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導(dǎo)語：在行政許可法論文的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
行政程序是什么？它是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的方式、順序、步驟和時限的總稱。應(yīng)當(dāng)說程序是權(quán)力（利）的運行方式，也是行政權(quán)力實現(xiàn)公正的保證。論文百事通一個行政行為只有實體規(guī)定，沒有程序規(guī)范和約束，這個權(quán)力是運作不好的。如果把行政管理目標(biāo)看作結(jié)果，程序就是方法。正確的結(jié)果往往就蘊含在正確的方法當(dāng)中。我們的許多干部和群眾對程序作用的體驗不深，往往認(rèn)為我辦事辦對了就行，不需要遵守什么嚴(yán)格的程序，這就是重實體、輕程序的思想。外國有一位法學(xué)家說，迄今為止法治的歷史，主要是程序的歷史。這話說得很中肯。舉個通俗的例子，可以看出程序?qū)τ诮Y(jié)果公正至關(guān)重要。有的國家的學(xué)校給兒童上法治課，課題是姐妹倆分一個大蘋果，采取什么辦法分均？按照我們中國人的傳統(tǒng)思想，因為不重視程序規(guī)則，無非采取兩個辦法：一個辦法就是由大人給蘋果切一刀，倆人各拿一半，但大人也不一定切得很公正，難免引起糾紛；另一個方法就是犧牲一方利益，如三字經(jīng)上說的，“融四歲能讓梨”，從謙讓角度來說這是好的，但從法律的角度來講，還是犧牲了一方利益。而這堂法治課告訴孩子們一個程序規(guī)則，就是你們誰切都行，但操刀切蘋果的人要后拿自己的那一半。這個程序規(guī)則制約切蘋果的人，必須把蘋果切得公正，否則自己吃虧。這就是程序的價值。辦事欲達(dá)目的，方法必須正確。雖然程序公正不一定能夠絕對保證行政結(jié)果的公正，但程序公正與結(jié)果公正之間存在內(nèi)在聯(lián)系，是不容否認(rèn)的。新晨
說到行政許可法，它對行政許可辦理程序的規(guī)定是比較系統(tǒng)、比較詳盡的。它按照行政許可的辦理過程，規(guī)定了行政許可的申請與受理、審查與決定、辦理期限、變更與延展，并對幾類許可規(guī)定了特別程序，同時又在不同的環(huán)節(jié)分別規(guī)定了具體的程序制度，如公開制度、說明理由制度、行政機(jī)關(guān)職能分開制度、時限制度等。這些程序制度的作用是：
第一，保證實體規(guī)定的正確實施。辦事行政許可的實體規(guī)定，集中起來說，就是行政機(jī)關(guān)依法對行政許可申請進(jìn)行審查，對符合法定條件的準(zhǔn)予許可；對不符合法定條件的，不予許可。這些，只能通過履行科學(xué)、合理的法定程序才能實現(xiàn)。
[論文關(guān)鍵詞]車輛被盜搶；重新?lián)u號；定性；公正原則
汽車被盜搶后如何獲得新牌照是繼北京汽車限購話題后的新話題。2011年7月26日，姜某搖號獲得了北京市小客車配置指標(biāo)，新車上牌后被偷，姜某到北京市交通委員會下設(shè)的北京市小客車指標(biāo)辦重新申請配置指標(biāo)，被告知其若要取得配置指標(biāo)需重新?lián)u號。姜某以市交通委此規(guī)定于法無據(jù)為由，向豐臺區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求確認(rèn)市交通委拒絕向其提供小客車指標(biāo)的行為違法，并判令市交通委無條件為其提供小客車配置指標(biāo)一個。因重新?lián)u號政策起訴交通委員會，這是首例，但姜先生的問題絕非個案。
本文以“車輛被盜搶，重新?lián)u號”制度為核心，立足行政法視野對該決策進(jìn)行剖析，首先闡述重新?lián)u號制度設(shè)立的初衷，繼而發(fā)掘該制度存在的可商榷之處，同時針對這些商榷之處提出建議。
一、初衷：重新?lián)u號制度設(shè)立的目的
2011年10月26日，北京指標(biāo)調(diào)控辦了一則通告，主要內(nèi)容如下：1.車輛被盜搶車主可持身份證件、公安機(jī)關(guān)出具的立案證明、機(jī)動車登記證書等相關(guān)證明文件，向市公安交管車輛管理部門提出辦理小客車被盜搶狀態(tài)變更申請，經(jīng)車管部門信息審核后，將被盜搶小客車信息狀態(tài)更改為被盜搶，并為申請人開具《被盜搶小客車車輛信息證明》。2.被盜搶狀態(tài)的小客車不計為個人名下小客車，按照《<北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定>實施細(xì)則》（以下簡稱《細(xì)則》），符合申請條件的可申請參加搖號。3.申請人必須簽署《被盜搶小客車搖號申請承諾書》，在被盜搶小客車找回后，承諾主動放棄搖號資格或已取得的配置指標(biāo)，個人名下只準(zhǔn)保留一輛小客車。4.提供虛假信息為獲取指標(biāo)的，指標(biāo)管理機(jī)構(gòu)取消申請資格或收回已取得的指標(biāo)，且三年內(nèi)不再受理其指標(biāo)申請。
不難發(fā)現(xiàn)，這一政策解決了一個棘手問題：汽車被盜搶后，根據(jù)盜贓無法善意取得的理論，不管車輛如何轉(zhuǎn)手，車主仍然繼續(xù)擁有被盜車輛的所有權(quán)，被盜汽車依然登記在車主名下，《細(xì)則》第10條規(guī)定：住所地在本市的個人，名下沒有本市登記的小客車，持有效的機(jī)動車駕駛證，可以申請指標(biāo)。因此，按照既往規(guī)定車主是不能參加搖號的，新規(guī)的實施為車主提供了一條重新購車的合法渠道。
二、商榷：重新?lián)u號制度的行政法問題
然而，通過更深層次的思考，該項政策不乏可圈可點之處。單獨從行政法的視角審視該項政策，筆者提出兩個問題： 其一，被盜搶指標(biāo)與重新?lián)u得的指標(biāo)各自該如何定性？其二，該政策是否符合許可公正原則？
（一）新舊指標(biāo)的定性問題
1.被盜搶指標(biāo)的定性
通告第二條指出提交變更申請后被盜客車就不再計在失車者名下，失主符合申請條件的可重新申請參加搖號。這一規(guī)定意味著被盜車牌的許可已被行政機(jī)關(guān)撤回。然而通告第三條卻規(guī)定在被盜搶小客車找回后，失車者得遵照承諾主動放棄搖號資格或已取得的配置指標(biāo)，個人名下只準(zhǔn)保留一輛小客車，即被盜車找回后，失車者可以選擇繼續(xù)擁有原車牌號。由此看來，第二條與第三條之間明顯是矛盾的，這里涉及到撤回和注銷的關(guān)系問題。撤回和注銷存在著因果關(guān)系，只要發(fā)生撤回的情況，就應(yīng)當(dāng)辦理注銷，只有辦理了注銷，撤回的效果才能最終實現(xiàn)。結(jié)合通告的內(nèi)容，可知行政機(jī)關(guān)在撤回被盜車輛的車牌許可后并沒有將其注銷，既然撤回許可的行為在程序上存在瑕疵，那么通告賦予失車者重新?lián)u號的路徑的合法性也是牽強的。
2.新指標(biāo)的定性
新指標(biāo)的定性存在兩個問題。首先，如上所述，被盜車牌號沒有在車主名下徹底消失，新車牌存在的合法性不足。其次，通告第三條規(guī)定在被盜搶小客車找回后，失車者得遵照承諾主動放棄搖號資格或已取得的配置指標(biāo)，個人名下只準(zhǔn)保留一輛小客車。那么根據(jù)該規(guī)定，新指標(biāo)許可的確定力也是值得質(zhì)疑的。所謂確定力從廣義上理解是指具體行政行為內(nèi)容的不可變更力和具體行政行為的不可廢止或撤銷的法律效力。已生效的法律行為具有形式上和實質(zhì)上的確定力，只有行政行為具有確定力，才能保證權(quán)利和義務(wù)的穩(wěn)定性，才能拘束行政主體和行政相對人的行為。由于新指標(biāo)許可誕生之時就不穩(wěn)定，顯然是不具備確定力的。
（二）重新?lián)u號制度的公正性問題
1.許可公正原則的內(nèi)涵
《行政許可法》第5條第1款規(guī)定：“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公開、公正的原則?！敝源_立行政公正是行政程序法的主要原則之一是因為行政公正對提高行政行為的可接受性具有重要作用，是確保行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的過程和結(jié)果可以為社會一般理性人認(rèn)同、接受所要遵循的基本原則。然而公正與公平、合理等詞語一樣比較抽象，很難有一個精確的定義。通說認(rèn)為，行政公正原則旨在行政主體和行政相對人之間實現(xiàn)一種實質(zhì)上的平等。根據(jù)《行政許可法》第5條，行政許可公正主要表現(xiàn)為設(shè)定上的公正和實施上的公正。具體到許可的設(shè)定和實施細(xì)節(jié)，筆者認(rèn)為公正原則的基本內(nèi)涵包括三點：
（1）行政雙方權(quán)利義務(wù)分配上的公正
在行政許可關(guān)系中，由于信息不對稱等原因，行政相對人相比行政機(jī)關(guān)往往是處于弱者地位。因此，在權(quán)利義務(wù)分配上，法律應(yīng)賦予行政相對人更多的權(quán)利而行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)更多的義務(wù)。這方面在《行政許可法》的條文中也有諸多體現(xiàn)，如第46、47、48條規(guī)定了行政相對人聽證的權(quán)利；第20條賦予了許可相對人的建議權(quán)；第71條是關(guān)于對行政機(jī)關(guān)非法設(shè)定許可的處理；第72條是對行政機(jī)關(guān)及其工作人員失職的處理等等。
（2）行政許可實施中程序上的公正
章劍生教授認(rèn)為：行政公正原則不僅體現(xiàn)在結(jié)果，而且也重視過程的可接受性。因此在行政許可配置中，程序上的公正也至關(guān)重要。程序公正即符合正當(dāng)程序原則，包涵信息公開、公眾參與以及回避，要求行政機(jī)關(guān)做好以下內(nèi)容：首先，依照法律法規(guī)做好信息公開工作。其次，積極主動地邀請民眾參與到必要的行政工作中來，聽取民眾的陳述和申辯，不做閉目塞聽的許可決定。最后，做到“自己不做自己的法官”這一基本要求，即對于涉及與自己有利害關(guān)系的人的許可，應(yīng)及時回避，切實保障許可的公正性。
（3）行政許可被第三人侵權(quán)后救濟(jì)上的公正
過去學(xué)者對許可公正原則的思考往往停留在設(shè)定和實施階段，往往忽略了頒發(fā)許可證后的階段。作為一種事前監(jiān)管手段，行政許可的內(nèi)容應(yīng)貫穿許可事項的始終并不會在頒發(fā)許可證后終止。與此同時，《行政許可法》第69條也只規(guī)定了行政許可在實施過程中受到行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)時的救濟(jì)，并沒有明確規(guī)定許可受到第三人侵害時行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何作為。結(jié)合本案，筆者認(rèn)為，許可被第三人侵權(quán)后的救濟(jì)過程也應(yīng)該適用公正原則。對此，筆者在行政許可的性質(zhì)上找到了理論依據(jù)。
筆者認(rèn)為“許可的過程性”應(yīng)當(dāng)包括許可被侵權(quán)后的救濟(jì)階段的。在第三人對許可的侵權(quán)中，行政機(jī)關(guān)和行政相對人都沒有過錯，按照“誰侵權(quán)，誰負(fù)責(zé)”理論行政機(jī)關(guān)是毫無責(zé)任的。但是，現(xiàn)實生活中行政相對人往往是沒有維權(quán)的能力的，需要借助行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢地位決定了對行政相對人的傾斜保護(hù)。同時，便民高效原則也要求行政機(jī)關(guān)盡最大可能來方便和服務(wù)民眾，并維護(hù)其公平正義，當(dāng)有多種解決問題的手段時，應(yīng)當(dāng)選擇更有利于行政相對人的。因此，在救濟(jì)階段，行政機(jī)關(guān)應(yīng)力所能及地幫助行政相對人，秉承公正的原則做出每一項救濟(jì)措施。
2.重新?lián)u號制度的公正性討論
重新?lián)u號制度一出臺就被公眾質(zhì)疑是否公正。具體表現(xiàn)在以下兩方面：
第一，王宗玉教授認(rèn)為，車輛被盜搶，車主丟失的是財產(chǎn)權(quán)，但沒有丟失路權(quán)，可以通過注銷原來的牌照騰出路權(quán)空間。他認(rèn)為，國家負(fù)有保護(hù)公民財產(chǎn)不受非法侵害的職責(zé)。當(dāng)車主車輛損失已經(jīng)不可避免時，有關(guān)部門再宣布沒有得到公權(quán)力有效保護(hù)的他們“車牌作廢”，是有失公正的。
第二，“車主名下只能有一輛車”的規(guī)定也會導(dǎo)致不公正的發(fā)生。若失車者重新?lián)u得號開上新車后，若被盜車被追回，依規(guī)定，必須放棄一輛車，過程中難免會給姜先生帶來經(jīng)濟(jì)損失，況且現(xiàn)今搖號指標(biāo)數(shù)量逐年下降，而參加搖號人數(shù)卻猛漲，中簽率逐步降低，這樣的規(guī)定顯然是不公正的。
筆者認(rèn)為，該項政策的不公正還表現(xiàn)在以下兩方面：第一，從行政主體與行政相對人權(quán)利義務(wù)分配角度看，通告的內(nèi)容反映出，無過錯的車主不僅丟車還得丟指標(biāo)，相對人要為非自身過錯造成的損失埋單，承擔(dān)所有非自身過錯產(chǎn)生的義務(wù)，這顯然有違公平正義。第二，從救濟(jì)的手段選擇上來講，交通委并沒有選擇對相對人更有利的手段，有違便民理念。
三、改進(jìn)：對重新?lián)u號制度的建議
雖然重新?lián)u號制度有善意的初衷，然而制度的不完善引發(fā)了其它問題生。那么是否真應(yīng)像網(wǎng)友呼吁的那樣，為失車者重新配置一個指標(biāo)呢？這得從北京搖號制度設(shè)立的初衷著手。
內(nèi)容提要: 莫諾湖案所面臨的是洛杉磯市居民生活用水需要與莫諾湖及其支流的公共信托利益保護(hù)之間的嚴(yán)重沖突，法院對該案的判決以及水資源委員會對1940年的引水許可決定作出的重大修改，表明作為“對物的行政許可”的自然資源特別利用許可具有與“對人的行政許可”完全不同的“兩階段性”特點。為了維護(hù)自然資源的公共信托用途，自然資源特別利用許可一般不宜適用《行政許可法》第8條的規(guī)定；為確保各種利益沖突得以合理權(quán)衡，應(yīng)允許對自然資源特別利用許可“附條件”，并相應(yīng)完善《行政許可法》關(guān)于自然資源特別利用許可的程序性規(guī)定，加強法院對這類許可的司法審查。
