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【關(guān)鍵詞】績效導(dǎo)向預(yù)算預(yù)算機構(gòu)角色轉(zhuǎn)變
績效導(dǎo)向預(yù)算（PerformanceBudgeting）是以績效目標(biāo)為導(dǎo)向、以項目成本為衡量并以業(yè)績評估為核心的一種預(yù)算體制，也就是把資源的分配與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。簡單地說，政府實施績效預(yù)算是為了提高效率和效度，即增強公共財政責(zé)任。廣義地講，這是一場由管理者發(fā)動的、自上而下地控制總支出的手段，同時也是納稅人初始的、自下而上地追根問責(zé)的訴求，還是一線管理者在項目管理中為了提高效率、彰顯效度的自發(fā)運動。隨著我國公共預(yù)算透明度的不斷提高，績效導(dǎo)向預(yù)算模式將逐步取代傳統(tǒng)預(yù)算模式，政府預(yù)算機構(gòu)的角色轉(zhuǎn)變也被提上議事日程。
一、績效導(dǎo)向預(yù)算的相關(guān)理論模型
績效預(yù)算是一種建立在計量經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上的公共財政管理工具，需要通過大量科學(xué)地精密測算以界定政府部門的工作績效，并在此基礎(chǔ)上建立起相應(yīng)的貨幣資金管理模型。在績效預(yù)算構(gòu)建過程中，數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)揮了重要作用，尤其是生產(chǎn)函數(shù)模型，其應(yīng)用最為廣泛。
生產(chǎn)函數(shù)是一種技術(shù)關(guān)系，它表明在一定的技術(shù)水平下，由每一組特定的生產(chǎn)要素投入組合所能得到的最大產(chǎn)出或收益。一般生產(chǎn)函數(shù)模型是計量經(jīng)濟(jì)學(xué)中最重要的統(tǒng)計研究之一，由柯布（C.W.Cobb）和道格拉斯（P.H.Douglas）于1928年提出。它在企業(yè)管理中被廣泛地應(yīng)用，其目的是度量投入產(chǎn)出的效率。績效預(yù)算采用績效測量與比較，將企業(yè)組織的科學(xué)管理辦法運用到政府績效預(yù)算中。具體是通過測量政府活動或計劃的有效產(chǎn)出，再計算出每一項活動或計劃需要的單位時間和單位費用，進(jìn)而歸總計算出整個部門的預(yù)算，進(jìn)而比較實際的投入產(chǎn)出率與預(yù)期的投入產(chǎn)出率，以確定政府工作的效果。
二、我國政府預(yù)算機構(gòu)在預(yù)算管理中的傳統(tǒng)角色
政府預(yù)算機構(gòu)在預(yù)算管理中承擔(dān)了很多日常的角色。在預(yù)算的準(zhǔn)備階段，審查職能部門的資金請求并草擬行政預(yù)算。在立法機關(guān)審批階段，為所有的職能部門，尤其是行政部門的預(yù)算辯護(hù)，支持行政首長的政策。在實施階段，實行日常預(yù)算管理，監(jiān)督行政（及立法）方針的執(zhí)行情況，同時保障財政管理系統(tǒng)的運行。在預(yù)算周期的最后階段，組織項目審計并落實評估。因此，政府及其預(yù)算分析人員是集檢查者、控制者、交流者、計劃者、倡導(dǎo)者和實施者等多重角色于一身的。
政府預(yù)算機構(gòu)在預(yù)算準(zhǔn)備和審批階段中扮演的是對立的角色。在審核預(yù)算要求時，政府預(yù)算機構(gòu)總是盡量縮減預(yù)算，并與職能部門之間產(chǎn)生一種潛在的對抗。
三、我國政府預(yù)算機構(gòu)應(yīng)對角色轉(zhuǎn)變的對策
隨著績效導(dǎo)向預(yù)算模式在我國公共財政管理中的不斷推廣，政府預(yù)算機構(gòu)的角色轉(zhuǎn)變還面臨諸多問題，有必要從以下幾個方面采取相應(yīng)的對策。
1、戰(zhàn)略計劃。政府預(yù)算機構(gòu)將戰(zhàn)略計劃與目標(biāo)設(shè)定過程整合起來，讓績效測量在政策決策和預(yù)算中有實際的影響力。這樣有助于構(gòu)建預(yù)算討論框架，鼓勵政府關(guān)注政治之外的項目，為政府公務(wù)員提供清晰、明確的指導(dǎo)，完成期望的績效目標(biāo)。
2、績效導(dǎo)向人事政策。利用人事政策對能有效地利用績效測量方法、提高公共服務(wù)質(zhì)量的政府公務(wù)員給予肯定，并用來激勵其他人。這種政策包括以績效為基礎(chǔ)的晉升、加薪以及非物質(zhì)激勵政策等。
3、項目預(yù)算?？冃?dǎo)向預(yù)算需要重新確立預(yù)算科目和格式，政府預(yù)算機構(gòu)須將其由分行列支型改為項目型。這樣管理者和政策制定者能夠更好地安排任務(wù)，并將績效目標(biāo)和項目結(jié)果聯(lián)系起來，方便分配財政資金。
4、項目評估能力。政府預(yù)算機構(gòu)要在項目評估上加大精力，把其看作是提高政府能力的長期性投入。從長遠(yuǎn)來看，取得績效導(dǎo)向預(yù)算改革的成功，政府需要投入精力培養(yǎng)預(yù)算機構(gòu)公務(wù)員的技術(shù)與分析能力，這樣才能讓他們理解和解釋績效預(yù)算的結(jié)果，研究績效不佳的原因，并制定提高績效的解決方案。
5、公開報告?？冃ьA(yù)算創(chuàng)新的另一個重要內(nèi)容就是公開報告，因為這是公民利用信息掌握政府行為、判斷其是否負(fù)責(zé)的關(guān)鍵。在報告中，應(yīng)該界定清楚績效報告的目標(biāo)和范圍，界定好政府的主要目標(biāo)和使用資源所應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)，同時還須報告有關(guān)成本與產(chǎn)出或結(jié)果之間關(guān)系的績效信息等。這樣可以增加政府的透明度。
6、領(lǐng)導(dǎo)與政治支持。任何組織變化都需要有“改革人”。盡管改革期間存在可預(yù)測的障礙和挑戰(zhàn)，但是他們還是會為促進(jìn)變革提供遠(yuǎn)景規(guī)劃，推動計劃實施，激勵并說服其他人分享同樣的遠(yuǎn)景規(guī)劃，并關(guān)注由改革所帶來的好處。
另外，準(zhǔn)確可靠的會計系統(tǒng)和信息技術(shù)的支持也是政府預(yù)算機構(gòu)順利轉(zhuǎn)變角色的重要保證。
【參考文獻(xiàn)】
[1]王進(jìn)杰等：政府績效預(yù)算改革研究[J].財政研究，2006（8）.
1.1農(nóng)村醫(yī)療設(shè)備非常落后
大部分農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)院設(shè)備全部是20世紀(jì)70、80年代的淘汰醫(yī)療設(shè)施，根本不能滿足臨床要求，致使病患外流嚴(yán)重。而且衛(wèi)生醫(yī)院自身和社會力量均無投資基礎(chǔ)建設(shè)積極性，任其嚴(yán)重滯后，根本無法滿足農(nóng)村群眾日益增長的服務(wù)需求，從而在群眾心中也失去了地位和信任。
1.2醫(yī)務(wù)人員素質(zhì)相對較低
在農(nóng)村當(dāng)前醫(yī)務(wù)人員之中，具備大專學(xué)歷以上的只占百分之幾。中專學(xué)歷以上的雖占有一定比例，但大部分是沒有臨床經(jīng)驗的新任人員，大部分就醫(yī)人員并不具備相適應(yīng)的學(xué)歷要求，并且平均年紀(jì)較大，技術(shù)水準(zhǔn)落后，與服務(wù)對象對醫(yī)療品質(zhì)需求相差甚遠(yuǎn)，尤其是相當(dāng)部分農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)院連正規(guī)檢驗、放射人員都沒有配備。
1.3村醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費極為不足
隨著改革開放以來，原有衛(wèi)生體制被打破。醫(yī)療單位也把自我經(jīng)濟(jì)利益放在重要地位，盡管國家每年針對衛(wèi)生事業(yè)投入都在持續(xù)加大，但農(nóng)村衛(wèi)生部分根本得不到多少利益可運用。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生醫(yī)院經(jīng)濟(jì)狀況普遍都不景氣，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生醫(yī)院拖欠職工工資是常見現(xiàn)象。這種經(jīng)費嚴(yán)重不足將導(dǎo)致醫(yī)療設(shè)備落后、醫(yī)生工作積極性不高、醫(yī)療水準(zhǔn)跟不上等不良后果。
2對加強農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人才隊伍培養(yǎng)的分析
2.1積極進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)
農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人員除了要了解相關(guān)儀器專業(yè)知識和運用外，還要掌握生物工程和有關(guān)醫(yī)學(xué)知識。作為醫(yī)療人員要培養(yǎng)獨立思考分析問題能力，提升醫(yī)護(hù)人員動手實踐能力，做到理論知識和實際操作相結(jié)合。同時，要與臨床醫(yī)生進(jìn)行緊密配合，充分運用儀器設(shè)備功能，讓醫(yī)療設(shè)備發(fā)揮應(yīng)有社會、經(jīng)濟(jì)效益。加強團(tuán)隊意識，相互協(xié)作，取長補短。在工作中不斷學(xué)習(xí)和交流，以達(dá)到共同提高的目的，既發(fā)揮群體智慧，又在互相學(xué)習(xí)中強化理解，充分發(fā)揮個人特長。
2.2積極參加有關(guān)學(xué)術(shù)交流
鼓勵農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人員積極參加學(xué)術(shù)溝通，通過各種形式了解相關(guān)醫(yī)療新動態(tài)，緊跟相關(guān)學(xué)科發(fā)展前沿，更新知識、開闊視野；了解當(dāng)今最新醫(yī)療發(fā)展趨勢，學(xué)習(xí)先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備管理方法，研究學(xué)術(shù)交流實踐中遇到疑難問題，探索現(xiàn)代醫(yī)療器械管理方法，總結(jié)經(jīng)驗，動手撰寫有關(guān)論文，提升自我，為進(jìn)一步提高醫(yī)學(xué)造詣奠定基礎(chǔ)。
2.3創(chuàng)造進(jìn)修條件，爭取脫產(chǎn)學(xué)習(xí)
脫產(chǎn)學(xué)習(xí)是繼續(xù)教育中較為普遍主要的教育形式之一，其最大優(yōu)勢在于可暫時擺脫工作勞累，到院校專心學(xué)習(xí)或培訓(xùn)，并滿足不同技術(shù)層次人員的需求。院校是新知識、新技術(shù)的培養(yǎng)和傳播基地，許多新知識、新技術(shù)通過院校能夠傳播和發(fā)展。通過院校學(xué)習(xí)讓理論知識扎實、技術(shù)精湛，為今后在工作中處理疑難雜癥打下堅實基礎(chǔ)。還要求鼓勵專業(yè)人員到社會上考取等級證書或單科結(jié)業(yè)證書。在條件允許的情況下，要為參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)的醫(yī)務(wù)人員提供時間和經(jīng)濟(jì)上的支持和鼓勵。
