時(shí)間：2022-11-15 18:52:05
導(dǎo)語(yǔ)：在行政執(zhí)法論文的撰寫(xiě)旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
社會(huì)管理在我們國(guó)家包含著若干復(fù)雜的價(jià)值判斷，例如在政治學(xué)體系中社會(huì)管理所包含的價(jià)值判斷就是在社會(huì)系統(tǒng)中進(jìn)行合理的權(quán)力分配，進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦嫫胶狻６蒙鐣?huì)學(xué)的眼光來(lái)觀察，社會(huì)管理則是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)過(guò)程的有效統(tǒng)治、國(guó)家對(duì)社會(huì)關(guān)系的有效處理，國(guó)家對(duì)社會(huì)角色的有效分配等。在行政管理學(xué)中，社會(huì)管理的基本價(jià)值則是強(qiáng)化行政對(duì)社會(huì)的干預(yù)和控制，強(qiáng)化政府行政職能在行政管理中的體現(xiàn)等。也許社會(huì)管理的諸種價(jià)值判斷和理念是可取的，但是我們認(rèn)為在現(xiàn)代法治國(guó)家社會(huì)管理的理念必須回歸到法治中來(lái)。我們?cè)试S學(xué)術(shù)上有關(guān)社會(huì)管理理念的多元化存在，但是我們不能夠容忍在社會(huì)治理過(guò)程中同樣賦予社會(huì)管理理念不確定的元素。也就是說(shuō)我們應(yīng)當(dāng)用行政法強(qiáng)化社會(huì)管理的理念，通過(guò)提煉和強(qiáng)化使社會(huì)管理理念與行政法治理念相融合，使現(xiàn)代行政法治理念成為真正意義上的社會(huì)管理理念。
2以行政執(zhí)法重塑社會(huì)管理的意識(shí)
從概念上來(lái)講，社會(huì)管理是一個(gè)涵蓋內(nèi)容較大的系統(tǒng)，在某種層次上講還包含了文化的因素，其中所包含的事項(xiàng)眾多，需要管理的內(nèi)容比較繁雜。但是對(duì)于社會(huì)管理的意識(shí)來(lái)講，從內(nèi)涵的角度來(lái)講，卻有著與之較大的差別，相對(duì)來(lái)講范圍較窄。社會(huì)管理意識(shí)是一種主觀上的認(rèn)知行為，是一種意識(shí)領(lǐng)域的執(zhí)行思維，主要表現(xiàn)在社會(huì)公職人員以及行政主體在進(jìn)行社會(huì)管理的過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的一種思維認(rèn)知。社會(huì)管理的過(guò)程具有公眾性，公職人員在執(zhí)行的過(guò)程中，需要秉承公平、公正、公開(kāi)的態(tài)度，從理性的角度出發(fā)，嚴(yán)格按照國(guó)家所賦予的權(quán)利來(lái)參與社會(huì)管理，但是很多時(shí)候恰恰出現(xiàn)了相反的現(xiàn)象，破壞了這種和諧，過(guò)多的將自己的情感片面的帶入工作中，為我國(guó)社會(huì)管理的意識(shí)造成了不良影響。這種行為的出現(xiàn)，對(duì)于社會(huì)公眾參與社會(huì)管理的意識(shí)造成了一定的打擊，大大的降低了參與的積極性，制約了社會(huì)公眾權(quán)利實(shí)現(xiàn)的職能，所以可以認(rèn)為，這是一種公權(quán)對(duì)私權(quán)壓制的行為。因此，我們必須以行政法意識(shí)構(gòu)造社會(huì)管理意識(shí)，我們必須樹(shù)立一種科學(xué)的社會(huì)管理意識(shí)，我們必須用行政法意識(shí)來(lái)統(tǒng)攝社會(huì)管理意識(shí)，我們必須對(duì)我國(guó)行政法意識(shí)中的陳舊部分進(jìn)行更新甚至創(chuàng)新。這樣便使行政法意識(shí)與社會(huì)管理意識(shí)予以統(tǒng)一。
3以行政執(zhí)法設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的秩序
公正、合理的程序是現(xiàn)代法治的重要基石,2003年8月26日公安部《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，該規(guī)定是一部完整的、統(tǒng)一的公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定。特別強(qiáng)調(diào)了公正、合理的程序是現(xiàn)代法治的重要基石。近年來(lái)，隨著國(guó)家民主與法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，國(guó)家對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)提出了越來(lái)越高的要求，明確提出各級(jí)行政機(jī)關(guān)要將行政執(zhí)法活動(dòng)全部納入法律規(guī)范內(nèi)。國(guó)家也先后出臺(tái)了行政訴訟法、國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法等法律，對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)予以規(guī)范和監(jiān)督，特別是行政訴訟法和行政復(fù)議法明確將違反法定程序作為行政行為可撤銷(xiāo)的理由之一。衡量執(zhí)法行為和執(zhí)法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，除了事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、定性準(zhǔn)確、處罰適當(dāng)外，還包括程序合法。各級(jí)公安機(jī)關(guān)按照國(guó)家法律的要求，不斷加強(qiáng)辦案程序的規(guī)范化建設(shè)，嚴(yán)格依照法定程序辦案，保證了辦案質(zhì)量，取得了一定成效。
但是，與依法治國(guó)的要求相比，公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件程序規(guī)范化建設(shè)上還存在不足，主要有：一是長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)一的辦理行政案件程序規(guī)定。公安行政執(zhí)法部門(mén)多、領(lǐng)域廣，現(xiàn)有執(zhí)法程序規(guī)定比較零散，缺乏嚴(yán)密統(tǒng)一的程序規(guī)定，影響了公安行政執(zhí)法質(zhì)量；二是現(xiàn)有辦理行政案件程序規(guī)定還不完善，有些內(nèi)容與現(xiàn)行法律，特別是行政處罰法不盡一致，有些規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，為隨意執(zhí)法留下了法律空間。上述不足在一定程度上導(dǎo)致了公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件中出現(xiàn)受案不規(guī)范、違法調(diào)查取證、濫用強(qiáng)制措施、越權(quán)處罰、執(zhí)行不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。這些問(wèn)題，不僅直接影響了公安機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量，侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且損害了法律的尊嚴(yán)和公安機(jī)關(guān)的形象?！冻绦蛞?guī)定》對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，并與現(xiàn)有的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理復(fù)議案件程序規(guī)定》一起構(gòu)成了完整的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案程序體系，是公安執(zhí)法程序規(guī)范化建設(shè)的重大舉措。
一、公安執(zhí)法過(guò)程中依然存在的問(wèn)題
執(zhí)法指的是一定的國(guó)家機(jī)關(guān)按照法律、法規(guī)和規(guī)章賦予的權(quán)限將國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范付諸實(shí)施的活動(dòng)。包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的職務(wù)活動(dòng)均屬于執(zhí)法的范疇。建立社會(huì)主義法治國(guó)家固然要重視立法工作，但更要重視執(zhí)法環(huán)節(jié)。法律制定頒布后，能否得到執(zhí)行是社會(huì)主義法治國(guó)家能否建立的關(guān)建?，F(xiàn)行法律的執(zhí)法就面臨嚴(yán)重的問(wèn)題。首先是以權(quán)壓法，以言代法的現(xiàn)象依然存在。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)不是嚴(yán)格依法辦事，而是濫用法律賦予的權(quán)力，超越法定職權(quán)范圍，亂處罰、亂罰款、亂收費(fèi)，擅自越權(quán)執(zhí)法。其次是執(zhí)法不到位，定性不準(zhǔn)確。部分執(zhí)法人員不嚴(yán)格執(zhí)法，程序混亂，工作不認(rèn)真履行職責(zé)，敷衍草率，使違法者有可乘之機(jī)，鉆法律空子，進(jìn)行不合法行為，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，損害經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。如一些無(wú)證經(jīng)營(yíng)者，受執(zhí)法單位個(gè)別人的庇護(hù)，有恃無(wú)恐，不繳稅費(fèi)，獲取暴利，破壞了經(jīng)濟(jì)秩序。再次，違法者得不到應(yīng)有的制裁，喪失了法律的權(quán)威。目前由于執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法環(huán)境較差，使得違法者得不到應(yīng)有的制裁。案件久拖不決，致使民事糾紛案件激化為刑事案件。一些執(zhí)法部門(mén)，對(duì)自已有利的事情爭(zhēng)著管，特別是涉及罰款處理的案件。而對(duì)自已沒(méi)有利的事情則嫌麻煩，互相推諉不愿意管。最后，導(dǎo)致執(zhí)法工作阻力重重。有的當(dāng)事人自持靠山強(qiáng)硬，拒不執(zhí)行公安機(jī)關(guān)的處理決定；有的還無(wú)理取鬧，抗拒執(zhí)法，甚至毆打執(zhí)法民警。
二、影響公正、合理執(zhí)法的原因
（一）執(zhí)法不能順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展
中國(guó)加入WTO，成為世貿(mào)組織成員，要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，如此必須建立一套既適用WTO運(yùn)行規(guī)則，又符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的法律體系?，F(xiàn)在大家都普遍對(duì)加入WTO的中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)表示樂(lè)觀，認(rèn)為面臨了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。公安執(zhí)法人員知道，在WTO的新規(guī)則下，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域會(huì)帶來(lái)新沖擊，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化又影響到政治、文化、治安等諸多因素的發(fā)展趨勢(shì)。在新規(guī)則、新環(huán)境、新趨勢(shì)下，我們認(rèn)為對(duì)公安執(zhí)法帶來(lái)的首先是公安機(jī)關(guān)和人民警察執(zhí)法思想、觀念上的挑戰(zhàn)。一是執(zhí)法環(huán)境發(fā)生了變化。隨著國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)的增多，國(guó)內(nèi)外投資、經(jīng)商、旅游、探親、訪問(wèn)等活動(dòng)頻繁，加速了中國(guó)并入經(jīng)濟(jì)全球化，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的犯罪也勢(shì)必與國(guó)際經(jīng)濟(jì)犯罪接軌，呈現(xiàn)量多、雜、廣的特點(diǎn)，這些因素都改變了我們所處的環(huán)境。二是執(zhí)法內(nèi)容更加廣泛。以外國(guó)人、國(guó)際貿(mào)易單位為相對(duì)方的執(zhí)法量加大、范圍更廣。面對(duì)違法犯罪活動(dòng)復(fù)雜的趨勢(shì)，如利用現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)所進(jìn)行的犯罪，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)犯罪、國(guó)際金融詐騙等科技含量較高、專(zhuān)業(yè)化手段突出的犯罪增多，跨國(guó)經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)、國(guó)際恐怖活動(dòng)和非法移民活動(dòng)等更加突出。保護(hù)的客體也將增多。三是執(zhí)法要求更高。有人說(shuō)WTO規(guī)則，是“游戲”規(guī)則，其實(shí)它更是“合同”規(guī)則。如有一項(xiàng)透明度原則，要求所有成員國(guó)制定的政策不能隨意更改，即使修改也必須經(jīng)別國(guó)同意，就是說(shuō)不能有“內(nèi)部規(guī)定”之類(lèi)的法律法規(guī)，要求成員國(guó)在其境內(nèi)的執(zhí)法必須統(tǒng)一、公正。因而在處理國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛、案件等過(guò)程中，更強(qiáng)調(diào)依條約辦事、依法辦案，執(zhí)法的程序性、實(shí)體性規(guī)定更加嚴(yán)格。四是公安執(zhí)法中存在的薄弱問(wèn)題更加突出。公安機(jī)關(guān)人民警察在執(zhí)法中存在的按老一套辦案、按領(lǐng)導(dǎo)指示辦事的“經(jīng)驗(yàn)”做法；重實(shí)體輕程序、重口供輕調(diào)查研究等證據(jù)意識(shí)不強(qiáng)的心理；存在狹隘的地方保護(hù)主義，對(duì)WTO等國(guó)際法律知識(shí)不了解、認(rèn)為關(guān)系不大等缺乏全局觀念、國(guó)際訴訟意識(shí)；存在的特權(quán)思想，不重視保障單位、公民平等權(quán)等等。這些問(wèn)題，與目前的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不相適應(yīng)，影響到了公安執(zhí)法的正確實(shí)施。
（二）執(zhí)法條件落后，執(zhí)法人員素質(zhì)不高
執(zhí)法人員的職業(yè)道德水平不高，到執(zhí)法機(jī)關(guān)辦事常遇到“門(mén)難進(jìn)，臉難看，話難聽(tīng)，事難辦”的現(xiàn)象；還有的執(zhí)法人員素質(zhì)低下，貪圖享樂(lè)，吃請(qǐng)受賄。為一些違法者逃脫法律的制裁，成了金錢(qián)和人情的俘虜，，徇私枉法。
執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相去甚遠(yuǎn)。一是部分執(zhí)法人員文化程度不高，尤其是基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員表現(xiàn)更為突出。其中具有大專(zhuān)以上文化程度的只占少數(shù)，法律專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的人員更少。二是執(zhí)法隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)糾紛大量出現(xiàn)，要求執(zhí)法人員不僅要懂法律，還要懂經(jīng)濟(jì)、懂外語(yǔ)。而實(shí)際懂法律、懂經(jīng)濟(jì)、懂外語(yǔ)的人不多，三者兼而有之的就更少。三是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科技的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)交往頻繁，社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系日趨復(fù)雜，違法犯罪手段也更加先進(jìn)和隱秘，要求執(zhí)法人員有過(guò)硬的業(yè)務(wù)能力。而現(xiàn)在執(zhí)法人員業(yè)務(wù)技能還有相當(dāng)差距。
執(zhí)法條件也有很大的局限性。有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員不足，難以完成日益繁重的執(zhí)法任務(wù)，雇用非公務(wù)員執(zhí)法的情況比比皆是。使用這些業(yè)務(wù)不精通，素質(zhì)不高，責(zé)任心不強(qiáng)的人員，不可能提高執(zhí)法效益。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊缺，執(zhí)法人員的工資都不能如期發(fā)放，調(diào)查差旅費(fèi)由個(gè)人墊支，辦案經(jīng)費(fèi)不能保障，辦案很難及時(shí)到位。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)辦公條件落后，在外執(zhí)法靠借其他單位的車(chē)輛，辦理業(yè)務(wù)沒(méi)有采用先進(jìn)設(shè)備，難以適用辦案要求。
（三）公安隊(duì)伍法治觀念不強(qiáng)的主要表現(xiàn)
目前，人民群眾在充分肯定公安機(jī)關(guān)為打擊刑事犯罪及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而做出的巨大奉獻(xiàn)犧牲的同時(shí)，對(duì)公安隊(duì)伍意見(jiàn)最大、最集中的就是各種各樣的執(zhí)法問(wèn)題，深究其原因主要是法治觀念不強(qiáng)造成的。突出表現(xiàn)在以下幾方面：
（1）法律至上觀念不強(qiáng)，執(zhí)法犯法
作為執(zhí)法者，應(yīng)該懂得甚至熟悉法律也應(yīng)該知道違法犯罪要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的后果。但由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下法律至上觀念不強(qiáng)、防腐拒變意志力不夠堅(jiān)定導(dǎo)致極少數(shù)民警執(zhí)法犯法。近些年來(lái)我們隊(duì)伍中相繼發(fā)生了民警違法犯罪的事情，有貪污受賄、有挪用公款、有為犯罪分子通風(fēng)報(bào)信、有幫助犯罪分子逃避處罰、有的甚至參與綁架。
（2）人權(quán)保障觀念不強(qiáng)，刑訊逼供屢禁不止
少數(shù)民警法律意識(shí)、證據(jù)意識(shí)淡薄，以管人者自居，根本不把執(zhí)法對(duì)象的權(quán)利放在眼里，隨心所欲。耍特權(quán)、抖威風(fēng)，在審訊時(shí)，辱罵、體罰違法犯罪嫌疑人，甚至搞刑訊逼供，違反規(guī)定，濫用槍支警械。
（3）違反法定程序，隨意執(zhí)法
有的民警辦事不注重按法定程序辦，重實(shí)體法、輕程序法，認(rèn)為只要執(zhí)法行為實(shí)際效果合法，違反法定程序無(wú)關(guān)緊要。有的民警對(duì)法律法規(guī)一知半解，對(duì)法律條款不能正確把握，于是不按規(guī)定向當(dāng)事人公開(kāi)辦事程序，對(duì)法定程序隨意理解，還在程序上刁難當(dāng)事人，自己喜歡怎辦就怎辦，各行其是。例如個(gè)別民警在訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)沒(méi)有履行告知程序。
嫌疑人、受處罰人反映偵查人員訊問(wèn)時(shí)沒(méi)有首先訊問(wèn)是否有犯罪行為、并告知陳述或辯解的權(quán)利。另外有的民警在糾正交通違章開(kāi)具處罰決定書(shū)時(shí)沒(méi)有按實(shí)際違反條款處罰，而是根據(jù)違章者的態(tài)度表現(xiàn)隨意處罰。
（4）群眾觀念不強(qiáng)，不認(rèn)真依法履行職責(zé)
有的民警未能牢固樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)的宗旨觀念和深刻體會(huì)“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)到群眾中去”的實(shí)質(zhì)，仍然在執(zhí)法活動(dòng)中存在推諉、拖延、弄權(quán)瀆職的行為。
