時間：2022-12-02 02:09:14
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關(guān)鍵詞：警察權(quán)憲法制約憲法監(jiān)督
當今社會，警察是國家維持統(tǒng)治秩序和社會安全的不可或缺的力量，任何一個社會及其人民都需要一個強有力的、能夠保障社會安寧的警察隊伍。但是，如果誓察所行使的權(quán)力一旦被濫用，反過來又會侵害社會及人民的合法權(quán)益。因為誓察權(quán)是國家公權(quán)力體系中最為重要的權(quán)力之一，它包括警察在行使的法定的行政職能和刑事職能中的一切權(quán)力，它的行使直接影響到公民的私權(quán)利。因此替察權(quán)在一個社會、一個國家中實際運行的狀況在某種程度上標志著這個國家法治文明的發(fā)展水平，一旦權(quán)力被濫用將造成對公民權(quán)利的極大侵犯。尤其是在當今中國，我們已經(jīng)明確地將“依法治國”和“尊重和保障人權(quán)”寫進了憲法，誓察權(quán)行使必須以尊重和保障人權(quán)為第一要旨。而依據(jù)憲法理論，公權(quán)力的行使和私權(quán)利的享有是一種此漲彼消的反比例關(guān)系，警察權(quán)的擴大意味著公民權(quán)利的縮小，警察權(quán)的濫用往往使公民的權(quán)利化為烏有。而的核心內(nèi)容就是通過調(diào)整國家公權(quán)力和公民私權(quán)利之間的關(guān)系，以規(guī)范國家公權(quán)力的運行，防止國家的公權(quán)力對公民的私權(quán)利造成的侵害，實現(xiàn)對人權(quán)的最大限度的尊重和保障。
對誓察權(quán)的制約和監(jiān)督，應該說我國在制度上設立的監(jiān)督方式還是比較完備的。既有國家監(jiān)督(包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、人民政府的監(jiān)督以及國家檢察機關(guān)和人民法院的監(jiān)督)，也有社會監(jiān)督(包括黨的機構(gòu)的監(jiān)督、人民團體的監(jiān)督以及社會輿論的監(jiān)督)；既有來自這些外部力量的監(jiān)督，也有來自公安機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察部門和督察力量的有力監(jiān)督；既有事前監(jiān)督，也有事后監(jiān)督等等。這些監(jiān)督方式都從某一個方面和角度保證了公安機關(guān)能夠嚴格地依法行使職權(quán)，自覺地為人民服務。但是，從監(jiān)督的實效來看，確實還存在著許多問題，最突出的問題是監(jiān)督形式雖然比較豐富，但具有實效的監(jiān)督方式少。尤其是對于警察權(quán)濫用的制約和監(jiān)督機制的憲法設計尚有一定的缺陷。對此，筆者擬以憲法的視角從限權(quán)、制衡、監(jiān)督三個方面對警察權(quán)的憲法制約和監(jiān)督機制的構(gòu)建及其完善等問題進行粗略探討。
一、限權(quán)—明確，察權(quán)的法定權(quán)限，確立檢察官在偵查中的主導地位
依據(jù)的理論，任何權(quán)力都必須得以制衡，不受制約的權(quán)力會自發(fā)地向外和向內(nèi)尋求擴張，導致越權(quán)和濫權(quán)、擅權(quán)。權(quán)力必須要有制約，而惟有權(quán)力才能制衡權(quán)力。且愈重要的權(quán)力，愈需要與之相匹配的權(quán)力來進行制衡。而警察權(quán)作為國家公權(quán)力體系中重要的組成部分，和其他公權(quán)力一樣具有易擴張性。正如孟德斯鴻在其《論法的精神》中寫道，“在警政的實施上，懲罰者與其說是法律，毋寧說是官吏。在犯罪的審判上，懲罰者與其說是官吏，毋寧說是法律。誓察的事務是時時刻刻發(fā)生的事情，幾乎不需要什么手續(xù)、形式?！边@段話一方面說明誓察權(quán)力廣泛，另一方面說明誓察在行使權(quán)力過程中受約束的程序少，也就是誓察的“自由裁量權(quán)”大。因此由于警察權(quán)先天的易擴張性，往往最容易被濫用。而它一旦被濫用，對人民的傷害，對社會的損害就會極為普遍極為深重。因此，從角度來構(gòu)建限制警察權(quán)的機制尤為必要。
我國替察權(quán)最顯著一個特點就是警察權(quán)界限缺乏憲法的明確定位。由于誓察權(quán)界限的不確定性，有時政府會出于某種考慮，要求公安部門承擔某些政治、經(jīng)濟或社會性任務，而這些任務超出了警察理應承擔的正常范圍，從而導致了誓察權(quán)力的擴張，并為那些貪婪的警察制造出了尋租的機會。譬如有的地方政府提出，公安部門要為經(jīng)濟建設、要為某項政治任務保駕護航。這實際上是逼迫誓察去承擔他所不應承擔的行政職能，而警察權(quán)也就借此延伸到社會生活的各領域中?；蛘哂捎诠膊块T與政府的重要任務聯(lián)系在一起，由此在決策層上獲得了與其職能不相稱的權(quán)力。這樣，從制度上警察的強制性權(quán)力延伸到了非警察事務中，這必然會誘惑誓察腐敗。因此，只有憲法將警察權(quán)力限定在于明確的法定范圍之內(nèi)時，其權(quán)力才有可能被有效地約束、監(jiān)督。
就警察的刑事職能而言，我國《憲法》第135條對公檢法三機關(guān)之間的關(guān)系一直作出的設計就是“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律?！边@一設計從憲法上確立了中國的公檢法三機關(guān)之間既是一種互相配合、制衡的關(guān)系，又是一種“流水作業(yè)式”的刑事訴訟構(gòu)造。依照理論，權(quán)力只有相互制衡，公民的私權(quán)利才能得到有效的保障。而這一訴訟結(jié)構(gòu)在強調(diào)偵查、公訴、審判三個權(quán)力之間相互制衡的同時，又強調(diào)密切配合，這本身在形式邏輯上就出現(xiàn)了矛盾。強調(diào)配合固然能起到增強打擊犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法權(quán)利靠什么機制來保障呢?而且對于審判前程序而言，由公安機關(guān)直接面對被追訴者，自行決定實施旨在限制或者剝奪公民基本權(quán)益的強制性措施，諸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘驗、檢查等，而這些措施卻又無法獲得中立司法機構(gòu)的授權(quán)和審查，遭受不公正對待的公民也不能獲得有效的司法救濟。這必然使訴訟活動成為公安機關(guān)針對公民自行實施的單方面治罪活動。這種司法制約機制的缺乏，直接導致被追訴者地位的嚴重惡化和警察權(quán)力的無限膨脹甚至濫用的局面岡。
因此，筆者認為有必要構(gòu)建偵訴一體化的刑事司法模式，在刑事訴訟的審前程序中加強對警察權(quán)的限制和制約。在這里需要強調(diào)的是筆者贊成龍宗智先生主張的“偵訴一體化”的觀點，不贊成有些學者主張的“檢警一體化”的觀點。檢警一體化，強調(diào)的是檢察官對警察的指揮，容易弱化警察的責任感，不利于偵查的專業(yè)分工，反而不利于偵破[4]。加強偵訴合作的具體設想是:警察偵查案件，得隨時向檢察官報告?zhèn)刹榈倪^程，自覺地接受檢察官指導和限制，以防止警察權(quán)力的無限膨脹甚至濫用。檢察官認為必要，可以親自偵查案件，可以介人任何案件的偵查。檢察官認為需要警察幫助時，警察必須予以協(xié)助。檢察官的命令，警察應當接受，否則構(gòu)成讀職。偵訴一體化的核心是確立檢察官在偵查階段的主導地位，偵查機關(guān)的所有訴訟行為，特別是調(diào)查、取證行為，必須服從檢察機關(guān)的領導、約束和監(jiān)督，從而在提高訴訟效率的同時，又為公民合法權(quán)利的保障設了一道屏障，也有利于防止被追訴者地位的嚴重惡化和警察權(quán)的無限膨脹甚至濫用。
二、制衡—建立司法審查制度，以司法權(quán)控制贊察權(quán)
警察權(quán)應當受到司法權(quán)的控制是的必然要求，也是當今社會發(fā)展的時代潮流和趨勢。最常見的司法權(quán)對警察權(quán)的控制方式就是行政訴訟，當事人可以在警察的執(zhí)法行為作出之后向司法機關(guān)提出請求，由司法機關(guān)對警察的執(zhí)法行為的合法性等予以審查并作出處理。除了這種事后監(jiān)督模式的行政訴訟之外，另一種較常見的司法權(quán)控制警察權(quán)的方式是警察在作出某些涉及公民基本權(quán)益的行為之前，必須首先向司法機關(guān)申請，經(jīng)過司法機關(guān)審查同意并取得相應的許可證狀之后，才能實施相應的行政行為。司法權(quán)對警察權(quán)的這種控制模式一般主要適用于那些涉及到公民基本權(quán)利的行為領域。譬如，當需要對公民臨時限制人身自由或者需要進行搜查、扣押、羈押、監(jiān)聽等情形時，警察無權(quán)直接決定和實施，而是必須事先向法院、治安法官等提出申請，由法官決定是否批準同意。以司法權(quán)控制警察權(quán)，正是基于對警察權(quán)的天然的易擴張性的考慮，因此有著堅實的理論基礎。
首先，以司法權(quán)控制警察權(quán)符合理論中“權(quán)力須得分工和制約”原理的需要。我國的警察主要承擔著治安行政管理和代表國家偵查犯罪、追訴犯罪的職能。在這一職責的驅(qū)動下，警察在履行職能過程中捕捉、搜集當事人違法犯罪證據(jù)的主觀積極性非常強烈。更重要的是，警察擁有強大的國家權(quán)力，掌握著豐富的權(quán)力資源，警察權(quán)本身又具有單向性和強制性的特點，而行政相對人、犯罪嫌疑人等則處于被管理和被追訴的地位，他們的權(quán)利最容易受到具有強制特性的警察權(quán)的侵害。根據(jù)“任何人都不得在自己為當事人的案件中擔任裁判者”這一法律格言，對于為維護治安和追訴犯罪而采取的涉及公民基本權(quán)利的行為，如果允許警察自己作出決定并對當事人的不滿和異議作出最終認定，則無疑違反了這一理念。馬克思也曾經(jīng)說過:“在刑事訴訟中，法官、原告和辯護人都集中到一個人身上，這種集中是和心理學的全部規(guī)律相矛盾的?！币虼藢τ诰鞕?quán)的行使，司法權(quán)作為社會正義的最后一道防線，對社會糾紛和爭議享有最終的裁決權(quán)，由司法權(quán)予以控制是合乎權(quán)力分工和制約理論的。
其次，以司法權(quán)控制警察權(quán)也符合我國憲法保障公民人權(quán)的理念。當今中國，保障人權(quán)和正當程序觀念已經(jīng)深人人心，為國家權(quán)力行使過程中必須予以考慮的重要內(nèi)容。而警察作為國家維持統(tǒng)治秩序和社會安全的重要工具，在行使職權(quán)時，也必然是傾向于維護國家、社會的利益。對于被管理者來說，在面對代表強大國家、擁有國家強制力的警察面前，特別是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然處于弱者地位，權(quán)利更容易遭受警察權(quán)的侵害。從一定意義上說，警察扮演的是控告、追訴者的角色，不能由警察自身對限制、剝奪公民權(quán)利的行為是否合法作最終的裁決，因為“被控人面對具備法官絕對權(quán)力的追訴人，束手無助”、“控告人如果成為法宮，就需要上帝作為律師’’I61。而司法權(quán)從其本質(zhì)上說應當是超然、中立的，控、審分離、司法最終裁判等原則也為現(xiàn)代法治國家所公認。因此，以司法權(quán)來控制偵查權(quán)的行使，符合上述理念和原則，也有利于保障公民權(quán)利、維護人權(quán)。