2.4緊抓良好機遇，引進(jìn)高端人才
在當(dāng)前這一階段，部分醫(yī)療機構(gòu)已開始招收相關(guān)的醫(yī)療人員，尤其在缺少農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人員的醫(yī)院，可采取這種招收形式從地方大中專院校畢業(yè)生中引入有關(guān)專業(yè)人才。在一定程度上，可以舒緩部分農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人員短缺、技術(shù)滯后、知識不能及時更新的矛盾和壓力。
3如何培養(yǎng)適應(yīng)農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)發(fā)展的人才
3.1繼續(xù)學(xué)習(xí)專業(yè)醫(yī)療知識，適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)需求
21世紀(jì)是知識經(jīng)濟(jì)時代，伴隨生產(chǎn)力水準(zhǔn)提升，現(xiàn)展更需要寬、專、多能的綜合型醫(yī)療人才，以往那些單能型工作職位已出現(xiàn)下降走勢，純體力勞動的工作是要被智力工作所替代的，以智力支持為主的智能工作崗位已成為21世紀(jì)人才市場的主流，農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人員應(yīng)繼續(xù)學(xué)習(xí)專業(yè)醫(yī)療知識，更好為社會經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展服務(wù)。
3.2工作之余繼續(xù)學(xué)習(xí)，跟上知識更新步伐
21世紀(jì)是人類歷史上知識更新最快時期，在知識量上不斷進(jìn)行翻番更新，很多學(xué)者將這種知識快速增長和社會進(jìn)步效應(yīng)稱之為知識革命，所以，特別強調(diào)終身教育的重要性。知識創(chuàng)新和老化總是在不斷交替中進(jìn)行，不加強學(xué)習(xí)而只靠經(jīng)驗一樣是會落后的。專業(yè)知識學(xué)習(xí)、技術(shù)素質(zhì)提升可通過多種方式，聽取專家授課、積極參與各類社會調(diào)查活動、和老師共同從事科研活動等均有助于專業(yè)知識的繼續(xù)學(xué)習(xí)和醫(yī)療能力提升。
3.3培養(yǎng)拓展創(chuàng)新精神，推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)進(jìn)展
作為一名合格的醫(yī)學(xué)專業(yè)人員，定要把眼光放在學(xué)科的發(fā)展高端，要敢于為人之先、勇于打破舊傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣束縛，要大膽設(shè)想、積極探索、努力實踐。要依照當(dāng)前新形勢、新情況和新問題，積極開動腦筋、想方設(shè)法、創(chuàng)造條件、解決問題，通過創(chuàng)新求發(fā)展、求進(jìn)步、求提升。只有具備開拓創(chuàng)新思想，才能推動農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)長足發(fā)展。
1.1內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系的建立有助于強化內(nèi)部審計質(zhì)量控制
中國內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則第19號《內(nèi)部審計質(zhì)量控制》指出：內(nèi)部審計機構(gòu)負(fù)責(zé)人對制定并實施系統(tǒng)、有效的質(zhì)量控制與程序負(fù)總體責(zé)任；內(nèi)部審計質(zhì)量控制是內(nèi)部自我質(zhì)量控制的重要組成部分；內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)通過持續(xù)和定期的檢查，對內(nèi)部審計質(zhì)量進(jìn)行考核和評價。在內(nèi)部審計過程中，標(biāo)準(zhǔn)評價體系的建立，是保證內(nèi)部審計工作取得實效的關(guān)鍵，對內(nèi)部審計工作的開展具有重要的促進(jìn)作用。
1.2內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系的建立有助于提高內(nèi)部審計行為能力
在內(nèi)部審計工作推進(jìn)過程中，內(nèi)部審計人員的行為能力是保證內(nèi)部審計工作取得積極效果的關(guān)鍵。從當(dāng)前農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部審計工作的發(fā)展來看，內(nèi)部審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，整體水平相對較低，這就要求在制訂培訓(xùn)計劃、審計分工、業(yè)績考核等方面要有一套良好的評價體系加以激勵，只有內(nèi)部審計人員的盡責(zé)履職，才能使內(nèi)部審計工作得到有效開展。所以，內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系的建立，正好滿足了這一需求。從當(dāng)前內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系的定位來看，標(biāo)準(zhǔn)評價體系的建立對內(nèi)部審計工作的開展具有重要的推動作用，屬于內(nèi)部審計工作不可或缺的一部分。
2農(nóng)村合作金融機構(gòu)建立內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系的措施
鑒于內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系對農(nóng)村合作金融機構(gòu)的重要性，在內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系的建立中，應(yīng)重點做好以下幾個方面工作。
2.1農(nóng)村合作金融機構(gòu)的內(nèi)部審計必須要找準(zhǔn)管理主體
在農(nóng)村合作金融機構(gòu)的內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系建立過程中，要想保證內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系能夠取得積極效果，就要對內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系的主體進(jìn)行明確，并結(jié)合農(nóng)村合作金融機構(gòu)的運行實際，使內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系能夠成為促進(jìn)農(nóng)村合作金融機構(gòu)健康發(fā)展的重要手段，滿足農(nóng)村合作金融機構(gòu)的運行需要。所以，農(nóng)村合作金融機構(gòu)的內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系的建立，其主體應(yīng)確定為對經(jīng)營管理行為的監(jiān)督，其原則應(yīng)包括真實性、準(zhǔn)確性和有效性原則，確保內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系得到有效實施。
2.2農(nóng)村合作金融機構(gòu)的內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系應(yīng)實現(xiàn)整個過程的優(yōu)化
結(jié)合農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部審計評價體系建立實際，評價方法的選擇和評價過程的有效性，是關(guān)系到農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部審計評價體系建立效果的關(guān)鍵。從當(dāng)前農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部審計評價體系的建立來看，評價方法只有滿足科學(xué)性要求，才能實現(xiàn)對內(nèi)部審計工作的有效評價。與此同時，評價過程也是關(guān)系到農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部審計評價體系整體效果的關(guān)鍵。為此，應(yīng)認(rèn)識到評價方法和評價過程對內(nèi)部審計評價體系的重要作用，應(yīng)在內(nèi)部審計評價體系建立過程中，做好評價方法的選擇和評價過程的優(yōu)化。
2.3農(nóng)村合作金融機構(gòu)的內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系應(yīng)做好內(nèi)容的選擇
為了保證農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部審計評價體系建立取得積極效果，除了要在評價方法和評價過程上入手之外，還要合理選擇評價的內(nèi)容和評價指標(biāo)，使整個評價體系能夠趨于合理，對提高評價體系的有效性具有重要作用。從這一點來看，農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部審計評價體系的建立，應(yīng)將財務(wù)監(jiān)督、資金管理、風(fēng)險提示、專項審計作為重點評價內(nèi)容，充分滿足內(nèi)部審計評價體系的建立需要，為農(nóng)村合作金融機構(gòu)的內(nèi)部審計工作提供有力支持，保證農(nóng)村合作金融機構(gòu)的內(nèi)部審計工作能夠得到有效開展。
3農(nóng)村合作金融機構(gòu)建立內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系需注意的問題
對于農(nóng)村合作金融機構(gòu)而言，內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系既是滿足內(nèi)部審計工作需要的重要基礎(chǔ)，同時也是提高農(nóng)村合作金融機構(gòu)經(jīng)營管理水平的重要手段。為此，在農(nóng)村合作金融機構(gòu)的內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系建立過程中，需要注意以下問題。
3.1農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系的建立應(yīng)對基礎(chǔ)性
