時間：2023-03-20 16:14:51
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德國行政體制改革的主要內(nèi)容
（一）精簡機構(gòu)，建設“小政府”，構(gòu)建以“顧客”為導向的行政理念
1.聯(lián)邦政府專門成立了“小政府審議院”，作為推進改革的中間力量，負責向政府提供行政改革的政策報告。1996年，審議院在向聯(lián)邦政府提交的中期報告中，提出要按照建立“小政府”的要求削減政府管理事務，實現(xiàn)聯(lián)邦政府小型化并確立行政服務目標等內(nèi)容。報告要求各部門，要對所管理的事務進行全面的審核、清理，將可以委托給民間機構(gòu)或下級部門的管理事務全面下放。同時，聯(lián)邦政府還圍繞政府的核心任務，對各部門的職責進行了重新編制，以明確政府各部門的具體職責。2.在機構(gòu)設置方面，聯(lián)邦政府根據(jù)新形勢將原有的具有重疊職能的部門進行了合并，整合成了新的部門，比如，新設的社會問題部就是負責管理涉及社會各方面關(guān)系事務的部門。另外，合并了一些職能不同但業(yè)務具有相關(guān)性的部門，如將交通部和郵政部合并。3.在行政理念方面，聯(lián)邦政府引入了企業(yè)服務理念，將全體公民看作是政府的顧客，政府是為顧客提供服務的機構(gòu).政府各部門要以客戶為導向，以提高客戶滿意度為目標，注重實踐成本意識、質(zhì)量意識和形象一致等管理理念。
（二）改革公務員制度，管理規(guī)范化
1.削減聯(lián)邦政府公務員數(shù)量。1992年兩德統(tǒng)一后，聯(lián)邦政府公務員人數(shù)為38萬人，雖然在1995年末減少到32.5萬人，但要想恢復到統(tǒng)一前暨1989年的公務員數(shù)量（30萬），聯(lián)邦政府還需要進一步削減公務員人數(shù)，同時每年要按1%的比例削減行政機關(guān)的職位數(shù)。2.公務員錄用程序規(guī)范化。一是提前幾個月向社會公務員招考信息；二是對報考信息審核嚴格，通過率控制在80%，同時，在考試中要求考生的書寫、表達等方面要100%準確；三是考生在筆試、面試和體檢都通過之后，要進入公共管理學院，進行時間不等的職業(yè)培訓以適應工作需要。3.建立了績效管理體制。聯(lián)邦政府針對公務員的晉升制定了包括溝通能力、人際能力、組織和領(lǐng)導能力等10個方面的《公務員考核及晉升條例》，對公務員的工作績效進行考核。對于考核成績優(yōu)秀的公務員，將有機會進入正軌院校深造；對于考核成績不佳的公務員，嚴重的會被辭退。4.重視對公務員的培訓，提升公務員能力。一是采取長期培訓和短期輪訓的相結(jié)合的方法，使公務員能在具體崗位上根據(jù)工作的需要，不斷地補充新的知識和技能，拓寬知識面和提高行政水平；二是聯(lián)邦政府規(guī)定，公務員的錄用、調(diào)任或晉升等，都需要經(jīng)過一定時間的培訓，進入機關(guān)后也要不斷接受培訓，形成了“培訓—就職—再培訓—晉升”的良性循環(huán)機制。[2]
（三）積極推進國有企業(yè)改革，建立社會市場經(jīng)濟體制
二戰(zhàn)以后，原西德建立了市場經(jīng)濟體制，而原東德則建立了計劃經(jīng)濟體制。所以，研究德國的國有企業(yè)改革，應考慮西德和東德不同的經(jīng)濟體制。
1.原西德國有企業(yè)的改革
（1）制定國企改革法律，保障國企改革順利進行。聯(lián)邦政府的任何行政行為都需要有針對這一行政行為的法律為依據(jù)。針對國有企業(yè)改革，在法律上主要是通過了私有化法，聯(lián)邦政府以私有化法為依據(jù)，大力推進國有企業(yè)私有化改革。（2）采用出賣股票的方法，逐漸推行國有企業(yè)改革。聯(lián)邦政府推進國有企業(yè)改革主要采取了“部分私有———完全私有”的逐漸出賣國有企業(yè)股票的方式。在這一過程中，政府會定期對國有企業(yè)進行審核，以確定政府參股的公司對于經(jīng)濟社會發(fā)展是否是必要和必不可少的。否則，就必須將該公司的國有股份全部出讓，讓企業(yè)完全回歸市場。（3）實現(xiàn)對鐵路、郵電、航空等三大公共事業(yè)的私有化改革。在聯(lián)邦鐵路改革方面，聯(lián)邦政府首先整合了原來的德國聯(lián)邦鐵路和德意志帝國鐵路的相關(guān)資源，組建了新的德國聯(lián)邦鐵路公司。隨后將公司負責的鐵路線路建設管理、旅客運輸和貨物運輸?shù)娜齻€部門改造成三個股份公司，最后將公司出售給民間，實現(xiàn)民營化。郵政、電訊等公共事業(yè)改革的方法與鐵路系統(tǒng)基本上是相同的。對于航空業(yè)的改革，政府出資組建了航空管制公司，并吸引民間組織參與管理，具體負責航空管制業(yè)務。
2.原東德國有企業(yè)改革
原東德國有企業(yè)改革的目的是為企業(yè)“買回”投資者，通過投資者的投資，實現(xiàn)國有企業(yè)的改革。（1）制定法律，成立機構(gòu)，保障國企改革順利進行。原東德地區(qū)進行國有企業(yè)改革的具體相關(guān)法律是《全民所有制企業(yè)的私有化和重組法》和《信托法》。同時，聯(lián)邦政府成立了托管局負責東德地區(qū)國企改革的具體事務。（2）多措并舉，全面推行國有企業(yè)改革。首先，對企業(yè)和不動產(chǎn)進行識別，將該退還的退還給原主；其次，對國有企業(yè)進行資產(chǎn)評估，繼而將企業(yè)出售給最強有力的購買單位；再次，對大型企業(yè)采取“化整為零”的辦法，將大企業(yè)分解成若干中小型企業(yè)，再將這些中小企業(yè)出售給投資者。（3）健全和完善社會保障體系，是國企改革順利進行的重要條件。在德國統(tǒng)一后，東德地區(qū)建立了同西德地區(qū)相同的社會保障體制。新的社保制度的建立，沒有使失業(yè)職工的生活水平受到太大的沖擊，保持了社會的穩(wěn)定，為東德地區(qū)的國有企業(yè)改革和經(jīng)濟復蘇創(chuàng)造了奠定了基礎(chǔ)。
（四）改革社會保障制度
70年代中期，隨著德國經(jīng)濟增長放緩及世界金融危機的影響下，德國社會保障體制日益暴露出了一系列的問題，如：社保費用的增加影響了經(jīng)濟的運行和發(fā)展；失業(yè)人員不愿再就業(yè)等。面對這些問題，歷屆德國政府都采取了多項措施對社保制度進行改革，取得了一定的成效。1.制定就業(yè)促進法，鼓勵就業(yè)。法案要求政府要對失業(yè)且不打算就業(yè)的人員征收保險費，以促進他們就業(yè)。政府還組織由政府、勞、資三方共同參加的“勞動聯(lián)盟”，通過協(xié)商確定了減緩工資上漲、靈活安排工作時間、降低稅收等促進就業(yè)的措施，為社會創(chuàng)造更多崗位。2.擴大社保收入。一是增加稅收種類，平衡社保支出。二是擴大社保稅征收的覆蓋面，以增加收入。主要是將原來不用繳納社保稅的低收入者有條件的逐步納入社保稅的征收范圍。3.減少社保支出。（1）科爾政府的改革政策。在養(yǎng)老保險方面，通過延長退休年齡，降低提前退休人員的退休金標準以及降低月養(yǎng)老金支出占工資的比重，延長支付年限等方式，減少養(yǎng)老保險支出。在醫(yī)療保險方面：一是控制簽約醫(yī)保醫(yī)生數(shù)量，防止醫(yī)生供給過剩；二是詳細規(guī)定藥品的費用和種；三是提高患者自己支付的比例；四是投保者可自由選擇保險機構(gòu)以促進保險機構(gòu)之間的競爭，達到提高資源配置效益的目的。[3]（2）施羅德政府的改革政策。1999年6月，政府向議院提交了以緊縮為基調(diào)的稅收和養(yǎng)老金改革方案，提出了養(yǎng)老金待遇調(diào)整不按凈工資增長，而是按照通貨膨脹核算，變相的對各類工作人員的待遇進行了削減[4]縱觀德國的行政體制改革，聯(lián)邦政府在行政管理、公務人員管理和開發(fā)、國企改革、社保制度改革等方面的一些做法，順應了西方發(fā)達國家行政改革的潮流，在實踐中取得了較好的效果，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。雖然我國與德國歷史文化不同、政治制度和經(jīng)濟制度不同，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，但德國聯(lián)邦政府在行政體制改革方面的一些成功經(jīng)驗和做法，對于進一步推進我國的行政體制改革具有一定的啟示意義。
對我國推進行政體制改革的啟示
（一）健全和完善我國法律體系，堅持依法治國
在新時期新形勢下，我國各級政府應提高立法意識，積極制定“預防式”法律，使法律建設走在經(jīng)濟社會發(fā)展的前面。同時，要讓法律成為政府制定政策的先導，使政府各項政策的制定始終以相關(guān)法律為依據(jù)，提高政策的合法性和權(quán)威性，減少了政策在執(zhí)行過程中的阻力。
（二）深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能
要積極轉(zhuǎn)變政府職能，將政府的工作的重心轉(zhuǎn)變到對經(jīng)濟社會的發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、檢查監(jiān)督等“大”的方面來；同時，在行政管理體制方面，按照科學合理、機構(gòu)精干、運轉(zhuǎn)高效、職責明確、服務社會的原則推進政府機構(gòu)改革，建立現(xiàn)代行政管理體制。
（三）完善公務員管理制度，建立切實可行的績效管理體系
對于公務員的管理，一方面在公務員招考中進一步放松專業(yè)限制，提前招考信息，鼓勵報考，便擴大選材面，提高公務員隊伍質(zhì)量；另一方面嚴格審核公務員的報考信息，并將審核結(jié)果進行公示，接受社會監(jiān)督。同時，針對在崗公務員可以采取定期集中培訓和在崗培訓相結(jié)合，輪崗培訓和跨級培訓相結(jié)合等方式，培養(yǎng)提升公務員的綜合素質(zhì)能力，以應對經(jīng)濟社會發(fā)展需要。在公務員的績效管理方面，應建立切實可行的公務員績效管理體系，對公務員的綜合素質(zhì)能力進行全面考核。同時，要將考核成績與公務員的薪酬發(fā)放、職級晉升緊密結(jié)合在一起，以激發(fā)公務員的工作熱情。
（四）深化國有企業(yè)改革，完善社會主義市場經(jīng)濟體制
新時期推進國有企業(yè)改革。首先，建立現(xiàn)代企業(yè)管理法律體制，使國企改革依法進行，保障國有資產(chǎn)處置資金的全部回收。其次，建立國有企業(yè)改革的專門機構(gòu)。國有企業(yè)改革是一場運動，必須有計劃有組織地進行。再次，采用出讓、重組、承包、合資等多種方式，推進國有企業(yè)改革，對于大型企業(yè)可以采取“化大為小”的方法進行分解，然后再進行股權(quán)改革。
關(guān)鍵詞關(guān)鍵詞：零余額帳戶額度跨年度帳務處理
