時間：2022-04-13 03:16:32
導(dǎo)語：在中國行政管理論文的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了一篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
【內(nèi)容提要】政府的產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，這就決定了行政管理的服務(wù)性質(zhì)。21世紀(jì)，服務(wù)將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務(wù)，為國家服務(wù)，為社會服務(wù)，將是行政服務(wù)的主要對象；而效率與效益，將是行政服務(wù)的價值取向。在社會主義初級階段，判斷行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，則看其是否有利于發(fā)展社會主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據(jù)將是用“人民是否滿意”這個尺度來衡量。
【關(guān) 鍵 詞】行政管理/服務(wù)/衡量尺度 21世紀(jì)，以服務(wù)為方向的中國政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業(yè)化的方式努力為公民、為國家、為社會服務(wù)，并自覺把“效率”和“效益”作為自身服務(wù)水平的內(nèi)在評判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評判尺度。
一、服務(wù)：21世紀(jì)中國行政管理的職能設(shè)計
管理在本質(zhì)上就是服務(wù)，服務(wù)理所當(dāng)然成為政府職能的必然選擇。21世紀(jì)中國政府必然也應(yīng)樹立“小政府、大服務(wù)”的行政理念，進(jìn)行職能的再設(shè)計。
1.管理就是服務(wù) 管理是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在本質(zhì)上管理與服務(wù)是統(tǒng)一的。社會生產(chǎn)力的發(fā)展，使社會主體產(chǎn)生分化，并逐步形成群眾組織（包括國家），各組織內(nèi)部及各組織之間都存在著嚴(yán)重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權(quán)利讓渡出來，形成公共權(quán)力，由全體成員選舉的少數(shù)代表掌握。掌握權(quán)力的少數(shù)人根據(jù)其成員的要求，管理公共事務(wù)，維護(hù)組織及其成員的利益。同時，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權(quán)力交給凌駕于其他組織之上的組織（國家政府），管理全體社會的公共事務(wù)，維護(hù)社會秩序，進(jìn)而維護(hù)整個社會的利益。管理的實質(zhì)，就是利用組織及其成員賦予的權(quán)力為公眾利益服務(wù)。因此，從本質(zhì)上講，管理就是服務(wù)。
2.服務(wù)是政府職能的必然選擇 政府是公民間契約的產(chǎn)物，它在本質(zhì)上是一種為公民和社會共同利益服務(wù)的組織。隨著社會的發(fā)展，它日益脫離并凌駕于社會之上，但這種服務(wù)性質(zhì)不可能改變，只不過是服務(wù)的對象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務(wù)職能。政府作為眾多社會組織中的一種，也是為社會需要而存在，為社會利益而存在。因而，它必須為促進(jìn)社會的發(fā)展和進(jìn)步服務(wù)，為社會日益增長的物質(zhì)和文化需求服務(wù)，而不是相反。政府行政在理論上不僅僅是單純的管理制行政，而應(yīng)是為社會和公眾提供服務(wù)的行政。服務(wù)是政府的首要職能。現(xiàn)代西方各國政府的職能再設(shè)計也正是出于這種選擇。
20世紀(jì)70年代開始，西方各國行政管理陷入信任危機(jī)，引起了國際性的公共管理改革，要求政府的職能進(jìn)行重新定位和設(shè)計。西方各國通過多方面探索，最終選擇了服務(wù)職能，實現(xiàn)了由過去重管理控制輕服務(wù)、“以政府為中心”到開始注重公共服務(wù)、“以滿足人民的需求為中心”的轉(zhuǎn)變。中國的行政管理，離不開國際公共行政發(fā)展的歷史背景和時代特殊性，更何況中國政府本身就要“全心全意為人民服務(wù)”。因此，最終實現(xiàn)政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。
3.轉(zhuǎn)變觀念：“小政府”與“大服務(wù)”服務(wù)在理論和實踐上都成為政府職能的必然取舍。但我們的政府仍然習(xí)慣于全面干預(yù)，強(qiáng)調(diào)行政管理。這首先是因為，我們的各級領(lǐng)導(dǎo)行政人員及公民本身還沒有意識到政府就是服務(wù)機(jī)關(guān)，政府的職能就是為公民、為國家、為社會服務(wù)。我們的政府仍然習(xí)慣于“全能”角色，不該管的也要管，結(jié)果什么都管不好。我們的企事業(yè)單位、社會團(tuán)體也習(xí)慣于政府的全面干預(yù)和行政控制，不僅不爭取自己應(yīng)有的權(quán)利，而且對政府過分依賴。公民更是“勢單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權(quán)力主體沒意識到自己的權(quán)力，自然也不對政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的權(quán)力，忽視了權(quán)力主體的權(quán)力。現(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變首先要求政府樹立新的行政理念，從制度和體制及運(yùn)作機(jī)制上，使行政管理為公共利益服務(wù)。其次，還要求權(quán)力主體觀念也要有所轉(zhuǎn)變，要認(rèn)識自己的權(quán)力，爭取自己的權(quán)力，限制政府的權(quán)力，主動要求政府提供服務(wù)，最終實現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的理想格局。
