的定義，有人認(rèn)為是指根據(jù)平等主體的當(dāng)事人之間的合意，就其相互間在資本市場上的股票、債券及兩者的衍生物的轉(zhuǎn)讓、交易發(fā)生的合同權(quán)益爭議或其他財產(chǎn)權(quán)益爭議，由他們雙方共同選定的常設(shè)仲裁機構(gòu)依照一定程序，判定雙方的事實問題或權(quán)利問題，雙方并約定接受此公斷約束的一種方式；有人認(rèn)為是指證券糾紛的當(dāng)事人在發(fā)生爭議時，自愿達(dá)成協(xié)議，把爭議提交給證券仲裁機構(gòu)，由其作出判斷或裁決的活動；有人認(rèn)為是指在證券發(fā)行交易中平等主體的公民、法人和其他經(jīng)濟組織間發(fā)生合同糾紛或發(fā)生其他權(quán)益糾紛時，雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議，把爭議提交給第三者，由其作出判斷或裁決的活動；也有人認(rèn)為是指仲裁機構(gòu)根據(jù)證券當(dāng)事人的申請對證券發(fā)行人、投資人、證券經(jīng)營機構(gòu)、證券交易服務(wù)機構(gòu)在證券發(fā)行或交易過程中相互之間發(fā)生的各種糾紛居中裁決的活動；還有人認(rèn)為證券仲裁是用仲裁的方式解決證券的發(fā)行、交易過程中的及與此相關(guān)的證券爭議。
關(guān)于仲裁的性質(zhì)，有人認(rèn)為證券仲裁是任意仲裁，即當(dāng)事人可以約定將他們之間發(fā)生的證券爭議提交仲裁，也可以采取仲裁以外的方式，如訴訟方式解決爭議。有人認(rèn)為證券仲裁是強制仲裁，即因證券發(fā)行和交易而發(fā)生爭議的雙方當(dāng)事人不能采用仲裁以外的手段解決爭議。還有人認(rèn)為證券仲裁是證券交易所或證券主管機關(guān)根據(jù)證券交易當(dāng)事人的申請，對于當(dāng)事人之間糾紛所作出的裁決。這種觀點認(rèn)為證券仲裁實際上是一種行政仲裁，而不是商事仲裁。
筆者認(rèn)為，我國證券仲裁主要屬于任意仲裁，一些特定的證券爭議則適用強制仲裁。具體而言，證券經(jīng)營機構(gòu)之間以及證券經(jīng)營機構(gòu)與證券交易所之間因股票發(fā)行或者交易引起的爭議提交仲裁屬于強制仲裁。其他當(dāng)事人之間、其他當(dāng)事人與證券經(jīng)營機構(gòu)之間以及其他當(dāng)事人與證券交易所之間因股票發(fā)行或者交易引起的爭議，以及任何當(dāng)事人之間因股票以外的其他證券而引起的爭議，屬于任意仲裁。
證券仲裁還具有如下特征：第一，證券仲裁是商事仲裁而不是行政仲裁；第二，證券仲裁是機構(gòu)仲裁，不是臨時仲裁；第三，證券仲裁是依法仲裁，不是友好仲裁；第四，證券仲裁的事項必須是有關(guān)證券發(fā)行、交易及持有而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)糾紛事項。
結(jié)合上述證券仲裁的性質(zhì)和特征，參考其他證券仲裁的定義，筆者試對證券仲裁作如下定義：證券仲裁是指當(dāng)事人根據(jù)雙方約定的仲裁條款或協(xié)議，就他們之間基于證券發(fā)行、交易及持有而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)爭議，提交仲裁機構(gòu)并由該機構(gòu)依法仲裁的活動。
證券仲裁的優(yōu)越性
證券仲裁具有靈活性。由于仲裁是一種協(xié)議管轄，可以充分體現(xiàn)當(dāng)事人的意思自治。當(dāng)事人可以決定提交仲裁的證券爭議范圍，可以自主選擇仲裁員，可以在仲裁規(guī)則的范圍內(nèi)約定審理案件的程序和方式。由于仲裁是當(dāng)事人合意的結(jié)果，是一種較為緩和的爭議解決方式，既便于爭議事項的解決，又利于當(dāng)事人今后的業(yè)務(wù)往來。在法律適用上，當(dāng)事人可以約定適用的法律，仲裁庭也可以依據(jù)國際慣例、行業(yè)慣例及結(jié)合公平合理的原則對證券案件作出判斷。尤其是在目前我國證券立法相對滯后，而證券訴訟需要嚴(yán)格的立法給予支撐的情況下，證券仲裁更顯優(yōu)越性。