財政集中收付管理制度改革是財政資金運作方式的根本性變革，是整個預算執(zhí)行機制和財政收支管理的制度性創(chuàng)新。某省從2002年11月1日開始在省內(nèi)部分事業(yè)單位試點推行，省內(nèi)大中專院校從2003年10月開始推行。在這種制度下，財政收支實現(xiàn)了規(guī)范化管理，收入不能隨意退庫，支出得到了事前監(jiān)督，資金使用效益也明顯提高。目前世界上發(fā)達的的市場經(jīng)濟國家都普遍實行了這種制度。在各級領(lǐng)導的大力支持和幫助下，經(jīng)過3年多的實踐，該項工作已經(jīng)全面走上正軌，并取得了很好的成績。但在使用國庫授權(quán)支付額度的過程中，還存在一些問題，現(xiàn)就有關(guān)問題進行如下探討。
財政撥款是預算單位在前一個月按照批復的部門預算資金使用計劃，向財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)申請次月的月度用款限額，財政國庫執(zhí)行機構(gòu)將批準的限額通知銀行和預算單位。由銀行從“零余額帳戶”給開戶單位打出銀行蓋章的“財政授權(quán)支付額度通知書”，預算單位據(jù)此做帳務處理：
借：零余額帳戶用款額度1000000元
貸：教育經(jīng)費撥款—財政授權(quán)支付1000000元
預算單位在本月批準的限額內(nèi)使用額度時，要在國庫網(wǎng)上打出財政授權(quán)支付憑證和單位開據(jù)的銀行轉(zhuǎn)帳支票或電匯單一同到銀行辦理結(jié)算業(yè)務：
借：教育事業(yè)支出—XX100000元
貸：零余額用款額度100000元
在實際工作中，有些單位不在銀行開據(jù)“零余額用款額度通知書”就做帳，這是不正確的?！傲阌囝~帳戶”與其它銀行帳戶最大的區(qū)別是：不允許該帳戶有余額，銀行每天業(yè)務終了需報省人民銀行，由省人民銀行和財政廳國庫處統(tǒng)一結(jié)算，再由省人民銀行給各銀行返還代墊資金。
某預算單位在使用“國庫授權(quán)支付額度”過程中，曾丟失授權(quán)額度。年底決算出納對銀行帳時，因不了解“零余額帳戶”的特殊性，認為銀行存款都是用余額對帳，年底銀行和預算單位存款余額都是零就對上帳了。3月份有經(jīng)辦單位稱去年轉(zhuǎn)帳支票未拿，后用銀行對帳單和單位發(fā)生額一筆筆對賬后，確實沒有開出支票，但經(jīng)國庫網(wǎng)上查實，此筆業(yè)務財政授權(quán)支出指令上年早已開出，授權(quán)指令還在銀行（因這一期間出納換崗造成）。經(jīng)與財政廳國庫處發(fā)生額一筆筆核實此筆款，只用了額度國庫沒有顯示銀行資金劃出，確實錢還在國庫。當時上年財務決算工作已經(jīng)徹底結(jié)束，主管部門也已結(jié)帳。因國庫集中支付年終與各預算單位、上下級之間賬務必須一致，還不應有未達賬項，造成用款額度丟失。
那么，單位欠經(jīng)辦人上年資金應怎樣作帳務處理呢？
某單位作以下帳務處理：
摘要：購設備
借：專用基金—修購基金50000元
貸：銀行存款—XX50000元
上年度已作賬摘要：購設備
借：教育事業(yè)支出—設備購置費50000元
固定資產(chǎn)—一般設備50000元
貸：固定基金50000元
零余額用款額度50000元
跨年度帳務處理，此做法欠妥；“高等學校會計制度”中，對修購基金有名確的表述，修購基金的來源，是按事業(yè)收入和經(jīng)營收入的一定比例提取的，提取時在修繕費和設備購置費中各列支50％。如果該項經(jīng)濟業(yè)務跨年度再用修購基金購置設備，必須再入固定資產(chǎn)，必然造成重復支出和重復入固定資產(chǎn)。鑒于以上意外原因的發(fā)生，根據(jù)《高等學校會計制度》規(guī)定，年終結(jié)帳后如果發(fā)生以前年度會計事項的調(diào)整和變更，應直接通過事業(yè)基金科目進行調(diào)整，并在會計報表附加上加以說明。
借：事業(yè)基金―般基金50000元
貸：銀行存款—XX50000元
那么，對于只用了計劃，實質(zhì)上未從國庫拿錢，這樣的事例我們除了應加強國庫集中支付改革工作的宣傳力度和業(yè)務知識培訓工作外，還應對國庫集中支付制度不斷加以完善，來避免和堵絕此類事情的發(fā)生，如年終增設未達賬項或在國庫軟件上增加功能等等，盡量減少基層預算單位不必要的經(jīng)濟損失。
總的來說，財政國庫集中支付制度非常適應我國經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要，它體現(xiàn)了發(fā)展先進生產(chǎn)力的要求，是對現(xiàn)行制度的創(chuàng)新，是加強財政資金使用監(jiān)督、防范腐敗行為發(fā)生的得力措施，它從根本上體現(xiàn)了廣大人民群眾的利益。目前國庫授權(quán)集中支付制度正在改革過程中，通過大家共同努力，國庫授權(quán)集中支付工作會做的越來越好，爭取早日實現(xiàn)財政管理和財政資金規(guī)范化、制度化、法制化。
參考文獻：
[1]財政部，教育部.高等學校會計制度（試行）［M］．北京：中國財政經(jīng)濟出版社．1998．
關(guān)鍵詞：政府經(jīng)濟職能市場監(jiān)管宏觀調(diào)控
一、我國政府經(jīng)濟職能的歷史演變
我國政府經(jīng)濟職能的演變主要體現(xiàn)在不同歷史時期理論界對政府經(jīng)濟職能的不同概括方面。從我國的實際情況看，理論界對政府經(jīng)濟職能的探討，主要集中在三個時期。
1.高度集中的計劃經(jīng)濟時期的政府職能。二十世紀五十年代至六十年代初期，面臨著在社會主義建設時期如何發(fā)揮政府經(jīng)濟職能作用的問題，理論界認為政府具有分配職能和監(jiān)督職能，其中分配職能是主要職能。
2.經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的政府職能。黨的以后，我國進行了舉世矚目的社會主義改革。改革的前一時期可以稱為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟時期，這一時期經(jīng)濟的本質(zhì)還表現(xiàn)為計劃經(jīng)濟，但市場經(jīng)濟的成分不斷強化。這一時期政府經(jīng)濟職能的代表性觀點是“三職能論”。即認為政府具有分配、調(diào)節(jié)、監(jiān)督三大職能，其中分配職能是基本職能，調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能是派生職能。
3.社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的職能。隨著改革的深入和發(fā)展，我國進入建立社會主義市場經(jīng)濟時期。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。
二、現(xiàn)階段我國政府經(jīng)濟職能的主要內(nèi)容
就目前的狀況而言，中國政府經(jīng)濟職能的內(nèi)容應包括以下九項：一是管理和監(jiān)督國有資產(chǎn)運營，確保國有資產(chǎn)保值和增值；二是制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略目標、方針和政策，并據(jù)此制定和實施資源開發(fā)、智力開發(fā)、科技進步、控制人口、保護環(huán)境等全局性方案，制定宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策、產(chǎn)業(yè)政策以及其它必須由國家統(tǒng)一決策的重大事項；三是匯集和傳播經(jīng)濟信息，掌握和運用行政、經(jīng)濟和法律調(diào)節(jié)手段，引導市場并通過市場調(diào)節(jié)，協(xié)調(diào)地區(qū)、部門、企業(yè)的發(fā)展計劃和經(jīng)濟關(guān)系，以保證國家重要經(jīng)濟決策及發(fā)展計劃的實現(xiàn)和社會經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展；四是對壟斷產(chǎn)業(yè)加以必要的管制，使市場價格體系能夠有效發(fā)揮配置資源與收入分配的功能；五是對有成本溢出或具有外部負效應的經(jīng)濟行為如環(huán)境污染加以必要的管制，對有效益溢出或具有外部正效應的經(jīng)濟活動如教育、科學研究等予以必要的資助，以減少妨礙市場正常運轉(zhuǎn)的外部性問題；六是向社會提供必要的公共產(chǎn)品，避免因公共產(chǎn)品短缺而引起市場運轉(zhuǎn)失靈；七是制定收入分配政策，建立健全社會保障制度，維護收入分配公平公正；八是制定市場交易規(guī)則，推動市場體系發(fā)育，發(fā)展市場中介組織，規(guī)范市場主體行為，維護市場經(jīng)濟秩序；九是組織和管理國家重點建設、對外經(jīng)濟技術(shù)交流和合作的重大項目，保證國家重點建設、對外經(jīng)濟技術(shù)交流和合作順利進行。
三、我國政府經(jīng)濟職能的定位及實現(xiàn)途徑
社會主義市場經(jīng)濟條件下的上述各項政府經(jīng)濟職能，概括起來就是國有資產(chǎn)管理職能、市場監(jiān)管職能、宏觀調(diào)控職能和提供公共產(chǎn)品職能。國有資產(chǎn)管理職能、市場監(jiān)管職能、宏觀調(diào)控職能和提供公共產(chǎn)品職能又可以概括為彌補市場缺陷的職能。彌補市場缺陷的職能是社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的主要經(jīng)濟職能。
1.國有資產(chǎn)管理及其實現(xiàn)途徑
國有資產(chǎn)管理是社會主義市場經(jīng)濟條件下我國政府的首要經(jīng)濟職能，是指國有資產(chǎn)的所有者即國家對國有資產(chǎn)的管理權(quán)限劃分，運營狀況評估，收益分配享有和資產(chǎn)的處分歸屬等行為所進行的控制和監(jiān)督。國有資產(chǎn)管理主要有五種實現(xiàn)途徑：一是國有資產(chǎn)登記，即國有資產(chǎn)管理機構(gòu)為確認國家對國有資產(chǎn)的最終所有權(quán)以及各種組織占有、使用國有資產(chǎn)的權(quán)利，而代表國家對國有資產(chǎn)進行登記確認；二是國有資產(chǎn)投資，即國有資產(chǎn)管理機構(gòu)或國家授權(quán)投資的機構(gòu)、部門依法作為國有資產(chǎn)的代表，對經(jīng)濟組織進行參股、控股；三是國有資產(chǎn)收益分配，即國有資產(chǎn)管理機構(gòu)或國家授權(quán)投資的機構(gòu)、部門依法對國有資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益進行分配；四是國有資產(chǎn)稽核，即國有資產(chǎn)管理機構(gòu)核實或評估經(jīng)濟組織占有國有資產(chǎn)的實際數(shù)額；五是國有資產(chǎn)處分，即國有資產(chǎn)管理機構(gòu)依法對國有資產(chǎn)進行最終處分。