三、公正執(zhí)法的對(duì)策
(一)加強(qiáng)法治觀念樹(shù)立穩(wěn)固牢靠的法治思想
（1）樹(shù)立法律至上觀念
我國(guó)憲法明確規(guī)定，全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。法律至上是文明社會(huì)法治發(fā)展進(jìn)程中提出的重要口號(hào)和基本原則之一。其意在強(qiáng)調(diào)法律在整個(gè)社會(huì)規(guī)范體系中具有至高無(wú)上的地位，其它任何社會(huì)規(guī)范都不能否定法律的效力或與法律相沖突，是法治社會(huì)的主要特征，實(shí)現(xiàn)法治的核心要素。法律至上的核心，是憲法至上，憲法的精髓在于控制權(quán)力以保障權(quán)利。在法律面前人人平等，是法律至上的又一重要內(nèi)涵，法律不僅在老百姓之上，也在所有官員之上，在國(guó)家最高權(quán)力者之上?！皣?guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法無(wú)明文規(guī)定的行為都不能去做”，是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的一項(xiàng)重要行為準(zhǔn)則。執(zhí)政黨也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。我國(guó)在立法上取得了很大的進(jìn)展，初步解決了有法可依的問(wèn)題，但實(shí)際上，法律還未能真正成為權(quán)力產(chǎn)生、運(yùn)行的源泉、依據(jù)和界限，法與權(quán)的較量，往往是以權(quán)代法。由此可見(jiàn)，中國(guó)的法治建設(shè)是一個(gè)樹(shù)立法律權(quán)威的歷程，要求全體社會(huì)成員都依照法律辦事，法律成為社會(huì)最重要的行為規(guī)范，尤其是執(zhí)法人員，要確立和堅(jiān)定法律信仰，增強(qiáng)法律至上觀念，嚴(yán)格公正執(zhí)法，自覺(jué)接受法律制度的約束，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
（2）樹(shù)立人權(quán)保障觀念
人權(quán)保障是法治國(guó)家的顯著標(biāo)志。人權(quán)權(quán)利范圍的大小與保護(hù)程度好壞是一個(gè)國(guó)家進(jìn)步與文明程度的重要表現(xiàn)。國(guó)家的進(jìn)步過(guò)程，也是人權(quán)內(nèi)容不斷豐富、發(fā)展的過(guò)程。國(guó)家由非法治國(guó)家向法治國(guó)家的轉(zhuǎn)換，也是人權(quán)內(nèi)容與保護(hù)的一次飛躍。人權(quán)保障狀況的良好與否是區(qū)別法治國(guó)家與非法治國(guó)家的顯著標(biāo)志。法治國(guó)家與非法治國(guó)家的區(qū)別，不是法治國(guó)家中沒(méi)有侵犯人權(quán)的事件發(fā)生，而僅是在于：法治國(guó)家侵犯人權(quán)的事件相對(duì)較少；侵犯人權(quán)的事件一旦發(fā)生，即能獲得依法處理——侵權(quán)者會(huì)受到應(yīng)有制裁，受害者能獲得應(yīng)有保護(hù)。人民是國(guó)家的主體，是國(guó)家一切權(quán)力的來(lái)源，也是國(guó)家權(quán)力的主體，公安人員所享有的一切權(quán)力源于人民授權(quán)。增強(qiáng)人權(quán)保障觀念，要求公安人員真正樹(shù)立人民權(quán)力至上，人民意志與利益高于一切，人權(quán)與公民權(quán)利神圣不可侵犯的觀念，以人民滿意不滿意、高興不高興、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)為一切公安工作的出發(fā)點(diǎn)和行為準(zhǔn)則。
（3）樹(shù)立依法行政觀念
依法行政是法治國(guó)家的重要標(biāo)志。行政是國(guó)家行使權(quán)力的重要方式，是國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的基本途徑。由于行政權(quán)力具有與其它權(quán)力不同的獨(dú)特性質(zhì)，因此，在強(qiáng)調(diào)制約權(quán)力的同時(shí)，有必要對(duì)依法行政予以特別的重視。行政工作內(nèi)容最為豐富，涉及的社會(huì)范圍最為廣泛，與社會(huì)民眾的聯(lián)系最為密切，行政能否依法進(jìn)行，直接關(guān)系著一個(gè)國(guó)家能否實(shí)現(xiàn)法治。制約權(quán)力是從權(quán)力之外考查權(quán)力行使而提出的要求，側(cè)重于對(duì)權(quán)力的外在約束；依法行政是著眼于行政權(quán)力本身而對(duì)行政權(quán)力所提出的內(nèi)在要求。行政的內(nèi)容、形式、程序都應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定或要求進(jìn)行。依照法治原則，凡是在法律上沒(méi)有根據(jù)的行政行為就是違法行政，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律上的責(zé)任。而公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家的重要行政執(zhí)法部門(mén)之一，除依法承擔(dān)刑事司法任務(wù)外，還承擔(dān)了大量的治安、交通、消防、戶籍、邊防、出入境、計(jì)算機(jī)安全保護(hù)等國(guó)家行政管理職能。這些行政管理職權(quán)的運(yùn)用，與社會(huì)公共利益和公民個(gè)人利益聯(lián)系十分密切。公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)，決定了公安機(jī)關(guān)在依法治國(guó)進(jìn)程中必將發(fā)揮十分重要的作用。公安行政管理活動(dòng)點(diǎn)多、面寬、量大，任務(wù)繁重，僅行政復(fù)議條例頒布實(shí)施以來(lái)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)辦理的行政復(fù)議案件就占總數(shù)的70%。從當(dāng)前面臨的形勢(shì)和任務(wù)來(lái)看，公安機(jī)關(guān)要完成維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定和治安秩序，保障現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行的艱巨任務(wù)，處理解決好社會(huì)治安和隊(duì)伍建設(shè)中存在的突出問(wèn)題，必須切實(shí)提高依法行政對(duì)策、加強(qiáng)公安工作重要性的認(rèn)識(shí)，從根本上轉(zhuǎn)變已不適應(yīng)行政執(zhí)法要求的傳統(tǒng)觀念、工作習(xí)慣和工作方法，在思想上和行動(dòng)上增強(qiáng)法治觀念，以法律為準(zhǔn)繩，學(xué)會(huì)善于運(yùn)用法律手段來(lái)管理國(guó)家行政事務(wù)，行使管理職能，將思想和行動(dòng)統(tǒng)一到依法治國(guó)、依法行政上來(lái)。
（4）增強(qiáng)法治觀念是貫徹“三個(gè)代表”的具體實(shí)踐
同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“國(guó)家的憲法和法律是人民群眾意志的體現(xiàn)”，所以，“執(zhí)行憲法和法律，是按廣大人民群眾的意志辦事，是對(duì)人民意志的尊重”。同時(shí)展望新世紀(jì)的宏偉目標(biāo)，我們黨要永葆生機(jī)活力，必須始終代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求、代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向、代表中國(guó)最廣大人民的根本利益。同志提出的“三個(gè)代表”重要思想，是我們的立黨之本、執(zhí)政之基、力量之源，是永遠(yuǎn)保持黨的先進(jìn)性、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造性的行動(dòng)指南。公安機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”的唯一途徑就是增強(qiáng)法治觀念，提高執(zhí)法水平，進(jìn)一步搞好社會(huì)治安綜合治理，維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定，為人民群眾辦實(shí)事。實(shí)踐證明，社會(huì)治安綜合治理的每一項(xiàng)工作，都同“三個(gè)代表”的要求密切相關(guān)。通過(guò)防范和打擊各類(lèi)違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)治安秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，就能有力地推動(dòng)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展；通過(guò)增強(qiáng)法治觀念，掃除各種社會(huì)丑惡現(xiàn)象，抵制腐朽思想文化，不斷鏟除其藉以滋生的土壤，就能有效地促進(jìn)先進(jìn)文化的傳播；通過(guò)落實(shí)社會(huì)治安綜合治理的措施，切實(shí)保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，為廣大群眾安居樂(lè)業(yè)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，就能更好地維護(hù)廣大人民的根本利益。
（二）增強(qiáng)法治觀念的主要措施
（1）建立科學(xué)、完善的公安法規(guī)體系
公安立法工作要按照黨的十五大提出的“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系”的總體要求，在保障立法質(zhì)量的前提下，加快立法進(jìn)程，爭(zhēng)取到2005年建成以人民警察法為主體，以公安刑事法規(guī)、治安保衛(wèi)法規(guī)、公安行政管理法規(guī)、公安組織人事法規(guī)、警務(wù)保障法規(guī)、監(jiān)督法規(guī)和國(guó)際警務(wù)合作法法規(guī)為主要門(mén)類(lèi)，由公安法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性公安法規(guī)、規(guī)章組成的比較完善的公安法規(guī)體系，基本上實(shí)現(xiàn)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)都有法可依，有章可循，把各項(xiàng)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)全面納入法制軌道。當(dāng)前公安立法的重點(diǎn)是制定和完善與人民警察法相配套的法規(guī)，力爭(zhēng)在三年左右時(shí)間，完成公安機(jī)關(guān)組織條例、治安管理處罰法、道路交通管理法等法律、法規(guī)的起草和修訂工作。公安立法要從實(shí)際需要出發(fā)，以憲法和法律為依據(jù)，遵循立法的規(guī)定，符合國(guó)家改革、發(fā)展和穩(wěn)定的決策，貫徹公開(kāi)、公正、便民、利民的原則，堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合，保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。加強(qiáng)對(duì)公安法律、法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文件的清理、修改、和廢止工作。地方公安法規(guī)、規(guī)章不得與國(guó)家法律和行政法規(guī)相抵觸，防止和杜絕地方保護(hù)主義和部門(mén)保護(hù)主義。嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)、規(guī)章上報(bào)備案制度。
（2）強(qiáng)化法律知識(shí)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平
①?gòu)?qiáng)化法律知識(shí)學(xué)習(xí)
法律的不斷發(fā)展與完善，我們要有做到老學(xué)到老的思想，若不學(xué)法，不懂法，就容易造成執(zhí)法滯后于立法，更談不上依法行政了。因此公安機(jī)關(guān)要有計(jì)劃、有步驟、有針對(duì)性地組織民警進(jìn)行多種形式的法律學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。在各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)中，都應(yīng)當(dāng)有法律課程，保證民警的法律素質(zhì)與其承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)。要針對(duì)不同部門(mén)、警種和執(zhí)法崗位的實(shí)際需要，實(shí)行民警執(zhí)法資格考試制度。要進(jìn)一步提高民警的法制觀念，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、訴訟意識(shí)、證據(jù)意識(shí)、程序意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)和人權(quán)意識(shí)，養(yǎng)成自覺(jué)守法、嚴(yán)格依法辦事的習(xí)慣。例如針對(duì)部分民警辦案過(guò)程中“重實(shí)體、輕程序”和搜集證據(jù)上存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常組織民警到法院旁聽(tīng)法院庭審，學(xué)習(xí)如何收集有效證據(jù)的知識(shí)；到檢察院觀摩、學(xué)習(xí)、熟悉法律程序。
②加強(qiáng)道德教育
法律是靠人來(lái)執(zhí)行的，法律秩序也是靠人來(lái)維持的。由于法律是以強(qiáng)制形式規(guī)范行為的手段，只能解決“不敢”、“不準(zhǔn)”的問(wèn)題，卻無(wú)法解決“不想”、“不愿”的問(wèn)題，也就是說(shuō)，法治難以觸及人的思想問(wèn)題，無(wú)法使人在內(nèi)心深處形成一道防御犯罪的堤壩。一個(gè)人思想有問(wèn)題，價(jià)值觀出現(xiàn)偏差，對(duì)于違法之事，雖一時(shí)“不敢”，但難以保證其長(zhǎng)久“不敢”。法治解決不了信仰、價(jià)值觀問(wèn)題，而道德教育主要通過(guò)民警內(nèi)心的義務(wù)感、責(zé)任感、榮譽(yù)感來(lái)實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范行為，所以只有加強(qiáng)道德教育才能使民警樹(shù)立正確的信仰、價(jià)值觀、人生觀，并以其作為自己的行為指南。
③加強(qiáng)執(zhí)法人員的思想政治教育
執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)高低，執(zhí)法水平的優(yōu)劣，是關(guān)系到法律能否落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要采取多種手段和途徑，提高執(zhí)法人員的水平。要以“三個(gè)代表”思想為指導(dǎo)，培養(yǎng)熱愛(ài)黨、熱愛(ài)祖國(guó)、熱愛(ài)社會(huì)主義、熱愛(ài)人民的執(zhí)法人員。保證在執(zhí)法中，廉潔奉公，不徇私情，秉公辦案，做到定性準(zhǔn)確，量刑適當(dāng)；要把思想政治教育定期化，制度化，由專(zhuān)人負(fù)責(zé)，常抓不懈。通過(guò)思想政治教育，培養(yǎng)典型，以點(diǎn)帶面，全面提高。
（3）建立執(zhí)法責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲機(jī)制
一要建立個(gè)人執(zhí)法檔案，對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法、忠于職責(zé)、出色完成執(zhí)法任務(wù)的人員要給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法犯法、徇私枉法者，進(jìn)行嚴(yán)肅懲處，并將處理情況載入檔案，晉級(jí)增資、提拔重用等都要與之掛鉤。要建立錯(cuò)案追究制度，從立案、偵查、審理到執(zhí)行，都要實(shí)行專(zhuān)人負(fù)責(zé)制，出現(xiàn)錯(cuò)案，一追到底，決不姑息，該獎(jiǎng)則獎(jiǎng)，該罰則罰。
二是提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。要加強(qiáng)法律學(xué)科教育，非法律專(zhuān)業(yè)的學(xué)生也應(yīng)增設(shè)法律選修課。適當(dāng)提高執(zhí)法人員的待遇，以吸引優(yōu)秀大學(xué)生從事執(zhí)法工作。要把住執(zhí)法人員的入口關(guān)，同時(shí)定期進(jìn)行考核，考核不合格的，堅(jiān)決調(diào)離執(zhí)法機(jī)關(guān)。
（三）加強(qiáng)法律監(jiān)督機(jī)制、完善公安執(zhí)法監(jiān)督制度，強(qiáng)化公安執(zhí)法監(jiān)督
憲法和法律、法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了許多對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度。進(jìn)一步完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制要把警務(wù)公開(kāi)作為一項(xiàng)制度長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。
應(yīng)強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。人大及常委會(huì)的立法任務(wù)繁重，法律監(jiān)督的力量不足。為此有必要把法律委員會(huì)分設(shè)立法委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)進(jìn)行法律執(zhí)行的監(jiān)督工作，輔助人大常委會(huì)行使法律監(jiān)督權(quán)，對(duì)司法活動(dòng)和行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，借鑒西方質(zhì)詢制度的經(jīng)驗(yàn)，定期召開(kāi)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的質(zhì)詢和答復(fù)，監(jiān)督本階段的執(zhí)法活動(dòng)，糾正違法行為，制約執(zhí)法行為的隨意性；建立定期執(zhí)法檢查制度，由法律監(jiān)督委員會(huì)定期組織執(zhí)法檢查，翻閱案卷，聽(tīng)取報(bào)告，審查執(zhí)法情況，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問(wèn)題，督促限期糾正，維護(hù)執(zhí)法權(quán)威。
到上世紀(jì)末，我們初步建立了社會(huì)主義法律體系，這在世界立法史上已經(jīng)形成了輝煌的一頁(yè)，與之相應(yīng)的執(zhí)法工作也不斷前進(jìn)。進(jìn)入二十一世紀(jì)，我們的國(guó)勢(shì)空前強(qiáng)盛，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步推進(jìn)，改革開(kāi)放不斷深入，足球出線，申奧成功，加入世貿(mào)，更加鼓舞了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信心和決心。雖然當(dāng)前我們?cè)诹⒎ê蛨?zhí)法的質(zhì)量上，時(shí)間上，人員的素質(zhì)上，與發(fā)達(dá)國(guó)家還有一定的差距，但是只要我們堅(jiān)持依法治國(guó)的方略，按照“三個(gè)代表”的思想要求，與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓進(jìn)取，一定能夠使公正執(zhí)法落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)。為建造一支良好的公安執(zhí)法隊(duì)伍，樹(shù)立良好的公安執(zhí)法形象，勝利完成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)而努力奮斗!
