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第1篇

[關(guān)鍵詞]績效管理；同步達效；工程管理

[中圖分類號]D035[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號] 1006-0863（2013）06-0104-06

在大型項目建設(shè)中，為了使各子項目以及外部影響因素同時達到預(yù)期的目的，需要對工程項目集的管理理論和方法進行創(chuàng)新。王國慶和黃鈞研究南水北調(diào)中線工程項目群的建設(shè)管理問題，提出了“同步達效”的概念。[1]2011年7月29日，河南省南水北調(diào)辦公室在鄭州組織召開河南省南水北調(diào)配套工程工作會議，要求各級各有關(guān)部門要又好又快地推進配套工程建設(shè)，以確保與主體工程“同步建成、同步通水、同步達效”。

“同步達效”是在工程建設(shè)管理中提出的概念，其基本思想可以被整個管理學(xué)所借鑒和吸收，在對大型專項行政項目建設(shè)或完成某項使命實施績效管理時，特別是針對社會復(fù)雜系統(tǒng)和組織復(fù)雜系統(tǒng)進行績效管理時，很有必要引入這一思想和方法。 “復(fù)雜系統(tǒng)”是指通過對一個系統(tǒng)的分量部分（子系統(tǒng)）性能的了解，不能對系統(tǒng)的性能作出完全的解釋，這樣的系統(tǒng)稱為“復(fù)雜系統(tǒng)”。用通俗一點的說法，對于復(fù)雜系統(tǒng)，整體的性質(zhì)不等于部分性能之和，即系統(tǒng)整體與部分之間的關(guān)系不是一種線性關(guān)系。[2]大型專項行政項目可以看作是復(fù)雜系統(tǒng)，系統(tǒng)本身及其子系統(tǒng)與周圍的環(huán)境有物質(zhì)的交換、能量的交換和信息的轉(zhuǎn)換。系統(tǒng)中子系統(tǒng)的種類繁多，子系統(tǒng)之間有交互作用，具有開放性、復(fù)雜性和層次性的特征。[3]大型專項行政項目的績效管理是一個系統(tǒng)工程。其中，公共服務(wù)績效對經(jīng)濟社會發(fā)展、公眾需求滿足程度的同步性問題，項目建設(shè)中在完成某項使命時各部門、各子項目之間績效的同步性問題，同一任務(wù)在其實施的各階段銜接的問題等，都存在這方面的要求。本文以南水北調(diào)中線工程河南段項目集為例，把“同步達效”的概念引入大型項目的績效管理研究中，重點分析同步達效的特征、實現(xiàn)條件等，力求豐富關(guān)于績效管理理論的研究。

一、同步達效的內(nèi)涵及基本原理

績效管理是一個包含績效計劃與實施、績效考核、績效反饋與改進等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)過程。Bernardin給績效做出定義，認為績效是對在特定的時間內(nèi)、由特定的工作職能或活動所創(chuàng)造的產(chǎn)出的記錄或工作的結(jié)果。[4]Bredrup 認為績效管理由計劃、改進和考查三者組成。[5]周志忍從系統(tǒng)工程、動態(tài)過程和人力資源開發(fā)手段三種意義上界定了績效管理的概念，認為績效管理是為實現(xiàn)所期望的結(jié)果而實施的由一系列管理機制和技術(shù)構(gòu)成的有機系統(tǒng)，是由戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃、持續(xù)性績效管理、績效報告和信息利用等環(huán)節(jié)構(gòu)成的動態(tài)過程，是圍繞組織績效提高這一目標(biāo)而實施的人力資源管理的原則和技術(shù)。[6]陳麗研究了基于共同價值的多維度組織的協(xié)同管理問題，分析構(gòu)建了基于共同價值的多維度組織績效協(xié)同管理體系。[7]高小平結(jié)合我國的實際提出，中國績效管理是一種“通過創(chuàng)新，創(chuàng)造績效”的創(chuàng)效式績效管理，主要通過體制性創(chuàng)效、機制性創(chuàng)效、功能性創(chuàng)效和輔創(chuàng)效，還有對這些行為的評價與管理，從而實現(xiàn)績效管理的創(chuàng)效化和行政管理的高效化。[8]這些研究成果表明，績效管理內(nèi)在地存在著“同步達效”所需要的“結(jié)果”、“協(xié)同”等元素，可以說，績效管理的理論和實踐對“同步達效”已經(jīng)達到了呼之欲出的境地。