2.市場監(jiān)管及其實現(xiàn)途徑
市場監(jiān)管是國家為控制市場失靈，而對市場進行的微觀介入。就我國目前的市場監(jiān)管而言，要實現(xiàn)有效監(jiān)管需從兩種路徑人手：一是從不需要監(jiān)管的領(lǐng)域退出；二是對需要監(jiān)管的領(lǐng)域綜合運用各種監(jiān)管手段，以保護消費者權(quán)益，促進有效競爭。要從根本上改變由政府統(tǒng)一計劃、配置人財物的權(quán)力模式，將這種職能切實交還給市場。對于政府在微觀經(jīng)濟中的一些審批權(quán)、管理權(quán)、制約權(quán)也應取消。黨的十六大報告提出，要完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務職能，減少和規(guī)范行政審批。監(jiān)管的加強是指對市場應當介入的領(lǐng)域，政府應綜合運用多種手段，實現(xiàn)有效監(jiān)管，彌補市場失靈。
3.宏觀調(diào)控及其實現(xiàn)途徑
由于目前我國要素市場的培育還不完善，政府宏觀調(diào)控的手段和工具還比較單一，對宏觀經(jīng)濟發(fā)展的預測、監(jiān)控和預警體系還不完善，因此，政府必須進一步改善和加強宏觀調(diào)控，以確保中國經(jīng)濟快速穩(wěn)定發(fā)展。具體途徑可選擇：一是制定經(jīng)濟計劃。就長期經(jīng)濟計劃而言，加強長期規(guī)劃的研究和制定，是轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能的重要任務和途徑。就中期計劃而言，主要是指項目規(guī)劃，項目規(guī)劃應依中期規(guī)劃制定。二是調(diào)控的方式應轉(zhuǎn)向間接調(diào)控。直接調(diào)控方式嚴重地挫傷了企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的積極性，為適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，我國的宏觀調(diào)控方式進行了改革。整個經(jīng)濟運行的調(diào)控方式仍是實行計劃與市場相結(jié)合，但是指令性計劃的范圍受到嚴格限制。三是調(diào)控手段應由實行經(jīng)濟的、行政的、法律的手段相結(jié)合，逐步地轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟和法律手段為主。
4.公共產(chǎn)品的提供及其實現(xiàn)途徑
提供公共物品組織和實施公共物品的供給，是我國政府的一項重要經(jīng)濟職能。所謂公共產(chǎn)品是指那些能夠同時供許多人共同享用的產(chǎn)品和勞務，并且供給它的成本與享用它的效果，并不隨享用它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化。我們應該按照物品本身的性質(zhì)，合理確定政府供應公共物品的范圍，恢復私人部門對純私人物品的生產(chǎn)和供應。同時，按照效率原則，將相當部分的準公共物品交給私人部門生產(chǎn)和供應。
四、結(jié)束語
總之，我們在探索社會主義市場經(jīng)濟下政府的經(jīng)濟職能方面有了良好的開端，但與整個改革進程相比，政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)換明顯滯后。我們必須繼續(xù)借鑒國外經(jīng)驗，總結(jié)歷史上的各種經(jīng)驗和教訓。尋求市場調(diào)節(jié)為主政府調(diào)節(jié)為輔的最優(yōu)組合，逐步形成具有中國特色的政府經(jīng)濟職能模式。
參考文獻：
[1]楊欣．論我國政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變的目標及實現(xiàn)路徑[J]．遼寧警專學報，2007，(3).
目前的證券公司強制退出措施中，有明確法律或規(guī)章依據(jù)的主要是責令關(guān)閉和停業(yè)整頓，實踐中還有吊銷證券經(jīng)營資格、撤銷、托管、行政接管等作法?？偟膩砜矗覈壳暗淖C券公司市場退出機制比較混亂，概念的運用隨意性較強，缺乏必要的界定，各種措施之間的關(guān)系也缺少梳理。更大的問題在于，這些機制缺少《證券法》或者至少是行政法規(guī)的權(quán)威認定，同時又沒有專門的破產(chǎn)清算程序予以配合，難以形成系統(tǒng)化的制度。
由于沒有專門的證券公司破產(chǎn)清算法律制度，甚至也沒有更寬泛意義上的金融機構(gòu)破產(chǎn)清算法律制度，當下對于經(jīng)營狀況惡化的高危證券公司主要采取由監(jiān)管機構(gòu)主導的、以責令關(guān)閉、債權(quán)收購/登記和業(yè)務托管/轉(zhuǎn)讓相結(jié)合的行政性退出方式。這種方式被形象的概括為"行政破產(chǎn)"，其基本內(nèi)容和步驟是：（1）由證監(jiān)會宣布對問題券商行政關(guān)閉或撤銷；（2）對個人債權(quán)由人民銀行再貸款，同時地方財政做擔保，予以收購；（3）對機構(gòu)債權(quán)包括銀行貸款登記在冊，由新設的實業(yè)公司或另一家券商承擔，或者等待清算償付；（4）分割業(yè)務與牌照，把問題券商的業(yè)務、客戶及牌照分別轉(zhuǎn)給其他券商。
這種行政主導的退出方式主要著眼于壓縮系統(tǒng)風險，防止危機擴散。但是，這種退出方式是以中央銀行的大量再貸款為基礎(chǔ)的。在鞍山證券、新華證券、南方證券被陸續(xù)撤銷、接管時，為彌補客戶交易結(jié)算資金漏洞，中央銀行分別提供了15億、14.5億和80億再貸款；而根據(jù)人民銀行、財政部、銀監(jiān)會和證監(jiān)會聯(lián)合的《個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》，中央銀行的再貸款將系統(tǒng)性的用于補償問題金融機構(gòu)包括證券公司的個人債權(quán)人和客戶，預計用于收購客戶交易結(jié)算資金的再貸款就將達到600億元。[01]在尚未建立存款保險和證券投資者保護基金的情況下，這實質(zhì)上是把券商對個人的負債轉(zhuǎn)變成券商對中央銀行的負債，債務風險從個人轉(zhuǎn)移到中央銀行身上。盡管從短期看，這有助于壓縮系統(tǒng)風險和保護個人投資者的資產(chǎn)安全，但終非治本之策。在本質(zhì)上，這種方式只是暫時緩解風險，不斷轉(zhuǎn)移與積累矛盾，而不是在化解風險。無論是行政接管還是中央銀行再貸款，證券公司現(xiàn)有或潛在的不良資產(chǎn)并未得到徹底核銷，它們?nèi)孕钂煸谫~上等待償還，所不同的只是壞賬從一個帳薄轉(zhuǎn)到另一個帳薄，其后果是中央政府的財政負擔越積越重，整個金融系統(tǒng)的風險也越積越高。[02]從長遠來看，證券公司危機中的客戶資產(chǎn)安全不可能一直依賴中央銀行或中央財政來保障，而只能通過合理的證券公司破產(chǎn)清算機制和相應的投資者保護基金制度來實現(xiàn)。
在一定程度上，國務院制定的《金融機構(gòu)撤銷條例》為證券公司破產(chǎn)清算機制的建立提供了藍本。該條例在現(xiàn)有破產(chǎn)程序之外確立了一套針對銀行和非銀行金融機構(gòu)的行政清算程序。所謂撤銷是指人民銀行對經(jīng)其批準設立的具有法人資格的金融機構(gòu)依法采取行政強制措施，終止其經(jīng)營活動，并予以解散。在金融機構(gòu)有違法違規(guī)經(jīng)營、經(jīng)營管理不善等情形，不予撤銷將嚴重危害金融秩序、損害社會公眾利益時，應予撤銷。金融機構(gòu)被撤銷時，由人民銀行、財政、審計等有關(guān)部門、地方人民政府的代表和被撤銷的金融機構(gòu)股東的代表及有關(guān)專業(yè)人員組成清算組，清算組向人民銀行負責并報告工作。
清算組的職責主要包括：（1）保管、清理被撤銷的金融機構(gòu)財產(chǎn)，編制資產(chǎn)負債表和財產(chǎn)清單；（2）通知、公告存款人及其他債權(quán)人，確認債權(quán)；（3）處理與清算被撤銷的金融機構(gòu)有關(guān)的未了結(jié)業(yè)務；（4）清理債權(quán)、債務，崔收債權(quán)，處置資產(chǎn)；（5）制作清算方案，按照經(jīng)批準的清算方案清償債務；（6）清繳所欠稅款；（7）處理被撤銷的金融機構(gòu)清償債務后的剩余財產(chǎn)；（8）代表被撤銷的金融機構(gòu)參加訴訟、仲裁活動；（9）提請有關(guān)部門追究對金融機構(gòu)被撤銷負有直接責任的高級管理人員和其他有關(guān)人員的法律責任；（10）辦理其他清算事務。在清算期間，清算組可以將清算事務委托給人民銀行指定的金融機構(gòu)（托管機構(gòu)）辦理，托管費用列入被撤銷的金融機構(gòu)清算費用。金融機構(gòu)的清算財產(chǎn)首先用于支付個人儲蓄存款的本金和合法利息，剩余財產(chǎn)用于清償法人和其他組織的債務。[03]
事實上，目前的證券公司退出程序，基本上是《金融機構(gòu)撤銷條例》的框架下進行的。這里有兩個問題：第一，《金融機構(gòu)撤銷條例》明確規(guī)定只適用于人民銀行（現(xiàn)在是銀監(jiān)會）批準設立的金融機構(gòu)，證券公司被排除在外，證監(jiān)會對證券公司的關(guān)閉/撤銷程序雖然可以比照或者類推，但畢竟缺乏依據(jù)，亟需正名。第二，既然是"撤銷"，那么這套程序只能由監(jiān)管機構(gòu)啟動，證券公司、客戶或其他債權(quán)人均無權(quán)啟動，因此需要更廣泛意義上的破產(chǎn)清算程序。
金融機構(gòu)破產(chǎn)是否及如何寫入破產(chǎn)法，一直是新破產(chǎn)法制定過程中爭議的焦點。在起草過程中有人主張金融機構(gòu)破產(chǎn)不寫入破產(chǎn)法，專門立法調(diào)整；有人主張區(qū)分類別，有的寫入有的不寫入；還有人主張統(tǒng)一納入破產(chǎn)法，但在是僅規(guī)定原則還是以專章具體規(guī)定特別程序的問題上仍有分歧。[04]在《企業(yè)破產(chǎn)法（草案）》2004年6月提交人大常委會審議時，采取的方式是在第163條（附則）規(guī)定："商業(yè)銀行、保險公司等金融機構(gòu)實施破產(chǎn)時，由國務院依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實施辦法。"換言之，金融機構(gòu)的破產(chǎn)在基本程序上適用破產(chǎn)法的規(guī)定，但在一些特殊機制上，如監(jiān)管機構(gòu)批準作為前置程序，則留待國務院的實施辦法解決。值得注意的是，草案使用了"商業(yè)銀行、保險公司等金融機構(gòu)"的表述，而沒有直接列出證券公司。個中原因，主要可能在于修訂后的《商業(yè)銀行法》和《保險法》已經(jīng)對銀行和保險公司的破產(chǎn)有所規(guī)定，[05]而證券公司的破產(chǎn)卻未在《證券法》或其他法律中明確提及。盡管如此，"等金融機構(gòu)"無疑也已將證券公司涵蓋在內(nèi)。
