時間：2022-05-10 04:42:19
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行政管理 論文-農(nóng)民自組織資源的缺失與再生
減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，自上個世紀(jì)九十年代以降，文件年年在發(fā)。因農(nóng)民負(fù)擔(dān)而引發(fā)的事件卻時不時地發(fā)生著；中西部地區(qū)個別地方甚至呈加重的趨勢。農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)村債務(wù)的積重難返，終于使中央高層下決心用200到300億元的中央財政轉(zhuǎn)移支付，逐步在全國實施農(nóng)村稅費改革。決心之大，力度之強，說它開啟了二十一世紀(jì)中國農(nóng)民“第三次革命”的大門，遠不為過。
就在我們?yōu)椤暗谌胃锩奔挠韪嗥诖龝r，農(nóng)民許紹堂的自殺卻給了我們更深的思考：事件最初由于300元負(fù)擔(dān)款而起，但導(dǎo)致他最終走上絕路的原因卻是多樣的。如果不是社長許學(xué)忠在第二輪土地承包中的過激行為；如果鄉(xiāng)干部在收取稅費款時能認(rèn)真正視許紹堂提出的問題；如果許紹堂的兒子在外打工沒有出事；如果縣鄉(xiāng)各級有個通暢的農(nóng)民利益表達渠道；如果基層司法援助制度完善一些；如果許紹堂受過多一點的教育，心理承受能力好一些……上述其中任何一項“如果”能發(fā)揮作用，許紹堂選擇生而不是選擇死的可能性更大。
這些“如果”的背后，涉及更多的制度體制的深層矛盾：即龐大的權(quán)力體制與弱小的個體之間的巨大鴻溝。這是經(jīng)濟市場化、利益多元化社會的固有特征。在中國農(nóng)村，政府與農(nóng)民之間，利益格局的不對稱的顯著表現(xiàn)是：一方面農(nóng)民生存在邊緣狀態(tài)，處于社會公共資源分配體制的未端；另一方面農(nóng)民自組織資源嚴(yán)重缺失。在許紹堂自殺事件中，我們看到，為申張自己的那么一點兒微薄的權(quán)益，他付出的卻是生命的代價。單個農(nóng)民維護自身利益的成本究竟有多高，誰能計算得出？
二十多年的改革開放，中國法制建設(shè)也取得了很大進步，農(nóng)民等社會弱勢群體申張自己權(quán)益的機制也在逐漸形成。上訪、申訴、調(diào)解、仲裁、法律援助、行政訴訟、行政復(fù)議等。但農(nóng)民自組織資源的缺失，決定了單個的農(nóng)民面對龐大的體制時永遠是渺小的。農(nóng)民還在申張自己權(quán)益之前，就從制度上決定了他們付出的成本比其它擁有組織資源的社會群體大。
農(nóng)民自組織資源的缺失還表現(xiàn)在，政府制定和實施有關(guān)涉農(nóng)方面的政策時，很難聽到來自農(nóng)民的聲音。政策的執(zhí)行對象被排斥在政策決策和落實的過程之外，這就為政策執(zhí)行者在權(quán)力的運作中，追求自身利益的最大化提供了機會。農(nóng)村稅費改革試點，涉及中央政府、地方政府、農(nóng)民三者利益格局的調(diào)整。中央政府的大政方針是”讓利于民“。在此前提下，地方政府（主要是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）與農(nóng)民即成為利益格局中博弈力量的雙方。實際上，具體運作中，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在方案計劃的上報審批和具體落實中玩起了數(shù)字游戲，上報審批方案和具體落實方案數(shù)字不一致。目的是向上多要一點轉(zhuǎn)移支付，向下則在負(fù)擔(dān)減少的額度上，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的最大利益。這對上與對下數(shù)據(jù)的差額，也就是農(nóng)民被排斥在關(guān)系自己切身利益的政策落實過程中付出的體制成本。
在利益多元化社會，利益格局中不同利益主體的相互制衡作用尤為重要。若彼此之間良性互動，積極合作則更可能實現(xiàn)資源配置效益的最優(yōu)化，從而共同促進整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；若利益格局中的一方占據(jù)組織資源體制中的有利位置，一旦僅僅依靠體制優(yōu)勢即能實現(xiàn)其利益最大化時，維持現(xiàn)狀，就成為它的最佳選擇，其創(chuàng)新動力自然由盛轉(zhuǎn)衰。而它的最大利益的現(xiàn)實更可能是這種利益格局中的弱勢一方的利益削弱為代價的。由此觀之，解決以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為重點的“三農(nóng)”問題，不僅僅監(jiān)督制約機制有待完善，真正落實中央政策，更在于健全農(nóng)民自組織資源，增強體制外的制衡力量。
體制外制衡力量的形成，并不是政府從此有了與它對立的團體組織。實質(zhì)上，總設(shè)計師鄧小平推動的改革開放，就在于從計劃經(jīng)濟的體制外開辟新天地，激活廣大勞動者的創(chuàng)造潛力。在農(nóng)村經(jīng)濟領(lǐng)域，隨著落實家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)民生產(chǎn)積極性高漲。在農(nóng)產(chǎn)品商品率較高的東部沿海地區(qū)，一些具有開拓精神的致富帶頭人，率先建立了適應(yīng)市場經(jīng)濟的在各種專業(yè)化合作組織為主的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營實體，完善社會化服務(wù)組織結(jié)構(gòu)，健全靈活，高效的經(jīng)營決策體系和貿(mào)工農(nóng)一體化的市場機制，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展注入了強勁的發(fā)展動力。而中西部農(nóng)村邊遠地區(qū)，仍然停留在以粗放經(jīng)營為主的發(fā)展階段，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟依然占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展后勁嚴(yán)重不足。東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)的巨大反差，為中國的農(nóng)村發(fā)展提供了兩種截然不同的范例，深刻表明獨立于政府體制之外的農(nóng)民自組織資源，正在推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程中發(fā)揮著越來越大的作用。
現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會農(nóng)民自組織資源的組織形態(tài)，主要是指涉農(nóng)合作組織和農(nóng)民聯(lián)合會或農(nóng)協(xié)組織。在市場經(jīng)濟成熟的國家和地區(qū)，比如日本、中國臺灣等，它們的農(nóng)協(xié)或農(nóng)會組織，不僅在經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著聯(lián)結(jié)個體農(nóng)戶與市場的橋梁作用，而且在國家的社會管理體制中，代表農(nóng)民，為農(nóng)民說話，成為農(nóng)民的利益代言人。農(nóng)村合作組織與農(nóng)民互助協(xié)會組織功能的相融相通是現(xiàn)代農(nóng)民合作組織發(fā)展的一大趨勢。
就我國農(nóng)村合作組織的發(fā)展現(xiàn)狀而言，一方面，專業(yè)性合作組織亟待從國家立法高度上規(guī)范、引導(dǎo)，促進其健康發(fā)展；另一方面，農(nóng)民弱勢群體地位日漸突顯，東部和中西部農(nóng)民地區(qū)發(fā)展的差距拉大，農(nóng)民急待形成自身的整體合力，才能應(yīng)對競爭激烈的當(dāng)今時代，農(nóng)村合作組織突破專業(yè)互助合作的層面，建立健全全國及行政區(qū)域性的涉農(nóng)合作組織聯(lián)合組織和基層互助合作組織已是當(dāng)務(wù)之急。顯然，這一涉及宏觀管理
體制的改革，成功與否，相應(yīng)的政府機構(gòu)精簡，職能切實轉(zhuǎn)變，以及基層政府財與事權(quán)的合理劃分同樣是關(guān)鍵。
改革開放，一方面是僵化的體制不斷被打破的過程，另一方面也是廣大群眾創(chuàng)造潛力被激發(fā)的過程。涉農(nóng)合作組織的重建，農(nóng)民自組織資源的再生，為中國農(nóng)村發(fā)展注入了強勁的動力。同時，應(yīng)該看到，體制健全，機制優(yōu)化，還需要政府與民間的良性互動，需要執(zhí)政者高屋建瓴，高瞻遠矚的氣度與果敢。面對“三農(nóng)”現(xiàn)狀，如果僅僅是就事論事找原因，看問題，那我們只能永遠走在問題和矛盾的后面。
實踐證明，中國農(nóng)民不僅是勇于奉獻和犧牲的群體，而且也是敢干擔(dān)當(dāng)，富有創(chuàng)新精神的群體。讓他們組織起來，給予他們中的優(yōu)秀分子以更大的展業(yè)空間，憑著中華民族勤勞、堅韌的精神品格和聰明才智，相信這一群體一定能煥發(fā)出新的生機和活力。（完）
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的狀況及問題
在1979年改革開放之前，我國基層實行的是的政社合一管理體制。1983年，中共中央發(fā)出《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，在基層取消，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。到1985年，全國基層基本完成由公社到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，并實行縣鄉(xiāng)“分灶吃飯”的財政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級財政單位的行政地位得以確立。與先前的制度相比較，在1980年代全國自上而下的“放權(quán)讓利”的體制改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能分享少量工商稅費，以及大部分農(nóng)業(yè)稅費、屠宰稅、筵席稅等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力有較大提高。但是，1994年的分稅制改革后，各級財政再次向上集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力受到較大影響;在2005年中央決定取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)村不合理的收費后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政來源進一步萎縮，出現(xiàn)所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘”的現(xiàn)象。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展程度的不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政表現(xiàn)為“吃飯財政”和“要飯財政”兩種情形，前者大多出現(xiàn)在沿海發(fā)達地區(qū)，而后者則是廣大欠發(fā)達地區(qū)的寫照。所謂“吃飯財政”，就是指政府的可支配財政收入基本只能滿足人員工資和政府運轉(zhuǎn)的行政開支，用于社會服務(wù)和經(jīng)濟建設(shè)的部分很小。需要指出的是，這個現(xiàn)象并非源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力，而是源于既有財政體制。以J省K市(縣級市)L鎮(zhèn)為例，三個主要稅種，增值稅除去中央拿走75%外，剩下的25%中，省里拿走12．5%，縣級政府再分走一部分，實際鎮(zhèn)政府只能分到7．5%;所得稅與增值稅類似，鎮(zhèn)政府實際只能分到12%;營業(yè)稅雖然鎮(zhèn)政府能分到的比例較大，但近年來推行“營改增”，營業(yè)稅的稅基大幅下滑。在此財政體制下，L鎮(zhèn)2011年全口徑財政收入8．9億元，本級政府享有的可支配財政收入不到4億元。其中維持行政開支就需要3億多元，真正能用于各項建設(shè)的不到1億元，遠不能滿足發(fā)展的需要(數(shù)據(jù)來源于2012年筆者對L鎮(zhèn)的實地調(diào)研)。所謂“要飯財政”，即因經(jīng)濟欠發(fā)達而自身生財能力弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政開支都要依靠上級政府的補助。以H省G縣Z鎮(zhèn)為例，2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)全口徑財政收入1000萬元左右，盡管縣政府在自己權(quán)限內(nèi)把大部分財政收入留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也僅分得400萬元左右，財政缺口仍有350萬元左右，自己無力解決財政供養(yǎng)人員及政府運轉(zhuǎn)的行政開支問題，只能依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付或其他補助來解決(數(shù)據(jù)來源于筆者2014年10月對Z鎮(zhèn)的實地調(diào)研)。盡管財政能力非常有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能卻是全能的。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能可以概括為:(1)執(zhí)行本級人大和上級行政機關(guān)的決定和命令;(2)執(zhí)行本行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會建設(shè)計劃;(3)其他保障人民生產(chǎn)和生活的職權(quán)。從這一論述可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的全面職能。在我國縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”的體制背景下，實際上各級政府之間缺少明晰的職能分工。在長期“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的大背景下，相關(guān)激勵和約束形成一種發(fā)展機制，促使各級政府凸顯其經(jīng)濟職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外。在各種自上而下的經(jīng)濟增長考核指標(biāo)壓力下，加之財政能力不佳的狀況，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟發(fā)展職能導(dǎo)向強，而社會管理職能導(dǎo)向弱的局面。顯然，基于財政體制及發(fā)展機制，既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是一種權(quán)責(zé)不匹配的體制，亦即財政能力與行政職責(zé)不匹配，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)職能偏差的問題。為緩解財政窘迫的壓力，招商引資幾乎成為重中之重的工作任務(wù)，既無力也無心去認(rèn)真有效地提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品及服務(wù)，長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在教育、醫(yī)療、環(huán)保等方面的責(zé)任不到位。有的學(xué)者通過對江西、河南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行案例研究認(rèn)為，財政體制的收入上收機制和農(nóng)村教育支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出為主，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沉重的財政負(fù)擔(dān)，進而造成教育發(fā)展遲緩②。在對國內(nèi)知名專家進行的問卷調(diào)查中，61．9%的專家認(rèn)為公共服務(wù)職能差是鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的突出問題。與此同時，經(jīng)濟發(fā)展所需的建設(shè)資金主要靠土地出讓金和土地融資解決，形成“吃飯靠財政，發(fā)展靠土地”的局面，由此形成一些負(fù)面影響:(1)對“土地財政”過度依賴，嚴(yán)重威脅到耕地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地資源的保護。(2)為吸引投資，在土地征用中對農(nóng)民的補償進行克扣或強拆強征，釀成很多社會群體性事件，危及到社會的穩(wěn)定。(3)鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力及人力資源的有限性，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的工業(yè)發(fā)展模式，很難形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的技術(shù)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大多是低水平的，不利于土地資源的集約使用以及生態(tài)環(huán)境的保護。
二、新型城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的挑戰(zhàn)
近年來，中央提出新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思想，亦即“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程———走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”(在黨的十六大所作的《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》報告);“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制———推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進”(黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》);2014年3月，中央頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，從人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、城鎮(zhèn)規(guī)模和相應(yīng)的支持制度方面提出了具體工作方向。關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的新意何在，很多學(xué)者進行了解讀或闡述，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)思想，以集約化、生態(tài)化為發(fā)展模式，以功能多元化、體系合理化為基本內(nèi)容，以城鄉(xiāng)一體化為基本目標(biāo)①。城鄉(xiāng)互補、能源節(jié)約、城鎮(zhèn)質(zhì)量、環(huán)境保護、集約發(fā)展、共同富裕等六方面是新型城鎮(zhèn)化的突破口。新型城鎮(zhèn)化的要求可以概括為人本化、集約化、集群化、協(xié)調(diào)化四個方面。新型城鎮(zhèn)化的特征可以總結(jié)為“人的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、建筑工業(yè)化、中國夢”等。以上諸多解讀從不同的側(cè)重點概括了新型城鎮(zhèn)化的新意所在，如果進一步加以提煉，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展密切相關(guān)的可以歸納為兩點:一是強調(diào)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。長期以來，在我國城鄉(xiāng)分割的二元體制下，“城鎮(zhèn)－農(nóng)村”以及“城里人－鄉(xiāng)下人”形成了明顯鴻溝。一方面，大量在城鎮(zhèn)工作和生活的農(nóng)民工受制于戶籍制度，難以平等地享有城鎮(zhèn)的公共服務(wù)，面臨著子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及其他社會福利等困境。另一方面，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)供給方式有異，往往縣級政府負(fù)責(zé)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)，廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給呈現(xiàn)缺失或不足的狀態(tài)，農(nóng)村居民因為居住地的差異而難以享受到基本的公共服務(wù)?？偫碓?014年十二屆全國人大二次會議上作的政府工作報告中指出，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。對此，新型城鎮(zhèn)化既要打破城里人－鄉(xiāng)下人的戶籍限制，讓城鎮(zhèn)常住人口享有所在城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù);又要打破城鎮(zhèn)－農(nóng)村的地理限制，改善農(nóng)村地區(qū)的基本公共設(shè)施和公共服務(wù)。二是強調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的環(huán)境友好和資源節(jié)約。長期以來，在以經(jīng)濟增長為主導(dǎo)的發(fā)展機制下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了經(jīng)濟發(fā)展的強激勵，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱和開發(fā)區(qū)熱。東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，利用自身廉價的土地和區(qū)位優(yōu)勢吸引投資，實現(xiàn)了經(jīng)濟快速發(fā)展;而廣大中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因區(qū)位、財力和人員素質(zhì)等因素，難以有效吸引投資，導(dǎo)致了沉重的發(fā)展債務(wù)。而無論東部還是中西部，基層政府的發(fā)展觀都是重增長速度輕效率，這就造成土地資源的使用效率低下，環(huán)境污染嚴(yán)重。新型城鎮(zhèn)化，不是不追求經(jīng)濟發(fā)展，而是要求不能把經(jīng)濟的發(fā)展建立在資源的粗放利用以及對環(huán)境的無限破壞的基礎(chǔ)上，要把經(jīng)濟發(fā)展建立在資源節(jié)約和環(huán)境友好的基礎(chǔ)之上。只有這樣的發(fā)展，才是可持續(xù)的發(fā)展，才是能改善人民生活質(zhì)量的發(fā)展。顯然，根據(jù)上文對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀及問題的分析，新型城鎮(zhèn)化對既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要反映在如下幾方面:
(一)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力的挑戰(zhàn)。
在推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是重要手段，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要服務(wù)的人口顯著增加。以經(jīng)濟落后的H省Z鎮(zhèn)為例，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展使鎮(zhèn)政府需要服務(wù)的人口從2000左右城鎮(zhèn)居民擴展到25000左右全鎮(zhèn)人口，相應(yīng)的財政供養(yǎng)人口和建設(shè)項目成比例增加。但Z鎮(zhèn)的本級財政收入，10年來一直在每年100－400萬元間波動，這與每年2000萬元左右的資金需求相比是杯水車薪(750萬元運轉(zhuǎn)資金需求，1200萬元左右建設(shè)資金需求)。在此財力下，Z鎮(zhèn)的建設(shè)資金，一方面需要積極向縣政府爭取項目支持，一方面必須負(fù)債建設(shè)。在我們的訪談中，該鎮(zhèn)黨委書記表示“一般一個項目，有1/3的資金我就敢啟動，不然就辦不成事。我來做書記，有900萬債務(wù)，主要是工程拖欠款”。經(jīng)濟發(fā)達的J省L鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)12萬常住人口中，本地人口僅3萬，而外來人口達9萬。10年前的外來人口主要是流動性的農(nóng)民工，在這里工作，但其子女教育和養(yǎng)老等主要在家鄉(xiāng)解決;當(dāng)前的外來人口主要是80后農(nóng)民工，在本地生兒育女，安家立業(yè)，子女教育和養(yǎng)老等都需要本地政府予以解決。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長指出，“上級留給我們的財政分成，都是按照吃飯財政來留的，要搞經(jīng)濟建設(shè)，以及中央提出的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等，都需要自籌資金。自籌資金主要靠土地轉(zhuǎn)讓金、融資，2011年財力4億，負(fù)債就有4．1億”。由此可見，新型城鎮(zhèn)化的要求與既有體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力存在巨大落差。
(二)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置的挑戰(zhàn)。