“對物的行政許可”與“對人的行政許可”相對應(yīng)，本來占有行政許可的“半壁江山”，但似乎被人遺忘了。對物的行政許可的概念，來自德國、臺灣學(xué)者關(guān)于對人的行政行為與對物的行政行為的劃分，指的是“通過財產(chǎn)性質(zhì)的界定和確認(rèn)而作出的物權(quán)法上的調(diào)整行為”，只有“間接的人事法律效果”，①即通過直接對物的處置而對人或機(jī)構(gòu)的權(quán)利產(chǎn)生間接影響的行為，如政府采購、公物廢止行為、取水許可等。這種對物的行政行為又包括對物的狀態(tài)處理行為（如賦予名稱、設(shè)立特定的交通標(biāo)志）和對物的使用處理行為（如國家博物館的使用規(guī)則）。②在對物的使用處理行為中，對物的行政許可尤其是自然資源開發(fā)利用許可，又具有其特殊的地位和重要性?！翱紤]到世界范圍內(nèi)能夠供給的礦產(chǎn)、森林以及其他可耗盡資源正在逐漸消失，人類必須調(diào)整對資源的開發(fā)戰(zhàn)略。與這些資源的未來價值相比，今天的資源價格過于便宜，人類出于自私動機(jī)以過快的速度進(jìn)行開發(fā)，并且由于過度廉價的緣故使得資源的生產(chǎn)和消耗極其浪費?！雹圻@種資源浪費所帶來的能源耗竭以及與此相關(guān)的經(jīng)濟(jì)崩潰、核戰(zhàn)爭或極權(quán)統(tǒng)治等災(zāi)難盡管非?？膳拢廊贿€可能在幾代人內(nèi)得以恢復(fù)，真正可怕的是正在發(fā)生的因破壞自然生存環(huán)境而導(dǎo)致的遺傳和生物多樣性的喪失，那是需要用上百萬年的時間才能恢復(fù)的。④如果依然按照那種嚴(yán)重破壞資源環(huán)境的西方工業(yè)化發(fā)展模式來發(fā)展中國，中國經(jīng)濟(jì)賴以支撐的生態(tài)環(huán)境必將遭受毀滅性的破壞而變成人間地獄，進(jìn)而使中國經(jīng)濟(jì)走向自我毀滅的道路！盡管中國法律賦予了各級政府通過許可等管制手段來保護(hù)環(huán)境資源的權(quán)力，但現(xiàn)實生活中許多嚴(yán)重破壞環(huán)境資源的開發(fā)利用活動卻得到了一些地方政府或明或暗的支持，致使國人處于嚴(yán)重的自然資源與環(huán)境災(zāi)難的邊緣。有鑒于此，本文嘗試以美國莫諾湖案為背景，結(jié)合《行政許可法》之缺陷，就自然資源特別利用許可的規(guī)范與控制發(fā)表自己的一點淺見。
一、美國莫諾湖案所面臨的利益沖突
莫諾湖是美國加利福尼亞州的第二大湖，該湖的湖水一部分來自于湖面上的降雨和降雪，其他全部來自于上游的5條淡水河。旁邊的洛杉磯市因城市居民生活用水需要，在購買了附屬于其中4條淡水河以及莫諾湖的河岸權(quán)后，于1940年向加利福尼亞州水資源部（即DWP，現(xiàn)在的水資源委員會的前身）申請從這4條支流取水的許可。盡管該州的法律授權(quán)水資源部“在它認(rèn)為計劃的取水行為不會最好地保護(hù)公眾利益時”駁回申請，但是同時還規(guī)定：“家庭用水是水的最高用途，這是本州已經(jīng)確立的政策”，并指令水資源部接受這個政策聲明的指導(dǎo)。水資源部在經(jīng)過聽證后認(rèn)為，洛杉磯市水利電力部（以下簡稱DWP）是為家庭用水尋求水源，因而水資源部必須準(zhǔn)許申請，盡管這會損害莫諾湖的公眾信托用途（如商業(yè)、休閑和景觀用途）。水資源部最后許可DWP占用前述5條淡水河中4條河的全部水量。DWP立即修建了設(shè)施，引走了這些河一半的水流。1970年，DWP完成了第二條引水渠，從此以后，這些河流的幾乎全部水量為DWP所占用。繼續(xù)引水的后果使莫諾湖的經(jīng)濟(jì)、休閑、景觀和生態(tài)價值受到了嚴(yán)重威脅。為了保護(hù)莫諾湖的休閑和生態(tài)價值——湖及湖岸的景色、空氣的清潔以及該湖作為鳥類筑巢和覓食地的用途，全國奧杜邦協(xié)會于1975年5月21日在莫諾縣高等法院提起訴訟，請求禁止性和宣告性救濟(jì)。DWP提出管轄權(quán)異議，要求變更管轄。法院批準(zhǔn)了該管轄權(quán)異議，并將案件交給阿爾派恩縣高等法院審理。⑤原告根據(jù)公眾信托理論，主張公眾信托在先，因而可限制所有的先占水權(quán)。這就意味著水資源委員會的取水許可是違法的，或者說加利福尼亞州的大多數(shù)先占水權(quán)都是非法取得，而且現(xiàn)在也是非法使用。但是，美國西部水資源的使用主要受古老的先占水權(quán)理論所控制，因此，被告DWP主張對于流水的公共信托理論包括在先占水權(quán)制度內(nèi)，并被該部分法律所吸收而消滅，被許可人DWP享有確定的、永久性地從四條淡水河取水的權(quán)利，而不必?fù)?dān)心對于信托用途的影響。阿爾派恩縣高等法院于1981年11月9日作出即決判決，認(rèn)為公共信托理論應(yīng)當(dāng)包括在加利福尼亞的水權(quán)制度之內(nèi)，公共信托理論不能獨立于該制度而起作用，水資源委員會向DWP發(fā)放的在莫諾盆地引水的許可不受公共信托理論的限制。案件最后上訴到加利福尼亞州最高法院。
由于公共信托理論與水資源委員會管理的先占水權(quán)制度屬于相互競爭和彼此獨立的兩套思想體系，接受其中一套而否定另一套，會導(dǎo)致一個不平衡的結(jié)構(gòu)，即要么將對本州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要的居民生活取水指責(zé)為對信托用途的違反，要么會否認(rèn)任何保護(hù)為公共信托所促進(jìn)的價值的義務(wù)，因此，法院最后認(rèn)為，1913年權(quán)力有限的水資源部既沒有權(quán)力也沒有義務(wù)考慮公共信托所保護(hù)的權(quán)益，而1983年的水資源委員會則負(fù)責(zé)水資源的規(guī)劃和分配，法律要求它對這些權(quán)益進(jìn)行考慮，它有義務(wù)在水資源的規(guī)劃和分配中考慮公共信托，并在可能的情況下保護(hù)公共信托用途。水資源委員會在管理先占水權(quán)制度時如不考慮公共信托，則很可能導(dǎo)致對信托利益的不必要和沒有理由的損害。即使州政府批準(zhǔn)了取水行為，公共信托也要求它有責(zé)任繼續(xù)對于分配的水資源的取得和使用進(jìn)行監(jiān)督，在行使為了公共利益而分配水資源的主權(quán)權(quán)力時，可不受過去水資源分配決定的限制。在本案中，顯而易見的事實是，沒有任何負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)曾經(jīng)決定過將莫諾湖四條支流的全部水流引走會對莫諾湖的公共信托用途帶來何種影響，本案也沒有任何負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)決定較少的取水是否會更好地平衡各種利益。因此，法院主張將公共信托理論與先占水權(quán)制度結(jié)合在一起，清除一直阻止水資源委員會或法院對莫諾湖盆地的水資源采取一種新的、客觀的看法的法律障礙，并主張莫諾湖的人類和環(huán)境用途應(yīng)在修改引水許可的決定中予以考慮。⑥最后州水資源委員會根據(jù)法院的判決，于1994年9月對1940年的取水許可作出重大修改，禁止洛杉磯在湖水升高到確定水位之前引水，而且此后要將其引水量限制在不到其歷史引水量的三分之一。
二、自然資源特別利用許可的規(guī)范與控制——來自莫諾湖案的啟示
前不久發(fā)生的圓明園防滲膜工程事件以及中山陵公園前湖建溫室事件，以及類似對自然資源進(jìn)行破壞性開發(fā)利用的事件，如張家界、黃山、泰山等景區(qū)因建眾多商業(yè)設(shè)施而被聯(lián)合國教科文組織亮上黃牌，武當(dāng)山的復(fù)真觀被改建為三星級賓館等，無不說明我國自然資源特別利用許可失去了控制。這種失控與我們未能提供一個有效處理自然資源保護(hù)與開發(fā)利用之間沖突的理論有密切關(guān)系。那么，作為代表公共信托理論的典型判例，莫諾湖案能帶給我們什么啟示呢？
（一）自然資源特別利用許可的“兩階段”性特點
莫諾湖案中的引水許可，實際上可分為兩個階段：一是確定可以在什么范圍、時間以及程度上以損害莫諾湖公共信托用途的方式向莫諾湖支流取水；二是確定將此種引水許可授予給誰。在引水許可的第一階段，許可將對莫諾湖及其支流的一般使用者及其附近的不特定人的利益產(chǎn)生負(fù)面影響，而在第二階段，則對申請人的利益產(chǎn)生影響。事實上，所有自然資源特別利用許可，如海事部門準(zhǔn)許在運河下方施工的許可、公園特別使用許可等，都可類似地劃分為這兩個階段，因而這類許可實質(zhì)上是在一般行政許可基礎(chǔ)上增加了第一階段，并體現(xiàn)出如下特點：
首先，這類許可的授予將影響一種“特殊”的公眾利益，這種利益需要一種特殊的機(jī)制來保護(hù)。如準(zhǔn)許在運河下方施工的許可將直接影響運河使用關(guān)系中的一般使用者的利益，即運河的交通暢通，因而與一般的行政許可如藥品生產(chǎn)許可、食品衛(wèi)生許可等所維護(hù)的是抽象的一般性公共利益不同。由于議會的主要任務(wù)是立法，關(guān)注的是帶有普遍性的事項，一般不會花費太多時間去過問相對具體的事務(wù)，因而有必要建立一種特殊的機(jī)制來保護(hù)這種“特殊”的公眾利益不受侵害。
其次，這類許可管制的受益人屬于不確定的社會公眾，無法組織化，在立法和行政過程中無法連續(xù)表達(dá)自己的意志，施加實質(zhì)性的連續(xù)影響，因而在整個立法和行政過程中相比作為被管制者的自然資源開發(fā)利用申請人而言處于弱勢，根本無力防止管制者為被管制者所“俘虜”。這正如一位學(xué)者所說：“受管制或受保護(hù)公司幾乎在每一項行政政策中都有重大利益，也都有資源投入到對行政機(jī)關(guān)的持續(xù)游說之中。與受管制或受保護(hù)公司的利益代表們不同，對立的團(tuán)體經(jīng)常是分散的，并且對任一特定行政過程的結(jié)果都只有非常微小的個別利益。因而，即使對立團(tuán)體的總體損害是巨大的，但高額的交易成本和搭便車效應(yīng)可能會有力地阻止其為影響行政決策而組織化。雖然在理論上，設(shè)置行政機(jī)關(guān)的目的通常在于代表未經(jīng)組織的利益，但是，行政管理的現(xiàn)實往往阻礙他們?nèi)ミ@樣做。在這些情形下，各種未經(jīng)組織的‘公共’利益不可能得到強有力的支持?！雹邽槌浞峙まD(zhuǎn)自然資源特別利用許可中分散且不確定的管制受益人的這種弱勢地位，美國法院的判例認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在作出許可決定時對管制受益人負(fù)有特殊義務(wù)，必須適當(dāng)考慮所有受影響的利益，這種“適當(dāng)考慮的要求被嚴(yán)格解釋為保護(hù)在組織上相對較弱的利益，目的在于抗衡已知的行政機(jī)關(guān)偏愛有組織的受保護(hù)利益或受管制利益的傾向?！雹嘁虼?，不僅應(yīng)在這類許可的程序設(shè)置上給予管制受益人更多的權(quán)利和關(guān)懷，而且在行政救濟(jì)中，應(yīng)賦予管制受益人以行政復(fù)議申請人或行政訴訟原告資格，并免收有關(guān)費用，同時由國家專門撥出資金獎勵獲勝的行政訴訟原告，以鼓勵管制受益人啟動行政救濟(jì)程序，減少或彌補其維權(quán)成本。
第三，這類許可涉及的是被許可人開發(fā)利用自然資源的利益（如莫諾湖案中洛杉磯市居民的生活用水需要）與保護(hù)自然資源公共信托用途之間的沖突，因而利益的合理權(quán)衡就應(yīng)成為相關(guān)制度設(shè)計的重心所在。一方面，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)有足夠的權(quán)威和權(quán)力去平衡這種利益沖突，否則就將如同莫諾湖案中的水資源部一樣，其職責(zé)只是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、滿足當(dāng)?shù)鼐用裆钣盟枰?，但卻沒有權(quán)力和義務(wù)去考慮莫諾湖及其支流的公共信托用途，從而導(dǎo)致許可決定過度損害到自然資源的公共信托用途。另一方面，由于這種利益平衡是一種寬泛的自由裁量權(quán)的行使，不僅涉及當(dāng)代人的利益，也涉及到子孫后代的利益，而反映子孫后代利益的代表在行政程序中是缺位的，因此，法院對這類行政許可的審查，相比對其他行政行為的審查應(yīng)更加嚴(yán)格，應(yīng)具有更多的特殊性。
（二）自然資源特別利用許可不宜適用《行政許可法》第8條
筆者已在其他論文中指出，公物特別獨占利用許可一般不能適用《行政許可法》第8條的規(guī)定，⑨其理論依據(jù)是法國的公產(chǎn)理論⑩和日本的行政財產(chǎn)理論。日本最高法院在判例中指出：“……基于行政財產(chǎn)的土地使用許可而授予的使用權(quán)，……當(dāng)該行政財產(chǎn)本來的用途或者目的上的必要發(fā)生時，原則上在這時應(yīng)該消滅，并且應(yīng)該認(rèn)為前述制約內(nèi)在于權(quán)利本身而被授予”。換句話說，“當(dāng)行政財產(chǎn)的使用許可因公共利益上的理由被撤回時，原則上沒有必要對使用權(quán)的喪失進(jìn)行補償?！?11)那么，自然資源(12)特別利用許可是否也屬于《行政許可法》第8條規(guī)定的例外呢？
在莫諾湖案中，加利福尼亞州最高法院根據(jù)公共信托理論認(rèn)為，影響公共信托資源的水權(quán)是一種非既得的財產(chǎn)利益，州有權(quán)加以撤銷或廢止。考慮到引水對加利福尼亞州經(jīng)濟(jì)的重要性，州可以允許一種非既得的損害公共信托的使用，但這種取水許可決定必須受到以下兩個條件的限制：首先，州必須考慮信托價值，并將它們與引水的利益進(jìn)行權(quán)衡；其次，只要可能，州必須避免對信托資源造成不必要的損害。(13)州作為信托人，必須履行信托財產(chǎn)的持續(xù)監(jiān)管義務(wù)，以確保信托價值總是能得到考慮，以及避免信托用途遭受不必要的損害。按照州可航水域的這一“持續(xù)監(jiān)管”規(guī)則，只要是對調(diào)和信托用途是必要的，州就有權(quán)修改或撤回先前已經(jīng)授予的非既得水權(quán)。正因為如此，莫諾湖判決授權(quán)州可以通過法院或者州水利資源委員會修改現(xiàn)存水權(quán)，以確保水的使用與同時代的經(jīng)濟(jì)需要和公共價值要求趨于一致。(14)從莫諾湖案中可以看出，損害公共信托用途的取水許可所賦予給被許可人的是一種非既得(Unvested)權(quán)利，行政許可機(jī)關(guān)可隨時根據(jù)公共信托用途的需要，對行政許可進(jìn)行修改，而不需要給予補償。
很明顯，莫諾湖案中的水資源委員會對1940年取水許可作出的重大修改，對DWP的引水構(gòu)成了非常大的限制：在未來的20年里，DWP的引水量僅達(dá)到12300英畝一英尺，大約是禁止令前引水量的15%；當(dāng)湖水位達(dá)到6391英尺后，DWP平均從莫諾湖盆地的引水將增加到30800英畝一英尺，但仍然只有1989年前引水量的37%。盡管水資源委員會修改行政許可的決定嚴(yán)重限制了被許可人DWP的引水，但是，水資源委員會認(rèn)為，這種限制不會導(dǎo)致洛杉磯市的供水短缺，因為該市可以獲得不同來源的替代水資源，包括使用本地地下水、進(jìn)行水資源保護(hù)、進(jìn)行水資源再造和循環(huán)利用以及尋找其他的來源。盡管在下一個20年里，DWP每年獲取替代水資源的費用以及先前電力方面的收入損失估計在3630萬美元，在莫諾湖水位達(dá)到規(guī)定的水位后損失估計在2350萬美元，且大約80%的長期成本將歸因于漁業(yè)流量，但是水資源委員會在決定中并沒有考慮保護(hù)公共信托資源所帶來的經(jīng)濟(jì)成本，并給予DWP以補償。相反，委員會考慮了與湖水位上升以及確保漁業(yè)水量有關(guān)的非經(jīng)濟(jì)上的負(fù)面影響，包括由泉華形成的塔和尖頂(sand tufa formations)之損失、某些濕地的下沉、因優(yōu)先恢復(fù)公共信托資源而導(dǎo)致的歐文斯河上游流量的減少等因素。(15)