因此，為體現(xiàn)懲罰犯罪和保護人權(quán)的統(tǒng)一，有必要在我國刑事偵查程序中建立司法審查制度以制約膨脹的警察權(quán)。具體設想是:(1)建議在全國各基層法院設立司法審查庭或治安法庭，專門負責對在偵控機關(guān)提請適用的強制性措施的合法性進行審查，簽發(fā)司法令狀。(2)確立司法審查的例外。即在特定情況下賦予偵控機關(guān)可無證采取強制性措施的權(quán)力。(3)建立人身保護令制度。賦予當事人及其人、辯護人在訴訟的各階段都有權(quán)向檢察機關(guān)申請取保候?qū)彽臋?quán)利，如遭拒絕，應嫌疑人、被告人的要求，由法院在聽取控辯雙方意見后迅速作出裁決。如仍遭拒絕，可向上級法院上訴。這樣將警察擁有的事關(guān)公民的人身權(quán)和重大的財產(chǎn)權(quán)的決定權(quán)被改變?yōu)樯暾垯?quán)，警察對任何公民的人身權(quán)和重大財產(chǎn)權(quán)的決定，都只能依申請，而由法院做出最終決定。
三、監(jiān)督—設立人民偵查員制度，加強人民群眾的監(jiān)督
警察權(quán)在行使的過程中往往直接與人民群眾發(fā)生關(guān)系，警察能不能嚴格依法行使權(quán)力，最有發(fā)言權(quán)的還是人民群眾，特別是有關(guān)事件的當事人。因此，為了增強警民溝通、建立和諧社會，筆者認為可以參照人民法院系統(tǒng)的‘，人民陪審員”制度以及人民檢察院系統(tǒng)最近推行的“人民監(jiān)督員”制度，在警察體系內(nèi)部也引人“人民監(jiān)督員”(或稱之為“人民偵查員”)制度，即在訴前的偵查階段吸納社會公眾參與，尤其涉及對公民基本權(quán)利采取限制和剝奪的強制措施時，由社會公眾進行監(jiān)督制約的民主制度。其憲法基礎主要體現(xiàn)在以下方面:
第一，人民偵查員制度具有明確的憲法和法律依據(jù)?！稇椃ā访鞔_規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民享有廣泛的管理國家事務和社會事務的權(quán)利，警察權(quán)的行使也必須接受人民的監(jiān)督?！稇椃ā返?7條第2款規(guī)定:“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務”。第41條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”?！度嗣窬旆ā返?條規(guī)定:“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，維護人民的利益，全心全意為人民服務”。第46條規(guī)定:“公民或者組織對人民替察的違法、違紀行為，有權(quán)向人民警察機關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關(guān)檢舉、控告。受理檢舉、控告的機關(guān)應當及時直處，并將查處結(jié)果告知檢舉人、控告人”。這些都是實行人民偵查員制度的憲法和法律的依據(jù)。列寧曾指出:“憲法就是一張記載著人民權(quán)利的紙”。人民的權(quán)利真正得以實現(xiàn)，最重要的是通過一定的途徑和載體，從“紙上”落到實處。否則，人民的權(quán)利只能是一句空談。實行人民偵查員制度，就是為了落實憲法和法律的上述規(guī)定，為人民群眾行使對公安工作的監(jiān)督搭建一座實實在在的橋梁，通過這種制度化的剛性程序，將警察權(quán)的行使直接置于人民的監(jiān)督之下，保障人民監(jiān)督權(quán)利的行使，促進人民民主的經(jīng)?；⒊绦蚧?、制度化。
第二，人民偵查員制度具有堅實的理論基礎。建立人民偵查員這種由社會公眾監(jiān)督制約司法活動的民主制度，其基本的憲證理論基礎就是馬克思列寧主義關(guān)于對國家權(quán)力實行監(jiān)督制約和司法的民主性的理論。具體地說，著重體現(xiàn)在以下方面:
一是權(quán)力的監(jiān)督制約理論。權(quán)力需要監(jiān)督和制約，不受監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，這是一條公律。替察權(quán)作為一項重要國家權(quán)力，其兼具行政性和司法性，直接影響到公民人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，必須受到有效的監(jiān)督制約。這種監(jiān)督制約既要有法律程序上的制約，又要有人民群眾和社會各界的民主監(jiān)督，惟有如此才能有效地防止權(quán)力濫用和腐敗，保持警察權(quán)的人民性。
二是社會主義民主法治的理論。黨的十六大提出社會主義民主法治建設，要實現(xiàn)黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一。黨的十六屆四中全會進一步強調(diào)不斷提高發(fā)展社會主義民主政治的能力，推進社會主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化，推進決策的科學化、民主化，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。實行人民偵查員制度，通過制度化、規(guī)范化和程序化的途徑，貫徹社會主義民主法治的理論，在法律監(jiān)督中體現(xiàn)人民意志，是實現(xiàn)“立警為公、執(zhí)法為民”的一個重要措施。
世界各國的公司立法對于建立一種公司內(nèi)部的專門監(jiān)督機構(gòu)達成共識，但由于歷史和立法傳統(tǒng)等原因，各國具體采用的監(jiān)督機構(gòu)設計各有不同。大陸法系的國家一般是通過在公司內(nèi)部建立監(jiān)事會的形式在公司內(nèi)部構(gòu)建一種三角鉗制結(jié)構(gòu)，監(jiān)事會作為公司專門監(jiān)督機關(guān)，行使監(jiān)督公司董事、經(jīng)理等公司高級管理人員的權(quán)力；英美法系國家沒有在董事會之外另行建立獨立的機構(gòu)，而是于董事會內(nèi)部構(gòu)建了“獨立董事”的角色，通過由獨立董事多數(shù)組成的專業(yè)委員會行使類似大陸法系監(jiān)事會職能的監(jiān)督權(quán)力。二者雖是不同的監(jiān)督設計，但本質(zhì)上皆為公司內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，因此二者的區(qū)別多流于形式。本文從闡述公司監(jiān)察制度的概念和理論基礎出發(fā)，通過比較不同國家的公司監(jiān)察制度發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)存公司監(jiān)察制度存在的問題與缺陷，取長補短，總結(jié)出進一步完善我國公司監(jiān)察制度的方法與途徑。
[關(guān)鍵詞]：監(jiān)察 借鑒 完善
一、公司監(jiān)察制度的概念
公司監(jiān)事制度為大陸法系上的概念，是指以監(jiān)事和監(jiān)事會為核心的公司內(nèi)部監(jiān)督制度，其監(jiān)督對象主要為公司董事會、董事和經(jīng)理等公司管理人員對公司職務的執(zhí)行。為了區(qū)別表述，本文選用了“監(jiān)察”一詞，一則區(qū)別于“監(jiān)事”，二則因為“監(jiān)察”一詞涵義較為豐富，不僅包括監(jiān)督的內(nèi)容，而且含有“考察、檢舉”之意，作為一種公司治理的制度用語，似更為準確切題。公司監(jiān)察機關(guān)即指設置在公司內(nèi)部，以公司董事、經(jīng)理等高級管理人員執(zhí)行職務的行為為監(jiān)察對象的專門機關(guān)。本文論述的即為以公司監(jiān)察機關(guān)執(zhí)行職務的各項具體制度為主體而建立的公司監(jiān)察制度?，F(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中，有關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的設計，除大陸法系中的監(jiān)事制度外還有英美法系中的獨立董事制度等制度形式，不同國家、地區(qū)或不同法系間關(guān)于公司監(jiān)督制度的設計安排不盡相同，但究其功效性質(zhì)，卻都為公司監(jiān)察制度。
成本理論是公司監(jiān)察制度存在的一個重要理論支撐。在經(jīng)濟學界，“委托”說為公司治理結(jié)構(gòu)理論的主導學說。按照“委托”說，財產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)的分離是現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)之基礎。在公司所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)分離的基礎上，公司的所有者，股東，因其不直接參與經(jīng)營管理，且因股東分散而導致股東直接參與經(jīng)營管理的成本日趨增大，因此需要將經(jīng)營管理權(quán)交給股東之外的專門管理人員，這使得股東與掌握經(jīng)營管理權(quán)的人員之間形成了私法中的委托關(guān)系。然而這些受托經(jīng)營管理企業(yè)的人員與股東在利益驅(qū)動上存有分歧，正如亞當·斯密在其著作中所描述的：“在錢財?shù)奶幚砩?，股份公司的董事為他人盡力，而私人合伙企業(yè)的伙員，則純是為自己打算。所以要想股份公司的董事監(jiān)視錢財用途，像私人合伙公司伙員那樣用意周到，那是很難做到的”。因此，受托經(jīng)營管理的人員未盡善管義務，甚至利用手中權(quán)力為自己謀私的現(xiàn)象大量存在。
因受托管理人員的經(jīng)營不善、損公肥私行為而給股東造成的損失，就是西方的經(jīng)濟學家們所言的“成本”問題。但“成本”不僅僅只是包括這一種情況。根據(jù)西方學者詹林和麥克林的研究，“成本”主要包含三項內(nèi)容：(1)委托人負擔的監(jiān)控成本，如設計制度確保受托人正常履行職務的費用；(2)受托人付出的欲令委托人相信其將忠實履約的成本，包括非金錢與金錢的成本在內(nèi)；(3)因受托人的決策非最佳決策，而導致委托人財產(chǎn)蒙受的損失。成本的存在要求在賦予受托經(jīng)營管理者一定經(jīng)管權(quán)力的同時要對其權(quán)力的行使進行約束和監(jiān)督，以此降低成本，這也正是公司治理的核心問題。在此背景下，西方學者通過不斷研究探索，最終設計出監(jiān)事會這一公司內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)作為公司治理結(jié)構(gòu)中的重要組成。
通過對公司監(jiān)察制度的理論來源的考察，可以看出，公司監(jiān)察機關(guān)作為公司內(nèi)部行使監(jiān)督權(quán)的專門機關(guān)，與公司的關(guān)系是委托關(guān)系，其權(quán)力本質(zhì)上來源于股東的授權(quán)委托，監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)最終目的在于維護公司和股東權(quán)益，而非自身利益。正是基于股東的授權(quán)委托，公司監(jiān)察機關(guān)的諸多具體監(jiān)督權(quán)才因此而派生。
二、各國監(jiān)察制度考察
（一）德國的監(jiān)事會制度
德國公司治理結(jié)構(gòu)把公司的活動視為職工與管理層之間的合伙行為，因此吸收職工參與成為其公司治理的重要特征之一。德國公司監(jiān)事會由股東大會產(chǎn)生，公司董事會由監(jiān)事會推舉董事組成，監(jiān)事會的地位在公司董事會之上，對董事會具有很強的制約作用。根據(jù)德國《共同決定法》及《股份法》等法律規(guī)定來看，德國的公司監(jiān)事會制度有下述特點：