工作有足夠的重視考慮到內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系的基礎(chǔ)性，在農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系建立過程中，基礎(chǔ)性工作占有較大比重，要能通過評價促進(jìn)內(nèi)部審計的管理水平提高。基于這一認(rèn)識，應(yīng)對農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系的基礎(chǔ)工作有全面正確的認(rèn)識，做到正確理解基礎(chǔ)性工作，并積極做好基礎(chǔ)性工作，滿足內(nèi)部審計工作需要。
3.2農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系應(yīng)保證其合理性
評價指標(biāo)的確立和使用，是保證農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系取得積極效果的關(guān)鍵。從這一點來看，只有學(xué)會合理使用評價體系，確保評價體系能夠充分滿足內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)體系建立需要，才能使整個內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系取得積極的應(yīng)用效果。為此，應(yīng)對評價指標(biāo)的合理性和適用性有一定的重視，確保評價指標(biāo)能夠得到有效使用。
3.3農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系應(yīng)保證其公正性
考慮到內(nèi)部審計的特殊性，在內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系建立過程中，為避免利益沖突，內(nèi)部審計的獨立性和客觀性至關(guān)重要，否則就偏離了審計的本質(zhì)屬性。為此，保持內(nèi)部審計的獨立和客觀，是保證內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系的建立取得積極效果的關(guān)鍵。為此，應(yīng)立足農(nóng)村合作金融機構(gòu)發(fā)展實際，突出內(nèi)部審計的獨立性和客觀性。
4結(jié)語
只要有國家存在,有關(guān)政府行政機構(gòu)改革的問題,無論是對財政理論研究來說,還是對財政管理實踐來說都是一個永恒的話題。首先,從合理確定政府活動范圍看,政府的活動范圍說到底是一個財政問題。圣經(jīng)上有一段故事,說是古代以色列人沒有國王,他們便請求神給他們派一位國王。神說:“有了國王他就會拿走你們的一部分財富,你們要國王做什么呢?”以色列人說:“即使如此我們也要,因為我們要國王帶領(lǐng)我們?nèi)プ鲬?zhàn),要他為我們的糾紛進(jìn)行仲裁?！边@個故事說明:人們在一定區(qū)域內(nèi)的社會中生活就離不開具有最高權(quán)威的管理機構(gòu)——政府。有了政府,政府就要同社會成員分享社會產(chǎn)品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社會產(chǎn)品也越多。因此,人們在多大程度上需要政府,需要政府做些什么?便成為了財政研究的一個最基本的問題。古代以色列人需要政府僅僅是為了帶領(lǐng)他們打仗和進(jìn)行仲裁,拿今天的話來說就是需要政府承擔(dān)國防和治安這兩大基本的職能。然而隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們發(fā)現(xiàn)需要政府所做的事遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。政府的職能在不斷擴大,政府的機構(gòu)在不斷增加。怎樣的政府職能設(shè)計才是合理的呢?從亞當(dāng)•斯密的古典財政理論到現(xiàn)代的財政理論,無不把合理確定政府活動范圍作為財政研究的基礎(chǔ)。斯密根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的要求,提出了“廉價政府”的理論;主張國家干預(yù)的現(xiàn)代財政理論,認(rèn)為應(yīng)在堅持市場配置資源的基礎(chǔ)上,針對市場缺陷來確定政府職能;我國的社會主義財政理論則根據(jù)計劃經(jīng)濟(jì)由政府直接進(jìn)行資源配置的要求,提出了政府財政應(yīng)在再生產(chǎn)的分配(包含收入分配與資源配置兩種含義,即:生產(chǎn)成果的分配和生產(chǎn)條件的分配)環(huán)節(jié)中起主導(dǎo)作用并直接制約著生產(chǎn)、交換和消費的理論。在不同的理論指導(dǎo)下所確定的政府活動范圍和建立起來的政府職能機構(gòu)是會有明顯不同的。但有一點卻是相同的,那就是:政府活動范圍的確定和相應(yīng)的行政機構(gòu)的設(shè)置,必須同一定的社會經(jīng)濟(jì)條件和社會成員對政府的要求相一致。這便是財政學(xué)中關(guān)于合理確定政府部門和非政府部門比例關(guān)系的理論,比例協(xié)調(diào)則有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步,比例不協(xié)調(diào)則會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步。就我國而言,改革開放以來,經(jīng)濟(jì)的市場化已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,然而我國政府的行政機構(gòu)設(shè)置卻還保留著許多計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡,許多管理部門無論是對國有企業(yè)的機制轉(zhuǎn)換,還是對市場經(jīng)濟(jì)的運行和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都造成了過多的干預(yù)。因此我國這次行政機構(gòu)改革的首要目標(biāo)就是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)運行的要求去重新調(diào)整和設(shè)計政府的各職能部門,以建立起一個與社會主義市場經(jīng)濟(jì)運行相協(xié)調(diào)的政府行政體系。
雖然,人們可以從理論上去論證政府的活動范圍,政府的行政機構(gòu)可以根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的客觀要求去設(shè)置。然而古往今來,人們看到的卻是政府行政機構(gòu)不斷擴張的事實。無論是中國封建時代的國家政府還是現(xiàn)代西方資本主義的國家政府概莫能外。就連當(dāng)年的革命根據(jù)地政權(quán)也進(jìn)行過“精兵簡政”。事實上,政府行政機構(gòu)的膨脹是具有其必然性的。用現(xiàn)代財政理論研究中越來越受到人們重視的公共選擇理論來分析,個中原因就一目了然了。公共選擇理論中的官僚理論認(rèn)為:政府的行政機構(gòu)是由大大小小的單位和部門領(lǐng)導(dǎo)所掌握的,他們的利益是通過單位和部門的大小來體現(xiàn)的。機構(gòu)設(shè)置越復(fù)雜,越龐大,單位部門可獲得的財政支出越多,單位部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力也越大。因此官僚的利益與國家政府的利益并不完全一致。政府高層有時出于執(zhí)政的需要會提出壓縮行政機構(gòu)的要求,但不久,行政機構(gòu)又會慢慢膨脹起來。因此,如何通過有效的制度和措施來約束行政機構(gòu)的膨脹,提高政府行政效率就成了現(xiàn)代財政理論研究和財政管理中的長期的課題。一位美國的財政研究人員曾說,本世紀(jì)以來,美國的各種管理制度中改革最多的就是關(guān)于政府會計和預(yù)算管理方面的制度,而改革的目的之一,則正在于通過完善財政預(yù)算約束機制來控制行政機構(gòu)的膨脹,提高政府的行政效率。
經(jīng)濟(jì)體制改革以來,我國出現(xiàn)了行政區(qū)劃升級風(fēng),縣要升級為市,縣級市要升級為地級市,省直轄市要計劃單列或升級為國家級的直轄市。升級的理由當(dāng)然是多種多樣的,但這些理由的背后,卻有更為明確的利益動機,行政區(qū)劃的升級必然會有相應(yīng)的行政機構(gòu)升級,每一位行政干部的行政級別都會隨著行政區(qū)劃而提高,這種待遇的提高比起靠自己的多年苦干來晉升自然要容易得多。行政區(qū)劃升級和行政機構(gòu)及干部的行政級別提高后,機構(gòu)膨脹也就隨之開始,增加辦事機構(gòu)和人員,增加辦公樓和住房,增加車輛和提高用車標(biāo)準(zhǔn),各種各樣的利益也就得到了滿足。
然而企業(yè)負(fù)擔(dān)也因此而加重,財政困難也因此而加深。今天,面對著企業(yè)在資產(chǎn)重組的過程中,大量工人下崗的現(xiàn)狀,我們?nèi)绻倮^續(xù)維持龐大的行政機構(gòu),是必然會激化社會矛盾的。因為財富創(chuàng)造者的減少和財富消耗者的增加對任何一個國家來說都是一種災(zāi)難。我們強調(diào)這種行政機構(gòu)膨脹的必然性,并不是說我們的干部都是典型的利己主義者。我們要說明的是:行政機構(gòu)膨脹有其利益驅(qū)動,無論在哪一個國家或地區(qū)都是如此。特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn),每一個人對個人利益的追求都是客觀存在的,而政府部門用各種方式來增加自己利益的動力也是很強的。因此,要控制行政機構(gòu)的膨脹,就必須有十分有效的制度約束,而財政作為一個國家行政機構(gòu)支出的提供者,應(yīng)該成為行政機構(gòu)膨脹制度上和財力上的約束者。然而,我國行政機構(gòu)的擴張往往不受財政的約束,這主要同財政的權(quán)限有關(guān),財政沒有高于行政機構(gòu)的權(quán)力,當(dāng)然,財政也不可能具有高于同級行政機構(gòu)的權(quán)力。在這種情況下,財政預(yù)算對政府或行政機構(gòu)的約束力就大大減弱了,這就是我們常說的預(yù)算約束軟化。反觀發(fā)達(dá)國家,如果政府行政部門不顧預(yù)算的約束而強行擴張行政機構(gòu)的話,這等于自己給自己出難題,因為任何人都無權(quán)也無法突破預(yù)算,總統(tǒng)或總理也不能例外。一旦出現(xiàn)預(yù)算經(jīng)費緊張,唯有壓縮支出減少政府開支。在法制比較完善的發(fā)達(dá)國家,政府行政部門因經(jīng)費不足而減少活動甚至關(guān)門的事時有發(fā)生,這就是硬的預(yù)算約束。而我國的情況卻是,半年發(fā)不出工資,也不必裁減一個人,再貧困的地區(qū),行政機構(gòu)也會膨脹,財政局長到處借錢發(fā)工資,也不能精簡機構(gòu)。