（一）同步達效的概念

同步達效是指通過系統(tǒng)的各要素、層次和子系統(tǒng)之間的協(xié)同配合，使系統(tǒng)的整體功能達到最優(yōu)的狀態(tài)。具體到工程或項目而言，是指工程或項目的各個環(huán)節(jié)和部門都達到了計劃要求的目標(biāo)，實現(xiàn)預(yù)期效果。

（二）同步達效的基本原理

1.短板原理?！岸贪逶怼庇址Q“木桶原理”，即木桶的盛水量是由箍成木桶的木板共同決定，并受最短的木板所限制的，最短木板是木桶盛水量的“限制性因素”，起到了支配和決定的作用。在一個系統(tǒng)中，“限制性因素”決定是否能夠?qū)崿F(xiàn)整體功能的最大化。具體到一項工程和項目的管理中，往往效率最低，分配資源最少的部門決定工程是否能夠最終按時達標(biāo)，實現(xiàn)績效的最優(yōu)化。因此，同步達效要求注意“限制性因素”的選擇，做到資源分配的合理性，部門績效的同步性，通過互動協(xié)作，適當(dāng)突出對“限制性因素”的管理，使系統(tǒng)各部分均衡發(fā)展，實現(xiàn)組織整體的最優(yōu)績效。

2.役使原理。役使原理指出，系統(tǒng)演化過程中，在接近狀態(tài)變化的臨界點時，“快變量”由于變化太快，以致未對系統(tǒng)施加影響就消失或變化了，而極少數(shù)“慢變量”變化相對緩慢，成為支配和主宰系統(tǒng)演化的序參量。序參量由子系統(tǒng)的競爭與協(xié)同產(chǎn)生出來，同時它又支配子系統(tǒng)，子系統(tǒng)伺服于序參量、序參量協(xié)同合作形成有序的宏觀結(jié)構(gòu)。具體到一個工程而言，進度最慢的部門或項目決定著系統(tǒng)的進度。同步達效力圖克服部門間效率的不同步問題，以保證工程整體按照理想狀態(tài)進展。

3.個體理性和集體理性統(tǒng)一原理?！扒敉嚼Ь场钡恼純?yōu)策略均衡揭示出個人理性和集體理性間的沖突和矛盾。反映在一項工程項目中，各部門按著各自利益最大化的方向發(fā)展導(dǎo)致組織整體績效的偏離。同步達效重視組織各部門間的相互影響，具體到管理活動中，強調(diào)生產(chǎn)、財務(wù)、研發(fā)、后勤等部門間的互動溝通、協(xié)同運作，避免因各自為己而造成部門間的相互制肘，減少因缺乏互動性而產(chǎn)生的內(nèi)耗，實現(xiàn)甚至倍增整體績效。

二、同步達效的主要特征

同步達效是運用系統(tǒng)論、控制論、協(xié)同學(xué)和管理學(xué)等理論的基本思想和方法，通過研究管理系統(tǒng)中各個對象、要素的活動規(guī)律，以達到對其實施協(xié)同管理目的的一種理論。目的是通過協(xié)調(diào)各部分目標(biāo)達成的效率，以實現(xiàn)系統(tǒng)的整體功能效應(yīng)最大化。與傳統(tǒng)的部門管理活動相比，同步達效強調(diào)協(xié)同的思想，具有互動性、協(xié)調(diào)性、同幅性等特點，在處理問題的方法以及看待問題的視角上也有很大的不同之處。同步達效試圖使系統(tǒng)達到“自組織”，“自學(xué)習(xí)”和“自協(xié)調(diào)”，構(gòu)造學(xué)習(xí)型組織，以適應(yīng)當(dāng)前知識型社會和迅猛發(fā)展的社會經(jīng)濟對現(xiàn)代管理提出的要求。其特征具體表現(xiàn)為：

第一，互動性。隨著社會交流與合作的日益頻繁，管理環(huán)境的日益復(fù)雜，管理系統(tǒng)已經(jīng)不可能按照簡單機械的分工活動來運行，或只通過各部門相互獨立的工作來實現(xiàn)整個系統(tǒng)的目標(biāo)，而是需要各種管理要素的互動溝通。只有這樣才能有效消除阻礙目標(biāo)達成的消極性沖突，形成和諧的分工合作機制、建立起相互促進的目標(biāo)達成氛圍，加強各要素的目標(biāo)達成效果從而更好地實現(xiàn)系統(tǒng)效應(yīng)。