證券仲裁具有效率性。仲裁是一裁終局，比證券訴訟更能迅速及時解決當(dāng)事人之間的爭議。由于證券市場行情瞬息萬變，如果解決爭議的時間過長，如采用訴訟兩審終審的冗長程序，可能給當(dāng)事人造成的損失會更大。而且還會因市場變化造成舉證困難，使?fàn)幾h解決更趨復(fù)雜。而仲裁程序所用時間較短，可以減少證券市場變化帶來的不利因素。而且證券仲裁所需費用相對較少，使當(dāng)事人既節(jié)省了時間，又節(jié)省了費用，具有效率性。
證券仲裁具有保密性。仲裁一般以不公開審理為原則，各國的仲裁法律和規(guī)則均規(guī)定了仲裁員及仲裁秘書人員的保密義務(wù)，使當(dāng)事人的商業(yè)秘密不致因仲裁活動而泄漏。這一點在處理證券爭議時尤為重要。
【關(guān)鍵詞】財政部門；會計監(jiān)督；思考
會計監(jiān)督是財政監(jiān)督的重要組成部分，加強會計監(jiān)督、規(guī)范會計秩序，是《會計法》和《注冊會計師法》賦予財政部門的法定職責(zé)。如何正確認(rèn)識使命，履行好會計監(jiān)督職能，做到守土有責(zé)，是擺在各級財政部門面前的一項重要課題。本文結(jié)合基層財政部門在履行會計監(jiān)督職能方面的一些實際工作，就如何履行好該項職能作些思考，并提出若干建議。
一、財政履行會計監(jiān)督職能的現(xiàn)狀分析
（一）對會計監(jiān)督認(rèn)識不到位
1.受傳統(tǒng)認(rèn)知理念的影響，一個普遍的認(rèn)識是財政部門的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)財政收支，特別是財政資金的分配，因此，財政部門的核心工作還是抓預(yù)算的編制、執(zhí)行，對會計監(jiān)督的重要性認(rèn)識不到位，對會計監(jiān)督工作形成了“可抓可不抓”的工作意識。
2.對會計監(jiān)督工作內(nèi)容存在簡單化的認(rèn)識。當(dāng)前，會計監(jiān)督與會計信息失真客觀上存在著力量懸殊的問題，再加上每年也僅以文件的形式布置會計信息質(zhì)量檢查工作，從而形成“會計監(jiān)督就是會計信息質(zhì)量檢查，會計信息質(zhì)量檢查就是查幾家會計師事務(wù)所或企業(yè)，查賬就是到現(xiàn)場翻翻賬”的認(rèn)識。
3.受編制和人員的限制，沒有太多的人員從事專職會計監(jiān)督工作，在實際操作中，這項職能放在了財政監(jiān)督科，從而在認(rèn)識上又進(jìn)入了一個誤區(qū)，即“會計監(jiān)督就是財政監(jiān)督科的任務(wù)，再進(jìn)一步也就是財政監(jiān)督科1—2個人的事情”。
（二）會計監(jiān)督執(zhí)行有偏差
1.沒有綜合性的執(zhí)行方案。會計信息質(zhì)量檢查往往被視為會計監(jiān)督的全部，什么都往里裝，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，制定一個綜合性的監(jiān)督方案，實現(xiàn)綜合治理。在實際操作中，只是機械式的執(zhí)行上級文件，完成上級下達(dá)的檢查任務(wù)，為文件而文件，為執(zhí)行而執(zhí)行。
2.監(jiān)督有畏難情緒?；鶎迂斦块T的工作與行政事業(yè)單位接觸得多，不同于國稅、地稅部門與企業(yè)有廣泛的接觸，覺得會計監(jiān)督?jīng)]有稅務(wù)稽查、審計檢查那樣的知名度和威懾力。
3.檢查方式單一。主要是采取重點檢查的方式進(jìn)行，沒有很好的日常檢查與之相配合。此外，在檢查對象上也不是很平衡，存在著企業(yè)或會計師事務(wù)所多，而行政事業(yè)單位少或沒有的現(xiàn)象。
4.檢查處理力度不夠。雖然有《會計法》和《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)的出臺，但在實際執(zhí)行過程中更多的是采取責(zé)令整改的方式以及“只對事不對人”等，造成檢查處理過輕的問題。
（三）會計監(jiān)督成效不佳
1.因受限于會計信息質(zhì)量檢查的特定對象，全年的檢查任務(wù)也就是1—2家。先且不談檢查的質(zhì)量如何，單在會計監(jiān)督的面上就存在過窄的問題，談不上量的勝利，對會計信息失真施力不夠，從而也就無法提高會計監(jiān)督的知名度和成效。