第一，監(jiān)事會的地位高，職權(quán)廣。在德國，公司監(jiān)事會享有廣泛職權(quán)，具體言之，其職權(quán)主要有以下內(nèi)容：（1）經(jīng)營管理監(jiān)督權(quán)。德國《股份法》規(guī)定，監(jiān)事會的職責是監(jiān)督企業(yè)的管理和經(jīng)營。監(jiān)事會監(jiān)督首先包括對已經(jīng)開展的業(yè)務和董事會工作的監(jiān)督。在這方面，監(jiān)事會的工作重點是預防性的監(jiān)督。德國法還規(guī)定了“同意保留”這一監(jiān)事會的監(jiān)督舉措。這是指監(jiān)事會或公司章程可規(guī)定，對于某些特定種類的業(yè)務，須征得監(jiān)事會同意后方可開展。否則，如果在監(jiān)事會反對的前提下，公司董事會依然開展相關(guān)的業(yè)務，那么該業(yè)務在對外關(guān)系中依然有效，但董事會可能需因此承擔損害賠償責任。（2）獨立的經(jīng)營管理權(quán)。德國法明確規(guī)定監(jiān)事會在很多情況下?lián)碛歇毩⒌慕?jīng)營管理權(quán)。如監(jiān)事會可以委托專業(yè)審計人員對公司的財務進行審計，還可以在某些情況下代表公司提起對公司董事會、董事的訴訟等等。監(jiān)事會在特定情形下也有一定的公司代表權(quán)，如，監(jiān)事會可以公司的名義展開一些輔業(yè)務，代表公司與其聘請的專家簽訂合同等。（3）人事權(quán)。在德國，人事任免權(quán)為監(jiān)事會在企業(yè)中的一項基本權(quán)利，監(jiān)事會有權(quán)選聘董事甚至董事會主席；監(jiān)事會還可以代表公司確定董事的職責范圍、決定董事的薪金、與董事簽訂
聘用合同。在特殊情況下，它還有權(quán)提前解聘董事。
第二，職工積極參與監(jiān)事會的組成。德國公司治理結(jié)構(gòu)的最大特點之一是積極吸收職工參與，職工參與公司治理的具體形式即為參與公司監(jiān)事會的組成。德國法律對職工代表在監(jiān)事會中比例做了強制性規(guī)定。據(jù)歐洲政策研究中心的數(shù)據(jù)顯示，在100家最大的德國公司中，職工代表在這些公司的監(jiān)事會中占據(jù)了將近50%的席位。
第三，銀行在公司監(jiān)事會中占有重要的地位。根據(jù)統(tǒng)計信息，在100家德國最大的公司中，銀行在其中的75家公司監(jiān)事會中都擁有代表席位，其中有20家監(jiān)事會的監(jiān)事會主席由銀行代表擔任。針對這一現(xiàn)象，德國學者魯?shù)婪颉は７ㄍし治鲋赋?，這是由于德國銀行對股份公司有著持續(xù)的利害關(guān)系。從銀行對股份公司的利益關(guān)系中，產(chǎn)生出銀行需要不斷地對與它有利害關(guān)系的股份公司進行監(jiān)督的必要。這可以通過其在監(jiān)事會中的代表來有效地進行?！?/p>
此外，德國法上還設計了候補監(jiān)事制度。德國法律規(guī)定，公司可以選聘候補監(jiān)事，如果一個監(jiān)事在其任期結(jié)束之前死亡或者辭職，這些候補監(jiān)事可以成為正式監(jiān)事。
（二）日本的監(jiān)察制度
日本法針對不同的公司類型作出區(qū)別規(guī)定，在有限責任公司中，監(jiān)事為任意機關(guān)，只在公司章程有規(guī)定時設置。日本監(jiān)察制度的特色主要體現(xiàn)在其對股份有限公司的規(guī)定，根據(jù)公司規(guī)模大小，立法者設置了不同的公司監(jiān)督角色，從而形成立體化的公司監(jiān)察體系。日本相關(guān)法律規(guī)定，在股份有限公司中，小公司的監(jiān)事只進行會計監(jiān)察；而中型公司的監(jiān)事，不僅有會計監(jiān)察權(quán)還有業(yè)務監(jiān)察權(quán)，可以對董事的一般執(zhí)行職務的行為進行監(jiān)督；大公司的監(jiān)事具有一般的監(jiān)察權(quán)限，會計監(jiān)察職能由專門的會計監(jiān)察人行使。日本的大公司中必須有3名以上監(jiān)事，且其中一人以上應為就任前五年內(nèi)非母公司和子公司的董事或經(jīng)理，而且也不得是公司的其他重要使用人（包括社外監(jiān)事），常勤監(jiān)事的人選應該通過互選的方法產(chǎn)生。由監(jiān)事全體人員組成監(jiān)事會。
在此就對日本最具特色，體系也最為完善的股份有限公司監(jiān)察制度作簡單介紹。根據(jù)日本相關(guān)法律規(guī)定，其股份有限公司監(jiān)察體系主要由監(jiān)事、會計監(jiān)察人和檢查人組成。其中會計監(jiān)察人和檢查人不是公司機關(guān)，只是特定情況下受公司聘任或法院指定執(zhí)行特定調(diào)查事項的監(jiān)察輔助人。
根據(jù)日本法，監(jiān)事可以獨自構(gòu)成公司的機關(guān)，且應為股份公司的常設機關(guān)，職責在于對公司董事業(yè)務執(zhí)行的監(jiān)督。
1、監(jiān)事的職權(quán)
監(jiān)事的職務權(quán)限為對業(yè)務全般的監(jiān)察，董事在職務中行使的所有行為均為監(jiān)事的監(jiān)察對象。具體地，日本法賦予了監(jiān)事如下權(quán)限：
監(jiān)事對董事、經(jīng)理或其他管理人員的業(yè)務執(zhí)行及公司財產(chǎn)狀況進行調(diào)查，并可隨時要求他們提供營業(yè)報告。監(jiān)事還可以在董事會上發(fā)表意見。另外，監(jiān)事可以調(diào)查董事將要提出股東大會的議案和文件等，當發(fā)現(xiàn)違反章程或法令的事項，或有嚴重不當?shù)氖马?，應向股東大會報告其意見。
因董事實施不當行為而對公司造成重大損害之虞時，監(jiān)事可請求董事停止行為。監(jiān)事對違規(guī)董事違規(guī)行為的停止請求權(quán)應通過向法院申請行使，并且，監(jiān)事在向法院申請時，無需提供擔保。監(jiān)事還可以代表公司參加公司與董事之間的訴訟。此外，監(jiān)事還有各種提訴權(quán)和申訴權(quán)。
2、大公司、小公司的特別監(jiān)察規(guī)定
日本1993年的修改法獨創(chuàng)了外部監(jiān)事角色，修改后的法律規(guī)定，大公司中必須有3名以上監(jiān)事，且其中一人以上應為就任前五年內(nèi)非母公司和子公司的董事或經(jīng)理，而且也不得是公司的其他重要使用人。20__年最新的一次《商事特例法》修改，又對外部監(jiān)事的比例和任職資格進行了修改。大公司還設有監(jiān)事會，由監(jiān)事全員構(gòu)成。雖然設有監(jiān)事會，但日本法上的監(jiān)事有著極高的獨立性，監(jiān)事會會議僅為互相交換情報以形成正確的監(jiān)察意見而設。
小公司監(jiān)事的權(quán)限較之大公司十分有限，因為對于小公司，可以期待由股東來監(jiān)督董事，所以，監(jiān)事只具有會計監(jiān)察的權(quán)限，而不具有其他權(quán)限。
除了公司監(jiān)事之外，日本法中股份有限公司的監(jiān)察體系還包括會計監(jiān)察人和檢查人，但他們并非專門公司機關(guān)。會計監(jiān)察人為具備專門技能，受公司選任執(zhí)行高度專門化的、復雜化的會計監(jiān)察任務的人員。檢查人是指在幾種特殊情況時，為了調(diào)查一定事項，臨時選任的調(diào)查人。日本商法規(guī)定：“調(diào)查設立時的非常態(tài)設立事項、是否足額認購股份、公司業(yè)務和財產(chǎn)狀況、股東大會的召集或表決方法、公司董事提交的文件及監(jiān)察報告書、事后設立事項、新股發(fā)行時的現(xiàn)物出資?！?/p>
（三）意大利的監(jiān)事會制度
意大利屬于比較徹底的民商合一國家，其現(xiàn)行民法典系由其1865年民法典與1882年商法典于1992年整合而成。意大利公司類型分為股份有限公司、股份無限公司和有限責任公司三類，公司法定機關(guān)取股東會、董事會和監(jiān)事會分離的基本構(gòu)造。
意大利公司的監(jiān)事會專司監(jiān)督權(quán)，不擁有參與公司經(jīng)營管理的權(quán)力。監(jiān)事的基本職責是監(jiān)督董事，于董事拒絕遵循公司治理規(guī)則情形下亦得代行董事之職，或者實施特定行為和法律規(guī)定的行為，例如召集股東會。監(jiān)事的職能在于確保董事會遵守法律和公司章程確立的規(guī)則，而非監(jiān)測評估董事會行為之實質(zhì)內(nèi)容。換言之，監(jiān)事監(jiān)督的范圍原則上限于監(jiān)督董事執(zhí)行職務的合法性，而不及于董事執(zhí)行職務的妥當性。
意大利公司監(jiān)事的職權(quán)主要包括對董事執(zhí)行職務行為的監(jiān)督和對公司財務會計事項的監(jiān)督兩大部分。意大利相關(guān)法律規(guī)定：第一，監(jiān)事會須至少每一季度開會一次，并應參加股東會和董事會。第二，監(jiān)事會須定期檢查公司賬目和內(nèi)部會計體制。第三，監(jiān)事會應準備相關(guān)報告附于公司年度財務報表，并向股東和公眾披露。監(jiān)事會報告須以公司會計體制和財務狀況為根據(jù)對財務報表之公平性進行評論。第四，監(jiān)事有進行調(diào)查的一般權(quán)力，且有義務向股東報告其發(fā)現(xiàn)的在公司經(jīng)營中出現(xiàn)的的不正?，F(xiàn)象。公司如遭受損失，若董事未向股東報告，監(jiān)事應向股東報告，在特定情形下，監(jiān)事還可請求法院任命清算人。第五，監(jiān)事并不能對董事行為進行直接干預，董事行為若違反受托義務，監(jiān)事無權(quán)取而代之作出相應經(jīng)營行為，但監(jiān)事有權(quán)訴請法院認定有利害關(guān)系之董事參與批準表決的董事會決議為無效，同時也可以向 檢察官舉報董事的犯罪活動。
監(jiān)事會由股東委任的專業(yè)人員組成，20世紀末的改革進一步要求，監(jiān)事會成員必須由擁有一定職業(yè)資格者擔任，從可供選為監(jiān)事的名單中選取。該名單向社會公開，上名單者必須擁有法律、商業(yè)組織或者會計的學習背景，有一定實踐經(jīng)驗，并通過了特設的考試。
監(jiān)事會由三到五名監(jiān)事組成，另設有兩名候補監(jiān)事。監(jiān)事任期三年，與董事可被股東任意罷免不同，非因一定事由，股東不得罷免監(jiān)事。而且，股東罷免監(jiān)事，須經(jīng)法院批準方為有效。監(jiān)事領取固定報酬，監(jiān)事報酬不與公司業(yè)績掛鉤。另外，監(jiān)事需對其違反義務的行為承擔責任。對于因董事行為或者疏忽而至公司或公司債權(quán)人損害，如果在監(jiān)事盡職履行其職責的情況下相應損失可得避免，則監(jiān)事須與相關(guān)董事負連帶責任。
（四）美國的公司監(jiān)察制度
美國的公司治理結(jié)構(gòu)采單一制，公司中除股東大會外，僅設董事會作為常設的公司業(yè)務執(zhí)行機關(guān)，在此之外不存在單獨的監(jiān)督機構(gòu)。美國公司將公司監(jiān)察權(quán)賦予了公司董事會，由董事會進行內(nèi)部監(jiān)督。但是自身監(jiān)督自身的監(jiān)督模式難免存在諸多弊病，于是人們開始思考，在大規(guī)模的上市公司中，至少應當考慮一定人數(shù)的董事不得兼任公司業(yè)務經(jīng)營或由公司外部人員充當具有監(jiān)察權(quán)的董事。此種見解在美國社會很快得到了推廣，并經(jīng)過一系列發(fā)展最終發(fā)展出美國獨創(chuàng)的獨立董事制度。