第二，協(xié)調(diào)性?！巴竭_效”管理歸根到底就是協(xié)調(diào)組織各部分的行動，以實現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。傳統(tǒng)的管理活動注重專業(yè)分工、部門分離，因此，各部門之間缺少互動協(xié)調(diào)。同步達效力圖打破僵化的科層界限，加強部門間的互動和協(xié)作，達到個體理性和集體理性的統(tǒng)一。傳統(tǒng)的管理活動只重視對組織所需資源的尋求，卻忽視了對動態(tài)環(huán)境的考慮，從而缺乏對動態(tài)環(huán)境作出及時反應(yīng)的能力。同步達效的協(xié)調(diào)性則包括了系統(tǒng)與環(huán)境的互動與協(xié)調(diào)，更加重視與利益相關(guān)者的適應(yīng)性調(diào)整。

第三，同幅性?！巴竭_效”強調(diào)組織運行時系統(tǒng)各部分在時間、空間和速度上的同幅性，即要求各要素遵循共同的時間參照系，在空間里合理布局，在速度和力度上張馳有度、松緊銜接。如準(zhǔn)時生產(chǎn)制中要求前后相鄰工序在時間上要平行同幅進行，并且前后相鄰工序的生產(chǎn)率要相等或接近。具體到工程項目集而言，同幅性要求避免各部門的無序運行，促進了系統(tǒng)形成協(xié)調(diào)一致的整體運動，從而達到預(yù)期目標(biāo)。

三、同步達效的實現(xiàn)條件

在組織系統(tǒng)的實際管理活動中，時常會存在不注重對組織系統(tǒng)中 “短板”的管理，忽視“快變量”和“慢變量”之間的協(xié)同，缺乏對各子系統(tǒng)間進行有效的溝通協(xié)調(diào)等問題，這些都會阻礙整體績效最大化的實現(xiàn)。因此，要實現(xiàn)同步達效就需要從管理結(jié)構(gòu)、管理過程、加強溝通協(xié)調(diào)三個方面創(chuàng)造條件。

（一）管理結(jié)構(gòu)上的協(xié)同銜接

同步達效強調(diào)組織系統(tǒng)中的各要素間、要素與子系統(tǒng)間、各子系統(tǒng)間、系統(tǒng)與環(huán)境間的互動與協(xié)作，強調(diào)通過組織系統(tǒng)各部分的協(xié)調(diào)合作，最終實現(xiàn)整體績效最大化。體現(xiàn)在管理結(jié)構(gòu)上，主要需要解決兩個關(guān)鍵問題：一是空間橫向環(huán)節(jié)的協(xié)同，二是時間縱向?qū)哟蔚你暯??？臻g上的同步性要求各要素之間的協(xié)調(diào)配合，就好比交響樂隊，必須有弦樂、器樂和打擊樂等不同部分協(xié)調(diào)演奏，才能產(chǎn)生出美妙的樂章。[9]時間上的同步性要求各要素之間的順次銜接，就好比接力比賽，要求團隊的每位成員在依次完成個人負責(zé)的一段賽程后，相互合作，配合默契，進行接力棒的傳遞，獲得比賽最終勝利。

（二）管理過程中的同步可控

從管理過程看，同步達效強調(diào)各環(huán)節(jié)的先后協(xié)調(diào)，控制縫隙和時間差；在同一環(huán)節(jié)上，要求各子系統(tǒng)同步協(xié)調(diào)，強調(diào)速度的可控性和同步性。速度的可控性主要是指各要素之間保持最合適的進度，就好比在接力比賽中，順利的交接棒是取得好成績的前提條件。優(yōu)秀的接力跑運動員會在交接棒的瞬間，恰好達到在接力區(qū)的最高速度，然后跑出接力區(qū)，一直到把接力棒交到下一名運動員的手中，這樣環(huán)環(huán)相扣，最終沖刺到終點。所謂同步性，不是時間上的機械統(tǒng)一，而是各子系統(tǒng)協(xié)同運作，并且要特別注重起關(guān)鍵作用但在系統(tǒng)中往往占弱勢地位的“限制性因素”，就如同在接力比賽的隊伍中，如何合理安排速度最慢的那個選手的賽位，對比賽至關(guān)重要。同理，在“田忌賽馬”這個經(jīng)典案例里也講到，先用下等馬對上等馬，又用上等馬對中等馬，再用中等馬對下等馬，這樣就以兩勝一負取得總體好成績。

（三）加強協(xié)調(diào)溝通機制的建設(shè)