參考文獻(xiàn)資料
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⑾方世榮、戚建剛、楊景軍：《論我國(guó)行政主體的WTO觀念》，（law-）。
⑿傅思明：《“入世”對(duì)我國(guó)司法審查理論與實(shí)踐的突破》，《法制日?qǐng)?bào)》2001年10月29日。
行政訴訟是我國(guó)一項(xiàng)基本的法律救濟(jì)制度，對(duì)公民、法人和其他組織等行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益是最直接、最實(shí)際的保護(hù)。近年來(lái)，消防行政執(zhí)法在推進(jìn)依法行政的進(jìn)程方面，取得了長(zhǎng)足發(fā)展和進(jìn)步，但同時(shí)不可避免地有一些行政訴訟案件發(fā)生，通過(guò)這些案件進(jìn)行理性分析，不難發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題和規(guī)律。
一、消防行政訴訟案件的主要特點(diǎn)
1、
數(shù)量上偏少。據(jù)遼寧省消防部門(mén)統(tǒng)計(jì)，1998年至2001年3年間，全省各級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)共檢查單位22.7萬(wàn)個(gè)，整改一般火災(zāi)隱患
299624項(xiàng)，辦理行政處罰案件21336起，其中警告4732起，罰款處罰12230起，責(zé)令三停處罰4052起，行政拘留322
人。與上述消防行政執(zhí)法行為相比，同期全省僅發(fā)生行政訴訟案件7起，在具體行政行為總數(shù)中所占比例極小。與工商、稅務(wù)、城管等大多數(shù)行政部門(mén)相比，甚至與治安、交通等警種相比，行政訴訟案件數(shù)量要少很多。
2、
行政處罰決定和火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是訴訟熱點(diǎn)，其中針對(duì)火災(zāi)調(diào)查結(jié)論的訴訟案件占很大比例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年《消防法》頒布實(shí)施以來(lái)，遼寧省共發(fā)生行政訴訟案件13起，主要是當(dāng)事人不服消防部門(mén)做出的行政處罰、行政許可和火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論，其中當(dāng)事人不服火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論引發(fā)的行政訴訟案件就有8起，占發(fā)案總數(shù)的62%；不服行政處罰決定引發(fā)的行政訴訟案件有3起，占發(fā)案總數(shù)的23%。
3、
行政訴訟案件的發(fā)生大都與民事訴訟有關(guān)。許多當(dāng)事人提起火災(zāi)行政訴訟，大都是為挽回民事訴訟中敗訴責(zé)任而提起的，當(dāng)事人認(rèn)為民事案件敗訴主要原因是由于消防部門(mén)出具的火災(zāi)原因和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定結(jié)論不利于自己，便在提起上訴或者申訴期間，試圖通過(guò)提起行政訴訟，消防部門(mén)的結(jié)論，從而達(dá)到在民事案件審理中占據(jù)主動(dòng)，直至勝訴的目的；也有的是擔(dān)心在今后的民事訴訟中，依據(jù)消防部門(mén)出具的火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論，可能要承擔(dān)敗訴責(zé)任而提起的訴訟。此外，在對(duì)行政許可不服提起的訴訟案件中，出現(xiàn)了新苗頭，如：大連市民劉某因?qū)λ?gòu)商品房不滿意，為達(dá)到退房的目的，在采取其他辦法無(wú)效的情況下，以消防驗(yàn)收合格這一具體行政行為錯(cuò)誤為由，將消防部門(mén)告上法庭。
4、
從案件審理結(jié)果看，消防部門(mén)勝訴較多。截至目前，遼寧省發(fā)生的13起消防行政訴訟案件中，裁定中止訴訟1起，維持消防部門(mén)決定5起,駁回原告4起，正在審理3起，遼寧省消防部門(mén)尚沒(méi)有在行政訴訟案件中敗訴，全國(guó)其他地方消防部門(mén)勝訴率亦很高。
二、消防行政訴訟中存在的主要問(wèn)題和解決對(duì)策
1、
火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍，法律規(guī)定之間有沖突，各地法院的做法亦有所不同，客觀上造成了一定程度的執(zhí)法紊亂。
火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍，不但理論界存在爭(zhēng)議，在法律規(guī)定之間也同樣存在沖突?！豆膊筷P(guān)于對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服是否屬于行政訴訟受案范圍的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱公復(fù)字[2000]3號(hào)文件）對(duì)此明確作出了否定的答復(fù)，《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》也規(guī)定，“火災(zāi)原因，火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定為最終決定”。但在2000年03月10日，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》后，人民法院開(kāi)始受理火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論的行政訴訟案件。
此后，雖然全國(guó)各地因不服火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論而引起的訴訟案件不斷發(fā)生，但是各地人民法院的處理卻各有不同。如發(fā)生在四川敘永縣的一起案件，法院以火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論屬行政確認(rèn)行為，進(jìn)行了受理和審判，同時(shí)提出《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》及公復(fù)字[2000]3號(hào)文件均非法律，并非《行政訴訟法》第十二條第四款所指的：“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”，而在人民法院司法審查的范圍之外。此外，在貴州云巖也發(fā)生了一起類(lèi)似案件，法院卻在終審判決撤銷(xiāo)《火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定決定書(shū)》之后，又通過(guò)審判監(jiān)督程序，根據(jù)公安部公復(fù)字[2000]3號(hào)文件，再審駁回了當(dāng)事人的。2002年10月22日，寧夏自治區(qū)鹽池縣人民法院審理全區(qū)第一起當(dāng)事人不服火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定引起的行政訴訟案件，經(jīng)法庭陳述和調(diào)查，鹽池縣人民法院以火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論不是具體行政行為為由，當(dāng)庭駁回原告了訴訟請(qǐng)求。
法律的沖突，使原本很?chē)?yán)肅的執(zhí)法過(guò)程出現(xiàn)了隨意性，實(shí)踐中不但當(dāng)事人不知所措，人民法院也無(wú)所適從。
2、消防體制特殊性帶來(lái)的弊端已波及到行政訴訟
我國(guó)實(shí)行的消防體制非常特殊，特殊性在于主體具有兩重性，一方面作為中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)，擔(dān)負(fù)保衛(wèi)國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)安全和公民生命、財(cái)產(chǎn)安全，撲救火災(zāi)的神圣使命，另一方面作為公安消防機(jī)構(gòu)，具體履行政府消防管理的職責(zé)，《中華人民共和國(guó)消防法》與此對(duì)應(yīng)，分別規(guī)定了“公安消防隊(duì)”和“公安消防機(jī)構(gòu)”兩個(gè)法律主體概念。1998年遼寧省出現(xiàn)了全國(guó)第一例狀告119的行政訴訟案件后，這種兩重性帶來(lái)的一些弊端開(kāi)始引起人們注意，實(shí)踐中，全國(guó)范圍的法院極少受理這類(lèi)案件，尚未出現(xiàn)明顯問(wèn)題，但在理論界對(duì)于火災(zāi)撲救行為是否屬于行政行為、是否可訴等方面出現(xiàn)了不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為火災(zāi)撲救行為不是具體行政行為，不應(yīng)納入行政訴訟受案范圍，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為火災(zāi)撲救行為是行政救助行為，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍，對(duì)火災(zāi)撲救中出現(xiàn)的不作為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國(guó)家賠償。在這方面，尚無(wú)權(quán)威性的定論，或許這個(gè)問(wèn)題的解決需要同理順消防體制一并考慮?；馂?zāi)撲救是否可能形成類(lèi)似火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論那樣的訴訟難點(diǎn)還不得而知，但是這一點(diǎn)恰恰是最讓人憂慮的，為避免重蹈教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)理論和實(shí)務(wù)上予以重視。3、個(gè)別執(zhí)法人員不能善待原告和自覺(jué)接受司法審查
個(gè)別執(zhí)法人員存在法律意識(shí)不強(qiáng)，素質(zhì)不高的問(wèn)題，錯(cuò)誤地認(rèn)為提起行政訴訟的老百姓是刁民，對(duì)其歧視甚至敵視，總想找機(jī)會(huì)懲治其一番；對(duì)人民法院依法審查具體行政行為有抵觸情緒，認(rèn)為行政訴訟是將司法權(quán)凌駕于行政權(quán)之上，不愿主動(dòng)配合、協(xié)助人民法院對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查；甚至以弄虛作假、規(guī)避法律等手段阻撓公民、法人行使訴權(quán)，使其不敢告、不能告、或告后又撤訴。
4、當(dāng)事人不敢訴和濫訴的現(xiàn)象并存
公民、法人不敢大膽行使訴權(quán)，能忍則忍，能不告則不告；有的前面告了，后來(lái)又撤訴。很多人認(rèn)為：“縣官不如現(xiàn)管，贏官司只一次，受氣是一輩子?！迸c此相反，有的當(dāng)事人濫用訴權(quán)，案件歷經(jīng)一審、二審和再審等階段仍不罷休；有的在提起民事賠償訴訟敗訴后，又以不知訴權(quán)為由向法院提取訴訟等等。
毋庸諱言，上述問(wèn)題應(yīng)予徹底解決，然而在現(xiàn)行法體制的制約下，無(wú)疑又是在短期內(nèi)難以解決的艱巨任務(wù)。既需要國(guó)家重視和決策，又需要全社會(huì)的廣泛關(guān)注和參與，更需要立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及行政法學(xué)界的通力協(xié)作和不懈努力，從立法，行政程序，司法制度及法制宣傳各方面，共同研究采取切實(shí)可行，能夠治標(biāo)又治本的有效措施?，F(xiàn)時(shí)期，國(guó)家不但要消除法律之間的沖突，還要加快消防工作改革和體制創(chuàng)新的步伐，盡快理順消防體制在運(yùn)行中表現(xiàn)出的不合理方面；消防部門(mén)要全面推進(jìn)依法行政，不但應(yīng)當(dāng)建立健全制度，提高執(zhí)法質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范行政措施制定工作，完善行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，
更要擺正自己的位置，接受法律的監(jiān)督，依法履行自己的訴訟義務(wù)；各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，增強(qiáng)依法行政的意識(shí)和觀念，提高依法行政的自覺(jué)性和主動(dòng)性。各級(jí)人民法院要強(qiáng)化憲法和法律意識(shí)，堅(jiān)持法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，確保司法公正。
三、今后消防行政訴訟發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)
1、消防行政訴訟案件數(shù)量將上升
我國(guó)行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，行政訴訟案件逐年以兩位數(shù)的百分比上升，而在去年的約10萬(wàn)起行政訴訟案中，老百姓勝訴率達(dá)到40％（即4萬(wàn)件）左右。更為重要的是，更大數(shù)量的違法行政行為，由于有了行政訴訟而被制止在萌芽狀態(tài)，或被糾正在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。隨著公民法律知識(shí)和依法維權(quán)的意識(shí)不斷深入人心，隨著WTO規(guī)則對(duì)政府依法行政的約束，今后，越來(lái)越多的公民、法人都有可能將與消防部門(mén)的爭(zhēng)議訴諸于法律，除涉及行政處罰、火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論外，還將涉及消防行政許可、檢查、強(qiáng)制、命令等方面具體行政行為及部分抽象行政行為，那樣一來(lái)，消防行政訴訟案件的數(shù)量也將逐年上升，這是符合客觀規(guī)律的。
2、消防行政訴訟案件難度加大
近年來(lái)，國(guó)家對(duì)消防工作特別是消防行政執(zhí)法工作進(jìn)行了較大的改革，隨著改革的進(jìn)一步深入，行政爭(zhēng)議往往同出現(xiàn)的新問(wèn)題交織在一起，出現(xiàn)復(fù)雜的趨勢(shì)。無(wú)論作為當(dāng)事人的消防部門(mén)和原告，還是作為裁判者的人民法院，都需要適應(yīng)可能出現(xiàn)的新變化。隨著消防體制的改革的深入，火災(zāi)撲救是否可訴終有定論。
很久以來(lái)，人們習(xí)慣地把行政機(jī)關(guān)不正確地稱為國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)。如果不是從與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家檢察、審判機(jī)關(guān)相比較的角度，即不是把國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)稱為立法機(jī)關(guān)、把國(guó)家檢察機(jī)關(guān)和國(guó)家審判機(jī)關(guān)稱為司法機(jī)關(guān)的話，把國(guó)家行政機(jī)關(guān)說(shuō)成是從事國(guó)家行政管理的國(guó)家機(jī)關(guān)，則似乎是無(wú)可非議的。但如果從與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)和國(guó)家審判機(jī)關(guān)相比較的角度來(lái)看，把國(guó)家行政機(jī)關(guān)說(shuō)成是進(jìn)行國(guó)家行政管理的機(jī)關(guān)則是不正確的。這種不正確的說(shuō)法，導(dǎo)致了許多錯(cuò)誤的或想當(dāng)然的觀念，即盡管行政機(jī)關(guān)是由與其他國(guó)家機(jī)關(guān)相同的、有血有肉的工作人員組成的，盡管?chē)?guó)家檢察、審判機(jī)關(guān)中專(zhuān)權(quán)、違法的現(xiàn)象也并不少見(jiàn)，但行政機(jī)關(guān)似乎成了“天生”的不講法、不守法和專(zhuān)橫、武斷的代表，從而形成了行政法上所謂的“控權(quán)論”。其實(shí)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)。我國(guó)《憲法》第85、105條明文規(guī)定，我國(guó)的最高行政機(jī)關(guān)即國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”；地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”。執(zhí)行機(jī)關(guān)，就是執(zhí)行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律、法規(guī)和決議的國(guó)家機(jī)關(guān)，也就是執(zhí)法機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)的任務(wù)，就是主動(dòng)、持續(xù)地去執(zhí)行法律規(guī)范，調(diào)整各種利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)立法的意圖或法律規(guī)范的目的。這不同于司法。司法的任務(wù)在于適用法律，即運(yùn)用法律處理各種利益糾紛，具有被動(dòng)性，以“不告不理”為原則（如果沒(méi)有糾紛或沒(méi)有告發(fā)，就不能去“挖掘”糾紛或動(dòng)員告發(fā)，因此目前所謂的“司法提前介入”是不正確的）。行政機(jī)關(guān)作為一種執(zhí)法機(jī)關(guān)，只能以“效率優(yōu)先，兼顧公正”為原則；而國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作為一種立法機(jī)關(guān)或表達(dá)意志的機(jī)關(guān)、法院作為一種司法機(jī)關(guān)，則只能以“公正優(yōu)先，兼顧效率”為原則。
法的實(shí)施需要相應(yīng)的手段。人們習(xí)慣地把法的實(shí)施手段分為行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，并習(xí)慣地將行政機(jī)關(guān)所采用的以命令和服從為特點(diǎn)的手段稱為行政手段。我認(rèn)為，這也是一種不正確的法律觀念，容易導(dǎo)致三種手段之間的互相對(duì)立，經(jīng)濟(jì)手段的變質(zhì)和異化，也容易導(dǎo)致人們把行政手段想象成專(zhuān)斷的手段，還造成了行政機(jī)關(guān)縮手縮腳、不敢放手執(zhí)法、片面依賴于司法機(jī)關(guān)的“法律手段”的被動(dòng)局面?？傊?，將行政手段排除在法律手段之外，是不利于行政權(quán)威的維護(hù)和運(yùn)用的。其實(shí)，這種分類(lèi)從邏輯上看并沒(méi)有科學(xué)、統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，是違反分類(lèi)規(guī)則的。從法學(xué)上看，凡是依法實(shí)施的手段都是法律手段，依法實(shí)施的“經(jīng)濟(jì)手段”和“行政手段”也是法律手段?！靶姓侄巍本唧w表現(xiàn)為審批和許可、稽查和征收、獎(jiǎng)勵(lì)和處罰及各種強(qiáng)制措施等。這些手段是法律賦于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的一種法律手段，而不是行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定和實(shí)施的人治手段。這種“行政手段”之所以以命令和服從為特點(diǎn)，歸根結(jié)蒂是由行政法的基礎(chǔ)即一定層次的公共利益與個(gè)人利益關(guān)系決定的。公共利益與個(gè)人利益關(guān)系是一種對(duì)立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系。在這個(gè)矛盾中，公共利益是第一位的，是矛盾的主要方面，支配著個(gè)人利益。這種以公共利益為本位的利益關(guān)系，決定著作為公共利益代表者的行政機(jī)關(guān)具有命令和強(qiáng)制權(quán)，個(gè)人利益的主體即公民、法人或其他組織當(dāng)然應(yīng)服從行政機(jī)關(guān)的命令。否則，政府權(quán)威、社會(huì)秩序和公共利益就無(wú)從談起，社會(huì)也將是一個(gè)無(wú)政府社會(huì)。同志指出：“人民為了有效地進(jìn)行生產(chǎn)、進(jìn)行學(xué)習(xí)和有秩序地過(guò)生活，要求自己的政府、生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)者、文化教育機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者各種適當(dāng)?shù)男姓?。沒(méi)有這種行政命令，社會(huì)秩序就無(wú)法維持，這是人們的常識(shí)所了解的?！盵1]