2.會計信息質(zhì)量檢查這種一筐式的檢查與當(dāng)前會計監(jiān)督面臨的形勢極不相稱，相反，由于太追求目的意義，而降低了對會計從業(yè)資格、會計基礎(chǔ)工作等問題的關(guān)注度，給人一種欲速不達(dá)的感覺。
3.沒有建立與稅務(wù)、銀行、審計、紀(jì)檢、檢察等部門的信息資源共享機制，沒有形成一種會計監(jiān)督工作合力，一定程度上處于一種孤軍奮戰(zhàn)的境地。
（四）會計監(jiān)督隊伍不強
1.從量上講，受編制限制存在著人手不足的問題。另外，在個別會計監(jiān)督崗位上存在著借用事業(yè)人員和無行政執(zhí)法證的問題，為會計監(jiān)督帶來了一定的負(fù)面影響。
2.從質(zhì)上講，隨著會計改革的不斷深化，會計要實現(xiàn)與國際接軌，以及企事業(yè)普遍實行會計電算化，對會計監(jiān)督人員提出了更高的要求，但具有法律、計算機、會計等綜合知識積累的會計監(jiān)督人員不多。
二、對做好會計監(jiān)督的若干建議
（一）明確職責(zé)，樹立會計監(jiān)督新觀念
一要充分認(rèn)識到履行會計監(jiān)督職能是必須履行的法定義務(wù)和責(zé)任，若不履行是法律所不允許的，為此要承擔(dān)法律責(zé)任。二要充分認(rèn)識到會計監(jiān)督是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)；是整個社會誠信建設(shè)的重要內(nèi)容。三是要將會計監(jiān)督當(dāng)作財政工作的一項基礎(chǔ)性工作來抓，以綜合治理會計信息失真為目的，樹立會計大監(jiān)督的理念。
（二）整合資源，形成會計監(jiān)督合力
一方面，要形成以財政監(jiān)督科為牽頭單位，其他科室通力合作的監(jiān)督運行機制。另一方面，要爭取稅務(wù)、審計、監(jiān)察、檢察等部門的聯(lián)合，建立健全案情通報制和案件移交等制度，互相支持協(xié)作，形成一種全方位監(jiān)督格局。如通過所得稅匯繳清算，掌握被檢查對象成本費用核算的真實性和涉稅項目的合法性等；通過紀(jì)檢監(jiān)察對腐敗案件的查處，實現(xiàn)前期介入，發(fā)現(xiàn)被檢查對象在內(nèi)控制度建設(shè)方面的漏洞等。此外，以會計信息質(zhì)量檢查公告等形式，加大對外宣傳力度，最大程度地爭取社會公眾的理解，并建立健全舉報、保密制度，擴大工作影響力。
（三）堅持創(chuàng)新，改進(jìn)會計監(jiān)督方式
一要做到重點檢查與日常檢查相結(jié)合。財政部可在全國范圍內(nèi)布置會計信息質(zhì)量檢查，而作為基層財政部門應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，每年推出1—2個檢查主題，如會計從業(yè)資格證書檢查等，將會計監(jiān)督的基礎(chǔ)性工作做實、做大和日?；６ㄟ^建立健全有關(guān)會計法律法規(guī)，引入計算機技術(shù)，對企事業(yè)單位和會計人員建立會計誠信檔案，并實行動態(tài)管理和網(wǎng)上查詢，進(jìn)一步增強執(zhí)法剛性。對會計從業(yè)資格證書的管理可以借鑒交通警察在駕駛證管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗，實行12分制和扣罰規(guī)定或?qū)ο嚓P(guān)負(fù)責(zé)人實行有償會計知識培訓(xùn)等，以增加會計違法成本。
（四）加強培訓(xùn)，提高會計監(jiān)督效益
一要加強對會計從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育。作為財政部門，要通過各種形式，將會計從業(yè)人員培訓(xùn)落實到位，提高他們的從業(yè)水平和職業(yè)道德，為會計監(jiān)督工作奠定良好的基礎(chǔ)。二要加強對會計監(jiān)督隊伍的培訓(xùn)。除業(yè)務(wù)知識外，還要注重培養(yǎng)他們強烈的事業(yè)心和責(zé)任感，嚴(yán)格遵守監(jiān)督人員職業(yè)道德，樹立財政人的良好形象。
【參考文獻(xiàn)】
［1］李視友.論財政部門對會計工作的監(jiān)督［J］.會計之友，2008，（1中）：86-87.