獨立董事的概念為英美法系國家獨創(chuàng)，從1930年代提出董事會改造論起，美國各界即強烈主張應實行獨立董事制度，如今美國各大規(guī)模公司中，其董事會的多數(shù)成員中，皆為獨立董事；自1956年以來，美國紐約證券交易所（nyse）和聯(lián)邦證券交易管理委員會（sec） 扮演了較為重要的推波助瀾角色，美國紐約證券交易所依照其訂定的《上市審查準則》的規(guī)定，要求上市公司至少須選任二位獨立董事，其后更于1977年修改《上市審議準則》，1978年經(jīng)美國證管會批準，紐約交易所要求各家上市公司須在1978年6月30日之前設立一個全部由獨立董事組成的監(jiān)察委員會，并且獨立董事不得與管理階層有任何可能會影響其作為委員會成員獨立判斷的關(guān)系； 1989年美國密執(zhí)安州《商業(yè)公司法》在美國各州的公司立法中率先采納了獨立董事制度，該法不僅規(guī)定了獨立董事的選任標準，而且同時對獨立董事的任命方法及其特殊權(quán)力作出了規(guī)定。
獨立董事，最大的特點在于其“獨立性”，美國證券交易委員會將獨立董事界定為與公司沒有重大關(guān)系的董事。所謂沒有“重大關(guān)系”指的是以下情形：“非公司以前的執(zhí)行董事，且與公司沒有職業(yè)上的關(guān)系；不是一個重要消費者或者供應商；不是以個人關(guān)系為基礎而被推薦或任命的；與任何執(zhí)行董事沒有密切的私人關(guān)系；不具有大額的股份或代表任何重要的股東等”。
三、評述與小結(jié)
兩大法系具有代表性的幾個國家的公司監(jiān)察制度各具特色，很多優(yōu)秀的制度設計值得我們反思和借鑒。德國的監(jiān)事會權(quán)力廣泛，工作重點側(cè)重預防，特定情況下監(jiān)事會可以對外代表公司，當公司權(quán)益受到損害時，監(jiān)事會可以代表公司或應訴，而且設計有完善的候補監(jiān)事制度，這些制度都很好地確保了公司和股東的權(quán)益免受董事等公司高級管理人員的損害；日本根據(jù)公司類型和規(guī)模的不同，對監(jiān)察體系進行了區(qū)別安排，在對大公司監(jiān)察制度規(guī)定了完善設計的同時賦予小公司靈活選擇的余地，日本監(jiān)察制度中監(jiān)事具備很高獨立性，職權(quán)廣泛，且獨創(chuàng)了外部監(jiān)事制度，為公司監(jiān)察制度的完善與創(chuàng)新做出了巨大貢獻；意大利的監(jiān)事會制度強調(diào)任職監(jiān)事的人員具備相應的專業(yè)素質(zhì)，并對監(jiān)事履行職務的保障制度作出了很好的規(guī)定，值得我們學習借鑒；美國的獨立董事制度為英美法系公司監(jiān)察制度的旗幟，也是許多國家效仿的對象，我國也建立了類似的獨立董事制度，但如何在傳統(tǒng)的監(jiān)事會制度之外并行移植而來的獨立董事制度，這也是當前立法完善需要思考的一個重要內(nèi)容，也是我國現(xiàn)行的監(jiān)察制度體系相關(guān)立法完善的方向。
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各縣區(qū)脫貧攻堅領導小組辦公室：
2018年6月29日至8月8日，四屆市委第六輪巡察對全市10個縣區(qū)所屬41個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了為期40天脫貧攻堅領域?qū)ｍ椦膊臁，F(xiàn)將發(fā)現(xiàn)的扶貧項目方面問題及建議反饋給你們，請你們按照要求認真開展整改工作。
一、提升認識，高度重視
四屆市委第六輪巡察聚焦“六個圍繞、一個加強”，緊盯脫貧攻堅領域違反政策規(guī)定、侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題，全面系統(tǒng)開展了巡察。9月14日，市委主要領導召開專題會議聽取了巡察情況匯報，并明確作出認真整改的批示，請各縣區(qū)高度重視本次巡察整改工作，認真研究，成立專門組織負責整改落實工作，確保巡察問題在我市全面整改，著力提升脫貧攻堅工作成效。
二、主動認領，舉一反三
各縣區(qū)要本著有則改之，無則加勉的原則，根據(jù)四屆市委第六輪巡察提出的問題，逐一認真對照自查，主動認領，舉一反三，剖析問題存在的原因，制定整改方案，采取切實可行的措施，建立問題整改臺帳，狠抓整改落實，確保問題在我市全面整改銷號。
三、集中攻堅，全面整改
各縣區(qū)針對本次巡察發(fā)現(xiàn)危房改造項目方面的突出問題，要分析存在問題的原因，理清存在問題的癥結(jié)，明確部門職責，建立聯(lián)動機制，集中攻堅整改問題。針對發(fā)現(xiàn)的政策落實有偏差的問題，要及時糾正；針對項目推進緩慢的問題，要明確完成時限，倒排工期，確保任務如期完成；針對項目弄虛作假的問題，要嚴查嚴辦，追回損失，對發(fā)現(xiàn)的犯罪行為及時移交相關(guān)部門予以處理。
各縣區(qū)要以四屆市委第六輪巡察為契機，在全面整改，狠抓落實的基礎上，完善各類相關(guān)規(guī)章制度，確保形成長效機制，促進扶貧項目順利實施，全面提升脫貧工作成效。請各縣區(qū)于2018年12月25日前報送針對四屆市委第六輪巡察發(fā)現(xiàn)的扶貧項目方面問題整改落實情況報告及整改臺帳（要求正式行文，同時報送word和pdf格式電子版）。
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論文摘要 針對休寧縣境內(nèi)農(nóng)資市場的農(nóng)藥標簽執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題；提出治理建議。
農(nóng)藥標簽是農(nóng)藥產(chǎn)品的重要標識物，是宣傳、介紹農(nóng)藥產(chǎn)品基本信息的說明書，是指導農(nóng)民安全、合理與有效使用農(nóng)藥的重要依據(jù)，也是農(nóng)業(yè)行政管理部門監(jiān)管農(nóng)藥市場的重點檢查內(nèi)容。2006年7月，休寧縣對境內(nèi)農(nóng)資市場的農(nóng)藥標簽開展了一次執(zhí)法檢查，共檢查農(nóng)藥經(jīng)營戶11戶，隨機抽查各種農(nóng)藥產(chǎn)品130種，其中農(nóng)藥標簽符合規(guī)定的有113個，標簽合格率為86.9%。現(xiàn)就存在的問題，總結(jié)并提出治理建議。
1農(nóng)藥標簽存在的主要問題
（1）無農(nóng)藥登記證或偽造假登記證以及冒用他人登記證。有些名不經(jīng)傳的邊遠小廠鋌而走險，生產(chǎn)無農(nóng)藥登記證號產(chǎn)品，如“菌毒黑槍”；有的農(nóng)藥標簽上雖標注了農(nóng)藥登記證號，但在農(nóng)藥公告書及農(nóng)藥信息網(wǎng)上卻查無此證，如“害光光”；有的登記證號明知是他人的卻印在自己的產(chǎn)品標簽上，如“農(nóng)民寶”。
（2）擅自更改商品名，存在一證多用現(xiàn)象。有的農(nóng)藥雖然注冊了農(nóng)藥登記證號，但商品名變化多端，促使一個登記證號包裝了多個農(nóng)藥產(chǎn)品，典型的如：“卷葉蟲怕”、“茶園·良巨”、“好直通”3種農(nóng)藥產(chǎn)品均使用同一農(nóng)藥登記證號（LS20030602），成為“萬能藥”。
（3）通用名不標注或標注不切實際。有的農(nóng)藥標簽故意隱匿中文通用名，只標注英文化學成分，即使專業(yè)技術(shù)人員亦難以分清其有效成分，如“追螟殺”和“蚜多克”等產(chǎn)品。有的生產(chǎn)廠家故弄玄虛，將農(nóng)藥商品名置于醒目位置，最大字號印制，而中英文通用名稱卻小字號印制，誤導消費者。
（4）擅自擴大農(nóng)藥產(chǎn)品的使用對象和范圍。農(nóng)藥標簽普遍存在不按登記要求而擅自擴大使用對象和范圍的現(xiàn)象，故意在標簽上添加未經(jīng)注冊登記的專家建議性字注釋和圖譜指導，如“三步倒”、“五步殺”“農(nóng)特安”等產(chǎn)品。
（5）包裝標識本末倒置，令人費解。一些小企業(yè)將自己的廠名寫得偏角、字號小、卻將商、經(jīng)銷商寫得明顯、突出，以誘導消費者。
2今后工作中的幾點建議
盡管對以上違規(guī)行為做出了相應的處罰，但為了進一步規(guī)范標簽管理，凈化農(nóng)資市場，保護廣大農(nóng)民的根本利益，仍需做好以下幾點工作。
2.1加強農(nóng)藥法律法規(guī)宣傳，提升全民法治意識
加強《農(nóng)藥管理條例》及相關(guān)法律的宣傳力度，充分認識農(nóng)藥標簽在生產(chǎn)、流通和使用過程中的重要性和嚴肅性，努力提高農(nóng)藥生產(chǎn)者與經(jīng)營者懂法、守法的自覺性，提升全民法治意識。
2.2加強農(nóng)藥市場管理，強化執(zhí)法力度
一是嚴格農(nóng)藥經(jīng)營者的準入條件，必須通過相關(guān)法規(guī)和技術(shù)知識的考核；二是加強對農(nóng)藥市場的執(zhí)法檢查，不定期地協(xié)同工商、質(zhì)監(jiān)、司法等部門開展聯(lián)合作戰(zhàn)，依法查處農(nóng)藥違法案件，對情節(jié)嚴重的追究刑事責任，不斷強化執(zhí)法力度。
2.3建立健全農(nóng)藥管理法規(guī)及制度
國務院頒布實施《農(nóng)藥管理條例》已近10年，隨著農(nóng)藥管理新問題的出現(xiàn)，促使現(xiàn)行的農(nóng)藥管理法規(guī)及制度有待進一步完善。①完善農(nóng)業(yè)行政主管部門對農(nóng)藥產(chǎn)品的管轄職能。因為與工商、質(zhì)監(jiān)等部門存在交叉執(zhí)法現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)行政主管部門對農(nóng)藥違規(guī)案件雖有處罰權(quán)，但對于違規(guī)農(nóng)藥的沒收無具體規(guī)定。另外在取消“農(nóng)藥經(jīng)營許可權(quán)”后，農(nóng)業(yè)行政主管部門無權(quán)力吊銷農(nóng)藥經(jīng)營權(quán)。②健全農(nóng)藥信息化管理體系。充分利用電腦等高科技設備，健全全面覆蓋、高效靈活的農(nóng)藥管理信息化網(wǎng)絡，實現(xiàn)農(nóng)藥市場檢查與網(wǎng)絡數(shù)據(jù)庫的對接，有效進行信息資源的整合，提高工作效率。③細化各類標簽違法行為，并明確其處罰規(guī)定?，F(xiàn)行《農(nóng)藥管理條例》第四十條第三款對標簽違法行為的規(guī)定太籠統(tǒng)，難以區(qū)別違法程序及處罰等級，必須細化各類標簽違法行為，并明確其處罰規(guī)定。④規(guī)范農(nóng)藥名稱，統(tǒng)一商品名與中文通用名。為了避免一藥多名及一證多藥現(xiàn)象的發(fā)生，應統(tǒng)一農(nóng)藥商品名與中文通用名，在農(nóng)藥標簽上只標注單一、規(guī)范與簡潔的中文通用名稱。⑤強化對農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管力度。農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)應對農(nóng)藥產(chǎn)品的質(zhì)量及農(nóng)藥標簽負主要責任，農(nóng)藥市場的好壞，與生產(chǎn)企業(yè)有著直接的關(guān)系，只有把源頭抓好了，農(nóng)藥質(zhì)量才會有保證，農(nóng)藥市場才會規(guī)范化。因此，農(nóng)藥監(jiān)督管理部門應把工作重點放在對農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的管理上，不應只局限在登記管理中，而應擴展到對農(nóng)藥產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督、標簽管理等多層面上。對生產(chǎn)不合格農(nóng)藥的生產(chǎn)企業(yè)，農(nóng)藥監(jiān)督管理部門要加大查處力度，責令其限期整改，促使農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)嚴格遵守各項法律法規(guī)，依照“農(nóng)藥標簽的內(nèi)容要求”生產(chǎn)合格的農(nóng)藥產(chǎn)品。