但是，無論是單獨立法還是由國務院制定專門實施辦法，證券公司的破產(chǎn)清算都需要專門作出規(guī)定。鑒于證券公司破產(chǎn)清算制度與證券投資者補償制度的密切聯(lián)系，需要結(jié)合起來統(tǒng)一考慮。因此，不妨借鑒美國SIPA的作法，將投資者保護基金的籌集、管理和運用同證券公司的破產(chǎn)清算和財產(chǎn)分配統(tǒng)一作出規(guī)定，并賦予基金管理機構(gòu)（在證監(jiān)會的任何和監(jiān)督下）啟動、介入和主導證券公司破產(chǎn)清算程序的權(quán)力。
注釋：
[01]參見莫菲：《600億解決"券商原罪"》，載于《21世紀經(jīng)濟報道》2004年11月24日。
[02]從根本上說，再貸款最終依賴于中央銀行發(fā)行更多的貨幣，從而給國家的支付系統(tǒng)造成壓力。因此，盡管從投資者保護的角度看，目前以再貸款收購個人債權(quán)和客戶交易結(jié)算資金是必要的，但這絕非長久之計，也不能成為常規(guī)方式。
[03]參見《金融機構(gòu)撤銷條例》第2、5、8、11、23、24條。
行政訴訟調(diào)解的原則
訴訟案件調(diào)解的原則是指適用于調(diào)解過程的始終，調(diào)解主持人、訴訟當事人和參與人都應當共同遵守的準則，它是調(diào)解活動順利進行和調(diào)解結(jié)果公正有效的保障。行政訴訟調(diào)解的原則須能反映行政訴訟的自身特點。
（一）自愿原則
這是任何調(diào)解都應當遵循的原則，是調(diào)解的首要原則。尊重當事人的意愿是調(diào)解合法成立的基礎(chǔ)，雙方當事人自愿是開展調(diào)解的前提條件。行政訴訟中，法官不得違背或強迫當事人的意愿強行開展調(diào)解，可以提出調(diào)解建議，但須取得雙方當事人的一致同意后才能啟動。對違反自愿原則而進行的調(diào)解案件，法院可依職權(quán)終止調(diào)解程序，對已結(jié)調(diào)解案件，經(jīng)當事人申請，法院查實后應宣布原調(diào)解協(xié)議無效。調(diào)解自愿不僅指自愿接受調(diào)解，還包括自愿接受調(diào)解達成的協(xié)議，前者是程序的自愿，后者是實體內(nèi)容的自愿。行政訴訟調(diào)解程序的啟動也有兩種方式，一是由合議庭根據(jù)案情提出調(diào)解建議；二是由一方或雙方當事人提出申請，但不管以哪種方式啟動調(diào)解程序，以及運行與終結(jié)都必須尊重雙方當事人的意愿，征得當事人的同意，方可開展調(diào)解。
（二）合法原則
行政訴訟保護公民權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)的目的的實現(xiàn)離不開調(diào)解的合法性原則的保障。行政訴訟調(diào)解的合法原則包含三方面的內(nèi)容：首先是調(diào)解的案件范圍須符合法律規(guī)定，法律禁止調(diào)解的案件不能進行調(diào)解；其次是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不能違反法律規(guī)定；最后是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得損害國家和社會公眾的利益，以及第三方的合法權(quán)益。對涉及行政自由裁量權(quán)的行政訴訟案件，行政機關(guān)在訴訟中可以在法定的職權(quán)范圍內(nèi)有條件地處分實體權(quán)，變更或撤銷原行政行為，以換取與相對方的和解，達成的和解協(xié)議有效。反之，放任或鼓勵行政機關(guān)超越職權(quán)達成調(diào)解協(xié)議，則縱容了行政機關(guān)的違法行為，造成行政管理混亂，也損害了國家、社會公眾和其他組織的根本利益，達成的協(xié)議當然無效。因此，只有在調(diào)解中堅持合法性原則，才能維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，保護國家、公眾的利益和公民的合法權(quán)益。
（三）有限調(diào)解原則
行政訴訟只能采取有限調(diào)解制度，且不能將調(diào)解制度作為行政訴訟的一項基本形式。第一，由于行政主體的職權(quán)范圍受到法律的明確規(guī)定，因此調(diào)解也必須嚴格限定于被告的法定職權(quán)范圍之內(nèi)，任何超越職權(quán)達成的調(diào)解協(xié)議都是無效的。在行政訴訟調(diào)解中，原告通常可以對其訴訟權(quán)利自由地做出處分或放棄的決定，但作為被告的行政主體則不能對其法定職權(quán)做出任意處分，只能在法定范圍內(nèi)做出變更或撤銷原行政行為的決定。第二，依法行政的法治原則規(guī)定行政主體不能隨意處分手中的行政職權(quán)，不同的行政行為可以處分的形式和范圍也不同，與其相對應的行政案件受到的調(diào)解限制也就不同。因此，并非所有的行政訴訟案件都可以適用調(diào)解。第三，行政訴訟立法的宗旨就是對行政機關(guān)手中的行政權(quán)進行監(jiān)督和限制，要防止調(diào)解權(quán)被濫用的情況發(fā)生，就必須對調(diào)解的適用范圍做出嚴格的限定，確保立法宗旨的有效落實。由此可見，但凡涉及限制性規(guī)定的行政行為，須嚴格在法定范圍內(nèi)進行調(diào)解，不涉及限制性規(guī)定的行政行為，調(diào)解也不能損害國家、公眾和第三方的利益，這就體現(xiàn)了行政訴訟的有限調(diào)解原則。
（四）保護公共利益和第三人利益原則
行政訴訟調(diào)解不得損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。凡是涉及公眾權(quán)益或第三方利益的調(diào)解，人民法院都應加強審查，通知有關(guān)組織或第三方參與，以確保公眾利益或第三方利益得到保護。
行政訴訟調(diào)解的適用范圍
行政訴訟調(diào)解的一方為行使國家公權(quán)力的行政機關(guān)，明確界定行政訴訟調(diào)解的適用范圍，對順利啟動調(diào)解、確保調(diào)解的合法有效具有重要意義。
（一）適用調(diào)解的行政訴訟案件
1．牽涉行政自由裁量權(quán)的案件。指行政行為分為羈束和自由裁量兩種，其劃分標準為行政機關(guān)做出行政行為時受法律、法規(guī)約束的不同程度。由于法律、法規(guī)對羈束性行政行為的內(nèi)容和方式都做出了非常明確而詳細的規(guī)定，行政主體沒有自由選擇的余地，不得做出任何更改，只能依法執(zhí)行，因此，羈束性行政行為不適用調(diào)解。自由裁量性行政行為允許行政機關(guān)在規(guī)定的范圍內(nèi)做出自由（多種）的選擇，因為法律、法規(guī)對它的方式、程度、內(nèi)容等只規(guī)定了一定的種類和范圍。在自由裁量范圍內(nèi)，行政主體所做出的決定都是合法的，只不過這個合法的決定對行政相對人來說是否最合情合理。由此可見，自由裁量就是行政機關(guān)尋找最合情合理決定的過程［3］。對涉及自由裁量權(quán)的案件進行調(diào)解，改變行政主體備受爭議的行政行為，使其行為更加合情合理，為行政相對人所接受，符合行政訴訟的根本宗旨。
2．合意行政行為的案件。指因行政主體與行政相對人在履行行政協(xié)議或行政合同的過程中引發(fā)的訴訟案件。由于行政合同是經(jīng)雙方自愿協(xié)商達成的合意，因此，在遇到此類案件時，雙方當然可以就爭議內(nèi)容再次進行協(xié)商，調(diào)解解決。
3．處置民事權(quán)益導致的行政案件。指行政機關(guān)依職權(quán)或應相對人的申請，對行政相對人之間的民事權(quán)益做出裁決，或許可行政相對人的一定行為，或?qū)π姓鄬θ说拿袷聦嶓w權(quán)利做出確認，而被利害相關(guān)人至法院而引發(fā)的訴訟案件。此類案件可參照民事糾紛調(diào)解形式，由原告即利害相關(guān)人和行政相對人互相協(xié)商，行政機關(guān)依協(xié)商結(jié)果，對原行政行為做出變更或撤銷的決定，從而化解行政爭議。
4．不履行或懈怠履行法定職責，但仍有履行必要的案件。指行政機關(guān)不履行法定職責、拖延履行職責、拒絕履行職責或?qū)ο鄬θ颂岢鲂姓暾埐挥璐饛偷榷l(fā)的訴訟案件，這類案件大部分牽涉到土地、環(huán)保、公安、規(guī)劃、工商等行政執(zhí)法領(lǐng)域。對于因行政機關(guān)拖延或者拒絕履行職責而引發(fā)的行政訴訟案件，法院經(jīng)過庭審調(diào)查后認為仍有履行必要的，可以主持訴訟雙方進行調(diào)解，促使行政主體自覺地盡快履行職責，避免以判決的形式強制要求行政機關(guān)在一定的期限內(nèi)履行職責所造成的負面影響，也節(jié)省相對人的訴訟成本。如果被告已無繼續(xù)履行職責的必要，且其不作為行為直接對原告利益造成了損害，原告則可以提出損害賠償要求，法院應根據(jù)行政賠償訴訟的有關(guān)規(guī)定處理，也可以進行調(diào)解，較便捷地結(jié)束訴訟。
5．適用了錯誤的法律、法規(guī)的案件。指在做出具體行政行為時適用了錯誤的法律、法規(guī)而引發(fā)的訴訟案件。其具體表現(xiàn)為：適用了廢止無效的法律法規(guī)；違反適用規(guī)則而導致了法律沖突；本應適用此法而錯誤地適用了彼法；錯誤地適用了法律法規(guī)的具體條文；有規(guī)章以上的規(guī)范性文件卻適用了規(guī)章以下的規(guī)范性文件等等。對這類訴訟案件，法院可組織雙方進行調(diào)解，在雙方就正確的法律適用達成共識后簽訂和解協(xié)議，從而維護行政相對人的合法利益，也使行政主體的不當行政行為得到糾正。
6．濫用法定職權(quán)的案件。指行政機關(guān)及其工作人員故意違反法律賦予其職權(quán)的權(quán)限和程序，在法定范圍內(nèi)做出違反法律精神和原則的具體行政行為而引發(fā)的訴訟案件。從表面上看，好像是一種“合法”行為，是行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)做出的行政行為；從主觀上看，是行政機關(guān)及其工作人員出于不正當?shù)膭訖C而故意實施的行為；從本質(zhì)上看，嚴重違反有關(guān)法律法規(guī)精神和原則，嚴重背離了法定行政目的的行為。因為濫用的職權(quán)是行政主體的法定職權(quán)，這就為行政主體更正自己的原行為奠定了基礎(chǔ)，也使調(diào)解適用成為可能。
（二）不適用調(diào)解的行政訴訟案件