當(dāng)然,如果任何渠道都無法為行政機構(gòu)的膨脹提供資金,機構(gòu)的膨脹也是難以成為事實的。但是,我國的行政機構(gòu)膨脹卻可以從非財政渠道籌集到資金,這就為行政機構(gòu)的擴張創(chuàng)造了條件。作為一個行政機構(gòu),自然就有相應(yīng)的行政權(quán)力,只要將這些行政權(quán)力加以適當(dāng)?shù)倪\用,就可以進(jìn)行創(chuàng)收。事實上,很多地方特別是貧困地區(qū),財政往往只能撥給行政部門所需經(jīng)費的一部分,其余部分則讓行政部門自己通過創(chuàng)收來解決。這種創(chuàng)收的能量實際上是相當(dāng)大的,據(jù)粗略的統(tǒng)計,我國目前的預(yù)算外收支幾乎可以與預(yù)算內(nèi)收支并駕齊驅(qū)。如此龐大的資金規(guī)模,有相當(dāng)一部分就進(jìn)入了行政機構(gòu),對行政機構(gòu)的膨脹產(chǎn)生了促進(jìn)作用。用這種方式支撐行政機構(gòu)的擴張,社會經(jīng)濟(jì)為此付出的代價就更大了,這種不規(guī)范的資金收支,一來形成了企業(yè)新的負(fù)擔(dān),相當(dāng)于增加了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān),加大了企業(yè)成本,對發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一種阻礙作用;二來由于收支缺乏監(jiān)督,為部分領(lǐng)導(dǎo)干部或人員提供了方便,預(yù)算外收支的膨脹,非但不能使財政的可支配收入增加,還會刺激行政機構(gòu)的進(jìn)一步膨脹,給財政造成新的負(fù)擔(dān)。
二、推進(jìn)行政機構(gòu)改革的財政對策
1.協(xié)調(diào)政府與財政的關(guān)系,讓政府為本級預(yù)算負(fù)責(zé)
要改變以前那種財政對行政機構(gòu)膨脹缺乏約束力的狀況,應(yīng)注意財政與政府關(guān)系的協(xié)調(diào)。從行政權(quán)力看,財政部門對同級行政機構(gòu)很難形成有效的約束。但從財權(quán)上看,財政又是為實現(xiàn)政府職能服務(wù)的,利益是完全統(tǒng)一的,只不過這種利益關(guān)系沒有明確化。解決這一問題最好的辦法就是讓政府官員直接參與預(yù)算管理,通過參與預(yù)算管理了解當(dāng)家理財?shù)碾y處,逐步走上政府為本級預(yù)算負(fù)責(zé)的軌道,形成行政機構(gòu)自我約束的機制。
要在政府官員中樹立起預(yù)算平衡的觀念,在相當(dāng)多的地方財政中,政府支出突破預(yù)算已是家常便飯,不按程序追加預(yù)算支出也是司空見慣。雖然我國早已頒布了《預(yù)算法》,規(guī)定了政府公共預(yù)算不能打赤字,但地方政府在形成支出時,對本級預(yù)算的平衡要求考慮得并不多,各種公開的、隱形的赤字仍然存在。因此,首先要讓各級政府官員了解《預(yù)算法》,并自覺遵守。有了這種預(yù)算平衡的觀念,貧困地區(qū)的行政機構(gòu)膨脹就可以得到有效的控制。
讓政府官員了解預(yù)算并直接參與預(yù)算管理,就能把政府利益和財政利益很好地統(tǒng)一起來,由于財政狀況對政府行為的制約作用被明確化了,政府官員從自身利益出發(fā)在行政機構(gòu)設(shè)置的問題上,也會考慮財力的制約。美國前總統(tǒng)卡特在喬治亞州做州長時正是面對財力緊張的壓力,而率先在政府機構(gòu)內(nèi)推行“零基預(yù)算”,并從中發(fā)現(xiàn)了政府機構(gòu)嚴(yán)重重復(fù)設(shè)置的問題,從而成功地將當(dāng)年已申請的州預(yù)算削減了50%。
2.強化財政管理,規(guī)范行政機構(gòu)的行為
我國的行政機構(gòu)膨脹,有很多是不規(guī)范的行為方式造成的。比如說人員超編,為了照顧關(guān)系,把不勝任某項工作的人硬塞進(jìn)某個單位,而實際工作卻要讓能干的人干,因此,能干的人還不能少。有的行政機構(gòu)明明已經(jīng)是人浮于事,但有的事仍然沒有人干,于是又招聘合同工或臨時工來干。這種類型的行政機構(gòu)膨脹屬于一種隱性的膨脹,其后果仍然是行政機構(gòu)辦事效率低下,財政負(fù)擔(dān)加重。
這次行政機構(gòu)改革,國務(wù)院向全國公開了機構(gòu)改革的具體安排,包括機構(gòu)改革的具體內(nèi)容和時間表。撤銷的機構(gòu)和人員分流的時間都有明確的規(guī)定。這就是十分規(guī)范的機構(gòu)改革方案。其實,我們的行政機構(gòu)只要嚴(yán)格地按照各種規(guī)范來行使自己的職能,我國的行政機構(gòu)膨脹的程度也是不至于此的。因此,規(guī)范財政管理并以此來規(guī)范行政機構(gòu)的行為,是確保行政機構(gòu)改革順利推進(jìn)的重要條件。
對于行政機構(gòu)改革來說,要制訂機構(gòu)改革的合理方案并不算很難,只要按照精簡和效率的原則,總是可以設(shè)計出比較合理的行政機構(gòu)方案的。而最為困難的卻是方案的實施,這里涉及的是每一個人的實際利益。要想改革方案得到堅決地貫徹,就不能隨意突破行政機構(gòu)的編制,而防止突破編制的有效手段就是強化財政管理。我們建議把財政部門作為這次機構(gòu)改革的監(jiān)督部門,財政部門嚴(yán)格按照行政機構(gòu)的改革方案向行政部門安排資金,對于要撤銷的部門就要停止財政資金的供應(yīng),對于應(yīng)該保留或新設(shè)立的部門,要嚴(yán)格按照編制來供應(yīng)資金。嚴(yán)格而規(guī)范的財政管理,不但能保證行政機構(gòu)改革的順利完成,還是防止行政機構(gòu)改革夭折或出現(xiàn)反復(fù)的一種有效手段。
3.將預(yù)算外資金收歸財政管理,截斷行政機構(gòu)膨脹的資金來源
預(yù)算外資金作為一種特定歷史條件下的產(chǎn)物,其合理性只存在于調(diào)動各級財政努力增收的“分灶吃飯”時期和國有企業(yè)擴權(quán)的時期。隨著《企業(yè)法》的頒布和分稅制的實施,預(yù)算外資金實際上也沒有存在的必要了。因為市場經(jīng)濟(jì)對企業(yè)而言需要的是明晰的產(chǎn)權(quán),當(dāng)然也包括明確的財權(quán)。而行政機構(gòu)的預(yù)算外收支更是弊多利少,除了加重企業(yè)負(fù)擔(dān),滋生行政機構(gòu)的腐敗外,不斷增加的預(yù)算外資金還直接沖擊了正常的財政收入。
由此可見,無論是從社會經(jīng)濟(jì)的需要還是從現(xiàn)實的后果看,預(yù)算外收支都沒有繼續(xù)存在的必要。從行政機構(gòu)改革的角度看,更應(yīng)該將預(yù)算外資金納入財政直接管理,這樣就徹底堵死了行政機構(gòu)用預(yù)算外資金來支撐機構(gòu)膨脹的路子。
4.加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程的建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長以吸收富裕分流人員
關(guān)鍵詞：貨幣政策監(jiān)管職能監(jiān)管機構(gòu)
隨著各種因素的推動，貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能之間的分離趨勢是比較明顯的。但這并不意味著兩者之間就不存在任何聯(lián)系，貨幣政策的順利實施離不開健全的銀行體系，而銀行體系的安全也離不開貨幣當(dāng)局的支持。兩個職能之間仍然存在著不可分割的聯(lián)系。由于這種聯(lián)系的存在，使得職能的分離并不必然帶來銀行監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)從中央銀行的分離。這種聯(lián)系主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
一、貨幣政策和銀行監(jiān)管之間存在著相輔相成的關(guān)系
執(zhí)行貨幣政策與實施銀行監(jiān)管是相輔相成的，二者的關(guān)系不能割裂開來。貨幣政策的實施必須要考慮銀行體系的狀況，而對銀行的監(jiān)管也必須要考慮特定的貨幣運行狀況，這兩者之間必然存在著聯(lián)系。
首先，貨幣政策與銀行監(jiān)管最終目標(biāo)一致。雖然貨幣政策的直接目標(biāo)是保證貨幣運行平穩(wěn)合理，符合經(jīng)濟(jì)運行的要求；銀行監(jiān)管的直接目標(biāo)是保證銀行體系的安全。在具體的實施過程中在一定程度上存在著目標(biāo)的沖突。但兩者的最終目標(biāo)都是為了服務(wù)于整體經(jīng)濟(jì)的運行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長。而且，即使在直接目標(biāo)有沖突的情況下，中央銀行也是有可能通過特定的業(yè)務(wù)手段消除利益的沖突。
其次，貨幣穩(wěn)定和銀行體系的穩(wěn)定緊密聯(lián)系。銀行是貨幣政策的主要傳導(dǎo)渠道，銀行的安全也離不開一個穩(wěn)定的貨幣環(huán)境。貨幣政策的實施是要經(jīng)過幾個中間環(huán)節(jié)的，這其中銀行是重要的傳導(dǎo)渠道。如果銀行體系存在問題，那么貨幣政策的實施也很難達(dá)到預(yù)期的效果。銀行對于貨幣政策實施的作用的程度大小是和銀行體系在整個金融體系中的地位相對應(yīng)的，因為貨幣政策還可以通過其他渠道傳導(dǎo)。如果一個國家的銀行體系在金融體系中占絕對的地位，那么貨幣政策實施的效果將受到銀行體系運行狀況的巨大影響，這在包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家表現(xiàn)的尤其明顯。同樣，如果貨幣政策出現(xiàn)問題，不能保證一個穩(wěn)定的貨幣環(huán)境，
銀行體系的安全也難以得到保證。因此，可以說，貨幣政策是實施銀行監(jiān)管的重要依據(jù)，銀行監(jiān)管是貫徹落實貨幣政策，實現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)的重要保證。貨幣政策和銀行監(jiān)管的關(guān)系決定了二者必須要協(xié)調(diào)運行。貨幣政策自身特性也要求銀行監(jiān)管活動的協(xié)調(diào)配合，沒有良性互動的配套監(jiān)管，中央銀行的貨幣政策在運行過程中就會出現(xiàn)梗阻現(xiàn)象，貨幣政策效應(yīng)就會弱化。
第三，銀行監(jiān)管信息的反饋可以促進(jìn)貨幣政策的完善合理。貨幣政策的決策和銀行監(jiān)管政策的制定，都需要從銀行收集大量數(shù)據(jù)和信息，因此，要順利的執(zhí)行兩項職能，必須要保證數(shù)據(jù)和信息的及時性、可靠性和一致性，實現(xiàn)信息的共享。這也可以避免增加銀行的負(fù)擔(dān)。貨幣政策與銀行監(jiān)管的要求在不同的條件下存在著許多差別，實現(xiàn)兩種職能之間的信息共享，便于協(xié)調(diào)二者之間的相互關(guān)系。因此，有人認(rèn)為將銀行監(jiān)管職能和貨幣政策職能放在統(tǒng)一的中央銀行內(nèi)部運作還是要比分拆有優(yōu)勢。通過對銀行進(jìn)行監(jiān)管，中央銀行可以獲得對金融市場形勢的第一手資料和感覺，反而有利于貨幣政策的制定，通過銀行監(jiān)管，還可以進(jìn)一步增強中央銀行貫徹執(zhí)行貨幣政策的權(quán)威性，也有利于發(fā)揮最后貸款人職能。而且由于中央銀行與國際清算銀行和巴塞爾委員會有著緊密的合作關(guān)系，由中央銀行負(fù)責(zé)銀行監(jiān)管，有利于及時交流執(zhí)行銀行監(jiān)管國際準(zhǔn)則的新情況，便于銀行業(yè)國際間的合作與交流。