總之，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，“行政手段”是法律手段。行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法應(yīng)以“效率優(yōu)先，兼顧公正”為原則，用足各種法律手段，大膽執(zhí)法。
二、依法運(yùn)用法律手段
（一）基層國(guó)家機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是依法運(yùn)用法律手段城市的區(qū)級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)是我國(guó)的基層國(guó)家機(jī)關(guān)，主要任務(wù)在于充分地運(yùn)用法律、法規(guī)和規(guī)章所提供的各種法律手段，加強(qiáng)行政執(zhí)法的力度，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)法律手段提供事實(shí)基礎(chǔ)。相反，區(qū)級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的主要任務(wù)不在于創(chuàng)設(shè)各種法律手段，即使創(chuàng)設(shè)了也不一定合法。這是因?yàn)?，根?jù)《行政訴訟法》、《行政復(fù)議條例》和《行政處罰法》等的規(guī)定，行政行為的作出應(yīng)以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)或參照。這就意味著，只有法律、法規(guī)和規(guī)章所創(chuàng)設(shè)的法律手段，才有可能是合法的法律手段。因此，區(qū)級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)從“文山會(huì)?！敝薪夥懦鰜?lái)，把精力集中到如何加強(qiáng)執(zhí)法的力度上來(lái)。那種一談到加強(qiáng)執(zhí)法，就召開(kāi)會(huì)議、發(fā)幾個(gè)文件的做法是不可取的，試圖以此創(chuàng)造出某些執(zhí)法手段來(lái)的努力也是徒勞無(wú)益的。
（二）依法運(yùn)用法律手段的基本要求行政機(jī)關(guān)運(yùn)用法律手段應(yīng)符合法律的要求，即應(yīng)依法運(yùn)用法律手段，這是依法治國(guó)的具體要求。
“依法”的“法”，是指法律、法規(guī)和規(guī)章。行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或其他組織采用法律手段只能以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)。根據(jù)下級(jí)服從上級(jí)的原則，對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的決議、決定、指示、命令和通知等也應(yīng)執(zhí)行，也是行政執(zhí)法的依據(jù)。但這些決議、命令等本身必須合法，否則是無(wú)效的，就不應(yīng)執(zhí)行，因?yàn)樵摗吧霞?jí)”的級(jí)別不可能超過(guò)制定法律和行政法規(guī)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。并且，只有當(dāng)這些決議、命令等已向社會(huì)公布，有關(guān)的法律規(guī)范是一種準(zhǔn)用性法律規(guī)范時(shí)，這些決議、命令等才能作為依據(jù)。對(duì)那些以地方保護(hù)和部門(mén)壟斷為目的的命令和指示等，更應(yīng)予抵制。只有這樣，才能維護(hù)法制的尊嚴(yán)和統(tǒng)一。
依法運(yùn)用法律手段，不僅要求法律手段的運(yùn)用應(yīng)符合法律規(guī)范的字面含義，而且還應(yīng)符合立法的本意或法律的目的。我們不能有意或無(wú)意地利用法律規(guī)范的字面含義來(lái)違背立法的目的。否則，就是了。
依法運(yùn)用法律手段，還意味著行政機(jī)關(guān)運(yùn)用法律手段的權(quán)限和內(nèi)容、程序和形式都應(yīng)合法。權(quán)限合法，是指行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用法律手段時(shí)不得超越職權(quán)和。內(nèi)容合法，是指在行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的主要事實(shí)要清楚，所確定的權(quán)利義務(wù)要真正符合公共利益。程序和形式合法，是指行政機(jī)關(guān)所運(yùn)用法律手段應(yīng)符合法定的程序和形式。我們可把權(quán)限和內(nèi)容合法統(tǒng)稱為實(shí)質(zhì)上的合法；把程序和形式上的合法統(tǒng)稱為形式上的合法。以往，我們的經(jīng)驗(yàn)是很重視實(shí)質(zhì)上的合法，對(duì)此仍應(yīng)予保持。但從現(xiàn)在起，我認(rèn)為我們對(duì)形式上的合法也應(yīng)予以充分的重視。這是因?yàn)?，形式上的合法是最基本的要求之一，是比較容易做到的；形式上的合法能促進(jìn)和保障實(shí)質(zhì)上合法的實(shí)現(xiàn)；合法的實(shí)質(zhì)就要求具有合法的形式，否則，實(shí)質(zhì)上的合法性就會(huì)受到懷疑和攻擊。
（三）依法運(yùn)用法律手段的例外法律規(guī)范的制定是以例常情況為基礎(chǔ)的，因而就不適用于特殊的例外情況。當(dāng)例外情況出現(xiàn)時(shí)，仍教條或機(jī)械地按法律規(guī)范執(zhí)法，并不符合立法的目的，反而違反了立法的目的、損害了公共利益，因此并不能認(rèn)為是依法辦事。這時(shí)，就應(yīng)根據(jù)公共利益、整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的要求來(lái)變通法律規(guī)范的執(zhí)行。但這種變通應(yīng)得到事先的批準(zhǔn)；在緊急情況下，事先來(lái)不及辦理批準(zhǔn)手續(xù)的，在事后應(yīng)得到追認(rèn)或確認(rèn)。否則，任意的變通，會(huì)造成行政專(zhuān)橫。
三、關(guān)于特殊手段的運(yùn)用
行政法律手段是一種以命令和服從為特點(diǎn)的，是不以公民、法人或其他組織的同意或接受為條件的手段，即具有鮮明強(qiáng)制性的手段。從單個(gè)的行政執(zhí)法來(lái)說(shuō)，這種手段是必要的，這種手段的運(yùn)用也是無(wú)可非議的。然而，從總體上說(shuō)，政府的存在及運(yùn)行有賴于公眾的信任、理解與合作。行政法律手段的普遍運(yùn)用，日積月累，就會(huì)使公眾產(chǎn)生抵觸和不滿情緒，從而降低政府在公眾中的威信，損害政府的形象。為此，從本世紀(jì)、特別是本世紀(jì)中葉以來(lái)，各國(guó)的行政執(zhí)法除充分運(yùn)用法律手段外，還廣泛采用了一些特殊手段。這些特殊手段主要是行政合同和行政指導(dǎo)。它們與一般的行政法律手段相比，有兩個(gè)重要特點(diǎn)：一是強(qiáng)制性較弱，主要是設(shè)法取得公民、法人或其他組織的自覺(jué)履行；二是性質(zhì)不甚明確，到底是不是法律手段或法律行為，是不是行政法律手段，在理論上有較大的爭(zhēng)論。但從法學(xué)上說(shuō)，行政指導(dǎo)等手段即使不是法律手段，由于并沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定公民等的權(quán)利義務(wù)，是允許由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的。在西方國(guó)家，之所以廣泛采用這類(lèi)手段，是為了騙取公眾對(duì)政府的信任與合作，樹(shù)立自己良好的“服務(wù)”形象，鞏固其統(tǒng)治。這些手段在我國(guó)也是可以采用的，以便政府與人民間建立起真正的信任與合作關(guān)系，溝通政府與人民之間的關(guān)系。同志早就指出，對(duì)人民內(nèi)部矛盾的解決，應(yīng)多采用說(shuō)服教育的方法，“為著維持社會(huì)秩序的目的而的行政命令，也要伴之以說(shuō)服教育，單靠行政命令，在許多情況下就行不通?！盵2]
行政合同是指行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政職責(zé)而與公民、法人或其他組織訂立的合同。它的訂立與民事合同的訂立一樣，是以自愿、誠(chéng)實(shí)信用和意思表示一致為原則的。因此，這種方式有利于公眾的接受、信任與合作，從而有利于行政職責(zé)的圓滿實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)行政效益。但它的訂立又與民事合同的訂立不同，并不都是以等價(jià)、有償為原則的；它的履行也與民事合同的履行不同，行政機(jī)關(guān)作為公共利益的代表者有權(quán)單方面解除或變更該合同（當(dāng)然，這種變更和解除權(quán)也是有條件的，并應(yīng)承擔(dān)損失補(bǔ)償責(zé)任）。但是，以行政合同履行行政職責(zé)并不是行政執(zhí)法的一般方式，而是例外方式。并且，行政機(jī)關(guān)只有在認(rèn)為以行政合同方式履行職責(zé)更為有利于公共利益時(shí)才能以行政合同代替行政法律手段。因此，以行政合同實(shí)現(xiàn)行政職責(zé)并不影響行政權(quán)威和公共利益。目前，我國(guó)在行政執(zhí)法實(shí)踐中一樣行政合同的情況并不少見(jiàn)，只是還沒(méi)有按行政合同來(lái)規(guī)范和認(rèn)定而已。例如，我國(guó)計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生和社會(huì)秩序等領(lǐng)域的各種各樣的責(zé)任制，就屬于行政合同的范疇，即行政擔(dān)保合同或行政保證合同，只是目前還不規(guī)范，還沒(méi)有提高到行政合同法制的高度。又如，國(guó)有土地有償出讓合同、全民所有制工業(yè)企業(yè)承包租賃合同、糧食定購(gòu)合同和公共工程合同等，都是行政合同，只是沒(méi)有被認(rèn)定為行政合同而被認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)合同罷了。其實(shí)，把行政合同認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)合同并按經(jīng)濟(jì)合同來(lái)處理在法律上是錯(cuò)誤的，使行政機(jī)關(guān)被降格為與公民、法人或其他組織相等的地位，使公共利益被置于與個(gè)人利益同等的地位，對(duì)法律的實(shí)施和公共利益的維護(hù)是非常不利的。
行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)以號(hào)召、倡導(dǎo)、鼓勵(lì)、引導(dǎo)、勸導(dǎo)、告誡、建議、說(shuō)服教育等形式來(lái)實(shí)施法律的一種手段。它不具有強(qiáng)制性，不能直接產(chǎn)生法律效果，因此是不是一種法律手段在國(guó)內(nèi)外行政法學(xué)界存在著不同的看法。但這種手段對(duì)溝通政府與公眾之間的關(guān)系，取得公眾對(duì)實(shí)現(xiàn)行政職責(zé)的配合與信任，具有重要的價(jià)值。并且，這種手段符合我黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨和密切聯(lián)系群眾、走群眾路線的工作方法。同時(shí)，這種手段也為我國(guó)《憲法》所確認(rèn)?！稇椃ā返?、9條分別規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”：“國(guó)家通過(guò)行政管理，指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個(gè)體經(jīng)濟(jì)”。在單行法律、法規(guī)中，有關(guān)行政指導(dǎo)的規(guī)定更多。因此，行政指導(dǎo)的廣泛運(yùn)用是合法和可行的。但應(yīng)當(dāng)注意的是，行政指導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)取決于公民等的接受和合作，公民等也有權(quán)不接受這種指導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)不能把行政指導(dǎo)變成行政強(qiáng)制，對(duì)不接受行政指導(dǎo)的公民、法人或其他組織不能給予行政處罰等制裁。對(duì)是否予以制裁，仍應(yīng)按有關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)也不能一味地強(qiáng)調(diào)說(shuō)服教育等行政指導(dǎo)手段。對(duì)通過(guò)行政指導(dǎo)手段難以實(shí)現(xiàn)而依法又必須實(shí)現(xiàn)的職責(zé)，應(yīng)依法運(yùn)用法律手段予以及時(shí)實(shí)現(xiàn)。否則，行政權(quán)威和公共利益是難以維護(hù)和保障的。
關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法;案卷評(píng)查;行政執(zhí)法責(zé)任制
監(jiān)督機(jī)制是否完善，直接影響和制約著行政法治的進(jìn)程。[1]國(guó)務(wù)院2004年出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定:“健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法的案卷。對(duì)公民、法人和其他組織的有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書(shū)應(yīng)當(dāng)立卷歸檔。”[2]這一規(guī)定，在制度層面上明確了應(yīng)建立健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，以此進(jìn)一步理順行政執(zhí)法體制，加快行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。關(guān)于行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的具體內(nèi)容，《綱要》不可能做出明確規(guī)定，理論界也較少探討[3]，但是實(shí)務(wù)界在不斷探索，本文主要結(jié)合過(guò)去一段時(shí)間里各省、自治區(qū)和直轄市行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的具體實(shí)踐來(lái)闡述一下作者對(duì)行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的理解。
一、行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的概念
在我國(guó)行政法學(xué)界，極少有人提到行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。學(xué)界同仁講得更多的是行政案卷制度，即行政案卷排他制度。
一般認(rèn)為，行政案卷是指對(duì)行政程序本身的記載以及行政行為所根據(jù)的一切文獻(xiàn),具有程序性、唯一性、封閉性、客觀性、整體性、相關(guān)性和多樣性的特點(diǎn)。[4]所謂行政案卷（排他）制度,是指在行政程序中,行政主體在做出行政行為前通過(guò)調(diào)查、鑒定、舉行聽(tīng)證等形式取得的和相對(duì)人提供的用以證明待證事實(shí)的各種記錄、陳述意見(jiàn)、鑒定結(jié)論、證人證言、物證等證據(jù),以及程序中做出、收到的各種法律文書(shū)按照一定的順序組成案卷,行政主體的行政行為只能以該案卷為依據(jù)作出,卷外證據(jù)不能作為行政行為根據(jù)的一項(xiàng)程序制度。[5]根據(jù)這一制度，作為行政機(jī)關(guān)定案的證據(jù)只能是在案卷中已經(jīng)記載的并經(jīng)過(guò)當(dāng)事人口頭或者書(shū)面質(zhì)辯的證據(jù)，凡未經(jīng)記載和質(zhì)辯的證據(jù)一律不得作為定案的根據(jù)。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第556(e)款規(guī)定:“證言的記錄、物證連同裁決程序中的提出的全部文書(shū)和申請(qǐng)書(shū),構(gòu)成按照本編第557節(jié)規(guī)定做出裁決的惟一的案卷。當(dāng)事人交納法定費(fèi)用后，有權(quán)取得副本?！钡?57節(jié)所規(guī)定的正式裁決決定，只能根據(jù)案卷做出。[6]
與學(xué)界對(duì)行政案卷排他制度的界定不同，本文認(rèn)為，行政執(zhí)法案卷評(píng)查是指上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府，上級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)下級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)，行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)其依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定做出行政處罰、行政審批、行政許可、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政征收征用、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)葲Q定以及在行政執(zhí)法活動(dòng)中制作和收集的有關(guān)立案、調(diào)查取證、告知聽(tīng)證、審查決定、送達(dá)執(zhí)行等法律文書(shū)和材料，經(jīng)整理歸檔而形成的行政執(zhí)法案卷進(jìn)行審查、評(píng)議并實(shí)施監(jiān)督的活動(dòng)。
由此看來(lái)，雖然都是涉及到案卷的制度，但行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度并不是行政案卷制度。行政案卷制度和行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度既有區(qū)別又有聯(lián)系。
就二者的聯(lián)系來(lái)看，二者和行政訴訟中的案卷移交制度一起，共同作為更廣義的行政案卷制度的組成部分。同時(shí)，二者的制度目的，都是為了防止公權(quán)力的肆意和濫用，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，促進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。
就二者的區(qū)別來(lái)看，行政案卷排他性制度是行政案卷評(píng)查制度的前提和基礎(chǔ)。行政案卷排他性制度是行政行為的實(shí)施制度，其更多的和行政復(fù)議、行政訴訟制度密切聯(lián)系。而行政案卷評(píng)查制度是行政行為的監(jiān)督制度的重要組成部分，其更多的和評(píng)議考核制度、公務(wù)員的獎(jiǎng)懲制度相聯(lián)系?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》(〔2005〕37號(hào))文件也將案卷的質(zhì)量情況作為評(píng)議考核的主要內(nèi)容。
二、行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的意義
行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，在執(zhí)行落實(shí)《綱要》，加強(qiáng)行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為，建立和完善行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，提高地方執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)依法行政觀念，發(fā)現(xiàn)糾正違法行為等方面具有重大意義。具體來(lái)講：
第一，有利于促進(jìn)合法行政，樹(shù)立正當(dāng)程序的觀念。行政執(zhí)法案卷制度通過(guò)定期或者不定期抽查不同行政執(zhí)法部門(mén)的行政執(zhí)法案卷，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政執(zhí)法個(gè)案執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)督和評(píng)估，能夠有力地深化行政執(zhí)法的程序觀念[7]，通過(guò)程序正義[8]實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，其制度的關(guān)鍵價(jià)值在于能夠提高行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法質(zhì)量和行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平，使其深刻明確行政執(zhí)法行為的方式、步驟，促使行政主體進(jìn)行自我評(píng)價(jià)、激勵(lì)或鞭策，有利于內(nèi)部監(jiān)督和制約[9]，保證行政行為的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性，防止行政機(jī)關(guān)朝令夕改，反復(fù)無(wú)常，損害相對(duì)人的權(quán)益[10]，進(jìn)一步緩解法制機(jī)構(gòu)行政復(fù)議和法院行政訴訟的壓力，樹(shù)立良好的政府形象。
