時(shí)間：2023-02-28 15:30:53
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關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；駁回；申請；請求
中圖分類號：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1008－7168（2012）01－0082－05
《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條創(chuàng)設(shè)了駁回行政復(fù)議申請決定方式。作為行政復(fù)議決定方式的一種創(chuàng)新，駁回行政復(fù)議申請決定方式對于暢通行政復(fù)議救濟(jì)程序，豐富行政復(fù)議決定的內(nèi)涵與外延具有非常重要的意義。盡管如此，駁回行政復(fù)議申請決定方式在實(shí)踐過程中仍然出現(xiàn)了一些問題。近年來，理論界結(jié)合《行政復(fù)議法》修改對行政復(fù)議駁回決定方式的進(jìn)一步完善問題提出了相關(guān)立法建議。例如，由中國法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)起草的《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》①第76條、77條分別對行政復(fù)議駁回決定方式類型作了進(jìn)一步拓展，豐富了行政復(fù)議駁回決定方式的內(nèi)涵與外延。本文試以《行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》為分析素材，對行政復(fù)議駁回決定制度的立法演進(jìn)、現(xiàn)存問題及其完善等方面進(jìn)行評剖，旨在為《行政復(fù)議法》的修改提供對策建議。
一、改駁回復(fù)議申請為駁回復(fù)議請求：不作為案件決定方式更趨邏輯性
根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條第1款第2項(xiàng)關(guān)于“被申請人不履行法定職責(zé)的，決定其在一定期限內(nèi)履行”的規(guī)定可知，針對違法消極不作為行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以通過適用責(zé)令履行的決定方式來對案件作出決定。但當(dāng)行政機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)或者在行政復(fù)議案件受理前被申請人已經(jīng)履行法定職責(zé)的情形時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)適用何種行政復(fù)議決定方式？在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對此問題的處理一直難以準(zhǔn)確把握?！缎姓?fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》的規(guī)定為立法機(jī)關(guān)科學(xué)構(gòu)建行政復(fù)議駁回決定制度提供了很好的借鑒與啟示。
(一)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》：適用駁回復(fù)議申請決定方式
由于《行政復(fù)議法》所規(guī)定的行政復(fù)議決定方式中缺少專門針對行政機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)或者在行政復(fù)議案件受理前被申請人已經(jīng)履行法定職責(zé)，即申請人行政復(fù)議申請理由不成立情況下的不作為案件的決定方式的設(shè)置，因此，在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般只是機(jī)械地適用《行政復(fù)議法》第28條所規(guī)定的維持決定條款作出維持決定。這種做法盡管能夠從事實(shí)層面上表明行政復(fù)議機(jī)關(guān)對于行政復(fù)議申請人提出的行政復(fù)議請求的否定性態(tài)度，但并不妥當(dāng)。適用維持決定方式的一個(gè)重要前提就是在行政復(fù)議申請人提出行政復(fù)議申請之前，客觀上業(yè)已存在一個(gè)實(shí)在的具體行政行為。因此，在行政機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)或者在行政復(fù)議申請受理前被申請人已經(jīng)履行法定職責(zé)的情形下，如果適用維持決定方式來結(jié)案則勢必會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議決定維持肯定的是一個(gè)“虛無具體行政行為”的法律后果。從本質(zhì)上來說，這種處理方式顯然不符合適用行政復(fù)議維持決定的基本邏輯前提。
《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對申請人理由不成立情形下的不作為案件決定方式進(jìn)行了補(bǔ)充完善，增設(shè)了駁回行政復(fù)議請求決定方式，即在第48條第1款第1項(xiàng)中將“申請人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的”情形納入駁回行政復(fù)議申請決定的適用范圍，改適用維持決定方式為駁回行政復(fù)議申請決定方式。這一立法轉(zhuǎn)變直接化解了行政復(fù)議機(jī)關(guān)機(jī)械地適用維持決定所可能引發(fā)的邏輯矛盾，填補(bǔ)了行政復(fù)議決定方式的空白。
(二)駁回復(fù)議申請決定適用缺憾：混同了行政復(fù)議申請與行政復(fù)議請求之特質(zhì)
盡管根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以針對申請人理由不成立情形下的行政不作為案件作出駁回行政復(fù)議申請決定，以此來化解因適用行政復(fù)議維持決定所可能引發(fā)的邏輯矛盾。但筆者認(rèn)為，將此類不作為案件納入駁回行政復(fù)議申請決定的適用范圍，這一制度設(shè)計(jì)在立法上也并不完全妥當(dāng)，同樣存在一定程度的缺憾。這個(gè)缺憾在于這樣的制度設(shè)計(jì)從根本上混淆了行政復(fù)議請求與行政復(fù)議申請之間所存在的本質(zhì)區(qū)別。而對于這一點(diǎn)，立法者自身也意識(shí)到了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》并沒有對行政復(fù)議申請與行政復(fù)議請求作嚴(yán)格區(qū)分這一問題[1]（p.136）。行政復(fù)議申請與行政復(fù)議請求的混同直接導(dǎo)致了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》所設(shè)定的駁回行政復(fù)議申請決定方式適用范圍不當(dāng)擴(kuò)展到行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利的處理范疇。
不同于作為實(shí)體權(quán)利范疇的行政復(fù)議請求權(quán)，行政復(fù)議申請權(quán)具有基礎(chǔ)性與前提性，它是一種“準(zhǔn)入門檻權(quán)”，在本質(zhì)上是屬于行政復(fù)議程序權(quán)利的范疇。在權(quán)利特性上所存在的本質(zhì)差異決定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)在回應(yīng)行政復(fù)議申請人行政復(fù)議請求與行政復(fù)議申請時(shí)所適用的決定方式必然存在差異。就被申請人是否具有履行法定職責(zé)以及是否已經(jīng)履行法定職責(zé)這些事項(xiàng)而言，筆者認(rèn)為，這些問題顯然屬于行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利的判斷范疇。在審查不作為案件的過程中，被申請人沒有法定職責(zé)或者已經(jīng)履行法定職責(zé)這些法律事實(shí)出現(xiàn)從根本上影響的是行政復(fù)議申請人的行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利，而不是其能否進(jìn)入行政復(fù)議程序的行政復(fù)議申請權(quán)。在這種情形之下，行政復(fù)議申請權(quán)作為開啟行政復(fù)議程序之門的“金鑰匙”，這一基本程序權(quán)利行政復(fù)議申請人仍然有權(quán)擁有，其提出行政復(fù)議申請是合法的，但是其提出的實(shí)體權(quán)利要求由于上述法律事實(shí)的存在而不能得到行政復(fù)議機(jī)關(guān)的確認(rèn)與保護(hù)。顯然，通過適用駁回行政復(fù)議申請決定方式來對申請人行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利進(jìn)行處理是不妥當(dāng)?shù)模哂胁划?dāng)剝奪行政復(fù)議申請人行政復(fù)議申請權(quán)之嫌。
(三)改用駁回復(fù)議請求決定方式：實(shí)現(xiàn)復(fù)議申請與復(fù)議請求的科學(xué)界分
《行政復(fù)議實(shí)施條例》第48條混同、模糊了行政復(fù)議申請與行政復(fù)議請求這兩者權(quán)利請求之間所存在的本質(zhì)區(qū)別，不當(dāng)?shù)貙⒈緫?yīng)只能適用于行政復(fù)議程序事項(xiàng)處理的駁回行政復(fù)議申請決定方式適用于行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利事項(xiàng)的處理。因此，實(shí)現(xiàn)行政不作為案件決定方式進(jìn)一步優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議申請與行政復(fù)議請求的科學(xué)界分意義重大，此點(diǎn)應(yīng)成為《行政復(fù)議法》修改的內(nèi)容之一?？上驳氖牵缎姓?fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》已經(jīng)注意到了這方面的缺憾，通過第76條、77條將《行政復(fù)議法實(shí)施條例》所規(guī)定的駁回行政復(fù)議申請決定方式分拆為兩種決定方式，即駁回行政復(fù)議申請決定方式與駁回行政復(fù)議請求決定方式，將“申請人認(rèn)為被申請人不作為的理由不能成立的”規(guī)定為駁回行政復(fù)議請求決定方式的適用情形之一，將駁回行政復(fù)議請求決定定位于對行政復(fù)議申請人實(shí)體權(quán)利的一種否定方式。這一立法修正建議體現(xiàn)了專家們對于不作為類型案件行政復(fù)議決定方式立法的精當(dāng)把握。這一立法修正建議同時(shí)也完全契合了行政訴訟對于不作為案件判決方式的設(shè)計(jì)原理，從側(cè)面體現(xiàn)了我國當(dāng)下行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)由行政化向司法化逐步逼近的立法趨勢。
二、專用于不當(dāng)受理問題處理：駁回復(fù)議申請決定適用范圍更趨合理性
對于受理以后才發(fā)現(xiàn)并不符合受理?xiàng)l件的行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)如何處理？在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之前，《行政復(fù)議法》并無相關(guān)的規(guī)定，這一問題一直困擾著行政復(fù)議實(shí)務(wù)工作者。而伴隨著近年來行政復(fù)議法律制度的不斷健全完善，行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理應(yīng)對不當(dāng)受理問題的手段不斷趨于合理，行政復(fù)議程序運(yùn)行不斷趨于流暢，這個(gè)過程總體上表現(xiàn)為從適用行政復(fù)議終止決定方式向適用駁回行政復(fù)議申請決定方式轉(zhuǎn)變的過程。
(一)《國法辦批復(fù)》②：適用行政復(fù)議終止決定處理不當(dāng)受理問題
根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到行政復(fù)議申請后5日內(nèi)對行政復(fù)議申請作出是否受理的答復(fù)。但在行政復(fù)議實(shí)踐中，由于許多行政復(fù)議申請人所提交的行政復(fù)議申請存在內(nèi)容模糊、標(biāo)的不清、案件復(fù)雜等情況，再加上有時(shí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議申請人聯(lián)系不暢等原因，常常導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)難以在規(guī)定的受理審查期限內(nèi)對行政復(fù)議申請是否受理作出準(zhǔn)確的判斷，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)出于對行政復(fù)議申請人行政復(fù)議申請權(quán)充分保障之考慮，往往是盡可能地受理。因此，實(shí)踐中，許多不符合受理?xiàng)l件的行政復(fù)議申請常常是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理以后才得以發(fā)現(xiàn)。不當(dāng)受理后，如何處理？是繼續(xù)審查作出決定還是選擇其他方式進(jìn)行相關(guān)程序處理，這個(gè)問題曾一度沒有定論。
如何有效化解不當(dāng)受理后的程序困境？有專家曾建議從便于工作并減少麻煩的角度出發(fā)，擴(kuò)大行政復(fù)議終止的適用范圍，將行政復(fù)議終止決定作為不當(dāng)受理狀態(tài)下的行政復(fù)議結(jié)案方式[2]（p.69）。針對北京市人民政府法制辦公室《關(guān)于終止審理余國玉復(fù)議案件的請示》中所提出的關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請后發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請不符合《中華人民共和國行政復(fù)議法》規(guī)定如何處理的問題,國務(wù)院法制辦公室于2002年1月16日專門作出的批復(fù)表明可以通過終止方式進(jìn)行處理。也正是從這個(gè)批復(fù)開始，全國行政復(fù)議機(jī)關(guān)開始廣泛使用行政復(fù)議終止決定方式來處理不當(dāng)受理后的程序問題。
根據(jù)行政訴訟法以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第33條第2款關(guān)于“復(fù)議機(jī)關(guān)不受理復(fù)議申請或者在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織不服，依法向人民法院提訟的。人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”的規(guī)定，行政復(fù)議終止決定并沒有被明確賦予可訴性。因此，實(shí)踐中人民法院對于行政復(fù)議終止決定的可訴性基本上是持否定態(tài)度。也正是由于缺少對行政復(fù)議終止決定的有效司法監(jiān)督，實(shí)踐中有些行政復(fù)議機(jī)關(guān)將本應(yīng)立案受理的行政復(fù)議申請通過行政復(fù)議終止決定的方式來進(jìn)行處理，以達(dá)到規(guī)避訴訟風(fēng)險(xiǎn)、回避行政復(fù)議申請人實(shí)體權(quán)利的處理之不當(dāng)目的。這些做法違法剝奪了行政復(fù)議申請人的行政復(fù)議申請權(quán)，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議制度的社會(huì)公信力。
(二)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》：改用駁回復(fù)議申請決定