1．行政行為合法合理的案件。指行政機關(guān)實施的行政行為在執(zhí)行程序、適用法律和處置結(jié)果等方面均符合法律法規(guī)的規(guī)定。假如被訴行政行為存在引用證據(jù)確鑿、認定事實清楚、適用法律法規(guī)恰當、選擇自由裁量正確，并嚴格遵照法定程序運行等情況，則屬于合法合理的行政行為，原則上不適用調(diào)解，法院在查明案情后應當做出維持原行政行為的判決。對合法合理的行政行為，都應該得到堅決的支持和執(zhí)行，沒有任何退讓的理由，因為行政機關(guān)的一絲退讓都會造成社會秩序的混亂，給社會公眾利益造成損失，所以，行政行為合法合理的案件缺乏開展調(diào)解的理據(jù)。再者，司法權(quán)對行政權(quán)不僅是監(jiān)督和制約，還有一定的配合關(guān)系。行政訴訟中，法院通過判決對合法合理的行政行為給予進一步的確認，對維護行政權(quán)的權(quán)威，增強行政機關(guān)對社會的管理是非常有幫助的。
2．事實不清楚、主要證據(jù)不全面的案件。指行政主體在對某一行政事件做出具體行政決定時，對事件的事實調(diào)查不清楚，對關(guān)鍵的證據(jù)材料收集不全面，未能充分證明行政相對人行政違法行為的成立。法院進行案件調(diào)解前，必須先查明案件事實，分清各方責任。對證據(jù)不全、事實不清的行政案件，人民法院不能分清原告與被告行為的合法性和正確性，因此，這類案件的合法性和正確性也就無法判斷，那么也就不能適用調(diào)解，即使原被告雙方形成合意，調(diào)解也不能成立。
3．行政行為嚴重違反法律規(guī)定程序的案件。指行政機關(guān)在進行具體的行政行為時沒有嚴格遵照法律法規(guī)規(guī)定的方式、步驟等程序性規(guī)范，嚴重違反法定程序。行政機關(guān)行使職權(quán)，不但要遵守行政實體法，還要受到行政程序法的制約和規(guī)范。行政主體在實施行政行為時違反了法定程序，盡管最終處理的結(jié)果正確且合法，但人民法院都應依法做出撤銷該行政行為的判決。因為行政職權(quán)的行使程序由法律法規(guī)做出了明確而嚴格的規(guī)定，必須遵守，不存在協(xié)商的余地，對違反法定程序的案件，也就缺乏調(diào)解的基礎(chǔ)。
4．超越職權(quán)（沒有管轄權(quán)）的行政案件。指行政機關(guān)的職權(quán)都受到法律規(guī)定，必須在法律限定的范圍和幅度內(nèi)行使權(quán)力。超越職權(quán)的行為，通常是行政主體在職責上，或者權(quán)力上，或者地域范圍上，或者時間時效上超出了法律規(guī)定的限度。行政機關(guān)實施了不屬于自己權(quán)限范圍內(nèi)的行政行為，該行為理應無效，其當然也不能再次對該行政行為進行處置，只能由法院對該行為依法判決撤銷。
5．牽涉公民身份關(guān)系的行政案件。指像戶口登記、婚姻登記、身份證發(fā)放等這類牽涉公民身份關(guān)系的行政行為，只有“違法無效”與“合法有效”兩個選項，因此不適用調(diào)解。
行政訴訟調(diào)解制度的操作程序
建立最適合行政訴訟特點的調(diào)解程序結(jié)構(gòu)模式，是行政訴訟調(diào)解制度順利實施的關(guān)鍵。其操作程序既要借鑒民事訴訟調(diào)解制度的成功做法，也要突出行政訴訟的特殊性。
（一）調(diào)解啟動的庭審階段
如前述所述，“六類行政訴訟案件”是適用調(diào)解的，另外“五類行政訴訟案件”是不適用調(diào)解的。因此，法院只有在對具體行政行為的合法性、案件的類型和性質(zhì)等做出準確判斷后，也就是經(jīng)過了庭審中或庭審后判決前的階段才能做出啟動調(diào)解的決定，而不能在庭審前還不了解案情的情況下就隨意啟動調(diào)解。經(jīng)過法庭審理程序，案件的事實和法律關(guān)系才能清晰地展現(xiàn)出來，當事人經(jīng)權(quán)衡利弊后才能明確地做出是否接受調(diào)解的決定。如果在訴訟的開始階段，行政相對人與行政主體之間的矛盾還是處于異常激烈的狀態(tài)，互相都比較抗拒，貿(mào)然進行調(diào)解，不僅違背了行政訴訟合法性審查的原則，而且還會帶來適得其反的效果，使原本能夠調(diào)解成功的案件調(diào)解失敗。因此，只能在庭審中或庭審后判決前的兩個階段啟動行政訴訟調(diào)解。
（二）調(diào)解程序的啟動
啟動調(diào)解程序必須由當事人書面提出調(diào)解申請。法院根據(jù)案情，也可以提出調(diào)解建議，訴訟雙方接受建議后也要提出書面的調(diào)解申請。
（三）調(diào)解的組織形式
行政訴訟審理采取的是合議制的組織形式，行政訴訟調(diào)解的組織形式應與其相一致，也由審理該案的同一合議庭法官共同主持調(diào)解，這樣既可以使審判和調(diào)解得到較好的銜接，又能發(fā)揮合議庭的集體智慧，還可以起到互相監(jiān)督的作用，進一步確保調(diào)解的公正性。
（四）調(diào)解的時限與次數(shù)
調(diào)解中往往容易出現(xiàn)久調(diào)不決，或以拖促調(diào)的情況，因此規(guī)定調(diào)解的時限是非常必要的。調(diào)解時限應在行政訴訟的審理期限內(nèi)，即不超過3個月，調(diào)解失敗的，應及時轉(zhuǎn)回審判程序。同時為了節(jié)約司法資源，防止原被告意見反復，無休止地隨意提出調(diào)解，對調(diào)解的次數(shù)進行限定是非常有必要的。從既節(jié)約司法資源又保障當事人必要權(quán)益的角度進行考量，調(diào)解的次數(shù)設定為不超過兩次比較合適，兩次調(diào)解可在庭審中或庭審后判決前各進行一次，當然也可以在其中的某一階段集中進行兩次調(diào)解，但同一案件的總調(diào)解次數(shù)不能超過兩次。
（五）調(diào)解協(xié)議審查的內(nèi)容和標準
由于調(diào)解的范圍只能限定于行政主體法定的職權(quán)范圍內(nèi)，任何超越法定職權(quán)的調(diào)解都是無效的，因此法官必須對調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容進行審查。審查的內(nèi)容包括：調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容有無超越被告的法定職權(quán)范圍；調(diào)解協(xié)議是否反映當事人的真實意思表示；協(xié)議內(nèi)容是否違反法律或損害國家、公眾及第三方利益等。經(jīng)審查符合規(guī)定的，法院制作正式調(diào)解書。
（六）調(diào)解書的生效
為體現(xiàn)法律的嚴肅性，避免當事人在調(diào)解時的隨意性，增強調(diào)解成效，行政訴訟調(diào)解不應再設立反悔權(quán)制度，而當事人在協(xié)議生效后的期限內(nèi)對調(diào)解有異議的，可通過再審程序解決。即：當事人經(jīng)平等協(xié)商達成協(xié)議，并在法院制定的調(diào)解書上簽名確認后，調(diào)解協(xié)議即產(chǎn)生法律效力，任何一方不得反悔［3］；任何一方當事人認為調(diào)解協(xié)議或過程存在錯誤的，可在調(diào)解書生效之日起10天內(nèi)，參照行政訴訟上訴程序，向上一級法院申請再審。
關(guān)鍵詞：政府支出；國內(nèi)生產(chǎn)總值；社會投資；居民消費
1引言
國民經(jīng)濟是指一個國家社會經(jīng)濟活動的總稱，是由互相聯(lián)系、互相影響的經(jīng)濟環(huán)節(jié)、經(jīng)濟層次、經(jīng)濟部門和經(jīng)濟地區(qū)構(gòu)成的。國民經(jīng)濟這一概念突出強調(diào)經(jīng)濟的整體性和聯(lián)系性。
中國宏觀經(jīng)濟計量模型以改革開放以來的中國經(jīng)濟為對象，應用現(xiàn)代經(jīng)濟計量學方法，分析探討1978-2005年期間中國國民經(jīng)濟運行和宏觀經(jīng)濟活動。在此基礎(chǔ)上分析政府支出對國內(nèi)生產(chǎn)總值的影響，進而由國內(nèi)生產(chǎn)總值影響居民消費與社會投資，因而政府支出對國內(nèi)生產(chǎn)總值起到直接的影響而對居民消費、社會投資則起到間接的影響。
政府支出規(guī)模隨經(jīng)濟的增長而擴張。我國的GDP近年來處于持續(xù)高速增長的階段，就2005年而言，全年國內(nèi)生產(chǎn)總值達到182321億元，按可比價格計算，比上年增長9.9％，屬于“高增長階段”。根據(jù)“瓦格納法則”，當國民收入增長時，政府支出規(guī)模會以更大比例增長；與此同時，R•A•馬斯格雷夫認為隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的演進，政府支出的規(guī)模逐漸增長。因此，本文想探討一下在未來的時間里，政府支出的變化對于國內(nèi)生產(chǎn)總值、社會投資、居民消費的影響。
2模型設計
2．1模型結(jié)構(gòu)
建立一個能反映農(nóng)村政府消費支出水平與國內(nèi)生產(chǎn)總值、投資、居民消費之間關(guān)系的計量經(jīng)濟學聯(lián)立方程模型，文章共選取了3個內(nèi)生變量，2個滯后內(nèi)生變量和1個外生變量。
2．2模型的變量說明
（1）內(nèi)生變量
Ct-居民消費；單位：億元
I-社會投資支出；單位：億元
Y-國內(nèi)生產(chǎn)總值
（2）外生變量
G-政府消費支出；單位：億元
(3)滯后內(nèi)生變量
Y(-1)國內(nèi)生產(chǎn)總值上一年的值；單位：億元
Y(-2)國內(nèi)生產(chǎn)總值上上年的值；單位：億元
2．3模型結(jié)構(gòu)方程式
Ct=a+b*Y(-1)+U1（1）
I=c+d*Y(-1)+e*Y(-2)+U2（2）
Y=Ct+I+G（3）
方程（1）反映的是居民消費水平的影響因素，與上年度的國內(nèi)生產(chǎn)生產(chǎn)總值相關(guān)。
方程（2）反映了社會投資與上年度國內(nèi)生產(chǎn)總值、上上年度國內(nèi)生產(chǎn)總值相關(guān)。
方程（3）反映了國內(nèi)生產(chǎn)總值與居民消費、社會投資、政府消費相關(guān)。
3模型的參數(shù)估計及檢
3．1數(shù)據(jù)來源
本模型參數(shù)估計采用時間序列數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)均來自2006年《中國統(tǒng)計年鑒》，樣本區(qū)間為1991~2005年。數(shù)據(jù)處理與模型計算采用的是Excel2003和Eviews3.1軟件。
3．3模型檢驗