第二，有利于促進(jìn)合理行政，貫徹比例原則。行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的推行必然要求建立行政執(zhí)法行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而行政執(zhí)法行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有利于“相同案件相同處理，不同案件不同處理”，通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法案件適用尺度的分析，進(jìn)一步細(xì)化、梳理行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，貫徹行政執(zhí)法自我約束原理，促進(jìn)行政執(zhí)法先例制度的建設(shè)。[11]盡管從目前各地的實(shí)踐來(lái)看，合理行政作為行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的目標(biāo)尚需一定時(shí)間，但我們相信在不遠(yuǎn)的將來(lái)實(shí)踐中一定會(huì)將行政執(zhí)法合理性納入行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。
第三，有利于促進(jìn)行政公開(kāi)，深化行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法的理解，加強(qiáng)廉政建設(shè)。目前，各地方比較一致的看法是將行政執(zhí)法案卷評(píng)查結(jié)果向相關(guān)行政主管部門(mén)公開(kāi)、向群眾公開(kāi)、向媒體公開(kāi)。陽(yáng)光是最好的防腐劑，行政執(zhí)法的案卷評(píng)查向社會(huì)公開(kāi)有利于進(jìn)一步貫徹行政公開(kāi)原則。誠(chéng)如美國(guó)前司法部長(zhǎng)克拉科所言：“如果一個(gè)政府真正的是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細(xì)知道政府的活動(dòng)。沒(méi)有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒(méi)有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度參與國(guó)家事務(wù)只是一句空話。如果我們不知道我們?cè)鯓邮芄芾恚覀冊(cè)趺茨軌蚬芾碜约耗兀俊盵12]
第四，有利于建立科學(xué)的行政執(zhí)法評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，完善評(píng)議考核制度和公務(wù)員的選拔、培訓(xùn)和晉升機(jī)制?！毒V要》第23條明確規(guī)定：“要建立公開(kāi)、公平、公正的評(píng)議考核制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)或者錯(cuò)案責(zé)任追究制，評(píng)議考核應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。要積極探索行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲辦法?！毙姓?zhí)法案卷評(píng)查制度能夠通過(guò)客觀的行政執(zhí)法評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，并通過(guò)行政執(zhí)法案卷評(píng)查結(jié)果檔案制度的建設(shè)，同公務(wù)員的選拔、培訓(xùn)和晉升等制度有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，形成整體互動(dòng)的良性循環(huán)機(jī)制。
第五，有利于在一定程度上規(guī)制行政執(zhí)法不作為。通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，各個(gè)執(zhí)法部門(mén)是否存在不作為的情況，可以一目了然。比如，北京市法制辦將全市所有的執(zhí)法部門(mén)的行政執(zhí)法情況按年度加以統(tǒng)計(jì)，如果某個(gè)執(zhí)法部門(mén)在一段較長(zhǎng)的時(shí)間里沒(méi)有行政執(zhí)法案卷上報(bào)進(jìn)行評(píng)查，那么這一執(zhí)法部門(mén)就可以初步被認(rèn)定為行政執(zhí)法不作為，如其答辯陳述意見(jiàn)不被采納后，市法制辦就可以認(rèn)定執(zhí)法部門(mén)具有行政不作為的行為。北京市11年的實(shí)踐證明，年度統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法行為數(shù)量的做法對(duì)規(guī)制行政執(zhí)法不作為具有較強(qiáng)的威懾力。
三、各地方開(kāi)展行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的實(shí)踐情況
（一）各地方開(kāi)展行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的基本方法
各地方開(kāi)展行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度已經(jīng)有了一段時(shí)間，最長(zhǎng)的達(dá)到了10多年，積累了相當(dāng)多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這其中，北京市、遼寧省、貴州省、陜西省、江西省等省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)驗(yàn)最突出，具有很強(qiáng)的借鑒意義和推廣價(jià)值。
1．北京市的經(jīng)驗(yàn)
在全國(guó)各地開(kāi)展的行政執(zhí)法案卷評(píng)查實(shí)踐中，北京市法制辦的經(jīng)驗(yàn)最具有代表性，可以概括為“一種精神，一個(gè)前提，三個(gè)保障，十步工作法”。
（1）一種精神，即高度的政治責(zé)任感和求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)。
（2）一個(gè)前提，即把行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度列入到依法行政和提高執(zhí)法能力水平，正確貫徹行政執(zhí)法法律、法規(guī)和規(guī)章，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制當(dāng)中。
（3）三個(gè)保障。一是《北京市關(guān)于行政執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的若干規(guī)定》。二是《北京市行政處罰案卷評(píng)查辦法》、《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》、《北京市行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》以及每年的具體通知和工作方案。三是行政處罰案卷標(biāo)準(zhǔn)和文書(shū)格式標(biāo)準(zhǔn)。這就為行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度提供了保障，基本明確了評(píng)查主體、范圍、方式與時(shí)間、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等。
（4）十步工作法。第一，明確案卷評(píng)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。第二，提前兩個(gè)月評(píng)查工作方案。第三，遴選案件評(píng)查員。從各執(zhí)法部門(mén)遴選，經(jīng)過(guò)考試、培訓(xùn)上崗，實(shí)行回避制。第四，將全部的行政執(zhí)法案卷統(tǒng)一編號(hào)，實(shí)行定量隨機(jī)調(diào)卷。第五，封閉集中評(píng)查。第六，向行政執(zhí)法單位反饋初步評(píng)查結(jié)果。第七，聽(tīng)取被評(píng)查機(jī)構(gòu)的陳述和申辨。第八，制作、評(píng)查通報(bào)和分析報(bào)告，并向有關(guān)部門(mén)、媒體公開(kāi)，引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督。第九，將評(píng)查結(jié)果納入各區(qū)、縣政府及各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子的考核，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰先進(jìn)機(jī)構(gòu)和個(gè)人。第十，總結(jié)評(píng)查工作，完善制度、文書(shū)等方面的建設(shè)工作。
2．遼寧省的經(jīng)驗(yàn)
遼寧省的經(jīng)驗(yàn)可以歸納為五個(gè)注重。[13]第一，注重案卷評(píng)查與梳理行政執(zhí)法依據(jù)結(jié)合。第二，注重案卷評(píng)查與推行行政執(zhí)法責(zé)任制結(jié)合。第三，注重案卷評(píng)查與細(xì)化行政自由裁量權(quán)的具體實(shí)踐相結(jié)合。第四，注重案卷評(píng)查與貫徹相關(guān)法律實(shí)施相結(jié)合，特別是與貫徹法律的新情況、新問(wèn)題相結(jié)合。第五，注重案卷評(píng)查與行政執(zhí)法監(jiān)督的其他活動(dòng)相結(jié)合。
3．其他地方的經(jīng)驗(yàn)
貴州省的特色方法，開(kāi)展“五評(píng)”，即評(píng)最佳案卷、最佳法律文書(shū)、辦案能手、最佳法制員、最差案卷。此外，江西省實(shí)行“三個(gè)結(jié)合”把握評(píng)查，“三個(gè)結(jié)合”主要包括案卷評(píng)查與執(zhí)法責(zé)任制相結(jié)合、執(zhí)法部門(mén)自評(píng)與政府法制機(jī)構(gòu)組織評(píng)查和抽查相結(jié)合、規(guī)范案卷與提高行政執(zhí)法水平相結(jié)合。[14]
（二）各地方開(kāi)展行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度堅(jiān)持的原則、標(biāo)準(zhǔn)和基本程序
1．行政執(zhí)法案卷評(píng)查的原則
《北京市行政處罰案卷評(píng)查辦法》規(guī)定了行政處罰案卷評(píng)查制度的七個(gè)基本原則，即公平、公開(kāi)、效率原則；實(shí)體程序和案卷規(guī)范相結(jié)合原則；糾正違法和激勵(lì)先進(jìn)相結(jié)合原則；堅(jiān)持糾正違法與預(yù)防違反相結(jié)合原則；實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范相結(jié)合原則；評(píng)查結(jié)果與落實(shí)執(zhí)法責(zé)任相結(jié)合原則；層級(jí)監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合原則。
我們認(rèn)為，這些原則不限于行政處罰案件，可以適用到全部行政執(zhí)法行為當(dāng)中。
2．行政執(zhí)法案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容
實(shí)踐中，《遼寧省行政執(zhí)法案卷立卷標(biāo)準(zhǔn)》（試行）規(guī)定了行政執(zhí)法案卷評(píng)查的各種標(biāo)準(zhǔn)，其主要包括：基本標(biāo)準(zhǔn)、一般標(biāo)準(zhǔn)和立卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)。所謂基本標(biāo)準(zhǔn)是指反應(yīng)行政執(zhí)法案卷合法性的基本要素，包括主體、事實(shí)、適用法律依據(jù)和程序等方面。所謂一般標(biāo)準(zhǔn)是指在行政執(zhí)法活動(dòng)中，反映各種法律文書(shū)的制作和使用規(guī)范的一般要求。在一般標(biāo)準(zhǔn)中，遼寧省根據(jù)情況分為行政處罰一般程序文書(shū)標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰簡(jiǎn)易程序文書(shū)標(biāo)準(zhǔn)和行政許可文書(shū)標(biāo)準(zhǔn)。而所謂立卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)主要指的是案卷管理方面的程式和規(guī)范。
在行政處罰案件中，關(guān)于評(píng)查內(nèi)容，北京市抓兩點(diǎn)：一查合法性鮮題，主要涉及主體資格、違法事實(shí)及證據(jù)、適用法律問(wèn)題和行政處罰程序等方面的問(wèn)題。二查規(guī)范性問(wèn)題，包括各種文書(shū)、記錄等文件方面存在的問(wèn)題。[15]
陜西省則將案卷評(píng)查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)分別分為行政處罰案卷評(píng)查、行政許可案卷評(píng)查和行政復(fù)議案卷評(píng)查[16]。在具體內(nèi)容上，陜西省和遼寧省的做法大同小異。除此以外，貴州省還分別明確了“以招標(biāo)、拍賣(mài)、考試、考核四種方式實(shí)施行政許可案卷評(píng)查的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)”。[17]
總的來(lái)講，多數(shù)省級(jí)政府都通過(guò)地方性法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式明確了評(píng)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。
3．評(píng)查程序
北京市法制辦總結(jié)11年的行政執(zhí)法案卷評(píng)查經(jīng)驗(yàn)，將評(píng)查程序分為定期評(píng)查程序和不定期評(píng)查程序[18]，他們的做法較為成熟，值得推廣。
一，定期評(píng)查程序包括：
制定評(píng)查工作計(jì)劃，確定組織案卷評(píng)查的安排；培訓(xùn)并選拔評(píng)查員，組成評(píng)查小組；書(shū)面通知評(píng)查的有關(guān)事項(xiàng)，告知評(píng)查的步驟、范圍、形式、時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)閱案卷的數(shù)量和工作要求等；評(píng)查組織者在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)報(bào)送的案卷目錄內(nèi)隨機(jī)抽取規(guī)定數(shù)量的案卷；評(píng)查員對(duì)照案卷標(biāo)準(zhǔn)審查案卷，并制作案卷評(píng)查單；案卷評(píng)查單應(yīng)當(dāng)注明所評(píng)查案卷名稱、處罰決定書(shū)文號(hào)、存在問(wèn)題、判定依據(jù)、評(píng)查分?jǐn)?shù)、建議等，并由兩名評(píng)查員簽字確認(rèn)；評(píng)查小組集體討論案卷初評(píng)結(jié)果和主要問(wèn)題，并在評(píng)查單上注明復(fù)核意見(jiàn)；組織聽(tīng)取行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)案卷評(píng)查結(jié)果的意見(jiàn)；對(duì)案卷進(jìn)行復(fù)核，對(duì)確認(rèn)有誤的誤判予以修正，并最終確認(rèn)案卷成績(jī)；通報(bào)案卷評(píng)查結(jié)果，并向本級(jí)人民政府報(bào)告。
第二，不定期評(píng)查程序包括：
通知行政執(zhí)法部門(mén)評(píng)查的時(shí)間和要求；在行政執(zhí)法部門(mén)隨機(jī)抽取行政處罰案卷；評(píng)查人員現(xiàn)場(chǎng)或者異地審查案卷；評(píng)查組織者于審查結(jié)束后當(dāng)日或者3日內(nèi)制作案卷評(píng)查單，并將案卷評(píng)查情況反饋行政執(zhí)法部門(mén)，行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)在受到評(píng)查結(jié)果后當(dāng)日或者3日內(nèi)對(duì)評(píng)查出的案卷問(wèn)題提出意見(jiàn)；案卷評(píng)查組織者針對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)的意見(jiàn)，對(duì)案卷進(jìn)行復(fù)核，并最終確認(rèn)案卷成績(jī)；向被查部門(mén)通報(bào)案卷評(píng)查結(jié)果，并向本級(jí)人民政府報(bào)告。
（三）行政執(zhí)法案卷評(píng)查結(jié)果的處理
1．明確了案卷評(píng)查中違法和不合格的處理。例如，根據(jù)《北京市評(píng)查辦法》第16－17條，案卷評(píng)查組織者發(fā)現(xiàn)案卷確實(shí)存在不符合標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，應(yīng)該通過(guò)案卷評(píng)查單的形式督促有關(guān)部門(mén)進(jìn)行整改，對(duì)屬于主體、法律適用、主要事實(shí)和證據(jù)以及程序的合法性問(wèn)題，應(yīng)該通過(guò)執(zhí)法監(jiān)督函的形式督促有關(guān)部門(mén)予以糾正。實(shí)踐中，有的地方也存在撤銷(xiāo)案件、退回罰款和進(jìn)行國(guó)家賠償?shù)刃问健?/p>
2．明確了對(duì)評(píng)議結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲的基本做法。各省、直轄市和自治區(qū)一般將案卷評(píng)查的結(jié)果分為優(yōu)秀、合格和不合格。這樣，就能夠和評(píng)議考核制度結(jié)合起來(lái)，起到激勵(lì)和懲罰并重的作用。對(duì)案卷評(píng)查中評(píng)出的優(yōu)秀辦案單位授予榮譽(yù)稱號(hào)或者給予通報(bào)表彰；對(duì)優(yōu)秀辦案人員給予表彰和一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。及時(shí)進(jìn)行行政執(zhí)法案卷評(píng)查結(jié)果的簡(jiǎn)報(bào)編印工作，加強(qiáng)對(duì)案卷評(píng)查工作的指導(dǎo)和督促。
以四川省為例，辦案人員年度主辦案件20件以上，年度辦案不合格率在5％以上不到10％的，由所在單位予以通報(bào)批評(píng)；不合格率在10％以上不到15％的，當(dāng)年不能評(píng)為優(yōu)秀公務(wù)員，不能評(píng)為本級(jí)活上級(jí)政府表彰的先進(jìn)個(gè)人。對(duì)案卷評(píng)查等次為不合格、執(zhí)法水平地下、不能勝任本職工作的執(zhí)法人員，建議調(diào)離執(zhí)法崗位；對(duì)違法辦案、造成嚴(yán)重后果的人，建議檢查機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。[19]
四、各地方開(kāi)展行政執(zhí)法案卷評(píng)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題
近年來(lái)，行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度工作逐步推進(jìn)。但目前來(lái)看，還存在著許多問(wèn)題。這些問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面。
第一，一些部門(mén)對(duì)行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的重要性認(rèn)識(shí)不強(qiáng)。[20]第二，行政執(zhí)法工作開(kāi)展不平衡。第三，地方執(zhí)法隊(duì)伍的依法行政能力總體上較弱，行政執(zhí)法程序不規(guī)范。第四，行政執(zhí)法文書(shū)制作、填寫(xiě)不規(guī)范[21]，行政執(zhí)法文書(shū)不統(tǒng)一，某些部委的執(zhí)法文書(shū)制定時(shí)間較早，更新滯后，有的個(gè)別案卷證據(jù)略顯單薄。第五，評(píng)查人員水平不齊。第六，一些部門(mén)拒不提供案卷的現(xiàn)象較為普遍。第七，由于人力、物力等條件所限，評(píng)查實(shí)行抽查制，案卷數(shù)量過(guò)少。[22]第八，行政執(zhí)法案卷仍然存在很多不規(guī)范的問(wèn)題。許多案卷缺少必備要素，有的案卷卷宗文書(shū)大小格式不統(tǒng)一、卷內(nèi)材料排序不規(guī)范，案卷記錄也有不完整的，歸檔裝訂不標(biāo)準(zhǔn)。[23]第九，有的地方政府的法制機(jī)構(gòu)沒(méi)有把握住本機(jī)構(gòu)的地位，存在超越職權(quán)，直接對(duì)具體案件進(jìn)行裁量，對(duì)相關(guān)執(zhí)法人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲的問(wèn)題。