實現(xiàn)同步達效的協(xié)調(diào)溝通機制是指可以使各子系統(tǒng)或要素能更好的產(chǎn)生協(xié)同作用從而促進系統(tǒng)實現(xiàn)整體績效最大化的一切交流或溝通方式。這是組織系統(tǒng)實現(xiàn)同步達效的基礎(chǔ)，本文主要從以下兩個方面進行分析。

1.協(xié)調(diào)過程中的管理成本和利益分配

從成本角度看，同步達效要求組織系統(tǒng)中各要素和子系統(tǒng)的協(xié)同成本要小于實現(xiàn)整體績效最大化所帶來的收益。協(xié)調(diào)成本過高，則不符合同步達效的內(nèi)涵和要求。猶如在接力比賽中，過長的交接棒時間或者交接棒時出現(xiàn)失誤都會使比賽失利。

組織系統(tǒng)內(nèi)的人力、財力、物力、時間、技術(shù)、信息等資源的供給是有限的，因為資源是稀缺的。從利益分配角度看，同步達效強調(diào)按照組織系統(tǒng)中各要素和子系統(tǒng)對實現(xiàn)同步達效所起作用的重要性或“貢獻”大小進行利益的合理分配。不合理的利益分配可能導(dǎo)致沖突的產(chǎn)生，從而影響整體績效最大化的實現(xiàn)。在協(xié)調(diào)溝通的過程中，還應(yīng)注意個體目標(biāo)和整體目標(biāo)的統(tǒng)一，凡是不利于整體目標(biāo)實現(xiàn)的個體行為都應(yīng)被避免。合理的利益分配機制既是持續(xù)實現(xiàn)同步達效的必要物質(zhì)條件。

2.構(gòu)建信息溝通平臺

為了優(yōu)化信息溝通的內(nèi)容，解決溝通不暢，反饋不對稱等問題，系統(tǒng)與外部環(huán)境間、各子系統(tǒng)間、子系統(tǒng)內(nèi)部可以構(gòu)建信息溝通平臺。如我國政府在行政管理中，常常啟用“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的機制，屬于任務(wù)性組織的性質(zhì)，它在實踐中被證明是有效的。一類是常設(shè)性領(lǐng)導(dǎo)小組，如“中央財政經(jīng)濟工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組”等。另一類是臨時性領(lǐng)導(dǎo)小組，如在南水北調(diào)中線工程河南段項目集建設(shè)中成立的“河南省南水北調(diào)工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”。這類組織一般是為了推動某項重大公共政策而設(shè)立。[10]這種機制可以看作是促進系統(tǒng)溝通交流的平臺，起到“上情下達”、“下情上達”的作用，增進各方面的協(xié)調(diào)，指導(dǎo)和監(jiān)督大型專項行政項目的建設(shè)，減少執(zhí)行摩擦成本的作用，同時也可以監(jiān)督指導(dǎo)各子系統(tǒng)和要素的運行，促進同步達效的實現(xiàn)。

四、同步達效的協(xié)同分析框架

大型項目績效管理的同步達效問題是一個龐大、復(fù)雜的巨系統(tǒng)，涉及眾多部門、眾多利益群體、眾多領(lǐng)域。本文從系統(tǒng)論的角度，應(yīng)用WSR（物理—事理—人理）系統(tǒng)方法論，將大型項目系統(tǒng)進行條理化、層次化，化繁為簡，并融入?yún)f(xié)同的思想，構(gòu)建同步達效的WSR理論協(xié)同分析框架。

（一）WSR系統(tǒng)方法論原理

物理-事理-人理系統(tǒng)方法論（Wuli-Shili-Renli System Approach，簡稱WSR方法論）是由顧基發(fā)教授與朱志昌博士在1994年提出的一種軟系統(tǒng)方法論，在觀察分析帶復(fù)雜特性的系統(tǒng)時，具有獨特的中國傳統(tǒng)哲學(xué)思辨性，既是一種東方系統(tǒng)方法論，也是解決復(fù)雜系統(tǒng)問題的工具。[11]

WSR方法論認為，社會事態(tài)由物、事、人組成。任何處理這類事態(tài)的項目都應(yīng)從機能整體性的角度考慮物理、事理、人理這三個要素。[12] 物理主要涉及物質(zhì)運動的機理，通常用到科學(xué)方面的知識，主要回答“物”是什么的問題，需要的是真實性。事理是做事的道理，主要解決如何去安排這些物，通常用到管理方面的知識，主要回答怎樣去做的問題。人理是做人的道理，處理任何事物都離不開人去做，以及由人來判斷這些事和物是否得當(dāng)，通常要用到人文社會科學(xué)的內(nèi)容，主要回答應(yīng)當(dāng)如何做的問題。 [13]