二、政府該為誰服務(wù)
既然服務(wù)是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰服務(wù)呢？
1.為公民服務(wù) 從政治學(xué)角度理解：“契約理論”認(rèn)為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎(chǔ)上的，政府的一切權(quán)力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權(quán)能委托，政府應(yīng)保護(hù)全體公民的公共利益，維護(hù)和平的社會秩序，充當(dāng)公民的忠實“奴仆”，“全心全意為人民服務(wù)”，否則，公民有權(quán)收回委托之權(quán)能，選舉出新的政府。眾所周知，政府機(jī)關(guān)本身并不直接創(chuàng)造社會財富，它們的運(yùn)轉(zhuǎn)和活動靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來供養(yǎng)，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務(wù)，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應(yīng)有之義，應(yīng)有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。
經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論，為我們提供了另一種理解模式。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府管理過程就是基礎(chǔ)設(shè)施、治安、政策、法律等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程。而公民則是政府提供的公共產(chǎn)品的消費者，政府存在的目的就是滿足“消費者”的不同需求，以盡可能高效率、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)爭取消費者的支持［1］。 按照這種理解，政府不僅要為公民服務(wù)，而且要提供盡可能好的服務(wù)，否則，就難以贏得公眾的支持，從而失去存在的基礎(chǔ)。
各種理論雖然理解的角度不同，但它們都證明了這樣一個觀點：政府必須為公民服務(wù)。
2.為國家服務(wù) 行政管理是國家發(fā)展的產(chǎn)物，它通過自身的管理活動來發(fā)揮、實現(xiàn)國家的職能，執(zhí)行國家的意志。它不可能脫離國家而獨立存在。任何行政管理活動都服從于國家、服務(wù)于統(tǒng)治階級。行政管理在本質(zhì)上是為國家服務(wù)的，政府代表并為國家的利益開展活動。
任何國家都有安全的需要［2］，從內(nèi)外兩個方面表現(xiàn)出來。 內(nèi)部安全是統(tǒng)治階級維護(hù)和鞏固自己的統(tǒng)治，防止政權(quán)喪失，保持國內(nèi)穩(wěn)定。政府為實現(xiàn)內(nèi)部安全，維護(hù)統(tǒng)治，一方面要代表國家利用暴力工具強(qiáng)制被統(tǒng)治階級服從國家的意志、法律和政策，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級的反抗。另一方面則采取改善福利等措施協(xié)調(diào)和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護(hù)內(nèi)部的安全和穩(wěn)定，為統(tǒng)治階級利益服務(wù)。外部安全就是要保證主權(quán)國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，不受它國侵犯，維護(hù)國家的尊嚴(yán)。政府代表國家通過外交、戰(zhàn)爭等方式實現(xiàn)國家的這種安全需要。
在內(nèi)外安全和穩(wěn)定的政治環(huán)境下，統(tǒng)治階級還要努力發(fā)展本國的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等事務(wù)，以鞏固自己的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府通過執(zhí)行經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的管理職能，為國家經(jīng)濟(jì)文化等發(fā)展服務(wù)。當(dāng)然，政府代表國家與它國開展經(jīng)濟(jì)和科技等方面的競爭，進(jìn)行綜合國力的較量，也是政府為國家服務(wù)的應(yīng)有之義。