由上可見，根據(jù)自然資源的公共信托理論，我國《行政許可法》第8條一般不宜適用于自然資源特別利用許可。
（三）通過“附條件”許可來權(quán)衡利益沖突
“正如誠實信用原則是民法的主導(dǎo)原則那樣，行政法的主導(dǎo)原則是公共利益與私人利益的公正權(quán)衡原則”。(16)在一個多元化的社會里，自然資源特別利用許可同樣應(yīng)當(dāng)充分考慮并合理權(quán)衡受到許可決定影響的各方利益。例如，在美國東部采取法定許可制來管制水資源用途的州，州行政機(jī)關(guān)在作出引水許可決定時必須考慮引水對其他河岸所有人的影響、對魚類和野生生物的影響、對水質(zhì)的影響以及對水資源中的公共利益的影響，并就申請人是否可以引水、可以引水的量（多少必須留在河流中）、引水的方法、引水的時間等作出裁決。(17)就自然資源特別利用許可所面臨的利益沖突的復(fù)雜性而言，不僅個人利益之間以及公共利益與個人利益之間存在沖突，而且“如同個人的客觀利益，共同體的客觀利益也可能相互沖突。同時考慮多方面的利益并予以平衡是常見的情況。”(18)即使是同一層次的公共利益，也可能具有不同性質(zhì)，如經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、環(huán)境的保護(hù)、水土的保持、社會的公平、公民基本權(quán)利的保障等。其中，有些是當(dāng)代人的利益，有些是子孫后代的利益；有些是一般的公共利益，有些是特殊的公共利益；有些公共利益是法定的，另外一些則是行政主體考慮或認(rèn)定的；有些可能是重大的或主要的公共利益，另外一些則可能是次要的公共利益。(19)“在具體案件中哪些應(yīng)當(dāng)降格為次要的公共利益，不能僅僅根據(jù)現(xiàn)有的案件和情況作出抽象而確定的判斷，未來的發(fā)展也應(yīng)當(dāng)予以考慮?！痹诿绹嘘P(guān)水資源分配的案件中，法院認(rèn)為公共信托“在有關(guān)水資源分配的司法和行政決定中占據(jù)了一個非常崇高的位置?！薄霸跊Q定有關(guān)水資源的最充分(fullest)的有益使用時，法院必須小心翼翼地避免對公共信托價值帶來不必要的損害。如果對這些價值帶來的損害很大，那么即使是對水資源最充分的有益使用也將因為違反公共信托而被排除。因此，在公共信托與反向使用之間的矛盾不能調(diào)和時，法院將裁決前者優(yōu)先”。(20)目前“立法機(jī)關(guān)也越來越傾向于各種公共利益的實證化，并由此明確規(guī)定有關(guān)利益沖突的權(quán)衡條款。”(21)
筆者認(rèn)為，莫諾湖案中法院的判決以及水資源委員對1940年的引水許可決定作出重大修改而使該許可成為“附條件”的許可，(22)實乃利益權(quán)衡原則的成功運用，很值得我國借鑒。為了確立莫諾湖的長期水位和支流的流量要求，合理平衡洛杉磯市居民生活用水需要與作為公共信托資源的莫諾湖及其支流的公共信托用途之間的沖突，水資源委員會依照法院判決的指令，于1994年9月28日了1631號水權(quán)決定，修改了DWP的許可，指定支流水量，以確保支流中的魚類所需要的水流，并要求將莫諾湖水位提高15英尺。另外，為建立支流航道，恢復(fù)河岸生態(tài)系統(tǒng)，水資源委員會還批準(zhǔn)了用于航道修復(fù)以及各支流灌溉所需要的水量，并命令對所有的支流采取恢復(fù)性措施，包括立即停止在兩岸放牧等。(23)水資源委員會認(rèn)為，上述指定的支流水量會導(dǎo)致水位上升15英尺，并在29年到44年內(nèi)之間達(dá)到大約6390英尺（具體時間將取決于未來的水文情況）；這樣的平均水位不僅對于淹沒裸露湖床沉淀物的突出部分，使空氣質(zhì)量達(dá)到聯(lián)邦空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，減少隨風(fēng)而起的微粒以便人體能夠適應(yīng)是必要的，而且將有利于保護(hù)公共信托資源，包括給加利福尼亞海鷗和其他遷徙鳥類提供筑巢的棲息地，維持鹽水蝦的長期產(chǎn)量和飛蟲數(shù)量，保護(hù)公眾進(jìn)入該湖“泉華塔”（即由泉華形成的塔）的通道，遵守水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提升莫諾湖自然資源風(fēng)光帶的品質(zhì)。為實現(xiàn)這些目標(biāo)，水資源委員會在水權(quán)決定中規(guī)定了具體的引水標(biāo)準(zhǔn)，這些引水標(biāo)準(zhǔn)將使莫諾湖水位在30年內(nèi)達(dá)到6392英尺，以及在隨后的50年里保持這一平均值，并在90%的時間里使其能夠維持在6390多英尺的高度。(24)
遺憾的是，我國《行政許可法》并未就自然資源特別利用行政許可能否以及如何附條件作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，當(dāng)行政許可屬于裁量行政許可時，允許行政許可機(jī)關(guān)為平衡各方利益沖突而在授予許可時附加“條件”是必要的。在莫諾湖案中，如果不論損害或負(fù)擔(dān)之大小，一概拒絕洛杉磯市的取水許可，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)將無從發(fā)展，社會將無從進(jìn)步；反之，一概批準(zhǔn)許可而不加限制，則莫諾湖及其支流所承載的公共利益將得不到維護(hù)。因此，批準(zhǔn)行政許可時附加合理的條件，是平衡各種利益沖突的重要形式。當(dāng)然，這種“附條件”，也應(yīng)經(jīng)過正當(dāng)程序，正如莫諾湖案中水資源委員會所做的那樣，應(yīng)充分聽取那些特別看重莫諾湖及其支流的信托用途的人的意見，并使他們的主張在行政決定程序中得到充分考慮；行政許可所附條件應(yīng)遵循“不違背作成裁量處分之目的、合義務(wù)性原則、比例原則以及不作非正當(dāng)合理之結(jié)合”的原則等。(25)
（四）自然資源特別利用許可程序≠《行政許可法》的“特許”程序
在莫諾湖案中，水資源委員會為確保多元利益沖突的合理權(quán)衡，在1631號水權(quán)決定之前就可以允許怎樣的引水進(jìn)行了仔細(xì)的調(diào)查研究，并經(jīng)過了拖沓冗長的聽證程序：首先，水資源委員會于1993年5月公布了一個三卷本共1400頁的環(huán)境影響報告草案；其次，水資源委員會于1993年10月舉行了一個為期43天的證據(jù)性聽證會，其中，至少125個當(dāng)事人以及1000多個出席者提供了證據(jù)。(26)就此而言，我國《行政許可法》嚴(yán)重缺乏對自然資源特別利用許可第一階段的程序規(guī)制。
從《行政許可法》第52條對自然資源特別利用許可第二階段的程序規(guī)制來看，我們也不宜采取招標(biāo)、拍賣方式，而必須尋求其他公平競爭方式授予許可。以招標(biāo)、拍賣方式授予許可，盡管作為一種增強市場競爭力的機(jī)制，可以為規(guī)制者提供有關(guān)潛在被特許人的競爭力信息，降低進(jìn)入市場所帶來的沉淀成本標(biāo)準(zhǔn)，(27)增加政府收入，但是其弊端也是明顯的。例如，當(dāng)政府無法找到足夠的潛在被特許人進(jìn)行競爭性投標(biāo)時，就只能放棄這種程序，否則市場競爭的利益將無法實現(xiàn)。更何況，自然資源的公共信托利益不僅屬于當(dāng)今世代，也屬于子孫后代，我們無權(quán)以我們的價值標(biāo)準(zhǔn)來代替子孫后代來處置本應(yīng)屬于他們的資源。以招標(biāo)、拍賣的方式向私人出讓這類自然資源的開發(fā)利用權(quán)，一方面可能侵犯本屆于子孫后代的利益，另一方面將導(dǎo)致自然資源的開發(fā)利用成為只有有錢人才能享有的特權(quán)。正如一位學(xué)者所說：“在把金錢當(dāng)成各種活動惟一或幾乎惟一的動機(jī)時，把金錢當(dāng)成衡量一切事務(wù)的惟一或幾乎惟一的尺度時，人們到處都下了不平等的毒藥。”(28)筆者認(rèn)為，允許對自然資源特別利用許可適用招標(biāo)、拍賣程序，允許政府在自然資源這種公共信托資源上設(shè)立私法上的物權(quán)，并與有錢的私人進(jìn)行交易，也可能違反自然資源公共信托理論。根據(jù)該理論，將公園、荒地以及野生動植物交由國家擁有和管理，目的在于保護(hù)它們以避免對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的開發(fā)利用以及對環(huán)境造成破壞，(29)即使政府允許私人對公共信托財產(chǎn)進(jìn)行“反向”使用，被許可人獲得的特權(quán)也只是一種不穩(wěn)定的、非既得權(quán)利，政府有義務(wù)隨時采取變更或撤回行政許可等措施，以避免給自然資源的公共信托用途帶來不必要的損害。如果政府以招標(biāo)或拍賣的方式出售這類許可，最終結(jié)果必然是以下我們不愿看到的情形之一：一是政府為了維護(hù)自然資源的公共信托用途而修改或廢止行政許可，但以被許可人通過招標(biāo)、拍賣程序獲得的權(quán)利是非既得權(quán)利為由拒不給予補償，從而成為不守信用的政府；二是政府以修改或廢止許可將給被許可人帶來的信賴?yán)鎿p失過大為由，拒不履行維護(hù)公共信托用途的法定職責(zé)，從而成為一個瀆職的政府。因此，我們必須在招標(biāo)、拍賣方式之外尋求授予自然資源特別利用許可的程序。
（五）法院應(yīng)對自然資源特別利用許可進(jìn)行嚴(yán)格審查
盡管美國各州法院在保護(hù)自然資源的公共信托方面所起的作用并不完全相同，但莫諾湖案中的法院則根據(jù)公共信托理論作出了要求水資源委員會修正引水許可的判決。根據(jù)公共信托理論，只要可能，州就有義務(wù)避免和減少對信托用途帶來的損害，尤其是州必須根據(jù)當(dāng)前的知識和需要考慮信托用途，避免對信托資源造成不必要的損害。為了使莫諾湖支流的引水與公共信托理論相協(xié)調(diào)，法院命令州水資源委員會重新考慮莫諾湖盆地的水資源分配，并就DWP的引水帶給信托資源的影響客觀地加以考慮（州水利資源部當(dāng)初授予DWP水權(quán)時錯誤地以為自己無權(quán)拒絕取水許可因而未加以考慮）。要求此種考慮的目的是在公共信托價值與反向使用之間尋求一種調(diào)和。(30)法院在裁決意見中僅僅指出莫諾湖的人類和環(huán)境用途應(yīng)被考慮進(jìn)去，在未對此加以考慮的情況下就作出水資源分配決定不合適，州水利資源委員會應(yīng)重新考慮其作出的水資源分配決定，并把取水對莫諾湖環(huán)境的影響考慮進(jìn)去，但法院并不要求州水利資源委員會采取任何特定的水資源分配方案。盡管上訴法院于1989年作出了命令州水資源委員會為確保許可合法而必須修改先前引水許可的裁決，并在隨后作出了第二個判決，但從判決內(nèi)容看，法院只是對州水資源委員會應(yīng)當(dāng)合理權(quán)衡相互沖突的利益施加影響，并沒有撤銷州水資源委員會先前的引水許可決定。由于立法機(jī)關(guān)往往不能或不愿在相互競爭甚至沖突的價值和利益團(tuán)體之間規(guī)定一個明確的權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)，因此，“即便是在最小心謹(jǐn)慎地考慮了相互沖突的受影響利益之后，仍然不可避免的問題是賦予每一個利益多少權(quán)重，以及支持這種賦予的價值何在”。(31)為防止如此寬泛的自由裁量權(quán)被濫用，由法院對其進(jìn)行監(jiān)督和制約是必要的。正如美國愛達(dá)荷州最高法院所指出的：“司法的作用是對水權(quán)決定進(jìn)行嚴(yán)格的審查，而不能僅僅充當(dāng)行政和立法行為的橡皮圖章?！弊屪匀毁Y源特別利用許可決定經(jīng)受“司法審查的檢驗和平衡，就可以為保護(hù)不可恢復(fù)的物(res)免受無遠(yuǎn)見的浪費提供一個標(biāo)準(zhǔn)”。(32)法院的作用不是就有關(guān)公共信托資源的合適使用作出政策性決定，而是確保政策性決定的制定者以一種公眾可以預(yù)見的方式作出決定。除非立法機(jī)關(guān)明確表示已經(jīng)充分考慮了這種損害自然資源信托用途的特別使用，否則各州法院會對自然資源開發(fā)利用許可決定進(jìn)行嚴(yán)格審查。(33)筆者認(rèn)為，為迫使行政機(jī)關(guān)直接面對作為管制受益人的選民，聽取分散的選民的意見和要求，找到行政機(jī)關(guān)與代議機(jī)關(guān)在理解法律規(guī)定上的距離，防止政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為借口而支持那些破壞性開發(fā)利用自然資源的活動，我國有必要修改《行政訴訟法》，允許法院在個案中對自然資源特別利用許可決定進(jìn)行最嚴(yán)格的司法審查。
三、結(jié)語
莫諾湖案帶給我們的啟示還很多。例如，根據(jù)莫諾湖案所擴(kuò)張的公共信托理論，美國務(wù)州政府管理的自然資源并非州所有，其真正的所有人是該州的全體人民，州政府只是受全州人民信托而對其進(jìn)行管理，州政府對這類信托財產(chǎn)的處置受到公共信托用途的諸多限制。按照德姆塞茲的觀點，所有權(quán)應(yīng)當(dāng)包括公有權(quán)、私有權(quán)和國有權(quán)三類。其中，公有權(quán)是全社會所有成員共同行使的權(quán)利，而國有權(quán)是國家在行使權(quán)利的過程中，可以排除任何個人的干涉，按照政治程序行使國有財產(chǎn)的權(quán)利。(34)然而，反觀我國憲法和法律之規(guī)定，全民所有的自然資源事實上完全被等同于國有自然資源，憲法和法律并沒有對兩者作出任何實質(zhì)區(qū)分，以致所有的“國有”自然資源在現(xiàn)實生活中轉(zhuǎn)變?yōu)閲业摹八疆a(chǎn)”，由行政機(jī)關(guān)控制和管理，并淪為行政機(jī)關(guān)謀取自身利益的工具。筆者認(rèn)為，為更好地保護(hù)自然資源，防止地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的旗號下，對那些破壞性地開發(fā)利用自然資源的活動進(jìn)行或明或暗的支持，應(yīng)當(dāng)借鑒西方的公共信托理論，還“國有自然資源”以本來面目，即政府只是受全體公民的信托，為維護(hù)自然資源公共信托用途（如類似莫諾湖案中的生態(tài)用途、環(huán)境用途、航行用途等）而對其加以管理而已。另外，莫諾湖案也向我們提出了這樣的問題：為保護(hù)自然資源的公共信托用途免受不必要的侵犯，我們能把許可對自然資源進(jìn)行特別利用的權(quán)力交給地方政府去行使嗎？自然資源特別利用許可能不能轉(zhuǎn)讓，什么時候可轉(zhuǎn)讓？類似的這些問題，都有待于我們?nèi)ミM(jìn)一步研究。
注釋:
①［德］毛雷爾：《行政法總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年，第214頁。
②［德］沃爾夫、巴霍夫、施托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，北京：商務(wù)印書館，2002年，第39-40頁。
③Hotelling，"The Economics of Exhaustible Resources"，Journal of Political Economy，39(1931)，pp.137-175.