關(guān)鍵詞：基層檔案，管理制度，主管部門，對策
基層檔案工作是檔案工作體系的有機組成部分，它的發(fā)展水平直接影響著檔案工作體系的成熟與完善。由于種種原因，作為國家行政體中最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處等單位仍存在檔案意識淡薄、年度歸檔工作不及時、疏于收集、歸檔率低、歸檔文件質(zhì)量不高等不盡人意之處，造成了許多斷點和盲點。如何解決長期以來由于歷史慣性積淀的諸多問題，檔案工作者仁者見仁、智者見智，提出了種種不同見解。論文大全。筆者通過深入調(diào)研，就基層檔案工作的現(xiàn)狀及對策談一些看法。
1、基層檔案工作現(xiàn)狀及成因
以山東省聊城市東昌府區(qū)為例，東昌府區(qū)下轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，2個工業(yè)園區(qū)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處1976年后的檔案至今尚未進館。2007年，經(jīng)過近一個月的執(zhí)法檢查，結(jié)果令人堪憂！第一，不符合檔案存放要求，木制檔案櫥具仍大量使用，檔案胡亂堆放，達不到 “九防”要求，存在巨大安全隱患，甚至有些單位將檔案室當倉庫。第二，檔案管理員認識錯位，對文件歸檔范圍和期限把握不明確，工作本末倒置，造成本單位、本部門可查閱、借鑒的原始材料缺失。第三，室存檔案門類少，基本以文書檔案為主，很少有其他門類的檔案，對收集的檔案沒有歸納整理，削弱了檔案管理的應有職能。第四，管理設備落后，大多沒有專門的檔案管理電腦及相應的現(xiàn)代化管理設施，更沒有專門的檔案管理軟件，檔案信息化、現(xiàn)代化建設更是無從談起。
這種局面的形成是多方面原因造成的，單純地追究個人責任并不能徹底解決問題。“冰凍三尺，非一日之寒”，究其深層次原因主要有: 第一，各級領導重視不夠。由于檔案部門是非生產(chǎn)部門，難以像經(jīng)濟部門那樣收到立竿見影的效果，“說起來重要，做起來不要，用起來難要”已成為當前檔案工作中存在的普遍現(xiàn)象。論文大全。第二，檔案管理隊伍不穩(wěn)定，業(yè)務素質(zhì)低。目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處檔案員大都是年輕工作人員兼職，不重視學習和鉆研檔案業(yè)務，從事檔案工作一兩年后又調(diào)整到其他部門，新上崗人員更不懂業(yè)務，年復一年，形成惡性循環(huán)。第三，經(jīng)費問題是檔案事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。目前東昌府區(qū)檔案館年度檔案經(jīng)費為3萬元，同級別的冠縣檔案館年經(jīng)費僅有2千元左右?？h級綜合檔案館尚且如此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處檔案經(jīng)費更無從談起。經(jīng)費的不足致使有些基礎業(yè)務工作難以開展，基礎設施建設遠遠不能滿足檔案管理現(xiàn)代化、科學化的需要。第四，檔案管理制度不健全。“凡屬機關(guān)歸檔范圍的文件材料，必須按有關(guān)規(guī)定向本機關(guān)負責檔案工作的部門移交，實行集中統(tǒng)一管理。任何人不得據(jù)為己有或拒絕歸檔”。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處等基層檔案工作在實際中都難以實現(xiàn)，日常工作中形成的報告、計劃、總結(jié)等文件材料大多分散在各分管領導手中，加大了檔案管理員收集的難度。目前檔案的手工操作隨意性大，容易造成歸檔文件不齊全，整理不規(guī)范，工作效率低下，從根本上制約著檔案工作系統(tǒng)化、整體化發(fā)展進程。
2、應對基層檔案工作現(xiàn)狀的對策
基層檔案工作的落后現(xiàn)狀與社會、檔案主管部門和個人都有著密切的關(guān)系。解決其落后現(xiàn)狀，全面提升檔案工作水平應多管齊下。
2.1 社會層面。一是國家和地方的正確輿論導向，要引導全社會正確認識檔案工作“功在當代，利在千秋”的重要事業(yè)，增強檔案意識和法制觀念，維護檔案人的社會地位。二是加大對檔案工作的有效投入，加大對檔案科研項目和資金的投入，強化檔案管理的硬件和軟件，逐步實現(xiàn)檔案的現(xiàn)代化管理。三是要重視檔案人的發(fā)展，強化檔案人的終生學習，增加他們的科研與培訓機會，建立符合實際的檔案職稱評定制度。
2.2 主管部門?？h、市、區(qū)檔案局作為檔案業(yè)務主管部門，要注重改進工作方法，不斷強化指導實效。首先，要加大隊伍的培養(yǎng)教育，培養(yǎng)一支檔案工作的中堅骨干力量。大力倡導在職培訓，提高基層檔案管理員的業(yè)務能力，必要時主動上門進行個別再輔導。培養(yǎng)他們的協(xié)調(diào)溝通能力、管理創(chuàng)新能力、拓展服務能力等，造就一支高素精干的檔案隊伍。其次，制訂基層檔案工作制度建設規(guī)范。針對目前基層檔案工作存在的實際問題，借鑒先進縣、市、區(qū)成功的經(jīng)驗，盡快出臺基層檔案工作制度建設規(guī)范，用制度指導、推動基層檔案工作的開展。再次，要加強督導與執(zhí)法。檔案業(yè)務主管部門應借助業(yè)務抽查、年度考核、年度執(zhí)法檢查等形式，對基層部門特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處的督察檢查。對檔案工作嚴重滯后的部門、單位下達限期整改通知書，提出具體的整改要求和整改時限。論文大全。限期仍達不到規(guī)范化要求的，依據(jù)《中華人民共和國檔案法》相關(guān)規(guī)定，視其情節(jié)輕重，追究相關(guān)人員的責任。
2.3 個人因素。第一，要樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和職業(yè)觀。樹立愛崗敬業(yè)、自強不息、冷門熱心干的信心和決心，從“好漢子不干、賴漢子干不了”的誤區(qū)里走出來，盡快確立自己在檔案管理中的核心地位。第二，要不斷提高自身素質(zhì)。以終身學習武裝自己，不斷提高個人層次和實踐能力，積極開發(fā)檔案信息資源，積極參與檔案的課題研究和論文寫作，為在檔案管理工作打好基礎，為“三農(nóng)”工作服好務。第三，要正確面對各種壓力。職業(yè)壓力在各行各業(yè)中都存在，關(guān)鍵是如何處理好職業(yè)壓力，怎樣把壓力化為動力，在實踐中不斷提高自身的抗壓和抗挫折能力，力爭在這一冷門崗位上實現(xiàn)自己的人生價值。
參考文獻：
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論文摘要漁業(yè)養(yǎng)殖是漁民致富的途徑之一，而地方經(jīng)濟的發(fā)展忽視了環(huán)境保護，漁業(yè)污染事故侵害了漁民的權(quán)利、制約了養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。從漁業(yè)污染事故調(diào)查入手，結(jié)合本地現(xiàn)狀，提出了防止污染的探索性建議。
近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，受內(nèi)源性因素和外源性因素的影響，漁業(yè)水體污染情況十分突出，內(nèi)陸漁業(yè)養(yǎng)殖水域污染事故時有發(fā)生，給漁民造成了慘重的損失，制約了漁業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，也影響了社會穩(wěn)定。為了切實保護漁民的合法權(quán)益，積極扶持弱勢產(chǎn)業(yè)，維護水環(huán)境的生態(tài)穩(wěn)定，加快漁民增收致富的步伐，積極構(gòu)建和諧社會，根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法實施細則》的規(guī)定，漁政機構(gòu)要加大對排污單位法律、法規(guī)的宣傳力度，不斷加強自身隊伍建設，認真履行法定職能，努力提高漁政隊伍保護漁業(yè)環(huán)境的執(zhí)法能力，加強漁民維權(quán)能力和自我防范的意識，充分體現(xiàn)“依法治漁、強化管理、公正嚴明、服務漁業(yè)”的宗旨。為預防漁業(yè)養(yǎng)殖水域污染事故的發(fā)生，結(jié)合工作的實際情況提出如下管理對策。
1提高排污單位保護環(huán)境的法律意識
為了做好漁業(yè)水域預防污染的工作，漁政機構(gòu)的執(zhí)法人員要經(jīng)常深入污水排放單位，重點宣傳漁業(yè)環(huán)境保護的法律、法規(guī)和依法治污的重要性。發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用，利用媒體曝光的已經(jīng)追究了相關(guān)人員責任的污染事故，作為典型教材來教育和警示排污單位，幫助他們提高思想認識和法律觀念，并能換位思考問題，認識到提高經(jīng)濟效益不能以犧牲環(huán)境和漁民的利益為代價，要舍棄先污染后治理、爭功近利的舊觀念，樹立先治理無污染、從長計議的新思維，要對社會負責，給后代留下一方凈水。要消除排污單位對超排污水存有的僥幸心理，促使其吸取“亡羊補牢”的教訓，用科學的發(fā)展觀來治理污染。通過對排污單位多渠道、多手段、多方式的宣傳，提高了他們對保護漁業(yè)環(huán)境重要性的認識，增強了他們防治污染的法制觀念和社會責任心，產(chǎn)生了良好的社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，漁業(yè)污染事故與2006年同期相比下降了80%，漁業(yè)養(yǎng)殖呈現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢。
2提高漁政隊伍保護漁業(yè)環(huán)境的執(zhí)法能力