行政復(fù)議終止決定方式的性質(zhì)與內(nèi)涵是什么？在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之前，并沒有明確的答案?！缎姓?fù)議法》也只是在第25條規(guī)定，“行政復(fù)議決定作出前，申請人要求撤回行政復(fù)議申請的，經(jīng)說明理由，可以撤回；撤回行政復(fù)議申請的，行政復(fù)議終止”。筆者認(rèn)為，這里所指的行政復(fù)議終止決定方式是針對撤回行政復(fù)議申請后的行政復(fù)議程序狀態(tài)的一種客觀宣告，是一種不涉及行政復(fù)議申請人實(shí)體權(quán)利的程序性處理行為。而隨著《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的出臺(tái)，行政復(fù)議終止決定的性質(zhì)與內(nèi)涵逐步明朗化。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第42條設(shè)定了行政復(fù)議終止制度，根據(jù)其適用類型可推斷出：相對于行政復(fù)議維持、變更等實(shí)體決定方式而言，行政復(fù)議終止決定方式是行政復(fù)議程序的一種非正常終結(jié)方式，其價(jià)值側(cè)重于對特定事實(shí)出現(xiàn)后的行政復(fù)議程序狀態(tài)的一種客觀事實(shí)狀態(tài)宣告，具有強(qiáng)烈的客觀性。就其本質(zhì)而言，行政復(fù)議終止決定并不能被用來解決行政復(fù)議申請權(quán)等程序性權(quán)利的主觀評價(jià)問題。盡管從表面上來看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對于行政復(fù)議申請是否符合受理規(guī)定的審查屬于形式審查的范疇，但從本質(zhì)來說整個(gè)審查過程蘊(yùn)含了行政復(fù)議機(jī)關(guān)諸多法律價(jià)值、法律觀念的主觀判斷。因此，將行政復(fù)議終止決定適用于不當(dāng)受理后的程序權(quán)利處理在本質(zhì)上并不符合“訴判相一致”的基本裁決程序原理。
正是基于此，針對不當(dāng)受理后的行政復(fù)議申請，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》參照行政訴訟程序中駁回的做法，創(chuàng)設(shè)了駁回行政復(fù)議申請決定方式。應(yīng)當(dāng)說，這一制度設(shè)計(jì)具有非常重要的意義：一方面，從根本上理順了行政復(fù)議申請與行政復(fù)議決定之間所存在的邏輯關(guān)系，建立了以行政復(fù)議申請為中心的行政復(fù)議決定模式，符合“訴判相一致”的基本裁決程序原理；另一方面，建立了與行政訴訟有效銜接機(jī)制，將駁回行政復(fù)議申請決定納入到了行政訴訟受案范圍，將行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行為從受理前的不予受理到受理后的駁回行政復(fù)議申請決定，完整地納入進(jìn)了司法監(jiān)督的視野范圍，通過司法的有效監(jiān)督倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法作出駁回行政復(fù)議申請決定，有效保障當(dāng)事人行政復(fù)議申請權(quán)。
(三)《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》：駁回復(fù)議申請決定專用于不當(dāng)受理問題處理
正是由于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對于不當(dāng)受理后的程序處理方式的準(zhǔn)確定位，在經(jīng)過四年實(shí)踐后，《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》繼續(xù)肯定了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對于不當(dāng)受理后所作出的駁回行政復(fù)議申請的立法實(shí)踐，通過第76條第1款作出了與《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條第1款第2項(xiàng)相類似的規(guī)定。即“行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請后，發(fā)現(xiàn)該申請不符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)決定駁回復(fù)議申請”，將原屬于駁回行政復(fù)議申請決定適用范圍的“申請人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的”情形加以剝離，改由駁回行政復(fù)議請求決定方式來規(guī)范調(diào)整，將駁回行政復(fù)議申請決定方式專門適用于不當(dāng)受理后的程序處理。這使得駁回行政復(fù)議申請決定方式價(jià)值更加凸顯，行政復(fù)議程序運(yùn)行更顯流暢。
三、行政監(jiān)督專用于駁回復(fù)議申請決定：監(jiān)督路徑設(shè)計(jì)更趨現(xiàn)實(shí)性
行政復(fù)議駁回決定涉及行政復(fù)議申請人程序與實(shí)體權(quán)益的處理，因此，加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)行政復(fù)議駁回決定權(quán)適用的監(jiān)督，促使行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法作出駁回決定對于行政復(fù)議申請人權(quán)益保障具有非常重要的意義。監(jiān)督路徑如何設(shè)置？《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》對《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的監(jiān)督路徑設(shè)置作出了適度修正與調(diào)整。
(一)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》：行政路徑與司法路徑并行
行政復(fù)議駁回決定的作出直接意味著整個(gè)行政復(fù)議程序的終結(jié)。為了防止行政復(fù)議機(jī)關(guān)不當(dāng)運(yùn)用駁回行政復(fù)議申請決定權(quán)，損害行政復(fù)議申請人合法權(quán)益，強(qiáng)化對這一行政復(fù)議監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督顯得非常必要[3]（p.200）?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第48條第2款規(guī)定“上級行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回行政復(fù)議申請的理由不成立的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理”。這是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》為監(jiān)督駁回行政復(fù)議決定方式的運(yùn)用所專門設(shè)置的行政監(jiān)督路徑。行政復(fù)議申請人可以依據(jù)此條規(guī)定向行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴；上級行政機(jī)關(guān)也可依據(jù)職權(quán)主動(dòng)對行政復(fù)議機(jī)關(guān)的駁回行政復(fù)議申請決定進(jìn)行行政監(jiān)督；上級機(jī)關(guān)如認(rèn)為駁回行政復(fù)議申請決定的理由不成立的，可以責(zé)令行政復(fù)議機(jī)關(guān)恢復(fù)審理。根據(jù)行政訴訟基本原理，行政復(fù)議申請人不服駁回行政復(fù)議申請決定仍然可以提出訴訟，因此，就目前而言對于駁回行政復(fù)議申請決定進(jìn)行監(jiān)督的路徑是行政路徑與司法路徑并行的。
(二)《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》：只為駁回復(fù)議申請決定設(shè)置行政監(jiān)督路徑
《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48第1款所規(guī)定的駁回行政復(fù)議申請決定方式既適用于不當(dāng)受理后的程序處理，還包括對于“申請人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的”情形下的行政復(fù)議申請人行政復(fù)議實(shí)體請求的駁回處理。因此，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48第2款所規(guī)定的監(jiān)督路徑既適用于對行政復(fù)議機(jī)關(guān)程序處理行為的監(jiān)督，也適用于對行政復(fù)議機(jī)關(guān)對特定實(shí)體權(quán)利處理行為的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議受理?xiàng)l件的簡明性與易判斷性決定了通過行政監(jiān)督路徑來評判針對不當(dāng)受理作出的駁回行政復(fù)議申請決定的合法性與合法性具有現(xiàn)實(shí)性與可行性；而自律機(jī)制的內(nèi)在缺陷決定了在沒有嚴(yán)格證據(jù)規(guī)則等程序保障下，上級機(jī)關(guān)一般難以快速準(zhǔn)確地對行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)體權(quán)利處理決定作出判斷。因此，從操作層面來說，運(yùn)用行政監(jiān)督路徑來對不作為情形下的駁回行政復(fù)議申請決定進(jìn)行監(jiān)督，其可行性與實(shí)效性是值得商榷的。
《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》第76條、77條實(shí)際上已注意到這一問題的存在。專家稿在將駁回行政復(fù)議申請決定方式只限定為不當(dāng)受理后的處理、將包括不作為案件等涉及行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利請求的處理規(guī)定為駁回行政復(fù)議請求決定方式適用情形的同時(shí)，只為駁回行政復(fù)議申請決定方式設(shè)置了行政監(jiān)督路徑即“上級行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請的理由不成立的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理”；而并沒有為駁回行政復(fù)議請求決定設(shè)置行政監(jiān)督路徑，行政復(fù)議申請人如不服駁回行政復(fù)議請求決定可以依法提出行政訴訟。這一精巧立法調(diào)整體現(xiàn)了對于駁回行政復(fù)議請求決定方式監(jiān)督路徑的準(zhǔn)確選擇與界定，使得整個(gè)監(jiān)督路徑設(shè)置更趨現(xiàn)實(shí)性。
四、“恢復(fù)審理”違背程序法治原理：立法修正凸顯必要性
《行政復(fù)議法實(shí)施條例》通過第48條第2款關(guān)于“上級行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回行政復(fù)議申請的理由不成立的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理”的規(guī)定，為不當(dāng)駁回后的行政復(fù)議程序處理問題作出了“恢復(fù)審理”的設(shè)定?；诔绦蚍ㄖ蔚幕驹淼目剂?，筆者認(rèn)為，“恢復(fù)審理”的程序設(shè)定是值得商榷的，根本原因在于“恢復(fù)審理”規(guī)定違背了程序既決效力原理，并不利于不當(dāng)駁回復(fù)議申請后的復(fù)議申請人實(shí)體權(quán)利的公正維護(hù)。
(一)“恢復(fù)審理”：違背程序既決效力原理
中國學(xué)者季衛(wèi)東先生認(rèn)為凡是“經(jīng)過程序認(rèn)定的事實(shí)關(guān)系和法律關(guān)系，都被一一貼上封條，成為無可動(dòng)搖的過去?！保?］筆者認(rèn)同季衛(wèi)東先生關(guān)于程序既決效力的認(rèn)識(shí)。行政復(fù)議程序作為行政程序的一種，其運(yùn)行結(jié)果也必然具有既決效力。駁回行政復(fù)議申請決定的作出直接意味著行政復(fù)議程序的終結(jié)。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條第2款規(guī)定，當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回行政復(fù)議申請決定理由不成立時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)審理。根據(jù)程序法治基本原理，恢復(fù)審理的前提是行政復(fù)議程序尚未運(yùn)行終結(jié)，只是由于某種特定原因的存在，行政復(fù)議程序正處于中止?fàn)顟B(tài)。因此，《行政復(fù)議實(shí)施條例》針對不當(dāng)駁回行政復(fù)議申請決定的所作出的恢復(fù)審理規(guī)定違背了駁回行政復(fù)議申請決定所具有的程序既決效力原理。
針對不當(dāng)駁回行政復(fù)議申請決定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新審理行政復(fù)議案件，而不是恢復(fù)審理行政復(fù)議案件。筆者認(rèn)為，根本原因在于行政復(fù)議案件恢復(fù)審理與行政復(fù)議案件重新審理兩者之間在具體程序架構(gòu)方面是存在本質(zhì)區(qū)別的。行政復(fù)議案件的恢復(fù)審理直接意味著行政復(fù)議案件仍然由原行政復(fù)議機(jī)關(guān)、原審理人員進(jìn)行審理，而重新審理的行政復(fù)議案件，盡管仍然由原行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行審理，但根據(jù)中立原則的程序正義基本要求，作出駁回行政復(fù)議申請決定的原來審理人員應(yīng)當(dāng)按照回避制度的基本要求不得參與案件的再次審理，案件的重新審理工作應(yīng)當(dāng)由其他工作人員進(jìn)行擔(dān)當(dāng)。
(二)改“恢復(fù)審理”為“重新審理”：彰顯行政復(fù)議程序正義價(jià)值
盡管從目前實(shí)踐操作層面來說，受限于當(dāng)下的行政復(fù)議辦案條件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般還難以嚴(yán)格按照程序正義的基本要求重新組成審理組來對不當(dāng)駁回行政復(fù)議申請案件進(jìn)行重新審理，作出“重新審理”的規(guī)定似乎不具制度現(xiàn)實(shí)性。但筆者認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)的不足并不能夠否定程序法治的基本要求，恰恰在我國目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)普遍薄弱的大背景下，通過這樣一種硬性規(guī)定則能夠?yàn)槿珖姓?fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)提供強(qiáng)有力的制度支撐，為其進(jìn)行組織建設(shè)提供強(qiáng)大的動(dòng)力源。遺憾的是，此次《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》并沒有意識(shí)到這一問題，仍然通過第76條第2款作出了與《行政復(fù)議實(shí)施條例》同樣的規(guī)定。為此，筆者建議理論界與實(shí)務(wù)界應(yīng)重視這一問題：努力探求制度一般理性與制度現(xiàn)實(shí)性之間的平衡點(diǎn)；以精細(xì)化的立法思維來保障作為當(dāng)事人“準(zhǔn)入門檻權(quán)”的行政復(fù)議申請權(quán)；著力推動(dòng)立法者以“重新審理”而不是“恢復(fù)審理”的程序定位來對現(xiàn)行立法作適度立法修正，通過“重新審理”的規(guī)定為行政復(fù)議駁回決定提供未來制度生長空間。
行政復(fù)議駁回決定方式的合理設(shè)定與運(yùn)用，對于行政復(fù)議機(jī)關(guān)客觀公正地作出行政復(fù)議決定、提升行政復(fù)議制度公信力具有非常重要的理論與實(shí)踐意義。建議立法者深入探究駁回行政復(fù)議申請決定方式在實(shí)踐應(yīng)用中的各種問題，運(yùn)用現(xiàn)代程序法治理論對行政復(fù)議駁回決定方式作進(jìn)一步地科學(xué)構(gòu)造，以使之不斷趨于完善。
注釋:
①這里所指的《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》是由中國行政法學(xué)會(huì)起草并于2011年6月11日在北京舉辦的《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》研討會(huì)上所使用的版本。
②這里所指的批復(fù)是指國務(wù)院法制辦公室于2002年1月16日針對北京市人民政府法制辦公室《關(guān)于終止審理余國玉復(fù)議案件的請示》作出的批復(fù)。
參考文獻(xiàn)：
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[2]方軍.行政復(fù)議法律制度實(shí)施問題解答[M].北京:中國物價(jià)出版社,2001.