④參見［英］羅杰·珀曼、馬越、詹姆斯·麥吉利夫雷、邁克爾·科蒙：《自然資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)》（第二版），張濤等譯，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2002年，第271頁。
⑤參見約翰·E·克里貝特、科溫·W·約翰遜、羅杰·W·芬德利、歐內(nèi)斯特·E·史密斯：《財產(chǎn)法：案例與材料》，喬東祥、陳剛譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2003年，第612-616頁。
⑥參見約翰·E·克里貝特、科溫·W·約翰遜、羅杰·W·芬德利、歐內(nèi)斯特·E·史密斯：《財產(chǎn)法：案例與材料》，第618-620頁。
⑦⑧［美］理查德·B·斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，北京：商務(wù)印書館，2002年，第67、126頁。
⑨肖澤晟：《創(chuàng)舉中的缺憾——對〈行政許可法〉三“亮點”的反思》，《南京大學(xué)法律評論》2004年春季號。
⑩王名揚：《法國行政法》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1988年，第347-348頁。
(11)楊建順：《日本行政法通論》，北京：中國法制出版社，1998年，第611頁。
(12)美國自然資源的范圍與法國公產(chǎn)的范圍并不完全相同，一些屬于自然資源范疇的物，如野生動植物，就不屬于法國傳統(tǒng)公產(chǎn)的范疇。
(13)See Michael C. Blumm and Thea Schwartz，"Mono Lake and the Evolving Public Trust in Western Water"，37 Ariz. L. Rev， 701(1995)， p. 711.
(14)(15)See Michael C. Blumm and Thea Schwartz，"Mono Lake and the Evolving Public Trust in Western Water"，37 Ariz. L.Rev，701(1995)，pp.707，719-720.
(16)(18)(19)［德］沃爾夫、巴霍夫、施托貝爾：《行政法》（第一卷），高家偉譯，北京：商務(wù)印書館，2002年，第235、326、326-332頁。
(17)Jan G. Laitos and Joseph P. Tomain，"Energy and Natural Resources Law in a Nutshell"， St.Paul，Minn.:West Group，1992，pp.361-362.
(20)Michael C.Blumm and Thea Schwartz，"Mono Lake and the Evolving Public Trust in Western Water"，37 Ariz.L.Rev，701(1995)，p.724.
(21)［德］沃爾夫、巴霍夫、施托貝爾：《行政法》（第一卷），第326頁。
(22)在行政法學(xué)理論中，行政行為附款的種類有附條件、負(fù)擔(dān)、期限、負(fù)擔(dān)之保留、法律效果之一部分除外、修正之負(fù)擔(dān)等。倘排除民法的影響，單就概念的界定而言，附款中的負(fù)擔(dān)、保留廢止權(quán)、負(fù)擔(dān)之保留等都是可以用“條件”來涵蓋的。（參見吳庚：《行政法之理論與實用》增訂第六版，臺灣三民書局2000年版，第339-341頁）在日本的法律條文上，通常也不使用“附款”一詞，而是使用“條件”（參見楊建順：《日本行政法通論》，北京：中國法制出版社，1998年，第374頁）。
(23)(24)See Michael C. Blumm and Thea Schwartz，"Mono Lake and the Evolving Public Trust in Western Water"，37 Ariz.L.Rev，701(1995)，pp.717-719.
(25)吳庚：《行政法之理論與實用》增訂第六版，臺北，三民書局，2000年，第338頁。
(26)(30)Michael C. Blumm and Thea Schwartz，"Mono Lake and the Evolving Public Trust in Western Water"，37 Ariz. L. Rev， 701(1995)， pp. 717，708.
(27)參見［英］卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》（下），楊偉東等譯，北京：商務(wù)印書館，2004年，第513頁。
(28)［法］西蒙娜·薇依：《扎根人類責(zé)任宣言緒論》，徐衛(wèi)翔譯，北京：三聯(lián)書店，2003年，第15頁。
(29)See Jan G.Laitos and Joseph P.Tomain，"Energy and Natural Resources Law in a Nutshell"，St.Paul，Minn.:West Group，1992，p.64.
(31)［美］理查德·B·斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，第154頁。
(32)Michael C. Blumm and Thea Schwartz，"Mono Lake and the Evolving Public Trust in Western Water"， 37 Ariz. L. Rev， 701(1995)，p.728.
一、加強普法培訓(xùn)，增強財稅干部依法理財、依法行政的自覺性。
我局緊緊圍繞各階段的財稅中心工作，開展財政法制培訓(xùn)。重點培訓(xùn)了《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》、《浙江省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》、《國務(wù)院信防條例》以及財政稅務(wù)法律專業(yè)知識等，并對《公務(wù)員法》、財政稅務(wù)法律專業(yè)知識學(xué)習(xí)效果進(jìn)行了考試考核。通過采取集中輔導(dǎo)與自學(xué)相結(jié)合、自主宣傳與媒體宣傳相結(jié)合，一般學(xué)習(xí)與典型案件教育相結(jié)合、開展普法教育與加強財政執(zhí)法相結(jié)合等，采取集中培訓(xùn)、以考代訓(xùn)等形式多層次開展普法宣傳教育，增強了財政干部依法理財、依法治稅的自覺性和依法行政的能力和水平。我局干部寫的《淺談賦予地方適當(dāng)稅收管理權(quán)限的重要意義》等多篇論文在《浙江稅務(wù)》、《xx財稅與會計》等雜志刊登。xx普法工作經(jīng)考核驗收被評xx市政府授予先進(jìn)單位。
二、健全機(jī)制，完善制度，規(guī)范執(zhí)法程序
1、成立領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對依法行政工作的領(lǐng)導(dǎo)。
為切實加強對依法行政依法理財依法治稅工作的領(lǐng)導(dǎo)，我局及時調(diào)整充實了局依法行政依法理財依法治稅工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由局長任組長，副局長為副組長，各科室負(fù)責(zé)人為成員。
為加強依法行政有關(guān)重大具體事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，我局還專門成立了貫徹實施《財政違法行為處罰處分條例》、《行政許可法》、《個人所得稅自行納稅申報辦法》等重要法律法規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)小組，以及行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究領(lǐng)導(dǎo)小組、稅收執(zhí)法檢查領(lǐng)導(dǎo)小組、ISO9000質(zhì)量管理體系工作領(lǐng)導(dǎo)小組等，通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)一步加強對依法行政有關(guān)各項工作的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)依法行政、依法理財、依法治稅，不斷規(guī)范財稅執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平。
2、健全規(guī)章制度，為全面推進(jìn)依法行政提供制度保障。
我局制定了實施《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的措施和規(guī)劃，以及《行政執(zhí)法責(zé)任制實施辦法》、《行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究辦法》、《xx縣財政局地方稅務(wù)局xx年度工作考核辦法》、《xx縣地方稅局基層單位xx年度工作考核辦法》、《規(guī)范性文件制作辦法》等一系列配套制度，為全面推進(jìn)依法理財依法治稅提供了制度保障。同時嚴(yán)格按照縣政府有關(guān)規(guī)定開展行政執(zhí)法案卷評查，實施行政首長出庭應(yīng)訴制度。
具體來說，在在政府采購方面，制定了《xx縣政府采購回避制度》、《xx縣政府采購工作人員守則》、《關(guān)于向社會公開選聘xx縣政府采購評標(biāo)評審專家?guī)鞂＜业耐ㄖ贰秞x縣政府采購招投標(biāo)不良行為記錄和黑名單制度暫行辦法》、《xx縣政府采購供應(yīng)商投訴管理暫行辦法》等一系列管理制度；在預(yù)算內(nèi)外資金管理方面，制定了《關(guān)于進(jìn)一步完善政府非稅收入管理辦法的通知》《xx縣政府專項資金管理辦法》、《縣本級文化事業(yè)費使用管理辦法》等管理制度；在稅收征管方面，制定了《xx縣地方稅務(wù)局城鎮(zhèn)土地使用稅征收管理辦法》、《xx縣出租房屋稅收征管暫行辦法》、《關(guān)于對飲食業(yè)大戶實行新的稅收征管辦法的通知》、《關(guān)于對足浴、按摩實行新的稅收征管辦法的通知》、《關(guān)于對咖啡吧行業(yè)實行新的稅收征管辦法的通知》、《xx縣地方稅務(wù)局稅務(wù)稽查選案工作辦法》、《xx縣地方稅務(wù)局稅收違法行為處罰具體規(guī)定》等征管措施和辦法。通過不斷細(xì)化和完善各種工作制度，使各項工作更加規(guī)范，減少了主觀隨意性。
論文關(guān)鍵詞 誠實信用 信賴保護(hù) 基本原則 行政活動
一、誠實信用原則的起源及其在行政法領(lǐng)域的導(dǎo)入
（一）誠實信用原則的起源
誠實信用最早起源于羅馬法，主要適用于兩個方面：一為物權(quán)法，表現(xiàn)為誠信買受人，此為主觀意義上的誠信，意指內(nèi)心真誠善意，不懷有害人之意。二為訴訟法，表現(xiàn)為誠信訴訟，是一種客觀意義上的誠信，講求外部行為表現(xiàn)要講求信用。后經(jīng)傳播，在各國法上均有表現(xiàn)，只是形式不同，在德國表現(xiàn)為“Treuund Glauben”，即誠實和信用；英美法中用“goodfaith”來表示，而在日本則表現(xiàn)為“信義誠實”，后由我國從日語意義直譯過來變?yōu)檎\實信用。
誠實信用原則經(jīng)由一種普遍的道德準(zhǔn)則發(fā)展為現(xiàn)代民法的“帝王條款”，經(jīng)歷了由古羅馬、中世紀(jì)漫長的發(fā)展過程，直至制定民法典之風(fēng)盛行的19世紀(jì)，誠信原則得以在法典中得到明文規(guī)定，即使在不注重原則研究的英美法系國家也有相關(guān)的判例出現(xiàn)，例如“允諾禁反言” 等原則的出現(xiàn)，昭示著誠實信用原則開始逐漸確立其在法律領(lǐng)域的地位。
（二）誠實信用原則在行政法中的導(dǎo)入
誠實信用原則作為民法領(lǐng)域的基本原則已經(jīng)無需爭辯，但其是否可以被公法所借鑒使用則引起了不小的爭議。從德國學(xué)者邁耶的角度來看，公私法之間有著嚴(yán)格的界限，不可逾越，各種有調(diào)整各種領(lǐng)域的基本原則，相互之間不能借鑒，因為私法是任意性規(guī)范為主的法律，公法則以強制性規(guī)范為主，不能將私法的任意性摻雜入公法中，否則會破壞公法長期以來的嚴(yán)肅性。而肯定的可將誠實信用引入公法的學(xué)者則持三種不同的觀點：第一種為私法類推適用說，如日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為：“信賴誠實原的原則，是將在私人間使用的法原理適用于行政法關(guān)系的情況。” 第二種為一般法律思想說，認(rèn)為誠信原則乃一般法律思想，為公私法所共有，只不過在私法領(lǐng)域先發(fā)現(xiàn)而已。 第三種為法之本質(zhì)說，該說認(rèn)為只要被法的基本價值所承認(rèn)的原則就能運用于法的各個領(lǐng)域，不被承認(rèn)的原則便在各領(lǐng)域都不適用。
二、誠實信用原則在行政活動中的適用
（一）抽象行政行為
1.抽象行政行為概述
抽象行政行為具有以下幾個特征：抽象行政行為的對象是不特定的；抽象行政行為是可以反復(fù)適用的；該行為一旦做出即發(fā)生法律效力；該行為是向后發(fā)生效力的行為。誠實信用原則在抽象行政行為中主要反映在“法不溯及既往”上，這一點在許多國家的立法中均能看到相似規(guī)定。
2.相關(guān)立法例
美國1787年憲法規(guī)定：追溯既往的法律不得通過，《法國民法典》規(guī)定：法律僅僅適用于未來，沒有溯及力。在我國其也在法律的不同部門中得以適用，例如典型的刑法中從絕對不溯及既往到有條件的溯及既往，即在適用法律時堅持“從舊兼從輕”，一般情況下新法不溯及既往，只有在新法對犯罪人更有利的時候才有溯及力。而在我國《立法法》亦規(guī)定：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。 而該原則在行政法上也有所體現(xiàn)，特別是在抽象行政行為中，行政主體應(yīng)做到如下幾點：首先，行政主體在制定剝奪或者限制公民權(quán)利的行政法規(guī)、規(guī)章時，應(yīng)參照刑法中的“從舊兼從輕”原則處理，若行為發(fā)生時的法規(guī)規(guī)章處罰較重，而新法較輕，則適用新法，反之則適用舊法。其次，為公民設(shè)定或增加權(quán)利的行政法律法規(guī)規(guī)章，可以溯及既往。最后，為公民設(shè)置程序上的權(quán)利的行政法規(guī)、規(guī)章，不溯及既往。
（二）具體行政行為
具體行政行為有以下幾個特點：具體行政行為是行政機(jī)關(guān)實施的行為，其他組織在一定條件下也是行政行為的實施主體；具體行政行為是行使行政權(quán)力所為的單方行為，行政機(jī)關(guān)作出決定，相對人負(fù)有履行義務(wù)；針對的是特定的公民、法人及其他組織。誠實信用原則主要在以下行政行為中得以體現(xiàn)：
1.行政許可
我國《行政許可法》第8條規(guī)定：公民、法人、或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤銷已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人、其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。 可以看出，行政許可不可以輕易撤銷，除非有法定情形。于此同時，行政許可屬于授益行政行為，故而對其的變更需要更規(guī)范的程序進(jìn)行約束，以保障公眾的權(quán)益。另外，還應(yīng)該注意到“公共利益”這一用語的表述，由于立法者考慮到現(xiàn)實情況復(fù)雜多變，便賦予行政執(zhí)法者以自由裁量權(quán)。但是正是因為公共利益內(nèi)涵的模糊性，也使執(zhí)法者有了濫用公共利益進(jìn)行所謂的“自由裁量”的依據(jù)，故而在適用此條規(guī)定時，必不可少的便是對撤銷與否所造成的公益與私益的損害進(jìn)行比較，若對撤銷行政許可會對私益造成較大損害，則考慮維持。