3.為社會服務(wù) 政府職能除了為國家服務(wù)和具有強(qiáng)制性的一面之外，還具有為社會服務(wù)的非強(qiáng)制性的一面，這是由國家和社會關(guān)系決定的。專制社會，國家與社會的關(guān)系出現(xiàn)了顛倒，國家日益凌駕于社會之上，對社會超常控制?，F(xiàn)代民主社會，才真正體現(xiàn)了社會決定國家，國家按照社會的指意運(yùn)作的內(nèi)在涵義。國家與社會的這種關(guān)系“具體化為政府與市場、政府與企業(yè)、政權(quán)組織與社會、國家機(jī)構(gòu)與社會民眾的關(guān)系。一句話，是上層建筑服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)系”［3］，所以， 國家要為社會服務(wù)。政府則代表國家執(zhí)行這種服務(wù)職能，這種服務(wù)具體表現(xiàn)為政府為市場服務(wù)，如“培育市場體系、制定市場規(guī)則、維護(hù)市場秩序、進(jìn)行宏觀調(diào)控、克服市場缺陷”等；為企業(yè)服務(wù)，即“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督”；為社會良性行為服務(wù)，如：環(huán)境保護(hù)、治理污染、維護(hù)生態(tài)平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護(hù)社會的公平和正義；為公民服務(wù)，如提供公共產(chǎn)品、保障公民權(quán)益。
三、21世紀(jì)中國政府：掌舵而非劃槳
“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段”［4］。 政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務(wù)，是我國各級政府必須思考的關(guān)鍵問題。
1.掌舵與劃槳 現(xiàn)代國家的政府，既具有決策與指揮的職責(zé)，又具有執(zhí)行和操作的職責(zé)。如果把決策、指揮比作“掌舵”的話，那么具體的服務(wù)執(zhí)行就是“劃槳”。掌舵是一種方向性、目標(biāo)性的引導(dǎo)，而劃槳則是實現(xiàn)目標(biāo)的手段。從另一方面來理解，“掌舵”是政府方針政策等宏觀方面的服務(wù)，而“劃槳”則是具體的服務(wù)。
2.掌舵而非劃槳 彼得·德魯克在《不連續(xù)的時代》一書中說：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡’。相反，我們需要一個有活力的、強(qiáng)大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導(dǎo)從而把‘實干’讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府”。我們需要一個能夠以治理而實行治理的政府。這不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執(zhí)行’的政府，這是一個‘治理’的政府”［4］（P25）。當(dāng)代管理者也認(rèn)為：“任何想要把治理和‘實干’大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會嚴(yán)重削弱決策的能力。任何想要決策機(jī)構(gòu)親自去‘實干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機(jī)構(gòu)并不具有那樣的能力，從根本上說那也不是它的事?！保?］（P64）政府不是“實干”的機(jī)構(gòu)，而是“決策機(jī)構(gòu)”。因為“政府并不善于劃槳”［4］（P32），政府的職責(zé)只能是“掌舵（決策）”而非“劃槳（實干）”。政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實現(xiàn)。
3.滿足公眾的需要 政府是決策機(jī)構(gòu)，如何掌舵，即提供什么樣的服務(wù)，并不能由政府自身說了算，而要根據(jù)服務(wù)對象，尤其是政府服務(wù)的直接受益人——公眾的要求而確定。
政府使用納稅人的錢，為公眾服務(wù)，理應(yīng)“以顧客為中心”，按照公眾的要求提供公共服務(wù)，滿足公眾的需要，就是說政府的服務(wù)要面向公眾，而不是面向權(quán)力；政府對公眾的利益、需要和要求應(yīng)具有靈敏的反應(yīng)能力；政府的一切活動要圍繞著公眾的切身利益，樹立“公眾至上”意識，一切以服務(wù)對象的滿意為標(biāo)準(zhǔn)。
4.把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)工作中去 政府服務(wù)也是一種經(jīng)濟(jì)行為，需要進(jìn)行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務(wù)也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務(wù)中引入市場機(jī)制，把競爭注入到政府服務(wù)工作當(dāng)中將有助于實現(xiàn)政府服務(wù)“低成本、高收益”的預(yù)期。同時，這也是滿足公眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量、打破政府壟斷的有效途徑。
政府服務(wù)中引入競爭機(jī)制，主要考慮三個方面。一是政府內(nèi)部的競爭。在政府同類部門中政府雇員以及為政府服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如印刷、會計、采辦、通訊數(shù)據(jù)處理，車隊、修理等之間開展競爭，可以解開官僚主義的死結(jié)。二是政府與私營部門的競爭。在一些由政府壟斷的服務(wù)中，如交通、電信、郵政、水電等引入競爭機(jī)制，打破政府壟斷，給政府形成競爭壓力，迫使服務(wù)質(zhì)量的提高。三是私營部門之間的競爭，把一些政府可以撤手不管的服務(wù)，諸如清除垃圾、城市環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)等通過招標(biāo)方式出租或承包給私營部門，實行“有償服務(wù)”，由市場來完成，可減輕政府負(fù)擔(dān)，以便政府更好地“掌舵”。