2007年5月29日，總理簽署國務(wù)院令，公布《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡稱條例）。該條例將于2007年8月1日起施行。日前，國務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人就條例的有關(guān)問題接受了記者的采訪。
問：請介紹一下制定條例的背景及其必要性。
答：行政復(fù)議，是行政機(jī)關(guān)依法解決行政爭議、化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)層級監(jiān)督的一項(xiàng)重要法律制度平臺(tái)。近幾年來，按照行政復(fù)議法的規(guī)定，縣級以上各級人民政府及其部門積極履行行政復(fù)議職責(zé)，全國平均每年通過行政復(fù)議這個(gè)制度平臺(tái)解決行政爭議8萬多起，糾正了一大批違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，努力將行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部，密切了政府同人民群眾的關(guān)系，維護(hù)了政府的形象。在行政復(fù)議實(shí)踐中，各地積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)了一些具體制度上需要進(jìn)一步完善的問題。為了在新形勢下進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用，根據(jù)黨的十六屆六中全會(huì)提出的“完善行政復(fù)議、行政賠償制度”的要求，有必要總結(jié)行政復(fù)議實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把行政復(fù)議法規(guī)定的各項(xiàng)制度具體化，進(jìn)一步增強(qiáng)行政復(fù)議制度的可操作性。為此，國務(wù)院制定了《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》。
問：制定條例遵循的指導(dǎo)原則是什么？
答：為了充分體現(xiàn)“以人為本、復(fù)議為民”的要求，提高行政復(fù)議質(zhì)量和效率，在制定條例的過程中，主要遵循了以下五個(gè)指導(dǎo)原則：
一是依法完善。行政復(fù)議法對行政復(fù)議的范圍、申請、受理以及行政復(fù)議決定作了規(guī)定。各級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在工作實(shí)踐中普遍反映，這些規(guī)定比較原則，建議進(jìn)一步具體化，增強(qiáng)可操作性。為此，依照行政復(fù)議法的規(guī)定，結(jié)合各地、各部門的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，條例對行政復(fù)議的有關(guān)制度作了具體規(guī)定。
二是方便申請。人民群眾提出行政復(fù)議申請，是對行政機(jī)關(guān)的信任，表明愿意通過合法、正常的渠道解決行政爭議。針對當(dāng)前行政復(fù)議渠道不夠暢通的問題，按照切實(shí)維護(hù)人民群眾行政復(fù)議權(quán)的要求，條例就方便人民群眾申請行政復(fù)議問題作了相應(yīng)的規(guī)定。
三是積極受理。依法受理行政復(fù)議案件，是各級行政機(jī)關(guān)必須認(rèn)真履行的職責(zé)。條例對依法積極主動(dòng)受理行政復(fù)議案件作了相應(yīng)規(guī)定。
四是改進(jìn)方式。行政復(fù)議的審理方式事關(guān)行政復(fù)議的辦案質(zhì)量。為了充分發(fā)揮行政復(fù)議便捷高效解決問題的優(yōu)勢，增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性，提高辦案質(zhì)量，有必要改進(jìn)行政復(fù)議審理方式。為此，條例在改進(jìn)行政復(fù)議審理方式方面作了相應(yīng)的規(guī)定。
五是強(qiáng)化監(jiān)督。加強(qiáng)對行政復(fù)議工作的指導(dǎo)監(jiān)督，是行政機(jī)關(guān)全面履行職責(zé)的重要內(nèi)容，也是保證行政復(fù)議工作整體推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求。條例對此作了相應(yīng)規(guī)定，并強(qiáng)化了行政復(fù)議機(jī)關(guān)及行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的責(zé)任。
問：條例在暢通復(fù)議渠道，切實(shí)維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益方面有哪些規(guī)定？
答：行政復(fù)議渠道是否暢通，是行政復(fù)議制度能否發(fā)揮作用的前提。加強(qiáng)行政復(fù)議工作，要把暢通行政復(fù)議渠道作為工作的著力點(diǎn)和突破口。條例在暢通復(fù)議渠道，切實(shí)維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益方面作了如下規(guī)定：
一是為保障行政復(fù)議機(jī)關(guān)積極受理行政復(fù)議案件，切實(shí)維護(hù)公民、法人或者其他組織的行政復(fù)議權(quán)，規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益提出行政復(fù)議申請，除不符合行政復(fù)議法和條例規(guī)定的申請條件的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須受理。
二是進(jìn)一步完善了上級行政機(jī)關(guān)責(zé)令受理的程序，規(guī)定上級行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理行政復(fù)議申請的理由不成立的，可以先行督促其受理；經(jīng)督促仍不受理的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期受理，必要時(shí)也可以直接受理；認(rèn)為行政復(fù)議申請不符合法定受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)告知申請人。
三是為保障公民、法人或者其他組織的行政復(fù)議知情權(quán)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當(dāng)告知其申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議申請期限。
四是為確保公民、法人或者其他組織依法申請行政復(fù)議，條例明確了行政復(fù)議申請期限的計(jì)算方法以及行政復(fù)議申請書應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)。
問：條例在改進(jìn)審理方式、提高辦案質(zhì)量上有哪些新的規(guī)定？
答：一是健全了行政復(fù)議審查方式。條例規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù)；對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽證的方式審理。
二是增加了和解制度。為了有效化解行政糾紛，平衡利益，努力做到案結(jié)事了，條例規(guī)定公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的，申請人與被申請人在行政復(fù)議決定作出前可以自愿達(dá)成和解。
三是增加了調(diào)解結(jié)案的方式。雖然行政復(fù)議法中沒有規(guī)定調(diào)解制度，但行政復(fù)議實(shí)踐中調(diào)解被大量地運(yùn)用于處理行政爭議的過程中，并且取得了良好的效果。為此，條例規(guī)定對行政機(jī)關(guān)行使法定裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的案件或者當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解。
四是明確規(guī)定了行政復(fù)議中止和終止的適用情形，完善了行政復(fù)議審理程序。
問：條例在強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的責(zé)任方面有何規(guī)定？
答：為了保障行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)切實(shí)履行行政復(fù)議法定職責(zé)，條例做了如下規(guī)定：
一是規(guī)定各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé)，支持本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)依法辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，并依照有關(guān)規(guī)定配備、充實(shí)、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)。
二是規(guī)定縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全行政復(fù)議工作責(zé)任制，將行政復(fù)議工作納入本級政府目標(biāo)責(zé)任制。
復(fù)議和解與傳統(tǒng)復(fù)議程序有何區(qū)別
行政復(fù)議和解與傳統(tǒng)的行政復(fù)議程序有明顯的區(qū)別。
傳統(tǒng)的行政復(fù)議程序是：行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請――進(jìn)行復(fù)議審理――作出行政復(fù)議決定（維持、撤銷、變更被申請復(fù)議的具體行政行為或者確認(rèn)其違法、責(zé)令被申請人履行法定職責(zé)）。
行政復(fù)議和解程序是：行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請――申請人和被申請人雙方在自愿、合法基礎(chǔ)上進(jìn)行和解協(xié)商――經(jīng)協(xié)商一致達(dá)成和解并簽訂和解協(xié)議――將和解協(xié)議提交行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)――行政復(fù)議機(jī)關(guān)準(zhǔn)許和解并終止行政復(fù)議案件的審理。
也就是說，申請人向海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議并被受理后，不是只能等待行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行審查并接受最后的復(fù)議決定結(jié)果，申請人可以主動(dòng)向被申請人提出和解，也可以應(yīng)海關(guān)的要求進(jìn)行和解協(xié)商，并在和解協(xié)商中更加充分地表達(dá)自己的要求和理由，爭取一個(gè)爭議雙方都能夠接受的處理結(jié)果。
通過行政復(fù)議和解，可以促進(jìn)行政相對人與海關(guān)的相互理解和信任，緩和矛盾，最大限度地減少行政爭議的負(fù)面效應(yīng)，徹底化解矛盾，定紛止?fàn)?。同時(shí)，申請人和被申請人可以直接根據(jù)和解協(xié)議確定的內(nèi)容和履行期限履行各自的義務(wù)，無需再經(jīng)過行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定、被申請人重新作出具體行政行為、重新履行執(zhí)法程序（如調(diào)查、告知、聽證等）等一系列繁瑣的過程，既有利于行政相對人的合法權(quán)益可以及時(shí)得到保護(hù)，也可以有效節(jié)約行政成本、提高執(zhí)法效率。
復(fù)議和解中應(yīng)當(dāng)注意哪些問題
適用范圍
并不是所有的海關(guān)具體行政行為都可以用和解的方式予以解決，可以和解的范圍僅限于海關(guān)行使法律、行政法規(guī)或者海關(guān)規(guī)章規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為。
依據(jù)海關(guān)是否具有自由裁量權(quán)，海關(guān)具體行政行為可以分為羈束性具體行政行為和裁量性具體行政行為。羈束性具體行政行為，因?yàn)榉捎忻鞔_規(guī)定，需要恪守行政法定原則，合法與違法的界限分明，合法性問題不存在和解的空間。而裁量性海關(guān)具體行政行為，是指法律、行政法規(guī)或者海關(guān)規(guī)章賦予了海關(guān)在合法范圍內(nèi)一定的酌情處置權(quán)，可以根據(jù)不同的情況做出相應(yīng)的調(diào)整或者變更，以更多體現(xiàn)合理行政的原則。對于這一類行為，海關(guān)在裁量過程中擁有酌處權(quán)，在行政復(fù)議階段也可以在裁量范圍內(nèi)重新綜合考量和審視，并予以調(diào)整和變更，從而與申請人達(dá)成和解。比如，《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》規(guī)定了走私行為的構(gòu)成要件，并規(guī)定走私貨物應(yīng)當(dāng)予以沒收，這都屬于羈束性具體行政行為，不能進(jìn)行和解；而《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》針對一些違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為，規(guī)定的諸如“處貨物價(jià)值5%以上30%以下罰款”的處罰幅度，則屬于裁量性具體行政行為，如果存在處罰幅度與過錯(cuò)情節(jié)不相當(dāng)，罰款幅度的自由裁量不合理、不適當(dāng)?shù)惹闆r的，可以進(jìn)行復(fù)議和解。再如，海關(guān)適用合理方法估價(jià)時(shí)對于多種合理估價(jià)方法的選擇適用、涉及自由裁量的海關(guān)行政許可等，如果是屬于自由裁量行為，而不涉及法律、行政法規(guī)和海關(guān)規(guī)章的羈束性、禁止性和強(qiáng)制性規(guī)定的，就都可以適用行政復(fù)議和解。
原則