本文認(rèn)為，銀行監(jiān)管與貨幣政策職能之間存在的這種聯(lián)系使得在兩者之間形成協(xié)調(diào)非常的重要。這并不必然要求兩者一定要由一個統(tǒng)一的機構(gòu)來實施，也正如并不因為兩個職能的分離必然導(dǎo)致銀行監(jiān)管的機構(gòu)從中央銀行分拆一樣。
二、從最后貸款人功能的角度看貨幣政策與監(jiān)管職能及監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系
在貨幣政策職能和銀行監(jiān)管職能分離之后，并不意味著貨幣當(dāng)局就可以不考慮銀行體系的運行狀況。一個重要的問題是貨幣當(dāng)局仍然要對銀行體系的不安全所造成的系統(tǒng)性風(fēng)險負(fù)責(zé)，貨幣當(dāng)局仍然要發(fā)揮最后貸款人的功能。
銀行體系的不安全所造成的系統(tǒng)性風(fēng)險一個主要的表現(xiàn)是通過銀行危機的形式。銀行危機可能是由于整個銀行體系的問題，也可能是由于個體銀行的問題所引起的。個體銀行的問題，由于具有傳染性，也會危及到整個銀行體系的安全，造成銀行危機。銀行危機對實體經(jīng)濟(jì)有影響，可能會嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，作為負(fù)有穩(wěn)定貨幣運行責(zé)任的貨幣當(dāng)局，在很多情況下，仍然要發(fā)揮最后貸款人的功能以防止銀行危機的發(fā)生。因為雖然對銀行的救援可能與貨幣政策之間形成目標(biāo)沖突，而且對于銀行的救援也可能造成道德風(fēng)險，加大銀行體系未來的潛在風(fēng)險。但是，在大多數(shù)情況下，銀行危機的危害要超過對問題銀行注資進(jìn)行救援的危害。對于這個問題，有學(xué)者認(rèn)為中央銀行發(fā)揮最后貸款人的功能實際上最終資金來源還是納稅人，還是要由財政出資。因此，完全可以將最后貸款人的功能從中央銀行分離，由一個獨立的機構(gòu)，或者直接由銀行監(jiān)管機構(gòu)來行使。但是，一方面，傳統(tǒng)上都是由中央銀行來行使最后貸款人的功能，在經(jīng)驗、運作的能力、程序等方面，貨幣當(dāng)局都具有不可比擬的優(yōu)勢，由其他機構(gòu)來行使這部分功能是否具有可能性還有待討論；另一方面，即使將對于問題銀行進(jìn)行救援的最后貸款人功能分離，貨幣當(dāng)局仍然要對另一種系統(tǒng)性風(fēng)險負(fù)責(zé)，這是其他機構(gòu)所不能取代的。就是對于支付清算體系中的風(fēng)險，中央銀行具有獨一無二的作用，仍然需要發(fā)揮最后貸款人功能。比如，在監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)變革后，英格蘭銀行并沒有被完全剝奪對銀行運作的監(jiān)管權(quán)，它仍然保留著最后貸款人的職能，仍然要對整個支付和清算體系的正常運轉(zhuǎn)負(fù)責(zé)。另外，清算體系在一國的經(jīng)濟(jì)運行中占據(jù)著一個關(guān)鍵的地位。每天的清算數(shù)額巨大，如果清算過程中出現(xiàn)了風(fēng)險，有可能演變成為系統(tǒng)風(fēng)險。而由于中央銀行在管理、監(jiān)督、參與清算體系的運作方面起著基礎(chǔ)的作用，所以在防止清算體系中的風(fēng)險方面有著不可替代的責(zé)任。
中央銀行的流動性支持是很重要的，因此，即使將對問題銀行進(jìn)行救援的責(zé)任交給其他的機構(gòu)來運作，中央銀行的最后貸款人功能仍然是存在的。這就使得貨幣當(dāng)局必然還要與銀行監(jiān)管發(fā)生聯(lián)系。
三、貨幣職能與監(jiān)管職能的分離、聯(lián)系與監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)
職能的分離要求對銀行的監(jiān)管必須和執(zhí)行貨幣職能的機構(gòu)分離，但是職能之間的聯(lián)系又決定了這種分離不一定就表現(xiàn)為將執(zhí)行銀行監(jiān)管職能的機構(gòu)從中央銀行的分拆。除了直接在中央銀行之外再單獨成立銀行監(jiān)管機構(gòu)之外，如英國完全將兩個職能分離，分別由英格蘭銀行和英國金融服務(wù)局（FSA）來行使；我國也在2003年把銀行監(jiān)管職能從中國人民銀行分離，單獨成立了專門履行銀行監(jiān)管職能的中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。另外，也還可以有其他的選擇，比如可以在中央銀行內(nèi)部設(shè)立兩個相互獨立的部門，就像意大利銀行的做法；或者設(shè)立兩個分離但是卻互相合作的機構(gòu)，如在法國，銀行管理委員會和法蘭西銀行分別執(zhí)行銀行監(jiān)管與貨幣政策職能，但是法蘭西銀行又在銀行管理委員會中起著很重要的作用；也可以在中央銀行內(nèi)部給予銀行監(jiān)管職能一個半獨立的地位。對于不同的國家，沒有一個完全統(tǒng)一的模式
職能之間的分離決定了既是將銀行監(jiān)管的職能保留在中央銀行內(nèi)部，執(zhí)行貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能的內(nèi)部機構(gòu)之間也應(yīng)該保持相對的獨立以避免目標(biāo)上的沖突，而職能之間的聯(lián)系又決定了即使將銀行監(jiān)管的職能從中央銀行分拆出去，執(zhí)行銀行監(jiān)管的機構(gòu)與中央銀行之間也必須要有一個協(xié)調(diào)。
貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能的分離是銀行監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)從中央銀行分拆的基礎(chǔ)。由于貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能之間在目標(biāo)上存在著沖突，在行為與業(yè)績評價機制方面存在著差別以及由于職能的專業(yè)化趨勢越來越明顯，導(dǎo)致了貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能出現(xiàn)了分離。但是，由于貨幣政策與銀行監(jiān)管之間也存在著必然的聯(lián)系，貨幣當(dāng)局也必然要對因為個別銀行問題而引起的系統(tǒng)性風(fēng)險負(fù)責(zé)，兩個職能之間的分離也不是絕對的。因此，在分拆之后，監(jiān)管當(dāng)局與貨幣當(dāng)局之間還必須建立協(xié)調(diào)機制，包括在組織、在信息的共享以及在職能交叉所涉及的協(xié)調(diào)行動方面建立聯(lián)系。聯(lián)系的重點指向是保證銀行的系統(tǒng)安全，這需要雙方在安全評價機制、監(jiān)控指標(biāo)體系、預(yù)警機制以及金融安全網(wǎng)的建設(shè)方面形成協(xié)調(diào)。
在我國執(zhí)行貨幣政策職能的中國人民銀行和執(zhí)行監(jiān)管職能的中國銀監(jiān)會之間的分拆與設(shè)立已經(jīng)經(jīng)歷了兩年多時間，它們之間協(xié)調(diào)與合作正在日漸加強，但存在的問題也十分突出，特別是在信息搜集與共享及處罰等問題方面需要更加密切的合作。另外，他們同中國證監(jiān)會與中國銀監(jiān)會之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)問題也需要在一個統(tǒng)一的大框架下來統(tǒng)籌安排和考慮?？偟膩碚f中國人民銀行和三大監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與磨合還有很長的路要走，還有很多理論和實踐問題需要研究和解決。本文最后認(rèn)為由于多頭監(jiān)管所引發(fā)的諸多成本是很大的，未來我國金融業(yè)監(jiān)管應(yīng)該實行統(tǒng)一監(jiān)管，無論是從監(jiān)管成本來講，還是從金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢來講，金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管是我國金融業(yè)未來監(jiān)管發(fā)展的必由之路。
參考文獻(xiàn)：
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世行與亞行國際金融機構(gòu)商業(yè)計劃提綱[businessplanoutline]
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隨著保險國際化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，許多保險機構(gòu)已經(jīng)和正在迅速拓展它們的國際業(yè)務(wù)活動。為了在這種環(huán)境中維護(hù)全球保險市場的有效、公正、安全和穩(wěn)定，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)保護(hù)投保人利益的監(jiān)管目標(biāo)，各國保險監(jiān)管機構(gòu)之間的合作越來越成為必要。
一、跨境保險業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的監(jiān)管原則
為了指導(dǎo)各國保險監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管國際保險機構(gòu)和保險集團(tuán)的國外業(yè)務(wù)經(jīng)營時進(jìn)行有效合作，以增強保險監(jiān)管的有效性，讓投保人和潛在投保人了解保險機構(gòu)的財務(wù)狀況和償付能力，國際保險監(jiān)督官協(xié)會于1999年12月頒布了國際保險機構(gòu)和保險集團(tuán)跨國業(yè)務(wù)的監(jiān)管原則。
（一）任何外國保險機構(gòu)都不得逃避監(jiān)管。各國保險監(jiān)管機構(gòu)之間合作的主要目的是確保沒有任何保險機構(gòu)逃避監(jiān)管。在注意避免重復(fù)監(jiān)管的同時，每一個監(jiān)管機構(gòu)都有義務(wù)確保其轄區(qū)內(nèi)所有的外國保險機構(gòu)均受到有效監(jiān)管。
對子公司和分支機構(gòu)的監(jiān)管是有不同之處的，子公司一般應(yīng)由東道國轄區(qū)監(jiān)管，并受到東道國對資本充足性和償付能力規(guī)章的約束。分支機構(gòu)通常也由東道國轄區(qū)實施日常監(jiān)管，但分支機構(gòu)的償付能力既可由母國轄區(qū)，也可由東道國轄區(qū)適用的條款來評估，東道國轄區(qū)的監(jiān)管當(dāng)局也可以借助母國轄區(qū)監(jiān)管當(dāng)局的評估結(jié)果得出自己的判斷。