競爭不能解決一切問題，但至少能使我們的政府服務(wù)質(zhì)量有所改觀。
四、效率與效益：政府服務(wù)的價值評判
行政效率與效益是行政服務(wù)的核心問題，貫穿于行政服務(wù)的各個環(huán)節(jié)，是全部行政活動追求的目標(biāo)，也是檢查政府工作質(zhì)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)，政府服務(wù)的好壞都要經(jīng)過效率與效益這一對價值判斷標(biāo)準(zhǔn)的檢驗。高效率基礎(chǔ)上的高效益是良好行政服務(wù)追求的目標(biāo)。
1.效率與效益的可比性 廣義的行政效率是質(zhì)與量的統(tǒng)一，包括質(zhì)量和數(shù)量兩個方面的規(guī)定性。數(shù)量上的規(guī)定性，是指行政服務(wù)總產(chǎn)出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質(zhì)的規(guī)定性，是指行政服務(wù)的社會和政治價值，看其是否達(dá)到了有益于社會，能夠為大多數(shù)人謀福利的既定價值目標(biāo)，即“效益”，這是對行政效率的社會性評價。
“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務(wù)的價值評判標(biāo)準(zhǔn)，但二者并非完全一致，或者說，二者之間具有某些可比性。長期以來，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區(qū)別?！靶实扔谛б?，效率越高，效益越高”，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中獲取相應(yīng)的效益，二者成正比。但問題還有另一面，如果行政服務(wù)活動遠(yuǎn)離了原定目標(biāo)，或給社會帶來不利影響，其效率越高，結(jié)果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負(fù)值，在一定條件下，兩者成反比。只有當(dāng)兩者以最恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合起來，并產(chǎn)生最佳值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標(biāo)的正確與否，會給國家、社會和人民的利益帶來重大損失。
2.短期與長期的統(tǒng)一性 衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當(dāng)長的時間，才能作出恰當(dāng)?shù)脑u價。有些行政活動剛開始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時間的推移，條件的日趨成熟，效率會逐步提高，效益也會日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長遠(yuǎn)利益，更不應(yīng)為片面追求短期的效率和效益而損害長期的效率和效益。任何放棄長遠(yuǎn)效率和效益的行政行為，都不可能真正實現(xiàn)行政服務(wù)的高效率和高效益。所以，對效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相當(dāng)多的行政服務(wù)領(lǐng)域，例如環(huán)境保護(hù)等，更應(yīng)把眼光放長遠(yuǎn)些，把長遠(yuǎn)利益與眼前利益結(jié)合起來，實現(xiàn)行政服務(wù)的短期與長期效率和效益的統(tǒng)一。
3.以“三個有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，以“人民滿意”為尺度 效率和效益的統(tǒng)一及二者長期性的統(tǒng)一，都只是政府服務(wù)的價值評判原則問題。對于政府來說，終極目的是要實現(xiàn)效率基礎(chǔ)上的高效益。究竟什么樣的服務(wù)才是高效率基礎(chǔ)上的高效益，則有一套客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)和尺度：就是看政府服務(wù)是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于增強(qiáng)綜合國力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據(jù)“人民是否滿意”這個尺度來進(jìn)行衡量。
我國仍處在社會主義初級階段。這一基本國情決定了“我們的生產(chǎn)力水平很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民和國家需要”，落后的生產(chǎn)力和人民日益增長的物質(zhì)文化生活需求之間存在著嚴(yán)重的矛盾。這種現(xiàn)實也就決定了“社會主義初級階段最根本的任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力”（鄧小平語）。通過生產(chǎn)力的發(fā)展，來增強(qiáng)社會主義國家的綜合國力，提高人民的生活水平。社會主義初級階段的一切工作是非得失都要根據(jù)“三個有利于”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。我國的政府是服從和服務(wù)于這一根本任務(wù)的，其服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，服務(wù)效益的高低，最終也要看是否發(fā)展了社會主義的生產(chǎn)力，是否增強(qiáng)了綜合國力，是否提高了人民的生活水平。