（二）同步達效的WSR理論協(xié)同分析框架

大型項目建設(shè)涉及到規(guī)劃研究、調(diào)查分析、選擇方案、建設(shè)過程中具體科學(xué)技術(shù)的運用、運營時各方面關(guān)系的協(xié)調(diào)等。大型項目的同步達效強調(diào)整個過程中物、事、人的相互作用、相互依存關(guān)系，通過有機地協(xié)調(diào)系統(tǒng)各部分，進而達到整體績效最大化的目標(biāo)。

1.WSR三維分析模型

基于上文闡述的WSR系統(tǒng)方法論的原理，對大型專項行政項目從物理-事理-人理三個維度進行分析。項目對資金投入的要求，融資進度的規(guī)劃、施工建設(shè)中各風(fēng)險的評測等方面的數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)采集及統(tǒng)計過程看成物理，因為通過具體的數(shù)據(jù)收集和調(diào)查研究，對項目進行成本-收益的可行性分析，回答了該項目的“物”是什么，是否有必要進行建設(shè)的問題；具體到工程建設(shè)中，運用科學(xué)技術(shù)和管理方法解決施工過程中的技術(shù)難題，提高勞動效率，可以看作是事理，即通過管理科學(xué)等“硬”技術(shù)回答了怎么去做的問題；那么如何保證項目建成后最大化發(fā)揮公共服務(wù)績效，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展可以看成人理，這個層面主要涉及到?jīng)Q策者，執(zhí)行者和其他利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)問題，需要運用人文社會科學(xué)方面的“軟”技術(shù)解決最好怎么做的問題。圖1為WSR三維分析模型：

圖1WSR三維分析模型2.WSR系統(tǒng)分析矩陣

按WSR系統(tǒng)方法論的思想，將大型專項行政項目系統(tǒng)條理化和層次化，從物理-事理-人理三個維度對各子系統(tǒng)和元素進行分析，具體過程可用矩陣加以描述：

（1）劃分系統(tǒng)項目集

將大型專項行政項目系統(tǒng)按一定規(guī)則劃分成n個子系統(tǒng)，如按工程進度順序，南水北調(diào)中線工程可以劃分為規(guī)劃期，建設(shè)期和運營期三個階段。設(shè)項目系統(tǒng)集為A：

A=（a1，a2，a3，……an） ai是系統(tǒng)的第i個子系統(tǒng)

（2）確定維度分析矩陣

根據(jù)對大型專項行政項目“物理”、“事理”、“人理”的初步分析，結(jié)合項目的實際情況和具體環(huán)境，采用德爾菲法從物理-事理-人理三個維度確定影響子系統(tǒng)的變量，用維度分析矩陣加以描述，用B表示：

B=（bij）3xm=b11b12b13…b1m

b21b22b23…b2m

b31b32b33…b3m

B中的元素bij（i=1，2，3；j=1，2，……，m）表示從“物理”、“事理”、“人理”不同維度著眼，對系統(tǒng)A的子系統(tǒng)ai產(chǎn)生影響的變動因素，比如項目資金量，政策法規(guī)的變動，施工設(shè)備與技術(shù)的改良等。

（3）構(gòu)建系統(tǒng)分析矩陣

由上述A和B，大型專項行政項目R可以用矩陣的形式表示為：

R=（a1Ba2B…anB）T

其中，aiB表示經(jīng)過WSR系統(tǒng)分析的大型專項行政項目R的第i個子系統(tǒng)；aibij表示第i個子系統(tǒng)中，從物理-事理-人理三個維度中某個維度著眼分析的第j個元素。

3.同步達效的分析思路和框架

應(yīng)用WSR（物理—事理—人理）系統(tǒng)方法論，將大型專項行政項目系統(tǒng)進行條理化、層次化，確定項目R的子系統(tǒng)aiB和第i個子系統(tǒng)中的元素aibij。要實現(xiàn)組織系統(tǒng)的同步達效，需要aiB和ajB之間，aibii和aibij之間，aibij和ajbji之間的互動與協(xié)作，提高元素間的協(xié)同性，增進信息交流，消除負面沖突。還應(yīng)針對組織系統(tǒng)層面和子系統(tǒng)層面的“短板”和“慢變量” aiB或者aibij進行管理，以保證管理結(jié)構(gòu)上的協(xié)同銜接和管理過程中的同步可控。分析框架如圖2：