（二）所有國際保險集團(tuán)和國際保險機構(gòu)都應(yīng)受到有效監(jiān)管。在決定是否給轄區(qū)內(nèi)外國保險機構(gòu)的子公司或分支機構(gòu)授予許可證或延長許可證時，東道國轄區(qū)監(jiān)管當(dāng)局需要對國外保險機構(gòu)在母國轄區(qū)被監(jiān)管的有效性進(jìn)行仔細(xì)評估，必要時須向母國監(jiān)管當(dāng)局咨詢。這種評估應(yīng)考慮國際保險監(jiān)督官協(xié)會的一般監(jiān)管原則和標(biāo)準(zhǔn)以及母國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)用處罰條款限制與有效監(jiān)管沖突的保險機構(gòu)的能力。
傳統(tǒng)的保險監(jiān)管方式一般把重點放在對每個保險公司的單獨監(jiān)管上，因為與銀行等金融機構(gòu)相比，保險機構(gòu)不那么容易受到傳染性連鎖風(fēng)險的危害，它們也不那么容易對大范圍的金融體系造成系統(tǒng)風(fēng)險，保險監(jiān)管當(dāng)局盡量對其轄區(qū)內(nèi)設(shè)立的單個保險公司筑起一道“籬笆”，以便把它與同一集團(tuán)的其它機構(gòu)隔離開來。然而，當(dāng)保險機構(gòu)的母公司對其他保險機構(gòu)或金融機構(gòu)有實質(zhì)性的參股時，在評估母公司和整個集團(tuán)的財務(wù)能力時，把由于集團(tuán)的存在而可能造成的潛在風(fēng)險考慮進(jìn)去顯得非常重要，如對償付能力的可能影響、集團(tuán)內(nèi)關(guān)聯(lián)交易、以及大額風(fēng)險等。關(guān)于如何謹(jǐn)慎對待這種情況的討論一直在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際證券監(jiān)管委員會以及國際保險監(jiān)督官協(xié)會等論壇上進(jìn)行著。
（三）設(shè)立跨國界保險機構(gòu)應(yīng)由東道國和母國監(jiān)管者協(xié)商決定。當(dāng)某一保險機構(gòu)提出在國外建立新機構(gòu)的申請時，東道國和母國監(jiān)管當(dāng)局之間進(jìn)行的最初合作就開始了。批準(zhǔn)許可證的過程為東道國和母國國監(jiān)管當(dāng)局提供了良好的合作機會，也為他們未來進(jìn)一步的合作打下了基礎(chǔ)。
東道國監(jiān)管當(dāng)局需要就許可證申請的某些方面向母國監(jiān)管當(dāng)局咨詢，它在授予許可證之前應(yīng)該進(jìn)行必要的核實工作，以確保申請者的總部或母公司所在國的監(jiān)管當(dāng)局沒有不同意見。這一過程為母國監(jiān)管當(dāng)局提供一個機會，使它能夠把不同意其所監(jiān)管的保險機構(gòu)跨境設(shè)立子公司或分支機構(gòu)的理由告知東道國監(jiān)管當(dāng)局，并可以建議東道國監(jiān)管當(dāng)局拒絕頒發(fā)許可證。東道國監(jiān)管當(dāng)局在沒有得到母國監(jiān)管當(dāng)局的肯定答復(fù)，或在收到有保留的答復(fù)時，應(yīng)考慮選擇拒絕許可證申請、加大監(jiān)管力度、或?qū)κ谟柙S可證提出附加條件等，東道國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該將自己所采取的措施通報給母國監(jiān)管當(dāng)局。
東道國監(jiān)管當(dāng)局在對那些償付能力在母國轄區(qū)沒有受到謹(jǐn)慎管理的國外保險機構(gòu)，或者沒有明確的母公司對其負(fù)責(zé)的合資公司進(jìn)行許可審查時，應(yīng)特別謹(jǐn)慎。是否授予許可證的最終決定，應(yīng)由東道國監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)非歧視性標(biāo)準(zhǔn)作出。同時，母國監(jiān)管當(dāng)局也應(yīng)當(dāng)掌握它們的保險機構(gòu)所屬的所有跨境機構(gòu)的情況。
（四）提供跨境保險服務(wù)的國外保險機構(gòu)應(yīng)該受到有效監(jiān)管。是否允許國外保險機構(gòu)在某一轄區(qū)提供跨境保險服務(wù)，通常涉及該轄區(qū)的法律問題。當(dāng)消費者能不受任何約束，自愿尋求國外保險服務(wù)時，一般認(rèn)為他們應(yīng)對自己的行為負(fù)責(zé)。然而，當(dāng)允許積極推銷跨境保險產(chǎn)品時，東道國監(jiān)管當(dāng)局通常需要了解該國外保險機構(gòu)在其轄區(qū)內(nèi)推銷保險產(chǎn)品的真實動機，并進(jìn)行核實，以確保該保險機構(gòu)的償付能力在母國轄區(qū)受到了謹(jǐn)慎的監(jiān)管。另外一種方式是通過專門的許可證審核程序，或采用具體的安全措施，來保護(hù)本國投保人的利益。
如果允許積極推銷跨境保險產(chǎn)品，母國監(jiān)管當(dāng)局對確保保險機構(gòu)的償付能力負(fù)有主要責(zé)任，而東道國監(jiān)管當(dāng)局則應(yīng)非常認(rèn)真地考慮母國監(jiān)管當(dāng)局對保險機構(gòu)擬開展的跨境經(jīng)營活動提出的保留或反對意見。母國監(jiān)管當(dāng)局如果認(rèn)為其轄區(qū)內(nèi)的保險機構(gòu)沒有充足的財務(wù)能力、或者沒有對其業(yè)務(wù)進(jìn)行有效管理所必需的專業(yè)知識，它就應(yīng)該阻止該保險機構(gòu)到境外推銷其保險產(chǎn)品。
二、跨境保險活動相關(guān)國家保險監(jiān)管當(dāng)局之間的監(jiān)管信息交流
如果監(jiān)管當(dāng)局之間相互信任，監(jiān)管信息就可以在大致對等的基礎(chǔ)上實現(xiàn)雙向流動。在不斷改進(jìn)對國際保險機構(gòu)和國際保險集團(tuán)的監(jiān)管的同時，還必須加強保險機構(gòu)和監(jiān)管當(dāng)局之間、以及監(jiān)管當(dāng)局之間的信息交流。這樣做的目的是針對實質(zhì)性的監(jiān)管措施，而不僅僅是交流一般的日常信息，所以母國和東道國監(jiān)管當(dāng)局對監(jiān)管信息的需求也是各有側(cè)重的。
（一）母國監(jiān)管當(dāng)局的信息需求。母國監(jiān)管當(dāng)局主要希望能夠及時、充分地得到保險機構(gòu)總部或母公司的有關(guān)信息。為此，需要建立一個完善而又可以核實的報告體系，要求任何一個境外的子公司或分支機構(gòu)都應(yīng)向其總部或母公司報告，而且還必須有滿足特別信息需求的可行辦法。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，母國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)要求保險機構(gòu)健全內(nèi)部控制制度，設(shè)在國外的機構(gòu)應(yīng)向總部或母公司定期提交綜合性的報告，從而使得母國監(jiān)管當(dāng)局能夠?qū)υ摫ｋU機構(gòu)的總體財務(wù)狀況及其內(nèi)部控制制度的有效性進(jìn)行比較準(zhǔn)確的評估。
如果東道國監(jiān)管當(dāng)局有理由懷疑某一外國保險機構(gòu)出現(xiàn)比較嚴(yán)重的問題，就應(yīng)主動通報母國監(jiān)管當(dāng)局，母國監(jiān)管當(dāng)局也應(yīng)向東道國監(jiān)管當(dāng)局通報這些問題嚴(yán)重程度的詳細(xì)情況，以引起它們必要的關(guān)注。然而，東道國監(jiān)管者通常處于發(fā)現(xiàn)問題的最佳位置，因此應(yīng)該主動采取措施。母國監(jiān)管當(dāng)局有可能希望對其國外保險機構(gòu)上報的資料進(jìn)行獨立核實，當(dāng)母國監(jiān)管當(dāng)局需要跨境檢查時，東道國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)允許，并持歡迎態(tài)度。如果母國監(jiān)管當(dāng)局暫時不能進(jìn)行跨境檢查或者不擬啟動跨境檢查程序，它可以向東道國監(jiān)管當(dāng)局提出咨詢，請求東道國監(jiān)管當(dāng)局對該保險機構(gòu)跨境活動的情況進(jìn)行核實或做出評價。東道國和母國監(jiān)管當(dāng)局最好都能得到彼此所獲得的信息。
一旦國外保險機構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重問題，東道國監(jiān)管當(dāng)局可以向其總部或母公司查詢，也可以尋求母國監(jiān)管當(dāng)局的支持，以便提出可行的補救方案。當(dāng)東道國監(jiān)管當(dāng)局決定撤消某國外保險機構(gòu)的許可證或采取類似行動時，它應(yīng)在可能的和適當(dāng)?shù)臅r候事先向該機構(gòu)的母國監(jiān)管當(dāng)局發(fā)出預(yù)警。東道國監(jiān)管當(dāng)局在征得母國監(jiān)管當(dāng)局同意的情況下，雙方可以分擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，并協(xié)調(diào)各自的監(jiān)管活動。東道國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該向母國監(jiān)管當(dāng)局通報任何由于提供跨境保險業(yè)務(wù)活動引起的問題。
（二）東道國監(jiān)管當(dāng)局的信息需求。如果對母國監(jiān)管當(dāng)局對母公司或整個集團(tuán)的審慎監(jiān)管能力和政策措施有充分了解，那么東道國在對國外保險機構(gòu)實施監(jiān)管的效果就會更好。為此，母國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)向東道國監(jiān)管當(dāng)局通報對其保險機構(gòu)跨境經(jīng)營活動有重大影響的監(jiān)管措施，讓東道國監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)自己的判斷行事。母國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)積極回復(fù)東道國監(jiān)管當(dāng)局提出的各種信息要求，如當(dāng)?shù)貦C構(gòu)的業(yè)務(wù)活動范圍、在集團(tuán)內(nèi)的作用和內(nèi)部控制情況，以及東道國監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行有效監(jiān)管的其他相關(guān)信息要求。
當(dāng)母國監(jiān)管當(dāng)局對某一特定轄區(qū)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有疑問，并因此而準(zhǔn)備采取可能對該轄區(qū)國外保險機構(gòu)產(chǎn)生重要影響的措施時，它應(yīng)事先與東道國監(jiān)管當(dāng)局溝通和協(xié)商。一般來講，母國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)盡可能地讓東道國監(jiān)管當(dāng)局對跨境保險機構(gòu)保持信心。即使在敏感時期，如某一保險機構(gòu)將發(fā)生產(chǎn)權(quán)變化或面臨問題時，母國監(jiān)管當(dāng)局與東道國監(jiān)管當(dāng)局之間的充分溝通也會對雙方都有利。母國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)積極回復(fù)東道國監(jiān)管當(dāng)局提出的有關(guān)在東道國提供跨境保險服務(wù)的保險機構(gòu)的各種信息要求。