“三個有利于”是一種實踐標(biāo)準(zhǔn)。政府的服務(wù)是否達(dá)到了這一標(biāo)準(zhǔn)，最終要依據(jù)“人民是否滿意”這個尺度來衡量。政府服務(wù)是否符合人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處……都主要看“人民滿意不滿意”、“人民擁護(hù)不擁護(hù)”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。這是對政府高質(zhì)量、高效率和高效益服務(wù)的最具權(quán)威性和決定性的價值評判。
【摘 要】中國在整個20世紀(jì)的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”中，出現(xiàn)了4種新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式：即晚清至民國時期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。但這一時期，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余根本無法支撐一個全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國家機(jī)器和現(xiàn)代化工業(yè)體系，從而形成了國家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的制度設(shè)計、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對立的局面，最終導(dǎo)致我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動頻繁且反復(fù)無常。從2006年1月1日起，中國農(nóng)民徹底告別延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”，標(biāo)志著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的“后農(nóng)業(yè)稅時代”已經(jīng)到來。因此，下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本方向和總體目標(biāo)是：改進(jìn)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，進(jìn)一步完善“村民自治”制度，發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織和社會中介組織，加快建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和中國國情的法制型、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，不斷提高農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)水平。 【關(guān)鍵詞】國家政權(quán)建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；議行合一；政社合一；鄉(xiāng)政村治
總的看來，傳統(tǒng)中國的政治轉(zhuǎn)型明顯滯后于社會經(jīng)濟(jì)變遷。譬如，“清代大部分屬于現(xiàn)代時期，但其政權(quán)與社會秩序仍舊忠于傳統(tǒng)，很少變化。它代表了中國傳統(tǒng)政治最輝煌以及最黯淡的一頁?！盵1](p242) 進(jìn)入20世紀(jì)，“從形式上看，辛亥革命是皇權(quán)終民權(quán)始的標(biāo)志，也是政治轉(zhuǎn)型的起點。這就是仿照西方國家實行地方自治。但由于傳統(tǒng)的統(tǒng)治根基沒有改變，人民主權(quán)的地方自治只是流于形式?！盵2](p242) 這樣就很難弄清傳統(tǒng)中國政治轉(zhuǎn)型的原始起點。然而，現(xiàn)代政治學(xué)研究中最重要的是發(fā)現(xiàn)新的政治因素的出現(xiàn)與發(fā)展。如果這種新的政治因素大量地、集中地反復(fù)出現(xiàn)，并且其發(fā)展趨勢不可逆轉(zhuǎn)，那么就是現(xiàn)代化因素。這種新的政治因素必然會尋找適合于它生存和發(fā)展的制度環(huán)境，否則就會被舊的僵化了的制度所扼殺。反過來，由此引發(fā)的政治制度變革勢必影響社會結(jié)構(gòu)、家族制度、等級結(jié)構(gòu)、群體權(quán)利、人們行為和習(xí)俗的變遷。所以，一個國家的“政治轉(zhuǎn)型期”就意味著傳統(tǒng)的社會秩序出現(xiàn)了裂痕、混亂或崩潰，而新的社會政治秩序正在確立的時期。沿著這樣的研究思路，本課題把中國在整個20世紀(jì)的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”中出現(xiàn)的4種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式概括為：即晚清至民國時期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。在此基礎(chǔ)上，本文試圖探討影響和制約我國現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型的制度性障礙，進(jìn)一步研究如何建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和中國國情的法制型、公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。