新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以改善居民的公共服務(wù)為核心職能。在既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要發(fā)展經(jīng)濟又要負(fù)責(zé)提供公共品及服務(wù)，財政能力的不足，使其難以實現(xiàn)兩者平衡，不得不以發(fā)展經(jīng)濟為主，對其他則心有余而力不足，經(jīng)濟發(fā)展分散了政府的公共服務(wù)投入。實際上，在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也認(rèn)為，注重經(jīng)濟發(fā)展也是不得已而為之的，“基礎(chǔ)建設(shè)，上級要求我們配套，就得自己出錢”(H省Z鎮(zhèn)黨委書記訪談);“上級提外貿(mào)增長10%，經(jīng)濟增長8%，就開始搞外貿(mào)和增長攻堅戰(zhàn)。外貿(mào)那么多，產(chǎn)業(yè)那么多，對老百姓有什么好處呢?老百姓需要的是實際的東西。上級以后能不能不要老是提增長，回歸到政府基本職能”(J省L鎮(zhèn)鎮(zhèn)長訪談)。另外，即便是在經(jīng)濟較發(fā)達的蘇南地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員編制有限，因經(jīng)濟規(guī)模擴大而需要增加工作人員，只能通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來聘任臨時工加以解決，臨時工與在編工作人員的比例甚至超過了3∶1，大大加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負(fù)擔(dān)。
(三)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式的挑戰(zhàn)。
新型城鎮(zhèn)化提出了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，其中包含著產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵。一般而言，現(xiàn)代工業(yè)中的產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈的聯(lián)系范圍往往超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政轄區(qū)范圍，需要跨越行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。對此，國際上于1990年代就出現(xiàn)了跨域治理理論，強調(diào)政府間通過平等協(xié)商及組織結(jié)盟，解決跨行政區(qū)的事務(wù)協(xié)調(diào)①，促進區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈的形成。但是，由于改革開放初期形成的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的橫向關(guān)系更多地體現(xiàn)為競爭。例如，J省K市(縣級市)具有很好的旅游資源，K市著名景點的Z鎮(zhèn)希望把鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的旅游資源進行整合，形成具有規(guī)模效應(yīng)的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，但與臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入“誰主誰次”的問題，難以協(xié)商。其實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的難以協(xié)調(diào)不僅是財政利益的矛盾沖突所致，更重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能用于協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具非常有限。眾所周知，處于政府序列末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上只有執(zhí)行權(quán)，自己制定政策的權(quán)力和能力都非常有限，加之財政能力的窘迫，也沒有支持行政協(xié)調(diào)的財政工具，面對錯綜復(fù)雜的跨行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展問題顯得無能為力。因此，長期陷入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的“碎片化”發(fā)展模式，難以形成集約化的規(guī)模經(jīng)濟，造成對資源的低效率使用和對生態(tài)環(huán)境的破壞?？傊谛滦统擎?zhèn)化的發(fā)展趨勢之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力的不足和政府職能的不到位，以及發(fā)展模式的不科學(xué)，都表明既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制已難以適應(yīng)時展的要求，難以有效地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展面臨的問題，需要與時俱進，積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的深化改革問題。這既是一個理論問題，也是一個重大的政策課題。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的取向探討
在新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革要服務(wù)于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品及服務(wù)的提供能力，以及提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展效率，這就涉及到權(quán)責(zé)的調(diào)整問題。實際上，圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革問題，近幾年已出現(xiàn)了一些實踐探索，主要有“強鎮(zhèn)擴權(quán)”“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”等幾種形式。所謂“強鎮(zhèn)擴權(quán)”是有選擇地賦予經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多權(quán)限。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，要“依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限”。為此，中央編辦與中央農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，在全國13個省選取25個經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進行“強鎮(zhèn)擴權(quán)”試點。改革試點的主要內(nèi)容包括:體制創(chuàng)新(如行政區(qū)劃調(diào)整)、下放權(quán)限(如城建、環(huán)保、治安權(quán)限，以及提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力)、編制管理(增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制)。該項改革的核心，是“堅持權(quán)責(zé)一致、事財匹配，賦予鎮(zhèn)政府履行職能必要的事權(quán)和財力”?？傮w而言，該項改革試點進行5年多來，雖然省級政府較為積極，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為期盼，但處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的縣級政府，并未積極全面地落實強鎮(zhèn)試點，而是小范圍、有選擇地推行放權(quán)。根據(jù)筆者對試點鎮(zhèn)之一的J省K市(縣級市)P鎮(zhèn)的調(diào)研，K市政府雖然發(fā)出試點的通知，但下放行政權(quán)限的具體目錄長期沒有落實，對P鎮(zhèn)的財政放權(quán)僅限于財政收入的增量部分(基數(shù)部分按照原來的縣鄉(xiāng)比例分配，增量部分100%歸P鎮(zhèn))，并且財政放權(quán)只能維持4年，4年后再議。顯然，在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”問題上，縣級政府持消極態(tài)度，這其中除了縣級政府有其自身利益考慮外，還受到一些合情合理的客觀因素制約。例如，自黨的十六大提出“科學(xué)發(fā)展觀”以及“轉(zhuǎn)變增長方式”以來，各級地方政府都加強了經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，亦即對建設(shè)用地資源、產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容的統(tǒng)籌規(guī)劃，這涉及到用地和項目審批及其衍生權(quán)限的向上集中。這一變化趨勢與向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)不相吻合，這就是為什么“強鎮(zhèn)擴權(quán)”落實不盡如人意的重要原因之一。所謂“鄉(xiāng)財縣管”主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力不足而采取的財政統(tǒng)籌措施。2005年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自有財力比重下降，對上級政府的財政依賴度大幅增加。在此背景下，財政部于2006年發(fā)出《進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知》，以期達到“規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險，維護農(nóng)村基層政權(quán)和社會穩(wěn)定”的目的。該項改革的主要內(nèi)容為“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”。雖然該項改革的核心是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的規(guī)范性，并不觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自主權(quán)，但財政的規(guī)范性管理實質(zhì)上把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的項目納入縣級財政的管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政支出方面的自主性受到削弱。
對于縣級政府而言，由于加強了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實質(zhì)性干預(yù)，對推行該項改革較為積極，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因財政需要仰仗于縣級政府的支持，對支出自主性受到削弱不滿意但也可以接受。因此，“鄉(xiāng)財縣管”的改革推行較為順利，截至2011年底，實現(xiàn)了“鄉(xiāng)財縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為2．93萬個，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的3/4左右①。所謂“撤鄉(xiāng)變街”是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)榻值擂k事處，這主要出現(xiàn)在城市及其周邊地區(qū)。這一變化實質(zhì)上是撤消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府，使之變?yōu)樯霞壵呐沙鰴C構(gòu)———街道辦事處。例如，浙江省約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已變?yōu)榻值擂k事處，四川省約6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也變?yōu)榱私值擂k事處。街道辦事處作為上級政府的派出機構(gòu)，最本質(zhì)的變化就是不再作為一級獨立財政預(yù)算的行政單位，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理由上級政府統(tǒng)籌規(guī)劃，街道辦事處只是負(fù)責(zé)執(zhí)行上級政府的任務(wù)安排。以上幾種實踐都涉及到一個重要理論問題，亦即基層行政管理需要集權(quán)或分權(quán)的問題。“奧茨分權(quán)定理”(Oates，1972)認(rèn)為分權(quán)的必要性是，分權(quán)有利于增進地方民生福利的提升及資源配置的效率，因為越是接近實際的政府層級越了解真實的需求。一般而言，公共職責(zé)通常最好由那些最接近居民的政府加以實施，集權(quán)化的選擇導(dǎo)致供給的同一性，無法考慮到各地方的不同偏好，因而國家范圍內(nèi)同一化的服務(wù)會導(dǎo)致消費者剩余的損失。福利損失可以被看作是信息不完全的產(chǎn)物，基層政府由于擁有更為全面的信息。因此，克服消費者剩余損失的一個重要路徑就是分權(quán)。公共選擇的分權(quán)化是帕累托效率增進的，其原因是它可以減少消費者剩余的絕對損失，這通常被稱之為“奧茨分權(quán)定理”。理論的結(jié)論是建立在對理論假設(shè)驗證的基礎(chǔ)上得出的，奧茨分權(quán)理論的假設(shè)主要是:(1)政府尋求社會福利最大化是源于選民壓力;(2)信息不對稱或不完全使地方政府比中央政府更具有信息的優(yōu)勢，因而分散而不是集中提供公共品能有效避免福利損失。假設(shè)(1)在西方發(fā)達國家是成立的，亦即決定資源配置及利益分配的政治過程是通過選票(無論是用手投票或用腳投票)來體現(xiàn)的，但這與中國的國情不相吻合。假設(shè)(2)相對來說較具普適性，但如果就中國的情況而言，還需進一步分析。在西方發(fā)達國家如美國等，基層政府不具有發(fā)展經(jīng)濟的職能，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基于市場的私人行為，政府既不負(fù)責(zé)給企業(yè)提供市場信息服務(wù)，也不需要市場信息。因此，所謂地方政府更具信息優(yōu)勢，僅指對當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)需求信息。而在中國由于政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的特點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也具有發(fā)展經(jīng)濟的職能，因而也需要掌握市場信息?，F(xiàn)代經(jīng)濟中的市場范圍遠遠超出行政區(qū)劃尤其是基層行政區(qū)劃范圍，行政區(qū)劃空間范圍越小的政府要想掌握市場信息就越困難，這一點與地方公共服務(wù)需求信息正好相反。另一方面，由于基層政府制定政策的權(quán)力極其有限，在應(yīng)對市場變化上的政策工具也就非常有限。因此，從發(fā)展經(jīng)濟的角度而言，無論是能力還是信息都不能說基層政府最具優(yōu)勢。綜上所述，分權(quán)理論的兩個理論假設(shè)，其中有一半(亦即假設(shè)1)的假設(shè)不符合中國國情，余下關(guān)于信息問題的另一半假設(shè)(亦即假設(shè)2)由于沒有涉及市場信息問題，對于中國而言也只是部分適用。換言之，由于公共選擇的政治過程和基層政府職能的差異，“奧茨分權(quán)定理”在中國的適用性就大打折扣，這也就是為什么在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”三種實踐模式中，具有明顯權(quán)力向上集中特征的“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”能成為主流，而具有權(quán)力下放特征的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”在落實中舉步維艱。分權(quán)理論還有一個方面，即強調(diào)分權(quán)能導(dǎo)致高效率。在西方經(jīng)濟學(xué)的理論邏輯中，效率是與市場經(jīng)濟相關(guān)聯(lián)的，這就衍生出一個結(jié)論，即市場經(jīng)濟體制需要分權(quán)。但需要指出的是，即便市場經(jīng)濟體制下分權(quán)也是有限度的，并不是所有權(quán)力都逐級下放。例如，在美國有關(guān)教育、公共醫(yī)療及道路等公共品及服務(wù)大多是由州政府負(fù)責(zé)提供的，并沒有把這些權(quán)力或職能下放到縣(county)或鎮(zhèn)(town)一級政府，因為公共品的提供也講究規(guī)模效益。另外，我國臺灣地區(qū)完全實行市場經(jīng)濟體制，但近幾年來在城市化進程中，也把占比約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為市政府的派出機構(gòu)(區(qū)公所)，這一變革覆蓋了臺灣人口的59．6%及面積26．7%的地區(qū)。導(dǎo)致這一變化的重要原因是，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化使基層政府財源萎縮，以及基層公共管理效率下降。這一變化的核心內(nèi)涵是，區(qū)不再是獨立的一級財政預(yù)算行政單位，區(qū)管轄范圍內(nèi)的大部分經(jīng)濟事務(wù)和民生事務(wù)都由市政府統(tǒng)一規(guī)劃和支出，區(qū)僅執(zhí)行市政府的預(yù)算支出。由此可見，分權(quán)并不一定能保障基層公共服務(wù)的效率，效率與分權(quán)并不具有必然的因果關(guān)系。鑒于上述理論和其他地區(qū)實踐的分析，在我國實驗探索的基層行政管理體制改革的三種模式中，“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”的改革既符合國情，也可以提高經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)效率。
因此，在新型城鎮(zhèn)化的進程中，要使基層政府能更好地提供公共品及服務(wù)，就應(yīng)該堅持基層政府權(quán)力向上集中的行政管理體制改革取向。由于中國還有廣大的農(nóng)村地區(qū)，不是所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以改為街道辦事處，因而“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”兩種模式會長期同時存在，但這兩種模式的一個共同點是，加強上一級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌。在經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌中，縣級政府要基于經(jīng)濟發(fā)展和資源使用的效率，對資源配置和產(chǎn)業(yè)布局進行全局性的統(tǒng)籌安排，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的惡性競爭，以及碎片化發(fā)展的資源使用低效率和對環(huán)境的破壞，同時通過削減經(jīng)濟職能以減輕基層政府發(fā)展經(jīng)濟的負(fù)擔(dān)，使基層政府回歸其基本職能。在社會事務(wù)發(fā)展的統(tǒng)籌中，對公共品及服務(wù)的提供應(yīng)采取上級政府統(tǒng)籌資金安排，基層政府提出具體需求規(guī)劃的混合式做法。因為“奧茨分權(quán)定理”關(guān)于公共品提供的問題，存在上下級政府間信息不對稱的理論具有合理成分，我們對該理論的質(zhì)疑主要是在解決問題的路徑選擇上。近年來我國很多地方由上級政府統(tǒng)一規(guī)劃或安排的一些農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)流于形式的“樣子工程”，很多鄉(xiāng)村的公共廁所長期一把鐵鎖把門，一些公共圖書館徒有樣子，并不具實用價值，等等。不具有實用價值就會造成理論上所謂的消費者剩余的損失。因此，為了避免公共品及服務(wù)提供上的效率不彰問題，縣級政府統(tǒng)籌主要應(yīng)從財政上給予基層地方公共品及服務(wù)提供保障，而在具體的公共品及服務(wù)的數(shù)量及種類問題上，應(yīng)認(rèn)真聽取具有信息優(yōu)勢的基層政府或行政管理機構(gòu)的意見。
四、結(jié)語
當(dāng)下的中國仍然要靠改革推動發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)內(nèi)涵，也需要通過深化改革才能達成目標(biāo)。基層行政管理體制的改革就是重要任務(wù)之一，它涉及基層政府職能的轉(zhuǎn)換、城鄉(xiāng)基本公共品均等化、轉(zhuǎn)變增長方式以及環(huán)境資源的保護等重大問題。在基層行政管理體制改革中，不能拘泥于既有理論的束縛，因為中國的發(fā)展已經(jīng)對傳統(tǒng)理論提出了質(zhì)疑或挑戰(zhàn)，走符合中國國情的改革之路，就是對既有理論發(fā)展的補充或完善。
作者：殷存毅 楊勇 單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院
1構(gòu)建院內(nèi)風(fēng)險管理平臺
(1)采取三級機構(gòu)管理制度。由院長擔(dān)任主任委員，對全院的風(fēng)險管理工作進行宏觀調(diào)控，督促、協(xié)調(diào)工作的開展，并且直接負(fù)責(zé)行政管理組。黨委副書記和2名副院長分別擔(dān)任委員，按職責(zé)分工各負(fù)其責(zé)。各個管理組在主任委員、委員的領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行具體的風(fēng)險管理工作。(2)定期開展工作討論。各風(fēng)險管理組每月召開1次會議，對組內(nèi)工作匯總后向分管委員匯報。各組每季度需向主任委員提交1份工作報告。(3)每年召開1次全院性的研討大會。展示本年度解決的風(fēng)險問題(要求每年至少解決3個問題)，對表現(xiàn)出色的管理組進行嘉獎，同時分析各組工作中存在的問題，敦促加以改進，并且制定下一年度的風(fēng)險管理計劃和目標(biāo)。
2分類、評估醫(yī)院行政管理風(fēng)險
2．1政策性風(fēng)險
政策性風(fēng)險在不同醫(yī)療機構(gòu)中，因單個醫(yī)院間的個體差異，存在著一定的共性和異性。共性是諸如政府有關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的政策發(fā)生。重大變化或是有重要的舉措、法規(guī)出臺，引起整個衛(wèi)生行業(yè)的波動。例如，醫(yī)保政策的變化、績效工資改革等。而異性在于各個醫(yī)院內(nèi)部由于其規(guī)模資質(zhì)、專業(yè)領(lǐng)域和行政級別的差異，使得同一政策的出臺對各個醫(yī)院的影響程度不同。例如:“二胎”政策的開放對婦幼保健醫(yī)院的影響要大于一般綜合性醫(yī)院。政策性風(fēng)險雖無法避免，但風(fēng)險程度往往較低。醫(yī)院只要按照相關(guān)政策法規(guī)與當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政管理部門多溝通，盡量減小新政策對醫(yī)院日常管理活動的影響。
2．2經(jīng)營性風(fēng)險
經(jīng)營性風(fēng)險是指醫(yī)院日常運營中存在的各類風(fēng)險。由醫(yī)院27個職能科室分別遞交風(fēng)險評估報告書，院部辦公室統(tǒng)一整理、分類后錄入風(fēng)險登記簿。風(fēng)險程度作為評估風(fēng)險級別的主要指標(biāo)是風(fēng)險后果與風(fēng)險發(fā)生可能性相乘的結(jié)果，能較為客觀、準(zhǔn)確地對各個問題進行風(fēng)險級別排序，得出處理問題的順序。在各科室遞交的風(fēng)險評估報告書中，有多個科室將醫(yī)患糾紛及其引發(fā)的醫(yī)護人員安全問題列入其中，出現(xiàn)頻率之高說明了發(fā)生的可能性大，因此可能性評分為5。而醫(yī)患糾紛引發(fā)的暴力事件對醫(yī)院的員工安全、日常醫(yī)療秩序、社會形象等方面都會帶來較大影響，后果評分為5。所以，醫(yī)療糾紛引發(fā)的員工安全問題風(fēng)險程度為25，是目前最需要優(yōu)先處理的風(fēng)險。其次，每年醫(yī)保超支罰款都給醫(yī)院帶來了不可小覷的經(jīng)濟損失，后果評分為5。從2013年起，我市全面實行總額預(yù)付制，存在著總額超支的風(fēng)險;而在醫(yī)保操作過程中，也有違反醫(yī)保政策的風(fēng)險，例如門診開藥過量、分解住院等?？赡苄栽u分為4。所以醫(yī)保超支問題的風(fēng)險程度為20，位居第二，也需要從優(yōu)從快處理。此外，各種醫(yī)療設(shè)備作為醫(yī)院日常檢查、診療的常用工具，故障的發(fā)生會對醫(yī)院的正常運營產(chǎn)生較大的影響，甚至帶來巨大的經(jīng)濟損失，因此后果評分為4。而目前，由于設(shè)備老化、儲存條件有限和維護不當(dāng)?shù)葐栴}，醫(yī)療設(shè)備故障的問題也屢見不鮮，可能性評分為4。所以，醫(yī)療設(shè)備方面存在的問題風(fēng)險程度為16，也需要優(yōu)先處理。除了以上排名前3的風(fēng)險之外，還有諸如掛號排隊時間過長、院內(nèi)感染爆發(fā)等問題也需要引起風(fēng)險管理委員會足夠的重視并依次進行處理，在此就不一一做詳細介紹了。
3分析風(fēng)險的成因
我院采用根本原因分析法RootCauseAnalysis(RCA)對排序前3位的風(fēng)險進行了分析，找出問題的根源。
3．1醫(yī)患糾紛根本原因分析
近年來，醫(yī)患矛盾日益凸顯、醫(yī)患糾紛頻頻發(fā)生，更有甚者演變成了醫(yī)療暴力事件。究其原因是復(fù)雜而多變的?，F(xiàn)將7種因素歸納成醫(yī)院內(nèi)、外兩部分原因:(1)組織和管理因素。目前，國內(nèi)多數(shù)醫(yī)院的醫(yī)療制度還有待完善，尤其體現(xiàn)在當(dāng)醫(yī)療糾紛發(fā)生時大多醫(yī)院采取息事寧人的態(tài)度。這種做法助長了患者家屬到醫(yī)院無理取鬧的舉動，更推動了“醫(yī)鬧”的產(chǎn)生。同時，有些醫(yī)院缺乏意外情況下的應(yīng)急機制，對突發(fā)事件不能恰當(dāng)?shù)靥幚恚e過了解決問題的最佳時間。另一方面，醫(yī)院缺乏嚴(yán)格的管理和監(jiān)控體系、獎懲不分明助長了某些醫(yī)護人員的不規(guī)范行為。(2)員工個體因素。部分醫(yī)護人員缺乏醫(yī)德素養(yǎng)，責(zé)任心不強，與患者溝通能力差，使醫(yī)患間的信任越來越薄弱。其次，國內(nèi)醫(yī)護人員的工資待遇和社會地位不高，但工作量卻相當(dāng)大。導(dǎo)致某些醫(yī)生為了追逐經(jīng)濟效益，對患者過度檢查、過度開藥來提高醫(yī)療費，增加自己的收益。(3)技術(shù)因素。醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)是一個專業(yè)性強、風(fēng)險性高的行業(yè)，稍有誤差就將產(chǎn)生大事故。加上在醫(yī)療團隊中存在的技術(shù)水平參差不齊，低年資醫(yī)護人員缺乏經(jīng)驗，在臨床處置過程中難免會發(fā)生處理不當(dāng)?shù)那闆r。(4)團隊因素。醫(yī)療團隊內(nèi)尤其是跨專科間的分工協(xié)作不足、溝通不夠，有時科室間會發(fā)生推諉病人的情況。(5)政府因素。國家對衛(wèi)生行業(yè)投入不足，為了維持醫(yī)院的正常運轉(zhuǎn)，就出現(xiàn)了市場化的傾向，引起了“看病貴”的現(xiàn)象。另一方面，我國的醫(yī)療資源分布不均，主要集中在大型公立醫(yī)院，導(dǎo)致了大醫(yī)院人滿為患，進三級醫(yī)院“看病難”的問題。此外，我國目前尚無完善的解決醫(yī)療糾紛的法律體系。現(xiàn)行的《醫(yī)療事故處理條例》僅是行政法規(guī)，且存在很多爭議，在實際的司法實踐中往往缺乏公信力。在醫(yī)療保險方面存在覆蓋率不高、規(guī)定不夠完善等問題。(6)患者因素?；颊咂毡閷︶t(yī)療服務(wù)的特殊性缺乏全面的認(rèn)識，對診療期望值過高。再有，隨著近幾年國內(nèi)經(jīng)濟的迅速發(fā)展，老百姓的健康觀和維權(quán)意識也發(fā)生了巨大的變化。若是自身利益受到傷害，更會積極向有關(guān)部門投訴或者訴諸法律。(7)環(huán)境因素。部分媒體為在報道醫(yī)療事件時往往放大醫(yī)方的過失甚至失真報道以喚起大眾的共鳴，更對醫(yī)患沖突起到了推波助瀾的負(fù)面作用。