復(fù)議和解應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、合法的原則。在行政復(fù)議和解中，作為申請人的公民、法人或者其他組織和作為被申請人的海關(guān)的法律地位是平等的，和解是建立在雙方的真實(shí)意思表示基礎(chǔ)上，任何一方都不能采取強(qiáng)迫、威脅或者欺騙對方的方式來達(dá)到和解的目的。同時(shí)，申請人和被申請人之間達(dá)成的和解協(xié)議內(nèi)容不得違反法律、行政法規(guī)或者海關(guān)規(guī)章的強(qiáng)制性規(guī)定，不得違背法律精神和原則；和解協(xié)議內(nèi)容不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。只有符合上述要求的和解協(xié)議才能獲得海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的準(zhǔn)許，也才能具有法律效力。
和解應(yīng)當(dāng)簽訂書面和解協(xié)議
申請人和被申請人雙方在自愿、合法基礎(chǔ)上進(jìn)行和解協(xié)商并就和解的具體內(nèi)容達(dá)成一致意見的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)內(nèi)容形成書面的和解協(xié)議書，并由雙方簽字或者蓋章確認(rèn)，作為雙方依法達(dá)成的和解協(xié)議的書面憑證。和解協(xié)議書中一般應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容：
（一）申請人基本情況，包括姓名、性別、年齡、證件名稱和號碼、職業(yè)、住址（法人或者其他組織的名稱、地址、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)）；
（二）被申請人名稱、地址、法定代表人姓名；
（三）被申請人與申請人達(dá)成和解的結(jié)果；
（四）履行和解協(xié)議的具體方式和期限；
（五）協(xié)議簽署日期。
和解協(xié)議應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議決定作出前達(dá)成
行政復(fù)議案件的審理期限是60日，特殊情況下可以延長30日。申請人和被申請人進(jìn)行復(fù)議和解也應(yīng)當(dāng)在上述行政復(fù)議審理期限內(nèi)達(dá)成和解協(xié)議，并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提交。如果海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)就有關(guān)案件作出行政復(fù)議決定，則不再有和解的余地。
問：是否所有的復(fù)議案件都可以通過調(diào)解方式解決？
答：并非所有的復(fù)議案件都可以通過調(diào)解方式解決，海關(guān)復(fù)議案件的調(diào)解范圍是有明確限定的。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條的規(guī)定，只有兩種情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)解：
一是公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的。
自由裁量權(quán)是指法律、法規(guī)對某一具體行政行為的內(nèi)容或?qū)嵤┮鬀]有明確的規(guī)定,或雖有明確規(guī)定,但留有一定自由行使職權(quán)的幅度,由行政機(jī)關(guān)依照立法目的和公正合理的原則,結(jié)合具體情形自行判斷并做出處理的權(quán)力。自由裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一種自行決定權(quán)，即對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)。具體到海關(guān)，最典型的包括行政處罰方式的選擇范圍、量罰幅度，還包括海關(guān)審價(jià)中對同時(shí)或大約同時(shí)的價(jià)格資料的選取等等。海關(guān)自由裁量權(quán)存在一定自由度，這種自由度意味著經(jīng)雙方協(xié)調(diào)，海關(guān)對自由裁量行為做出一定程度的改變是合法的，這是復(fù)議調(diào)解的第一個(gè)法定范圍。
二是當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。
其中行政賠償糾紛是指行政主體及其工作人員違法行使行政職權(quán)，侵犯行政相對人的合法權(quán)益造成損害，而依法承擔(dān)賠償責(zé)任的糾紛。如海關(guān)在行政處罰、扣留中有違反有關(guān)法律的情況給當(dāng)事人造成損失的。行政補(bǔ)償糾紛是指因行政主體的合法行政行為造成行政相對人合法權(quán)益的損失，依法由行政主體對行政相對人所受的損失予以彌補(bǔ)而產(chǎn)生的糾紛。如海關(guān)在實(shí)施查驗(yàn)中給當(dāng)事人造成了貨物的損毀等損失。
這兩種糾紛都可以適用調(diào)解，原因是上述糾紛的核心是當(dāng)事人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利是否受到損害，是否應(yīng)予賠償、補(bǔ)償，以及應(yīng)在何種程度和范圍內(nèi)予以賠償、補(bǔ)償?shù)膯栴}。而權(quán)利具有自由處分的性質(zhì)，當(dāng)然也就存在著進(jìn)行調(diào)解的基礎(chǔ)。
問：行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)遵循什么原則？
答:海關(guān)行政復(fù)議糾紛可以調(diào)解，并不是說調(diào)解在所有方面都正當(dāng)化了。無論是從目前《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的立法還是從《海關(guān)行政復(fù)議辦法》的具體規(guī)定來看，海關(guān)行政復(fù)議調(diào)解制度都是一種有限的調(diào)解制度，即應(yīng)受這么幾個(gè)原則的制約：
自愿原則。自愿原則包括自愿通過調(diào)解途徑解決爭議和自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議兩個(gè)方面。自愿通過調(diào)解途徑解決爭議是指調(diào)解必須在爭議雙方自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。行政復(fù)議的涉案海關(guān)與申請人雙方可以主動(dòng)申請復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，復(fù)議機(jī)關(guān)也可以主動(dòng)詢問雙方是否愿意調(diào)解。但復(fù)議機(jī)關(guān)不得以任何方式進(jìn)行強(qiáng)行調(diào)解，調(diào)解也不應(yīng)當(dāng)成為行政復(fù)議程序的必經(jīng)階段。自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議是指雖然涉案海關(guān)與申請人愿意通過調(diào)解途徑解決爭議，但當(dāng)雙方達(dá)不成調(diào)解協(xié)議的，或是達(dá)成調(diào)解協(xié)議但在送達(dá)前任何一方反悔的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)依法做出行政復(fù)議決定。
合法原則。合法是海關(guān)復(fù)議調(diào)解的另一項(xiàng)基本要求，調(diào)解不遵循合法原則，只能導(dǎo)致被法律否定。合法原則主要是指調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的合法性，即調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不得違反法律規(guī)范的規(guī)定。但此處需要注意的是，復(fù)議調(diào)解的特點(diǎn)決定了此處的合法性不同于以往的嚴(yán)格合法性要求，而是一種相對寬松的合法原則。具體而言，糾紛當(dāng)事人在接受調(diào)解時(shí)，可以處分自己的實(shí)體權(quán)利，在不違反實(shí)體法禁止性規(guī)范的前提下，達(dá)成雙方所滿意或可能接受的調(diào)解協(xié)議。這種相對寬松的合法原則，決定了復(fù)議調(diào)解與復(fù)議決定所遵從的截然不同的制度設(shè)計(jì)理念，賦予了調(diào)解制度在法定框架下的旺盛生命力。如在某案中，涉案海關(guān)在行政復(fù)議調(diào)解中從高效及時(shí)化解行政爭議的角度出發(fā)，根據(jù)當(dāng)事人違法的主客觀因素和情節(jié)，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整了行政自由裁量權(quán)，將處罰幅度降低為5%，達(dá)到了良好的執(zhí)法效果。
當(dāng)然，除了上述《行政復(fù)議法實(shí)施條例》和《海關(guān)行政復(fù)議辦法》明確規(guī)定的原則限制外，由于海關(guān)復(fù)議調(diào)解是爭議雙方在復(fù)議機(jī)關(guān)主持下進(jìn)行的協(xié)商和解，因此僅限于對社會(huì)利益和公共利益沒有影響的案件。一些涉及國家政治經(jīng)濟(jì)政策的進(jìn)出境管理秩序問題、危害廣大人民群眾權(quán)益的嚴(yán)重走私行為的處理等，在行政復(fù)議過程中不能適用調(diào)解。此外，海關(guān)執(zhí)法有其自身特點(diǎn)，特別是在一些進(jìn)出境通關(guān)過程中，貨物的所有人與辦理海關(guān)手續(xù)的當(dāng)事人常常不同一，造成有些行政復(fù)議案件涉及的關(guān)系很復(fù)雜。如近年來對海關(guān)針對收發(fā)貨人進(jìn)行的行政處罰提出異議的申請人往往是涉案貨物的實(shí)際貨主。在這種情況下，海關(guān)如直接與申請人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，往往會(huì)對第三人的權(quán)益造成影響。這些復(fù)議案件雖然不涉及公共利益，但涉及第三方利益。應(yīng)該說這類案件是可以適用調(diào)解的，但為確保第三方的利益不受損害，調(diào)解過程必須有第三方參加，且調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)經(jīng)第三人同意。
問：行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議對雙方都有約束力嗎？
一、行政復(fù)議的概念
按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對該具體行政行為進(jìn)行合法性、合理性審查，并作出行政復(fù)議決定的行政行為。
二、行政復(fù)議與行政訴訟的異同
行政復(fù)議與行政訴訟都是解決行政爭議的救濟(jì)途徑，有相同之處：第一，目的相同，都是為了保護(hù)行政相對人或具體行政行為利害關(guān)系人的合法權(quán)益而設(shè)置的事后救濟(jì)途徑；第二，啟動(dòng)的被動(dòng)性，兩者都實(shí)行不告不理原則，需行政相對人提起行政復(fù)議或行政訴訟后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院才會(huì)介入。
行政鴕橛植煌于行政訴訟，其不屬于司法權(quán)范疇，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的準(zhǔn)司法性活動(dòng)。行政復(fù)議的發(fā)起者是認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織，一般是具體行政行為的行政相對人或是利害關(guān)系人，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告，復(fù)議機(jī)關(guān)作為居中裁決者解決行政爭議。雖然行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法性，但與法院行使司法權(quán)還是有本質(zhì)區(qū)別的。行政復(fù)議機(jī)關(guān)解決行政爭議的權(quán)利并不是最終的權(quán)利，行政復(fù)議申請人或行政機(jī)關(guān)對行政復(fù)議決定不服的，可以提起行政訴訟。行政復(fù)議與行政訴訟的區(qū)別：第一，審理機(jī)關(guān)不同。行政訴訟的審理機(jī)關(guān)是人民法院，行政復(fù)議機(jī)關(guān)按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定確定。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，各地方的不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)一般由市國土資源局承擔(dān)，作出不動(dòng)產(chǎn)登記具體行政行為的行政主體是市國土資源局。按照《行政復(fù)議法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記行政復(fù)議的復(fù)議機(jī)關(guān)通常為市政府，具體復(fù)議事務(wù)由市政府法制辦下屬的行政復(fù)議中心承辦。第二，受案范圍不同。按照《行政復(fù)議法》第六條規(guī)定，行政復(fù)議的受案范圍比較寬泛，包括人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他合法權(quán)益。只要行政相對人認(rèn)為具體行政行為違法侵權(quán)，都可以提起行政復(fù)議。按照《行政訴訟法》第十二條的規(guī)定，行政訴訟的受案范圍僅限于提訟的公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵害其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的。第三，審理范圍不同，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)對具體行政行為的合理性和合法性進(jìn)行全面審查，并有權(quán)撤銷、變更原具體行政行為或代替原行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為。行政訴訟中，人民法院一般只審查具體行政行為的合法性，不審查其合理性，人民法院有權(quán)判決撤銷、變更原具體行政行為，但不能代替原行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為。第四，審理依據(jù)不同。《行政訴訟法》第六十三條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。雖然《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》未明確審理依據(jù)，但從相關(guān)規(guī)定來看，具體行政行為涉及的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、行政機(jī)關(guān)制定和的決定、命令等都屬于行政復(fù)議的審理依據(jù)，但具體行政行為適用依據(jù)是否正確，需行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查后確認(rèn)。