針對這項執(zhí)法難度大、業(yè)務技術(shù)要求高、責任心強的工作，漁政執(zhí)法人員要堅持“三個代表”的重要思想，不斷加強政治思想、道德素養(yǎng)、業(yè)務水平建設，努力學習漁業(yè)環(huán)境保護的法律知識和漁政執(zhí)法的實體法。因管理工作的需要，執(zhí)法人員經(jīng)常和排污單位打交道，要有所為、有所不為，嚴格遵守農(nóng)業(yè)部漁業(yè)行政執(zhí)法的六條禁令，樹立社會主義榮辱觀；要不斷改進工作方法，強化執(zhí)法能力，提高執(zhí)法水平，完善執(zhí)法措施，內(nèi)強素質(zhì)，外樹形象；要善于把握工作的切入點，找準突破口，實行針對性有效管理。為了適應當前預防污染工作的需要，要核準漁政機構(gòu)檢測水質(zhì)的法定資質(zhì)，充實水環(huán)境監(jiān)測的專業(yè)人才；執(zhí)法人員要經(jīng)常到養(yǎng)殖水域監(jiān)測、監(jiān)視和評估水質(zhì)狀態(tài)，對上游來水及水源要加強監(jiān)控，到了汛期要讓漁民對養(yǎng)殖水體加強防護措施，為及時有效地防止污染并推廣無害化養(yǎng)殖提供科學依據(jù)和技術(shù)支持，為實現(xiàn)漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)穩(wěn)定，減輕漁業(yè)污染危害奠定基礎。
3履行法定職能，加強對排污單位的監(jiān)管力度
《環(huán)境保護法》第十四條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)對管轄范圍內(nèi)的排污單位進行現(xiàn)場檢查?！薄端廴痉乐畏▽嵤┘殑t》第十八條規(guī)定：“環(huán)境保護部門和海事、漁政管理機構(gòu)進行檢查時，根據(jù)需要可以要求被檢查單位提供下列情況和資料……”根據(jù)上述規(guī)定，為了確保漁業(yè)水環(huán)境的安全，漁政機構(gòu)要促使排污單位認真遵守水污染防治的法律、法規(guī)，執(zhí)法人員要經(jīng)常深入排污單位進行現(xiàn)場執(zhí)法檢查，要了解他們的生產(chǎn)原料和排污成分，及時查清污染源、污染物和危害程度，發(fā)現(xiàn)問題及早解決，防患于未然。《水污染防治法》第二十八條第二款規(guī)定：“造成漁業(yè)污染事故的，應當接受漁政監(jiān)督管理機構(gòu)的調(diào)查處理?！钡谖迨龡l第二款規(guī)定：“造成漁業(yè)污染事故……由事發(fā)地的漁政監(jiān)督管理機構(gòu)——根據(jù)所造成的危害和損失處以罰款?！鄙鲜龇蓷l款明確了漁政機構(gòu)的調(diào)查處理職能。為了依法維護弱勢漁民的權(quán)益，有效地預防水質(zhì)污染，漁政機構(gòu)要依照法律程序，充分利用法律手段來制約違法排污活動，加大對排污單位的行政處罰力度，讓其痛定思痛，吸取深刻教訓，促使其積極治理污染。
*年工作回顧
一、真抓實管，隊伍建設取得新成效
1、順利完成單設工作
年初*區(qū)統(tǒng)計局“三定”方案確立，核定人員編制為12名，其中行政6名，事業(yè)6名，內(nèi)設辦公室（法規(guī)教育科）、綜合科和專業(yè)科三個職能科室，下設事業(yè)單位區(qū)普查中心，形成了較為完整的機構(gòu)框架。目前共有在編人員10名，其中4名公務員編制，另有1名公務員名額已列入*年公開招考計劃。同時為了更好的開展服務業(yè)統(tǒng)計工作，彌補街道統(tǒng)計人員不足的情況，8月區(qū)編委核準區(qū)普查中心使用4名編外用工指標，區(qū)財政也按較高標準配套劃撥人員經(jīng)費。在新組建的局班子正確領導和全局同志共同努力下，整個機構(gòu)改革過程中做到了思想不亂、業(yè)務不斷，各項工作有序展開，順利完成了人員調(diào)整、職責劃分、科室管理層形成等工作，全面完成恢復單設的各項工作。
2、扎實開展文明機關(guān)創(chuàng)建活動
在創(chuàng)建工作啟動初期，開展了“我心中的文明機關(guān)”---文明用語征集活動，在創(chuàng)建工作推進中，開展了統(tǒng)計職業(yè)道德征文、好書推薦活動，還踴躍響應甬黔“結(jié)對助學”、義務獻血、“慈善一日捐”活動，黨員同志定期訪問結(jié)對的貧困家庭。新進入單位的黨員同志及時到社區(qū)報到，每位黨員同志能自覺參加社區(qū)活動，在“一人一崗”活動中發(fā)揮自身優(yōu)勢。
3、著力提高隊伍總體素質(zhì)
在全體干部職工中倡導“學習為本，終身學習”的理念，特開展“讀一本經(jīng)典、薦一本好書”活動，以在局內(nèi)部形成全員閱讀，相互促進，共同提高的良好氛圍。同志們積極相應，第一期共推薦15本書籍，還撰寫了推薦原因或讀后感，其中不乏深入思考。
4、強化制度建設
今年完成了《*區(qū)統(tǒng)計局制度匯編》，從工作管理、紀律管理、財務管理、學習管理、崗位職責、服務承諾、政務公開、數(shù)據(jù)、執(zhí)法檢查等方面進行規(guī)范。制定了《*區(qū)統(tǒng)計局年度、分析及信息工作考核獎勵辦法》，明確了科室、專業(yè)年度任務，建立了獎懲機制，確定各專業(yè)分析、調(diào)研、信息考核目標，對進度、年度統(tǒng)計分析及調(diào)研文章和統(tǒng)計信息并按照錄取情況給與適當獎勵。
二、求新求精，統(tǒng)計服務水平躍上新臺階
1、服務機制求創(chuàng)新
建立數(shù)據(jù)機制，在對黨政領導和社會公眾提供服務時，綜合科作為服務“窗口”，統(tǒng)一負責提供和公布綜合統(tǒng)計數(shù)據(jù)；實行責任機制，在提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)前，需經(jīng)領導審核批準后方可提供，做到責任落實、層層把關(guān)；制定獎勵機制，為搞好統(tǒng)計服務工作，全局建立了全員參與，職責明確，獎懲兌現(xiàn)的工作機制，做到人人有任務，個個有壓力，千方百計調(diào)動專業(yè)人員開展統(tǒng)計服務的積極性。對得到領導簽批的統(tǒng)計分析資料、調(diào)研報告和各種統(tǒng)計信息，給予一定的獎勵。
2、服務方式求創(chuàng)新。
變被動服務為主動服務。積極為“兩會”提供統(tǒng)計服務，認真做好《政府工作報告》和其他參閱件主要數(shù)據(jù)的審核工作，編印《統(tǒng)計公報》，編發(fā)制作圖文并茂的《*概覽》，主動參與“輝煌的五年”——十五成就展的制作工作，完成了基礎文字材料的撰寫，派專人到“兩會”現(xiàn)場提供統(tǒng)計咨詢服務。*區(qū)統(tǒng)計局細致周到的服務得到了“兩會”代表的一致好評。為創(chuàng)建省級示范文明城區(qū)、環(huán)保復檢迎檢工作組織模擬問卷調(diào)查，并對調(diào)查結(jié)果進行分析為創(chuàng)建工作提供參考依據(jù)。
3、服務內(nèi)容求創(chuàng)新
變單一服務為綜合服務。在繼續(xù)深化經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)計研究的同時，嘗試開展以社情民意調(diào)查為依托的社會統(tǒng)計服務，自行設計問卷，開展了*區(qū)商務環(huán)境調(diào)查，以重點企業(yè)和樓宇企業(yè)為對象，調(diào)查了政策環(huán)境、政府辦事效率、商務氛圍、用工環(huán)境等方面內(nèi)容，對政府了解企業(yè)生存現(xiàn)狀，為企業(yè)創(chuàng)造更好的生存和發(fā)展環(huán)境，進一步改進工作，提供了第一手資料。另外還開展了群眾環(huán)境滿意率問卷調(diào)查。
4、服務質(zhì)量求創(chuàng)新
今年共編印了《*統(tǒng)計》18期，其中領導批示3條，上報區(qū)政府經(jīng)濟信息85條，提前2個月完成考核目標。上報市統(tǒng)計局工作動態(tài)188條，被市局錄用135條，省局錄用56條。今年我們改革了月度統(tǒng)計信息卡片的編排格式，使對外公布時間比以往提前了15日，保證了重要數(shù)據(jù)時效性，內(nèi)容上也從只有數(shù)據(jù)和簡要分析，到有針對經(jīng)濟運行中的新情況進行的特色分析，還增添了統(tǒng)計知識欄目，使月度卡片成為統(tǒng)計對外宣傳的有效窗口。
三、狠抓重點，統(tǒng)計改革工作邁出新步伐
1、現(xiàn)代服務業(yè)方案推行，制度改革體現(xiàn)*特色
經(jīng)過廣泛調(diào)查研究，形成了《現(xiàn)代服務業(yè)統(tǒng)計方案》，在服務業(yè)中劃分出行業(yè)為現(xiàn)代服務業(yè)，制定出相關(guān)統(tǒng)計指標、調(diào)查方案、行業(yè)細類等，并及時對重點現(xiàn)代服務業(yè)單位布置了調(diào)查表，形成了《我區(qū)現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析及建議》一文，得到了區(qū)領導的重視和好評。區(qū)委施孝國書記專程到我局調(diào)研現(xiàn)代服務業(yè)統(tǒng)計工作，并對該項工作給以高度評價。另外徐義平副區(qū)長、黎群副區(qū)長也對該文給以批示。
2、單位工資改革試點開展，制度改革順應時代需要
我局今年積極承接國家統(tǒng)計局“單位工資統(tǒng)計報表制度改革”試點工作。根據(jù)抽樣結(jié)果*區(qū)需對七百余家各類單位進行報表布置、回收、處理工作，建立試點工作日志，及時發(fā)現(xiàn)試點工作的問題，加以總結(jié)歸類。
四、規(guī)范管理，統(tǒng)計工作基礎得到新提高
1、抓名錄庫建設，打好統(tǒng)計全局基礎
名錄庫工作是各項統(tǒng)計工作開展的基礎，是統(tǒng)計工作重中之重，一年來我們積極開展統(tǒng)計單位登記和基本單位名錄庫的維護工作，通過抓好登記、審核、查漏補缺、數(shù)據(jù)更新、專業(yè)配合五個環(huán)節(jié)，較好的實現(xiàn)了名錄庫保持“全”、“新”、“準”的工作要求。
2、抓業(yè)務培訓，提高統(tǒng)計人員整體素質(zhì)
進一步加大對基層統(tǒng)計人員培訓工作力度，年報期間對所有報送單位的統(tǒng)計人員全方位培訓，新制度施行前對新納入企業(yè)統(tǒng)計人員也全面培訓，如服務業(yè)制度實施前對近500名統(tǒng)計人員進行服務業(yè)統(tǒng)計業(yè)務知識及網(wǎng)上直報操作系統(tǒng)培訓。在培訓時即講業(yè)務知識，又講法規(guī)知識，注重提高企業(yè)統(tǒng)計人員業(yè)務水平的同時，強化其法律意識。同時全面部署統(tǒng)計臺帳，并結(jié)合網(wǎng)上直報系統(tǒng)推行電子臺帳。
3、抓數(shù)據(jù)評估，減少統(tǒng)計數(shù)據(jù)源頭誤差
加大統(tǒng)計報表的審核監(jiān)控力度，各專業(yè)人員把好審核第一關(guān)，抓住重點核心指標，如增加值、產(chǎn)值指標認真審核，與同期數(shù)據(jù)、上期數(shù)據(jù)、同行業(yè)趨勢加以對比，嚴格把握特異數(shù)據(jù)，做到異常數(shù)據(jù)有說明，重要情況有分析；加強關(guān)聯(lián)專業(yè)會審，定期召開專業(yè)會議，共同評估經(jīng)濟運行趨勢，特別是月度卡片、統(tǒng)計公報、重要經(jīng)濟分析等對外公布時，要達成共識后才公布。
4、成立統(tǒng)計學會，加強統(tǒng)計科研交流
11月24日上午，*區(qū)統(tǒng)計學會成立大會暨第一次會員會議順利召開。標志著*區(qū)統(tǒng)計學會正式成立，*區(qū)統(tǒng)計學會的成立填補了*統(tǒng)計工作中的一項空白。
5、通過省二級認定，規(guī)范檔案管理
確定今年檔案目標管理達到省二級認定標準，為實現(xiàn)這一目標，我們在健全組織、建章立制、隊伍建設、設備添置以及搜集、歸類、立卷、編目、編制檢索工具、檔案管理現(xiàn)代化、檔案利用等方面加大了力度。省市檔案工作目標管理浙江省二級認定驗收組通過實地檢查，一致認為*區(qū)統(tǒng)計局檔案目標管理工作符合浙江省二級標準，最終以94.5分的最高分通過省二級認定.