3．2醫(yī)保超支根本原因分析
由于部分醫(yī)務(wù)人員對醫(yī)保政策不了解、缺乏成本控制意識、過度使用昂貴藥品和耗材，往往因一味追求多收病人增加科室經(jīng)濟效益而違反醫(yī)保政策。加上一些科室主任出身臨床，對科室管理缺乏經(jīng)驗、對醫(yī)?？刂撇粔蛑匾暎瑳]有建立完善的獎懲機制更加助長了違規(guī)行為。同時，近些年來由于政府對衛(wèi)生行業(yè)的財政支持不足，某些醫(yī)保政策、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不夠完善，患者又對醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量的期望過高，對醫(yī)保政策不甚了了，常常因貪圖蠅頭小利而違反醫(yī)保規(guī)定，使醫(yī)院很難有效地控制醫(yī)保。最后，諸如醫(yī)生之間、醫(yī)患之間溝通不夠、環(huán)境惡化引起病發(fā)率持續(xù)增長等因素也對醫(yī)保超支問題有著影響。
3．3醫(yī)療設(shè)備損壞根本原因分析
除病人因素外，醫(yī)療設(shè)備損壞問題的影響因素多與醫(yī)院內(nèi)部控制有關(guān)。比如操作人員技術(shù)培訓(xùn)不充分就上崗，造成設(shè)備的使用和維護不當(dāng);部分員工更是缺乏集體榮譽感，對醫(yī)院的財物不予愛護，甚至野蠻操作。同時，相關(guān)科室主任也缺乏風(fēng)險管理意識，沒有做好監(jiān)督、檢查和溝通工作。另一方面，醫(yī)院內(nèi)部缺乏技術(shù)能力強、工作熱情高的工程師，遇到問題常常需要請外面的公司來排除困難，技術(shù)后備力量不足，不能在第一時間內(nèi)解決問題。再有，某些昂貴的大型醫(yī)療設(shè)備存儲要求高，可由于初期大樓建設(shè)時并未考慮到后續(xù)設(shè)備的存放條件，造成設(shè)備購買后“存儲難”的問題。
4醫(yī)院行政管理風(fēng)險的處理方法
4．1排除風(fēng)險
排除風(fēng)險是指通過終止某些存在現(xiàn)有或潛伏性風(fēng)險的活動來阻斷不良事件發(fā)生的可能性。例如表3中病人由于在建新大樓施工產(chǎn)生的噪音而投訴的事件，通過新大樓的建成、施工的終止便可排除。
4．2轉(zhuǎn)化風(fēng)險
轉(zhuǎn)化風(fēng)險就是將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁至第三方以避免風(fēng)險給醫(yī)院帶來的不良影響。例如表3中由于信息系統(tǒng)故障而造成的工作效率低下、病人投訴上升等問題可以通過將某些信息系統(tǒng)維護業(yè)務(wù)外包給院外專業(yè)的IT公司來轉(zhuǎn)化風(fēng)險。IT公司對信息系統(tǒng)的工作效率、目標(biāo)管理、成本控制以及由于故障帶來的經(jīng)濟損失直接負(fù)責(zé)。
4．3控制風(fēng)險
大多數(shù)風(fēng)險很難通過簡單的終止某項活動或外包業(yè)務(wù)來消除或轉(zhuǎn)化。因此，通過適當(dāng)、有效的風(fēng)險降低策略來控制風(fēng)險才是最為實用的處理方法。
4．3．1醫(yī)患糾紛及其引發(fā)的醫(yī)護人員安全問題控制措施。
醫(yī)患糾紛是不良醫(yī)療事件的結(jié)果，因此解決該問題最根本的方法是要提高醫(yī)療質(zhì)量。我們采用了醫(yī)院三級醫(yī)療質(zhì)量管理控制。(1)個體質(zhì)量控制。個體質(zhì)量控制一方面要對各級人員的職業(yè)道德、專業(yè)知識和醫(yī)患溝通能力進行重點培訓(xùn);另一方面醫(yī)院要設(shè)置嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)章制度和工作程序來有效規(guī)范、監(jiān)督日常的工作行為。(2)科室質(zhì)量控制?？剖铱刂浦饕揽靠浦魅蔚募夹g(shù)水平和管理能力。我院要求科主任要重點培養(yǎng)自己在管理方面的知識與能力，定期對本科室的各項醫(yī)療制度執(zhí)行情況、技術(shù)操作規(guī)程進行分析、總結(jié)，并及時加以整改。(3)院部及相關(guān)職能科室的醫(yī)療質(zhì)量控制。主要負(fù)責(zé)制定醫(yī)療質(zhì)量監(jiān)控工作制度及工作計劃，組織各類醫(yī)療質(zhì)量檢查、監(jiān)督臨床科室和醫(yī)務(wù)人員執(zhí)行醫(yī)療衛(wèi)生法規(guī)和工作制度的情況，對發(fā)現(xiàn)的醫(yī)療缺陷和問題督促整改、跟蹤檢查。對于已經(jīng)產(chǎn)生的醫(yī)療糾紛我們不能回避，要及時有序地處理、化解矛盾。處理問題時則要本著實事求是的態(tài)度，屬于醫(yī)院責(zé)任的，絕不推諉、包庇;屬于患者責(zé)任或患者提出無理要求時，則要堅持原則，據(jù)理力爭。醫(yī)院在必要時還可提高安保級別、增設(shè)保安崗，由保衛(wèi)科制定醫(yī)療暴力事件的應(yīng)急預(yù)案，并與臨近派出所建立聯(lián)保機制。
4．3．2醫(yī)保超支罰款問題控制措施。
針對目前存在的總額超支風(fēng)險可將其分為3類:(1)出院人次過多。作為市內(nèi)最大規(guī)模的三級甲等綜合性醫(yī)院，由于實行了總額預(yù)付制，可能會出現(xiàn)其他醫(yī)院因為總額的限制推諉病人、拒收病人現(xiàn)象，導(dǎo)致來我院就診的病人(尤其是危重病人)增多和出院人次大大超出預(yù)算。對此，我院加強了入院標(biāo)準(zhǔn)的控制，特別是嚴(yán)格控制住院體檢、住院配藥的病人入院。此外，還將遭外院推諉至我院就診的病人數(shù)量進行統(tǒng)計，以便年底向醫(yī)保中心及人社局反映。(2)出院均次費用過高。通過病歷審核、醫(yī)保合理用藥信息化控制、科室醫(yī)保考核辦法等措施，強化合理用藥概念，并通過合理用藥的獎懲、科室醫(yī)保超支管理的獎懲來消化出院均次費用過高的問題。(3)總額預(yù)算過低。目前，本市居民醫(yī)保由于總額預(yù)算太低存在著很大的超支風(fēng)險。我院將目前居民醫(yī)保病種特點、費用組成和人次增多的情況進行總結(jié)后向市人社局、醫(yī)保處反映，希望得到相關(guān)政府部門的幫助。針對違反醫(yī)保政策的問題，醫(yī)院從3個方面著手控制:(1)加強醫(yī)保政策的宣傳。例如定期向全院醫(yī)護人員開展醫(yī)保政策解讀及違規(guī)案例分析講座。(2)加強醫(yī)保病歷審核，對審核優(yōu)秀的醫(yī)生進行獎勵，同時也對發(fā)現(xiàn)有違規(guī)問題的醫(yī)生進行教育和處罰。(3)加強信息技術(shù)支持。對門診重復(fù)開藥、過量開藥和出院帶藥過量的現(xiàn)象，開發(fā)、設(shè)計相關(guān)軟件，利用信息化技術(shù)手段來控制或阻斷類似問題。
4．3．3醫(yī)療設(shè)備故障及損壞問題控制措施。
在設(shè)備進場前，要求器械科與基建科、總務(wù)處充分協(xié)商，通過加裝獨立空調(diào)、重新布置管道、定期檢查等方法來盡量滿足設(shè)備的存儲條件。同時，設(shè)備操作人員在上崗前必須經(jīng)過充分的技術(shù)和職業(yè)道德培訓(xùn)，加強醫(yī)務(wù)人員對公有財產(chǎn)的保護意識。醫(yī)院通過組織技能學(xué)習(xí)與考核和有效的獎懲機制來杜絕野蠻操作等惡性行為。手術(shù)室作為全院設(shè)備最集中的科室，是風(fēng)險排查和處理的重點單元。醫(yī)院需要定期對使用時間超過5年的手術(shù)室設(shè)備進行全面的安全檢查，以求及時排除安全隱患。在人力資源配備方面，醫(yī)院要充分發(fā)揮年輕工程師工作熱情較高、積極主動的優(yōu)勢，對年輕工程師加強培訓(xùn)。此外，還可以增設(shè)1－2名維修類工程師，充實器械科的服務(wù)力量，提高整體技術(shù)水平，爭取在第一時間解決問題。
4．4接受風(fēng)險
最后對于部分風(fēng)險，“接受”也不失為一種理想的方法。尤其是針對一些由于醫(yī)院外部不可控制因素而產(chǎn)生的風(fēng)險，例如:地震、洪水等自然災(zāi)害、國家政策變化等。對于這類風(fēng)險，由于醫(yī)院個體能力有限，無法對風(fēng)險進行提前預(yù)防或有效轉(zhuǎn)化，則應(yīng)做好應(yīng)急預(yù)案，以保證風(fēng)險發(fā)生時能迅速、有效地解決，將風(fēng)險的影響降到最低。
5結(jié)語
通過澳新4360風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)和香港醫(yī)院風(fēng)險登記指南中的多種管理工具與我院的實際行政管理工作相結(jié)合，形成了這套高效、易行的風(fēng)險管理模式。在衛(wèi)生服務(wù)這個高風(fēng)險行業(yè)中，我們在重視醫(yī)療風(fēng)險的同時，要高度重視行政管理中的風(fēng)險，對行政管理風(fēng)險全面認(rèn)真的評估、排序和分析，采取一系列的措施減少風(fēng)險的危害性和影響力并降低風(fēng)險發(fā)生的可能性，為建設(shè)平安醫(yī)院、和諧社會，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、提升醫(yī)院的社會聲譽而作出自己的貢獻。
作者：王夢潔 何小舟 單位：常州市第一人民醫(yī)院
一、電子政務(wù)的基本概述
電子政務(wù)主要是指國家機關(guān)在政務(wù)工作中，廣泛采用全新科技手段、網(wǎng)路手段以及辦公自動化手段進而實現(xiàn)辦公、管理，同時也為社會公共服務(wù)提供一種新型的管理方法?？偟膩碚f，電子政務(wù)即為熱門常說的政務(wù)工作信息化。在我國，電子政務(wù)一方面包含了各級政府機關(guān)政務(wù)工作的信息化，另一方面也包含了黨和國家權(quán)力部門、司法部門以及政協(xié)機構(gòu)的政務(wù)工作信息化。從上述定義來看，我們可以將電子政務(wù)分為三個方面，首先，電子政務(wù)需要使用數(shù)字網(wǎng)絡(luò)以及電子信息技術(shù)，少不了發(fā)展信息基礎(chǔ)設(shè)施及其相關(guān)軟件技術(shù)；其次，電子政務(wù)的處理的主要內(nèi)容一般都與政務(wù)有關(guān)，除了政府部門的行政事務(wù)外，還包括了立法、司法部門以及其他組織的管理事務(wù)。第三，電子政務(wù)不只是單純的把過去政府管理事務(wù)一成不變的挪用到互聯(lián)網(wǎng)上，而是針對其中的工作組織機構(gòu)進行重組和主要流程的再造。從這個層面來看，政務(wù)信息化在我國的特殊的管理體制下，具有更廣泛的意義。
二、我國電子政務(wù)的發(fā)展歷程
為了與全球化的信息高速公路潮流相適應(yīng)，我國于1993年正式提出了國民經(jīng)濟信息化的“三金工程”，其中包括了金卡工程、金橋工程以及金關(guān)公程。三金工程是由我國政府主導(dǎo)，同時以政府信息化為主要特點的系統(tǒng)工程，也是我國電子政務(wù)發(fā)展的起點。1999年，我國多個組織、部門共同發(fā)起了“政府上網(wǎng)工程”，通過這一過程的推動，促使政府網(wǎng)站數(shù)量大為增加，并且網(wǎng)頁內(nèi)容漸趨多樣化，網(wǎng)上服務(wù)工程也隨之取得新的進展。到2002年末為止，我國已實現(xiàn)了基本的網(wǎng)絡(luò)化辦公，隨后，又通過三年堅持不懈的努力，到2005年，已建立起具有完整體系、寬帶高速、的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，以北京為中心建立了政務(wù)系統(tǒng)共建共享的信息資源庫。自此，網(wǎng)上交互式辦公得到全面開展。當(dāng)今電子政務(wù)更是隨著科技的發(fā)展深入到行政管理工作的各個角落，極大推動著相關(guān)工作的正確開展。
三、電子政務(wù)在行政管理中的主要應(yīng)用
（一）商業(yè)活動
電子政務(wù)在商業(yè)活動中的主要通過電子商務(wù)的形式表現(xiàn)出來。這便為電子商務(wù)實現(xiàn)長足發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。在推動電子商務(wù)的發(fā)展中，政府起到的作用主要包括：從戰(zhàn)略角度加強對電子商務(wù)的認(rèn)識，加大力度針對電子商務(wù)進行宣傳；建立國家授權(quán)的權(quán)威機構(gòu)，保障電子商務(wù)具有絕對安全性；加強關(guān)于電子商務(wù)的立法工作等等。
（二）政府采購和招標(biāo)
政府可通過電子商務(wù)實現(xiàn)網(wǎng)上采購。采購部門主要可提供電子購物服務(wù)、電子付賬服務(wù)、以及數(shù)據(jù)庫服務(wù)，以此保證網(wǎng)上采購、招標(biāo)工作正常進行。
（三）社會保障服務(wù)
網(wǎng)絡(luò)化手段可為政府開展網(wǎng)上社會保障服務(wù)提供便利的技術(shù)平臺。相關(guān)部門主要采用磁卡、資料交換等技術(shù)處理社會保障工作，從而將社會福利以及社會保障交給受益人。
（四）郵遞功能
政府利用已建立的整體性電子郵遞系統(tǒng)，同時提供電子目錄服務(wù)，達到促進政府之間以及政府與社會之間進行良好的溝通。電子郵件應(yīng)用逐漸替代了紙質(zhì)信件的溝通方式。此外，電子政務(wù)在行政管理中的主要應(yīng)用還包括建立電子資料庫、交換電子化公文系統(tǒng)、提供電子檔案管理、處理政府?dāng)?shù)據(jù)系統(tǒng)、認(rèn)證電子身份以及、提出政府決策的支持系統(tǒng)等。
四、電子政務(wù)對行政管理創(chuàng)新的作用
（一）電子政務(wù)能夠提升政府資源的利用效率，減少管理成本
若以低效率、高成本作為粗放的基本特點，那么傳統(tǒng)政務(wù)工作即為粗放型管理方式。這種傳統(tǒng)政務(wù)管理的成本較高，行政人員以及行政費用的規(guī)模就是其中的重要指標(biāo)。此外，粗放型的政務(wù)管理是導(dǎo)致官僚主義形成的主要原因，這種現(xiàn)象在很多發(fā)展中國家是十分普遍的。然而，電子政務(wù)作為一種集約型的管理方式，能夠因披露政府各類信息對廢除官僚主義起到很大程度上的作用。
（二）在政府管理中充分運用電子政務(wù)等信息技術(shù)，創(chuàng)新政府管理方式
當(dāng)前，發(fā)達的信息技術(shù)手段已成為一個部門、一個地區(qū)乃至一個國家展示、宣傳自身優(yōu)勢、文化、政策以及信息的主要手段之一。我國作為當(dāng)今世界上快速發(fā)展的國家，通過信息技術(shù)手段可切實針對社會廣泛關(guān)注的問題以及政策的變動加強了解。
（三）電子政務(wù)等信息技術(shù)能夠?qū)π姓芾砉ぷ髌鸬酵苿幼饔?
政府行政人員在當(dāng)前社會大環(huán)境下必須具備多樣性技能，摒棄因循守舊的保守思想，逐漸加強了相關(guān)行政管理工作。另一方面，新形勢也促進了被管理者素質(zhì)的提高，使他們的自律性、組織性得到不斷強化。此外，電子政務(wù)對行政管理創(chuàng)新的作用還體現(xiàn)在變革行政組織決策、加強科學(xué)化管理，擴大行政工作開放性、增加公眾參與度，以及優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、促進行政管理網(wǎng)絡(luò)化。
五、結(jié)語
當(dāng)今社會快速發(fā)展，電子政務(wù)已逐漸成為國家行政工作中不可或缺的工具。新型技術(shù)手段一方面使政府部門完成了原本不能完成的工作，另一方面也促使政府行政管理工作做得更快、更好?，F(xiàn)如今，無論是社會經(jīng)濟還是國家安全都離不開電子政務(wù)的支持，并且扮演者越來越重要的角色。
作者：袁媛單位：江蘇省揚州商務(wù)高等職業(yè)學(xué)校
一、傳統(tǒng)行政文化與當(dāng)代行政管理的沖突
(一)上層意識和民主意識的沖突
在我國古代社會中，統(tǒng)治階級的意識實際上是一種上層意識，反映的是這一特權(quán)階級本身的經(jīng)濟利益與穩(wěn)固政權(quán)的需求，并通過多種形式，對其經(jīng)濟和政治上已經(jīng)具備的優(yōu)勢進行合理性和合法性宣揚。同時，統(tǒng)治階級以此為基礎(chǔ)，來設(shè)計其政權(quán)組織結(jié)構(gòu)、統(tǒng)治形式以及政治策略手段和政治系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)機制等［5］。其目的是十分明顯的:通過本階級的政治意識形態(tài)使其政治影響力最終轉(zhuǎn)換為社會公眾內(nèi)心的政治權(quán)威和價值標(biāo)尺，與政治強制手段一起共同維護其統(tǒng)治地位。十分顯見的是，這種上層意識將社會公眾的利益放在了時展的最后，是一種畸形的社會發(fā)展模式。這無論是在古代的中國還是在世界上的其他國家，這種上層意識都最終遭到了社會的遺棄。在當(dāng)今社會，上層意識已經(jīng)難以發(fā)揮其傳統(tǒng)的社會功用，并與民主意識形成了一定的沖突，其原因是十分明顯的:隨著我國改革開放進程的不斷推進，我國人民的民主意識得到了前所未有的提高，尤其是在“人治”和“法治”的沖突中，讓公眾再一次認(rèn)識到了追求民主、體現(xiàn)民主對于自身和社會發(fā)展的重要性。
(二)平等觀念與等級觀念的沖突
雖然在我國的傳統(tǒng)行政文化中“平均”思想一直被推崇，在特殊的年代，還產(chǎn)生了難以預(yù)料的良好的社會效果。但是，這種思想并沒有成為社會發(fā)展的主流，或者并未伸展到社會發(fā)展的根部。因為在傳統(tǒng)社會中，等級身份制度是十分普遍的，處于社會不同階層的人們能夠享受到的社會利益是極為不同的。在這樣的社會中，任何個體都在社會的發(fā)展進程中扮演著固定角色，這種角色的“分量”也就直接決定了他能夠得到的權(quán)利與社會地位［6］。但是，可以斷定的是，這種在傳統(tǒng)行政文化中長期存在的等級制度，與社會主義市場經(jīng)濟應(yīng)該體現(xiàn)的平等觀念明顯相悖。在當(dāng)代的行政管理體系中，注重的是按照個人能力的大小和對社會貢獻的高低確定其價值以及其在社會體系中的地位，這表明平等的觀念已深入人心。
(三)人治與法治的沖突
在我國以往的社會中，行政管理的實施主要依賴于“人治”，即通過樹立統(tǒng)治者的權(quán)威，通過強制式甚至是教化式的方法將統(tǒng)治者的權(quán)威神秘化和神圣化，“權(quán)威崇拜”或則“屈身權(quán)威”是我國古代社會的常態(tài)，百姓在統(tǒng)治者樹立的權(quán)威系統(tǒng)中完成著自己的人生軌跡。但是，無論是在當(dāng)時的社會背景下，還是以其他時代的眼光對此進行測度，“人治”下的行政管理和因此而形成的行政文化是有其致命的缺陷的，從行政效率低下、效果不突出到貽誤國家大事的事實比比皆是?？墒窃诋?dāng)今時代，這種曾經(jīng)廣受推崇未受任何質(zhì)疑的行政管理方式卻與時代的要求相沖突，在人的充分發(fā)展得到越來越廣泛認(rèn)可的大時代背景下，需要通過法治的形式取代人治。法治的優(yōu)越性是十分明顯的，相對于人治而言，法律的公正屬性更加明顯，作為集體智慧和審慎考慮的產(chǎn)物，法治已經(jīng)在大多數(shù)國家得到了認(rèn)同和施行。
(四)功利主義與倫理至上的沖突
在我國傳統(tǒng)行政文化中，儒家、墨家和法家都講功利，但從本質(zhì)上講，以儒家為主體的中國行政文化還是有意無意在淡化著功利色彩，倫理至上的成分更多，在大量的歷史事實中，我們能夠看到太多的“重義輕利”的案例，甚至?xí)⑷藗儗ξ镉淖非笠曌鞣蔷又疄??？墒?，隨著時代的發(fā)展，人類的物質(zhì)文明得到了極大的進步。在我國，歷經(jīng)了改革開放的思想釋放，作為對傳統(tǒng)行政文化中“倫理至上”思想的否定，功利主義思潮開始抬頭和興起。這是因為，在社會主義市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，人們必須對物質(zhì)利益予以重點關(guān)注，否則，在社會競爭愈演愈烈的當(dāng)今時代，其利益將會受到嚴(yán)重的威脅和竊取。所以，功利主義成為當(dāng)今社會的常態(tài)已經(jīng)變得無可厚非。而這與傳統(tǒng)行政文化中的安貧樂道、重義輕利的觀念形成了強烈的沖突，在可預(yù)見的將來看不到可以得到調(diào)和的跡象。
二、傳統(tǒng)行政文化視角下當(dāng)代行政管理的發(fā)展與回歸
中國傳統(tǒng)文化與行政管理的契合并不是偶然完成的，在長達幾千年的發(fā)展歷程中，前者對后者的影響、后者對前者的傳承一直都沒有間斷。因此，在當(dāng)前情況下，行政管理要想獲得長久的健康發(fā)展，就需要在傳統(tǒng)文化視角下，實現(xiàn)當(dāng)代行政管理的回歸，回歸到傳統(tǒng)文化的龐大樹蔭下，回歸到“人”的和“文化”的本性中去。
(一)充分認(rèn)識行政管理的文化屬性
在傳統(tǒng)行政文化的形成過程中，傳統(tǒng)文化對其產(chǎn)生的影響是極為直接和深遠的。從社會學(xué)的角度講，要想實現(xiàn)當(dāng)代行政管理的高效化，就需要充分認(rèn)識行政管理的文化屬性。這是因為，如果社會的文化凝聚力和社會關(guān)系中的相互依存較為松散，社會活動就會出現(xiàn)一定程度的動蕩，制度結(jié)構(gòu)和日常生活就會變得混亂。因此，為了構(gòu)建一個平等協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展的社會，就必須通過當(dāng)代行政管理搭建一個間接的平臺，以此協(xié)調(diào)各種文化，使不同文化思想能夠在法律的框架下實現(xiàn)共融，真正發(fā)揮政府在行政管理中的重要作用。
(二)合理挖掘傳統(tǒng)行政文化
雖然中國傳統(tǒng)文化歷經(jīng)了幾千年的發(fā)展，其中的行政文化也在社會的不斷變遷中逐漸形成了自身的特色。但是，不可否認(rèn)的是，在傳統(tǒng)行政文化中，有些思想和方法在興盛多年之后已經(jīng)逐漸趨于腐朽，并與社會主義市場經(jīng)濟條件下的人們的思維模式和行為方式產(chǎn)生了一定程度的沖突。從這個角度講，為了實現(xiàn)當(dāng)代行政管理的回歸和發(fā)展，除了要繼承和發(fā)揚傳統(tǒng)行政文化中的精華外，更需要的是對其及其所屬的中國傳統(tǒng)文化進行全面的分析與批判。只有在珍視歷史文化資源的前提下，對其進行辯證的挖掘和使用，才能賦予其時代的生機，才能在傳統(tǒng)行政文化和當(dāng)代行政管理之間找到契合點，實現(xiàn)社會管理效率的不斷提高。
(三)加強行政管理的道德建設(shè)
“正大光明謂之政，國泰民安謂之治”。政是治的條件，治是政的結(jié)果，一個國家、社會的行政人員擔(dān)負(fù)著管理國家的重任，因此要從己做起，以德服人。從行政學(xué)的角度講，執(zhí)政理念是否正確，執(zhí)政體制是否科學(xué)，執(zhí)政方式是否完善，執(zhí)政績效是否明顯，是評價執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重要標(biāo)志。在當(dāng)今社會，統(tǒng)治階級執(zhí)政理念的實踐效果，除了要通過“法治”的形式加以實現(xiàn)外，在客觀上還與統(tǒng)治階級的道德建設(shè)成效直接相關(guān)。單就這一點而言，當(dāng)代行政管理就應(yīng)該向傳統(tǒng)行政文化獲取道德建設(shè)的精要。“政者正其身”，“其身不正，雖令不從?！惫賳T只有做到了品行端正、執(zhí)法守法，社會公眾才能上行下效，執(zhí)政主體的施政主張才能最終得以實現(xiàn)。
三、結(jié)語
行政文化是社會文化在行政管理領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是文化在行政主體身上表現(xiàn)出來的一種特殊形式。對當(dāng)代行政管理而言，傳統(tǒng)行政文化的印記是十分明顯的，對其產(chǎn)生的影響也是十分深遠的。為了實現(xiàn)當(dāng)代行政管理效果和效率的提升，除了要維護相關(guān)的行政管理體制、調(diào)節(jié)行政官員行為外，還需要將傳統(tǒng)行政管理的思維方式辯證地融入其中，規(guī)范行政管理活動。這對實現(xiàn)當(dāng)代經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)傳統(tǒng)行政文化的創(chuàng)新，是有著重要意義的。本文就是以此為出發(fā)點和落腳點，對傳統(tǒng)文化視角下當(dāng)代行政管理的沖突與回歸進行了系統(tǒng)的分析，得出了一些結(jié)論，希望這些結(jié)論能夠在一定程度上指導(dǎo)行政管理實踐，為我國行政管理的發(fā)展提供可供借鑒的管理信息。
作者：陳春雷 單位：武漢科技大學(xué)工商管理學(xué)院 南陽理工學(xué)院政教部
我國的公共管理是隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展而不斷發(fā)展的，管理體制和管理方式出現(xiàn)了很大轉(zhuǎn)變，需將市場化的管理模式應(yīng)用到政府的公共事務(wù)管理中，轉(zhuǎn)變政府職能，以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要，進一步提高行政管理水平。所以，我們應(yīng)該加強對公共管理理論的研究，在明確公共管理和行政管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，尋求公共管理理論對行政管理工作的借鑒作用。
一、新公共管理理論內(nèi)涵
我國的公共管理理論，是隨著改革開放和市場經(jīng)濟體制改革的深人而不斷發(fā)展起來的，主要體現(xiàn)在行政管理的改革方面，政府的職能發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，對社會事務(wù)的管理不僅牽涉政府，還牽涉非政府組織，很多原先由政府負(fù)責(zé)的公共事務(wù)管理工作已經(jīng)開始授權(quán)給非政府組織，非政府組織在公共事務(wù)管理中也占有了一席之地，因此，有必要重視公共管理專業(yè)人刁‘的培養(yǎng)，適應(yīng)公共管理發(fā)展的需求.