1.1提升本級財政預(yù)算審計工作的途徑
在本級財政預(yù)算審計工作中，需要從以下方面來提高工作質(zhì)量：
1）要確保預(yù)算編制的完整性和全面性，要將政府的各項收入以及支出都要歸納到預(yù)算編制中。
2）要重點對稅收執(zhí)法、征收入庫統(tǒng)籌、每種非稅收入征繳工作、預(yù)算部門國有資產(chǎn)處置以及有償應(yīng)用收入解繳等狀況加以管理，將現(xiàn)有約束型的收入預(yù)算執(zhí)行管理革新為預(yù)期型。
3）對日常支出、重點優(yōu)先保障區(qū)域加以特別重視，尤其在民生投入、提升以及約束財政轉(zhuǎn)移支付、財政資金支出競爭性范圍等方面，財政審計部門要嚴(yán)格遵守中央八項規(guī)定以及國務(wù)院的相關(guān)章程，對“三公”經(jīng)費、會議費以及相關(guān)政府建設(shè)費用嚴(yán)格把控，執(zhí)行部門編制管理、政府采購、招投標(biāo)等，要確保資金投入和資產(chǎn)管理間的有效聯(lián)系，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)審計的核心從平衡狀態(tài)轉(zhuǎn)移到投資預(yù)算與政策延伸上。
1.2加強對下級財政審計的管理
需要從以下幾個方面進(jìn)行研究：
1）對重大的政府政策決定的執(zhí)行情況以及效應(yīng)加以關(guān)注，主要圍繞經(jīng)濟增長、政策革新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)民生以及風(fēng)險防范等工作上。
2）對國家財政轉(zhuǎn)移支付資金以及下屬市縣債務(wù)的預(yù)算加強管理，還包括下屬的財政制度實行狀況。
3）對下屬審計部門在財政“同級審”環(huán)節(jié)出現(xiàn)的要點與疑點進(jìn)行重點管理。
4）出于對政府綜合財務(wù)狀況的全面審計的考量，需要開展整體的財務(wù)報告審計工作，增對下屬部門的整體財務(wù)工作進(jìn)行全面的審計，并提出針對性的建議。
1.3對財政專項資金審計上加強規(guī)范
在遵循審計要緊隨財政資金運行狀況來開展的原則上，需要從以下途徑來審計財政專項資金：
1）重點審計民生專項資金。主要涉及的方面有：農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及農(nóng)民、教育、社會保障、醫(yī)療體系等。在專項資金審計上，要進(jìn)行跟蹤審計，對整個過程（制定執(zhí)行預(yù)算實行劃撥資金）加以規(guī)范，杜絕違法違紀(jì)現(xiàn)象的出現(xiàn)，切實保障專項資金的安全運行，維護(hù)相關(guān)方的利益。
2）重點審計節(jié)能減排項目、環(huán)境整治項目、生態(tài)維護(hù)項目等的專項資金運用。在倡導(dǎo)新常態(tài)的形勢下，合理開發(fā)資源，實現(xiàn)資源的集約化和高效化應(yīng)用，促進(jìn)社會的生態(tài)化、文明化發(fā)展。
3）重點審計朝陽產(chǎn)業(yè)投資項目、技術(shù)創(chuàng)新項目、促進(jìn)區(qū)域平衡的經(jīng)濟發(fā)展項目，對這些項目的專項資金應(yīng)用管理加以規(guī)范，這樣能夠在經(jīng)濟新常態(tài)下，有效地轉(zhuǎn)變政府職能，同時對財政作用的范圍加以明確，促進(jìn)省級政府財政管理工作的革新，與市場保持良好的協(xié)調(diào)關(guān)系，促進(jìn)后者主導(dǎo)作用的順利實現(xiàn)。
1.4加強對政府性投資項目的審計
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國政府加大了對一些關(guān)系國計民生項目的投資力度。這些投入在政府財政資金中占有相當(dāng)重要的位置。在省級政府審計工作中需要加強對這些投資項目進(jìn)行審計。首先，審計部門要重點關(guān)注政府在投資項目上的決策以及規(guī)劃，要確保其遵守國家政策規(guī)定，與省級發(fā)展的步伐保持一致，避免出現(xiàn)管理粗放、鋪張浪費、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象。其次，提升項目預(yù)算的執(zhí)行力，規(guī)范建設(shè)項目管理，嚴(yán)格評估投資項目的總體效益。在這些項目中要重點關(guān)注征地拆遷、建設(shè)招投標(biāo)、工程設(shè)施以及設(shè)備的購置、原料的采購、資金運營等，加強監(jiān)督和管理，杜絕腐敗、貪污等各種違反亂紀(jì)問題的出現(xiàn)。最后，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公眾服務(wù)項目建設(shè)向社會融資狀況加以重點審計。