2.行政處罰
關(guān)于誠信原則在行政處罰中的體現(xiàn)，主要在行政程序方面，即行政機(jī)關(guān)對行政處罰相對人關(guān)于救濟(jì)方式等的告知。因為在行政處罰過程中，行政主體與相對人主體地位差距的懸殊，行政處罰具有單方性，且行政程序較為封閉，較少引入當(dāng)事人的積極參與，此時相對人在對自己權(quán)益的保護(hù)上處于弱勢地位，應(yīng)制定相關(guān)制度對此弱勢地位予以補救。另外，因為行政處罰的專業(yè)性，大部分民眾無法知曉相關(guān)的知識，這會導(dǎo)致對其利益保護(hù)的不利。此時為了體現(xiàn)政府的真誠，且為了平衡雙方的地位，故而應(yīng)在行政處罰程序中履行好對相對人的告示行為。
依我國《行政處罰法》、《行政訴訟法》等相關(guān)法律中規(guī)定，在對相對人進(jìn)行行政處罰后，要告知相對人可以采取的救濟(jì)手段，例如對處罰不服可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟|、告知相對人對處罰擁有申辯的權(quán)利等。如果行政機(jī)關(guān)工作人員未對此進(jìn)行告知，相關(guān)法律也對公民利益保護(hù)給予了一定的便宜，如規(guī)定未告知訴權(quán)或者起訴期限的，相對人的起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限起算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過兩年。
3.行政合同
（1）行政合同概述。行政合同一詞也來源于民法中的合同，但是多數(shù)民法學(xué)者都對此不以為然，根本沒有將行政合同視為合同。這是因為過多地關(guān)注行政合同主體的不平等性而得出的結(jié)論。其實行政合同也符合合同的要件，只是在具體操作過程中有一些不同于民事合同的地方，例如行政機(jī)關(guān)享有合同的單方解除權(quán)，這是由于行政機(jī)關(guān)負(fù)有管理國家這一特殊的職責(zé)決定的，是出于公共利益的考量。
（2）誠信原則在規(guī)范行政合同中的作用。首先，誠信原則要求雙方信守合同約定。合同的特征之一就是合同雙方的權(quán)利義務(wù)是同一的（特殊合同如單務(wù)合同除外），每一方主體在享有權(quán)利的時候必然要履行相應(yīng)的義務(wù)。故而信守合同約定，積極履行合同，兌現(xiàn)承諾便是誠實信用原則對行政合同雙方作出的要求，尤其是行政主體更應(yīng)該照此要求行事。
其次，誠信原則對附隨義務(wù)的履行也做了要求。附隨義務(wù)也是來自于民法的規(guī)定，是指非合同約定的，但對于合同的促成、成立、生效和實現(xiàn)，或平衡雙方當(dāng)事人權(quán)益有著重要意義、不可或缺的義務(wù)的集合。因此，合同雙方主體應(yīng)當(dāng)為對方提供真實準(zhǔn)確有效的信息，便于合同的達(dá)成和履行，不可欺瞞。除此之外，行政合同中的附隨義務(wù)還包括合同締結(jié)前誠信責(zé)任、說明情況的義務(wù)、相互幫助的義務(wù)等。
最后，誠信原則構(gòu)成了對行政機(jī)關(guān)特權(quán)的限制。由行政合同的行政性所決定，行政機(jī)關(guān)必然享有合同的監(jiān)督權(quán)、單方解除權(quán)、解釋權(quán)等優(yōu)益權(quán)利，但這并不等于這些權(quán)利可以濫用，行政機(jī)關(guān)仍然需要受到一定的束縛。比如有人認(rèn)為要對政府權(quán)利進(jìn)行限制，政府即使出于公共利益的需要可以單方變更或者解除合同，但為了維持雙方當(dāng)事人的利益平衡，也為了使將來的行政合同能夠順利締結(jié)，對相對人由此增加的負(fù)擔(dān)，可以請求行政主體予以補償。
4.行政指導(dǎo)
一、行政服務(wù)中心存在的問題
(一)體外循環(huán)審批方式比較普遍。由于受傳統(tǒng)觀念和行政審批運轉(zhuǎn)方式的限制，尚有一些審批部門或單位及行政審批項目未能入駐行政服務(wù)中心辦理，即使入駐中心的一些審批部門或單位，往往“只掛號、不看病”，形成“體外循環(huán)”的審批模式，辦事效率低下，承諾時限失控。申請人跑了窗口又跑部門，“一站式”服務(wù)變成了“多此一站”，中心成了徒有其名的“收發(fā)室”。
(二)行政服務(wù)中心體制不順。行政服務(wù)中心是事業(yè)編制，而進(jìn)駐窗口辦事的工作人員來自各執(zhí)法部門，他們在人事機(jī)構(gòu)編制上要歸原單位管理，而日常工作要歸中心負(fù)責(zé)人管理。形成了管人的似乎不再管事，管事的不能真正管人。中心出現(xiàn)了“事業(yè)管行政”，“無權(quán)管有權(quán)”，“無法（無法律依據(jù)）管有法”的現(xiàn)象。
(三)行政服務(wù)中心職能定位不明確。行政服務(wù)中心與政府之間、行政服務(wù)中心與窗口部門之間、行政服務(wù)中心與監(jiān)察部門之間也存在著職責(zé)不清的問題，問責(zé)機(jī)制很難建立，行政服務(wù)中心的各項功能很難落實。
(四)進(jìn)駐行政服務(wù)中心的審批事項不到位。有些部門在選擇進(jìn)駐事項上往往“避重就輕”，或者把有些行政審批環(huán)節(jié)下放給其下屬的事業(yè)和企業(yè)單位，逃避監(jiān)督。
(五)行政服務(wù)中心監(jiān)督協(xié)調(diào)難度大。盡管行政服務(wù)中心在名義上擁有“考核、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)”的職能，但實際上，中心和窗口單位由于不是上下級領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這些職能在實際工作中往往流于形式，缺乏保障。遇到不同部門意見相左時，如互不讓步又沒有上級領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)，中心常常陷入兩難境地。尤其是實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)的許可審批事項直接牽涉到上級機(jī)關(guān)的審批，中心很難協(xié)調(diào)。
(六)法律制度不完善。行政服務(wù)中心作為一個機(jī)構(gòu)，其存在和發(fā)展缺乏有效的法律依據(jù)和制度保障。行政服務(wù)中心之所以能夠在很短時間內(nèi)建立并運行，主要是通過市委、政府的強制命令和行政干預(yù)，具有很強的人治色彩。
（七）電子政務(wù)建設(shè)相對滯后。行政服務(wù)中心電子政務(wù)建設(shè)目前還難以滿足群眾需要，行政許可事項還不能實現(xiàn)網(wǎng)上辦理，而且政務(wù)公開程度不高，信息更新不及時，不能適應(yīng)當(dāng)前信息化社會發(fā)展的要求。
（八）部分審批部門領(lǐng)導(dǎo)的觀念還不能適應(yīng)發(fā)展的需要。盡管行政服務(wù)中心已經(jīng)成立，但是有些部門領(lǐng)導(dǎo)的思想觀念并沒有隨之真正轉(zhuǎn)變，還是用過去分散、封閉、串聯(lián)審批時期的思想認(rèn)識、管理方法來認(rèn)識和管理今天的行政許可。由于行政審批項目背后一般都有或多或少的收費，權(quán)力尋租使得審批權(quán)力和部門利益密切相關(guān)。這種不正當(dāng)?shù)牟块T利益甚至個人化的利益，是各類審批項目和審批環(huán)節(jié)進(jìn)駐中心的阻力所在。
二、推進(jìn)行政服務(wù)中心發(fā)展的對策建議
加快行政服務(wù)中心發(fā)展，急需從法律、制度上明確行政服務(wù)中心的法律地位和職能權(quán)限，理順行政服務(wù)中心的組織機(jī)構(gòu)，實行相對集中行政許可權(quán)，徹底解決目前存在的多頭、重疊、分散、低效的問題，打造統(tǒng)一、精簡、優(yōu)質(zhì)、高效的行政審批制度。但是實行相對集中行政許可權(quán)，按照《行政許可法》規(guī)定，需要經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。同時，從我市行政審批的現(xiàn)實情況來看，行政審批既有本級政府部門的審批，也有垂直管理部門的審批，既有技術(shù)性較強的審批，也有非技術(shù)性的審批。在目前這種情況下，將為數(shù)眾多的行政審批事項集中于一個行政組織行使，目前難以做到。因此，必須立足現(xiàn)狀，在現(xiàn)行法律的框架下，做好下列工作：
（一）明確行政服務(wù)中心的職能定位。目前，在沒有實行相對集中許可權(quán)的情況下，行政務(wù)服務(wù)中心作為方便企業(yè)和群眾辦事、提高辦事效率，提供公共服務(wù)的一個平臺，將需要行政部門審批的事項集中到中心辦理。行政務(wù)服務(wù)中心的定位應(yīng)當(dāng)是：一是綜合協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)在申請人與行政服務(wù)中心部門之間出現(xiàn)分歧時的協(xié)調(diào)；涉及兩個以上部門行政審批的前后審批工作之間的協(xié)調(diào)；對重大事項聯(lián)合踏勘的組織協(xié)調(diào)工作。二是績效考核，行政服務(wù)中心需要對進(jìn)駐中心的部門、人員、以及窗口是否實行ab角、辦理時限、一次性告知等業(yè)務(wù)進(jìn)行考核。三是綜合服務(wù)，目前行政服務(wù)中心只是提供了一個平臺，應(yīng)當(dāng)本著便民、高效的原則，探索新的服務(wù)項目，拓展新的服務(wù)功能。如在中心設(shè)立中介機(jī)構(gòu)窗口，為申請人提供前置或后續(xù)的諸如土地評估、測繪，安全評估等技術(shù)服務(wù)。四是受理投訴，接收并反映或處理申請人對行政服務(wù)中心工作人員的舉報投訴。建議進(jìn)一步完善行政服務(wù)中心的職能，有必要在條件成熟的時候通過立法的方式明確政務(wù)服務(wù)中心的職能定位，
（二）優(yōu)化辦事程序，再造審批流程。行政服務(wù)中心建設(shè)必須與行政審批制度改革相結(jié)合，把能夠集中辦理的行政審批項目納入行政服務(wù)中心統(tǒng)一辦理。將行政服務(wù)中心的現(xiàn)有受理窗口進(jìn)行科學(xué)整合，變部門受理窗口為審批項目受理窗口。除單一的審批項目獨立設(shè)置窗口外，對一個審批項目需要二個以上行政機(jī)關(guān)審批（如工商注冊登記、建設(shè)項目審批等）項目，按審批的項目設(shè)立窗口，由行政服務(wù)中心設(shè)立的窗口一次性告知申請者應(yīng)當(dāng)提交的材料，對材料齊全的予以受理，分發(fā)到進(jìn)駐行政服務(wù)中心的有關(guān)審批部門單位，將需要多個部門單位協(xié)同辦理的事項，在不同部門之間“串聯(lián)”辦理事項的流程進(jìn)行重新設(shè)計，運作方式由 “串聯(lián)”辦理轉(zhuǎn)變?yōu)榇翱趦?nèi)部之間運作的“并聯(lián)”辦理；將部門各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)榕c協(xié)辦單位橫向聯(lián)系、分工協(xié)作；將窗口受理轉(zhuǎn)變?yōu)榇翱谵k理，實現(xiàn)由行政服務(wù)中心“全程”的“并聯(lián)式”服務(wù)?？朔髀毮懿块T辦事流程重復(fù)交叉設(shè)置問題，壓縮辦事環(huán)節(jié)，縮短審批時限，形成統(tǒng)一規(guī)范的行政審批流程。
（三）加強電子政務(wù)建設(shè)，提高行政服務(wù)中心效率。行政服務(wù)中心建設(shè)與發(fā)展電子政務(wù)相結(jié)合是未來發(fā)展的趨勢，要加強行政服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，大力推進(jìn)網(wǎng)上行政審批工作，將傳統(tǒng)的審批方式與網(wǎng)上審批相結(jié)合，構(gòu)建起“網(wǎng)上收件、限時辦結(jié)、在線監(jiān)督”的網(wǎng)絡(luò)化審批模式，實現(xiàn)行政審批“一表通、一網(wǎng)審、一次結(jié)”。要大力推進(jìn)政務(wù)公開進(jìn)程，依托政務(wù)中心平臺建立重大公共事務(wù)公示、聽證等制度，提高政府運作的透明度，保障公民對公共事務(wù)管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
（四）提高行政服務(wù)中心管理水平。行政服務(wù)中心是由各窗口單位構(gòu)成的松散型機(jī)構(gòu)，必須根據(jù)“一站式”審批、“一條龍”服務(wù)集中辦公模式的特點，摒棄傳統(tǒng)指令式管 理方式，將制度管理、機(jī)制管理向文化管理轉(zhuǎn)移，以中心文化建設(shè)為載體，積極摸索以人為本的管理新方法。
年執(zhí)法打假工作被評為全國質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)先進(jìn)單位;查處的巧園假劣化肥案被國家質(zhì)檢總局通令嘉獎;年，行政執(zhí)法工作被評為全省“十佳執(zhí)法單位”;我科被市直機(jī)關(guān)工委評為“最佳文明科室”;行政執(zhí)法自由裁量權(quán)被市政府確定為首批試點單位之一?，F(xiàn)述職如下：
一、積極學(xué)習(xí)、充實自我。連續(xù)兩年我在科內(nèi)組織開展鄧--理論、三個代表、科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)活動，提高全科人員政治修養(yǎng)及技能素養(yǎng)。先后組織了《行政許可法》《食品安全法》等宣貫、執(zhí)法人員春季培訓(xùn)，案審人員封閉訓(xùn)練，組織執(zhí)法人員學(xué)習(xí)新頒布的質(zhì)監(jiān)法規(guī)、規(guī)章以及《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，提高執(zhí)法人員的權(quán)責(zé)意識和用法能力。撰寫《我市液體中電阻起動業(yè)的的生產(chǎn)質(zhì)量現(xiàn)狀及思考》受到市委、市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)的好評，《論行政執(zhí)法的藝術(shù)性一文》被國家質(zhì)檢總局收錄到優(yōu)秀質(zhì)檢論文文集匯編，同時被省政府法制辦列為優(yōu)秀法制論文參加展評。年我在各類報刊、雜志、新聞報道120多篇，被市局評為宣傳報道先進(jìn)個人。
二、加強依法行政意識，樹立執(zhí)法為民的思想。一是強調(diào)監(jiān)督與服務(wù)相結(jié)合，行政管理與行政執(zhí)法協(xié)調(diào)發(fā)展，突出行政執(zhí)法對行政管理的推動作用。實行執(zhí)法檢查報批制度，要求稽查機(jī)構(gòu)除確有證據(jù)的投訴、舉報外，不再實施日常監(jiān)督檢查，提高執(zhí)法針對性。二是進(jìn)一步完善“一主多協(xié)”的監(jiān)管體制，減少多頭進(jìn)企業(yè)，交叉檢查、重復(fù)檢查的發(fā)生。三是進(jìn)一步加大執(zhí)法打假力度，對于拒不整改、存在嚴(yán)重質(zhì)量問題以及嚴(yán)重安全隱患的，集中整治，受到了政府的肯定和企業(yè)的歡迎。年，全年出動執(zhí)法人員10470余人次，查處各類案件1015件，查獲假冒偽劣產(chǎn)品貨值1284萬元。