因此，必須采取有力的手段和措施來(lái)完善行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，以規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)。
五、進(jìn)一步完善行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的意見(jiàn)
（一）見(jiàn)微知著，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法案卷評(píng)查對(duì)規(guī)范行政執(zhí)法行為重要性的認(rèn)識(shí)
行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度是規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)的重要手段，要認(rèn)識(shí)到其對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行全面細(xì)致的量化和評(píng)查，這是其他制度不能取代的。行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度通過(guò)具體案件對(duì)行政執(zhí)法的程序檢驗(yàn)，將行政執(zhí)法責(zé)任落實(shí)，促使行政執(zhí)法活動(dòng)更加規(guī)范。因此，有必要進(jìn)一步加大行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的宣傳和培訓(xùn)，加深有關(guān)人員對(duì)其重要性的認(rèn)識(shí)。
（二）開(kāi)拓創(chuàng)新，完善、實(shí)踐行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的方式、方法
1．評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)從粗放向精確過(guò)度。
行政執(zhí)法案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)是該制度的核心。我們應(yīng)主要參照遼寧省確立的標(biāo)準(zhǔn)，即將標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為基本標(biāo)準(zhǔn)、立案標(biāo)準(zhǔn)、歸檔標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而將不同的標(biāo)準(zhǔn)按照行政行為的分類(lèi)和行政執(zhí)法活動(dòng)的程序進(jìn)一步精確化。
2．將評(píng)查范圍擴(kuò)展到對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)。
雖然《綱要》是將案卷評(píng)查制度和行政執(zhí)法責(zé)任制相分離的。但是，從實(shí)際情況來(lái)看，二者是密切相聯(lián)的。將這兩種制度有機(jī)的聯(lián)系起來(lái)，有利于案卷評(píng)查制度的開(kāi)展和落實(shí)，同時(shí)，行政執(zhí)法責(zé)任制也有了一個(gè)新的實(shí)現(xiàn)路徑。
3．評(píng)查主體從單一制向多元化調(diào)整。
目前，各地方的行政執(zhí)法案卷評(píng)查主體主要是政府法制機(jī)構(gòu)和集中抽調(diào)相關(guān)執(zhí)法部門(mén)人員。我們認(rèn)為，將來(lái)有必要調(diào)整為由政府法制部門(mén)牽頭，財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、人事、物價(jià)、編制等部門(mén)參與，邀請(qǐng)律師等社會(huì)工作人員參加評(píng)查，開(kāi)創(chuàng)第三方對(duì)行政執(zhí)法的評(píng)查，更好的貫徹參與行政，加強(qiáng)監(jiān)督行為的效力。
4．檢查、評(píng)查方式從常規(guī)式向靈活性轉(zhuǎn)變。
第一，由一年一次的抽查式評(píng)查轉(zhuǎn)為定期、不定期評(píng)查。第二，由全面評(píng)查轉(zhuǎn)為重點(diǎn)部門(mén)評(píng)查。第三，由政府法制部門(mén)閉門(mén)評(píng)查轉(zhuǎn)為與被評(píng)查單位互動(dòng)評(píng)查。第四，政府法制機(jī)構(gòu)從通報(bào)落實(shí)執(zhí)法建議，向落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制、培訓(xùn)執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變。實(shí)行執(zhí)法人員個(gè)人執(zhí)法記分辦法，將評(píng)查結(jié)果記入個(gè)人執(zhí)法檔案。第五，開(kāi)展優(yōu)秀案卷和最差案卷的展示工作。
（三）固本強(qiáng)根，健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，做好制度基礎(chǔ)保障工作
1．總結(jié)、推薦各地的創(chuàng)新制度。
各地在開(kāi)展行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的過(guò)程中總結(jié)了很多有意義的執(zhí)行制度。如行政執(zhí)法建議書(shū)制度、行政執(zhí)法崗位責(zé)任制度、行政執(zhí)法責(zé)令整改制度、匯編典型案件評(píng)查制度等。
其中，導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系提高政府效能最具有代表性，從ISO9000質(zhì)量管理體系的視角觀察，依法行政必須做到?jīng)Q策科學(xué)化、運(yùn)行體系化和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。這些制度都可以逐步推廣。
2．相關(guān)制度實(shí)行并軌。
第一，將案卷評(píng)查作為行政執(zhí)法人員學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、監(jiān)督、考查、考核評(píng)議的一部分。第二，實(shí)施行政執(zhí)法文書(shū)樣本格式制度，有關(guān)部門(mén)要制作統(tǒng)一的法律文書(shū)格式，及時(shí)更新過(guò)時(shí)的行政執(zhí)法文書(shū)。第三，梳理、細(xì)化行政自由裁量權(quán)。第四，加大對(duì)行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)。第五，進(jìn)一步在制度上將行政執(zhí)法的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)相分離，防止運(yùn)動(dòng)員和裁判員合一現(xiàn)象的發(fā)生。
3．建立案卷評(píng)查的保障制度。
第一，把案卷評(píng)查制度作為行政執(zhí)法監(jiān)督的總體內(nèi)容。第二，政府執(zhí)法部門(mén)應(yīng)梳理好行政執(zhí)法依據(jù)，將其通過(guò)網(wǎng)站或者紙質(zhì)媒體向社會(huì)公開(kāi)執(zhí)法依據(jù)。
OnSelectiveExaminationandAppraisalofArchivesofAdministrativeEnforcement
Abstract:Theselectiveexaminationandappraisalofarchivesofadministrativeenforcementistheimportantproblemwehavetosolveintheprocessofadministrationbylaw.Fromthepracticeinsomedistrictsalloverthecountry,thesystemhasdevelopedmuchgreatlyexceptmanyproblems.Weshouldrealizetheimportanceofthissystemmakeitperfect.
KeyWords:AdministrativeEnforcement;Selectiveexaminationandappraisalofarchives;LiabilityofadministrativeEnforcement
[1]姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第227頁(yè)。
2《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)[2004]10號(hào)）第21條。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》下文簡(jiǎn)稱《綱要》。
3在中國(guó)期刊網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中，以“案卷評(píng)查”為關(guān)鍵詞搜索，只能找到2篇直接論述“案件評(píng)查”的文章。
4孔繁華：《英美行政法上的案卷制度及其對(duì)我國(guó)的借鑒意義》，《法學(xué)評(píng)論》2005年第2期。
5倪洪濤：《行政案卷制度論綱》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。
6王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1999年版，第493頁(yè)。
7客觀的來(lái)講，中國(guó)人缺少較為深刻的程序觀念，中國(guó)人更多的追求的是實(shí)質(zhì)正義。
8關(guān)于程序正義，邁克爾·D·貝勒斯所寫(xiě)的《程序正義——向個(gè)人分配》一書(shū)較好的做了分析。參見(jiàn)邁克爾·D·貝勒斯：《程序正義——向個(gè)人分配》，鄧海平譯，高等教育出版社2005年版。
9楊建順：《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》，《法學(xué)研究》2004年第1期。
10姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第203頁(yè)。
11行政自我約束原理是指行政主體如果曾經(jīng)在某個(gè)案件中做出一定內(nèi)容的決定或者采取一定的措施，那么在其后的所有同類(lèi)案件中，行政主體都要受其前面做出的決定或者采取的措施的拘束，對(duì)行政相對(duì)人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則。楊建順：《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》，《法學(xué)研究》2004年第1期。
12姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第214-215頁(yè)。
13遼寧省法制辦：《健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，提高全省行政執(zhí)法能力和水平》，第五次全國(guó)地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會(huì)會(huì)議材料。
14江西省法制辦：《以案卷評(píng)查為切入點(diǎn)，大力推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制》，第五次全國(guó)地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會(huì)會(huì)議材料。
15北京市法制辦：《關(guān)于北京市開(kāi)展行政處罰案卷評(píng)查工作有關(guān)情況的匯報(bào)》，第五次全國(guó)地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會(huì)會(huì)議材料。
16這里需要注意的是，將行政復(fù)議案卷評(píng)查作為行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的組成部分是值得商榷的，雖然行政復(fù)議案卷評(píng)查也是整個(gè)案卷評(píng)查制度的組成部分，但是其應(yīng)屬于“行政司法”案卷評(píng)查制度，而不是行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。
17貴州省法制辦：《在第五次地方推行行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位工作座談會(huì)上的交流發(fā)言》，第五次全國(guó)地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會(huì)會(huì)議材料。
18《北京市行政處罰案卷評(píng)查辦法》第9條和第10條。
19四川省法制辦：《開(kāi)展案卷評(píng)查，深化行政執(zhí)法責(zé)任制》，第五次全國(guó)地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會(huì)會(huì)議材料。
20貴州省法制辦：《在第五次地方推行行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位工作座談會(huì)上的交流發(fā)言》，第五次全國(guó)地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會(huì)會(huì)議材料。
21陜西省法制辦：《狠抓案卷評(píng)查，不斷深化和完善行政執(zhí)法責(zé)任制》，第五次全國(guó)地方行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會(huì)會(huì)議材料。
關(guān)鍵詞：地方海事執(zhí)法難點(diǎn)相應(yīng)對(duì)策
地方海事行政執(zhí)法是法律法規(guī)授權(quán)的具有獨(dú)立主體的行政執(zhí)法。地方海事機(jī)構(gòu)通過(guò)行政執(zhí)法，遏制和減少水上交通事故的發(fā)生，從而保障水運(yùn)安全，其執(zhí)法活動(dòng)是地方海事機(jī)構(gòu)的主要社會(huì)功能，也是地方海事機(jī)構(gòu)在國(guó)家和社會(huì)中賴以存在的價(jià)值所在。近年來(lái)，地方海事行政執(zhí)法工作無(wú)論是執(zhí)法要求，還是執(zhí)法手段，及至執(zhí)法效果都有了顯著提高，但由于地方海事機(jī)構(gòu)因其執(zhí)法環(huán)境的特殊性和執(zhí)法人員現(xiàn)實(shí)存在的政治思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平等諸多差異，以及水上交通安全管理的法律法規(guī)尚不健全，立法相對(duì)滯后，致使地方海事行政執(zhí)法手段單一，執(zhí)法難點(diǎn)久攻不克。對(duì)此，筆者根據(jù)多年來(lái)的海事執(zhí)法實(shí)踐，就地方海事行政執(zhí)法存在的難點(diǎn)及其對(duì)策作一探析，以期引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)家和同仁的關(guān)注，使得地方海事行政執(zhí)法工作能夠更上一層樓。
一、執(zhí)法難點(diǎn)
海事執(zhí)法的目的是打擊水上交通違法行為，維護(hù)水運(yùn)業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行和水運(yùn)市場(chǎng)的法律秩序。然而，就當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境而言，仍有許多執(zhí)法難點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：
1.施展軟功，干擾執(zhí)法
當(dāng)今，內(nèi)河水域營(yíng)運(yùn)船舶大多是個(gè)體經(jīng)營(yíng)，其船上從業(yè)人員絕大部分是由家庭成員或親戚朋友組成，一些小型船舶是“夫妻船”。這類(lèi)船舶一旦出現(xiàn)違法行為而被查處時(shí)，婦女、兒童、老人、孕婦輪番叫陣，哭的、鬧的、拉著你訴苦的、甚至是找上門(mén)坐等吃飯的、或者跪在你門(mén)口賴著不肯離開(kāi)的，不但不配合海事執(zhí)法工作，主動(dòng)糾正違法行為，而且還導(dǎo)致了海事執(zhí)法人員家庭不安寧。
2.群體起哄，阻擾執(zhí)法
群體起哄，集中抗法現(xiàn)象有蔓延趨勢(shì)，主要可分為：一是本鄉(xiāng)本村船舶，二是同一家族船舶，三是多以地域?yàn)橄薜睦相l(xiāng)船舶或者幫派。在他們看來(lái)，法只治弱勢(shì)而不治眾，于是便依仗人多勢(shì)眾，群體起哄，共同抗法，其結(jié)果往往將矛盾激化，引起群眾事件，對(duì)社會(huì)的危害很大，嚴(yán)重妨礙了和諧海事、和諧社會(huì)的健康發(fā)展。
3.撒潑賣(mài)傻，對(duì)抗執(zhí)法
這種現(xiàn)象多為刁蠻婦女。在海事執(zhí)法人員履行常規(guī)檢查，實(shí)施行政執(zhí)法時(shí)，其丈夫躲至一邊，由妻子出面裝瘋賣(mài)傻，甚至當(dāng)眾脫去衣服，使執(zhí)法工作無(wú)法進(jìn)行。
4.自虐威脅，阻礙執(zhí)法
這種類(lèi)型，大多是船員眼看海事執(zhí)法人員要對(duì)自己船舶進(jìn)行檢查時(shí)，就用自家的小孩或自己的身體擋在舷外，阻止現(xiàn)場(chǎng)檢查人員靠檔檢查，即使檢查人員上了船，也拒不接受檢查，甚至以跳水尋死來(lái)威脅現(xiàn)場(chǎng)檢查人員。
5.采用暴力，抗拒執(zhí)法
這種人一般是年青人居多，他們文化水平不高，法律觀念不強(qiáng)，脾氣暴躁，暴力傾向嚴(yán)重，還有一些是有劣跡、甚至是在當(dāng)?shù)匦∮忻麣獾膼簞?shì)力人員，他們針對(duì)地方海事機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)檢查人員少、執(zhí)法手段不硬、強(qiáng)制力度不夠等弱點(diǎn)，弄斧舉刀，拿棒執(zhí)棍，拳腳相加，公然暴力相抗。
6.弄虛作假，蒙騙執(zhí)法
社會(huì)上的一些制假造假現(xiàn)象已波及到各類(lèi)船舶，偽造船舶、船員證書(shū)證件，利用假證蒙騙執(zhí)法、逃避處罰屢有發(fā)生。隨著科技的發(fā)展，造假技術(shù)也相當(dāng)高明，有的假證的確在當(dāng)場(chǎng)還很難分辯真?zhèn)?，稍不留神，就給蒙混過(guò)關(guān)。7.笑臉無(wú)賴，拒絕執(zhí)法
看似文質(zhì)彬彬，實(shí)為很難對(duì)付。采取的是軟調(diào)皮，不吵也不鬧，你指出他的違章或是違法行為時(shí)，他是既點(diǎn)頭又哈腰，一連串的是是是，當(dāng)你要對(duì)其實(shí)施處罰時(shí)，他只有一句話，沒(méi)錢(qián)。正所謂是虛心接受，堅(jiān)決不改。這種情況不要說(shuō)是申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，就是最基本的詢問(wèn)調(diào)查筆錄也做不了。
8.玩起游擊，逃避執(zhí)法
此類(lèi)現(xiàn)象大都出現(xiàn)在巡查過(guò)程中，他們發(fā)現(xiàn)有海巡艇過(guò)來(lái)時(shí)，就立即調(diào)轉(zhuǎn)航向，駛?cè)胫Я餍∠?，而海巡艇普遍吃水較深，進(jìn)不了支流小溪，現(xiàn)場(chǎng)檢查人員只有干瞪眼。
由于地方海事機(jī)構(gòu)不同于公安部門(mén)，公安部門(mén)對(duì)一些嚴(yán)重的抗法行為有拘留權(quán)，而地方海事機(jī)構(gòu)并沒(méi)有拘留權(quán)，缺乏強(qiáng)有力的措施，執(zhí)法手段單一，強(qiáng)制力度不夠，使一些有違法行為的船舶屢屢成功逃避了法律制裁，加之，一些地方海事機(jī)構(gòu)對(duì)難解決的問(wèn)題繞著走，這就在一定程度上助長(zhǎng)或促使了行政相對(duì)人違法行為的形成，使上述執(zhí)法難點(diǎn)久攻不克，使“文明執(zhí)法”受到了“野蠻”沖擊，很大程度上降低了行政執(zhí)法效率和海事管理威信，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員遭受的辱罵、威脅和人身攻擊確已不堪重負(fù)，打擊、遏制各種各樣的抗法行為，改善執(zhí)法環(huán)境，已是當(dāng)務(wù)之急。
二、相應(yīng)對(duì)策