三、行政復(fù)議決定書的法律效力
按照《最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》（法發(fā)〔2004〕5號）規(guī)定，國土資源、房地產(chǎn)管理部門在協(xié)助人民法院執(zhí)行土地使用權(quán)、房屋時(shí)，不對生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書進(jìn)行實(shí)體審查。國土資源、房地產(chǎn)管理部門認(rèn)為人民法院查封、預(yù)查封或者處理的土地、房屋權(quán)屬錯(cuò)誤的，可以向人民法院提出審查建議，但不應(yīng)當(dāng)停止辦理協(xié)助執(zhí)行事項(xiàng)。按此規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)必須按照法院的生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書辦理相應(yīng)的登記。這是司法文書的法律效力。
行政復(fù)議決定書是復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)復(fù)議申請人的申請，依據(jù)事實(shí)和法律，對被申請復(fù)議的具體行政行為的合法性和合理性予以審查，就具體行政行為的實(shí)體方面和程序方面審查后作出的具有法律效力的文書。按照《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議決定書一經(jīng)送達(dá)，即發(fā)生法律效力。 被申請人應(yīng)當(dāng)履行行政復(fù)議決定。被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。
四、行政復(fù)議決定能否注銷登記
依據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，被行政復(fù)議的具體行政行為出現(xiàn)下列情形之一的：1.主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的； 2.適用依據(jù)錯(cuò)誤的；3.違反法定程序的； 4.超越或者的； 5.具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，行政?fù)議機(jī)關(guān)依法作出決定，撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法，撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。按照此項(xiàng)規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出決定，認(rèn)定登記行為違法，要求登記機(jī)構(gòu)注銷其頒發(fā)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證是合乎規(guī)定的。
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第二十八條第四項(xiàng)規(guī)定，人民法院、仲裁委員會(huì)的生效法律文書導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利消滅的，當(dāng)事人可以申請辦理注銷登記。行政復(fù)議決定書并非生效法律文書，故不能依據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)按照第二十八條第五項(xiàng)規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形”。
五、結(jié)論
【關(guān)鍵詞】：行政復(fù)議 調(diào)解 目標(biāo)定位
一、行政復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)選擇
行政調(diào)解作為一種糾紛解決的有效形式，已經(jīng)在行政管理活動(dòng)中嘗試多年，其效用也得到一定程度的認(rèn)可?！罢{(diào)解主要通過運(yùn)用溝通技巧及協(xié)調(diào)復(fù)雜問題的技術(shù)來發(fā)現(xiàn)和促進(jìn)合意。調(diào)解的過程伴隨著各種各樣的協(xié)商，在協(xié)商過程中，調(diào)解人可以整理出各種爭論點(diǎn)并提出解決問題的建議，協(xié)助爭議的當(dāng)事人之間進(jìn)行符合實(shí)際的、有效的溝通，尋求分歧中的共同點(diǎn)，并在協(xié)商可能破裂的情形下使各方保持克制。”{1}但行政復(fù)議調(diào)解制度在我國法律上正式確立經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程。[1]1990年國務(wù)院出臺(tái)的《行政復(fù)議條例》第8條規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，不適用調(diào)解。”1999年《中華人民共和國行政復(fù)議法》實(shí)施，將原國務(wù)院的《行政復(fù)議條例》中關(guān)于行政復(fù)議不適用調(diào)解的內(nèi)容刪除。但是由于受“公權(quán)力不可處分”思想的影響，對能否在行政復(fù)議中使用調(diào)解手段，法律沒有明確規(guī)定。各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政復(fù)議活動(dòng)時(shí)，逐漸形成了不能使用調(diào)解方式結(jié)案的慣性思維。WWW.133229.COM行政復(fù)議機(jī)關(guān)只是對部分復(fù)議案件采取不公開的“案外調(diào)解”方式解決疑難問題。
據(jù)國務(wù)院法制辦公室統(tǒng)計(jì)，這個(gè)時(shí)期全國各地在受理的行政復(fù)議案件中實(shí)行“案外調(diào)解”方式審理案件的數(shù)量逐年增加。[2]從吉林省《行政復(fù)議條例》實(shí)施后（1990年）、《行政復(fù)議法》出臺(tái)前（1998年）、以及《行政法復(fù)議法實(shí)施條例》頒布前（2006年）三個(gè)階段行政復(fù)議案件數(shù)量變化情況，也可以看到吉林省行政復(fù)議“案外調(diào)解”的案件數(shù)量有很大增長。也說明了行政復(fù)議實(shí)踐領(lǐng)域，對建立行政復(fù)議調(diào)解制度的呼聲越來越強(qiáng)烈。行政復(fù)議調(diào)解節(jié)約行政復(fù)議成本，提高行政復(fù)議效率，“取得的無形效益是非常巨大的”。{2} (p246)
2007年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》，進(jìn)一步明確了行政復(fù)議調(diào)解在解決行政爭議、建設(shè)法治政府，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用?！秾?shí)施條例》第50條規(guī)定“有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：（一）公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律法規(guī)規(guī)定自由裁量權(quán)作出具體行政行為不服申請行政復(fù)議的；（二）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力。調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政復(fù)議決定?！边@一規(guī)定明確了調(diào)解在行政復(fù)議中的合法地位，由此經(jīng)歷了20年的時(shí)間，我國行政復(fù)議調(diào)解制度正式確立。
但是我國行政復(fù)議中調(diào)解制度的實(shí)行時(shí)間不長，學(xué)術(shù)界對此問題關(guān)注不夠，各地對《實(shí)施條例》的適用情況也不盡相同，甚至出現(xiàn)相互矛盾的情況，原因之一是各地對復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)定位理解的不同。[3]關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解的目標(biāo)定位學(xué)術(shù)界對此意見不一。有學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議調(diào)解制度的功能應(yīng)該包括：(1)雙方當(dāng)事人通過合意行為解決行政糾紛。(2)自由：當(dāng)事人自主解決糾紛，尋求實(shí)體利益與程序利益的平衡。(3)效率：調(diào)解雙方作為平等主體以最少的成本投入獲得最大的效益產(chǎn)出。(4）公民平等參與，是 現(xiàn)代 民主法制社會(huì)的基礎(chǔ)。(5)促進(jìn)制定法的完善，根據(jù)調(diào)解反饋的信息，發(fā)現(xiàn)制定法的瑕疵，進(jìn)行修改補(bǔ)充。{3}還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該定位于六個(gè)方面：（1)簡便高效，成本低。(2)實(shí)現(xiàn)“以人為本”的行政管理理念。(3)充分尊重當(dāng)事人解決行政爭議的選擇權(quán)。(4)減少行政機(jī)關(guān)與民眾的對立情緒。(5)徹底解決行政爭議，減少訴訟，上訪案件，緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。(6)為法律的完善提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。{4}行政復(fù)議調(diào)解是效率價(jià)值與公平價(jià)值最大程度上的融合與體現(xiàn)，是個(gè)體自由與公共秩序的有機(jī)結(jié)合。{5}
筆者認(rèn)為行政復(fù)議調(diào)解制應(yīng)有六大目標(biāo)選擇：平等參與、意思自治、合意抉擇、法律規(guī)范、提高效率、減緩沖突。
平等參與，這即是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議調(diào)解的前提也是其目標(biāo)。民眾與行政機(jī)關(guān)通過調(diào)解的形式直接參與到關(guān)系他們切身利益的行政復(fù)議中。也就是說行政復(fù)議調(diào)解能夠使普通民眾在行政復(fù)議調(diào)解過程中，與行政機(jī)關(guān)處于平等地位，民眾能夠影響行政復(fù)議決定或調(diào)解協(xié)議的作出。通過民眾的平等參與，實(shí)現(xiàn)政府與民眾的直接溝通和互動(dòng)，增進(jìn)相互的合作。相關(guān)的程序要求及衡量指標(biāo)主要有：征詢行政機(jī)關(guān)調(diào)解意愿時(shí)，是否同時(shí)也征詢了普通民眾的調(diào)解意愿；調(diào)解過程中，普通民眾是否與行政機(jī)關(guān)有平等的發(fā)言權(quán)；雙方的意見是否得到了平等的重視和尊重；各方的利益和意見是否得到了合理有效的協(xié)調(diào)和平衡。
意思自治，即在法律的規(guī)定范圍內(nèi)，管理相對人自主決策、自由行動(dòng)、充分表達(dá)個(gè)人意志。有學(xué)者分析指出“調(diào)解的成功往往是以權(quán)利人放棄部分權(quán)利為代價(jià)的，所以，即使是調(diào)解中的讓步都是當(dāng)事人自愿作出的。”{6}行政復(fù)議調(diào)解制度的確立是盡可能保障管理相對人在解決糾紛中的自由，給予他們在法律許可的范圍內(nèi)的處分權(quán)，這是對社會(huì)成員私權(quán)利尊重的具體體現(xiàn)。相關(guān)的程序要求及衡量指標(biāo)主要包括：管理相對人是否有自由選擇調(diào)解方式解決糾紛的權(quán)利；調(diào)解過程中，管理相對人有自主決定權(quán)，即行政復(fù)議調(diào)解程序的啟動(dòng)權(quán)，是否要將調(diào)解進(jìn)行到底，如果管理相對人不同意調(diào)解繼續(xù)進(jìn)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)終止調(diào)解；調(diào)解協(xié)議的簽署必須是管理相對人自愿達(dá)成的，任何人包括行政機(jī)關(guān)不能將自己認(rèn)為正確的解決方案強(qiáng)壓給管理相對人，要求他們接受。
合意抉擇，這是行政復(fù)議調(diào)解制度的基礎(chǔ)，是指求大同、存小異有原則的自愿。包括是否選擇調(diào)解、如何調(diào)解以及是否接受調(diào)解的結(jié)果都有賴于調(diào)解雙方當(dāng)事人的自愿選擇等內(nèi)容。調(diào)解方式的采用與調(diào)解結(jié)果經(jīng)雙方同意或合意，類似于契約，調(diào)解過程則類似于在第三者幫助下或主持下展開的契約交涉過程。相關(guān)的程序及衡量指標(biāo)主要包括：行政復(fù)議調(diào)解能否達(dá)成一致，是否雙方都同意選擇調(diào)解方式，調(diào)解協(xié)議是否在雙方同意的前提下才生效的；對調(diào)解協(xié)議的全部內(nèi)容是合意的，而不是部分合意。
法律規(guī)范，就是通過完善行政復(fù)議調(diào)解的程序規(guī)范（包括法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件等），保證行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不損害國家利益、公共利益和他人利益。最終保證行政管理的合法性和規(guī)范性。相關(guān)程序和衡量指標(biāo)包括：行政復(fù)議調(diào)解有無規(guī)范的制度依據(jù)和具體操作程序要求；程序規(guī)范的細(xì)致化和完善程度，行政復(fù)議調(diào)解內(nèi)容是否符合法律規(guī)定；調(diào)解協(xié)議是否維護(hù)了公共利益等，調(diào)解協(xié)議履行情況；調(diào)解行為是否具有“先例”示范作用。