五、南水北調(diào)中線工程河南段項目集同步達效分析

南水北調(diào)中線工程由漢江中上游的丹江口水庫引水，全長1432公里，其中在河南境內(nèi)731公里，途經(jīng)南陽、平頂山、許昌、鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、安陽，總投資776.41億元。為了使南水北調(diào)水資源在水源地之一的河南省充分發(fā)揮其效益，更好地促進流域地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，項目集需要運用同步達效的管理方法。這里對南水北調(diào)中線工程河南段項目集如何實現(xiàn)同步達效進行分析。

（一）南水北調(diào)中線工程河南段項目集同步達效的目標(biāo)

南水北調(diào)中線工程河南段項目集同步達效的目標(biāo)就是按照南水北調(diào)工程規(guī)劃、協(xié)調(diào)進度建設(shè)要求，主體工程、配套工程及管網(wǎng)工程，各個工程階段和各個利益相關(guān)者有效合作，使建成后的供水負荷與設(shè)計供水量、實際用水相當(dāng)，滿足工程設(shè)計時的預(yù)期要求，水質(zhì)符合要求，保證水資源的充分利用，使整體工程效益最大化，充分發(fā)揮社會效益，經(jīng)濟效益及生態(tài)效益。

（二）同步達效的WSR理論協(xié)同分析

1.同步達效的系統(tǒng)性分析

南水北調(diào)中線工程河南段項目集可以劃分為三個時期：規(guī)劃期（Planning period）、建設(shè)期（Construction period）、運營期（Operation period）。本文研究認為，該工程項目集劃分的三個時期屬于系統(tǒng)的三個子系統(tǒng)，即系統(tǒng)項目集A=（ap，ac，ao）。從物理-事理-人理三個維度進行分析，各時期中涉及具體數(shù)據(jù)收集與統(tǒng)計分析的活動屬于“物理”方面，如工程方案的調(diào)研，項目可行性分析等；具體工程的開工建設(shè)可以看作是“事理”方面，如施工過程中妥善解決讓膨脹土遇水不軟等技術(shù)難題；而建成通水后，保證水資源能賣出去、被利用好，最大限度的促進當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展等問題則涉及到“人理”的方面。系統(tǒng)整體績效與其各時期子系統(tǒng)之間的關(guān)系可以用下面的函數(shù)表示：

f（U）=f（P，C，O）

P，C，O是項目集規(guī)劃、建設(shè)、運營三個時期，各個時期中分屬不同維度，發(fā)揮作用的職能部門、開工運行的具體項目工程等則可以看作是每個子系統(tǒng)中的元素。從管理結(jié)構(gòu)和管理過程上看，對各時期進行統(tǒng)籌管理時，需要實現(xiàn)子系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)配合，在時間上保證各時期縱向?qū)哟蔚你暯?；就單個時期而言，需要充分調(diào)動各時期部門的積極性，在空間上保證橫向環(huán)節(jié)的協(xié)同，實現(xiàn)每個階段的預(yù)期目標(biāo)，使子系統(tǒng)內(nèi)各要素間達到速度的可控性和同步性，最終實現(xiàn)項目集f（U）的最大化。

南水北調(diào)中線工程河南段主要由中線主體工程、分水口門以下至城市水廠以前供水配套工程、城市水廠及管網(wǎng)工程三部分組成（簡稱為主體、配套及管網(wǎng)三部分工程）。這三部分工程以“項目群”的形態(tài)出現(xiàn)，屬于復(fù)雜的巨系統(tǒng)。其中主體工程由國家負責(zé)投資，配套工程由河南省南水北調(diào)作為責(zé)任主體，配套供水線路總長998.5km，涉及l(fā)1個省轄市，57個縣，涉及面廣，協(xié)調(diào)量大，工作任務(wù)重，而管網(wǎng)工程則是省轄市作為責(zé)任主體。[14]南水北調(diào)中線工程河南段項目集要實現(xiàn)同步達效，不僅要求主體工程、配套工程以及管網(wǎng)工程各項目順利達到預(yù)期目標(biāo)，還要求每部分工程需要按照南水北調(diào)工程規(guī)劃，協(xié)調(diào)進度進行建設(shè)。配套工程的順利推進保證了主體工程按時建成通水，管網(wǎng)工程達到工程設(shè)計對供水負荷與實際用水的預(yù)期要求，確保水資源的充分利用，使工程整體效益最大化。