本模型估計出來的參數(shù)所反映的經(jīng)濟意義與經(jīng)濟理論與實踐相符；在0.05顯著性水平下本模型各方程均能通過F檢驗，所以模型具有顯著性；各方程的擬合優(yōu)度均大于0.94，表明模型的可信度較高；估計參數(shù)在0.05顯著性水平下基本能夠通過t檢驗，參數(shù)具有顯著性。上述結(jié)論表明，本模型的參數(shù)估計結(jié)果在經(jīng)濟意義和統(tǒng)計意義上均具有一定的可信度。
4歷史模擬和事后預測
4．1歷史模擬
為了檢驗模型用于模擬分析的可靠性，本文運用上述模型對樣本期數(shù)據(jù)進行模擬，并進行事后預測，通過計算內(nèi)生變量1991~2005年模擬值與實際值的相對誤差來考察模型的預測能力。計算結(jié)果見表2。
表2結(jié)果顯示，本模型變量模擬值與實際值的相對誤差絕大部分均小于5%，其中Ct的模擬效果最好，模擬值與實際值的相對誤差全部小于3%；Y的模擬效果也較好，除了2004年模擬值與實際值的相對誤差為14.935%外，其余模擬值與實際值的相對誤差幾乎全部小于5%；I的模擬效果其中幾個年份稍微差了一點，如獲至1997年、1998年、1999年、2000年、2004年的模擬值與實際值的相對誤差相對偏高了一點，但是最近幾年它的模擬效果還不錯。這表明由隨機方程式解釋的內(nèi)生變量的相對誤差較低，該模型對歷史的整體擬合效果較好，用于外推模擬分析具有一定的可信度。
4．2事后預測
以下預測未來10年，政府支出以5%的增長率增長對國內(nèi)生產(chǎn)總值、消費和投資的影響。
參考文獻
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關(guān)鍵詞：政府執(zhí)行力；執(zhí)行文化；建設；機制
中圖分類號：G633 文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2010）11-0000-01
國務院總理在《政府工作報告》中提出：“建立健全行政問責制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！钡谝淮伟选皥?zhí)行力”概念寫進了《政府工作報告》，標志著政府執(zhí)行力建設被正式納入國家治理范疇。通常衡量一個政府能力大小強弱的標準有兩條，一是政府的權(quán)威性，即政府能在多大程度上得到群眾的支持和擁護；二是政府的有效性，即政府能在多大程度上貫徹其方針、政策。政府能力的大小最終是體現(xiàn)在結(jié)果上，體現(xiàn)公共性結(jié)果之前的過程和手段以及能力的總和就是政府的執(zhí)行力。政府的執(zhí)行力，是各級政府貫徹和執(zhí)行黨的路線方針政策的能力，貫徹執(zhí)行各級黨委政府的重大決策、組織經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。說到底，就是抓發(fā)展、抓落實的能力。
一、我國政府執(zhí)行力不足的問題原因探究
目前學術(shù)界分析了我國政府執(zhí)行力不足的內(nèi)外根源，主要觀點：
其一，政府相關(guān)人員責任意識和行政能力缺乏。唐仕軍認為，政府相關(guān)人員責任意識的缺乏是構(gòu)成執(zhí)行力不足的重要制約因素，當政府在新的政策出臺以后，一些政府相關(guān)人員存在認識不夠，對政府既定方針政策無法弄清楚，在政府執(zhí)行過程中也缺乏信心和決心，要么對上級布置的政策執(zhí)行任務視而不見，見責任就推，見困難就繞，逃避責任，要么拖泥帶水，久拖不行。因此，政府執(zhí)行人員執(zhí)行責任心不強，執(zhí)行意識淡薄是影響政府執(zhí)行力提升的最大元兇。陳朝宗則從政府執(zhí)行人員的能力狀況出發(fā)分析了政府執(zhí)行力不足的主觀原因。他認為，當前，許多執(zhí)行層次的政府公務員平時由于不注意學習，因而不能準確理解上級的意圖和政策的精神，在政治實踐中，導致信息溝通能力差，管理水平有限，缺乏行動力，最終使得其對政策的尺度總是把握不準，政策執(zhí)行不到位。
其二，行政體制和權(quán)力配置機制不合理。黨政之間權(quán)力配置機制存在的弊端主要表現(xiàn)在行政管理上的職能交叉和機構(gòu)重疊。例如黨委的宣傳部與行政機關(guān)的文化部門，廣播電視和新聞出版社部門之間，黨委的組織部與政府的人事部門之間，黨的各級政法委員會與政府的司法局之間等都存在著職能交叉和機構(gòu)重疊的問題。黨委系統(tǒng)與政府機關(guān)之間的這種機構(gòu)重疊和職能交叉正是黨政不分和二元行政體制的實際體現(xiàn)，機構(gòu)重疊意味著行政結(jié)構(gòu)的不良，而職能交叉則意味著行政功能的紊亂。
其三，地方保護主義作祟。政府執(zhí)行力不足，其中的重要根源還在于地方保護主義從中作梗，學者董田甜分析道，目前全國各級政府部門每年收費總收入高達8000億元，其中有統(tǒng)計的預算外收入每年達5000億元，統(tǒng)計外的收入最保守估計也有3000億元。這些部門利益造就了各地政府形形地方保護主義的形成，從而對中央政府的政策實施造成了阻力。她認為，許多地方政府，為了獲得自我GDP增長和短期的地方或部門利益，不利就舍棄或者變通執(zhí)行，這使得中央政府的執(zhí)行力面臨嚴峻考驗。
二、提高政府執(zhí)行力的對策分析
圍繞如何提升政府執(zhí)行力，我們提出了一系列對策和建議。概括起來，主要體現(xiàn)在以下方面：
其一，轉(zhuǎn)變行政執(zhí)行理念，培育政府執(zhí)行文化。通過執(zhí)行力文化建設，使政府工作人員自覺意識到：1．執(zhí)行是一種壓力，應牢固樹立危機化的執(zhí)行理念，強化憂患意識，感到本領(lǐng)恐慌，時刻居安思危，不斷加強學習和鍛煉，增強自己的執(zhí)行能力，特別要增強解決問題和矛盾的能力；2．執(zhí)行是一種紀律，應牢固樹立剛性化的執(zhí)行理念，接受任務不講條件、執(zhí)行任務不找借口、完成任務追求圓滿；執(zhí)行是一種激勵，應牢固樹立效能化的執(zhí)行理念，形成只爭朝夕求進步、埋頭苦干抓落實、力爭上游謀發(fā)展的良好局面；3．執(zhí)行是一種作風，應牢固樹立精細化的執(zhí)行理念，培育求真務實、一絲不茍、緊盯細節(jié)、步步為營、一抓到底的工作作風；4．執(zhí)行是一種合力，應牢固樹立人本化的執(zhí)行理念，用嚴格的制度、團隊的精神，調(diào)動每個人的積極性，形成抓執(zhí)行的強大合力。通過執(zhí)行力文化的建設，深化行政人員的目標感、責任感、使命感、緊迫感，促使其在工作中講政治、重行動，講原則、重結(jié)果，講速度、重質(zhì)量，從而形成職責清晰、目標明確、獎罰分明、政令暢通的執(zhí)行力文化，最終使政府在強有力的執(zhí)行力中實現(xiàn)自己的政策目標。
其二，優(yōu)化政府組織架構(gòu)，完善權(quán)力運行機制。1．優(yōu)化政府的組織架構(gòu)。首先，要求縱向設置合理。一是要盡量減少政府的執(zhí)行層次，減少層層傳達，壓扁組織，精簡冗員；二是要合理劃分各級政府機構(gòu)的管理權(quán)限，明確各自的事權(quán)、財權(quán)和決策權(quán)，做到責任權(quán)力相統(tǒng)一，力求規(guī)范化、法制化。其次，要合理設置橫向間的政府組織機構(gòu)，正確劃分各自職能權(quán)限，進一步優(yōu)化和規(guī)范政府各職能部門的權(quán)責配置。要有相對獨立的機構(gòu)編制法律體系，把政府機構(gòu)設置及其職能配置納入法制化的軌道，使機構(gòu)設置有法可依。
2．完善權(quán)力運行機制。第一，要建立規(guī)范嚴密的權(quán)力運行程序。要明確規(guī)定行政機關(guān)權(quán)力運行的方式、方法、步驟和程序。同時使權(quán)力運行的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。第二，科學設定和分配權(quán)力，促進權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化。合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)要求科學地界定各權(quán)力主體的職能范圍，使其既各司其職而又相互配合。在權(quán)力的分配中，既要避免權(quán)力的過分集中，又要使權(quán)力與責任相對稱，使集權(quán)與分權(quán)相均衡、責權(quán)利相統(tǒng)一。最后，還要強化對政府權(quán)力的制約機制要建立社情民意反映制度、公開制度以及責任追究制度等，加強對重大公共政策執(zhí)行的全過程監(jiān)督，以確保權(quán)力在法治和有序的軌道上運行。
其三，培育執(zhí)行主體素質(zhì)，提高政府執(zhí)行行為。1.執(zhí)行人員的責任意識。必須培養(yǎng)執(zhí)行人員的敬業(yè)精神，使他們熱愛本職工作，有著高度的責任心、紀律性以及對執(zhí)行工作的主動性、積極性和創(chuàng)造性，同時執(zhí)行人員還必須有一定的自制力、必須誠實可靠。思想素質(zhì)不高的執(zhí)行人員甚至還會故意消極怠工、反抗執(zhí)行或抵觸執(zhí)行，嚴重影響政府的執(zhí)行力。通過思想教育，提高執(zhí)行主體的責任意識，增強職業(yè)道德修養(yǎng)，強化行政道德意識，使其具有良好的自律精神，遵從法律規(guī)定，規(guī)范執(zhí)行行為，自覺抵制各種腐朽思想的侵襲。
2．強執(zhí)行人員的執(zhí)行能力。執(zhí)行主體能積極主動服從上級正確的政令，培養(yǎng)敬業(yè)精神和責任心，培養(yǎng)求實作風，力戒形式主義。要有維護社會正義的堅定性和為國家、為人民服務的堅定信念。要有民主作風，在政策執(zhí)行過程中善于聽取基層群眾的要求，密切聯(lián)系群眾。要有求實的工作態(tài)度，尊重科學與事實，能夠一切從實際出發(fā)，力求達到準確地執(zhí)行政策。要有明確的整體觀念、紀律觀念和法治觀念，正確處理國家、集體和個人三者利益關(guān)系，避免執(zhí)行者從自身或局部利益出發(fā)搞上有政策下有對策。
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推進財政管理體制改革，必須“進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度”。財政轉(zhuǎn)移支付制度對于加強國家的宏觀經(jīng)濟調(diào)控、合理安排各階層居民收入的再分配、加大對中西部地區(qū)和民族地區(qū)的財政支持，保證社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會的安定具有重要作用。
一、現(xiàn)行的政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀
財政轉(zhuǎn)移支付法是指調(diào)整在財政轉(zhuǎn)移支付過程中發(fā)生的經(jīng)濟關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是財政法制度的重要組成部分。從廣義上理解的轉(zhuǎn)移支付法包括政府對居民的轉(zhuǎn)移支付制度和政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。