提高效率，是指以最小的行政復(fù)議調(diào)解成本，實(shí)現(xiàn)全面徹底的解決行政糾紛的目的。通過調(diào)解解決行政爭議，可以使行政復(fù)議程序大大減化，減少了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的人財(cái)物的投人。在行政復(fù)議調(diào)解過程中，雖然也需要支付一定的交易成本，但是與行政復(fù)議和行政訴訟相比其成本大大減低。正如學(xué)者余凌云分析的那樣，通過調(diào)解，雙方當(dāng)事人互相讓步而締結(jié)調(diào)解契約的方式，即可以使行政機(jī)關(guān)以最 經(jīng)濟(jì) 的方式排除不明確的事實(shí)或法律狀態(tài)，使行政秩序歸于穩(wěn)定，又可以避免發(fā)生相對人因行政機(jī)關(guān)單方以行政決定形式解決行政糾紛，使行政機(jī)關(guān)免于訟累。{7} (p69)相關(guān)程序要求及定性定量指標(biāo)：在平等、民主、公平、自由、解決糾紛的基礎(chǔ)上，是否做到了程序最少化；不同內(nèi)容的行政復(fù)議調(diào)解是否區(qū)別對待；行政復(fù)議調(diào)解的經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本、人力物力成本（包括行政機(jī)關(guān)與管理相對人）是否做到了最低化；行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是否簡便容易操作，行政復(fù)議調(diào)解的社會(huì)效果與法律效果是否達(dá)到了有效的統(tǒng)一等。
減緩沖突，是對沖突主體之間是非曲直的判斷，或化解或消除沖突．恢復(fù)受沖突所侵害的合法權(quán)益，保證沖突所規(guī)避的法定義務(wù)得到履行。行政復(fù)議調(diào)解可以消除主體間的心理對抗，尤其是避免以后可能引發(fā)的“二次沖突”，使行政糾紛徹底得到解決，緩解了當(dāng)事人之間的矛盾。相關(guān)程序要求及衡量指標(biāo)：符合法律規(guī)定的調(diào)解條件的案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是告知代管理相對人有申請調(diào)解的權(quán)利；調(diào)解過程中，管理相對人是否能夠真實(shí)全面陳述事實(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)能否充分聽取意見；行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是否是相對人在明了整個(gè)調(diào)解協(xié)議真實(shí)內(nèi)容的真實(shí)意思表示；行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是否真正考慮到行政管理相對人的利益。
二、關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解制度目標(biāo)的實(shí)證分析
關(guān)于上述的目標(biāo)選擇，各地在實(shí)踐中各有傾重。為此，筆者到湖北等九個(gè)省、市進(jìn)行了實(shí)踐調(diào)研。從九個(gè)省市有關(guān)行政復(fù)議調(diào)解規(guī)范性文件來看，行政復(fù)議調(diào)解制度比較側(cè)重的目標(biāo)是自愿（意思自治）、合法（符合法規(guī)范）、解決行政爭議（減緩沖突），可以說這三項(xiàng)目標(biāo)被大多數(shù)地方所肯定。例如上海市，在“蝸牛信息技術(shù)公司因不服上海市工商局暫扣營業(yè)執(zhí)照行為申請行政復(fù)議”案、“王某不服上海市某區(qū)公安分局作出治安拘留處罰申請復(fù)議”案、“山河置業(yè)公司不服上海市某區(qū)政府收回土地使用權(quán)決定申請復(fù)議”案、“天馬廣告公司不服市容管理部門作出限期拆除違法廣告決定申請復(fù)議”案中，這些典型的案件分別體現(xiàn)了上海市行政復(fù)議調(diào)解遵循的自愿、合法、公平公正、誠實(shí)信用原則。{8} (p74)當(dāng)然，我國不同行政行業(yè)中適用行政調(diào)解也遵循一定原則，例如在海關(guān)行政復(fù)議調(diào)解中，遵循自愿、有限、合法、拘束性等原則。{9}稅務(wù)行政復(fù)議調(diào)解為稅務(wù)行政相對人提供了平等和諧的對話氛圍，不僅能夠快速解決糾紛，而且對于延伸稅收服務(wù)職能、促進(jìn)征納關(guān)系和諧具有重要作用。{10}
總體上講，各地相對比較重視行政復(fù)議調(diào)解的定紛止?fàn)幑δ埽瑢τ诔绦蛐院蛢r(jià)值性功能不夠重視。具體而言，一是各地的行政復(fù)議調(diào)解制度都具有暫時(shí)性和試行性，即許多是初步嘗試，具有不完善性。二是對于行政復(fù)議調(diào)解的意思自治功能雖然有目標(biāo)定位，但在制度與程序上很少作出詳細(xì)安排。三是許多地方規(guī)定了邀請專家參與重大問題、群眾關(guān)注的行政復(fù)議調(diào)解。但如何在調(diào)解各階段發(fā)揮專家的作用沒有相應(yīng)的內(nèi)容。四是制度上大多數(shù)沒有提高效率這一價(jià)值目標(biāo)的定位，在實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些久調(diào)不決的現(xiàn)象。五是制度中雖然沒有規(guī)定合意抉擇功能，但在實(shí)踐中大多數(shù)地方比較重視合意抉擇，無論是調(diào)解方式的選擇，還是復(fù)議協(xié)議的達(dá)成都體現(xiàn)著合意抉擇這一定位。
根據(jù)以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，筆者嘗試將我國行政復(fù)議調(diào)解的目標(biāo)選擇大致分為三類：第一類是行政性目標(biāo)類，比較側(cè)重于減緩矛盾等功能發(fā)揮。主要代表有山西、沈陽。第二類是價(jià)值性目標(biāo)類，比較重視體現(xiàn)平等參與、意思自治等方面功能特點(diǎn)，同時(shí)也體現(xiàn)了減緩矛盾、合法規(guī)范等功能，所構(gòu)建的制度內(nèi)容相對比較完善。主要代表是杭州市。第三類效率性類，這類主要是追求制度的簡練、明晰、容易操作。在功能體現(xiàn)上重視提高效率，同時(shí)也考慮到平等參與等功能，典型代表是江西。因此，筆者根據(jù)上述情況，選擇了具有代表性的山西、沈陽、杭州、江西四個(gè)地方三種模式，對其總體情況及其成因進(jìn)行簡要分析，總結(jié)出我國行政復(fù)議調(diào)解目標(biāo)功能定位的關(guān)鍵因素。
（一）山西省與沈陽市
山西省和沈陽市屬于行政性功能類，在制度構(gòu)建上比較偏重行政性目標(biāo)定位，偏輕于行政復(fù)議調(diào)解的價(jià)值性功能定位。由于這一特點(diǎn)，山西和沈陽行政復(fù)議調(diào)解制度減緩矛盾的目標(biāo)比較突出，特別是在擴(kuò)大行政復(fù)議調(diào)解范圍方面作了大膽嘗試，為解決制約行政復(fù)議調(diào)解制度 發(fā)展 的瓶頸邁出了重要一步。沈陽是東北老 工業(yè) 基地中最重要的城市之一，在 經(jīng)濟(jì) 轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種社會(huì)問題日益突出，大批國有 企業(yè) 職工下崗失業(yè)，社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度不配套，城市基礎(chǔ)設(shè)施陳舊等問題，造成“官”“民”關(guān)系緊張。對于各級政府來講，發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展首先要解決社會(huì)各類矛盾，創(chuàng)造一個(gè)良好發(fā)展環(huán)境。行政復(fù)議調(diào)解制度作為解決行政爭議、促進(jìn)社會(huì)和諧的有效方式， 自然 引起各級政府的重視，其制度的構(gòu)建正是在這一大環(huán)境下開展的。山西作為資源大省，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，有著與沈陽類似的狀況。
（二）杭州市
總體上看，杭州市的行政復(fù)議調(diào)解制度偏重于價(jià)值功能，對于行政功能在制度中也有所體現(xiàn)，相對而言少一些。杭州市在價(jià)值目標(biāo)別強(qiáng)調(diào)了意思自治目標(biāo)的定位，這的確比較難能可貴。因?yàn)?中國 現(xiàn)階段推進(jìn)行政復(fù)議調(diào)解制度建設(shè)，首要的任務(wù)要尊重行政相對人的意思自由。由于“長三角”地區(qū)的市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，相對于中西部地區(qū)，民眾受 教育 程度比較高，民主觀念比較強(qiáng)烈。因此，民眾參加行政復(fù)議調(diào)解，注重調(diào)解結(jié)果的同時(shí)，也非常關(guān)注平等參與，相互溝通、平等對話，意思自由表達(dá)等民主權(quán)利的賦予與行使。這樣大大推動(dòng)了杭州調(diào)解制度建設(shè)中的價(jià)值目標(biāo)定位。
（三）江西省
江西省行政復(fù)議調(diào)解制度構(gòu)建突出提高效率功能，同時(shí)兼顧對平等參與、減緩沖突價(jià)值目標(biāo)，形成了自己獨(dú)有的模式類型。江西法制辦在制定江西行政復(fù)議調(diào)解規(guī)則中，始終如一將效率理念貫穿于整個(gè)制度中，如為了減少調(diào)解程序，將行政復(fù)議調(diào)解與行政復(fù)議聽證合并進(jìn)行；明確了復(fù)議調(diào)解的期限，3個(gè)工作日內(nèi)將調(diào)解時(shí)間、地點(diǎn)通知當(dāng)事人；調(diào)解協(xié)議達(dá)成后3個(gè)工作日內(nèi)制作行政復(fù)議調(diào)解書；整個(gè)調(diào)解制度規(guī)定僅僅有860字等，都說明了制定者結(jié)合本地實(shí)際在效率方面的大膽創(chuàng)新意識(shí)。
三、行政復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)定位
首先，對行政性目標(biāo)的追求是行政復(fù)議調(diào)解制度的優(yōu)勢所在。2007年《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》將行政復(fù)議調(diào)解制度確立下來，應(yīng)該說是為了適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要變化，是為了滿足各種社會(huì)矛盾集中凸顯，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的背景下，維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定的需求，是整個(gè)中國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一個(gè)片段、一個(gè)細(xì)節(jié)。具體來說，復(fù)議制度能夠從幕后走到臺(tái)前，主要是因?yàn)槠湫姓怨δ艿陌l(fā)揮，也即其在化解社會(huì)矛盾，特別是化解官民沖突方面的實(shí)用性?！霸谛碌?歷史 條件下，行政爭議多發(fā)的狀態(tài)已經(jīng)成為影響社會(huì)發(fā)展的主要矛盾，這一階段的矛盾有它自己的特點(diǎn)。一是行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)極不完整，并非所有的行政決定都是由行政機(jī)關(guān)作出的，有一部分實(shí)際上是黨和政府同時(shí)做的，也有一部分公權(quán)力的行使是由企事業(yè)單位和自治組織做的，解決其他內(nèi)部的行政爭議和行政決策相關(guān)聯(lián)的行政爭議，如果靠單一的司法救濟(jì)的途徑看來，有力不從心的方面。二是行政機(jī)關(guān)的依法行政尚處于初級階段， 法律 還沒有成為評價(jià)行政行為的唯一標(biāo)準(zhǔn)。有一些法外的行為也要進(jìn)行合法性和合理性的評價(jià)，需要以法律為平臺(tái)更加的彈性”。{11}
以上我們對各地規(guī)范性文件的制度文本的分析可以看到各地的復(fù)議調(diào)解規(guī)定非常重視行政性目標(biāo)，各地的實(shí)踐也非常注重復(fù)議調(diào)解在減緩矛盾、平息糾紛方面的功能。2008年吉林省受理并審結(jié)的1289件行政復(fù)議案件中，運(yùn)用行政復(fù)議調(diào)解方式結(jié)案的占38%，而這些案件都是在《行政復(fù)議法》規(guī)定的2個(gè)月期限內(nèi)審結(jié)的。松原市政府在2008年對城市進(jìn)行大批改造，其中涉及動(dòng)遷的家庭近萬戶，一時(shí)間因?yàn)閯?dòng)遷補(bǔ)償問題有近800多戶申請行政復(fù)議，松原市政府在對這些案件進(jìn)行行政復(fù)議中，將行政復(fù)議調(diào)解與聽證有效的結(jié)合起來，最終95％達(dá)成調(diào)解協(xié)議，城市改造全部按期完成，保證了當(dāng)?shù)卦诔鞘懈脑爝^程中的社會(huì)穩(wěn)定。2008年長春市政府受理67件行政復(fù)議案件，通過調(diào)解結(jié)案的案件中，調(diào)解成功率達(dá)到了100%，行政復(fù)議調(diào)解書履行率達(dá)到了97%。僅有一件由于客觀原因沒有得到執(zhí)行。而不在行政復(fù)議調(diào)解范圍內(nèi)，通過作出行政復(fù)議決定結(jié)案的54件案件中，上訴率達(dá)到31%，繼續(xù)走上訪途經(jīng)的占11%[4]在《湖北省行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》、《吉林省行政復(fù)議調(diào)解辦法》中分別規(guī)定了社會(huì)敏感、矛盾尖銳等重大案件適用行政復(fù)議調(diào)解，這說明行政復(fù)議調(diào)解在解決社會(huì)重大問題，促進(jìn)社會(huì)和諧的功能中的作用，通過制度加以確認(rèn)。江西省、杭州市、吉林市等地也都有類似的規(guī)定。
其次，現(xiàn)階段我們應(yīng)高度關(guān)注行政復(fù)議調(diào)解的價(jià)值性目標(biāo)，特別關(guān)注其中的法律示范目標(biāo)。無疑，對行政性目標(biāo)的追求是行政復(fù)議調(diào)解制度的優(yōu)勢所在，必須堅(jiān)持，但是一個(gè)制度的有效性并不能證明其正當(dāng)性?！皩τ谛姓?fù)議，從 政治 家的角度看，有實(shí)用主義的傾向，無論是法律平臺(tái)還是非法律平臺(tái)，只要解決問題就可以?！眥11}單純的實(shí)用主義對于建設(shè)社會(huì)主義法治國家是危險(xiǎn)的。退一步，我們追求行政復(fù)議調(diào)解的行政性目標(biāo)，也必須追求的是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性和長期性，這樣我們就必須在重視其行政性目標(biāo)的同時(shí)，關(guān)注其價(jià)值性目標(biāo)。