公共管理理論作為一套完整而獨立的科學(xué)體系，有著較為鮮明的社會性特征，它是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。其面臨的最大任務(wù)是結(jié)合我國的基本國情，不僅對政府事務(wù)進行管理，而且對社會事務(wù)也進行管理，所以，公共管理具有較一直的公益性和適應(yīng)性，其管理的對象包括國家事務(wù)、政府事務(wù)和社會事務(wù)。從這一意義上來說，它比行政管理的對象更一直，而且體現(xiàn)了具體的事務(wù)性，其主體和行政管理相比也顯現(xiàn)出多樣化特征，有志愿者、中介機構(gòu)、居民組織等。在現(xiàn)代化的公共管理中，可以借鑒一些企業(yè)的管理理念和方法，引人市場機制，注重管理的實效性，變原有的集權(quán)為分級授權(quán)，提高公民參與公共事務(wù)管理的積極性和主動性，讓公共責(zé)任和社會權(quán)力在各類層級的政府組織機構(gòu)管理中分化，真正有效實現(xiàn)民主管理。
二、公共管理理論和行政管理之間的聯(lián)系
公共管理和行政管理之間的聯(lián)系長期以來一直受到各界人士的關(guān)注，二者在目標(biāo)、主體和方式上有重疊之處，只有從其產(chǎn)生環(huán)境和內(nèi)涵來進行分析，只能對兩者的聯(lián)系有準(zhǔn)確把握。中國的公共管理理論是隨著經(jīng)濟體制改革的發(fā)展而不斷發(fā)展的，具有鮮明的時代特征，是市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。它是一門獨立的學(xué)科，屬于學(xué)術(shù)領(lǐng)域，其主要內(nèi)容是研究政府的行政管理。在理論的不斷發(fā)展中，其內(nèi)容也發(fā)生了相應(yīng)的改變，從最初的公共行政轉(zhuǎn)向公共政策，再轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的公共管理。而行政管理的研究內(nèi)容主要是政府管理，經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展和科學(xué)化三個階段。
第一，公共管理的研究對象是政府事務(wù)、社會事務(wù)和國家事務(wù)，具有一直的公益性，研究內(nèi)容包括政府部門在管理過程中的普遍規(guī)律和采取的方式;而行政管理的研究內(nèi)容相對來說比較狹窄，是指公共部門的管理規(guī)律和實施方式，兩者是整體和部分的關(guān)系。第二，公共管理將工商企業(yè)的管理理念和方法借鑒到政府的組織管理中，將管理視作一個整體，只是兩者的管理性質(zhì)存在一定的差異，行政管理的重點是對社會公共事務(wù)的管理，而公共管理注重和強調(diào)對政府公共部門的管理。第三，從權(quán)力的角度來看，政府是公共權(quán)力的擁有者，然而這種權(quán)力應(yīng)該對社會生活負(fù)責(zé)，并非毫無限制。在政府的公共事務(wù)管理中應(yīng)該將權(quán)力的有限性和無限性相結(jié)合，根據(jù)人民的需要為社會提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。
三、公共管理理論對行政管理的借鑒意義
1公共管理強調(diào)政府的企業(yè)化管理。我國因為長期實行計劃經(jīng)濟體制，權(quán)力過分集中，政府在公共事務(wù)管理中管了許多不該管的事情，而政府內(nèi)部各組織機構(gòu)的設(shè)置相互重疊，職責(zé)不明，導(dǎo)致在公共事務(wù)管理中相互掣肘，再加上有些行政法規(guī)不健全，使得政府機構(gòu)臃腫而龐雜。公共管理理論主張政府公共管理應(yīng)該借鑒企業(yè)管理的成功經(jīng)驗，將管理效率放在重要位置，一切機構(gòu)的設(shè)立、人員編制都應(yīng)該為效率這一中心服務(wù)。這在行政管理中有十分重要的借鑒意義。
2公共管理注重引人競爭機制。新公共管理強調(diào)政府公共事務(wù)管理中的競爭機制，這使得原有的政府公共服務(wù)壟斷地位動搖，也從根本上改變了政府工作人員傳統(tǒng)觀念，在一定程度上提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。根據(jù)我國政府公共事務(wù)管理的實際情況，可以借鑒西方國家的做法，把競爭機制引人政府公共服務(wù)領(lǐng)域，在某些領(lǐng)域開放公共服務(wù)的市場，允許相關(guān)的私營組織和機構(gòu)進人，提供公共服務(wù)。在一些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，如水電、電信、燃氣供應(yīng)等具有自然壟斷性質(zhì)的公共服務(wù)部門，可以將私營機構(gòu)引人，從而增強市場競爭力，發(fā)揮市場競爭優(yōu)勢，創(chuàng)造更多更好的經(jīng)濟效益和社會效益，從根本上改變我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的低效弊端。
3公共管理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法。政府的公共事務(wù)管理和企業(yè)管理在目的、對象和方法上有著不同，在政府的公共事務(wù)管理中完全采用企業(yè)管理方法并不適宜，然而，企業(yè)管理中有些方面還是值得借鑒的，如對市場需求和顧客反饋的重視、對人力資源管理的規(guī)范、強調(diào)投人和產(chǎn)出分析、重視成本核算等，將這些科學(xué)兀素引人政府公共管理，能夠提高政府管理人員的責(zé)任感，企業(yè)的績效評估方式能夠有效提高政府管理人員的工作效率，比如在對管理人員的酬勞計算方面，按照個人業(yè)績或經(jīng)濟效益產(chǎn)出量來進行，可從根本上改變政府管理人員懶散的作風(fēng)?？梢园压倭沤M織進行分解，細分為很多半自主性的執(zhí)行機構(gòu)，引進一些企業(yè)管理的科學(xué)管理辦法，如，在對人員的管理和編制中，采取勞動合同制，簽訂績效合同制，或者是采用服務(wù)承諾制，改變以往的固定工資制，采用新的績效考核制度來激發(fā)管理人員的工作和服務(wù)積極性。
4公共管理強調(diào)授權(quán)和分權(quán)。政府組織機構(gòu)存有典型的、分明的等級，不能對社會管理新的變化做出及時回應(yīng)。隨著我國經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的政府組織機構(gòu)的分權(quán)法已經(jīng)不能適應(yīng)快速變化的社會發(fā)展。在企業(yè)，經(jīng)理一般采用分權(quán)管理的辦法，使層級減少，將權(quán)力分散到各個部門當(dāng)中，以便對快速變化的市場做出迅速反應(yīng)，積極有效地解決經(jīng)濟活動中出現(xiàn)的問題。政府的分權(quán)和授權(quán)形式也可以借鑒這種辦法來應(yīng)對社會變化，將權(quán)力分放到各個社會服務(wù)和管理基層，讓基層享有一定的社會服務(wù)和管理權(quán)，如，組織社區(qū)志愿者組織，讓他們進行自我管理和自我服務(wù)等。這種民主管理模式可以讓基層的管理機構(gòu)享有更多政策執(zhí)行權(quán)和政策決策權(quán)，可以更大限度地調(diào)動各層級政府管理機構(gòu)的工作積極性。
5公共管理注重實效性。傳統(tǒng)的政府公共管理只重視投人而忽視效果，很少對工作效率進行衡量，從而導(dǎo)致效果越差，投人反而越多。公共管理理論強調(diào)的是實效性，其中的交易成本理論、成本核算理論等都強調(diào)投人和產(chǎn)出比，主張將政府管理的資源配置和管理人員的工作效果相聯(lián)系，對政府管理活動的投人和產(chǎn)出進行計算，對公共部門和公共機構(gòu)提供的服務(wù)效率和質(zhì)量進行評估，政府依據(jù)不同的外在市場情況和利益需求做出反應(yīng)，使管理機制更為靈活并具有時效性。在對公共管理財務(wù)和物力的控制方面，改變以往以投人決定撥款的預(yù)算制度，根據(jù)服務(wù)產(chǎn)生的效益進行撥款和預(yù)算，融人預(yù)算、產(chǎn)出和效益掛鉤的企業(yè)管理方式。
6公共管理重視政治對公務(wù)員的影響。在行政管理體制中我們應(yīng)該注重將行政管理改革和政治體制改革相結(jié)合，公務(wù)員和官員也不可避免地有著相互影響。公共行政管理的績效和政治體制的設(shè)置有非常緊密的聯(lián)系，如果政治體制不能夠保證健全的政治責(zé)任制度，那么政府管理將會失去它的權(quán)威性，公共管理也會在政治上失去控制這樣，政府的政策制定和執(zhí)行都無法得到制度保障，因而，行政管理體制改革應(yīng)該和政治體制改革相聯(lián)系。公共管理理論還主張對一些公務(wù)員進行政治任命，使他們在政治決策和政策制定過程中承擔(dān)一定的責(zé)任，讓行政人員提高認(rèn)識，對自己行政工作背負(fù)的政治責(zé)任有清楚的了解，并對政治制度和政策增強政治敏感度，做到自動自覺地遵守和響應(yīng)。公共管理理論認(rèn)為，政策的制定和執(zhí)行是不可分割的整體，應(yīng)該讓公務(wù)員在執(zhí)行政策的同時，發(fā)揮其積極主動性，參與公共政策的制定，使公共政策真正發(fā)揮其社會實效性。
作者:陳繼偉 單位: 河南黃淮學(xué)院社會管理系
1計算機網(wǎng)絡(luò)在高等教育行政管理中的現(xiàn)狀
其一，資源浪費較嚴(yán)重。在高校教育中，根據(jù)部門職責(zé)不同，具有計算機相關(guān)專業(yè)技能的人員大都被安排在教輔工作崗位，職能管理部門崗位的專業(yè)要求更多的需要具有文科專業(yè)背景的人員，但這些人員往往缺乏計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的知識，在運用計算機網(wǎng)絡(luò)的過程中，比較傾向于對網(wǎng)絡(luò)硬件的需求，片面認(rèn)為價格高其功能就越強，操作就越簡單，從而導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)資源的浪費，過多的購買硬件設(shè)備，出現(xiàn)設(shè)備閑置的現(xiàn)象。例如打印機可以通過資源共享實現(xiàn)幾臺計算機同時使用而不影響相互之間的工作，不僅可以節(jié)省開支，還可以節(jié)省空間；但大多數(shù)高校的打印機過多，造成資源的浪費。根據(jù)相關(guān)教育行業(yè)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)趨勢預(yù)測顯示，2011年教育行業(yè)網(wǎng)絡(luò)化投資達到了近570億元，比上年增長9%左右；2012年教育行業(yè)網(wǎng)絡(luò)化投資達到了723億元，比上年增長13%左右，2013年達到760億元，增長14%左右，如圖1所示。過多的資金投資在硬件方面，使得資源浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重。圖1教育行業(yè)網(wǎng)絡(luò)化投資增長比例其二，信息資源開發(fā)利用較少。在高校教育行政管理中應(yīng)用計算機網(wǎng)絡(luò)的核心是信息資源，包括學(xué)校教學(xué)、管理、科研等內(nèi)部信息和利用網(wǎng)絡(luò)獲取信息。但大多數(shù)高校在計算機網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的初期，對硬件投資較大，忽略了信息資源的建設(shè)。高校管理、監(jiān)測工作量化程度較低，在管理和決策中，通過客觀數(shù)據(jù)進行分析的判斷比較少。高校信息管理檔案不夠規(guī)范，沒有進行數(shù)據(jù)化管理，或者數(shù)據(jù)化更新速度較慢，數(shù)據(jù)庫維護和信息服務(wù)工作沒有落實好，為教師和學(xué)生以及社會提供的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)不夠完善。高校各部門間的數(shù)據(jù)無法共享，信息資源的利用率較低。
2計算機網(wǎng)絡(luò)對高等教育行政管理的意義作用
其一，高校行政管理的任務(wù)是充分運用一切有效的資源為教學(xué)、科研、管理提供服務(wù)。充分運用計算機網(wǎng)絡(luò)進行管理，能夠?qū)⒔逃芾碣Y源進行共享，高校教育機構(gòu)內(nèi)部在研發(fā)和管理本單位的信息數(shù)據(jù)庫時，要從通過級別、用途等角度將部分?jǐn)?shù)據(jù)分配給各部門使用和維護，從而有效避免同類資料的重復(fù)收集。其二，在高校教育行政管理中加強計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運用，具有重要意義。在重要數(shù)據(jù)安全管理、系統(tǒng)運行故障處理、網(wǎng)絡(luò)資源配置等方面具有較大的作用，能夠為高校行政管理工作提供便利的服務(wù)和技術(shù)上的支持。極大地降低了管理人員的工作量，提高了工作時效。計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用改變了高校教育行政管理工作的模式，使得行政管理順應(yīng)時代的發(fā)展需求，以優(yōu)良作風(fēng)為高校的各種管理工作提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
3計算機網(wǎng)絡(luò)在高等教育行政管理中的應(yīng)用策略
3.1構(gòu)建完善的計算機網(wǎng)絡(luò)平臺
其一，完善網(wǎng)絡(luò)平臺。計算機網(wǎng)絡(luò)平臺是一個開放的體系，隨著信息技術(shù)和信息理念的發(fā)展變化而不斷變化和升級。它也是一個規(guī)范化的體系，在共同的數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)、信息化標(biāo)準(zhǔn)、信息資源共享標(biāo)準(zhǔn)上運行。不同的學(xué)校在不同的時期，網(wǎng)絡(luò)平臺構(gòu)建理念也不同。因此，高校應(yīng)該根據(jù)當(dāng)前的發(fā)展趨勢和學(xué)校的實際需求，建立完善的計算機網(wǎng)絡(luò)平臺，為高校教育行政管理提供技術(shù)支持。其二，完善管理平臺。管理平臺首先需要構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于各項活動的管理信息系統(tǒng)，即構(gòu)建管理平臺的基礎(chǔ)。其主要包括學(xué)生管理系統(tǒng)、教學(xué)管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、財務(wù)管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、公共服務(wù)體系管理系統(tǒng)、后勤管理系統(tǒng)資產(chǎn)管理系統(tǒng)等。其三，完善資源平臺。資源平臺是計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用中數(shù)字化的各種資源，其核心是各種數(shù)據(jù)庫。學(xué)校的信息庫一般有學(xué)生信息庫、教學(xué)信息庫、科研信息庫等，詳情如圖2所示。在高校教育行政管理中就需要將資源平臺進行完善，為行政管理工作提供數(shù)據(jù)支持。圖2高校教育行政管理計算機網(wǎng)絡(luò)體系架構(gòu)
3.2增強管理人員運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的意識
計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和體系是管理思想和管理方式的載體，運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來改變高校教育行政管理方式，不僅僅是單純的技術(shù)問題。首先需要人們轉(zhuǎn)變思想觀念，將管理和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)聯(lián)合起來，將總結(jié)出來的管理思想和模式轉(zhuǎn)移到管理應(yīng)用系統(tǒng)中。在計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用過程中，需要提高自身的思想意識，將科學(xué)合理的管理理念和行為程序固化到計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)當(dāng)中，并根據(jù)當(dāng)今的新形勢和新要求，對技術(shù)進行改進和創(chuàng)新。計算機網(wǎng)絡(luò)化辦公體系對行政管理工作人員來說，是一種全新的事物，由于管理人員更加熟悉原有的人工傳遞信息的方式，有的人員會對計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)產(chǎn)生抵觸情緒，適應(yīng)新型的辦公方式還需要較長的時間。這就需要學(xué)校加大宣傳力度，提高管理人員的思想認(rèn)識，使得管理人員熟練掌握相關(guān)操作手法，提高計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的利用率。
3.3提高管理人員操作網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的能力
高校行政管理部門較多，這些部門的工作大致為教學(xué)、科研、財務(wù)、學(xué)生、人事、設(shè)備、生產(chǎn)、后勤等方面。在計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用過程中，可以根據(jù)學(xué)校的管理職能進行劃分，將各個子系統(tǒng)之間的關(guān)系相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，更加有效地控制和管理資源配置。計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用是一項比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在系統(tǒng)的研發(fā)過程中，需要與系統(tǒng)操作人員進行溝通，避免在應(yīng)用的過程中出現(xiàn)不必要的錯誤。高校需要根據(jù)學(xué)校的各種需求，對現(xiàn)有的行政管理人員進行培訓(xùn)，使得管理人員熟練掌握計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，推動信息管理系統(tǒng)工作的不斷完善。
4總結(jié)
當(dāng)今時代是信息化的時代，計算機網(wǎng)絡(luò)在各領(lǐng)域中的應(yīng)用前景比較廣闊，在高校教育行政管理中的應(yīng)用范圍正不斷擴大，但目前在使用計算機網(wǎng)絡(luò)中還存在一定問題。高校需要順應(yīng)時展的潮流，制定出相應(yīng)的解決問題的措施，使得行政管理工作朝著電子化、集成化、網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展，為高校行政管理工作提供更加便捷高效的服務(wù)。
作者：吳永祥 單位：南京航空航天大學(xué)保衛(wèi)處
一、沖突理論與高校教師和行政管理人員之間的沖突關(guān)系
在高校內(nèi)部資源分配上，由于高校內(nèi)部資源的稀缺性，導(dǎo)致高校教師和行政管理人員在權(quán)力、地位、工資、獎金、住房分配等方面存在一定沖突，這種沖突屬于科塞總結(jié)的物質(zhì)性沖突。而且，由于工作職責(zé)和工作目標(biāo)的不同，高校教師和行政管理人員在價值觀方面也有很大沖突，這種價值觀方面的沖突屬于科塞總結(jié)的非物質(zhì)性沖突。此外，高校教師和行政管理人員之間由于缺乏充足的溝通，加上各自的工作壓力，使得兩者很容易在心理方面產(chǎn)生沖突，這也屬于科塞總結(jié)的非物質(zhì)性沖突。當(dāng)這些沖突發(fā)生后，我們應(yīng)該正確地看待高校教師和行政管理人員之間的沖突，既要看到?jīng)_突的不利影響，也要積極地利用沖突的正面功能，妥善處理二者之間的沖突，促進二者關(guān)系向健康方向發(fā)展。
二、高校教師與行政管理人員之間沖突關(guān)系的現(xiàn)狀分析
高等學(xué)校是學(xué)術(shù)權(quán)威與行政權(quán)力相互交融與分割的地方。學(xué)術(shù)權(quán)威的自主性強調(diào)學(xué)術(shù)至上、自我約束和自我管理，而嚴(yán)格的行政權(quán)力等級則強調(diào)上下級之間的服從與管理，這必然造成高校教師與行政管理人員之間的矛盾與沖突。這一沖突主要表現(xiàn)在制度性、價值觀和心理上三方面。
1.制度性沖突
高校教師與行政管理人員之間的制度性沖突是指，教師與學(xué)校管理者之間因所制定的規(guī)章制度而引發(fā)的沖突。教師和管理者之間的制度性沖突主要集中在兩個方面：一方面是教師與嚴(yán)格的教育教學(xué)以及行為規(guī)范的沖突。從高校行政管理人員的角度來說，在高校內(nèi)部嚴(yán)格的行政權(quán)力等級制度下，他們更側(cè)重于管理方面的“控制”，而非現(xiàn)實當(dāng)中高校教師所期望的“服務(wù)”，而高校教師比較推崇“學(xué)術(shù)自由”，習(xí)慣于自由和自律而不是“被控制”。另一方面是權(quán)力、利益、資源等的分配不均。在高校里，這種情況主要集中在高校教師和行政管理人員的住房、工資、獎金等方面的分配制度上。高校自身的資源在一定時空內(nèi)是有限的，而高校教師和行政管理人員又是分享高校有限資源的兩大主體，這就決定了兩者在資源分配制度上必然會產(chǎn)生一定沖突，而且這種沖突有時會十分尖銳，因為它涉及到雙方當(dāng)事人的切身利益。
2.價值觀沖突