目前，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度一般是指政府間轉(zhuǎn)移支付制度。政府間轉(zhuǎn)移支付，它是指各級政府之間財政資金的相互轉(zhuǎn)移或財政資金在各級政府之間的再分配。這種轉(zhuǎn)移支付形式一般有三種：一是中央政府將其預算收入的一部分向下轉(zhuǎn)移給地方政府；二是地方政符將其預算收入的一部分向上轉(zhuǎn)移給中央政府；三是同級政府之間一部分預算收入的相互轉(zhuǎn)移。凡是相鄰兩級政府間的上級政府對下級政府的財力轉(zhuǎn)移是狹義上理解的轉(zhuǎn)移支付。在我國，從1994年分稅制財政體制改革基礎(chǔ)上確立的財政轉(zhuǎn)移支付制度，是一種從狹義上理解的財政轉(zhuǎn)移支付制度。
從形式上看財政轉(zhuǎn)移支付法，是指財政轉(zhuǎn)移支付法律規(guī)范借以表現(xiàn)的外在形式，它也有廣義與狹義之分：廣義上的財政轉(zhuǎn)移支付法，泛指凡規(guī)定有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付出方面內(nèi)容的法律、法規(guī)、自治條例、規(guī)章等規(guī)范性法律文件的總稱。狹義上的財政轉(zhuǎn)移支付法，專指國家立法機關(guān)制定的以《財政轉(zhuǎn)移支付法》冠名的單行法律。在我國尚未制定專門的《財政轉(zhuǎn)移支付法》，有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付方面內(nèi)容的法律規(guī)范散見于相關(guān)法規(guī)與規(guī)章之中。
財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的內(nèi)容一般包括：(1)轉(zhuǎn)移支付的目標和原則。(2)轉(zhuǎn)移支付的形式：目前轉(zhuǎn)移支付的形式包括：社會保障支出和財政補貼支出，如定額補助，專項補助，結(jié)算補助，稅收返還及其他補助形式。(3)轉(zhuǎn)移支付的資金來源、核算標準、分配方法、支付規(guī)模和程序。(4)轉(zhuǎn)移支付的管理和分配機構(gòu)。(5)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督及法律責任。
我國現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年開始實行的分稅制財政管理體制的基礎(chǔ)上建立起來的。我國現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是由四種轉(zhuǎn)移支付的形式構(gòu)成的：
第一種形式是“過渡期財政轉(zhuǎn)移支付”?！斑^渡期財政轉(zhuǎn)移支付”是我國在1994年實行分稅制財政管理體制后開始設立和實施的。我國過渡期財政轉(zhuǎn)移支付的核心是地區(qū)收支均衡模式。我國的收支均衡模式同時考慮了各個地區(qū)的財政能力(財政收入)和財政需求，其基本的做法是：通過測算各個地區(qū)的標準財政收入和財政支出并對其進行比較，進而計算出地區(qū)的標準財政收支缺口(該地區(qū)標準財政支出大于標準財政收人的差額)。
第二種形式為“稅收返還”。稅收返還制度的建立是1994年分稅制改革的關(guān)鍵性內(nèi)容之一。稅收返還制度的核心是在建立新的分稅制財政體制的同時，確保各有關(guān)地方政府既得利益。另一方面，這種形式通過“存量不動，增量調(diào)節(jié)”的辦法，提高中央財政在增值稅與消費稅增量上的比重。
第三種形式為專項補助(或者說是“專項撥款”)?！皩ｍ椦a助”作為中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付形式。這些專項撥款，由中央政府撥付，不列入地方的財政支出范圍。這種專項撥款的主要特點是撥付款項的有條件性，是由中央根據(jù)情況和需要來確定撥款的項目，撥款的對象，撥款的金額和撥款的時間。專項撥款主要用于給予地方政府的特大自然災害救濟費，特大防汛抗旱經(jīng)費以及不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展資金等。
第四種形式是“原體制補助和上解”。這種形式實際是原體制的產(chǎn)物。從1988年開始，中央政府財政部對部分省、自治區(qū)實行定額補助，與此同時部分省市向中央按照一定的比例解。
我國現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度仍是一種過渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印，難以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和公共財政體制的要求。
二、現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題
由于我國現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是一種過渡性的制度，目前還存在以下問題：
第一，中央政府與地方政府之間事權(quán)、財權(quán)不清晰，事權(quán)、財權(quán)不對應，資金分配辦法不規(guī)范。從而造成一部分財政支出的不合理，各級政府支出責任不明確，甚至帶有較大的主觀隨意性，從而使轉(zhuǎn)移支付制度缺乏科學性。
第二，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性?？v觀各個國家財政轉(zhuǎn)移支付制度最大的共性就是都制定有較高層次的法律。而我國現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，沒有單行法律。因而現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性。
第三，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)控力度小，均等化功能弱。由于在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中稅收返還形式占的比重過大，一般性轉(zhuǎn)移支付比重太低，致使中央財政調(diào)控權(quán)、均等化功能過弱。
第四，監(jiān)督制約機制不健全。
第五，省一級政府對地、市、縣級地方政府的轉(zhuǎn)移支付缺乏制度建設。
三、完善現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度
從總體上看，我國現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)在一定程度上開始朝著規(guī)范化的政府間財政轉(zhuǎn)移支付框架的目標改革，但是，距離以公共服務均等化為主要目標的、規(guī)范化的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度還有相當大的距離。為了進一步完善我國現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，必須深化改革：
1.完善適應市場經(jīng)濟發(fā)展的分稅制財政體制，從法律上明確劃分中央政府與地方政府之間事權(quán)、財權(quán)范圍，明確財政轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)節(jié)目標和定位。
2.加強財政立法，在《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》基礎(chǔ)上制定《中華人民共和國財政轉(zhuǎn)移支付法》，以法律形式明確財政轉(zhuǎn)移支付的各項基本制度，尤其是財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督制約制度。
3.簡化與完善財政轉(zhuǎn)移支付形式，重新歸并現(xiàn)有的四種政府間的財政轉(zhuǎn)移支付形式，尤其是應當盡快解決原體制補助和原體制上解當中存在的與公共服務均等化目標相矛盾的問題。
4.規(guī)范專項補助，在進一步科學劃分各級政府事權(quán)的前提下逐步減少中央政府對地方政府的那些純粹屬于地方區(qū)域性的支出項目的補助，并且按照公共服務均等化的要求和兼顧其他政策要求的前提下，規(guī)范各種專項補助，合理分配用于專項補助方面的財政資。
引言
政府技術(shù)采購是指政府對當時尚不存在，但可能在一定時期內(nèi)研發(fā)出來的某種技術(shù)、產(chǎn)品或服務提出需求意向，通過采購的方式將新的產(chǎn)品引入市場的方法。歐美一些國家已經(jīng)在政府技術(shù)采購方面積累了大量經(jīng)驗，采購了很多對增強國民經(jīng)濟和提升國家科技競爭力具有重要意義的技術(shù)，并且為企業(yè)加速發(fā)展創(chuàng)造機會。
我國正處在政府技術(shù)采購制度的構(gòu)建階段，國務院頒布的《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出“政府對于需要研究開發(fā)的重大創(chuàng)新產(chǎn)品或技術(shù)，應當通過政府采購招標方式，面向全社會確定研究開發(fā)機構(gòu)，簽訂政府訂購合同”。這表明我國政府已經(jīng)將政府技術(shù)采購列入了推動技術(shù)創(chuàng)新的重要方式之一。因此，研究國外成功的政府技術(shù)采購模式來指導我國的政府技術(shù)采購具有十分重要的意義。在對國外政府技術(shù)采購的諸多案例進行分析后，發(fā)現(xiàn)可以歸結(jié)為3個模式，即招標采購模式、合作伙伴模式和政府引導模式，下面將對這3種模式分別進行討論。
1政府技術(shù)采購的模式
1.1招標采購模式
招標采購模式是指政府部門組織采購項目管理團隊，采用招標方式選擇供應商的技術(shù)采購。招標采購模式是程序上最為標準的政府技術(shù)采購，如圖1所示。當技術(shù)需求發(fā)生后，政府部門組織與采購相關(guān)的各方人員組成采購項目管理團隊實施采購。該團隊的職責是制定需求說明書；進行項目的招標；在挑選出合格供應商后對采購項目進行管理；解決項目進行中存在的問題。待項目結(jié)束后項目管理團隊也宣告解散。