五、優(yōu)化環(huán)境，統(tǒng)計法制教育工作取得新成果
依法治統(tǒng)是做好政府統(tǒng)計工作的根本保證。今年我們通過抓住法規(guī)宣傳、執(zhí)法檢查、從業(yè)資格認定三大環(huán)節(jié)，全面實現(xiàn)了統(tǒng)計執(zhí)法教育工作計劃，法制建設呈現(xiàn)全新氣象。全年共稽查（檢查）63家單位，比上年增長40%，立案處理23家，比上年增長完成從業(yè)資格證申領308本，換證950本，組織從業(yè)資格證書考試的人員達102人且通過率高達94％，均為歷年之首。
1、加強基礎建設，提高執(zhí)法效能
建立統(tǒng)計法制制度。專門建立了《統(tǒng)計工作稽查和執(zhí)法制度》，從職責分工、稽查和執(zhí)法檢查工作要求、等方面對統(tǒng)計執(zhí)法人員的工作職責、流程加以規(guī)范，明確了統(tǒng)計執(zhí)法的職能科室。完善法制臺帳設置。成立由正副局長組成的五人案審小組，對每一個案子都進行認真討論研究后再做出處理意見。建立完善法制工作臺帳，做到重要法制活動有記錄。提高人員執(zhí)法能力。局領導親自帶領全體同志認真參加市統(tǒng)計法制培訓，全程學習了統(tǒng)計法律規(guī)范，提高執(zhí)法水平。
2、常規(guī)專項并重，完成執(zhí)法任務
統(tǒng)計稽查經(jīng)常化，檢查對象全面化。今年我們統(tǒng)計稽查的時間跨度較往年有所延伸，一有問題發(fā)現(xiàn)就及時處理。檢查分布面廣，基本涉及各大行業(yè)門類，沒有一邊倒的現(xiàn)象。檢查對象選取中，既有統(tǒng)計基礎弱的單位，也有基礎工作較好的單位。檢查內(nèi)容方面各專業(yè)選取核心、難點指標為檢點，著力將這些指標查細、查透。
周密部署抓落實，聯(lián)合執(zhí)法顯成效。在執(zhí)法大檢查中，我們?nèi)尕瀼毓ぷ饕螅盐兆⌒麄鲃訂T、單位自查、重點抽查和處理整改四大環(huán)節(jié)，達到了預期效果。對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題我們及時處理，督促整改。通過檢查確定要立案待處理的單位6家，擬立案8家，對于有輕微違法事實的單位責令其限期改正。另外，針對檢查中對經(jīng)濟發(fā)展局提出的*區(qū)已無鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還在上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)報表的問題，*區(qū)經(jīng)濟發(fā)展局與市經(jīng)委多次反映，現(xiàn)已取消該項報表制度。
4、認真做好統(tǒng)計從業(yè)資格認定工作
我們將年報會議作為宣傳從業(yè)資格申領工作的重要平臺，在部署各專業(yè)年報會議前,對共計2000余家企業(yè)宣講了統(tǒng)計法律法規(guī)和《統(tǒng)計從業(yè)資格認定辦法》有關(guān)知識。并要求每位同志下企業(yè)調(diào)查、檢查、查訪時帶上從業(yè)資格證書小冊子，遇到?jīng)]有上崗證的單位，要求及時辦理。另外，充分利用12.4第五個全國法制宣傳日之機，在*公園設攤，大力宣傳《統(tǒng)計從業(yè)資格認定辦法》有關(guān)知識。
今年是*區(qū)統(tǒng)計局第一次自行組織從業(yè)資格考試培訓和考務工作，為此挑選出統(tǒng)計專業(yè)科班出生的業(yè)務骨干組成講課人員，合理安排考場，嚴格考場紀律，考風考紀良好，省市檢查組都比較滿意。
六、齊心協(xié)力，信息化建設取得新突破
1、內(nèi)外網(wǎng)站首次開通，信息化建設開創(chuàng)新局面
今年*區(qū)網(wǎng)站建設實現(xiàn)重大突破，第一次建成開通了內(nèi)外網(wǎng)站，網(wǎng)站自6月試運行以來，初步成為統(tǒng)計政務公開、傳播統(tǒng)計信息、宣傳統(tǒng)計工作的平臺。
2、網(wǎng)上直報全面推行，數(shù)據(jù)采集方式重大變革
今年網(wǎng)上直報工作在規(guī)模以上工業(yè)、限額以上和準限額商業(yè)、服務業(yè)、房地產(chǎn)、投資、建筑業(yè)中全面推行，從目前情況看，運用情況良好，除了準限額企業(yè)網(wǎng)上直報率為90%以外，其它專業(yè)基本達到100%的上報率。
七、因地制宜，各項普查調(diào)查工作取得新進展
1、認真完成經(jīng)濟普查和1%人口調(diào)查后續(xù)工作
完成了經(jīng)濟普查年鑒的出版工作。認真進行1%人口抽查技術(shù)業(yè)務分析，《區(qū)域劃分和繪圖工作的幾點體會》，《1%人口調(diào)查業(yè)務的重點和難點問題》，《1%人口調(diào)查項目設置存在的主要問題及建議》被省人調(diào)辦評為優(yōu)秀分析報告三等獎，其中《1%人口調(diào)查項目設置存在的主要問題及建議》還被市人調(diào)辦評為寧波市優(yōu)秀業(yè)務論文。
2、精心組織做好農(nóng)業(yè)普查工作
根據(jù)*區(qū)實際情況界定農(nóng)村區(qū)域，區(qū)農(nóng)普辦采取了查看行政記錄、實地走訪、集體討論三步界定農(nóng)村地域。積極做好農(nóng)普宣傳工作，在調(diào)查區(qū)域進行密集型宣傳動員。全方位做好普查員培訓工作。區(qū)普查辦認真準備，到鄞州區(qū)等地取經(jīng)，講課資料力求生動貼近實際，并通過考試、試填調(diào)查表和集體討論等多種形式加強講課效果。
明確“四個目標”
臺州市安監(jiān)局從2005年機構(gòu)單立以來，始終堅持一手抓執(zhí)法、一手抓規(guī)范，經(jīng)過幾年的努力，全市安監(jiān)系統(tǒng)的執(zhí)法基礎和執(zhí)法人員能力有了很大的提高，為全面開展執(zhí)法規(guī)范化建設奠定了基礎。但當前安全生產(chǎn)執(zhí)法人員普遍不足，監(jiān)管任務繁重，執(zhí)法隊伍整體較弱，業(yè)務水平相對不高等問題依然存在。為此，2011年，市局黨組提出了全面、系統(tǒng)推進執(zhí)法規(guī)范化建設的工作要求，確定2012年在全市開展“執(zhí)法規(guī)范化建設推進年”活動。
2013年，臺州市安監(jiān)局采取點面結(jié)合、以點帶面的工作方法，開展執(zhí)法規(guī)范化建設，對近年來執(zhí)法規(guī)范化建設的相關(guān)工作措施、工作成果進行總結(jié)提煉、補充完善，構(gòu)建執(zhí)法規(guī)范化建設總框架，落實規(guī)范化建設的具體措施，系統(tǒng)地推進執(zhí)法規(guī)范化建設。
該局提出了執(zhí)法規(guī)范化建設4個方面的工作目標：一是端正執(zhí)法思想，在全市確立了“以人為本、法律至上、廉潔規(guī)范、服務發(fā)展”的執(zhí)法理念；二是著眼于嚴峻的安全生產(chǎn)形勢，確立以執(zhí)法規(guī)范化建設推進依法行政，促進安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的目標；三是著眼于執(zhí)法能力建設，確立了嚴格、規(guī)范、公正執(zhí)法，提高執(zhí)法公信力的目標；四是著眼于作風建設，確立理性、平和、文明執(zhí)法，促進法律效果和社會效果統(tǒng)一的目標。
強化“四個保障”
臺州市安監(jiān)局致力于構(gòu)建執(zhí)法隊伍保障體系、制度保障體系、監(jiān)督保障體系和科技裝備保障體系，推進執(zhí)法規(guī)范化建設。
全市各級安監(jiān)部門積極爭取黨委政府的重視，加強執(zhí)法機構(gòu)建設，不斷充實執(zhí)法人員，市、縣兩級執(zhí)法人員編制從2005年的56人，增加到2012年的107人。為抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)中隊建設，2012年，市政府還專門下發(fā)了《關(guān)于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)隊伍建設的通知》，明確了基層安監(jiān)隊伍的人員配備標準。截至2014年1月底，全市133個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部設立了安全生產(chǎn)監(jiān)察中隊，落實人員編制535名。同時，以“崗位練兵”和“苦練基本功”等活動為載體，不斷加強執(zhí)法隊伍的能力建設，開展了執(zhí)法大比武、執(zhí)法實務培訓、異地交叉執(zhí)法、執(zhí)法論文比賽、執(zhí)法案卷評查等活動，不斷提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和執(zhí)法能力。全市9個縣（市、區(qū)）中，有7個縣（市、區(qū)）開展了執(zhí)法權(quán)委托，溫嶺、路橋、臨海、椒江、玉環(huán)等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法委托率達到100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)中隊在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法中發(fā)揮了主力軍的作用。
臺州市各級安監(jiān)部門在近幾年的執(zhí)法活動中，認真查找本地區(qū)、本部門執(zhí)法規(guī)范化建設的薄弱環(huán)節(jié)和空白點，針對執(zhí)法活動中最容易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)，制定明確的操作程序和執(zhí)法標準，把每一個執(zhí)法行為和執(zhí)法動作都納入制度、規(guī)范的約束之中，從源頭上遏制執(zhí)法的隨意性，為執(zhí)法工作提供了法律、制度上的保障和支持。市安監(jiān)局先后制訂出臺了32項規(guī)章制度，主要包括綜合類、程序類、檔案管理類、執(zhí)法監(jiān)督類、考核評議類、工作職責類六大類，全面建立了制度保障體系。
該市針對構(gòu)建執(zhí)法監(jiān)督體系，不斷加強層級監(jiān)督，開展執(zhí)法工作目標責任制考核、執(zhí)法質(zhì)量考評、執(zhí)法案件備案和案件督辦，確保依法依規(guī)處置到位。同時，加強內(nèi)部監(jiān)督，完善案件法律審核把關(guān)制度，開展行政處罰案件風險評估，實施執(zhí)法過錯責任追究。還聘請了法律顧問和執(zhí)法監(jiān)督員，加強對執(zhí)法工作的監(jiān)督；建立執(zhí)法公開制度，提高執(zhí)法透明度。