（三）信息交流的保密。能自由地進(jìn)行監(jiān)管信息的交流可以增強監(jiān)管者之間的有效合作。當(dāng)然，這種自由要受到一些旨在保護(hù)信息提供者和接收者的條件限制。不同轄區(qū)有不同程度的保密規(guī)則，這對監(jiān)管信息的傳遞可能造成一定障礙。如果轄區(qū)的保密要求限制了不同保險監(jiān)管當(dāng)局之間的信息共享，或者有的監(jiān)管當(dāng)局不能對其他監(jiān)管當(dāng)局提供的信息予以保密，那么這些轄區(qū)的監(jiān)管當(dāng)局則應(yīng)考慮著手審查其保密要求，總的原則是獲得的信息只能用于與監(jiān)管金融機構(gòu)有關(guān)的目的；應(yīng)允許信息雙向流動，但不能要求信息的形式和詳細(xì)特點嚴(yán)格對等；所傳遞信息的秘密性應(yīng)受到法律保護(hù)。當(dāng)然，所有保險監(jiān)管當(dāng)局都應(yīng)該遵守職業(yè)保密制度，對其活動過程中，包括進(jìn)行現(xiàn)場檢查時所獲得的信息保密。
獲得信息的監(jiān)管當(dāng)局如果準(zhǔn)備根據(jù)所獲得的信息采取行動，應(yīng)在可能的情況下與提供信息的監(jiān)管當(dāng)局協(xié)商。至于被監(jiān)管機構(gòu)的信息被監(jiān)管當(dāng)局之間交流以后，是否應(yīng)把監(jiān)管當(dāng)局之間溝通的情況通報給被監(jiān)管機構(gòu)，目前仍是討論之中的問題，在監(jiān)管實踐中往往要視具體情況而定。
三、金融集團(tuán)模式下對被監(jiān)管機構(gòu)高層管理人員和重要股東的資格考察
在金融集團(tuán)模式下，對被監(jiān)管機構(gòu)高層管理人員和重要股東的資格考察的目的在于確保金融集團(tuán)內(nèi)部有關(guān)機構(gòu)的監(jiān)管當(dāng)局能夠有效行使他們的職責(zé)，對這些機構(gòu)是否得到審慎的監(jiān)督和指導(dǎo)，以及主要股東是否對這些實體構(gòu)成損害等問題做出評估。同時也可以促進(jìn)不同監(jiān)管機構(gòu)之間的磋商和信息交流，從而實現(xiàn)有效監(jiān)管。
（一）金融集團(tuán)模式下對被監(jiān)管機構(gòu)高層管理人員和重要股東的資格考察的目的和主要內(nèi)容
銀行、證券和保險機構(gòu)高層管理人員的品行和能力是審慎監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。確保被監(jiān)管機構(gòu)得到審慎穩(wěn)妥的管理和指導(dǎo)的責(zé)任根本上屬于被監(jiān)管機構(gòu)自身，監(jiān)管當(dāng)局期望這些機構(gòu)采取必要措施，確保經(jīng)理、董事以及持股超過一定數(shù)額或者對業(yè)務(wù)有重大影響的股東能夠達(dá)到監(jiān)管當(dāng)局提出的稱職、適當(dāng)以及其它要求。
一個有效和完整的機構(gòu)運作機制應(yīng)包括各種控制措施，以促進(jìn)這些機構(gòu)持續(xù)滿足監(jiān)管當(dāng)局提出的稱職、適當(dāng)和其它方面的要求，并使得監(jiān)管當(dāng)局在必要情況下進(jìn)行干預(yù)。對經(jīng)理、董事和主要股東在這些方面進(jìn)行考察是監(jiān)管當(dāng)局為了確保被監(jiān)管機構(gòu)能夠以穩(wěn)妥和審慎的方式進(jìn)行經(jīng)營的常用監(jiān)管機制。如果經(jīng)理、董事和主要股東不能達(dá)到稱職、適當(dāng)或其它資格方面的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管當(dāng)局一般可以動用各種制裁手段，促使其采取補救措施。
金融集團(tuán)所屬的不同機構(gòu)，往往要分別接受不同監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，各監(jiān)管機構(gòu)分別依據(jù)相應(yīng)的法律和規(guī)定對管轄范圍內(nèi)的機構(gòu)進(jìn)行稱職、適當(dāng)或其它資格方面的考察。在行使他們的法律職責(zé)時，不同監(jiān)管機構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行積極的協(xié)調(diào)與溝通。監(jiān)管當(dāng)局在試圖考察被監(jiān)管機構(gòu)高層管理人員的稱職、適當(dāng)或其它資格時，金融集團(tuán)不同的組織和管理結(jié)構(gòu)可能會給他們的工作增加復(fù)雜因素，特別是當(dāng)這些機構(gòu)受監(jiān)管范圍之外的實體或個人影響較大時，問題更為突出。
稱職性考察通常要評估經(jīng)理和董事的才能以及他們完成崗位職責(zé)的能力，而適當(dāng)性考察則主要是評估他們的品行操守。在確認(rèn)能力方面，監(jiān)管機構(gòu)通常審核其正式的資格證書、以往經(jīng)歷和一貫表現(xiàn)。在評估品行和操守時，重點是犯罪記錄、經(jīng)濟(jì)狀況、因債務(wù)引起的民事訴訟、拒絕加入專業(yè)組織或被專業(yè)組織開除，其它相似行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局的處罰，以及過去的不良商業(yè)行為。有關(guān)評估主要股東稱職、適當(dāng)或其它資格的因素包括商譽、財務(wù)狀況，以及他們的權(quán)益是否會對被監(jiān)管機構(gòu)構(gòu)成負(fù)面影響。金融集團(tuán)內(nèi)處于監(jiān)管范圍之外的機構(gòu)（通常處在被監(jiān)管機構(gòu)的上層）的經(jīng)理和董事可以對被監(jiān)管機構(gòu)的許多方面造成重大影響，而且可以在控制整個集團(tuán)內(nèi)不同機構(gòu)的風(fēng)險方面起到重要作用。
上述因素導(dǎo)致了監(jiān)管權(quán)限的一些問題，因為某一監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)限往往不能延伸到集團(tuán)內(nèi)受其它監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的范圍，或者集團(tuán)內(nèi)不受監(jiān)管的機構(gòu)。這個因素還引起了不同監(jiān)管者之間分享有關(guān)某些個人的信息的困難，而且涉及到監(jiān)管當(dāng)局通常應(yīng)該遵守的職業(yè)保密規(guī)定。大多數(shù)國家都制定了保護(hù)個人隱私權(quán)的法律，因此在這個問題上，監(jiān)管機構(gòu)之間自由交換信息可能會受到一些影響。
（二）對金融集團(tuán)中有關(guān)機構(gòu)高層管理人員以及重要股東的稱職和適當(dāng)性考察的基本原則
國際保險監(jiān)督官協(xié)會提出了一些基本原則，有關(guān)監(jiān)管當(dāng)局可以參考：
1.為了確保金融集團(tuán)內(nèi)的被監(jiān)管機構(gòu)能夠?qū)徤鞣€(wěn)妥地經(jīng)營，如果集團(tuán)內(nèi)其它機構(gòu)的經(jīng)理和董事能夠?qū)Ρ槐O(jiān)管機構(gòu)的經(jīng)營活動行使重大或控制性的影響，就應(yīng)該對他們進(jìn)行稱職、適當(dāng)或其它資格的考察。
2.持股超過規(guī)定數(shù)額，并可能對被監(jiān)管機構(gòu)產(chǎn)生重大影響的股東應(yīng)該滿足監(jiān)管當(dāng)局提出的稱職、適當(dāng)或其它資格方面的要求。
3.稱職及適當(dāng)或其它資格考察應(yīng)該在委任階段進(jìn)行，以后發(fā)生變化還需要重新考察。
4.監(jiān)管當(dāng)局期望被監(jiān)管機構(gòu)采取必要措施，以確保持續(xù)達(dá)到稱職、適當(dāng)或其它資格方面的要求。根據(jù)經(jīng)理、董事和主要股東對被監(jiān)管機構(gòu)的影響程度和他們職責(zé)的不同，對他們的稱職、適當(dāng)或其它資格的考察也有所不同。
5.如果一個經(jīng)理或董事被認(rèn)為對一個被監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)營能夠?qū)嵤┲卮笥绊?，而且他曾?jīng)在集團(tuán)內(nèi)部另外一個被監(jiān)管機構(gòu)擔(dān)任過經(jīng)理或董事，那么監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該在評估過程中咨詢另外一個機構(gòu)的監(jiān)管者。
6.如果一個經(jīng)理或董事被認(rèn)為對一個機構(gòu)的經(jīng)營能夠?qū)嵤┲卮笥绊?，而且他曾?jīng)在集團(tuán)內(nèi)部另外一家未受監(jiān)管的機構(gòu)擔(dān)任過經(jīng)理或董事，那么監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該在評估過程中咨詢其它曾經(jīng)和該機構(gòu)發(fā)生來往的被監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管者。
一、流動性過剩的表現(xiàn)
(一)存差持續(xù)擴大
存差是金融機構(gòu)存款余額減去貸款余額之后的差額。自1995年起,我國金融機構(gòu)總體上開始出現(xiàn)存差現(xiàn)象,數(shù)額逐年擴大。尤其從2004年開始,我國商業(yè)銀行的存差迅速增加,增幅上漲,“喇叭口”現(xiàn)象繼續(xù)擴大。到2007年,金融機構(gòu)的存貸款余額分別為389371億元和261691億元,存貸差達(dá)到了127680億元,是2004年的2.02倍(見表1)。這就說明,存差規(guī)模的持續(xù)擴大和存貸比例的持續(xù)下降是引起商業(yè)銀行流動性過剩的重要因素。
(二)M1與M2持續(xù)背離
結(jié)合我國的貨幣統(tǒng)計規(guī)則:廣義貨幣M1=狹義貨幣M2+定期存款+儲蓄存款+其他存款,可以看出,M1與M2之間的差額反映出了銀行持有的流動性資產(chǎn)額。根據(jù)央行的統(tǒng)計數(shù)據(jù),近幾年,我國商業(yè)銀行的廣義貨幣M1和狹義貨幣M2均呈現(xiàn)出加速增長的趨勢。2006年12月末,M2余額為345577.91億元,同比增長15.67%,M1余額為126028.05億元,同比增長17.48%,M1的增速超過了M2的增速1.81個百分點;2007年12月末,M2余額為403401.3億元,同比增長16.73%,M1余額為152519.17億元,同比增長21.02%,M1的增速也大于M2的增速,超出了4.29個百分點。因此,可以看出我國貨幣供應(yīng)量仍呈持續(xù)快速增長趨勢,并且M1的增速反超M2的增速,商業(yè)銀行仍存在嚴(yán)重的流動性過剩問題