高校教師與行政管理人員之間的價值觀沖突主要是指雙方因?qū)逃膬r值觀不同而引發(fā)的人際關(guān)系不和諧。在高校里，教師以傳道授業(yè)解惑和科研創(chuàng)新為目標(biāo)，追求學(xué)術(shù)領(lǐng)域方面的自由，希望能在自己研究的領(lǐng)域里擁有充分的自主權(quán)，并且也需要寬松的教學(xué)環(huán)境和靈活的教學(xué)方式，不愿受到學(xué)校行政管理人員所制定的一些條條框框的制度束縛。[2]而高校行政管理人員是高校生存與發(fā)展的領(lǐng)路者，也比較關(guān)心教育活動對高校自身建設(shè)和發(fā)展的影響和貢獻，因為這些內(nèi)容會關(guān)系到高校自身的聲譽、發(fā)展前景等。所以，從某種程度上說，高校行政管理人員這種社會性的教育價值觀帶有非常大的功利色彩，這和高校教師單純的教書育人目的有一定沖突，而價值觀又會對一個人或者一個群體產(chǎn)生特定的導(dǎo)向作用。
3.心理沖突
高校教師與管理者之間的心理沖突主要是，由于教師和管理者之間在認(rèn)識、情感、個性等方面的差異而產(chǎn)生的交往障礙。歸納起來包括溝通沖突、角色期待沖突和壓力沖突三種。教師與管理者之間的角色期待沖突具有雙向性。教師與管理者之間的壓力沖突來自于不同的工作目標(biāo)與不同的工作要求。但行政管理人員則不同，他們須從學(xué)校的整體布局考慮。在此前提下，行政管理人員會在任務(wù)、目標(biāo)、要求方面對教師施加一定壓力，通過紀(jì)律、考核、獎懲等形式表現(xiàn)出來。但有些規(guī)章制度在實施過程中，會激起教師對管理人員的不滿，從而挫傷教師的積極性和主動性。
三、解決高校教師與行政管理人員沖突關(guān)系的思路與對策
高校教師與行政管理人員在為高校工作的過程當(dāng)中由于種種原因而產(chǎn)生制度性沖突、價值觀沖突和心理沖突，這在高校正常運營當(dāng)中是在所難免的。所以，我們不應(yīng)該回避這些沖突，而應(yīng)該積極地去采取相關(guān)措施應(yīng)對和化解這些沖突。
1.完善高校的管理體制
目前，我國高校的管理體制中存在一個十分普遍的問題，就是高校行政管理人員的行政權(quán)力比較強，而高校教師所擁有的學(xué)術(shù)權(quán)力卻比較弱，二者形成了鮮明對比。在這種情況下，高校行政管理人員就會把“官本位”思想滲透到日常決策管理當(dāng)中去，習(xí)慣于按官場上的風(fēng)格辦事。高校教師手中的學(xué)術(shù)權(quán)力卻比較有限，這對于他們追求學(xué)術(shù)自由造成了一定束縛，導(dǎo)致高校教師表達自身相關(guān)訴求不得不受制于行政管理人員的行政權(quán)力，進而會造成教師與行政管理人員之間發(fā)生沖突。因此，高校應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變“官本位”思想，加快“去行政化”改革步伐，逐漸淡化高校行政管理人員的行政級別和行政職務(wù)，強化行政管理人員的服務(wù)意識，盡量采用人性化制度來規(guī)范學(xué)校的日?；顒?；同時，也要提升高校教師相應(yīng)的學(xué)術(shù)權(quán)力，拓寬高校教師表達自己利益訴求的渠道，保證高校教師的合法權(quán)益。
2.促進高校資源分配合理化
隨著國家對高等教育事業(yè)投入力度的不斷加大和高校辦學(xué)自主權(quán)的擴大，很多高校都相應(yīng)地增加了辦學(xué)經(jīng)費，特別是高校教師的工資待遇和福利水平都有了很大提高。相比之下，高校行政管理人員為教師潛心教學(xué)和做科研創(chuàng)造了安寧環(huán)境，為高校日常事務(wù)管理做出了很大貢獻，而工資待遇卻沒有像教師一樣有明顯提高，收入水平和福利待遇相對比較低，導(dǎo)致高校教師和高校行政管理人員的收入差距不斷擴大，進而激化了兩者之間的沖突。所以，高校應(yīng)該建立合理的資源分配制度，在向高校教師傾斜的同時，還得把資源分配向教師傾斜程度控制在一個相對比較合理的范圍內(nèi)，盡力做到兼顧雙方的工作積極性，并依據(jù)高校教師和行政管理人員的不同利益訴求，采取合理的分配制度對他們進行相應(yīng)的激勵，從而可以緩減二者之間的利益沖突，促進二者形成和諧的關(guān)系。
3.強調(diào)高校的整體目標(biāo)感
高校教師與行政管理人員由于種種原因而形成了價值觀方面的沖突，在這些原因里面，很重要的一個原因就是高校教師和行政管理人員的高校整體目標(biāo)感不強，導(dǎo)致高校教師和行政管理人員雙方?jīng)]有把高校的整體目標(biāo)作為自己工作的指向標(biāo)，雙方各自只關(guān)心自己的工作領(lǐng)域，沒有形成一個整體意識。而這個整體目標(biāo)的實現(xiàn)離不開高校教師與行政管理人員這兩大主體共同努力，一方面，高校教師既要專心于教書育人和做好科研創(chuàng)新工作，積極地參與到學(xué)校各項建設(shè)活動當(dāng)中去，并配合好學(xué)校相關(guān)部門的各項工作。另一方面，高校行政管理人員要不斷地加強自身學(xué)習(xí)，努力改進和創(chuàng)新自己的工作方式，提高自己的管理能力和水平，做好自己的本職工作，同時，也要加強提高自身道德水平修養(yǎng)，樹立正確的權(quán)力觀念，強化自己的服務(wù)意識，時刻牢記學(xué)校的整體發(fā)展目標(biāo)，為學(xué)校的進一步發(fā)展打造一個寬松和諧的環(huán)境。
作者：郝瑋璦 單位：西安航空學(xué)院
一、五邑大學(xué)行政管理專業(yè)教學(xué)存在的問題
(一)課程設(shè)置不夠科學(xué)
行政管理專業(yè)由政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等多門學(xué)科交叉而形成，是集政治性與社會性、理論性與實踐性、綜合性與規(guī)范性于一體的專業(yè)。行政管理專業(yè)培養(yǎng)的是具有分析和解決公共部門和企事業(yè)單位管理問題的基本能力，擁有較高理論水平與較強專業(yè)能力的應(yīng)用型、復(fù)合型人才。因此，在這種理念的指導(dǎo)下，我國高校在行政管理教學(xué)指導(dǎo)思想上偏重應(yīng)用性技能培養(yǎng)，忽視專業(yè)素質(zhì)教育;教學(xué)內(nèi)容上偏重學(xué)科內(nèi)的拓展，忽視科際間的開發(fā)，誤以為課程開設(shè)越多，專業(yè)門類劃分越細，表明課程體系越完善。綜合各高校行政管理專業(yè)課程設(shè)置情況，我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)學(xué)校的行政管理專業(yè)課程設(shè)置，基礎(chǔ)理論課程的門數(shù)與學(xué)時偏多，而應(yīng)用類、技術(shù)類課程的門數(shù)與學(xué)時相對不足。目前五邑大學(xué)行政管理專業(yè)開設(shè)了管理學(xué)原理、西方行政學(xué)說史、行政管理學(xué)、公共行政學(xué)、管理心理學(xué)、管理思想史和公共管理學(xué)等課程。管理心理學(xué)與組織行為學(xué)、管理思想史與西方行政學(xué)說史、行政管理學(xué)與公共行政學(xué)這些課程之間，內(nèi)容交叉較多。由于課程開設(shè)過多，一方面老師講課無法深入，因為在這種情況下，每個行政管理老師每學(xué)期都得重新備新課，另一方面，學(xué)生上課時間過多，也失去獨立自主思考的能力，在一定程度上影響了教學(xué)效果。
(二)講解國外行政管理理論的內(nèi)容偏多
縱觀一百多年來公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史與發(fā)展概況，行政學(xué)的許多重大理論發(fā)展、著名行政學(xué)家及其代表作大多產(chǎn)生于美國。美國的行政學(xué)在世界行政學(xué)領(lǐng)域一直處于領(lǐng)先地位，出現(xiàn)了一批重量級學(xué)者。1887年美國人威爾遜的《行政研究》，1900年美國人古德諾的《政治與行政》以及1926年美國人懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》，1927年威勞貝的《行政學(xué)原理》、1936年美國人高斯的《公共行政的邊界》等著作的出版，對行政管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展作出了巨大的歷史貢獻。由于美國對公共行政學(xué)的巨大貢獻與影響力，以至于凡是論及行政學(xué)必稱是美國行政學(xué)。在實際教學(xué)中，無論是講授內(nèi)容選擇還是時間分配上，出現(xiàn)了這么一個誤區(qū):講授傳統(tǒng)行政管理學(xué)理論尤其是美國行政管理理論偏多，講授現(xiàn)代行政管理學(xué)理論尤其是中國學(xué)者對行政管理學(xué)理論的貢獻偏少。在行政管理學(xué)教學(xué)中很少介紹中國行政管理學(xué)的發(fā)展與學(xué)科體系，不僅使得學(xué)生對以夏書章、郭濟、歐陽雄飛等為代表的中國三大行政管理學(xué)派的理論與觀點感到模糊與陌生，也難以在學(xué)生頭腦中形成中國化的行政管理學(xué)學(xué)科體系的全貌。講解國外行政管理學(xué)歷史貢獻與最新研究成果是無可厚非的，但也不能忽視中國學(xué)者在行政管理學(xué)領(lǐng)域的貢獻與作為。
(三)教學(xué)手段比較單一
目前，五邑大學(xué)行政管理專業(yè)的教學(xué)手段還比較單一，還局限于傳統(tǒng)的教師講授、學(xué)生聽記的局面，尚未形成師生互動的雙向交流與反饋。教師的講授多以“填鴨式”、“灌輸式”為主，重理論分析，輕實踐教學(xué)，容易導(dǎo)致理論與實踐相脫離，不利于學(xué)生能力的培養(yǎng)與素質(zhì)的提高。行政管理是一門應(yīng)用型的科學(xué)，目的是培養(yǎng)學(xué)生的實踐能力，但在實際教學(xué)中行政管理課堂教育“一言堂”的現(xiàn)象依然存在，課后的實習(xí)鍛煉比較少。有些課即便分了專題，讓學(xué)生自由組合制作PPT，課上由學(xué)生自己發(fā)言，然而收獲效果甚微。同時課程設(shè)置與教學(xué)內(nèi)容的安排多偏重于理論知識的傳授，而忽視了將理論運用于實踐方面的鍛煉，沒有形成學(xué)生適應(yīng)地方需要的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，沒有體現(xiàn)出普遍性和地方性，綜合化與具體化的銜接與融合。這樣的課程設(shè)置必然產(chǎn)生重理論、輕實踐的結(jié)果，培育出的行政管理專業(yè)人才，其知識結(jié)構(gòu)不平衡，也給學(xué)生走上社會后的生存與發(fā)展帶來一定的困難。
(四)實踐教學(xué)環(huán)節(jié)比較薄弱
實踐教學(xué)是行政管理專業(yè)教學(xué)活動重要的組成部分，不僅與理論教學(xué)緊密關(guān)聯(lián)、相輔相成，而且也是培養(yǎng)學(xué)生實踐能力和綜合能力的有效途徑。但是從五邑大學(xué)行政管理專業(yè)的課程體系與人才培養(yǎng)方式來看，往往過多強調(diào)知識層面而忽視更重要的行政能力培養(yǎng)。其原因是政府工作不同于一般組織工作，程序復(fù)雜，且涉及的利益眾多，使得政府工作要求公正、嚴(yán)謹(jǐn)，降低了大學(xué)生介入或參與政府實際工作的可能性，實際操作的機會更是少之又少［2］。同時，地方性院校的行政管理專業(yè)教師學(xué)術(shù)交流與訪問的機會較少，與外界的溝通條件不足，更多地專注于課堂教學(xué)。很多老師及教學(xué)管理者認(rèn)為只要把每節(jié)課上好就是完成教學(xué)任務(wù)了，而很少考慮到校企合作，校政合作等社會實踐的環(huán)節(jié)。我們的行政管理課堂教育“一言堂”的現(xiàn)象依然存在，課后的實習(xí)鍛煉比較少。課程設(shè)置與教學(xué)內(nèi)容的安排多偏重于理論知識的傳授，而忽視了將理論運用于實踐方面的鍛煉，沒有形成學(xué)生適應(yīng)地方需要的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，沒有體現(xiàn)出普遍性和地方性，綜合化與具體化的銜接與融合。這樣的課程設(shè)置必然產(chǎn)生重理論、輕實踐的結(jié)果，培育出的行政管理專業(yè)人才，其知識結(jié)構(gòu)不平衡，不利于學(xué)生未來走上社會后的生存與發(fā)展。
(五)案例教學(xué)有待改進
行政管理學(xué)是一門應(yīng)用性很強的學(xué)科，運用案例教學(xué)是其必不可少的環(huán)節(jié)，也是獲取良好效果的重要保障。案例教學(xué)的優(yōu)勢在于通過對典型事例的分析，使抽象的理論變得生動、具體，彌補理論講解的局限，這對于涉世不深、缺乏行政實踐經(jīng)驗的在校學(xué)生來講，十分有益。但案例教學(xué)不同于隨手拈來的簡單舉例，有著較高要求。筆者在長期教學(xué)過程中，體會到五邑大學(xué)行政管理案例教學(xué)的主要問題是學(xué)生對案例教學(xué)認(rèn)識不深，參與意識不強，積極性不夠。在教學(xué)的過程中，課堂互動是必不可少的，但是有的學(xué)生卻發(fā)言比較少，出現(xiàn)這種情況的原因要么是學(xué)生自信心不夠強，不敢說出自己的觀點，要么是沒有認(rèn)真投入到課堂中，渾水摸魚，懶得思考。出現(xiàn)這樣的情況是不利于教學(xué)的開展的。另外，在案例選擇上，相關(guān)書籍案例陳舊，對案例缺乏相應(yīng)的分析。行政管理案例教材就編寫質(zhì)量來說，比較有特色的案例教材比較少，通常見到的是在分析案例時淺嘗輒止，套用大段的教科書內(nèi)容，許多案例教材分析雷同死板。
二、五邑大學(xué)行政管理專業(yè)教學(xué)的建議
(一)推廣新的教學(xué)方法
教學(xué)方法對于深化教學(xué)改革與提高教學(xué)質(zhì)量尤為迫切和重要，我們要從時代和社會發(fā)展的特征和趨勢的高度，重新審視傳統(tǒng)的教學(xué)方法，更新教學(xué)方法上的一些舊觀念與舊做法［3］。根據(jù)行政管理實踐性、應(yīng)用性強的學(xué)科特點，我們徹底改變教師站在臺上講，學(xué)生被動地在臺下聽記的局面。改變以往單一的講授教學(xué)模式，并用啟發(fā)式教學(xué)方法取代“填鴨式”教學(xué)方法，多采用案例分析法、討論法教學(xué)，通過各種方式引導(dǎo)學(xué)生積極主動思考，使課堂由教師“要求學(xué)”變成學(xué)生“主動學(xué)”。啟發(fā)式教學(xué)方法可以充分調(diào)動學(xué)生的積極性，不僅可以讓學(xué)生由被動地聽記轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c和積極思考，而且有利于理論聯(lián)系實際，培養(yǎng)學(xué)生分析問題、解決問題的能力。要改變過去傳統(tǒng)的單純在課堂上進行灌輸知識的教學(xué)方法，探索適合行政管理專業(yè)特色的教學(xué)過程。在講授過程中，把講授的重點由單純講授理論知識轉(zhuǎn)向講授知識獲取方法、思維方法與文獻查閱方法。從培養(yǎng)學(xué)生主動分析問題和解決問題的能力入手，增加一些討論式教學(xué)內(nèi)容，有意識地引導(dǎo)學(xué)生從被動地接受知識，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃蛹橙≈R。把講解的內(nèi)容盡量以問題(理論或事實)的形式告訴學(xué)生，啟發(fā)學(xué)生多角度地分析問題，改變他們接受現(xiàn)成結(jié)論的習(xí)慣。由老師設(shè)疑轉(zhuǎn)向?qū)W生預(yù)習(xí)并提出問題，學(xué)生順著問題的路徑解讀、思考、發(fā)表見解，在此過程中教師加以引導(dǎo)、補充并闡述相關(guān)理論，以激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)熱情，培養(yǎng)學(xué)生探問已知、探索新知、探求未知的求學(xué)精神。
(二)改革教學(xué)內(nèi)容和課程體系
行政管理學(xué)是一門實踐性與應(yīng)用性很強的學(xué)科，要求學(xué)生具備扎實的行政管理理論基礎(chǔ)和過硬的實務(wù)管理技能［4］。行政管理是從政治學(xué)學(xué)科中分離出來，融合了管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科，是一門綜合性的交叉學(xué)科。因此，行政管理學(xué)可以有多個發(fā)展取向，如管理學(xué)取向、經(jīng)濟學(xué)取向、法學(xué)取向等。要打破行政管理專業(yè)的政治學(xué)取向一統(tǒng)天下的局面，各個學(xué)?？梢愿鶕?jù)本地區(qū)的需要確立不同的取向［5］。五邑大學(xué)行政管理專業(yè)隸屬經(jīng)濟管理學(xué)院，學(xué)院擁有應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)、管理科學(xué)與工程、企業(yè)管理、會計學(xué)等省級與校級重點建設(shè)學(xué)科，因此經(jīng)濟管理取向應(yīng)該成為首選目標(biāo)。課程設(shè)置要有足夠的靈活性，要根據(jù)市場的需求多開設(shè)一些經(jīng)管類選修課，保障學(xué)生享有充分的選課自由。要按照專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)的要求達到行政管理學(xué)教學(xué)內(nèi)容與專業(yè)課程、專業(yè)實踐能力的緊密銜接，同時，避免教學(xué)內(nèi)容的重復(fù)講授，刪除與專業(yè)實踐能力無關(guān)的教學(xué)內(nèi)容。保證行政管理學(xué)教學(xué)內(nèi)容符合行政管理學(xué)專業(yè)的要求，符合行政管理學(xué)專業(yè)實踐能力培養(yǎng)的要求;教學(xué)內(nèi)容盡量反映公共行政學(xué)科和領(lǐng)域的最新成果，尤其是政府治理方面的成果。在課程改革過程中，汲取國內(nèi)有關(guān)公共行政學(xué)學(xué)科專家的最新研究進展，同時，介紹不同學(xué)者進行科學(xué)研究的思路與方法;打破行政管理學(xué)自身的理論體系，與經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等相關(guān)學(xué)科密切結(jié)合，調(diào)整后的課程體系有利于學(xué)生專業(yè)能力的培養(yǎng);突出行政管理學(xué)理論教學(xué)體系與實驗教學(xué)體系并重的原則，理論教學(xué)與實驗教學(xué)的內(nèi)容相互穿插、互相補充的方法。
(三)增加本土化的教學(xué)內(nèi)容
在行政管理教學(xué)中，要將西方公共管理的精髓與中國國情相結(jié)合，堅持中國特色的教學(xué)研究。在吸收西方國家傳統(tǒng)文化精華及思維方式的基礎(chǔ)上，要注意對行政管理學(xué)教學(xué)的研究和創(chuàng)新，探索具有中國特色的行政管理學(xué)教學(xué)內(nèi)容體系和方法體系。在教學(xué)中，要在全面介紹行政管理學(xué)理論的同時，注意多向?qū)W生介紹中國學(xué)者的工作和他們對中國行政管理學(xué)理論所作的貢獻。學(xué)生對發(fā)生在本國、身邊的事件關(guān)注程度比較高，教師應(yīng)該隨時注意國家行政管理中重要事件的發(fā)生和發(fā)展。比如在講授行政改革時，不必拘泥于西方國家的行政改革歷程，可以結(jié)合最新的十八屆三中全會精神，及時使用本土化案例。所謂案例的“本土化”即本地化，是指利用當(dāng)?shù)厥吕驅(qū)W生周邊發(fā)生的事情來領(lǐng)會概念內(nèi)涵，理解原理內(nèi)容。案例的本地化除了能體現(xiàn)理論聯(lián)系實際，激發(fā)學(xué)生興趣，體現(xiàn)材料時代性等特點外，還可以達到鞏固書本知識，擴充學(xué)生知識容量，引發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)興趣，使課堂教學(xué)取得生動活潑的教學(xué)效果。通過本土化教學(xué)不但可以激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，培養(yǎng)學(xué)生對社會實際問題的感知能力和分析、解決能力，還可以培養(yǎng)師生跟蹤學(xué)科發(fā)展前沿的能力，達到教學(xué)相長。同時，行政管理學(xué)的本土化還要求盡量采用中國國情下、學(xué)生易于接受和理解的、最新發(fā)生且具有一定影響的行政管理重大事件來充實教學(xué)內(nèi)容，以提高教學(xué)效果。
(四)改革現(xiàn)有的教學(xué)手段
教學(xué)手段的改革對于提高專業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量具有重要的作用，教學(xué)課件的使用是教學(xué)手段現(xiàn)代化、多樣化的重要體現(xiàn)。目前課堂教學(xué)仍是我們行政管理教學(xué)最主要的形式，但面臨著學(xué)生人數(shù)不斷增加、教學(xué)內(nèi)容不斷豐富、教學(xué)課時不斷減少的形勢，要求教師要在有限的時間里，向更多學(xué)生傳遞更多信息。因此，很有必要采取多媒體教學(xué)等現(xiàn)代化教學(xué)手段，改變傳統(tǒng)的教學(xué)手段。怎樣才能在有限的時間內(nèi)使學(xué)生獲得最大量的有用信息呢?怎樣打破萬馬齊喑的枯燥局面并使課堂氣氛變得生動活潑?這就需要充分利用多媒體等現(xiàn)代化教學(xué)手段進行教學(xué)，精心制作各種教學(xué)課件。教學(xué)課件建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要投入較大的精力和較長的時間，行政管理學(xué)課件引進與自行制作要適合學(xué)生的實際需要和發(fā)展需要。課件外在形式與教學(xué)的實際內(nèi)容要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，樸實無華的教學(xué)課件只要應(yīng)用恰當(dāng)會取得事半功倍的效果，否則會畫蛇添足。在教學(xué)中，辯證地處理好課件的形式和內(nèi)容的相對統(tǒng)一顯得尤其重要。內(nèi)容充實、重點突出，畫面簡潔明快，字體清楚美觀，動畫效果恰到好處的課件，則應(yīng)是努力追求的目標(biāo)。
(五)把實踐教學(xué)擺在更重要的位置