在實(shí)踐中一些行政復(fù)議調(diào)解組織者對調(diào)解的意思自治、平等參與、合意抉擇、合法規(guī)范等原則不重視，民主意識(shí)較弱，在行政復(fù)議調(diào)解過程中往往僅注重調(diào)解結(jié)果，而不關(guān)心調(diào)解過程中體現(xiàn)出來的民主理念，平等意識(shí)等內(nèi)容，這對該制度的發(fā)展與構(gòu)建是很不利的。實(shí)踐中也出現(xiàn)復(fù)議人員與行政糾紛雙方當(dāng)事人共同串通而損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，或者復(fù)議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)利用其優(yōu)越地位來強(qiáng)迫管理相對人接受其不公平的條款甚至霸王條款等現(xiàn)象。表面上糾紛得以解決，實(shí)際帶來更嚴(yán)重的隱患。作為治理的有效手段，行政復(fù)議調(diào)解必須以合法性為前提。行政復(fù)議調(diào)解不同于民事爭議的調(diào)解，在私法領(lǐng)域，原則上，私人合意高于法律規(guī)定。而在行政糾紛中，雙方合意的有效性必須以不侵害國家利益、公共利益和他人利益為前提，也即行政爭議一方（行政機(jī)關(guān)）的意志自由是有限的，因?yàn)樗幹玫牟⒎莻€(gè)人權(quán)益。從本質(zhì)上講，行政復(fù)議調(diào)解是判斷性調(diào)解，其自愿達(dá)成的和解協(xié)議需要有權(quán)機(jī)關(guān)再次判斷其合法性。在調(diào)解過程中，行政復(fù)議辦案人員要運(yùn)用法律規(guī)范性來分析雙方的法律事實(shí)關(guān)系，并用法律規(guī)范來判斷雙方要求是否合理，在此過程中，法律的規(guī)定始終應(yīng)該是核心，決不能為了達(dá)成協(xié)議而跨越法律的界限，既不能允許行政官員出于個(gè)人政治利益的考慮打著化解糾紛、平息矛盾的旗號出賣國家利益，也不能允許行政機(jī)關(guān)借合意之名，以強(qiáng)制力為后盾壓制相對方的合法要求。
注釋：
[1]所謂行政復(fù)議調(diào)解是指在行政復(fù)議過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)行政糾紛當(dāng)事人申請，或主動(dòng)就復(fù)議案件的需要，召集雙方對案件的處理進(jìn)行協(xié)調(diào)，結(jié)果有兩種：一是調(diào)解不成功，復(fù)議機(jī)關(guān)依法作出復(fù)議決定；二是調(diào)解成功，申請人撤回復(fù)議申請，復(fù)議機(jī)關(guān)作出終止復(fù)議決定。參見中國政府法治信息網(wǎng)：文克林：試論行政復(fù)議調(diào)解http: ///statistics/" target="_blank" title="">統(tǒng)計(jì)了相關(guān)數(shù)據(jù)。參見國家法制辦公室：政府法制簡報(bào)2006年第4期。
[3]行政復(fù)議調(diào)解制度的功能定位取決于對行政復(fù)議制度性質(zhì)的理解。對此有“偏行政”“偏司法”兩說。兩種觀點(diǎn)都是從行政復(fù)議適用介于行政程序和訴訟程序之間而引申出來的結(jié)論。國務(wù)院法制辦公室在《關(guān)于＜中華人民共和國行政復(fù)議法＞（草案）的說明》中指出行政復(fù)議制度要“……體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法’化”。參見曹康泰：《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》，北京：中國法制出版社1999年版，第3頁。可以說，國家在現(xiàn)行的行政復(fù)議制度中賦予并特別強(qiáng)調(diào)行政功能，是對行政復(fù)議行政性質(zhì)的肯定。
[4]以上數(shù)據(jù)由吉林省政府法制辦行政復(fù)議部門提供。
調(diào)解作為解決社會(huì)沖突的方式在我國各行業(yè)廣為運(yùn)用，但作為解決行政爭議、化解行政矛盾法定渠道的行政復(fù)議工作來說，是否適用調(diào)解這一靈活方式，一直是法學(xué)界和各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)爭議的焦點(diǎn)。《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》圍繞提高行政復(fù)議的質(zhì)量和效率進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新，在立法上首次確立了行政復(fù)議調(diào)解制度，增加了調(diào)解結(jié)案的方式。這一制度的建立對于化解行政爭議、保障公民合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、促進(jìn)依法行政有著十分重要的作用。
一、行政調(diào)解的重要意義
近年來，全國各地每年約有1/3以上的行政復(fù)議案件通過調(diào)解結(jié)案，上海、河北、湖北、黑龍江、浙江、廣東、衛(wèi)生部等，在行政復(fù)議實(shí)踐中不斷探索，積累了運(yùn)用調(diào)解達(dá)成和解的經(jīng)驗(yàn)，取得了明顯成效。以哈爾濱市政府法制辦為例，為保證糾紛解決的有效性，哈爾濱市政府法制辦建立了調(diào)解機(jī)制。即在行政復(fù)議實(shí)踐中，改變以往書面審查之后直接做出行政復(fù)議決定的工作方式，實(shí)行行政復(fù)議調(diào)解機(jī)制，在查明事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)上做好雙方當(dāng)事人的工作，突出強(qiáng)調(diào)要在立案后調(diào)解，不允許案前調(diào)解；要在聽證會(huì)召開之后調(diào)解；要經(jīng)合議組和處務(wù)會(huì)合議，確定調(diào)解方案后調(diào)解。對具體行政行為正確的，向群眾作好辨法析理和解釋說服工作，提高行政管理相對人履行義務(wù)的自覺性；對確屬行政機(jī)關(guān)行為違法或不合理的，與有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，使行政機(jī)關(guān)能夠認(rèn)識(shí)到自身的問題，主動(dòng)糾正錯(cuò)誤的行政行為。
實(shí)踐證明，行政復(fù)議法實(shí)施條例引入的復(fù)議和解和調(diào)解制度，以及對便民原則的應(yīng)用，體現(xiàn)了對于和諧價(jià)值及社會(huì)治理的更深思考，為行政復(fù)議機(jī)關(guān)和諧解決行政糾紛，最大限度實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一提供了制度支持和保障，對于緩解行政矛盾，改善政府形象，提高復(fù)議效率具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
二、行政調(diào)解的適用原則
一要以事實(shí)清楚為基礎(chǔ)。事實(shí)清楚是被申請人作出原具體行政行為的根據(jù)，也是復(fù)議機(jī)關(guān)審查其是否合法、適當(dāng)進(jìn)而協(xié)調(diào)和解的基礎(chǔ)。事實(shí)不清就進(jìn)行協(xié)調(diào)和解將導(dǎo)致是非不分，違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為難以判明并及時(shí)糾正，有違行政復(fù)議制度的根本目的。而且，事實(shí)不清就進(jìn)行協(xié)調(diào)和解，只能是是非不明的“和稀泥”，有失行政復(fù)議的嚴(yán)肅性和公正性，難以讓申請人信服和接受，嚴(yán)重影響到行政救濟(jì)制度的公信力和權(quán)威性。因此，要在事實(shí)清楚、分清是非的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)和解，從而減少和解的翻悔率，增加和解的成功率。對主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的，復(fù)議機(jī)關(guān)不宜啟動(dòng)協(xié)調(diào)和解活動(dòng)。
二要以合法性審查為前提。行政調(diào)解的根本目的還是維護(hù)當(dāng)事人包括國家機(jī)關(guān)的合法權(quán)益，所以一定要堅(jiān)持合法性這一原則，不能為調(diào)解而調(diào)解。行政復(fù)議調(diào)解必須嚴(yán)格遵守依法行政的要求，只有作為被申請人的機(jī)關(guān)對和解的事項(xiàng)具有處分空間，才具備和解的可能性。而被申請人對原具體行政行為能否依法處分，須以合法性、適當(dāng)性審查為前提。對于合法適當(dāng)?shù)男姓袨?，不?yīng)適用和解。對被申請人改變不合法或不適當(dāng)?shù)木唧w行政行為從而與申請人達(dá)成和解的，復(fù)議機(jī)關(guān)對改變后的具體行政行為應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，如不具合法性、適當(dāng)性的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)對當(dāng)事人達(dá)成的和解不予認(rèn)可，并不準(zhǔn)許申請人撤回復(fù)議申請。
三要以適度選擇為原則。自愿是行政調(diào)解的基礎(chǔ)，在運(yùn)用調(diào)解方式解決糾紛時(shí)，一定要有理、有利、有節(jié)。有理，即合理、適度，具備可操作性；有利，即對當(dāng)事人有利；有節(jié)，即尊重當(dāng)事人的意愿，不包辦。要在自愿、合法、平等、公正的原則基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，不能一味強(qiáng)求。對于被申請人行使自由裁量權(quán)作出的具體行政行為，或者被申請人作出的具體行政行為在程序上有輕微瑕疵的，可以調(diào)解；對于被申請人行使羈束裁量權(quán)作出的具體行政行為，以及案情重大、明顯違法的行政復(fù)議案件，除作出該具體行政行為的被申請人自愿糾正外，只能裁決，不能作調(diào)解處理。
三、行政調(diào)解的工作方法
第一，采取和解的方法調(diào)解。這類方式一般適用于行政機(jī)關(guān)具體行政行為沒有過錯(cuò)，而申請人和第三人都存在一定過失，造成了申請人和第三人的紛爭，而這些糾紛往往都存在一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是雙方后退一步就會(huì)“海闊天空”。行政復(fù)議機(jī)關(guān)或工作人員可以充分利用這一空間，采取說服教育、開導(dǎo)等多種方式，向當(dāng)事人各方釋難解疑，曉以利害，在合法的前提下充分尊重當(dāng)事人的意愿和實(shí)際情況，使申請人和第三人達(dá)成和解。
第二，采取勸解的方法調(diào)解。這類方式一般適用于行政機(jī)關(guān)同行政機(jī)關(guān)之間的糾紛。這種案件一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是“不是民告官，而是官告官”。之所以能勸解，就是申請復(fù)議的行政機(jī)關(guān)往往自身存在瑕疵。行政復(fù)議機(jī)關(guān)或工作人員，可以因勢利導(dǎo)，指出申請人存在的過錯(cuò)，說服其撤回申請，從而按照法定程序終止復(fù)議活動(dòng)，勸解即告成功。
第三，采取化解的方法調(diào)解。這類方式一般適用于 “民告官”的行政復(fù)議案件。這種案件的明顯特征，就是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為有明顯的不當(dāng)或過錯(cuò)，這種行為還沒有使當(dāng)事人的利益受到實(shí)際損害，行政機(jī)關(guān)還有“改錯(cuò)”即可維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益的可能。應(yīng)向被申請人說明其過錯(cuò)可能為當(dāng)事人造成危害的后果及所承擔(dān)的法律責(zé)任，在被申請人愿意改過并有其具體實(shí)施方案的情況下，允許被申請人主動(dòng)撤銷其具體行政行為，從而達(dá)到定紛止?fàn)?，案結(jié)事了。
四、行政調(diào)解的結(jié)案方式
一是堅(jiān)持以申請人撤訴為標(biāo)準(zhǔn)。凡是通過調(diào)解方式結(jié)案的行政復(fù)議案件，在雙方達(dá)成協(xié)議后，都應(yīng)當(dāng)簽訂行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議，一式三份，當(dāng)事人雙方各執(zhí)一份，一份交行政復(fù)議機(jī)關(guān)備案。不能因調(diào)解方式結(jié)案的行政復(fù)議案件就可以簡單處理，省略某些環(huán)節(jié)特別是簽訂行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議的環(huán)節(jié)，因?yàn)樾姓?fù)議調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人雙方達(dá)成共識(shí)的重要憑證，具有法律效力，當(dāng)事人任何一方都不得反悔。行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議簽訂后，申請人應(yīng)當(dāng)撤回行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)并根據(jù)申請人撤回的行政復(fù)議申請作出行政復(fù)議決定，行政復(fù)議終止。
二是堅(jiān)持和解與裁決并行。協(xié)調(diào)和解與裁決都是行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理復(fù)議案件的方式。適用協(xié)調(diào)和解還是裁決結(jié)案，不在于協(xié)調(diào)和解或裁決制度本身，而在于是否能低成本、高效率有效化解矛盾，徹底解決糾紛。我們應(yīng)該遵循“能調(diào)則調(diào)，調(diào)決結(jié)合，案結(jié)事了”的辦法，對適合協(xié)調(diào)和解并有和解可能的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)。案件不適合協(xié)調(diào)和解、當(dāng)事人明確拒絕和解或者久調(diào)不成的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)作出裁決。