一、目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界在研究方法上的“理論誤區(qū)”
中國現(xiàn)階段正處在進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”的雙重建構(gòu)中，鄉(xiāng)村社會日益深入地卷入和融入到這一建構(gòu)過程。從世界發(fā)達(dá)國家看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、靈活性、有限性、自治性等特征。但在中國歷史上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的建制或重視或忽略，或延續(xù)或中斷，或繼承或革新，大多表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征[3]。迄今為止，世界上還沒有哪一個國家像中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)頻繁變動、混亂無序。尤其是20世紀(jì)以來，國家行政權(quán)不斷向鄉(xiāng)村社會延伸，逐漸形成了“資源汲取型”和“全能型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，顯然已不適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大基層民主政治的需要，且在實踐中衍生出了諸多矛盾和問題。為此，我國自改革開放以來已對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制進(jìn)行過4次較大的改革：即1980年至1985年，進(jìn)行“社改鄉(xiāng)”和建立“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式；1986年至1989年，進(jìn)行“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推廣“村民自治”；1990年至1997年，進(jìn)行縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)綜合改革試點和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系；1998年至今，進(jìn)行農(nóng)村稅費改革和積極推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點[4]。但目前的改革，許多地方主要是基于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和緩解地方財政壓力的考慮，實際上變成了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組、精簡機(jī)構(gòu)、分流人員、壓縮財政支出等所謂的“倒逼機(jī)制”。針對目前我國不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本處于一種“有政無財”的尷尬局面，學(xué)術(shù)界提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“縣政鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等政策建議[5]。這既表明人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的功能和地位認(rèn)識不清，也顯示出目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已陷入“方向迷失”的被動局面。
追根溯源，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界的爭論與分歧，主要是來自于西方政治社會學(xué)中關(guān)于“國家——社會”二元對立的認(rèn)識范式。其實，這一理論命題是馬克斯·韋伯早在20世紀(jì)初提出的關(guān)于傳統(tǒng)中國“有限官僚制”的看法。他認(rèn)為，“事實上，中華帝國正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)?！隽顺菈χ?，統(tǒng)轄權(quán)的有效性便大大地減弱，乃至消失?！盵6](p110) 美國著名的家族史專家W·古德也認(rèn)為，“在中華帝國統(tǒng)治下，行政機(jī)構(gòu)的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級，而宗族特有的勢力卻維護(hù)著鄉(xiāng)村的安定和秩序?！盵7](p166) 正如G·羅茲曼所言，“在光譜的一端是血親基礎(chǔ)關(guān)系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能?！盵8]（P272）于是，我國著名的社會人類學(xué)家費孝通先生提出了，“中國鄉(xiāng)土社會的基層結(jié)構(gòu)是一種差序格局?！蕶?quán)政治在人民實際生活中，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的?！盵9]（P24-63）這種所謂的“二元社會理論”或“雙軌政治理論”，即“一方面是自上而下的皇權(quán)，另一方面是自下而上的紳權(quán)和族權(quán)，二者平行運(yùn)作，互相作用，形成了‘皇帝無為而天下治’的鄉(xiāng)村治理模式。”