優(yōu)化人才培養(yǎng)方案的首要工作就是加強實踐教學(xué)的環(huán)節(jié)，提高學(xué)生的實踐能力。大多數(shù)教師都是“學(xué)院派”，只懂行政理論，但缺乏行政實踐經(jīng)驗，必然導(dǎo)致理論與實踐脫節(jié)。為解決教學(xué)中理論與實踐相脫離的難題，我們應(yīng)該以培養(yǎng)學(xué)生能力為中心，積極進行教學(xué)模式改革的探索，實行“走出去”和“請進來”相結(jié)合的教學(xué)模式。“走出去”就是鼓勵教師利用寒暑假帶領(lǐng)學(xué)生走出校門，深入社區(qū)與政府部門去了解實際情況，帶領(lǐng)學(xué)生深入社會進行行政見習(xí)和觀摩、社會調(diào)查、社區(qū)服務(wù)等活動。“請進來”就是吸收一部分具有較高理論修養(yǎng)的優(yōu)秀行政干部加盟教師隊伍，聘請公共部門政府官員來五邑大學(xué)舉辦相關(guān)學(xué)術(shù)講座。這樣做不但能給課堂帶來鮮活的第一手資料，而且使得學(xué)校專業(yè)設(shè)置與教學(xué)工作更貼近市場經(jīng)濟需求，對學(xué)生更準(zhǔn)確地認(rèn)識社會、了解社會與未來就業(yè)也有幫助。同時，要加大產(chǎn)學(xué)研基地的聯(lián)系工作，多與實習(xí)單位溝通、協(xié)調(diào)，密切雙方之間的關(guān)系，確保產(chǎn)學(xué)研合作教育具有穩(wěn)定的基地，為學(xué)生進行行政實踐提供可靠的平臺。最后，建議五邑大學(xué)制定提高教師實踐育人水平的激勵政策，聘用具有豐富實踐經(jīng)驗的專業(yè)人才，積極選派相關(guān)專業(yè)教師到社會各部門進行掛職鍛煉。為鼓勵教師增加實踐經(jīng)歷，對教師承擔(dān)實踐育人工作要計算工作量，應(yīng)納入年度考核內(nèi)容并與職稱評定掛鉤。
三、結(jié)語
針對目前五邑大學(xué)行政管理專業(yè)教學(xué)的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為教學(xué)內(nèi)容、手段與方法的改革是重點和難點。我們要根據(jù)市場需求與地方特色，在教學(xué)中使用新的教學(xué)方法、改革教學(xué)內(nèi)容和課程體系，同時增加本土化教學(xué)內(nèi)容、改革現(xiàn)有的教學(xué)手段、把實踐教學(xué)擺在更重要的位置，積極探索本科專業(yè)教育的新模式，推動五邑大學(xué)本科專業(yè)教育的不斷發(fā)展。
作者：王小斌 邵燕斐 單位：五邑大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院
一、研究對象與方法選用
（一）研究對象以個案大學(xué)2013學(xué)年度第一學(xué)期的專任教師、行政人員以及大學(xué)生為研究母體，樣本數(shù)采用母體中每個個體均有同等機率被抽中的簡單隨機抽樣比率的推估方式來決定，另根據(jù)Cochran所提的公式（1）計算所需的最少樣本數(shù)。其中n為總樣本數(shù)，N為母體總數(shù)，P為母體比率，α為顯著水平，d為允許誤差。個案大學(xué)2013學(xué)年度第一學(xué)期計有專任教師551人、行政人員213人、大學(xué)生15830人。根據(jù)公式求得所需的最少樣本數(shù)分別為：專任教師212人、行政人員107人、大學(xué)生366人。為確?；厥盏挠行柧聿簧儆谒铇颖緮?shù)，本研究將樣本數(shù)分別提高為專任教師300人、行政人員200人、大學(xué)生800人。
（二）研究方法本研究采用問卷調(diào)查法，問卷的建構(gòu)是依據(jù)研究目的與文獻探討所歸納的資料為基礎(chǔ)，并配合大學(xué)行政運作的情形，編制教師問卷與學(xué)生問卷。教師問卷內(nèi)容分兩部分，第一部分為知識管理流程量表，量表共分為知識取得、知識儲存、知識移轉(zhuǎn)與知識應(yīng)用四個方面，各方塊的衡量采用likert五點量表，計分方式依非常同意、比較同意、一般、比較不同意、非常不同意五個尺度，依次給予5、4、3、2、1分，請受試者依實際情況填選；第二部分為知識管理績效量表，量表分財務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長四個方面，各方面的衡量采用likert五點量表，計分方式依績效衡量指標(biāo)的重要程度依次給予5、4、3、2、1分，并依績效衡量指標(biāo)滿意程度的不同五個尺度，依次給予5、4、3、2、1分，請受試者依實際情況填選。學(xué)生問卷內(nèi)容為知識管理績效量表。正式問卷的編制，依擬定問卷架構(gòu)、設(shè)計問卷題目、建立專家效度、實施預(yù)試、項目分析、信效度檢測等步驟修正與執(zhí)行。專任教師和行政人員問卷共發(fā)出500份，扣除無效問卷30份，總計有效問卷470份，有效問卷回收率為94.0%。學(xué)生問卷共發(fā)出800份，扣除無效問卷89份，總計有效問卷計711份，有效問卷回收率為88.8%。本研究于問卷調(diào)查資料回收后，去除無效問卷，就有效問卷進行編碼、建檔與整理，并采用SPSS12.0進行統(tǒng)計分析。具體說明：針對回收的有效樣本加以匯整，運用次數(shù)分配、平均數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差、百分比等描述資料的分布情形，以了解研究樣本的結(jié)構(gòu)，再就知識管理流程、知識管理績效各變項及各題項之得分情形加以分析，以探討知識管理在大學(xué)行政單位實施的現(xiàn)狀。
二、描述與分析
為了解知識管理于大學(xué)行政運作的現(xiàn)狀，根據(jù)受試者在大學(xué)行政知識管理績效評估問卷調(diào)查中，就知識管理流程與知識管理績效兩部分的得分情形進行分析。
（一）知識管理流程在知識管理流程方面，本研究以平均數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差與排序，分別就受試者在知識管理流程的整體構(gòu)面與各構(gòu)面內(nèi)容加以分析。1.整體構(gòu)面。本研究將知識管理流程分為知識的取得、知識的儲存、知識的移轉(zhuǎn)與知識的應(yīng)用四個構(gòu)面。由表1的統(tǒng)計分析可知，知識管理流程的整體平均數(shù)為4.17，高于中間值3，平均數(shù)在李克特五點量表選項介于比較同意與非常同意之間，顯示知識管理于大學(xué)行政運作的整體表現(xiàn)屬中上程度。進一步觀察教師在知識管理流程的知識的取得、知識的儲存、知識的移轉(zhuǎn)與知識的應(yīng)用知覺情形，其每題平均數(shù)介于4.12至4.25之間，高于中間值3，平均數(shù)在五點量表選項介于比較同意與非常同意之間。其中以知識的移轉(zhuǎn)最高，平均數(shù)為4.25；其次為知識的應(yīng)用，平均數(shù)為4.19；再次為知識的取得，平均數(shù)為4.13；以及知識的儲存，平均數(shù)為4.12。綜上可知，知識管理于大學(xué)行政運作在知識的取得、知識的儲存、知識的移轉(zhuǎn)與知識的應(yīng)用的表現(xiàn)，均屬中上程度。2．各構(gòu)面內(nèi)容。為能深入了解知識管理于大學(xué)行政運作各構(gòu)面內(nèi)容的反應(yīng)，以下依次就知識管理流程的知識的取得、知識的儲存、知識的移轉(zhuǎn)以及知識的應(yīng)用四個構(gòu)面加以說明。（1）知識的取得。本構(gòu)面的題項共六題，內(nèi)容經(jīng)統(tǒng)計分析的結(jié)果如表2顯示，各題項的平均數(shù)在五點量表中介于3.98至4.26之間，高于中間值3，顯示知識管理于大學(xué)行政運作之知識的取得構(gòu)面表現(xiàn)屬中上程度。其中，各題項的內(nèi)容以“我常能經(jīng)由學(xué)校同事的經(jīng)驗相傳取得知識”的平均數(shù)（4.26）最高，而以“我常透過學(xué)校的知識管理系統(tǒng)取得所需的信息”的平均數(shù)（3.98）較低。（2）知識的儲存。本構(gòu)面的題項共六題，內(nèi)容經(jīng)統(tǒng)計分析的結(jié)果如表3顯示，各題項的平均數(shù)在五點量表中介于3.93至4.32之間，高于中間值3，顯示知識管理于大學(xué)行政運作之知識的儲存構(gòu)面表現(xiàn)屬中上程度。其中，各題項的內(nèi)容以“學(xué)校會鼓勵以電子建檔的方式儲存組織的知識”之平均數(shù)（4.32）最高；而以“我會使用學(xué)校建置的知識管理系統(tǒng)儲存所需的資料”之平均數(shù)（3.93）較低。（3）知識的移轉(zhuǎn)。本構(gòu)面的題項共五題，內(nèi)容經(jīng)統(tǒng)計分析的結(jié)果如表4顯示，各題項的平均數(shù)在五點量表中介于3.97至4.39之間，高于中間值3，顯示知識管理于大學(xué)行政運作的知識的移轉(zhuǎn)構(gòu)面表現(xiàn)屬中上程度。其中，各題項內(nèi)容以“我認(rèn)為知識分享并不會降低個人在組織的價值”之平均數(shù)（4.39）最高；而以“我會利用知識管理系統(tǒng)與他人分享信息和知識”之平均數(shù)（3.97）較低。（4）知識的應(yīng)用。本構(gòu)面的題項共六題，內(nèi)容經(jīng)統(tǒng)計分析的結(jié)果如表5顯示，各題項的平均數(shù)在五點量表中介于4.06至4.36之間，高于中間值3，顯示知識管理于大學(xué)行政運作之知識的應(yīng)用構(gòu)面表現(xiàn)屬中上程度。其中，各題項內(nèi)容以“我會參考他人的經(jīng)驗并應(yīng)用于工作中”之平均數(shù)（4.36）最高；而以“我會運用知識管理系統(tǒng)的知識庫作為工作參考”之平均數(shù)（4.06）較低。
（二）知識管理績效本研究將知識管理績效分為顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長以及財務(wù)四個構(gòu)面，以下分別就整體構(gòu)面與各構(gòu)面內(nèi)容的統(tǒng)計分析加以說明。1．整體構(gòu)面。由表6可知，教師對知識管理績效之顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長以及財務(wù)構(gòu)面的重要程度與滿意程度的看法。在重要程度方面，其每題平均數(shù)分別為4.33、4.33、4.37、4.29，顯示教師對學(xué)習(xí)與成長構(gòu)面最重視，顧客與內(nèi)部流程層面次之，而對財務(wù)構(gòu)面的重視程度較低。在滿意程度方面，其每題平均數(shù)分別為3.98、3.97、4.11、3.91，顯示教師對學(xué)習(xí)與成長構(gòu)面最滿意，顧客與內(nèi)部流程構(gòu)面次之，而對財務(wù)構(gòu)面的滿意程度較低。綜上可知，教師在知識管理績效各構(gòu)面之重要程度與滿意程度的每題平均數(shù)均高于中間值3，顯示教師對知識管理績效各構(gòu)面的看法，普遍認(rèn)為有相當(dāng)程度的重要性與滿意度。由表6可知，學(xué)生對知識管理績效之顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長以及財務(wù)構(gòu)面的重要程度與滿意程度的看法。在重要程度方面，其每題平均數(shù)分別為4.21、4.06、4.17、4.20，顯示學(xué)生對顧客構(gòu)面最重視，財務(wù)構(gòu)面次之，其次為學(xué)習(xí)與成長構(gòu)面，而對內(nèi)部流程構(gòu)面的重視程度較低。在滿意程度方面，其每題平均數(shù)分別為3.45、3.45、3.57、3.38，顯示學(xué)生對學(xué)習(xí)與成長構(gòu)面最滿意，顧客與內(nèi)部流程構(gòu)面次之，而對財務(wù)構(gòu)面的滿意程度較低。綜上可知，學(xué)生在知識管理績效各構(gòu)面的重要程度與滿意程度的每題平均數(shù)均高于中間值3，顯示學(xué)生對知識管理績效各構(gòu)面的看法，普遍認(rèn)為有相當(dāng)程度的重要性與滿意度。2．各構(gòu)面內(nèi)容。為進一步了解知識管理績效各構(gòu)面內(nèi)容的反應(yīng)，以下依次就知識管理績效之顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長以及財務(wù)構(gòu)面的題項內(nèi)容加以分析。（1）顧客構(gòu)面。本構(gòu)面題項共八題，內(nèi)容經(jīng)統(tǒng)計分析的結(jié)果如表7顯示，教師在此構(gòu)面的各題項平均數(shù)介于4.23至4.44之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于比較重要與非常重要之間，其中平均數(shù)最高、最受教師重視的指標(biāo)為“行政服務(wù)滿意度”（4.44）；而平均數(shù)最低、重視程度較低者為“教學(xué)研究資源數(shù)位化比例”（4.23）。在滿意程度方面，各題項平均數(shù)介于3.87至4.08之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于一般與非常滿意，其中平均數(shù)最高、最受教師滿意的指標(biāo)為“圖書館館藏資源”（4.08）；而平均數(shù)最低、滿意程度較低者為“對反映意見的回應(yīng)與管理”（3.87）。學(xué)生在此構(gòu)面的各題項平均數(shù)介于4.07至4.40之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于比較重要與非常重要，其中平均數(shù)最高、最受學(xué)生重視的指標(biāo)為“圖書館館藏資源”（4.40）；而平均數(shù)最低、重視程度較低者為“教學(xué)研究資源成長率”（4.07）。在滿意程度方面，各題項平均數(shù)介于3.33至3.63之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于一般與比較滿意之間，其中平均數(shù)最高、最受學(xué)生滿意的指標(biāo)為“教學(xué)研究資源數(shù)位化比例”（3.63）；而平均數(shù)最低、滿意程度較低者為“對反映意見的回應(yīng)與管理”（3.33）。（2）內(nèi)部流程構(gòu)面。本構(gòu)面題項共八題，內(nèi)容經(jīng)統(tǒng)計分析的結(jié)果如表7顯示，教師在此構(gòu)面的各題項平均數(shù)介于4.08至4.49之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于比較重要與非常重要之間，其中平均數(shù)最高、最受教師重視的指標(biāo)為“簡化行政作業(yè)流程”（4.49）；而平均數(shù)最低、重視程度較低者為“學(xué)術(shù)研討與教學(xué)座談辦理場次”（4.08）。在滿意程度方面，各題項平均數(shù)介于3.83至4.17之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于一般與非常滿意之間，其中平均數(shù)最高、最受教職員滿意的指標(biāo)為“電子化服務(wù)”（4.17）；而平均數(shù)最低、滿意程度較低者為“簡化行政作業(yè)流程”（3.83）。學(xué)生在此構(gòu)面的各題項平均數(shù)介于3.59至4.32之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于一般與非常重要之間，其中平均數(shù)最高、最受學(xué)生重視的指標(biāo)為“電子化服務(wù)”（4.32）；而平均數(shù)最低、重視程度較低者為“法令規(guī)章設(shè)置率”（3.59）。在滿意程度方面，各題項平均數(shù)介于3.33至3.73之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于一般與比較滿意之間，其中平均數(shù)最高、最受學(xué)生滿意的指標(biāo)為“電子化服務(wù)”（3.73）；而平均數(shù)最低、滿意程度較低者為“簡化行政作業(yè)流程”（3.33）與“縮短申辦事項辦理時限”（3.33）及行政支援教學(xué)運作機制并列。（3）學(xué)習(xí)與成長構(gòu)面。本構(gòu)面題項共八題，經(jīng)統(tǒng)計分析的結(jié)果如表7顯示，教師在此構(gòu)面的各題項平均數(shù)介于4.16至4.53之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于比較重要與非常重要之間，其中平均數(shù)最高、最受教師重視的指標(biāo)為“校園e化指數(shù)”（4.53）；而平均數(shù)最低、重視程度較低者為“鼓勵創(chuàng)新的提案數(shù)”（4.16）。在滿意程度方面，各題項平均數(shù)介于3.90至4.34之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于一般與非常滿意之間，其中平均數(shù)最高、最受教職員滿意的指標(biāo)為“校園e化指數(shù)”（4.34）；而平均數(shù)最低、滿意程度較低者為“鼓勵創(chuàng)新的提案數(shù)”（3.90）。學(xué)生在此構(gòu)面的各題項平均數(shù)介于4.00至4.30之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于比較重要與非常重要之間，其中平均數(shù)最高、最受學(xué)生重視的指標(biāo)為“信息系統(tǒng)與設(shè)備的充實”（4.30）；而平均數(shù)最低、重視程度較低者為“知識分享活動”（4.00）。在滿意程度方面，各題項平均數(shù)介于3.44至3.78之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于一般與比較滿意之間，其中平均數(shù)最高、最受學(xué)生滿意的指標(biāo)為“校園e化指數(shù)”（3.78）；而平均數(shù)最低、滿意程度較低者為“學(xué)習(xí)成長機制的建構(gòu)”（3.44）。（4）財務(wù)構(gòu)面。本構(gòu)面題項共四題，經(jīng)統(tǒng)計分析的結(jié)果如表7顯示，教師在此構(gòu)面的各題項平均數(shù)介于4.20至4.38之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于比較重要與非常重要之間，其中平均數(shù)最高、最受教師重視的指標(biāo)為“增加資源利用率”（4.38）；而平均數(shù)最低、重視程度較低者為“校外策略聯(lián)盟資源共享效益”（4.20）。在滿意程度方面，各題項平均數(shù)介于3.82至4.03之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于一般與非常滿意之間，其中平均數(shù)最高、最受教師滿意的指標(biāo)為“增加資源利用率”（4.03）；而平均數(shù)最低、滿意程度較低者為“校外策略聯(lián)盟資源共享效益”（3.82）。學(xué)生在此構(gòu)面的各題項平均數(shù)介于4.12至4.30之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于比較重要與非常重要之間，其中平均數(shù)最高、最受學(xué)生重視的指標(biāo)為“增加資源利用率”（4.30）；而平均數(shù)最低、重視程度較低者為“降低人力與作業(yè)成本”（4.12）。在滿意程度方面，各題項平均數(shù)介于3.32至3.45之間，高于中間值3，在李克特五點量表介于一般與比較滿意之間，其中平均數(shù)最高、最受學(xué)生滿意的指標(biāo)為“資源整合的有效管理”（3.45）；而平均數(shù)最低、滿意程度較低者為“校外策略聯(lián)盟資源共享效益”（3.32）。
三、結(jié)論與建議
(一)結(jié)論1.知識管理流程方面。經(jīng)由統(tǒng)計分析可知知識管理流程的整體平均數(shù)為4.17，高于中間值3，顯示知識管理于大學(xué)行政運作的整體表現(xiàn)屬中上程度。進一步觀察教師在知識管理流程的知識的取得、知識的儲存、知識的移轉(zhuǎn)與知識的應(yīng)用知覺情形，其每題平均數(shù)介于4.12至4.25之間，高于中間值3，可知，知識管理于大學(xué)行政運作在知識的取得、知識的儲存、知識的移轉(zhuǎn)與知識的應(yīng)用的表現(xiàn)，均屬中上程度。2.知識管理績效方面。經(jīng)由統(tǒng)計分析可知教師對知識管理績效之顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長以及財務(wù)構(gòu)面的重要程度與滿意程度的看法。在重要程度方面，其每題平均數(shù)分別為4.33、4.33、4.37、4.29；在滿意程度方面，其每題平均數(shù)分別為3.98、3.97、4.11、3.91。因此，教師在知識管理績效各構(gòu)面之重要程度與滿意程度的每題平均數(shù)均高于中間值3，顯示教師對知識管理績效各構(gòu)面的看法。普遍認(rèn)為有相當(dāng)程度的重要性與滿意度。同時，也由分析可知學(xué)生對知識管理績效之顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長以及財務(wù)構(gòu)面的重要程度與滿意程度的看法。在重要程度方面，其每題平均數(shù)分別為4.21、4.06、4.17、4.20，在滿意程度方面，其每題平均數(shù)分別為3.45、3.45、3.57、3.38。因此，學(xué)生在知識管理績效各構(gòu)面的重要程度與滿意程度的每題平均數(shù)均高于中間值3，顯示學(xué)生對知識管理績效各構(gòu)面的看法，普遍認(rèn)為有相當(dāng)程度的重要性與滿意度。
(二）建議總言之，知識管理于大學(xué)行政運作的整體與各構(gòu)面平均數(shù)均大于4，顯示知識管理于大學(xué)行政運作的情況達中上程度，亦表示個案大學(xué)的教師對應(yīng)用知識管理于大學(xué)行政的運作，持以高度正向的認(rèn)同。相較其他知識管理的運用，在本系統(tǒng)的運作中仍有發(fā)展空間。以下就強化知識管理系統(tǒng)的運作提出建議。1.知識管理系統(tǒng)的建置應(yīng)予以定期的維護與管理。在運用的過程中，除有效加強知識庫的充實與更新外，還可以通過各種會議的辦理以強化知識管理系統(tǒng)的宣傳推廣，其他如教育培訓(xùn)、常用問題集的設(shè)置以及對系統(tǒng)操作介面的簡易化等規(guī)劃處理，均有助于系統(tǒng)運作的普及化。2.通過適當(dāng)方法促進知識管理系統(tǒng)功效的發(fā)揮?？梢詫χR擁有者提供樂于主動分享的誘因，對知識管理系統(tǒng)中知識物件量的上傳、點閱、更新以及對知識社群的表現(xiàn)進行考核獎勵，促進知識管理系統(tǒng)的功效更好的發(fā)揮。3.制定知識管理平臺使用管理辦法。為能有效推動校園知識管理運作，基于知識分享的精神與對智慧財產(chǎn)權(quán)的尊重，應(yīng)制定知識管理平臺使用管理辦法，可就知識管理平臺的維護權(quán)責(zé)、各單位與教師學(xué)生使用需求的申請以及對不遵守網(wǎng)絡(luò)使用規(guī)則等進行規(guī)范，以確保知識管理系統(tǒng)在校園的正常運作。