1.各級(jí)地方海事機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)要高度重視執(zhí)法工作。嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政是社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的要求，是推進(jìn)文明建設(shè)的需要。執(zhí)法單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政的重要性認(rèn)識(shí)不夠，執(zhí)法和管理就難以到位。
2.加強(qiáng)執(zhí)法宣傳。一項(xiàng)法律法規(guī)制定的再好，沒(méi)有人去執(zhí)行便是一紙空文，要執(zhí)行好法律法規(guī)，則宣傳工作少不了。在海事執(zhí)法活動(dòng)中，務(wù)必要加強(qiáng)對(duì)船員的法制宣傳和教育，使其懂法、知法、守法，只有這樣，海事行政執(zhí)法工作才能取得廣大船員的理解和配合，才能營(yíng)造良好的執(zhí)法氛圍。
3.開(kāi)展文明執(zhí)法和“人性化”執(zhí)法。一方面堅(jiān)持認(rèn)真貫徹執(zhí)行各項(xiàng)法律法規(guī)的規(guī)定，堅(jiān)決制止各種違法行為，另一方面也要樹(shù)立全心全意為廣大船民服務(wù)的觀念，做到執(zhí)法與服務(wù)相融。我局直屬處的行政執(zhí)法曾是困難重重，對(duì)抗執(zhí)法十分普遍。后來(lái)，該處投入大量人力、物力，進(jìn)行反復(fù)的說(shuō)服教育，并在洪水期、大風(fēng)大雨之時(shí)及時(shí)趕往現(xiàn)場(chǎng)，吩咐安全注意事項(xiàng)，交待安全防范措施，以免發(fā)生意外，造成損失，同時(shí)還考慮到船民在當(dāng)?shù)刭?gòu)置救生圈、救生衣比較困難，就幫助他們代購(gòu)，并送到他們手上，工夫不負(fù)有心人，終于搭起了管理與被管理之間的溝通橋梁。如今，船員們已把海事人員當(dāng)作一種依靠，有困難找海事已成了船民們的共同語(yǔ)言，對(duì)海事的行政執(zhí)法工作也是主動(dòng)配合，而且還積極協(xié)助，形成了濃厚的和諧氛圍和良好的執(zhí)法環(huán)境。
4.努力提高執(zhí)法隊(duì)伍的政治素質(zhì)和執(zhí)法水平。各級(jí)海事機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)海事執(zhí)法人員的法制教育，增強(qiáng)執(zhí)法為民、以人為本的管理理念，同時(shí)還要強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開(kāi)展模擬執(zhí)法實(shí)踐，不斷提高執(zhí)法水平。海事執(zhí)法人員要加強(qiáng)工作責(zé)任心，提高廉潔奉公、秉公辦事、依法行政的自覺(jué)性，防止以“船”謀私，“變味”執(zhí)法行為的發(fā)生，為船民多辦實(shí)事，以廉生威，在船民中樹(shù)立良好形象，這是一劑溶化對(duì)立情緒、減少對(duì)抗的良方。
5.避重就輕，換位思考。在海事行政執(zhí)法過(guò)程中，如遭遇對(duì)抗執(zhí)法時(shí)，執(zhí)法人員要講究策略，這本身就是一種執(zhí)法水平的體現(xiàn)?！坝蟹梢溃蟹ū匾?，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”是依法行政的宗旨，但針尖對(duì)麥芒，勢(shì)必加劇對(duì)抗執(zhí)法，此時(shí)就要學(xué)會(huì)避重就輕。如現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，船上的工作人員對(duì)你惡語(yǔ)相加，或?qū)δ阒v一些不負(fù)責(zé)任的言語(yǔ)，則大可不必理睬，要找船主或船舶負(fù)責(zé)人進(jìn)行交流，否則會(huì)引發(fā)事端；若遇到情緒激動(dòng)的船主，應(yīng)選擇時(shí)機(jī)適時(shí)將他與其他人員隔開(kāi)，讓他到一個(gè)陌生的環(huán)境，由陌生的執(zhí)法人員進(jìn)行處理，一則可避免他人的驅(qū)使和挑唆，二則面對(duì)陌生，情緒不易激動(dòng)。
論文摘要:WTO規(guī)則多是行政法規(guī)列，主要是對(duì)政府行為和行政法治的要求，與WTO規(guī)則的要求相比，我國(guó)行政法治還存在許多問(wèn)題，急需按照WTO規(guī)則的要求，進(jìn)一步提高行政立法質(zhì)圣，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)譽(yù)力度，而促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和行政法治的斷發(fā)展
加人世貿(mào)組織是我國(guó)當(dāng)代社會(huì)發(fā)展史上一個(gè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義的事件。它不僅標(biāo)志著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)人一個(gè)嶄新的階段。我們將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化，而且意昧著我國(guó)的行政法治建設(shè)迎來(lái)了一場(chǎng)全新革命—“全面適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化”的革命。
一、入世向我國(guó)提出了加快行政法治改革的任務(wù)
中國(guó)人世，政府首當(dāng)其沖.首先，從形式上說(shuō)，世貿(mào)組織是以政府為主體組成的國(guó)際組織，政府是人世協(xié)議的締結(jié)者，也是WTO權(quán)利義務(wù)的承受者;其次，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，WTO是由一整套規(guī)則體系構(gòu)成的，且?guī)缀跛幸?guī)則都主要是針對(duì)政府的。加人WTO，政府行為就要受到WTO規(guī)則的約束和規(guī)范。然而，與WTO規(guī)則的要求相比，目前我國(guó)行政法治建設(shè)還存在著諸多問(wèn)題.突出表現(xiàn)在:
第一，行政立法質(zhì)不高.體現(xiàn)在:視野不開(kāi)闊.長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政立法視野單純注重國(guó)內(nèi)，忽視將國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法相銜接，以致造成國(guó)內(nèi)法與WTO規(guī)則和我國(guó)政府承諾不相一致甚至相背離，人世協(xié)議要求制定而國(guó)內(nèi)法尚未具體體現(xiàn)的“法律真空’等現(xiàn)象。體系不統(tǒng)一。按照WTO規(guī)則要求，地方政府的立法、經(jīng)濟(jì)政策的制定必須與國(guó)內(nèi)立法保持一致。但是，有些地方、部門(mén)在行政立法中從狹隘的本位主義出發(fā)不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化、擴(kuò)大本地方本部門(mén)的權(quán)力，甚至各搞各的相互割裂的所謂.法律體系”，破壞了國(guó)家法制的統(tǒng)一和落嚴(yán)。法制不規(guī)范。法律、法規(guī)在權(quán)利力義務(wù)配置上不平衡。立法中重視行政機(jī)構(gòu)權(quán)力，輕視相對(duì)人的權(quán)利，重視行政管理機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施，輕視相對(duì)人的侵害救濟(jì);重視相對(duì)人申請(qǐng)報(bào)批的行政許可程序，輕視對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督制約的程序;行政機(jī)關(guān)的權(quán)力規(guī)定具體，責(zé)任規(guī)定抽象:
第二，政府職能不到位。主要表現(xiàn):(1)“越位”，政府管了相當(dāng)一部分不該管、管不了、實(shí)際上也管不好的事。(2)“缺位”，一些需要政府管理的事情沒(méi)有管起來(lái)，如宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、公共服務(wù)等事務(wù)。（3）“錯(cuò)位”，政府一些部門(mén)職能交叉，一些部門(mén)既是所有者又是協(xié)調(diào)者，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”。
第三，行政執(zhí)法不規(guī)范。主要表現(xiàn):(1)以權(quán)代法。許多政府部門(mén)和地方仍習(xí)慣以“內(nèi)部文件”、“行政命令”等隨意性很大、透明度很低的管理方式開(kāi)展工作，“暗箱操作”、隨意裁決等間題時(shí)有發(fā)生。在行政過(guò)程中，頻頻出現(xiàn)內(nèi)部文件的權(quán)威大于部門(mén)法規(guī)政策，部門(mén)和地方規(guī)定大于國(guó)家法律法規(guī)的現(xiàn)象，甚至有時(shí)依據(jù)內(nèi)部決定或領(lǐng)導(dǎo)口頭指示就可以改變或變通既定規(guī)則的執(zhí)行二〔2〕執(zhí)法不公。受執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足的影響，一些行政執(zhí)法部門(mén)熱衷于搞罰沒(méi)收人:有罰沒(méi)收人各行政執(zhí)法部門(mén)就爭(zhēng)相辦案，無(wú)經(jīng)濟(jì)利益相互推謬一些省、市地方政府將行政執(zhí)法部門(mén)的罰沒(méi)收人與經(jīng)費(fèi)支出不同程度地掛鉤，一些部門(mén)、地方罰沒(méi)上交費(fèi)用都有任務(wù)指標(biāo)。這種部門(mén)權(quán)力利益化、不當(dāng)利益合法化的做法，嚴(yán)重影響了依法行政的公正性.也制約了依法行政效能的正常發(fā)揮。執(zhí)法環(huán)節(jié)過(guò)多、彼此推誘、公文旅行、效益低下、長(zhǎng)官意志等問(wèn)題仍然大量存在:
第四行政監(jiān)督不力。表現(xiàn)在以下方面:行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督相當(dāng)薄弱。往往是上級(jí)有號(hào)召、有要求，才去組織安排。執(zhí)法監(jiān)督方式也多是聽(tīng)聽(tīng)匯報(bào)、走馬觀花，不但不能了解真實(shí)情況，而且損害了行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的名聲:受檢查的單位有不少是不習(xí)慣于接受監(jiān)督檢查，主動(dòng)提供情況差。甚至千方百計(jì)予以掩飾:有些地方、部門(mén)對(duì)行政復(fù)議制度、行政訴訟制度的監(jiān)督作用重視不夠。甚至認(rèn)為行政復(fù)議、行政訴訟是揭行政機(jī)氣的“短”不利于維護(hù)“政府形象”在實(shí)踐中，有的要求法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)能不受理的就不受理，不得不受理的也要盡可能維護(hù)“政府威信州;有的在發(fā)生行政訴訟后不是積極應(yīng)訴。而是想方設(shè)法影響司法機(jī)關(guān)對(duì)案件的審理:
由于上述問(wèn)睡的存在，人世后，我國(guó)行政法治、特別是政府的行政管理方式面臨前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。政府必須直面這種沖擊和挑戰(zhàn)，積極應(yīng)對(duì).加快行政法治改革的步伐，努力爭(zhēng)取人世的正效應(yīng)。
二、應(yīng)對(duì)入世挑戰(zhàn)，必須全面推進(jìn)行政法治改革
第一，按照WTO規(guī)則的要求，進(jìn)一步提高行政立法質(zhì)量。(1)抓緊清理，修改或廢止與WTO規(guī)則和政府承諾不相符合的法律法規(guī)，使之與WTO規(guī)則相一致，針對(duì)欠缺的國(guó)內(nèi)法律空白，及時(shí)制定相應(yīng)的政府法規(guī)，做到立、改、廢同步進(jìn)行，建立鍵全符合WTO規(guī)則要求的行政法律體系:(2)維護(hù)中央政府法律法規(guī)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。需要各地方、各部門(mén)在有關(guān)行政工作中必須堅(jiān)決執(zhí)行中央政府出臺(tái)的法律法規(guī)，各地方、各部門(mén)有關(guān)的現(xiàn)行法規(guī)及規(guī)范性文件凡是與中央法規(guī)不一致的地方也需要及時(shí)加以糾正或廢除;中央政府應(yīng)當(dāng)借助人世帶來(lái)的強(qiáng)大推動(dòng)力盡力消除地方保護(hù)主義和部門(mén)壟斷利益，從法律上打破行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖:地方政府和部門(mén)新出臺(tái)的各種人世應(yīng)對(duì)措施也應(yīng)注意保持與中央政府規(guī)定的一致性完善權(quán)利義務(wù)的配。立法中，在賦子有關(guān)政府機(jī)關(guān)必要權(quán)力的同時(shí)，必須規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任，在規(guī)定相對(duì)人的義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)該明確規(guī)定其享有的權(quán)利，并為保證其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)規(guī)定相應(yīng)的政策和措施。
第二。按照WTO規(guī)則的要求。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。以)由全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?。政府要改變過(guò)去的政府管理中無(wú)所不包無(wú)所不能的傳統(tǒng)習(xí)慣，堅(jiān)持有所為，有所不為。凡是市場(chǎng).社會(huì)、企業(yè)和公民能自我調(diào)節(jié)、自我管理的事，政府就不必介人;反之，政府就可以介人。同時(shí)，政府要有意識(shí)地培育社會(huì)中介組織，提高社會(huì)的組織化程度、擴(kuò)大社會(huì)組織自我管理的能力，為政府職能的轉(zhuǎn)變提供承接載體、以形成“小政府，大社會(huì)”、.‘小政府，大服務(wù)”、“小政府，大保瘴’.的格局由徽觀經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控。政府要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)需要，實(shí)行政企真正分開(kāi)、使企業(yè)真正成為參與國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，強(qiáng)化政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，服務(wù)職能‘維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全職能，為企業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境:car由市場(chǎng)參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)秩序維護(hù)者。根據(jù)WTO規(guī)則要求。政府有義務(wù)促成全國(guó)統(tǒng)一的自由市場(chǎng)，保證WTO規(guī)則在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一實(shí)施。因此.政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變既裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的角色。切實(shí)擔(dān)負(fù)起維護(hù)市場(chǎng)秩序的職能.按照WTO規(guī)則要求統(tǒng)一市場(chǎng)，取消關(guān)稅壁壘。打破壟斷.為國(guó)內(nèi)外企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)統(tǒng)一、公正、自由的市場(chǎng)環(huán)境:同時(shí)、在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中要主動(dòng)維護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)權(quán)益，積極參與國(guó)際市場(chǎng)規(guī)則的制定和修改，最大限度地趨利避害巴
[關(guān)鍵詞]依法行政法治政府行政公務(wù)人員現(xiàn)代行政法治觀念
（一）
國(guó)務(wù)院于今年3月了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，并于近期修訂了《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，規(guī)范政府行為的重要法律《行政許可法》也于今年7月1日起施行，這些都是堅(jiān)持執(zhí)政為民、推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的宏大系統(tǒng)工程。那么何謂法治政府？一般認(rèn)為至少應(yīng)具備如下6個(gè)要件：一是行政權(quán)力受到有效約束，建立起權(quán)力有限政府；二是能夠保障市場(chǎng)自由，建立起法制統(tǒng)一政府；三是政務(wù)公開(kāi)、規(guī)范，建立起透明廉潔政府；四是遵循法定程序和正當(dāng)程序辦事，建立起公正誠(chéng)信政府；五是堅(jiān)持便民、高效的現(xiàn)代管理原則，建立起服務(wù)型政府；六是不斷完善監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制，建立起責(zé)任政府。這六個(gè)要件是相輔相成、互系互動(dòng)、有機(jī)構(gòu)成的。
（二）
通過(guò)政治體制和行政管理體制改革，建立起法治政府，這是很有意義的。在建設(shè)法治政府這一宏大系統(tǒng)工程中，需要制度創(chuàng)新，但首先需要觀念更新。如果沒(méi)有正確的思想觀念指導(dǎo)，既不可能推出我國(guó)行政法治發(fā)展進(jìn)程所要求的制度創(chuàng)新，而且有了科學(xué)適用的行政法律制度也不可能得到正確實(shí)施。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：不同的法律意識(shí)和法制觀念，對(duì)于客觀事物會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)，會(huì)有不同的法律實(shí)施效果。
例如1995年舉國(guó)開(kāi)展打擊制售假冒偽劣產(chǎn)品的活動(dòng)中，在四川省夾江縣曾發(fā)生轟動(dòng)一時(shí)的打假案：一個(gè)涉嫌制假的私有印刷企業(yè)受到查處后，對(duì)行政處罰和行政強(qiáng)制措施不服，認(rèn)為技術(shù)監(jiān)督機(jī)關(guān)越權(quán)執(zhí)法且違反法定程序，于是到人民法院，沒(méi)想到引起軒然大波：一些機(jī)關(guān)、媒體甚至部分人大代表予以干涉，紛紛指責(zé)當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ菏芾泶税甘潜Ｗo(hù)制假者，致使該案審理工作難以進(jìn)行下去。記得當(dāng)時(shí)有些媒體就嚴(yán)厲批評(píng)道：“制假者竟敢把打假者告上法庭成為被告，夾江的地方保護(hù)主義何其嚴(yán)重！”該案的爭(zhēng)議在于：是否只要打假則無(wú)論誰(shuí)來(lái)打、怎么打都行？制假嫌疑人把打假者送上被告席是否大逆不道？人民法院受理此案件是否地方保護(hù)主義？實(shí)際上，“制假者告打假者”正是《行政訴訟法》作出的一種制度安排，否則這項(xiàng)“民告官”的法律制度就無(wú)須存在了。該案的制假嫌疑人狀告打假機(jī)關(guān)，人民法院受理案件加以審查，正是依法行使《行政訴訟法》第二條和第三條分別賦予的訴訟權(quán)利和審判職權(quán)，乃是天經(jīng)地義的做法和依法辦事的表現(xiàn)，豈能視為“制假者猖狂”和“地方保護(hù)主義嚴(yán)重”？何況行政原告的訴求是否得到人民法院支持，最終還需要生效判決出來(lái)后才知道。之所以《行政訴訟法》實(shí)施5年后還會(huì)發(fā)生這種荒唐事，主要原因就在于許多人還缺乏現(xiàn)代行政法治觀念，不了解《行政訴訟法》的基本精神，不習(xí)慣“當(dāng)被告”，不容忍“民告官”。[①]
（三）
俗話說(shuō)：人們的觀念就是人們的眼鏡，戴怎樣的眼鏡就看到怎樣的世界。所以大力推動(dòng)法文化革新，讓全社會(huì)特別是行政公務(wù)人員牢固樹(shù)立起現(xiàn)代行政法治的新觀念，就成為建設(shè)法治政府的要義。這主要包括：