此外，臺州市安監(jiān)系統(tǒng)積極構(gòu)建科技裝備保障體系，加大財力投入，加快執(zhí)法科技信息化建設步伐，加強執(zhí)法人員的裝備配備。2012年，市安監(jiān)局研究開發(fā)了“臺州安監(jiān)移動執(zhí)法終端系統(tǒng)”，配備到縣、鄉(xiāng)各級執(zhí)法機構(gòu)。該終端系統(tǒng)配置了執(zhí)法箱、平板電腦、藍牙打印機等設備，具有執(zhí)法文書現(xiàn)場制作打印功能，以及法律法規(guī)、企業(yè)數(shù)據(jù)、執(zhí)法文書示例等現(xiàn)場查詢功能。2014年，市安監(jiān)局將“安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)”開發(fā)列入信息化建設規(guī)劃，積極推進執(zhí)法辦案的網(wǎng)上流程管理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)督和網(wǎng)上考評。
實施“四個規(guī)范”
臺州市安監(jiān)系統(tǒng)堅持抓好執(zhí)法活動的每個細節(jié)，把執(zhí)法規(guī)范化落實到每項具體工作中，樹立安監(jiān)系統(tǒng)文明執(zhí)法、廉潔執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、理性執(zhí)法的良好形象。
全市安監(jiān)系統(tǒng)統(tǒng)一執(zhí)法機構(gòu)辦公環(huán)境的布置，各級監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)按照統(tǒng)一的標準式樣，將執(zhí)法理念、執(zhí)法守則、執(zhí)法流程圖、執(zhí)法工作職責等上墻公示，營造良好的執(zhí)法辦公氛圍。推廣使用行政執(zhí)法“二卡一書”，在執(zhí)法檢查時，使用“行政執(zhí)法承諾卡”和“行政執(zhí)法監(jiān)督反饋卡”，向企業(yè)作出廉潔執(zhí)法、文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的承諾，并接受企業(yè)的監(jiān)督；對企業(yè)進行行政處罰時，發(fā)出“安全生產(chǎn)建議書”，對企業(yè)加強安全生產(chǎn)工作提出建議，并對服務企業(yè)作出承諾。規(guī)范行政執(zhí)法文明用語，制訂了《臺州市安監(jiān)系統(tǒng)行政執(zhí)法文明用語規(guī)范》，明確了執(zhí)法過程中每個環(huán)節(jié)的用語規(guī)范，推進全系統(tǒng)的文明執(zhí)法。
為規(guī)范行政處罰權(quán)力行使，市安監(jiān)局全面清理了安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)力事項，共整理歸納了262項行政處罰權(quán)力事項，并制訂完善了自由裁量標準，編制執(zhí)法流程圖、監(jiān)督機制明示圖，規(guī)范權(quán)力行使，并修訂、完善了執(zhí)法文書式樣，編印了《執(zhí)法文書示例文本》。
為了規(guī)范行政處罰程序，根據(jù)行政處罰有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，市安監(jiān)局制訂了《行政處罰工作程序管理規(guī)定》，從執(zhí)法檢查到行政處罰案卷的整理歸檔，對每個環(huán)節(jié)的工作責任、審核責任、審批責任、監(jiān)督責任進行細化分解。此外，進一步規(guī)范檔案臺賬管理，制訂了《臺州市安監(jiān)系統(tǒng)安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法檔案管理辦法》和《行政處罰案卷整理規(guī)則》，明確全市各級安全生產(chǎn)執(zhí)法機構(gòu)建立8大類的檔案臺賬，并對臺賬的式樣、內(nèi)容、封面、目錄、裝訂等進行了統(tǒng)一。
堅持“四個結(jié)合”
臺州市安監(jiān)系統(tǒng)在推進執(zhí)法規(guī)范化建設的過程中，始終做到“四個結(jié)合”，確保執(zhí)法規(guī)范化取得實效。
論文摘要:我國社會主義市場經(jīng)濟的確立和建設,稅收收入成為國家財政收入的主要來源,稅收的地位越來越重要,對稅收立法的要求就越高。但由于我國稅收法規(guī)不完善,有隨意性,彈性大,經(jīng)常變動,征納雙方在稅收法規(guī)認識上就會產(chǎn)生偏差,對同一項納稅事宜,雙方會有不同的意見,法規(guī)有時又不明確,稅務機關(guān)執(zhí)法行為不易規(guī)范,容易造成稅務機關(guān)與納稅人的征納矛盾。另外,我國稅收法規(guī)宣傳力度不夠, 宣傳的形式、方法、手段比較單一, 納稅人不了解稅法, 納稅人納稅意識淡薄。上述種種原因?qū)е铝宋覈愂辗ㄖ骗h(huán)境較差。
1 我國稅收管理存在的問題及成因
1.1 稅收征管的信息化水平比較低,共享機制未形成,源于稅收信息化基礎工作薄弱新征管模式要求以 計算 機 網(wǎng)絡 為依托,信息化、專業(yè)化建設為目標,但由于稅收基礎工作覆蓋面較廣,數(shù)據(jù)采集在全面性、準確性等方面尚有欠缺,不能滿足稅收征管和稅源監(jiān)控的需要。
1.2 稅源監(jiān)控不力,征管失衡
隨著經(jīng)濟的 發(fā)展 和社會環(huán)境的不斷變化,稅源在分布和來源上的可變性大大增加,稅源失控的問題也就不可避免。目前, 稅源監(jiān)控不力主要表現(xiàn)在:一是征管機構(gòu)設置與稅源分布不相稱, 管理職能弱化。由于機構(gòu)設置不合理,稅源監(jiān)控職責分工不是十分明確,對稅源產(chǎn)生、變化情況缺乏應有的了解和監(jiān)控;另外,稅務機關(guān)管理缺位的問題仍存在,出現(xiàn)大量漏征漏管戶的現(xiàn)象,因此稅收流失必然存在。二是稅源監(jiān)控的協(xié)調(diào)機制尚未形成。在“征、管、查”管理模式下, 由于稅收征、管、查等環(huán)節(jié)職責不明確或者相互脫節(jié), 以及國稅、地稅之間或稅務機關(guān)與其他部門之間缺乏配合、協(xié)調(diào)而引起稅源失控。三是稅收執(zhí)法不規(guī)范, 稅法的威懾力減弱。稅務機關(guān)對查處的稅收違法案件處罰力度不夠, 企業(yè) 稅收違法的風險成本低,這是稅源失控的一個重要原因。
1.3 納稅服務意識淡薄,征納關(guān)系不和諧
一是沒有樹立起一種“以納稅人為中心”的服務理念,由于工作的出發(fā)點不是以納稅人滿意為目標,稅收法規(guī)的宣傳不到位,新的稅法政策又沒有及時送達納稅人,因此在征納過程中對納稅人的變化和需求難以做出快速反應。二是在要求納稅人“誠信納稅”的同時,稅務機關(guān)“誠信征稅”的信用體系及評價機制也不完善,難以構(gòu)建和諧的征納關(guān)系。
2 完善我國稅收管理的建議
2.1 完善稅收 法律 體系,規(guī)范稅收執(zhí)法,進一步推進依法治稅
2.1.1 建立一個完善的稅法體系,依法治稅
完善的稅法體系是依法治稅的基礎,沒有健全的稅收法律制度,依法治稅也就成為一句空話。為此,我們要加快建立起一個完備的稅收法律體系。一是盡快制定和出臺《稅收基本法》。二是現(xiàn)行稅種的實體法予以法律化。三是進一步完善《稅收征管法》。四是設立稅收處罰法。對稅收違法、違章處罰作出統(tǒng)一的法律規(guī)定,以規(guī)范稅收處罰行為。
2.1.2 規(guī)范稅收執(zhí)法行為,強化稅收執(zhí)法監(jiān)督
一是稅務干部要深入學習和掌握稅法及相關(guān)法律法規(guī),不斷提高依法治稅、規(guī)范行政的意識,要堅持依法征稅,增強執(zhí)法為民的自覺性。二是認真執(zhí)行稅收執(zhí)法檢查規(guī)則,深入開展執(zhí)法檢查。進一步健全執(zhí)法過錯責任追究制度。
3 建設統(tǒng)一的稅收征管信息體系,加快稅收征管 現(xiàn)代 化進程
稅收征管軟、硬件的相協(xié)發(fā)展, 國稅、地稅征管機構(gòu)之間以及與政府其他管理機關(guān)的信息互通是完善稅收征管的必要選擇。
3.1 建設統(tǒng)一的稅收征管信息系統(tǒng)
即統(tǒng)一標準配置的硬件環(huán)境和應用軟件、統(tǒng)一的網(wǎng)絡通訊環(huán)境、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫及其結(jié)構(gòu),特別是統(tǒng)一的業(yè)務需求和統(tǒng)一的應用軟件。第一,加快研制科技含量高的統(tǒng)一稅收征管應用軟件,提高征管效率。第二,建設信息網(wǎng)絡,實行縱橫管理。第三,建立數(shù)據(jù)處理中心,實施 科學 管理。
3.2 建立稅收征管信息化共享體系
盡快實現(xiàn)信息共享。首先, 建立國稅、地稅部門之間的統(tǒng)一信息平臺,讓納稅信息在稅務機構(gòu)內(nèi)部之間實現(xiàn)共享。其次,建立稅務機關(guān)與政府其他管理機關(guān)的信息聯(lián)網(wǎng)。在國稅、地稅系統(tǒng)信息共享的基礎上,有計劃、有步驟地實現(xiàn)與政府有關(guān)部門(財政、工商、金庫、銀行等部門) 的信息聯(lián)網(wǎng), 實現(xiàn)信息共享。
4 實施專業(yè)化、精細化管理
建立稅收征管新格局國家稅務總局《關(guān)于加速稅收征管信息化建設推進征管改革的試點工作方案》中,明確提出在信息化基礎上建立以專業(yè)化為主、綜合性為輔的流程化、標準化的分工、聯(lián)系和制約的稅收征管新格局。
4.1 建立專業(yè)化分工的崗位職責體系
盡快解決“征、管、查”系列人員分布、分工不合理的問題,完善崗位職責體系。在征收、管理、稽查各系列專業(yè)職責的基礎上,根據(jù)工作流程,依托信息技術(shù),將稅收征管業(yè)務流程借助于 計算 機及 網(wǎng)絡 ,通過專門設計的稅收征管軟件對應征管軟件的各個模塊設置相應的崗位,以實現(xiàn)人機對應、人機結(jié)合、人事相宜,確保征管業(yè)務流和信息流的暢通。
4.2 實施精細化管理
在納稅人納稅意識淡薄, 企業(yè) 核算水平不高, 建立自行申報納稅制度條件還不完全具備, 稅收征管信息系統(tǒng)還未形成全國監(jiān)控網(wǎng)絡, 稅收社會服務體系還不健全的現(xiàn)實情況下,必須依靠嚴密細致的精細化管理,來促進征收,指導稽查,完善新模式,進一步加強稅收征管。
5 規(guī)范服務,構(gòu)建和諧的征納關(guān)系稅收征管法及其實施細則
將“納稅服務”作為稅收征管的一種行政行為,為納稅人服務成為稅務機關(guān)的法定義務和責任。稅務機關(guān)要全面履行對納稅人的義務,必須確立“以納稅人為中心”的服務理念,強化稅收服務于 經(jīng)濟 社會 發(fā)展 、服務于納稅人的意識。規(guī)范納稅服務,構(gòu)建和諧、誠信的稅收征納關(guān)系。
5.1 加大稅法宣傳
稅務機關(guān)進行稅收 法律 宣傳,一是注重日常稅法宣傳,利用報刊、電視、廣播等媒體宣傳稅法,并定期召開納稅人座談會。二是規(guī)范稅法公告制度,利用典型案例以案釋法。三是充分發(fā)揮納稅服務熱線的服務功能,開展“網(wǎng)送稅法”活動,無償為納稅人提供納稅咨詢服務。
5.2 建立征納雙方的誠信信用體系
一是誠信納稅。在納稅人方面, 建立納稅人信譽等級評定制度,為納稅人提供等級式服務,促進企業(yè)誠信納稅。二是誠信征稅。在稅務機關(guān)方面,建立健全首問責任制、限時承諾制、責任追究制等一系列約束稅務干部行為的制度,要求稅務干部遵守誠實守信的職業(yè)道德, 構(gòu)建誠信征稅的信用體系。