2.工程中“短板”和“慢變量”的管理

系統(tǒng)中的“短板”和“慢變量”是指決定系統(tǒng)是否能夠?qū)崿F(xiàn)整體功能最大化的關(guān)鍵因素。同時，往往因為其效用實現(xiàn)的延時性和對主體因素的輔而被人忽略。具體到該工程項目集而言，從宏觀層面分析，運營期是整個工程項目集的“短板”和“慢變量”，直接關(guān)系到建成通水后水資源能不能被利用好、能不能賣出去、能不能對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展形成有利的功效等問題。這恰恰是工程項目集實現(xiàn)同步達效的內(nèi)在要求，因此，不能因為建設(shè)期花費大量人力物力而放松對運營期的管理。微觀層面的分析，具體以對規(guī)劃期的“短板”和“慢變量”的管理為例。

（1）運營期的管理。工程建成后，河南省受水區(qū)將出現(xiàn)引丹水與當(dāng)?shù)氐乇硭⒌叵滤榷嗨⒂?、?lián)合調(diào)度的局面。為保證工程運營期水資源的合理開發(fā)、有效利用、保障供水配套工程良性運行，應(yīng)該完善政策體系，加強水資源統(tǒng)一管理，制定受水區(qū)地下水控制開采管理辦法等，形成一個由政府主導(dǎo)、市場調(diào)控、用水戶參與的供需水管理體系，促進受水區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，主要需注意水價控制的問題和建立水權(quán)交易市場。

水資源是具有自然壟斷性質(zhì)的商品，政府應(yīng)通過立法，建立合適的體制和提供有效的經(jīng)濟手段，保證市場發(fā)揮資源配置的能力。南水北調(diào)水資源的成本主要包括3 個部分： 資源水價（ 水資源費） 、工程水價、環(huán)境水價（ 污水處理費） [15]。水價制定時既要考慮成本問題，又要考慮居民、企事業(yè)單位的承受力問題。具體來說，水資源價格的制定應(yīng)遵循以下四個原則：公平性和平等性原則，水資源高效配置性原則，成本回收性原則和可持續(xù)發(fā)展性原則 [16]。

水權(quán)交易問題是工程建成通水后水資源交易市場的核心問題。由于水資源的所有權(quán)是國家的，水的所有權(quán)與使用權(quán)是分離的，在經(jīng)濟活動中，水權(quán)更多地是指使用權(quán)。南水北調(diào)中線工程建成后，河南各個地市會被分配大約整個工程的1/3的水量——37.6億立方米。這些水被分配到沿線的一些縣市中。雖然規(guī)劃時各個縣市都上報了用水量，但是考慮到各個縣市的經(jīng)濟發(fā)展情況、水資源的貧富情況等，可能會出現(xiàn)某些時間某些縣市不想用引來的水，有些縣市可能還缺水。按照目前的管理模式，不論這些縣市用水與否、用水多少，都要支付工程水價——大約每噸一元多。這會對不用或用水量比設(shè)計水量小的縣市造成了經(jīng)濟負擔(dān)和水資源的浪費。所以建議建立南水北調(diào)中線工程的水權(quán)交易市場，使得工程引水的使用權(quán)可以交易——不僅在河南內(nèi)部，還可以考慮跨省交易，如河北、天津、北京等地。

（2）規(guī)劃期的管理。在規(guī)劃期中，需要充分考慮項目資金、設(shè)計施工、拆遷移民和政治環(huán)境等方面可能存在的問題和風(fēng)險。在工程項目的規(guī)劃管理中，一般假設(shè)資金供應(yīng)是充足的，河南段項目建設(shè)資金主要來源于國家財政撥款（20%）、省財政配套資金（20%）、南水北調(diào)基金（40%）和商業(yè)貸款（20%）。此外，項目設(shè)計是規(guī)劃期的核心內(nèi)容。因此，在制定工程規(guī)劃時除充分考慮工程設(shè)計施工計劃和合理安排融資進度外，還應(yīng)特別注意工程建設(shè)所帶來的移民拆遷和對政治環(huán)境的影響的問題，這是規(guī)劃期管理的“短板”和序變量，處理不好，不僅影響工程項目集同步達效的實現(xiàn)，還可能會引起。