1.憲法至上的觀念。憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力，一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)；在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等各種層次法律規(guī)范構(gòu)成的我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，憲法居于最高地位，其他一切法律規(guī)范都必須以憲法為依據(jù)，凡與憲法抵觸則無(wú)效（參見(jiàn)示意圖）。行政公務(wù)人員應(yīng)做遵守憲法、實(shí)施憲法、維護(hù)憲法的模范。
我國(guó)法律規(guī)范體系的寶塔型結(jié)構(gòu)（另有相應(yīng)位階的法律解釋、軍事法律規(guī)范及我國(guó)參加的國(guó)際條約）：
1.憲法
2.法律
3.行政法規(guī)
4.地方性法規(guī)（含自單條例、特行區(qū)法律）
5.部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章
2.尊重人權(quán)的觀念。今年3月我國(guó)現(xiàn)行憲法第4次修改將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”載入憲法，突出地強(qiáng)調(diào)了保障公民權(quán)利、規(guī)范國(guó)家權(quán)力（重點(diǎn)是規(guī)范行政權(quán)力）這一現(xiàn)代憲法的核心價(jià)值理念，突出地宣示了我國(guó)憲法的人權(quán)關(guān)懷。這就要求行政公務(wù)人員增強(qiáng)人權(quán)觀念，在行政管理過(guò)程中自覺(jué)尊重和依法保護(hù)公民的基本權(quán)利，主要包括平等權(quán)利、政治權(quán)利、精神與文化活動(dòng)的自由、人身自由與人格尊嚴(yán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利以及獲得救濟(jì)的權(quán)利，盡量避免發(fā)生此前曾在安徽蕪湖、湖南嘉禾、陜西延安等地出現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)隨意侵害公民平等權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的典型案件。特別是去年在廣東發(fā)生的孫志剛被收容后遭毆打致死案，去年媒體披露的廣西農(nóng)民黃某被莫須有地在看守所單獨(dú)關(guān)押28年的超期羈押案，都是嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的典型案件，其深刻教訓(xùn)值得人們深刻反思。[②]
3.行政權(quán)限的觀念。行政權(quán)力是一種能夠支配大量社會(huì)資源的公權(quán)力，具有無(wú)限擴(kuò)張、易于濫用的特性。這就要求行政公務(wù)人員必須具備權(quán)力界限的意識(shí)，依法行使行政職權(quán)，注意上下左右不越界。曾有個(gè)別地方黨委和政府超越職權(quán)出臺(tái)包含“赦免民營(yíng)企業(yè)家原罪”內(nèi)容的紅頭文件，一些地方政府首長(zhǎng)責(zé)令當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ翰扇〔挥枇?、?qiáng)迫原告撤訴等措施來(lái)配合政府搞土地開(kāi)發(fā)、強(qiáng)制拆遷，許多地方出現(xiàn)的假借公共利益之名壓價(jià)征用、變相剝奪農(nóng)民土地以及由行政首長(zhǎng)個(gè)人直接批讓土地，這些做法就擺錯(cuò)了行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的位置，弄錯(cuò)了行政首長(zhǎng)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，嚴(yán)重侵害了公民權(quán)益，大大損害了政府形象，而這主要就是缺乏法治主義觀念特別是權(quán)力界限意識(shí)所致。
4.行政民主的觀念。行政民主是一種世界性潮流，它呼喚行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的良性互動(dòng)，要求為行政相對(duì)人參與行政管理過(guò)程提供更多機(jī)會(huì)。在我國(guó)行政管理和行政法制諸環(huán)節(jié)已出現(xiàn)了越來(lái)越多的行政民主的要求和規(guī)范，例如行政立法過(guò)程中的座談會(huì)、論證會(huì)，行政執(zhí)法過(guò)程中的聽(tīng)證會(huì)和當(dāng)事人陳述事實(shí)、申辯理由，行政相對(duì)人評(píng)議行政機(jī)關(guān)與行政首長(zhǎng)，采取具有協(xié)商性和可選擇性的行政合同、行政指導(dǎo)等柔軟靈活的方式實(shí)施行政管理等等。行政公務(wù)人員對(duì)此應(yīng)當(dāng)充分了解并積極推行。
5.行政服務(wù)的觀念。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府儼然是企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的主宰者，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間是不平等關(guān)系，全然以行政計(jì)劃、行政審批、行政強(qiáng)制等單方意志和手段來(lái)實(shí)施行政管理、維持行政秩序，成為行政管理的基本模式。隨著市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府，就成為完善行政管理、健全行政法制的重大課題。行政公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)樹(shù)立服務(wù)意識(shí)、改進(jìn)管理方式，順應(yīng)由管理行政、秩序行政、指令行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政、發(fā)展行政、指導(dǎo)行政這一時(shí)代潮流，積極向行政相對(duì)人提供信息、政策、專(zhuān)業(yè)技術(shù)等方面的指導(dǎo)幫助以及各種公共服務(wù)。
6.行政程序的觀念。改革開(kāi)放以來(lái)在逐步克服法律虛無(wú)主義之后，重實(shí)體法、輕程序法的問(wèn)題逐漸凸現(xiàn)出來(lái)，行政程序違法的典型案例很多，社會(huì)影響惡劣，教訓(xùn)非常深刻。故須增強(qiáng)程序法治意識(shí)，依照法定的（含正當(dāng)?shù)模┓绞?、步驟、順序、期限等方面的行政程序來(lái)實(shí)施行政管理。按照現(xiàn)代行政法治的要求，行政管理、行政復(fù)議和行政訴訟都必須依靠證據(jù)鏈條來(lái)支撐法律事實(shí)和權(quán)利主張，因此行政公務(wù)人員還應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)行政證據(jù)觀念。而且按照現(xiàn)代行政法治的要求，行政信息以公開(kāi)為原則、以保密為例外，故行政公務(wù)人員還須增強(qiáng)行政公開(kāi)觀念，尊重并保障行政相對(duì)人的知情權(quán)，這既是行政法治的要求，也是WTO透明度原則與規(guī)則的要求和我國(guó)加入WTO的承諾。
7.政府誠(chéng)信的觀念。政府不是社會(huì)上的無(wú)賴，而應(yīng)是最講誠(chéng)信的正式組織機(jī)構(gòu)，政府機(jī)關(guān)的行為應(yīng)有連續(xù)性和可預(yù)期性，不能朝秦暮楚、隨意改變；即便出于重大公共利益的考慮需要征用財(cái)產(chǎn)、調(diào)整政策、改變行為，例如收回政府機(jī)關(guān)頒發(fā)的許可證照，也應(yīng)按照信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，給予權(quán)益受到影響的行政相對(duì)人給予公平補(bǔ)償。因?yàn)樾姓鄬?duì)人出于對(duì)政府機(jī)關(guān)的信任，按照政府機(jī)關(guān)的意愿去行動(dòng)，難免付出一定代價(jià)，而且會(huì)形成一種信賴?yán)?，這應(yīng)當(dāng)受到尊重和保護(hù)。
8.監(jiān)督責(zé)任的觀念。有效監(jiān)督是防止權(quán)力腐敗的關(guān)鍵；責(zé)任機(jī)制是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。行政權(quán)力在行使過(guò)程中具有擴(kuò)張和濫用的頑強(qiáng)傾向，必須加以有效監(jiān)督和約束。行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員必須自覺(jué)接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等外部監(jiān)督，以及上級(jí)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)督來(lái)判明責(zé)任，包括法律責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任。不久前中石油公司總經(jīng)理、北京市密云縣縣長(zhǎng)、吉林市市長(zhǎng)因重大安全責(zé)任事故引咎辭職，就是官員問(wèn)責(zé)的典型案例，是努力建設(shè)責(zé)任政府的具體表現(xiàn)。不言而喻，行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員還必須認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，依法糾正市場(chǎng)主體的違法行為，努力創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。
9.權(quán)利救濟(jì)的觀念。行政管理工作難免對(duì)行政相對(duì)人造成損害，有損害必有救濟(jì)，這是現(xiàn)代法治的基本精神。行政相對(duì)人的合法權(quán)利受到損害后的救濟(jì)渠道，包括行政申告、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償，因而拓展和完善救濟(jì)渠道、樹(shù)立權(quán)利救濟(jì)和善待行政原告的觀念，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從權(quán)利救濟(jì)的實(shí)踐來(lái)看，去年6月國(guó)務(wù)院頒布《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》后，仍有一位名叫孫文流的農(nóng)民工被受雇企業(yè)老板毆打致殘后未能得到及時(shí)的社會(huì)救助（其只身從河南爬行半年回山東家鄉(xiāng)的沿途也一直未能得到應(yīng)有的救助），而且此類(lèi)典型案例一再發(fā)生，表明我國(guó)的社會(huì)救助機(jī)制仍然存在不容忽視的缺陷和實(shí)施不到位的問(wèn)題。行政公務(wù)人員對(duì)此應(yīng)有正確認(rèn)識(shí)和積極態(tài)度。
10.法治漸進(jìn)的觀念。中國(guó)用10年時(shí)間能夠基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，在21世紀(jì)能夠建立起法治國(guó)家嗎？這猶如“能否不依靠粘附、靠壁等外力幫助而在平整的桌面上將雞蛋完好地豎立起來(lái)”的問(wèn)題一樣，應(yīng)在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上作出回答，否則極易犯主觀、片面、簡(jiǎn)單化的毛病。[③]筆者對(duì)此問(wèn)題的回答是肯定的：在科學(xué)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上抱持“雞蛋具有豎立起來(lái)的基本條件、人們具有將雞蛋豎立起來(lái)的調(diào)控能力”的堅(jiān)定信念并作出不懈努力，就能將雞蛋豎立起來(lái)，最終取得成功。能否建立起法治國(guó)家、法治政府，當(dāng)作如是觀。這也是科學(xué)發(fā)展觀的要求。我們對(duì)于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、行政法治目標(biāo)，建設(shè)法治國(guó)家、法治政府的問(wèn)題，猶如改革開(kāi)放初期提出的市場(chǎng)導(dǎo)向改革能否成功的問(wèn)題一樣，應(yīng)當(dāng)有信心。樹(shù)立在科學(xué)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的堅(jiān)定信心和不懈努力，不但對(duì)于解決上述問(wèn)題，而且對(duì)于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題，切實(shí)推進(jìn)政治體制改革的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)的問(wèn)題，對(duì)于諸如此類(lèi)的歷史任務(wù)和難題，都有啟發(fā)意義和推動(dòng)作用。
綜上，要依法行政，就必須牢固樹(shù)立現(xiàn)代法治觀念，以新的眼光來(lái)觀察社會(huì)和認(rèn)識(shí)自己，這是擺在政府機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員面前的重要課題。
參考文獻(xiàn)：
[①]參見(jiàn)莫于川：《從夾江打假案看行政法治的若干現(xiàn)實(shí)問(wèn)題》，《行政法學(xué)研究》，1997年第1期
一、當(dāng)前行政復(fù)議法律制度發(fā)展存在的問(wèn)題分析
（一）現(xiàn)行行政復(fù)議法受案范圍規(guī)定不合理
現(xiàn)行行政復(fù)議法對(duì)受案范圍規(guī)定存在掛一漏萬(wàn)現(xiàn)象。例如：對(duì)行政復(fù)議范圍采用列舉的方法加以規(guī)定，造成了內(nèi)容上的重疊和遺漏。列舉是一種相對(duì)于概括而言的方法。這種方法的優(yōu)點(diǎn)在于明白清楚、易于掌握，而且能夠起到明確界定范圍的作用。但是，用這種方法規(guī)定受案范圍中應(yīng)當(dāng)受案的案件是不妥的。
（二）現(xiàn)行行政復(fù)議受案范圍內(nèi)容過(guò)于狹窄
現(xiàn)行行政復(fù)議法存在著一個(gè)突出的問(wèn)題，那就是在受案范圍上依然囿于對(duì)具體行政行為可以單獨(dú)提起復(fù)議，將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、準(zhǔn)行政行為、行政司法行為等行政行為排除在行政復(fù)議范圍之外。
對(duì)一些行政行為性質(zhì)的界定不清也是產(chǎn)生我國(guó)行政復(fù)議范圍局限性的一個(gè)很重要的原因。例如：對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定、醫(yī)療事故鑒定行為、價(jià)格鑒定行為等行為的性質(zhì)沒(méi)有做出明確的界定。由于立法者對(duì)這幾種行為未形成普遍共識(shí)，沒(méi)有將上述行政行為納入行政復(fù)議的范圍中來(lái)。以至于使得現(xiàn)行的行政復(fù)議受案范圍過(guò)于狹窄。
二、當(dāng)前行政復(fù)議法律制度發(fā)展的對(duì)策建議
（一）建立服務(wù)型行政復(fù)議
行政復(fù)議機(jī)關(guān)加強(qiáng)服務(wù)性，也是行政復(fù)議存在乃至發(fā)展的要求。在行政相對(duì)人存在多種救濟(jì)途徑時(shí)，行政復(fù)議只有增強(qiáng)服務(wù)性，能夠達(dá)到節(jié)省時(shí)間、精力和費(fèi)用，才能達(dá)到建立行政復(fù)議法律制度的目的，才能吸引廣大群眾選擇行政復(fù)議并真正通過(guò)行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議。
現(xiàn)代公共行政理念從管理、控制轉(zhuǎn)向服務(wù)，“人民委托行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家行政事務(wù)，目的就是要使行政機(jī)關(guān)為自己服務(wù)”。同時(shí)，建設(shè)現(xiàn)代化的服務(wù)型行政，既是黨的十六大提出建設(shè)“社會(huì)主義政治文明”宏偉目標(biāo)的內(nèi)在要求，也是在行政復(fù)議領(lǐng)域?qū)嵺`“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)。
加強(qiáng)行政復(fù)議工作的服務(wù)性，具體的說(shuō)就是通過(guò)便民原則，效率原則，拓寬行政復(fù)議的范圍。在受案程序上，應(yīng)當(dāng)采取網(wǎng)上受案、傳真受案等便捷方式；受案范圍上，宜寬不宜窄；方便對(duì)特殊主體如股東、業(yè)委會(huì)等的申請(qǐng)。
（二）及時(shí)修訂行政復(fù)議法受案范圍的相關(guān)規(guī)定
行政復(fù)議受案范圍可概括規(guī)定“凡公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議?！蓖瑫r(shí)將“（1）國(guó)防、外交等國(guó)家行為；（2）人民法院生效判決或裁定的協(xié)助執(zhí)行行為；（3）行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人申訴未改變?cè)姓袨榈闹貜?fù)處理?！迸懦姓?fù)議受案范圍。
通過(guò)修訂行政復(fù)議法，可以使行政復(fù)議受案范圍具有包容性和可擴(kuò)展性。其有利于將行政爭(zhēng)議化解在初發(fā)階段、化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部；同時(shí)出現(xiàn)新型行政行為時(shí)又可及時(shí)納入行政復(fù)議。
（三）建立完善的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系
l、重視行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高行政復(fù)議工作能力和水平
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)要適應(yīng)于復(fù)議案件的增長(zhǎng)趨勢(shì)和特點(diǎn)，同時(shí)，也要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。當(dāng)前我國(guó)改革開(kāi)放正在不斷深入，行政復(fù)議案件也具備了各種各樣新的特點(diǎn)，復(fù)議機(jī)構(gòu)也面臨越來(lái)越重的任務(wù)，這些特點(diǎn)和任務(wù)要求我們必須加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)，尤其是基層行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)。
為了保證復(fù)議機(jī)構(gòu)依法行使復(fù)議職權(quán)，使行政復(fù)議的積極作用得到切實(shí)發(fā)揮，就必須保證復(fù)議機(jī)關(guān)享有相對(duì)獨(dú)立性，另外，必須將復(fù)議隊(duì)伍的組織建設(shè)工作認(rèn)真做好。所謂相對(duì)獨(dú)立性，就是說(shuō)復(fù)議機(jī)構(gòu)地位要相對(duì)超脫，能夠保證其將工作過(guò)程中的各種外來(lái)干擾進(jìn)行排除。
2、提高行政復(fù)議人員素質(zhì)，提高行政復(fù)議水平
根據(jù)《行政復(fù)議法》，復(fù)議機(jī)關(guān)必須結(jié)合具體的工作需要，決定本機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ殢?fù)議人員。為了能夠最大限度的保證行政復(fù)議工作的規(guī)范化和正?；\(yùn)轉(zhuǎn)，行政復(fù)議具備十分強(qiáng)的程序性和技術(shù)性，復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員必須保持固定，承辦人員必須具備較高的行政管理和法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)。
行政復(fù)議工作具備一定的特殊性，是一項(xiàng)復(fù)合型的工作，對(duì)行政復(fù)議人員的要求十分高。當(dāng)前我國(guó)部分的行政復(fù)議人員不具備應(yīng)有的穩(wěn)定性、連續(xù)性、專(zhuān)業(yè)性。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員配置也很難和行政復(fù)議工作的需要相適應(yīng)，行政復(fù)議的隊(duì)伍建設(shè)仍然有待改進(jìn)和進(jìn)一步的完善。