三、落實案件集體審理制度，不斷提升案件質(zhì)量。一是在全市范圍內(nèi)推行集中案審制度，要求所有立案案件必須由案件審理委員會審理，案審意見一旦表決通過，必須無條件執(zhí)行。確需減免緩的必須由案審會決定。拒不履行的，一律提交法院強制執(zhí)行。二是改善案件審理流程。將以前通讀調(diào)查報告的案情匯報方式，改變?yōu)橄群喗榘盖?，重點突出證據(jù)展示及分析，不僅大大縮短了審理時間，同時突出了證據(jù)的重要性，提高了案審效率。三是現(xiàn)場督辦，提高案審質(zhì)量。年，我組織各級案審人員持續(xù)一周對各縣(市)召開的案審會進(jìn)行實地觀摩、當(dāng)場點評，并就怎樣開好案審會進(jìn)行調(diào)研，并因地制宜的提出意見及建議。四是積極推行陽光案審，對疑難復(fù)雜、社會影響大的案子邀請當(dāng)?shù)厝舜蟠怼⒄f(xié)委員、政府法制辦及法院人員參與案件審核，對特別有影響的案件通過新聞媒體進(jìn)行報道。近兩年有21起案件通過陽光案審的這種形式獲得了社會的廣泛好評。
四、作好指導(dǎo)工作，規(guī)范執(zhí)法行為。一是對案審會形成的每一類案件的審理意見進(jìn)行總結(jié)，針對各類案件執(zhí)法思路、取證要求、自由裁量權(quán)適用等形成統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，引導(dǎo)、規(guī)范執(zhí)法行為。在此基礎(chǔ)上，對日常法制管理工作中發(fā)現(xiàn)的好的做法及措施，形成行政指導(dǎo)，在各縣(市)進(jìn)行推廣。二是規(guī)范自由裁量權(quán)適用，確保全市系統(tǒng)執(zhí)法尺度統(tǒng)一。年，我組織專人對質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)常用的法律法規(guī)中處罰條款進(jìn)行細(xì)化，界定每種違法行為的處罰階位，形成了《市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)實施細(xì)則》。強化了自由裁量權(quán)的實際操作性，行政處罰進(jìn)一步規(guī)范。三是組織制定出臺了《市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法工作規(guī)范》(試行)，對技術(shù)監(jiān)督行政行為和執(zhí)法用語規(guī)范，行政執(zhí)法程序步驟方法進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范，確保依法行政?！蹲杂刹昧繖?quán)實施細(xì)則》、《行政執(zhí)法工作規(guī)范》的出臺受到了市人民政府法制辦的高度肯定，在對我局的規(guī)范執(zhí)法調(diào)研后，形成材料，上報省政府法制辦和國務(wù)院法制辦，材料在《法制》和《中國政府法制網(wǎng)》上刊出。
五、執(zhí)法監(jiān)督形式更加多樣，針對性更強。一是從年6月起，我組織在全市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)開展執(zhí)法文書評優(yōu)大賽,將提高政府執(zhí)行力大討論及文明執(zhí)法教育活動落到實處，切實將優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境的理念貫徹下去。該項工作收到了市政府法制辦的好評，并在《法制》上作為經(jīng)驗進(jìn)行推介。二是根據(jù)我局出臺的《行政執(zhí)法監(jiān)督工作實施細(xì)則》要求，通過備案審查、督查督辦、行政檢查、案件評查、行政復(fù)議等執(zhí)法監(jiān)督手段在執(zhí)法工作中的使用，對執(zhí)法流程管理、案件質(zhì)量、票據(jù)管理、案件質(zhì)量等方面實行季度檢查、抽查，對存在問題的單位有針對性的下達(dá)執(zhí)法監(jiān)督意見書及整改通知。年，共組織開展定期執(zhí)法監(jiān)督檢查、案件清查、集中案審執(zhí)行情況檢查和案件評查工作8次，對存在的問題進(jìn)行了通報，對出現(xiàn)錯案的相關(guān)人員進(jìn)行追究。年，共有2家執(zhí)法單位被通報，1人調(diào)離執(zhí)法崗位，2人受到戒勉談話，對遲報漏報執(zhí)法信息的2人分別處以100-200元罰款的處罰。
六、認(rèn)真貫徹行政復(fù)議法律法規(guī)，加強行政復(fù)議工作。一是根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》和省政府《省行政復(fù)議實施辦法》的規(guī)定，下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行行政復(fù)議相關(guān)法規(guī)規(guī)章的通知》，我要求執(zhí)法人員充分認(rèn)識行政復(fù)議工作的重要性，認(rèn)真貫徹法律法規(guī)的新要求，規(guī)范執(zhí)法行為，提高依法行政水平。二是做到當(dāng)天受理，當(dāng)天下達(dá)受理通知及行政復(fù)議案件權(quán)利義務(wù)告知書，并積極組織有爭議的雙方進(jìn)行復(fù)議聽證。三是對符合調(diào)解要求的復(fù)議案件進(jìn)行積極調(diào)解。年，我科共受理各類復(fù)議及訴訟案件4起，其中復(fù)議案件2起，1件終止，1件撤回，2訟案件，1件撤訴，1件維持。
今后努力的方向：
(一)對下級執(zhí)法管理及法制監(jiān)督工作制度有待進(jìn)一步落實。首先，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)在按照市局制訂的各項監(jiān)督制度進(jìn)行有效的執(zhí)法監(jiān)督及法制管理上有欠缺;其次，督查督辦力度不夠，不能引起執(zhí)法機(jī)構(gòu)足夠的重視。
(二)行政執(zhí)法有效性有待進(jìn)一步增強。不能形成有效的執(zhí)法創(chuàng)新共享機(jī)制?？h(市)局執(zhí)法各自為陣，執(zhí)法信息不能有效共享。
案例1該案例發(fā)生在Y縣國稅局。彭某某系該縣經(jīng)營香煙的個體工商戶，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)Y縣國稅局某分局對其實行定期定額管理，1993年10月至1994年6月彭某某按定額共交納稅款3，900元。經(jīng)群眾舉報并查證后，1996年7月，Y縣國稅局據(jù)實征收彭某某1993年10月至1994年6月稅款68，000元。彭某某在法定期限內(nèi)未提起行政訴訟，但彭某某以信函方式多次向上級提出退稅請求，其主要理由為：由于當(dāng)初Y縣國稅局某分局在定稅時是按銷售10萬元折算為6000元銷售額定稅的（彭某某未能提供有力證據(jù)證明）,所以自己才擴(kuò)大了經(jīng)營規(guī)模,而經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大后,稅務(wù)機(jī)關(guān)又不承認(rèn)分局的定稅承諾,導(dǎo)致自己經(jīng)營損失慘重。如果一開始稅務(wù)機(jī)關(guān)就據(jù)實征稅，自己交不起稅可以選擇不做生意，從而避免損失發(fā)生。因此，造成的國家稅收損失應(yīng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)而不應(yīng)由納稅人承擔(dān)。在現(xiàn)有稅收行政法制框架下，彭某某的退稅請求由于無法律依據(jù)并不能得到有效解決，其與Y縣國稅局的執(zhí)法爭議因此也從未停止過，并有愈演愈烈的趨勢。
案例2該案例發(fā)生在P縣國稅局。P縣國稅機(jī)關(guān)擬對一納稅人的違法行為實施罰款行政處罰，納稅人在聽證會上辨稱，一年前稅務(wù)機(jī)關(guān)曾對該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，稅務(wù)機(jī)關(guān)才決定對原違法行為實施較大數(shù)額的罰款。納稅人認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能出爾反爾，應(yīng)當(dāng)講求誠信，對先前的不處罰行為要負(fù)一定責(zé)任。如果先前稅務(wù)機(jī)關(guān)給予處罰的話，納稅人不至于將較輕的違法行為“累積”為較嚴(yán)重的違法而受到較重的行政處罰。
通過分析上述案件，筆者發(fā)現(xiàn)，這兩起執(zhí)法爭議案件稅務(wù)機(jī)關(guān)后來的處理都是有法可依的，因而排除了《國家賠償法》的適用。如果納稅人的申辯有充分證據(jù)支持，那么，稅務(wù)機(jī)關(guān)的合法行為在客觀上給相對人造成了財產(chǎn)損失，且該損失在現(xiàn)有稅收行政法律架構(gòu)下，得不到合法有效救濟(jì)。由此，這兩起執(zhí)法爭議案件引發(fā)出一個新的法律問題，即稅務(wù)行政補償問題。
一、稅務(wù)行政補償?shù)母拍詈吞卣?/p>
（一）稅務(wù)行政補償?shù)母拍?/p>
基于稅務(wù)行政補償和行政補償在概念上的屬種關(guān)系，準(zhǔn)確界定稅務(wù)行政補償?shù)母拍?，就得以“行政補償”的概念為切入點。對于什么是“行政補償”？可謂仁者見仁。據(jù)筆者初步查證，行政補償在有關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中的解釋有：其一，行政補償是指“國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的合法行為使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到特別損失予以救濟(jì)”；其二，行政補償是指“國家行政機(jī)關(guān)合法行使行政權(quán)力致使沒有責(zé)任的特定人在物質(zhì)上蒙受損失而予補償?shù)慕o付行為”；其三，行政補償是指“行政主體的合法行為造成行政相對人財產(chǎn)上的損失,從而對其財產(chǎn)彌補損失的一種法律責(zé)任”；其四，行政補償是指“行政主體基于社會公共利益而非違法地實施行政行為造成相對人財產(chǎn)權(quán)益的損失,或者相對人為保護(hù)公共利益而遭受經(jīng)濟(jì)上的損失,由國家(行政主體)或特定的受益人對該損失予以彌補的行為”；其五，行政補償指“行政主體依照法律、法規(guī)、政策和習(xí)慣填補因其履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)的合法行為給特定的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益所造成的損失以及特定公民、組織為維護(hù)和增進(jìn)國家和社會公共利益而使其自身受到的損失的一種救濟(jì)行為”。
綜上所述，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界對于行政補償?shù)谋硎龃笸‘?，相同之處集中于以下三點:第一,行政補償針對行政機(jī)關(guān)合法執(zhí)行公務(wù)的行為；第二，合法行為給當(dāng)事人造成了損失；第三，該損失應(yīng)當(dāng)予以救濟(jì)。不同之處在于補償?shù)姆秶窍抻谪敭a(chǎn)損失還是擴(kuò)大到合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，行政補償不應(yīng)當(dāng)僅限于財產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、政治權(quán)和勞動權(quán)等所有合法權(quán)益。由于稅務(wù)工作性質(zhì)所限，在合法前提下，稅務(wù)行政補償?shù)姆秶荒芟抻谪敭a(chǎn)損失?；谏鲜鏊悸?，稅務(wù)行政補償是指“稅務(wù)行政主體為了實現(xiàn)國家利益、社會公共利益或者其他法定事由的需要，在稅務(wù)行政管理中作出的合法行政行為給公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)權(quán)益造成了損失，由國家基于保障財產(chǎn)權(quán)和公平原則予以救濟(jì)的的具體行政行為”。
（二）稅務(wù)行政補償?shù)奶卣?/p>
1．稅務(wù)行政補償?shù)闹黧w是國家，補償義務(wù)機(jī)關(guān)是稅務(wù)行政主體。
2．能夠引起行政補償發(fā)生的，必須是稅務(wù)行政主體及其工作人員依法履行職責(zé)，執(zhí)行公務(wù)的行為。稅務(wù)行政賠償所針對的損害是稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為，這是稅務(wù)行政補償與稅務(wù)行政賠償最主要的區(qū)別。
3．能夠引起稅務(wù)行政補償發(fā)生的，必須是基于國家利益、社會公共利益或者其他法定事由的需要，使得公民、法人或其他社會組織的財產(chǎn)權(quán)益遭受損失。這充分表明稅務(wù)行政補償作為公權(quán)益與私權(quán)益平衡機(jī)制的本質(zhì)屬性。
4．稅務(wù)行政補償?shù)姆秶枪?、法人或其他社會組織的合法財產(chǎn)所遭受的損失。
二、實施稅務(wù)行政補償?shù)囊饬x
（一）保護(hù)人權(quán)，建設(shè)社會主義法治國家的需要
法治是與人權(quán)緊密聯(lián)系在一起的，法治國家的最重要特征之一是人權(quán)得到法律的切實保護(hù)。而人權(quán)最基本的內(nèi)容是人的生存權(quán)，生存權(quán)最重要的體現(xiàn)和保障則是公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。在稅收征收法律關(guān)系中，稅務(wù)行政相對人的財產(chǎn)權(quán)不僅可能受到稅務(wù)機(jī)關(guān)違法行為的侵犯，而且也可能受到稅務(wù)機(jī)關(guān)合法行為的損害。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)只對其違法行為造成的損害予以賠償，而不對其合法行為導(dǎo)致行政相對人的損失予以補償，那么對于人權(quán)的保障顯然是不完善的,也不符合建設(shè)法治國家的需要。
（二）是完善稅收行政立法，全面推進(jìn)依法治稅的需要
人權(quán)保障是從相對人的私權(quán)益角度來講的，如果從稅務(wù)機(jī)關(guān)的角度來看，稅務(wù)行政補償制度的建立還是全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治機(jī)關(guān)的需要。我國目前的稅收行政補償制度的特點是面窄、量少，比較原則，缺乏操作性。此外，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》確定的依法行政的基本要求之一的“誠實守信”要求稅務(wù)機(jī)關(guān)必須建立健全稅務(wù)行政補償制度。
（三）促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要
稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)行政管理過程中，為維護(hù)國家、社會公共利益，有時可能會損害特定相對人的利益，例如，撤銷已經(jīng)生效的稅務(wù)行政許可，違反誠實守信原則變更作出的稅務(wù)處理決定等。對此，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)事后不給予相對人以適當(dāng)?shù)难a償，這等同于稅務(wù)機(jī)關(guān)強加給相對人以不平等的負(fù)擔(dān)，相對于其他市場主體而言，會置相對人于不平等的競爭地位，給其生產(chǎn)經(jīng)營造成損失，從而妨礙市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
（四）是促進(jìn)對外開放和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的需要