中線工程于2003年開建，位于長江最大支流——漢江之上的丹江口庫區(qū)是其水源地，因此庫區(qū)移民安置成為了整個工程的重要組成部分之一。此次移民涉及遷動安置的人員約32.8萬人，其中23萬人需要外遷。拆遷和移民是一項復(fù)雜工程，涉及相關(guān)政策的落實和資金的調(diào)配，拆遷過程中沖突的溝通，庫區(qū)移民與遷入地區(qū)居民和環(huán)境矛盾的調(diào)解等一系列問題。此外，由于拆遷和移民問題的復(fù)雜性對工程施工進度有一定的影響，因此，也需要在規(guī)劃中做出相應(yīng)解決預(yù)案。

南水北調(diào)工程不僅影響到供水區(qū)和受水區(qū)居民的日常生活，還會對相關(guān)區(qū)域的政治和環(huán)境產(chǎn)生深遠影響。因此，在工程項目規(guī)劃建設(shè)的同時，還要推進配套政策、法律法規(guī)的制定和實施，通過對各種水源的使用從立法高度加以科學(xué)的規(guī)劃，使其社會效應(yīng)、經(jīng)濟效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)最大化。如加快地下水控制開采專項法律法規(guī)建設(shè)，改變專項法律法規(guī)缺位的現(xiàn)狀；依法實施統(tǒng)一管理，改變地下水部門分割、多頭管理的現(xiàn)狀；嚴(yán)格實施取水許可制度，依法加強取用地下水的源頭管理；加強節(jié)水措施的落實，提高受水區(qū)水資源利用效率，減少受水區(qū)水資源的消耗；加強普法和執(zhí)法工作，營造學(xué)法、用法、嚴(yán)格執(zhí)法的法律環(huán)境；加強對工程附近的工廠排污、城市建設(shè)、工業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的法律規(guī)定，避免對引水的水質(zhì)造成破壞等。

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第2篇

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。

1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團體和國家的機構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認為某一民族國家中成員的事務(wù)進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行政公共事務(wù)以及機關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學(xué)說認為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當(dāng)社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作[來用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊瑖掖嬖谟谏鐣?，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標(biāo)邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權(quán)力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟等。當(dāng)代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強調(diào)顧客意識，樹立服務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負的廣泛的社會責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的兩個基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會公平和廣泛的社會責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價值目標(biāo)，倡導(dǎo)[來民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會公眾承擔(dān)。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學(xué)的政治去保護和發(fā)展社會。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進

公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

在具體思路上，筆者認為按內(nèi)涵與外延去尋找構(gòu)建學(xué)科體系的思路也許是一條出路之一。這里有一個“個別——一般——個別”的認識辯證法。具體來說，可以先把方方面面的公共管理羅列出來，進行歸類分析，然后再提煉出貫通所有類型的共同點。按筆者管見，先找出公共管理的“三界”（如上述），再綜合貫穿“三界”的共同點。這些共同點大體有：（l）公共管理及其相關(guān)概念分析；（2）公共管理的邏輯起點：公共問題；（3）公共管理的歷史發(fā)展：傳統(tǒng)與現(xiàn)代；（4）公共管理的組織機構(gòu)：國家、政府、社會組織；（5）公共管理的理論基礎(chǔ)：公共選擇、委托、交易成本；（6）公共管理的基本職能：職責(zé)、功能與任務(wù)；（7）公共管理的基本范圍：公共物品、公共服務(wù)；（8）公共管理的運作過程：決策、執(zhí)行與監(jiān)督；（9）公共管理的保障：戰(zhàn)略、策略與方法；（10）公共管理的抽象行為：公共政策與政策分析；（11）公共管理的物質(zhì)基礎(chǔ)：稅收與公共財政；（12）公共管理的行為規(guī)范：道德與法；（13）公共管理的績效評估：定量與定性，公共與效率。

學(xué)科建設(shè)之中還有課程設(shè)置問題?？傮w而言，經(jīng)過多次專家組研討、論證并通過國務(wù)院學(xué)位委員會辦公室審定頒布的公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位的課程設(shè)置方案是合理的和可行的。只是，如果筆者提出的公共管理社會性內(nèi)涵的意見能夠成立的話，那么社會學(xué)似乎應(yīng)成為一門獨立的專業(yè)基礎(chǔ)課程，加進核心課程之列，使專業(yè)基礎(chǔ)課程變成政（治）、法（律）、經(jīng)（濟）、管（理）、社（會）五大基礎(chǔ)理論支撐的學(xué)科體系。同時，應(yīng)該從各個方面去加強學(xué)生的社會學(xué)基本理論和基本方法的學(xué)習(xí)，提高學(xué)生從社會學(xué)方面去分析問題和解決問題的能力，使學(xué)生的綜合素質(zhì)更加趨向完整和優(yōu)化。