這種模式適用于公共事業(yè)的技術(shù)采購，例如教育、醫(yī)療等事業(yè)，其最終使用者為學校、醫(yī)院等具體單位，并非政府部門。公共事業(yè)在發(fā)展過程中會產(chǎn)生對新技術(shù)的需求，但對新技術(shù)的采購存在諸多不確定因素和風險，并需要一定的專業(yè)知識，公共事業(yè)組織缺乏進行采購的能力，因此需要政府對技術(shù)采購進行組織。例如，20世紀80年代，瑞典國內(nèi)沒有專門供初、高中使用的電腦，瑞典教育部就曾對供學校使用的電腦進行了技術(shù)采購。招標采購模式不僅能夠讓公共事業(yè)組織的技術(shù)需求得到滿足，也能夠促進技術(shù)供應商所處行業(yè)的發(fā)展。在上述案例中，瑞典的計算機業(yè)本來處于發(fā)展的低谷，正是通過向?qū)W校提供新型電腦技術(shù)而走出了困境。
政府技術(shù)采購不同于一般政府采購，由于所采購的技術(shù)是以前不存在的，因此風險要遠高于一般政府采購，為了提高采購的成功率，在這種模式中一般會使用“采購項目管理團隊”來對整個采購進程進行控制。采購項目管理團隊是該模式的核心機構(gòu)，對整個采購的成敗起著決定性作用，對其成員選擇要慎之又慎，應選擇富有團隊合作精神并在某領(lǐng)域具有一定專業(yè)能力的人參加。該機構(gòu)一般由政府發(fā)起組織，需具備完成項目管理的各種能力，因此其成員包括最終使用者的代表、政府部門的人員、技術(shù)顧問、工業(yè)顧問、項目管理顧問等，各種專業(yè)人員的比例要合理。
首先，團隊的任務是形成能夠滿足最終使用者要求的切實可行的需求說明書。最終使用者代表在初期要對新技術(shù)提出詳細的需求；技術(shù)顧問和工業(yè)顧問則可以對這些需求進行評估，指出哪些部分是可以實現(xiàn)的，哪些部分的研發(fā)存在風險，并與最終使用者共同對需求進行適當?shù)男拚?；政府部門的代表則可以將結(jié)果與政府決策者進行溝通，行使最終的決策權(quán)。最后形成的需求說明書應是先進、清晰、詳細和可行的。需求一旦確定就最好不要更改，否則供應商會無所適從。
接下來，團隊需要根據(jù)需求說明書發(fā)放標書，選擇合適的供應商。在選擇供應商時應綜合考慮需求滿足程度、企業(yè)技術(shù)實力、企業(yè)規(guī)模、運營狀況、價格指標等各種因素，避免僅僅以價格為評判標準。采購技術(shù)與采購普通商品有很大的不同，技術(shù)的研發(fā)需要投入大量的人力、物力和財力，這是技術(shù)實力不強的一般小企業(yè)所很難勝任的。有些小企業(yè)為了拿到項目不惜將價格壓得很低，倘若將項目交給不能勝任的小企業(yè)來做則失敗的風險會大大增加。
最后，團隊要對技術(shù)采購的進程進行監(jiān)控，解決項目進行中出現(xiàn)的問題。為了將采購風險降到最低，管理團隊要保持對項目的關(guān)注，經(jīng)常向技術(shù)供應商了解研發(fā)的具體情況，并盡可能地幫助技術(shù)供應商解決研發(fā)中出現(xiàn)的資金、技術(shù)等問題。例如，當供應商的研發(fā)資金出現(xiàn)短缺時，項目團隊應尋找財力雄厚的企業(yè)或請求政府出資幫助供應商渡過難關(guān)；當供應商在技術(shù)上沒有足夠能力完成項目時，項目團隊需嘗試為其選擇合作伙伴來幫助它完成研發(fā)，這些合作伙伴可能是其它企業(yè)、大學或科研院所等。
1.2合作伙伴模式
合作伙伴模式是指采購方與技術(shù)供應商結(jié)成合作伙伴關(guān)系進行共同研發(fā)的技術(shù)采購，如圖2所示。在這種模式中，政府的行政部門并非實際的采購者，它只是對采購的方向、原則等問題進行政策上的指導。技術(shù)采購的真正實施者為由政府掌控的企業(yè)，這些企業(yè)一般應具有以下特點：本身具有營運能力，這意味著企業(yè)能夠在實際運作中積累大量的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)對技術(shù)的需求，并形成完備的需求說明書；對技術(shù)有一定的敏感性，可以幫助供應商開發(fā)出真正具有創(chuàng)新性的產(chǎn)品；規(guī)模較大，擁有雄厚的資金，使企業(yè)能夠承受采購失敗造成的損失。
這種采購模式適用于電信、能源、交通等國有力量較強的產(chǎn)業(yè)企業(yè)。當這些產(chǎn)業(yè)的企業(yè)需要新型技術(shù)而自身又無足夠能力研發(fā)時，可尋找合適的供應商進行技術(shù)采購。由于采購方的企業(yè)一般在業(yè)界已經(jīng)營多年對各技術(shù)供應商比較熟悉，有的甚至有長期的合作關(guān)系，因此采購往往以合作的形式進行。在這種模式中也可能存在招標尋找供應商的現(xiàn)象，但采購方出于穩(wěn)妥的考慮，最后選擇的往往是與其曾經(jīng)有良好合作關(guān)系的技術(shù)供應商。例如，在芬蘭對移動通訊技術(shù)的采購中，供應商是與采購方曾有合作關(guān)系的諾基亞；在瑞典國家鐵路公司對高速列車進行采購時雖然進行了招標，但選擇的也是與其有幾十年合作關(guān)系的ABB公司。
采購方與供應商之間常通過各種形式的合作來推動研發(fā)的進行。雙方的合作基礎(chǔ)是采購方要擁有一定的研發(fā)能力，可以為供應商提供有益的幫助。合作形式可以是多種多樣的，按合作緊密程度劃分可分為以下幾種：高層互訪，即雙方負責技術(shù)的高層管理人員進行不定期的互訪對新技術(shù)的研發(fā)動態(tài)進行溝通；員工交換，即兩方的技術(shù)人員可進行定期或不定期地在組織間交流，以達到溝通和互相學習的目的，這種人員互換可以形成制度來促進雙方合作；技術(shù)委員會，即由雙方的管理層組織技術(shù)人員和部分管理人員形成同定的委員會對研發(fā)中的技術(shù)問題進行推動和解決；合資公司，即雙方共同組建專門的公司對新技術(shù)進行研發(fā)。高層互訪旨在公司的上層對技術(shù)研況進行溝通，形成一致意見；員工交換則較為靈活，適合于采購者與供應商平時的技術(shù)交流，即使沒有采購項目也可以進行；技術(shù)委員會結(jié)構(gòu)自由，無需動用雙方太多資源，適合用于采購前期及技術(shù)不復雜的情況下；合資公司適用于研發(fā)任務艱巨和深入合作的情況，但成立合資公司時采購方要處理好與供應商的利益分配問題，對于知識產(chǎn)權(quán)的歸屬和產(chǎn)品銷售利潤的分配等關(guān)鍵問題必須在合資公司成立時就達成一致的協(xié)議。
1.3政府引導模式
政府引導模式指當一家企業(yè)的力量不能夠完成技術(shù)研發(fā)，而該項技術(shù)對國家的發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義時，政府組織多家企業(yè)進行聯(lián)合研發(fā)的技術(shù)采購。例如，20世紀70年代，美國的IBM了比日本計算機性能強數(shù)倍的360電腦。為研制出可以與其抗衡的電腦，日本政府的國際貿(mào)易產(chǎn)業(yè)部動用3000萬美元組織6家企業(yè)進行聯(lián)合研發(fā)。其中，日立、富士通和NEC組成團隊研發(fā)主機和集成電路，三菱、東芝和Oki則研究設備。
政府引導模式如圖3所示，政府憑借對企業(yè)的影響力將各企業(yè)組織起來，并引導研發(fā)的方向，協(xié)調(diào)企業(yè)之間的利益。這種采購模式的好處在于政府可以將各種力量整合起來形成強大的創(chuàng)新力量進行協(xié)作研發(fā)，參與的企業(yè)可以取長補短，采購效果要高于對單一企業(yè)的政府技術(shù)采購。在上述日本電腦的案例中，企業(yè)的協(xié)作研發(fā)使得日本計算機行業(yè)渡過了難關(guān)，并且在硬件方面研發(fā)出了能夠和IBM競爭的產(chǎn)品。
研發(fā)任務的分配和協(xié)作機制的形成是該模式需解決的重要問題。采購方應組織專家將需研發(fā)的技術(shù)進行模塊化，并將每個模塊交與在該領(lǐng)域技術(shù)力量較強的企業(yè)團隊負責，每個企業(yè)團隊專注于一到兩個模塊的技術(shù)研發(fā)。企業(yè)團隊的數(shù)量不宜過多，數(shù)量過多會對團隊間的溝通產(chǎn)生阻礙。由于各團隊的研究成果最終要整合在一起，因此團隊之間需要對技術(shù)標準、產(chǎn)品規(guī)格、研發(fā)進度等問題進行經(jīng)常性的溝通和協(xié)調(diào)，以便各模塊可以無縫對接。
值得注意的是，在政府引導模式中，政府的角色是引導而非控制，即政府不能違背市場規(guī)律用行政命令對企業(yè)進行干預。這是因為在采購中信息分散在參與者中，政府對信息的掌握比較缺乏，過多地對企業(yè)行為進行干預容易造成盲目指揮，反而會引起企業(yè)的排斥。在日本電腦的案例中，日本政府曾希望6個主要的電腦公司進行合并以獲得市場競爭力，卻遭到各企業(yè)的聯(lián)合抵制。日本政府意識到了自己的手段過于強硬，因此沒有強迫公司合并，并且發(fā)現(xiàn)在寬松的協(xié)作環(huán)境下更容易激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新能力。
此外，由于參與方較多，各方都希望自身利益最大化，因此難免會發(fā)生利益沖突。政府要積極且恰當?shù)貙Ω鞣嚼孢M行協(xié)調(diào)，設計出合理的利益分配機制，盡量讓各方都有滿意的結(jié)果。例如，政府可以出資獲得各項專利的所有權(quán)，并允許參加研發(fā)的公司以低價使用各項專利，這樣可以避免各企業(yè)在專利權(quán)分配上的糾紛。
2對我國政府技術(shù)采購模式的啟示
以上3種模式各具特色，必須在合適的情境中才能發(fā)揮作用，表1對它們進行了細致的比較。
以上3種模式在在國外均有成功的范例，通過對它們的比較可以為我國的政府技術(shù)采購提供寶貴的借鑒。
(1)我國可按先易后難的順序?qū)φ夹g(shù)采購進行嘗試。首先，合作伙伴模式的難度是最低的，而我國又有為數(shù)眾多的國有大中型企業(yè)，完全可以通過政府出政策，國有企業(yè)實施的方式對這種模式積極進行嘗試。其次，招標采購模式的流程非常規(guī)范，政府可以通過加強對項目的控制來降低采購的風險，也可以逐步進行嘗試。最后，政府引導模式不但需要政府有很強的協(xié)調(diào)能力，還需要企業(yè)間要有良好的合作關(guān)系，實施難度較大，必須經(jīng)過詳細的論證和細致的規(guī)劃才能進行，可以在總結(jié)前兩種模式經(jīng)驗的基礎(chǔ)上慢慢介入。
(2)招標采購模式適用于我國文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、體育等公共事業(yè)部門的政府技術(shù)采購。政府的主管部門可以主動挖掘或讓下屬單位主動通報對新技術(shù)的需求，從中篩選出急需發(fā)展的技術(shù)，并組織采購管理團隊進行政府技術(shù)采購。當技術(shù)研發(fā)成功后可以在下屬單位中進行推廣，如果該技術(shù)在國際上也處于領(lǐng)先水平，可以將新技術(shù)打入國際市場，提升我國在該領(lǐng)域的國際競爭力。