一、充分認(rèn)識(shí)做好行政復(fù)議工作的重要意義
行政復(fù)議是一項(xiàng)重要的法律制度，是行政爭議解決機(jī)制的重要組成部分，在推進(jìn)依法行政、促進(jìn)社會(huì)和諧中發(fā)揮了重要作用。面對新形勢、新任務(wù)，我們要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)行政復(fù)議工作的重要意義，全面提高行政復(fù)議工作水平。
加強(qiáng)行政復(fù)議工作，是密切聯(lián)系群眾、保護(hù)群眾合法權(quán)益的重要途徑。我們的政府是人民政府，人民政府就要聽取人民的意見，匯集社情民意，不斷改進(jìn)自身工作。行政復(fù)議工作的核心是保護(hù)群眾合法權(quán)益。行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理公民、法人的申請，對具體行政行為進(jìn)行審查，并作出復(fù)議決定的過程，就是聽取群眾意見、改進(jìn)政府工作的過程；是依法辦案，防止和糾正行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，維護(hù)群眾合法權(quán)益的過程。通過行政復(fù)議，可以有效解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，最大限度地保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
加強(qiáng)行政復(fù)議工作，是化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。當(dāng)前，我國進(jìn)入了一個(gè)加快發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也處于一個(gè)社會(huì)矛盾的多發(fā)期。隨著改革的不斷深化，利益格局加快調(diào)整，深層次矛盾不斷顯現(xiàn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定成為一項(xiàng)長期的、復(fù)雜的基礎(chǔ)性工作。行政復(fù)議作為解決社會(huì)矛盾糾紛的一條法制渠道，辦理程序少、解決問題快、運(yùn)作成本低，可以簡便快捷地把行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在辦理程序中，避免行政爭議演化成社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。
加強(qiáng)行政復(fù)議工作，是政府推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。要建設(shè)人民滿意的法治政府，實(shí)施依法行政，必須建立一套有效的監(jiān)督制約機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制。行政復(fù)議既是上級行政機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)行使權(quán)力的重要制約機(jī)制，也是人民群眾對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的重要監(jiān)督機(jī)制。通過行政復(fù)議，不斷糾正錯(cuò)誤行政行為，提高各級行政機(jī)關(guān)依法、科學(xué)、民主決策水平，強(qiáng)化公務(wù)員隊(duì)伍監(jiān)督管理，增強(qiáng)政府公信力和行政執(zhí)行力。
市委、市政府始終高度重視行政復(fù)議工作。市委書記張高麗同志在市第九次黨代會(huì)報(bào)告中指出，要“加快建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法行政”。今年4月23日，市長戴相龍同志主持召開了市政府第92次常務(wù)會(huì)議，審議并通過了《**市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議工作的意見》。全市各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)落實(shí)市委、市政府要求，認(rèn)真貫徹實(shí)施《行政復(fù)議法》，不斷加強(qiáng)行政復(fù)議工作，取得了很好的效果。
當(dāng)前，**的發(fā)展正處在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。落實(shí)國家戰(zhàn)略部署，加快推進(jìn)濱海新區(qū)開發(fā)開放，實(shí)現(xiàn)**科學(xué)發(fā)展和諧發(fā)展率先發(fā)展，要求有一個(gè)和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識(shí)行政復(fù)議工作在維護(hù)群眾合法權(quán)益、保持社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)法治政府建設(shè)中的重要作用，認(rèn)真貫徹市第九次黨代會(huì)精神，全面落實(shí)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，堅(jiān)持依法行政，公正合理、高效便捷地解決好行政爭議，切實(shí)維護(hù)群眾合法利益，努力把行政復(fù)議工作提高到一個(gè)新水平。
二、把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)做好行政復(fù)議工作
加強(qiáng)行政復(fù)議工作，要切實(shí)服從服務(wù)于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定這個(gè)大局，重點(diǎn)抓好以下四個(gè)方面的工作：
（一）要忠實(shí)履行行政復(fù)議職責(zé)。依法行政，建設(shè)法治政府，歸根結(jié)底是要建設(shè)人民滿意的政府。行政復(fù)議必須把“以人為本、復(fù)議為民”貫穿于工作的始終，要以對人民群眾高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，堅(jiān)決維護(hù)群眾的合法權(quán)益，依法、公正、高效地解決好每一起行政爭議，使行政復(fù)議的過程，真正成為為群眾排憂解難的過程。各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)和工作人員要堅(jiān)決做到依法受案、公正辦案，不搞官官相護(hù)，不辦人情案，不當(dāng)老好人。
（二）要暢通行政復(fù)議渠道。加強(qiáng)行政復(fù)議工作，要把暢通行政復(fù)議渠道作為工作的著力點(diǎn)和突破口。行政復(fù)議機(jī)關(guān)要依法受理、依法辦理行政復(fù)議案件。對于符合法定條件的行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)不得以任何理由和借口拒絕；對依法確實(shí)不屬于行政復(fù)議受理范圍或應(yīng)通過其他途徑解決的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)要告知當(dāng)事人依法解決的途徑。要加大對行政復(fù)議權(quán)利告知、行政復(fù)議案件受理的監(jiān)督力度，對無正當(dāng)理由不告知行政復(fù)議申請權(quán)利的，要按照違反法定程序予以處理。
（三）要?jiǎng)?chuàng)新行政復(fù)議工作機(jī)制。結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步完善行政復(fù)議申請簡易程序、實(shí)地調(diào)查勘察、質(zhì)證辯論與協(xié)調(diào)和解等工作制度，不斷創(chuàng)新行政復(fù)議工作機(jī)制，努力提高解決行政爭議的效率。創(chuàng)新案件審理方式，對事實(shí)清楚、爭議不大的案件，可以實(shí)行書面審理；對于重大、復(fù)雜、疑難以及群體性案件，可以實(shí)行開庭審理。積極探索建立案件審理的實(shí)地調(diào)查、聽證等制度。對于政治敏感性高、法律關(guān)系復(fù)雜、社會(huì)影響大的案件，要建立和完善行政復(fù)議案件審理的集體討論機(jī)制。對案件審理中遇到的技術(shù)性、專業(yè)性、法律性的難題，要組織有關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行會(huì)商。通過審理方式創(chuàng)新，提高辦案效率，保證公平正義。
（四）要提高案件審理質(zhì)量。辦案質(zhì)量是行政復(fù)議制度的生命，直接關(guān)系到行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性。行政復(fù)議工作人員一定要做到鐵面無私、公開公正，一定要堅(jiān)持“以人為本、復(fù)議為民”，一定要以周到、嚴(yán)謹(jǐn)、專業(yè)的態(tài)度對待每一起行政復(fù)議案件。在案件審理過程中，要準(zhǔn)確把握保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益與維護(hù)社會(huì)公共利益的關(guān)系、公平與效率的關(guān)系、原則性與靈活性的關(guān)系、合法性審查與適當(dāng)性審查的關(guān)系、實(shí)體法與程序法的關(guān)系，做到依法審查，公正裁決。要進(jìn)一步加大糾錯(cuò)力度，發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法、不當(dāng)?shù)模獔?jiān)決及時(shí)予以糾正，該撤銷的撤銷，該變更的變更，該確認(rèn)違法的確認(rèn)違法，該賠償?shù)囊婪ㄙr償。要善于從政治的高度、從全局的角度分析處理行政復(fù)議案件，特別是對于復(fù)雜的、群體的、社會(huì)影響較大的案件，要做到處理一個(gè)案件、平息一片爭議。針對行政復(fù)議反映出的行政執(zhí)法中的共性問題，要向本級政府和部門領(lǐng)導(dǎo)提出相應(yīng)的對策建議，規(guī)范行政行為，從源頭上預(yù)防行政爭議的產(chǎn)生。
三、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，不斷提高我市行政復(fù)議工作的質(zhì)量和水平
第九十五條 各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)權(quán)限,通過定期組織檢查、抽查等方式,檢查下級稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政復(fù)議工作,并及時(shí)向有關(guān)方面反饋檢查結(jié)果。
第九十六條 行政復(fù)議期間行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被申請人和其他下級稅務(wù)機(jī)關(guān)的相關(guān)行政行為違法或者需要做好善后工作的,可以制作行政復(fù)議意見書。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到行政復(fù)議意見書之日起60日內(nèi)將糾正相關(guān)行政違法行為或者做好善后工作的情況報(bào)告行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
行政復(fù)議期間行政復(fù)議機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)和規(guī)章實(shí)施中帶有普遍性的問題,可以制作行政復(fù)議建議書,向有關(guān)機(jī)關(guān)提出完善制度和改進(jìn)行政執(zhí)法的建議。
第九十七條 省以下各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期向上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)提交行政復(fù)議、應(yīng)訴、賠償統(tǒng)計(jì)表和分析報(bào)告,及時(shí)將重大行政復(fù)議決定報(bào)上一級行政復(fù)議機(jī)關(guān)備案。
第九十八條 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定將行政復(fù)議案件資料立卷歸檔。
行政復(fù)議案卷應(yīng)當(dāng)按照行政復(fù)議申請分別裝訂立卷,一案一卷,統(tǒng)一編號,做到目錄清晰、資料齊全、分類規(guī)范、裝訂整齊。
第九十九條 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期組織行政復(fù)議工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作交流,提高行政復(fù)議工作人員的專業(yè)素質(zhì)。
第一百條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期總結(jié)行政復(fù)議工作。對行政復(fù)議工作中做出顯著成績的單位和個(gè)人,依照有關(guān)規(guī)定表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。
第十二章 附 則
第一百零一條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員和被申請人在稅務(wù)行政復(fù)議活動(dòng)中,違反行政復(fù)議法及其實(shí)施條例和本規(guī)則規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)依法處理。
第一百零二條 外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國境內(nèi)向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議,適用本規(guī)則。
第一百零三條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議工作中可以使用行政復(fù)議專用章。行政復(fù)議專用章與行政復(fù)議機(jī)關(guān)印章在行政復(fù)議中具有同等效力。
第一百零四條 行政復(fù)議期間的計(jì)算和行政復(fù)議文書的送達(dá),依照民事訴訟法關(guān)于期間、送達(dá)的規(guī)定執(zhí)行。
本規(guī)則關(guān)于行政復(fù)議期間有關(guān)“5日”、“7日”的規(guī)定指工作日,不包括法定節(jié)假日。