作者：李穎單位：福建江夏學(xué)院工程學(xué)院
1概述
伴隨著世界經(jīng)濟的不斷發(fā)展而出現(xiàn)的環(huán)境污染問題已經(jīng)成為影響人類生存和發(fā)展的巨大危機，也是國際社會最為重視的問題之一，因此，加強政府的環(huán)境管理職能已逐漸成為各國政府有效處理環(huán)境問題的根本手段。為了加強對環(huán)境問題的管理，很多國家都建立了環(huán)境行政管理的專屬機構(gòu)，并確定了相應(yīng)的職責(zé)及管理規(guī)章制度。作為一個經(jīng)濟迅速發(fā)展的國家，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的逐步推進，我國的環(huán)境管理工作更是面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。如何完善我國行政管理體制，對促進經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展以及生態(tài)文明的建設(shè)具有重要的理論和現(xiàn)實意義。環(huán)境行政管理體制的內(nèi)涵主要是指國家管理環(huán)境保護事務(wù)的行政組織結(jié)構(gòu)體系、環(huán)保行政職權(quán)在各行政機構(gòu)之間的配置原則以及環(huán)保職能的運行方式,它不僅包括各級環(huán)保行政機構(gòu)自身內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu),還包括規(guī)范權(quán)力合理行使、保證政令有效運行的一系列規(guī)則與制度。
2我國環(huán)境管理體制存在的問題
2.1環(huán)境管理體制立法體系不健全。第一，缺乏專門的環(huán)境管理機構(gòu)組織法和環(huán)境管理機構(gòu)設(shè)置法規(guī)。有關(guān)環(huán)境管理體制機構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)分工常散見于其他各有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章中，有的甚至以黨委或政府的紅頭文件的方式來確定。由于沒有明確的法律規(guī)定，因此，環(huán)境管理機構(gòu)經(jīng)常處于變動之中，從而大大影響了環(huán)境管理機構(gòu)的穩(wěn)定性。第二，各種法律、法規(guī)、規(guī)章以及不同方面的立法之間缺乏協(xié)調(diào)和配合。一般來說，法律的規(guī)定較綜合和概括，行政法規(guī)的規(guī)定則較具體，而規(guī)章只規(guī)定具體的實施辦法。但現(xiàn)有法律規(guī)定有時特別具體，而規(guī)章的規(guī)定反而比較抽象。第三，單行立法對環(huán)境管理體制的規(guī)定過于簡單。作為環(huán)境管理主要法律依據(jù)的各單行法律，如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、等，本應(yīng)對各相關(guān)部門的在環(huán)境管理方面的職責(zé)作出非常具體的規(guī)定，以便于各部門各司其職，并能相互配合。但實際上，目前有關(guān)的各單行法在規(guī)定管理體制時往往都過于抽象、簡單，特別是涉及到有關(guān)部門時更是如此，以至于使相關(guān)的執(zhí)法部門認(rèn)為自己只是一個擺設(shè)。
2.2中央與地方的雙重管理體制不規(guī)范。在我國，地方環(huán)境保護行政主管部門受上級環(huán)保行政主管部門和同級政府的雙重管理，上級環(huán)保部門主要對其進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，人事權(quán)和財政權(quán)則由地方政府掌握。在各級政府的職能部門中，環(huán)境保護部門往往處于弱勢地位，這就導(dǎo)致了地方環(huán)保部門只能看地方政府的臉色行事，而對上級環(huán)保主管部門的建議則置若罔聞。環(huán)境管理機構(gòu)的職權(quán)和職責(zé)是履行環(huán)境污染執(zhí)法監(jiān)管，但在現(xiàn)實中，由于環(huán)境管理是屬地管理，地方環(huán)境管理部門行政不獨立，其環(huán)境執(zhí)法能力受到很大的影響，比如執(zhí)法力度不能滿足環(huán)境管理的需要，人員配給、經(jīng)費提供和設(shè)備使用等得不到保障。同時，受地方政府意愿的制約，一些地方環(huán)境保護部門還要幫助地方政府發(fā)展經(jīng)濟，有些地方環(huán)保部門甚至充當(dāng)了污染企業(yè)的保護傘。有些地方政府為了追求GDP和政績，往往對雖有污染但利潤客觀的項目或者企業(yè)給予特殊的保護和照顧，而受制于地方政府的各級環(huán)保部門只能是睜只眼閉只眼。這種雙重管理體制不能適應(yīng)環(huán)境保護的需要，也嚴(yán)重制約了環(huán)境行政管理的發(fā)展。
2.3地方政府政績考核評價制度不合理。一個時期以來，我國將生產(chǎn)總值作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)考核的主要指標(biāo)，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展規(guī)模和經(jīng)濟增長速度是衡量地方政府政績的主要標(biāo)準(zhǔn)，政績考核“以經(jīng)濟數(shù)據(jù)和經(jīng)濟指標(biāo)論英雄”，而環(huán)境保護未被列入政績考核指標(biāo)體系。只要能發(fā)展經(jīng)濟，自然資源的成本與環(huán)境代價的大小常常被忽略，因此，許多地區(qū)不惜以犧牲環(huán)境，過度消耗資源為代價，采取高消耗和高污染的方式來追求一時的經(jīng)濟發(fā)展。一些地區(qū)為了招商引資，不惜采取降低環(huán)保門檻，一些項目還沒有經(jīng)過環(huán)境影響評價就提前上馬，環(huán)評報告流于形式等手段，這些做法給當(dāng)?shù)厣鐣铜h(huán)境帶來了長期的包袱和隱患。由此可見，環(huán)境管理績效評價在地方政府實際政績考核中的淡化和缺失，難以抑制地方政府對GDP的片面追求，也難以形成有效的管理壓力，從而弱化了政府對環(huán)境保護、環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的有效支持。
3完善我國環(huán)境管理體制的對策
3.1完善綜合性環(huán)境管理體制的立法。法律是環(huán)境保護機構(gòu)設(shè)立行使職權(quán)的基本依據(jù)，只有通過法律的形式確認(rèn)各級各類環(huán)境管理機構(gòu)的管轄分工、職責(zé)范圍和行為規(guī)范，才能保障環(huán)境管理工作高效運行，因此，我們要借鑒工業(yè)發(fā)達國家在環(huán)境管理體制立法方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)，在對我國現(xiàn)有環(huán)境管理體制實際情況進行深入調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，完善我國環(huán)境管理體制的立法。一是制定一部綜合性的環(huán)境管理體制立法。立法內(nèi)容應(yīng)包括環(huán)境管理部門的職責(zé)地位、機構(gòu)設(shè)置和管理職能，各部門之間如何相互協(xié)調(diào)、相互配合和相互監(jiān)督的程序，各部門不履行職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及責(zé)任追究的方式和方法等；二是將各單行立法中關(guān)于環(huán)境管理體制的規(guī)定具體化；三是在這種綜合性立法的基礎(chǔ)上，由各部門、各地方將自己的職責(zé)具體化。這樣就形成了一個具有系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和一致性的環(huán)境管理體系，而這樣的一個體系是保障各環(huán)境管理機構(gòu)有效運行的必要條件。
3.2形成統(tǒng)一管理為主、分工負(fù)責(zé)為輔的環(huán)境管理組織結(jié)構(gòu)。完善環(huán)境管理組織結(jié)構(gòu)，即是在加強國家環(huán)境保護部權(quán)威性的前提下，對各省、直轄市的環(huán)境保護部門由地方政府管理調(diào)整為環(huán)保部進行直屬管理，各級政府機關(guān)協(xié)助管理。只有改革現(xiàn)行環(huán)境管理機構(gòu)的隸屬關(guān)系以及人事和財政管理體制，才使環(huán)境保護機構(gòu)能擺脫地方政府的困擾，真正實現(xiàn)獨立行政和獨立執(zhí)法。此外，垂直管理還可防止各種保護主義對企業(yè)污染的包庇袒護，防止各類腐敗的孳生和蔓延。對于各省級環(huán)保部門，國家環(huán)保部垂直管理，各省政府進行協(xié)助的組織模式，采用建立環(huán)境行政事項的委托制度進行控制，保證省級環(huán)境保護部門的獨立性；市及縣以下的環(huán)境保護部門是環(huán)境保護的前沿陣地，需要由上一級環(huán)保部門也就是省市區(qū)環(huán)保局廳進行垂直管理，從整體上保證環(huán)境問題決策的獨立性；縣區(qū)級環(huán)保局是地市環(huán)保局的派出機構(gòu)?？梢詫嵭腥廖迥隇橐粋€周期進行輪換，這樣既能有效地防止地方保護主義，又能全面有效地加大環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管力度，推進企業(yè)全面有效地治理污染，改善和提高環(huán)境質(zhì)量。
3.3建立環(huán)境管理績效評價體系。發(fā)展經(jīng)濟是政績，保護生態(tài)環(huán)境也是政績。改革現(xiàn)行地方政府的考核評價制度，切實建立環(huán)境管理績效評價體系，將發(fā)展過程中的資源消耗和環(huán)境效益納入經(jīng)濟發(fā)展的評價體系，將環(huán)境質(zhì)量的變化和環(huán)境保護工作的進展作為對各級領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容，對于地方政府加強環(huán)境管理具有極其重要的意義。一是將環(huán)境執(zhí)法情況納入政府考核范圍。主要包括以下內(nèi)容：對中央政府各項環(huán)保法規(guī)政策的落實和執(zhí)行情況，本行政區(qū)域所制定的環(huán)境保護制度的合法性、有效性和健全性，環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行情況，以及對污染事故的防治和處理情況等。二是加大政府治理環(huán)境費用所占GDP的比例，要求各地政府結(jié)合本地區(qū)主要行業(yè)及其分布狀況，分析本地區(qū)污染行業(yè)的分布情況，切實制定可行的環(huán)境治理方案和保護措施，使政府在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時也要注重對環(huán)境的保護。
作者:陳昆鵬楊靜劉盛世單位:商丘市環(huán)境科學(xué)研究所
一、行政文化與行政管理現(xiàn)代化概述
1.行政文化概念與主要內(nèi)容
行政文化是行政方式在文化領(lǐng)域的一種反映，是一種社會現(xiàn)象。關(guān)于行政文化的理解，不同的學(xué)者觀點不一樣，我國學(xué)者對行政文化的理解大體上可以分為以下幾點：一是廣義的行政文化。它的出發(fā)點是文化的廣義概念，即人們的生產(chǎn)勞動中創(chuàng)造的一切物質(zhì)的和精神的財富總和，包括制度文化、組織文化和精神文化，具體說來有行政機構(gòu)的一般設(shè)置、人員的分配和行政人員的思想狀態(tài)、行為方式等等。二是狹義的行政文化。這種觀點是源于狹義的文化觀念，認(rèn)為文化就是人們的行為方式和體現(xiàn)出來的價值觀念。在這種觀念的影響下，行政文化包括行政管理理念、行政習(xí)慣和原則、行政思想和道德等等。三是綜合的行政文化觀點。認(rèn)為行政文化是行政方式和行為在文化領(lǐng)域的反映，即行政文化可以通過行政中的制度文化、精神文化、物質(zhì)文化三方面加以概括。
2.行政管理現(xiàn)代化概念與內(nèi)容
行政管理現(xiàn)代化是一個動態(tài)發(fā)展的概念，它是指行政管理的發(fā)展過程。行政管理的現(xiàn)代化經(jīng)歷了長期的發(fā)展，是由落后向先進、由野蠻向文明發(fā)展的過程。行政文化的發(fā)展與一定的社會經(jīng)濟文化因素緊密相關(guān)，具有十分明顯的社會性。在我國當(dāng)前社會中，社會性質(zhì)的社會主義社會，發(fā)展階段是初級階段，行政管理就是建立在這個基礎(chǔ)之上的，行政管理的現(xiàn)代化必須與社會現(xiàn)代化相適應(yīng)。從整體上說行政管理現(xiàn)代化就是要在行政管理的廣度和深度上實現(xiàn)現(xiàn)代化。從廣度出發(fā)，主要是在經(jīng)濟領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域和社會領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化；從深度出發(fā)，主要是從行政管理的制度層面、物質(zhì)層面、精神層面實現(xiàn)現(xiàn)代化，以現(xiàn)代化的制度管理方式實現(xiàn)行政管理的科學(xué)化、規(guī)范化。
二、行政文化建設(shè)與行政管理現(xiàn)代化之關(guān)系
行政文化是行政管理之中的重要一環(huán)，在行政管理上起推動作用,行政文化通過一種物質(zhì)上的保障、精神上的鼓舞、制度上的規(guī)范來實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化。我國行政文化發(fā)展至今，取得了一些成效，也面對著一些不足：受傳統(tǒng)觀念影響，封建思想濃重，在行政上專制、集權(quán)思想比較濃重，法治程度不高，民主程度低下等，因而有必要針對其不足性進行行政文化建設(shè)。行政文化建設(shè)就是要從制度上、物質(zhì)上、精神上加大影響力，保證行政文化在行政管理上的推動作用，促進行政文化管理的現(xiàn)代化。另一方面，行政文化對行政管理方式有很大影響，這種影響通過行政管理的結(jié)構(gòu)組織形式表現(xiàn)出來。我國的行政文化之中，集權(quán)成分較多，因而在行政管理上表現(xiàn)為相對集中；在西方，由于行政文化的不一樣，其行政管理方式則表現(xiàn)為權(quán)力的分散與制衡。行政文化與行政管理的關(guān)系還表現(xiàn)在行政文化對行政管理有重要影響。這種影響主要體現(xiàn)在以下幾點：首先是行政文化透過影響行政行為從而影響行政管理。行政文化通過一種意識上的、心理上的、思想上的影響，影響行政人員的行政行為，一般而言行政意識比較強的行政人員，在行為上表現(xiàn)為果斷、堅定、有執(zhí)行力，反之則表現(xiàn)為猶豫不決、缺乏決斷力、行政效率低等。其次，行政文化通過影響行政體制從而影響行政管理。行政文化的影響一般是一種潛在性的影響，它通過對文化傳統(tǒng)、社會條件和經(jīng)濟發(fā)展水平等條件影響著行政體制。通常來說，在文化傳統(tǒng)較為開明、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的社會條件下，其行政體制相對民主性較好、法治程度較高；然而當(dāng)一個地區(qū)這些條件較差，其行政體制就朝著專制化、集權(quán)化發(fā)展。最后，行政文化通過影響行政觀念從而影響行政管理。行政文化通過作用于行政人員之上的觀念、習(xí)慣，從而影響行政人員的行政方式，這種影響是一種深層次的長遠的影響。行政人員在一定的社會環(huán)境下，受教育和接觸到的一些社會現(xiàn)象的影響，這些影響也會體現(xiàn)在之后的行政管理之上。如行政人員的行事風(fēng)格、任命習(xí)慣等等，都會受到行政文化的影響。
三、基于行政文化建設(shè)的視角探討促進行政管理現(xiàn)代化的措施
行政文化對行政管理的重要性不言而喻，文章從行政文化建設(shè)的視角，從行政文化對行政管理的作用和影響發(fā)面作了一些探討，認(rèn)為加強行政文化建設(shè)，促進行政管理的現(xiàn)代化主要可以從以下幾點著手。
1.行政文化建設(shè)要把握好行政管理現(xiàn)代化的方向
行政文化對行政管理的影響主要是通過一種潛在的方式實現(xiàn)的，所謂潛在的方式即不明顯的方式，主要是通過與行政管理有直接影響的因素從而對行政管理產(chǎn)生影響。因此在行政文化建設(shè)中，首先要把握好行政管理的現(xiàn)代化方向。當(dāng)前，我國正處在社會主義初級階段，各種制度還不健全，行政管理制度也較為落后，主要體現(xiàn)在行政效率偏低、法制化程度不高等方面，要明確行政管理的現(xiàn)代化目標(biāo)，就是在行政管理之中堅持推進政府職能的轉(zhuǎn)變，提高行政工作的效率，建設(shè)服務(wù)型政府、法治型政府。所以，在行政文化的建設(shè)上，也必須堅持文化建設(shè)的方向，在文化建設(shè)過程中，始終向著服務(wù)型、法治型、高效型方向前進，努力創(chuàng)建與行政管理現(xiàn)代化相符合的行政文化。
2.積極進行行政文化本身的建設(shè)，帶動行政管理的現(xiàn)代化
行政文化作為行政行為和行政組織方式在文化層面上的反映，對行政管理本身有著一定的促進作用。因而要實現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化，就必須重視行政文化本身的建設(shè)。從行政文化的內(nèi)涵來看，創(chuàng)建優(yōu)秀的行政文化，就要從行政思想和道德、行政心理等方面著手。具體的做法是，首先要認(rèn)真審視行政文化，對行政文化進行系統(tǒng)的總結(jié)和歸納，取其精華去其糟粕。行政文化經(jīng)歷了長期的發(fā)展，具有豐富的內(nèi)容，因而可以從中借鑒許多有益的東西，同樣也會存在一些落后的東西，因而要學(xué)會取舍。其次就是積極引進先進的行政文化理念，如西方的分權(quán)思想有利于促進我國的行政管理的民主化、法制化，因此可以借鑒，結(jié)合本國國情，變?yōu)樽约旱臇|西。通過創(chuàng)建優(yōu)秀的行政文化，形成一個良好的行政氛圍，讓行政文化對行政管理施加積極的影響，以行政文化帶動行政管理的現(xiàn)代化。
3.積極推動社會改革，創(chuàng)建有利于行政管理現(xiàn)代化的氛圍
當(dāng)前，我國正處在社會主義初級階段，經(jīng)濟發(fā)達程度不高，政治民主的程度也偏低，在這一階段，我國的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化精神需求同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾。要解決這一矛盾，就要大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，發(fā)展有利于推動行政管理民主化的經(jīng)濟社會環(huán)境。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，當(dāng)我國的經(jīng)濟水平發(fā)展到一定程度之后，人們的認(rèn)識水平提高了，觀念也會產(chǎn)生相應(yīng)的變化。行政管理水平也會相應(yīng)的提高以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展。另一方面，經(jīng)濟與政治存在著密切的關(guān)系，當(dāng)經(jīng)濟形態(tài)發(fā)生了重大變化，政治形態(tài)也會發(fā)生相應(yīng)的改變，因而經(jīng)濟的發(fā)展有利于行政改革的推進，行政改革使得行政管理朝著現(xiàn)代化的方向不斷前進。
四、結(jié)語
行政文化是行政管理的重要組成部分，既可以反映行政管理的特點，也可以影響行政管理的方式。針對我國當(dāng)前行政管理中存在的民主化程度不高、法制基礎(chǔ)差、封建思想較濃的問題，必須進行行政文化建設(shè)，以先進的行政文化帶動行政管理現(xiàn)代化。文章認(rèn)為，建設(shè)行政文化，可以從行政管理現(xiàn)代化的方向、行政文化本身的建設(shè)和社會經(jīng)濟改革這三個方面進行，確保創(chuàng)建先進的行政文化，促進行政管理的現(xiàn)代化。
作者:王燕萍單位:河南師范大學(xué)新聯(lián)學(xué)院經(jīng)濟管理系
一、檔案室的基本功能
企業(yè)行政管理部門是政令，管理辦公室事務(wù)、人力資源、財產(chǎn)管理的部門，其在工作中會產(chǎn)生大量有價值的文件，這部分文件就是文書檔案的前身。其中最常見和重要的是行政公文，行政公文是行政部門在行政管理過程中形成的具有法定效力和規(guī)范體式的文書，是依法行政和進行公務(wù)活動的重要工具。它能為企業(yè)負(fù)責(zé)人在計劃或決策時提供參考作用，能為單位或個人在訴訟、解決紛爭時提供憑證的作用，所以，它是有價值的，必須得到很好的保存。企業(yè)的行政管理部門必須將辦理完畢的、按照有關(guān)規(guī)定將確定為檔案的那部分文件向檔案部門移交，檔案部門接收后必須按檔案管理的規(guī)定進行管理。
二、檔案管理人員必須具備全面的崗位知識