對外開放，吸引外資是發(fā)展我國經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)我國現(xiàn)代化進(jìn)程的必需。如果沒有穩(wěn)定的稅務(wù)行政補償制度，外國投資者的合法權(quán)益在沒有合法補償?shù)臈l件下隨時可能被稅務(wù)機(jī)關(guān)所侵犯，在這樣的稅收執(zhí)法環(huán)境下，誰還愿意到我國來投資？由于我國已加入WTO，伴著我國全面參與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，建立和完善稅務(wù)行政補償制度已迫在眉睫。
（五）化解征納矛盾和保障社會穩(wěn)定的需要
對于稅務(wù)機(jī)關(guān)合法的行為造成相對人經(jīng)濟(jì)損失，相對人通常會主動向稅務(wù)機(jī)關(guān)請求補償，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)不予補償或者補償不公平、不適當(dāng)，相對人就會不斷上訪，影響社會穩(wěn)定。由于我國目前還沒有行政補償方面較為統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定，而涉稅補償單行法律法規(guī)和規(guī)章又未跟上，因此，在稅務(wù)行政執(zhí)法領(lǐng)域會經(jīng)常引發(fā)征納矛盾和糾紛，且從制度層面得不到合法有效解決。
三、稅務(wù)行政補償?shù)睦碚撘罁?jù)和法律依據(jù)
（一）理論依據(jù)
1.特別犧牲說。該學(xué)說源于德國，19世紀(jì)末，德國學(xué)者提出了特別犧牲理論。該說認(rèn)為，任何財產(chǎn)的行使都要受到一定內(nèi)在的、社會的限制，只有當(dāng)財產(chǎn)的征用或限制超出這些內(nèi)在限制，就會產(chǎn)生補償問題。
2.公共負(fù)擔(dān)平等說。該學(xué)說由法國學(xué)者首先提出，認(rèn)為在民主、法治社會里，人人享有平等的法律權(quán)利，同時人人亦應(yīng)平等分擔(dān)社會負(fù)擔(dān)。如果個別或部分公民為社會承擔(dān)了特別的義務(wù)或受到了特別的損害，國家即應(yīng)給予他（他們）特別的補償，以將個別或部分人因公共利益受到的損失轉(zhuǎn)由全體公民分擔(dān)。
3.結(jié)果責(zé)任說（或無過錯責(zé)任說）。該學(xué)說在日本較為流行，認(rèn)為無論行政行為合法或違法，以及行為人有無故意過失，只要行政行為導(dǎo)致的損害為一般社會觀念所不允許，國家就必須承擔(dān)補償責(zé)任。即有損害必有補償，相對人只要合法權(quán)益遭損害就必然要補償。至于故意與否是針對行為人而言，與相對人無關(guān)。
4.危險責(zé)任說。該學(xué)說起源于法國。主張行政主體及其工作人員為了公共利益而使行政相對人權(quán)益處于某種危險狀態(tài)之中，就應(yīng)當(dāng)對相對人因此可能受到的損失予以補償。此學(xué)說借鑒于民事賠償理論。
以上主要學(xué)說都從一定的角度對國家為什么要進(jìn)行行政補償作出了解釋。在稅務(wù)行政補償問題上，筆者贊同“公共負(fù)擔(dān)平等說”的觀點。理由是：第一，我國現(xiàn)行法律已對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為作出了是否合法的劃分，如果按“結(jié)果責(zé)任說”的觀點不考慮行政行為的合法與違法，不符合我國立法現(xiàn)狀；第二，“危險責(zé)任說”強調(diào)的是使納稅人的權(quán)益處于“危險狀態(tài)”，而不考慮損失是否實際發(fā)生，對于什么是“危險狀態(tài)”，稅務(wù)機(jī)關(guān)與相對人會經(jīng)常扯皮，這會攪亂我國目前正常的稅收征管秩序，影響征收效率，因而不符合我國目前的稅收行政執(zhí)法現(xiàn)狀和水平；第三，“特強犧牲說”更多地適用于政府應(yīng)緊時的行政征用或者對私人財產(chǎn)的限制，在稅務(wù)行政補償問題上不太可能涉及。第四，社會主義稅收“取之于民，用之于民”，導(dǎo)致相對人財產(chǎn)損失的合法稅務(wù)行政行為的受益者為全體公民，按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，當(dāng)國家發(fā)生稅務(wù)行政補償時理應(yīng)由全體公民負(fù)擔(dān)，從而實現(xiàn)公共負(fù)擔(dān)平等分擔(dān)。
（二）法律依據(jù)
1．憲法依據(jù)。世界上絕大多數(shù)國家（尤其是西方國家）的憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)大多經(jīng)歷了從絕對保護(hù)到相對保護(hù)的演變過程，現(xiàn)代國家在肯定公民基本權(quán)利的存在及價值的同時，大多同時規(guī)定了對基本權(quán)利的限制。在2004年我國憲法修改中，加入了保護(hù)人權(quán)、保護(hù)公民合法的私有財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，而且直接規(guī)定了對私有財產(chǎn)征收和征用的補償?！吨腥A人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！笨梢?，憲法將政府行使公權(quán)力的范圍限定在合法的私有財產(chǎn)權(quán)不得受到侵犯內(nèi)，由此精神出發(fā)，當(dāng)合法的私有財產(chǎn)權(quán)受到稅務(wù)機(jī)關(guān)侵犯時，稅務(wù)機(jī)關(guān)理應(yīng)予以法律救濟(jì)。
2．法律依據(jù)。目前，我國單行的稅收法律法規(guī)和規(guī)章并未對稅務(wù)行政補償問題作出明文規(guī)定，但從稅收執(zhí)法的法律適用和依法行政指導(dǎo)角度出發(fā)，稅務(wù)行政補償制度的現(xiàn)行法律和政策依據(jù)主要有三：其一，《中華人民共和國行政許可法》第八條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償”。該法第一次以法律的形式確立了行政機(jī)關(guān)的誠信原則，也就是我們常說的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。該原則表明如果行政機(jī)關(guān)因不誠信的行政許可行為給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法負(fù)補償責(zé)任。這標(biāo)志著信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國法律中得到了首次確認(rèn)，有利于構(gòu)建誠信政府，樹立法律的信仰；其二，《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實施綱要》有關(guān)依法行政的基本要求中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償”。該條是對《行政許可法》確定的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在適用范圍上的進(jìn)一步拓展和延伸，將補償適用由單純的行政許可領(lǐng)域擴(kuò)展到行政決定；其三，《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第五十條規(guī)定，“有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：……（二）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛?！痹摋l規(guī)定從行政救濟(jì)角度肯定了稅務(wù)行政補償糾紛的客觀存在。
四、完善我國稅務(wù)行政補償制度的立法構(gòu)想
（一）立法模式的選擇
對于這個問題，目前學(xué)術(shù)界主要有三種觀點，一是主張修改完善目前已有的相關(guān)單行法；二是認(rèn)為應(yīng)制定統(tǒng)一的《行政補償法》，對行政補償?shù)幕驹瓌t、標(biāo)準(zhǔn)、主體、范圍、程序等一系列問題做出全面的規(guī)定；三是制定統(tǒng)一的《國家責(zé)任法》，將行政賠償和行政補償統(tǒng)一納入其中。筆者傾向于制定統(tǒng)一的《行政補償法》。首先，制定統(tǒng)一行政補償法有助于保障人權(quán)。隨著行政權(quán)介入的對象領(lǐng)域越來越寬泛，介入的方法越來越復(fù)雜、多樣化，從而使得國家因合法行政行為侵害人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的概率大為增加。其次，制定統(tǒng)一的行政補償法有助于矯正單行法律法規(guī)定不周全、不協(xié)調(diào)的問題。統(tǒng)一的《國家補償法》既不妨礙單行立法依其規(guī)定對補償問題加以規(guī)范，又可以彌補單行法的不足，使缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領(lǐng)域，受害人也能獲得補償救濟(jì)。最后，《國家責(zé)任法》涵蓋范圍太多太廣，與其他部門的單行法律法規(guī)的銜接存在技術(shù)難度，短期內(nèi)難以制定出較為完善的《國家責(zé)任法》。誠然由于一部優(yōu)良法律的最終出臺是一個相對較長的歷程，通常周期為8年左右甚至更長，所以，在當(dāng)前稅法對行政補償還缺乏明細(xì)規(guī)定的情況下，我們不妨?xí)呵铱紤]以下思路：第一，修改《稅收征管法》及其實施細(xì)則，使稅務(wù)行政補償在統(tǒng)一的補償法出臺前能夠在稅務(wù)實踐層面上實施，以利構(gòu)建和諧征納關(guān)系；第二，也可以考慮以總局規(guī)章的形式來對稅務(wù)行政補償作出操作性規(guī)定，因為按照“合法行政”原則，規(guī)章在遵循法律優(yōu)位和法律保留原則的前提下，是完全可以作為稅務(wù)行政執(zhí)法依據(jù)的。此外，規(guī)章的制定周期較之法律要短得多，因而稅務(wù)行政補償可以在相關(guān)法律出臺前盡早在稅務(wù)系統(tǒng)實施，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)深入推進(jìn)依法行政、依法治稅。
（二）稅務(wù)行政補償?shù)脑瓌t
稅務(wù)行政補償原則如何確立，直接關(guān)系到相對人的受損利益能否得到切實的保障。目前關(guān)于行政補償?shù)脑瓌t學(xué)術(shù)界主要有三種觀點：一是“完全補償原則”，二是“適當(dāng)補償原則”，三是“折中補償原則”。
1.完全補償原則。完全補償原則是指對因合法具體行政行為造成公民、法人或其他組織的合法權(quán)益損失進(jìn)行完全補償，包括直接利益損失和間接利益損失。
2.適當(dāng)補償原則。適當(dāng)補償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失予以適當(dāng)補償?shù)脑瓌t。
3.折中補償原則。折中補償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失依不同的情況進(jìn)行補償，對數(shù)額較小的損失給予“完全補償”，對數(shù)額較大的給予“適當(dāng)補償”。
行政補償原則的確立，不僅應(yīng)考慮到相對人利益的補償，而且也要考慮國家財政的承受能力。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取“適當(dāng)補償原則”為宜。理由是采用這一原則，一方面考慮到了我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，另一方面也最大限度地補償受損方的直接損失。同時，也不會增加公用事業(yè)單位和國家的財政負(fù)擔(dān)，是權(quán)衡三方利益的較好選擇。筆者認(rèn)為，從前瞻性角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)采取“折中補償原則”作為過渡，最后實行“完全補償”為妥，理由是：第一，我國經(jīng)濟(jì)實力已經(jīng)顯著增強。據(jù)報道，我國經(jīng)濟(jì)實力已經(jīng)處于中等偏下水平，到2020年，我國將全面建成小康社會。第二，經(jīng)過這幾年的積累，我國財政實力已顯著增強，行政補償費用應(yīng)當(dāng)不成問題。第三，從《國家賠償法》的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，由于國家賠償范圍太窄，該法的實施社會效果很不理想，社會各界的批評意見很大，因此《行政補償法》應(yīng)當(dāng)吸取《國家賠償法》的教訓(xùn)，同時考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和依法行政的前瞻性。
（三）稅務(wù)行政補償?shù)姆秶?/p>
從稅務(wù)行政實踐角度出發(fā)，稅務(wù)行政補償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)著重考慮以下三個方面的內(nèi)容：
1．權(quán)利范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權(quán)利可分為實體權(quán)利和程序權(quán)利，而實體權(quán)利又包括了人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利及勞動權(quán)利等其他權(quán)利。行政補償只能以實體權(quán)益為限。從稅務(wù)執(zhí)法的特殊性出發(fā)，稅務(wù)行政補償應(yīng)當(dāng)以合法財產(chǎn)權(quán)受損為限，對公民的人身權(quán)、政治權(quán)、勞動權(quán)等由于稅務(wù)執(zhí)法性質(zhì)不可能涉及，故不應(yīng)納入補償范圍。
2．損失性質(zhì)。損失性質(zhì)可分為物質(zhì)損失和精神損害兩部分。物質(zhì)損失又稱財產(chǎn)損失，是指因侵權(quán)行為所導(dǎo)致的具有財產(chǎn)形態(tài)的價值或利益的喪失。精神損害是指侵權(quán)行為所導(dǎo)致的致使受害人心理和感情遭受創(chuàng)傷和痛苦，無法正常進(jìn)行日常生活的非財產(chǎn)上的損害。筆者認(rèn)為，目前應(yīng)當(dāng)對物質(zhì)損失進(jìn)行“折中補償”，而對于精神損害補償可以考慮按“適當(dāng)補償”作為過渡，條件成熟后對精神損害補償進(jìn)行折中補償。
3．損失程度。損失程度可分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權(quán)行為所造成的現(xiàn)存財產(chǎn)上權(quán)利和利益的數(shù)量減少和質(zhì)量降低。而間接損失是指侵權(quán)行為阻卻了財產(chǎn)上的在正常情況下應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦妫纯傻美妫缋?、租金、利潤、勞動報酬等。筆者認(rèn)為，稅務(wù)行政補償除對直接損失進(jìn)行補償外，對于與直接損失存在關(guān)聯(lián)性且相對人能舉證證明的可以予以適應(yīng)補償。但是隨著我國社會的發(fā)展，稅務(wù)行政補償范圍要不斷擴(kuò)大，最終要對間接損失納入全面補償。
（四）稅務(wù)行政補償?shù)某绦?/p>