(三)超額準(zhǔn)備金居高不下
2008年4月末,超額準(zhǔn)備金創(chuàng)下了歷史低1.7%,并且據(jù)央行統(tǒng)計,從2001年到2008年4月末,我國商業(yè)銀行季平均超額準(zhǔn)備金率依次為6.8%、6.5%、4.5%、4.2%、4.0%、3.4%、2.9%、1.7%。雖然總體上呈逐年下降趨勢,但平均仍維持在4%左右的較高水平,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了發(fā)達(dá)國家的超額準(zhǔn)備金率,從而增加了央行的利息支出成本,削弱了貨幣政策傳導(dǎo)機制的作用。
二、流動性過剩的成因
(一)宏觀層面
1.國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響。為抑制經(jīng)濟(jì)過熱過快增長,防止結(jié)構(gòu)性失衡,截至2008年6月末,中央政府出臺了相應(yīng)的政策措施,明確提出加強國家宏觀調(diào)控,扭轉(zhuǎn)房地產(chǎn)市場和固定投資行業(yè)過熱的局面,促使商業(yè)銀行縮小對相關(guān)行業(yè)的貸款規(guī)模,貸款總量迅速降低。此外,隨著我國金融改革的不斷深化,國家也加大了對商業(yè)銀行不良貸款的剝離和核銷力度,使其資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)明顯改變,貸款余額減少,存差不斷擴大。
2.外匯占款規(guī)模擴大的影響。在WTO和“9.11”事件的背景下,我國的貿(mào)易順差一直呈持續(xù)擴大趨勢,再加上2002年下半年以來受人民幣升值預(yù)期的影響,大量的熱錢涌入國內(nèi),使我國國際收支賬戶經(jīng)常項目與資本項目“雙順差”的現(xiàn)象日益明顯,外匯儲備急劇擴大。而受原有強制性結(jié)售匯制度的約束,央行必須發(fā)行基礎(chǔ)貨幣為巨額的外匯儲備買單,致使本幣供應(yīng)量增加,最終表現(xiàn)為商業(yè)銀行存款的增加。因此,為購買外匯而投放本幣已成為央行投放基礎(chǔ)貨幣的主要渠道。
3.金融市場不完善。目前,我國金融市場的發(fā)展還處于初級階段,股票市場和債券市場尚不完善,無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。投資品種單一、金融工具較少也使居民和企業(yè)的投資渠道過于狹窄,再加之人們易受傳統(tǒng)保守觀念的影響,使大量的現(xiàn)金資產(chǎn)向銀行系統(tǒng)聚集,導(dǎo)致銀行存款持續(xù)增加,資金難以分流,存差進(jìn)一步擴大。
(二)微觀層面
1.居民的高儲蓄傾向。近年來,我國城鎮(zhèn)居民的可支配收入持續(xù)穩(wěn)步增長,但消費的增長卻小于收入的增長,形成了大量的儲蓄存款。這主要是由于:(1)與我國傳統(tǒng)的理財思想、社會結(jié)構(gòu)等諸多因素密切相關(guān);(2)對未來收入和支出的不確定性預(yù)期以及住房、教育、醫(yī)療等方面的體制改革使居民的預(yù)防性儲蓄增加;(3)我國的社會保障體制還不健全,教育、醫(yī)療等費用持續(xù)攀升,大大增強了居民的儲蓄意愿,減少了消費需求。此外,我國的貧富差距也十分懸殊,基尼系數(shù)達(dá)到0.45,超過了國際公認(rèn)的警戒線0.4。這樣,大量的儲蓄存款被掌握在了邊際消費傾向較低的少數(shù)富人手中,從而給商業(yè)銀行帶來流動性過剩的危機。
2.資本充足率的約束。銀監(jiān)會為防范金融風(fēng)險,對商業(yè)銀行資本充足率的監(jiān)管日益規(guī)范和嚴(yán)格。在新的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法中》,要求所有銀行在2007年1月1日之前達(dá)到8%的最低資本充足率的要求,這一硬性條款的約束,使商業(yè)銀行不得不縮小貸款規(guī)模,降低信貸資產(chǎn)比重,從而加劇了銀行的惜貸現(xiàn)象。
3.銀行經(jīng)營方式的缺陷。我國商業(yè)銀行的主要業(yè)務(wù)仍是吸收存款、發(fā)放貸款,收入來源仍主要依靠存貸利差。而在利率尚未完全市場化的情況下,商業(yè)銀行無法通過主動調(diào)整存款利率的方式改變居民的儲蓄意愿,更不可能拒絕客戶的儲蓄要求,最終,只能放任銀行存款持續(xù)增加。
4.直接融資工具的替代效應(yīng)。隨著我國股票市場、債券市場的不斷完善,企業(yè)可供選擇的融資工具越來越多,尤其是短期融資券,憑借其低利率、低成本、低約束的優(yōu)勢獲得了更多企業(yè)的青睞,由此便減少了對商業(yè)銀行貸款的需求,導(dǎo)致商業(yè)銀行信貸規(guī)模縮小,存差擴大,流動性過剩問題加劇。
5.誠信體系不完善。我國的金融生態(tài)環(huán)境欠佳,企業(yè)誠信意識匱乏、信用缺失現(xiàn)象嚴(yán)重,銀行不敢輕易放貸,由此導(dǎo)致兩方面的負(fù)面效應(yīng):第一,大量的閑置資金堆積于銀行內(nèi)部,貸款減少,存差擴大,單位資金的管理成本不斷提高;第二,業(yè)績優(yōu)良、聲譽較好、還款能力較強的企業(yè)成為銀行競相追逐的焦點,而規(guī)模小、風(fēng)險大、信譽低的中小企業(yè)卻難以獲得貸款,從而導(dǎo)致真正需要融資的企業(yè)無法有效的從銀行獲取資金來源。
參考文獻(xiàn)
[1]孫建潮。基于宏觀角度的商業(yè)銀行流動性過剩分析[J]財經(jīng)科學(xué),2006(7)
[2]張曉慧。正確認(rèn)識當(dāng)前的“存差”問題[J]中國金融,2006(4)
一、目前我國保險業(yè)評估存在的問題
1995年10月1日頒布的《中華人民共和國保險法》規(guī)定:“保險人和被保險人可以聘請依法設(shè)立的獨立的評估機構(gòu)或者具有法定資格的專家,對保險事故進(jìn)行評估和鑒定。”然而,到目前為止,我國仍沒有一家“獨立的評估機構(gòu)”,各保險公司均自設(shè)評估部門,負(fù)責(zé)對保險事故進(jìn)行評估。這樣在保險人和被保險人當(dāng)中很容易產(chǎn)生三個方面的矛盾:一是保險與被保險人之間的矛盾。保險人與被保險人原本屬于一種買賣關(guān)系,出于各自利益的考慮,在處理保險事故上,往往雙方持不同的態(tài)度。從保險公司來講,總想通過客觀評估和正確鑒定,盡量減少賠付以提高自身效益;對被保險人來說,有時難免夸大損失,以便獲取更多的賠付。雙方關(guān)注的焦點是對事故的評估和鑒定,而評估和鑒定均由各保險公司自己承擔(dān),導(dǎo)致被保險人容易對保險公司的事故評估鑒定產(chǎn)生懷疑態(tài)度。二是專業(yè)與非專業(yè)的矛盾。各保險公司盡管都成立了評估鑒定機構(gòu),但從事這項工作的人員因為種種客觀因素,對涉及各行各業(yè)的評估業(yè)務(wù)不可能都熟練掌握,所以在對保險事故的評估過程中,有時難以保證做到客觀公正。三是提高保險公司經(jīng)營效益與成本過高的矛盾。各家保險公司現(xiàn)行的事故評估與鑒定工作操作復(fù)雜,運行困難,重復(fù)投入的問題十分突出,人為地增加了保險公司的費用支出,致使保險公司成本過高,經(jīng)營效益受到一定影響。
以上三個矛盾不僅影響著理賠工作的正常開展,而且也不利于保險業(yè)的有效監(jiān)管。因此,成立一個與當(dāng)前保險業(yè)發(fā)展相適應(yīng)而又符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的保險公共評估機構(gòu)勢在必行。
二、構(gòu)建保險公共評估的意義所謂保險公共評估機構(gòu),就是由中國保監(jiān)會確認(rèn)資質(zhì)的、獨立于保險公司以外的具有獨立法人地位的保險事故評估中介機構(gòu)。
成立保險公共評估機構(gòu)的意義主要在于:一是有利于保險監(jiān)管部門對保險評估與鑒定工作的集中管理。成立保險公共評估機構(gòu),不僅可以使保險部門充分利用評估結(jié)果,對事故作出公正、準(zhǔn)確鑒定,而且減少了中間環(huán)節(jié),有利于保險監(jiān)管部門加強行業(yè)管理。二是有利于妥善解決保險人與被保險者之間的矛盾。保險公共評估機構(gòu)是一個獨立的專門機構(gòu),在對事故進(jìn)行評估和鑒定過程中,不受保險公司和被保險方的制約和支配,能夠在“客觀、公正、公開、有效”的原則指導(dǎo)下,作出科學(xué)、準(zhǔn)確的評估和鑒定,從而使保險人與被保險人之間消除誤解,化解矛盾。三是有利于提高專業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。中國保險事業(yè)的迅猛發(fā)展,保險市場內(nèi)涵日益豐富,對保險公共評估人員提出了更高的要求。建立保險公共評估有利于造就一支“忠于職守、求真務(wù)實、既懂保險專業(yè)理論知識,又熟悉保險法規(guī)”的專業(yè)保險隊伍,從而保障保險事業(yè)更好地發(fā)展。四是有利于保險公司規(guī)范經(jīng)營行為和加強廉政建設(shè)。由于諸多原因的影響,國內(nèi)保險市場一度呈現(xiàn)競爭無序、保險企業(yè)經(jīng)營效益低下的局面,嚴(yán)重制約了保險業(yè)的健康發(fā)展,削弱了國內(nèi)保險企業(yè)在國際保險市場上的競爭能力。特別是在對保險事故進(jìn)行評估和鑒定的過程中,常常出現(xiàn)執(zhí)行制度不嚴(yán)的現(xiàn)象,有的從業(yè)人員甚至內(nèi)外勾結(jié),制造假賠案,導(dǎo)致保險公司內(nèi)部道德風(fēng)險不斷發(fā)生。成立保險公共評估機構(gòu),將會有效地杜絕保險公司和被保險人違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生,為保險企業(yè)加強廉政建設(shè)提供制度保障。
三、設(shè)立保險公共評估機構(gòu)的模式構(gòu)想
針對保險公司現(xiàn)行理賠運行機制中存在的突出問題和矛盾,在設(shè)立保險公共評估機構(gòu)時必須充分體現(xiàn)“權(quán)威性、公正性和服務(wù)性”原則,堅持做到“規(guī)范化、系統(tǒng)化、專業(yè)化”標(biāo)準(zhǔn),以促進(jìn)保險業(yè)持續(xù)、健康、高效發(fā)展,從而使保險業(yè)能更有效地為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。
所謂權(quán)威性,就是國家有關(guān)主管部門(如中國保監(jiān)會)應(yīng)依法授予保險評估機構(gòu)對境內(nèi)所有保險公司的保險標(biāo)的損失進(jìn)行評估的權(quán)力,各保險公司原有的評估定損部門一律撤消,保險公司不再具備保險賠付的評估職能。
為實現(xiàn)保險評估機構(gòu)的公正性,有關(guān)部門應(yīng)制定出專門的保險評估法規(guī),規(guī)范公共評估機構(gòu)的職業(yè)行為,使之不受保險人或被保險人任何一方制約。