檔案管理人員要做好文書檔案的收集、分類整理、利用保管等工作必須要對文件的種類、運轉(zhuǎn)和檔案整理知識有所了解，才能掌握文件的完整性、準(zhǔn)確性、有效性，才能真正做好檔案管理工作。通常所講的文件是指公文。公文的文種有黨、政之分，黨的公文文種有14種（決議、指示、公報、條例、規(guī)定、決定、意見、通知、通報、報告、請示、批復(fù)、函、會議紀(jì)要等），行政公文文種有13種（命令（令）、公告、通告、議案、決定、通知、通報、意見、報告、請示、批復(fù)、函、會議紀(jì)要等）。公文的寫作都有規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母袷?。版頭是發(fā)文機關(guān)標(biāo)識，居中套以紅色的大號字體，下方是發(fā)文字號，再下方為紅色橫隔線；發(fā)文字號，由機關(guān)代字+年份+序號組成；標(biāo)題，由機關(guān)名稱、內(nèi)容、文種三部分組成，小標(biāo)宋體2號字，引用公文應(yīng)當(dāng)先引標(biāo)題，后引發(fā)文字號，一份公文只能用一種文種，不能同時用兩種文種，“請示報告”、“關(guān)于…的通報的通知”是兩種文種，都是錯誤的用法；正文，始于主送機關(guān)名稱下一行，采用三號仿宋體字，文件的結(jié)構(gòu)層次為：“一”、“（一）”、“1.”、“（1）”，每頁22行，每行28字，行距為固定值26磅；附件，在正文之后，下空一行，左空2個字符；發(fā)文日期使用漢字，零寫成〇；公文生效的標(biāo)志，印章是公文制發(fā)單位對公文生效負(fù)責(zé)的憑證，鄭重蓋在日期上。收文的處理，簽收、審核、批辦、承辦、催辦、歸檔；發(fā)文的處理，草擬、審核、簽發(fā)、復(fù)核、繕印、用印、登記、分發(fā)、歸檔等程序。檔案管理人員掌握上述基本知識后，要檢查接收的文件準(zhǔn)確性，必要時可以指導(dǎo)行政工作。
三、行政管理人員必須確保文件的質(zhì)量
文件是在行政管理的過程中形成的，它的質(zhì)量很大程度決定了檔案的質(zhì)量。檔案的保管期限比較長，所以要求文件在形成、處理的過程中使用耐久保存的材料，比如，碳素墨水、藍黑墨水，不能用圓珠筆、藍墨水、鉛筆等。歸檔文件必須是原件。并非所有的文件都可以轉(zhuǎn)化為檔案，只有查考價值高的、文書處理程序完畢的一部分文件才能轉(zhuǎn)化為檔案。比如，上級機關(guān)的來文，需要本單位執(zhí)行的；本單位制發(fā)的機構(gòu)成立的請示、批復(fù)、印信啟用及作廢、各方資信、驗資報告、年檢報告、公司章程、協(xié)議等；與本單位無關(guān)，不需本單位執(zhí)行的文件無需歸檔。行政管理人員要懂得區(qū)分文件的價值，工作中注意留存。公文是嚴(yán)肅的，即使是小企業(yè)也要求公文的寫作規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，保存下來的文件才有意義。文件處理的過程中要注意請示與批復(fù)、正文與附件等相關(guān)聯(lián)的文件要附在一起作為一份保管。重要的文件在移交檔案室前，都要妥善保管，該保密的保密，不能全放在OA上；不相關(guān)的人員不能借閱；利用時只提供復(fù)印件；利用要登記，所有的文件進進出出都要登記；文件要存放在防潮、防火、防蟲的地方；保密文件要銷毀，不能二次利用，更不能當(dāng)廢紙出售。行政管理人員掌握了檔案的基本知識后，在工作中自然就會形成一種檔案意識，從檔案的角度去把好文件的質(zhì)量關(guān)，識別文件的價值，保留有價值的文檔，無論是否設(shè)立檔案室。檔案管理工作需要行政的支持，行政需要適應(yīng)檔案的要求，兩者相互滲透、相互配合，企業(yè)的行政工作就會做得更加完美、順暢。
作者:宋建英單位:廣州市穗芳建設(shè)咨詢監(jiān)理有限公司
一、內(nèi)涵區(qū)分
1.公共管理。
公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學(xué)研討會對公共管理進行了內(nèi)涵界定，認(rèn)為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學(xué)科、一種新的學(xué)位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務(wù)的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務(wù)的管理外,還包括社會事務(wù)的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡言之，公共管理學(xué)是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務(wù)為起點的學(xué)科群體系。為進一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對公共管理內(nèi)涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性?，F(xiàn)代公共管理理論倡導(dǎo)從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務(wù)效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學(xué)（價值）意義上的公共管理，即政治學(xué)所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術(shù)和方法問題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。
2.公共行政。
公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統(tǒng)治，是國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。本文作者認(rèn)為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國家、社會及自身事務(wù)作為客體依法進行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動的學(xué)科體系。其本質(zhì)是國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內(nèi)涵的認(rèn)知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務(wù)的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務(wù)在內(nèi)的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機構(gòu)。再次，權(quán)利與職責(zé)的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護、職責(zé)的踐行和社會的進步，具有明確的權(quán)威性和責(zé)任性。另外，在公共行政的外圍包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。
二、主客體區(qū)分
1.主體區(qū)分。
主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現(xiàn)多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據(jù)自身的業(yè)務(wù)范圍，對管理權(quán)限內(nèi)的各項事務(wù)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律范圍內(nèi)享有充分的權(quán)限自由。公共行政的主體是政府及少數(shù)其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，主要依靠政府為代表的法定權(quán)力機構(gòu)（一般不包括立法機構(gòu)和司法機構(gòu)），多數(shù)時間內(nèi)政府作為單一主體踐行公共行政的相關(guān)職責(zé)。政府依托其內(nèi)部各部門的分工與職責(zé)屬性負(fù)責(zé)公共政策的制定及執(zhí)行，成為公共行政運作的核心載體。
2.客體區(qū)分。
客體對象是主體行為的內(nèi)容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實際運行中的作用對象及運作范圍。在客體維度上的區(qū)分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側(cè)重性上探析。公共管理側(cè)重于社會性，注重公共服務(wù)的提供、公眾的參與程度、行政事務(wù)的透明化及社會責(zé)任和義務(wù)的履行，充分體現(xiàn)了客體的社會性內(nèi)涵。而公共行政側(cè)重于公共性，注重公共權(quán)利的執(zhí)行和公共利益的維護，體現(xiàn)工具性、權(quán)威性、規(guī)范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴展、變換中以更具象化的形式呈現(xiàn)，包括：以公共利益、公共服務(wù)為導(dǎo)向的社會公共事務(wù)，公共資源（公共設(shè)施、產(chǎn)品）等。公共行政的研究外延具有動態(tài)性，其學(xué)科前沿將以社會發(fā)展的現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，不斷引入新的學(xué)科知識，在學(xué)科內(nèi)容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統(tǒng)治的政策執(zhí)行。以民利為導(dǎo)向，維護公共利益是公共行政公共性的直接體現(xiàn)。
三、內(nèi)在區(qū)分
1.特征區(qū)分。
從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發(fā)現(xiàn)二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現(xiàn)在：專業(yè)性更強，重視專業(yè)化管理；注重績效評估體系的科學(xué)化、完善化建設(shè)，積極引入人事彈性機制和業(yè)務(wù)競爭機制，強調(diào)公平與效率的統(tǒng)籌兼顧；側(cè)重顧客導(dǎo)向，構(gòu)建順暢的溝通反饋機制，以為人民服務(wù)為要旨，對結(jié)果予以關(guān)注和實現(xiàn)；強調(diào)走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現(xiàn)為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權(quán)力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權(quán)威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規(guī)范引導(dǎo)特色，管理的程序經(jīng)過規(guī)范性界定，管理的權(quán)限和內(nèi)容受法律約束和保護。責(zé)任原則鮮明，作為公民權(quán)利運行的授權(quán)人的公共行政主體受到內(nèi)外部的廣泛監(jiān)督,政府的行為須對社會大眾負(fù)責(zé)。
2.管理目標(biāo)區(qū)分。
公共管理和公共行政在管理目標(biāo)方面，存在著維度性上的區(qū)別。一者，公共行政是一種“內(nèi)部取向”，重視機構(gòu)、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項目、結(jié)果和績效的管理。
3.管理體制和運作模式區(qū)分。
在管理體制和運作模式方面二者亦存在較大區(qū)別。一方面，公共行政重視計劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、報告等基本技能的運用，強調(diào)執(zhí)行規(guī)范和“政策科學(xué)化”。另一方面，公共管理關(guān)注那些可以用來將思想和政策轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆拥墓芾砉ぞ?，旨在將更多的企業(yè)管理思想納入到公共管理過程中來，側(cè)重強調(diào)“管理市場化”。
作者：趙健單位：中國礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院
一、女性參與高層行政管理的現(xiàn)狀
男女平等雖已提倡很久，但實際上在行政管理層及其高層管理層中男性和女性之間還存在著差別。從政府工作人員的性別分布狀況來看:根據(jù)中國第四次人口普查資料，在政府工作人員中，中央政府女性比例為18%，省和地區(qū)一級在10%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級僅為6%左右。從高校女性參政的情況，據(jù)一統(tǒng)計部門對某一高校行政管理部門中女性參政調(diào)查結(jié)果看，女性工作人員在行政管理部門所占比例為:校長占16.7%，院長占17.6%，院系行政主任占57%，科員及事務(wù)助理占61%，文員及辦事員占73寫。
可見，男性在高層管理中處于絕對優(yōu)勢，女性在高層行政管理中所占的比例極少，而且大多集中在中、低層次的管理層級中。如此，導(dǎo)致婦女在地位、晉升、收人方面亦處于劣勢。為什么在行政管理中能擔(dān)任高層管理人員的女性占少數(shù)?造成這種情況的原因是什么呢?
二、女性在高層行政管理中不受重用的原因
筆者認(rèn)為，女性在高層行政管理中不受重用，既有來自意識形態(tài)領(lǐng)域的原因，亦有來自社會和婦女自身的原因。
(一)首先在思想觀念上，受幾千年根深蒂固的封建思想的影響。自封建社會開始，我國傳統(tǒng)觀念就存在嚴(yán)重的重男輕女思想，從男性的角度看，由于受到封建禮教“男尊女卑”、“女子天生不如男”等觀念的影響，在男性思想意識的深處存在著看不起女性的思想，女性一直處于被男性統(tǒng)治的地位，受到長期的壓迫。這使得男性對女性有一種高一等的統(tǒng)治感。從女性自身角度看，同樣存在封建愈識的一面，認(rèn)為女性對男性應(yīng)該有一種依附感和服從感。女性最好是在家庭中相夫教子，這使女性還要受到家庭的束縛，家庭和事業(yè)不能兩顧，只能選擇其一，因此多數(shù)婦女把實現(xiàn)自己的最高價值定位在為家庭作貢獻上，選擇了家庭，這樣也使女性參與更高層領(lǐng)導(dǎo)的人數(shù)減少。由此可見，傳統(tǒng)的思想觀念造成的性別意識形態(tài)是女性在高層管理中受到束縛的思想原因，也是最根本的根源。
(二)社會對男女兩性社會角色的期望和規(guī)范，直接影響著男性與女性在社會生活中的行為方式和角色定位。在社會意識領(lǐng)域當(dāng)中，婦女角色的定位常常是定位于“賢妻良母”。全國婦聯(lián)、國家統(tǒng)計局從2000年12月l日對18~64歲的中國公民進行為期一個月的調(diào)查資料顯示:在社會對男女兩性社會角色的期望一問題里，“男主外，女主內(nèi)”這種觀點的支持率超過了一半，男人比女人更認(rèn)可這種社會角色分工。社會對女性的定位是一個賢妻良母的角色，受這種角色的影響，女性應(yīng)該把重心放在照顧家庭中，而男性則應(yīng)該在工作中處于支配地位。這就成為了高層行政管理中男性占優(yōu)勢的一個因素。
在國外的一些研究結(jié)果也與此有相同之處。研究者對婦女參與管理的潛在障礙的陳述主要有以下幾個方面:一是社會大眾對女性參與管理的態(tài)度。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，男子生來健壯而又獨立自主，而婦女則相對柔弱，婦女的職責(zé)主要是料理家務(wù)。因此傳統(tǒng)觀念鼓勵婦女從事的主要是“輔助性”和“服務(wù)性”的工作。大眾傳媒也在擴大家庭特別是子女對女性管理人員職業(yè)選擇所產(chǎn)生的影響，這使得一部分企業(yè)對自己組織不能吸引女性管理人員缺少足夠的認(rèn)識。二是管理者形象。人們心目中的管理者形象大多是男子形象，傳媒也較多地談?wù)撃行怨芾砣藛T，更加重了對這種男子形象的心理定勢。這種狀況會對渴望從事管理工作的女性產(chǎn)生阻力。三是組織文化。在大多數(shù)組織內(nèi)，占主導(dǎo)地位的文化是男性文化，這種狀況往往是無意識的，但是許多工作安排如日程表、會議時間、工作時間等都是根據(jù)男性的需要和期望來安排的，較少考慮女性管理者的需要。四是當(dāng)組織內(nèi)有女性處在管理職位時，往往十分引人注目。女性管理者常因此遭到挑剔。她們?yōu)槿〉贸晒θヅぷ?、團結(jié)員工，但仍難以成為受人依賴的領(lǐng)導(dǎo)者。①
如此造成在長期以來的社會角色定位上，男性占主導(dǎo)，女性受支配，從而形成了高層行政管理中一直是男性人數(shù)居多的狀況。
(三)女性自身的生理和心理特點，在一定程度上成為女性參與高層管理的制約因素。一方面，由于受傳統(tǒng)思想的影響，女性自身存在著嚴(yán)重的依賴思想。據(jù)有關(guān)資料:“同意‘干得好不如嫁得好’這一觀念的女性比例在城鄉(xiāng)均要高于男性，其中農(nóng)村女性的認(rèn)可率最高，達到了38.5%，城市女性的這一比例為33.7%，城市男性中有31.4%的人同意這一觀點，這種觀念在女性群體中獲得如此高的認(rèn)可，因此對女性自身的發(fā)展產(chǎn)生一種負(fù)面效應(yīng)，它對女性的影響是:女人依靠婚姻來獲取社會資源和地位要比依靠自己的努力可行。它強化了女性依附于男性的思想，在一定程度上削弱了女性作為獨立個體的自我奮斗意識，這很不利于女性自立自強?！绷硪环矫妫瑥膵D女的生理角度看，出于文弱的天性，女性被認(rèn)為在行政管理活動中只適合于從事一些輔助性的工作，例如打字、傳發(fā)通知、或是一些簡單的接待工作等。由于長期以來都是由女性來從事這些工作，這就在觀念上造成了這些工作是“專屬于女性”的工作，只能由女性來從事。而相反過來，就有“專屬于男性”的工作(如高層的管理職務(wù))只有男性才能勝任。這樣就會形成由性別區(qū)分而劃分出的不同職位，使女性無法從事那些所謂“專屬于男性的工作”，從而造成一種思維、觀念上的“定勢”:女性只能從事“女性的工作”，而沒有必要去涉及那些“男性的工作”.因此，女性會一直只能從事“女性的工作”，參與不到諸如高層管理的工作中。這里又引出了一個問題:由于“女性的工作”大多是基礎(chǔ)性、輔助性的工作，工作量不大，操作簡單，因此，這些工作可提供的位置數(shù)量偏少，使這方面的女性就業(yè)者供過于求，造成勞動力價格降低，即從事這些工作所得的薪水較低。再者，由于這些工作所需技術(shù)不高，沒有競爭的壓力和動力，這樣不利于從事這些工作的職員積極上進，努力爭取更好的發(fā)展。所以從這個角度上看，“低薪、低壓、低動力”不利于女性的進步和發(fā)展。
三、如何提高女性在行政管理中的地位
綜上所述，由于受思想觀念、社會角色定位、女性自身的因素等的影響，使女性與男性在高層行政管理中的地位存在著差距。在整個社會大環(huán)境的束縛下，女性自身的一些思想和行為也受到了壓抑或歧視，這些內(nèi)外因素都不利于女性思想文化素質(zhì)的提高，從而使女性參與到行政管理特別是高層管理的比例少于男性而處于劣勢。怎樣才能使女性在行政管理中與男性得到同等的機會，讓她們在適合的崗位上充分發(fā)揮應(yīng)有的才干，以此來證明在高層管理中女性有著和男性同樣的能力呢?針對上文所分析的原因，作者有以下幾點建議:
(一)從觀念上要消除對女性的輕視。在建設(shè)社會的過程中，女性和男性都同樣為推動社會進步作出了貢獻，男女之間是平等的，沒有誰統(tǒng)治誰的“天生的權(quán)力”。在文明的現(xiàn)代社會中，人們應(yīng)該互相尊重他人的社會價值，而不因性別遭到“另眼相對”。男性不應(yīng)該從性別差異上看不起女性，女性也不應(yīng)該自己看不起自己。整個社會應(yīng)本著相信女性、尊重女性的平等觀念，給女性提供同等的機會和環(huán)境，使女性能發(fā)揮出她們應(yīng)有的才干。
(二)制定相應(yīng)的政策保證女性不受歧視。從法律法規(guī)上保證女性參與高層行政管理的，這既是女性的權(quán)利，也是一項義務(wù)。1997年以來，國家制定了一系列保證女性不受歧視的政策，如《第八屆全國人民代表大會第五次會議關(guān)于第九屆全國人民代表大會中，名額和選舉問題的決定》指出:“九屆全國人民代表大會代表中，婦女代表的比例應(yīng)高于八屆的比例”等等。這些政策如果落到實處，得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行，就能使女性的權(quán)益真正受到保障，促使她們得到進步和發(fā)展。
(三)女性自身也要擺脫傳統(tǒng)觀念的束縛，不要被“女性天生不如男性”的思想所束縛。女性和男性并沒有地位上的天生差別。撒切爾夫人曾經(jīng)說過:“就領(lǐng)導(dǎo)而言，沒有性別之分，只有能力之分?！迸砸谶@個基礎(chǔ)上建立起能與男性擔(dān)任同樣工作的自信心。管理學(xué)家羅賓斯對領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格性別差異研究后認(rèn)為“女性相對于男性傾向于采用更為民主型和參與型的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，而較少采用專制型或指導(dǎo)型的風(fēng)格。女性更樂于鼓勵、參與、共享權(quán)利與信息，并努力提高下屬的自我價值。女性通過包容進行領(lǐng)導(dǎo)，并以她們自己的領(lǐng)袖魅力、專業(yè)知識和人際交往能力來影響他人，傾向于運用變革型的領(lǐng)導(dǎo)方式，通過把員工的自身利益轉(zhuǎn)化為組織的目標(biāo)來激勵他人?！眮碜訲heInstituteofManagement的研究報告—《管理走向黃金時代》認(rèn)為，“未來管理者應(yīng)具備的基本心理素質(zhì)是:靈活性和適應(yīng)性、專致精神、精力充沛、對組織變革的敏感性。所有這些都是參與管理的婦女的主要特征。婦女完全具備領(lǐng)導(dǎo)各種組織的能力，因為她們善于處理社會、工作和家庭各個方面的變化?！币虼?，女性只要充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，充分利用周圍的有利環(huán)境，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，就能把更高層的管理工作做好。
此外，女性還必須提高自身的文化素質(zhì)，不斷更新思想觀念，爭取用自己的實際行動來實現(xiàn)自身價值，在為社會做出貢獻的同時底得社會的認(rèn)可和尊重。
[論文關(guān)鍵詞]婦女行政管理高層管理領(lǐng)導(dǎo)
[論文摘要]從女性參與行政管理及其高層管理的現(xiàn)狀出發(fā)，研究分析了女性較少參與高層行政管理其中的原因，并對如何提高女性更多參與社會管理提出了一些建議。