稅務(wù)行政補償可以采取兩種程序：即行政程序和司法程序。行政程序又可以分為：依申請的補償程序和依職權(quán)的補償程序。兩種行政程序都應(yīng)當(dāng)將稅務(wù)機(jī)關(guān)與相對人的協(xié)商程序納入其中，其理論依據(jù)是相對人對自己的財產(chǎn)權(quán)有處分權(quán)利，如果與相對人協(xié)商不成的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)單方及時作出補償決定。由此，依申請的補償可以按以下流程進(jìn)行設(shè)計：與相對人達(dá)成協(xié)議的為：申請--協(xié)商--執(zhí)行；與相對人未達(dá)成協(xié)議的為：申請--調(diào)查--審查--決定--執(zhí)行。依職權(quán)的補償可以按以下流程進(jìn)行設(shè)計：與相對人達(dá)成協(xié)議的為：啟動--協(xié)商--執(zhí)行；與相對人未達(dá)成協(xié)議的為：啟動--決定--執(zhí)行。需要說明的是，在決定作出前，相對人可以與稅務(wù)機(jī)關(guān)隨時進(jìn)行協(xié)商。對于較大金額的稅務(wù)行政補償，可以引入聽證程序。如果相對人不服稅務(wù)機(jī)關(guān)單方面做出行政補償決定，可以啟動行政復(fù)議程序或者不經(jīng)復(fù)議直接提起行政訴訟啟動司法審查程序予以行政救濟(jì)，稅務(wù)行政補償?shù)膹?fù)議程序應(yīng)當(dāng)遵循《行政復(fù)議法》及其實施條例的規(guī)定，司法程序應(yīng)當(dāng)遵循《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。
（五）稅務(wù)行政補償金的來源
稅務(wù)行政補償資金應(yīng)當(dāng)采取“誰受益、誰補償”的原則。具體為：國稅機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以中央財政收入支付補償費用；而地方稅務(wù)機(jī)關(guān)公務(wù)活動的主要得益者為地方的公眾，故補償費用應(yīng)由地方財政支出，即在各地方范圍內(nèi)實行公共負(fù)擔(dān)平等。
（作者單位：南充市國稅局法規(guī)處）
參考文獻(xiàn):
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為進(jìn)一步推進(jìn)依法理財、依法行政，規(guī)范財政管理，強化財政監(jiān)督，促進(jìn)全省財政系統(tǒng)上下聯(lián)動、協(xié)調(diào)配合，全面提高理財能力、管理水平和干部素質(zhì)，省財政廳決定，在進(jìn)一步鞏固“效能建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)年、崗位大練兵”三項活動成果的基礎(chǔ)上，*年，在全省財政系統(tǒng)開展“規(guī)范管理年”活動。現(xiàn)提出如下指導(dǎo)意見：
一、指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)
（一）指導(dǎo)思想
以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，全面貫徹落實黨的*精神，圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局，堅持以人為本、改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌兼顧、規(guī)范管理、強化監(jiān)督的理財理念，堅持主動理財、依法理財、科學(xué)理財、民主理財、創(chuàng)新理財?shù)乃悸罚訌娯斦刹筷犖榻ㄔO(shè)，優(yōu)化管理機(jī)制，規(guī)范理財行為，為創(chuàng)建學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、法治型、績效型、和諧型機(jī)關(guān)奠定基礎(chǔ)，為實現(xiàn)安徽財政又好又快發(fā)展提供政治、思想、組織、技術(shù)保障。
（二）基本原則
1、制度約束原則。清理廢止過時的財政法規(guī)制度和文件；適應(yīng)新形勢變化的要求，調(diào)整和完善已有的各項政策措施；結(jié)合財政發(fā)展實際，建立新制度，制定新辦法，建立健全完備的制度體系，加快形成以法律、法規(guī)和制度管事、管人的格局。
2、職責(zé)明晰原則。建立健全崗位責(zé)任體系，科學(xué)界定工作職責(zé)，公正考核評議，做到總體目標(biāo)任務(wù)明確，分項目標(biāo)任務(wù)到處室（局）、單位、科(股)室，具體目標(biāo)任務(wù)到人，并按分解的目標(biāo)任務(wù)，嚴(yán)格績效考評。
3、務(wù)實高效原則。從廳機(jī)關(guān)和各地工作實際需要出發(fā)，整合規(guī)范有關(guān)政策、制度，創(chuàng)新管理辦法，切實提高政策和制度的科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性，保證財政管理工作高效、服務(wù)便捷、部門和群眾滿意。
4、協(xié)調(diào)聯(lián)動原則。由財政廳黨組統(tǒng)一部署、統(tǒng)一組織，廳各處室（局）、單位和各市、縣（區(qū)）財政局，結(jié)合工作實際，制定細(xì)化方案，具體組織實施。
（三）總體目標(biāo)
通過在全省財政系統(tǒng)開展“規(guī)范管理年”活動，切實做到“五個規(guī)范”，即：規(guī)范收入管理、規(guī)范支出管理、規(guī)范行政管理、規(guī)范監(jiān)督管理、規(guī)范隊伍管理；努力做到“五化”，即：執(zhí)法規(guī)范化、管理科學(xué)化、工作標(biāo)準(zhǔn)化、支出精細(xì)化、監(jiān)督經(jīng)常化，促進(jìn)全省財政工作邁上新臺階。
二、主要內(nèi)容
（一）規(guī)范收入管理
根據(jù)“*”規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，結(jié)合財政上年預(yù)算收入執(zhí)行情況，科學(xué)合理地確定當(dāng)期收入目標(biāo)；進(jìn)一步完善與國稅、地稅等收入征管部門的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，保障收入穩(wěn)定增長和均衡入庫；健全非稅收入管理信息化平臺，深入推進(jìn)政府非稅收入征管改革，理順非稅收入繳庫級次，完善非稅收入征管機(jī)制；制定有關(guān)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益及處置收入管理辦法，探索建立國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度，確保行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益、資產(chǎn)處置收入及時足額上繳財政專戶，確保國有資本經(jīng)營收益及時上繳國庫；按照耕地占用稅、契稅管理規(guī)定及操作規(guī)程，依法征收，強化管理；建立和完善外國政府和國際金融組織貸款管理制度，管好用好外資貸款；加強地方政府性債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險。
（二）規(guī)范支出管理
嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和精細(xì)化。完善公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)體系，細(xì)化項目支出預(yù)算編制，加強項目庫管理，逐步建立項目支出預(yù)算滾動安排的管理機(jī)制，推行項目預(yù)算評審制度；建立規(guī)范的預(yù)算追加、調(diào)整制度，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性；按照《省政府關(guān)于改進(jìn)和加強財政支出管理的若干意見》（皖政〔*〕90號）規(guī)定，在保證資金使用安全有效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快資金撥付進(jìn)度，提高預(yù)算執(zhí)行率；建立健全專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法，提高資金籌集、分配、撥付、使用的規(guī)范性、科學(xué)性；改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)收支測算辦法，完善省對下一般性轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例；規(guī)范國庫集中支付管理，將具備條件的專項轉(zhuǎn)移支付資金逐步實行國庫集中支付，取消中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)資金直達(dá)；健全涉農(nóng)資金管理制度，加大資金整合力度，改進(jìn)和加強涉農(nóng)項目的檢查和驗收，提高資金使用效益；建立健全政府采購制度，擴(kuò)大政府采購范圍和規(guī)模，加大監(jiān)管力度，規(guī)范政府采購行為，提高采購效率；推進(jìn)全省信用擔(dān)保體系建設(shè)，支持地方金融體系建設(shè)；建立績效考評制度，加強考評結(jié)果的運用，將績效考評結(jié)果作為下一年度安排預(yù)算的重要依據(jù)。
（三）規(guī)范行政管理
按照國家《政府信息公開條例》和省有關(guān)政務(wù)公開的規(guī)定，建立健全政務(wù)公開制度，優(yōu)化管理機(jī)制，明確操作步驟；完善財政行政許可審批事項的事前聽證、公示制度，規(guī)范行政復(fù)議，實行財政行政許可審批的“陽光”操作；實行財政政務(wù)窗口的“一站式”服務(wù)；繼續(xù)推行行政執(zhí)法責(zé)任制，明確執(zhí)法責(zé)任，執(zhí)法人員一律實行持證上崗；建立重大事項報告制度，落實機(jī)要保密規(guī)定，完善來信來訪工作制度，規(guī)范受理、登記、處理、督辦等工作；規(guī)范會議計劃管理、公務(wù)接待管理、收發(fā)文管理和檔案管理；細(xì)化落實督辦查辦制度，完善財務(wù)管理制度、資產(chǎn)管理制度；加快金財工程建設(shè)，廳機(jī)關(guān)率先實施辦公自動化，并有計劃、有步驟地向市、縣財政部門推進(jìn)。
（四）規(guī)范監(jiān)督管理
建立健全財政監(jiān)督制衡機(jī)制，將財政監(jiān)督納入財政運行的各個環(huán)節(jié)，逐步形成預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約的財政運行機(jī)制；利用金財工程各業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)，對預(yù)算編制、執(zhí)行進(jìn)行全面監(jiān)控；強化財政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，對專項資金、重大項目資金跟蹤問效，實施事前、事中、事后全過程監(jiān)控；強化對會計信息質(zhì)量和會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范會計人員從業(yè)資格以及專業(yè)技術(shù)資格管理；加強對全省注冊會計師行業(yè)和資產(chǎn)評估行業(yè)管理。
（五）規(guī)范隊伍管理
堅持正確的用人導(dǎo)向，嚴(yán)格執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，把德才兼?zhèn)?、業(yè)績突出、清正廉潔、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀干部選拔到適合發(fā)揮才干的領(lǐng)導(dǎo)崗位；制定規(guī)范、長效的干部培訓(xùn)計劃，健全干部培訓(xùn)制度，積極創(chuàng)造條件，搭建教育培訓(xùn)平臺，大規(guī)模實施干部培訓(xùn)，提升干部隊伍政治業(yè)務(wù)素質(zhì)；按照效能建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，加強業(yè)務(wù)考核，實施重點財政工作量化考核，注重綜合運用考核結(jié)果；加強以提高執(zhí)行力為重點的作風(fēng)建設(shè)，以完善預(yù)防腐敗體系為重點的反腐倡廉建設(shè)，以落實為民理財為重點的財政文化建設(shè)；以“規(guī)范管理年”活動為抓手，推進(jìn)創(chuàng)建“五型機(jī)關(guān)”，努力建設(shè)一支政治堅定、業(yè)務(wù)過硬、作風(fēng)優(yōu)良、廉潔高效的財政干部隊伍，塑造財政部門的良好形象。
三、實施步驟和總體要求
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。財政廳成立“規(guī)范管理年”活動領(lǐng)導(dǎo)小組，由廳主要負(fù)責(zé)同志任組長，廳機(jī)關(guān)各處室（局）、廳屬各單位主要負(fù)責(zé)同志為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在廳辦公室，負(fù)責(zé)具體的組織與協(xié)調(diào)工作。各市、縣（區(qū)）財政局可參照廳里的做法，成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)組織和辦事機(jī)構(gòu)，確保全省財政系統(tǒng)上下協(xié)調(diào)聯(lián)動，推動規(guī)范管理年活動扎實有序開展。
（二）拓展活動載體。重點開展好六項活動：一是開展“*”普法專題講座?；顒訒r間為*年第一季度，請有關(guān)專家結(jié)合財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢、新要求，進(jìn)一步貫徹落實《預(yù)算法》、《會計法》、《行政許可法》、《財政違法行為處罰處分條例》和《政府信息公開條例》等進(jìn)行專題講座。二是開展計算機(jī)應(yīng)用能力培訓(xùn)?；顒訒r間為*年第一季度，通過培訓(xùn)，確保全體人員掌握并熟練運用財政業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和辦公自動化系統(tǒng)，全面提高計算機(jī)應(yīng)用能力和財政信息化水平。三是開展專項資金跟蹤問效檢查活動，活動時間為*年第二、三季度，確定部分重點項目，采取調(diào)帳和進(jìn)點檢查相結(jié)合的方式，對專項資金的預(yù)算編制、撥付、使用情況，以及專項資金管理使用單位的財務(wù)管理等進(jìn)行全面檢查。四是開展資金管理制度建設(shè)專項檢查?；顒訒r間為*年第二、三季度，隨機(jī)抽取廳有關(guān)處室（局）、單位和部分市、縣（區(qū)）財政局，對其職責(zé)范圍內(nèi)的資金管理、內(nèi)部管理等制度建設(shè)及其落實情況進(jìn)行認(rèn)真檢查。五是開展民生工程資金管理專項調(diào)研活動?；顒訒r間為*年第二、三季度，對各市、縣民生工程資金的安排使用情況、成效及創(chuàng)新管理方式、存在問題等進(jìn)行專題調(diào)研，形成專題調(diào)研報告，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，進(jìn)一步改進(jìn)工作。六是開展有獎?wù)魑幕顒印；顒訒r間為*年第四季度，結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹*精神和財政工作實際，組織干部職工撰寫文章，對“規(guī)范管理年”活動提出意見和建議，并評選優(yōu)秀論文。