[10]（P 95-301）其實質(zhì)和核心都在于，無限地夸大和美化了“地方精英階層”在輔佐國家治理傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中的地位與作用，而忽略了隱藏其背后的深層社會經(jīng)濟(jì)制度。然而近幾年，一些國內(nèi)學(xué)者卻不遺余力、煞費苦心去為這種“草根民主”尋根，所謂的“根”也無非是“儒家文化決定論”之類的陳谷子爛芝麻。譬如，溫鐵軍教授把它概括為5個字，即“國權(quán)不下縣”[11](p3)。秦暉教授則將其完整的概括為：“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！盵11](p3) 徐勇教授不僅提出了“國家政治——社會政治”二分法的理論觀點[12]（P329-332），而且還提出了建議實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的具體政策主張 [2]（P137-145）?？梢哉f，這些學(xué)術(shù)觀點都是“單憑旁觀者或局外人支招行事”的笨拙手法。
正如馬克思、恩格斯晚年在關(guān)于歷史唯物主義的8封信中所言，“根據(jù)唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根到底是現(xiàn)實生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)?！駝t把理論應(yīng)用于任何歷史時期，就會比解一個最簡單的一次方程式更容易了?！盵13](p695-698) 事實上，在中國歷史上“土地——賦稅——戶籍”是三位一體的，任何一個環(huán)節(jié)上發(fā)生問題都會直接的或間接的影響到國家政權(quán)的鞏固與社會穩(wěn)定。如果撇開土地制度、賦稅制度、戶籍制度等經(jīng)濟(jì)社會因素，那么單靠分析儒家文化的倫理統(tǒng)治是沒有出路的。美國著名的中國問題研究專家費正清教授曾經(jīng)指出，中華帝國“地方上的精英階層主要靠其田產(chǎn)生活，并且將科舉考試作為進(jìn)身之階，因此這種帶有田園風(fēng)味和懷舊色彩的世界觀在中國一直盛行不衰?！?dāng)天下太平、五谷豐登之時，朝廷、官府和百姓之間還可相安無事。但當(dāng)統(tǒng)治腐朽黑暗之時，政府利益與地方縉紳階層的利益就不可避免地分道揚(yáng)鑣了。地方上的地主階層本能地要謀求私利，如果不加限制，這就會使百姓不堪重負(fù)而導(dǎo)致政權(quán)失去‘天命’走向滅亡。官方呈報朝廷的表面文書實際上蘊(yùn)含了地主、官府與百姓這三者之間愈演愈烈的利益之爭。”[14]（p295-301）可見，在中國歷史上，“地方行政在總體上的收縮與在局部上的延伸是同時并存的兩種趨勢，不能強(qiáng)調(diào)一種而忽視另一種，也不能單純地將地方精英的職能擴(kuò)張理解為是‘民治’領(lǐng)域的擴(kuò)展與‘官治’領(lǐng)域的退縮?！盵15] 事實上，“士紳公共功能的一切擴(kuò)展并非都意味著某種獨立于國家的社會自主性日增的長期趨向?！盵16] 總之，“地方精英既是國家權(quán)力的向心力量，又是國家權(quán)力的離心力量，而國家權(quán)力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社會的保護(hù)者，也是地方社會的掠奪者，而地方社會既是地方精英的權(quán)力基礎(chǔ)，也是地方精英的權(quán)力制約。”[15] 換言之，地方精英理論過分偏重于考察“皇權(quán)——紳權(quán)”之間的互動關(guān)系，卻忽視了“國家/皇權(quán)－地方精英/士紳－鄉(xiāng)村社會/農(nóng)民”這三者之間的“制度場域”。因此，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于地方精英的身份屬性及其與國家政權(quán)的關(guān)系問題，歷來看法不一，爭論不休。
歸根結(jié)底，所謂“社會”是泛指基于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群，是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑共同構(gòu)成的整體，也叫“社會形態(tài)”。而“國家決不是從外部強(qiáng)加于社會的一種力量。國家也不像黑格爾所斷言的是‘倫理觀念的現(xiàn)實’，‘理性的形象和現(xiàn)實’。確切說，國家是從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量?！盵13](p170) 可見，“國家——社會”決不是二元對立的，而是互相影響、互相作用、互相滲透的互動合作過程。在中國歷史上，表面看，秦漢以降至清末的地方行政建制都是停留在縣一級；但事實上，“專制主義中央集權(quán)的國家政權(quán)對于鄉(xiāng)族社會仍具有潛在的無限的控制力?！盵17](p14) 也就是說，“無論在哪一個階段，都談不上“地方自治的民主體制’，而集權(quán)專制與缺乏自治是兩千年以來中國文明的一大特色?！盵18](p2-24) 因此，中國農(nóng)民自古以來并非“只是臣民、小民、草民，而不是主權(quán)者的公民，因此處于政治之外?！盵2](p214) 恰恰相反，“從秦朝的陳勝、吳廣、項羽、劉邦起，中經(jīng)漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國，總計大小數(shù)百次的起義，都是農(nóng)民的反抗運(yùn)動，都是農(nóng)民的革命戰(zhàn)爭。中國歷史上的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭的規(guī)模之大，是世界歷史上所僅見的。在中國封建社會里，只有這種農(nóng)民的階級斗爭、農(nóng)民的起義和農(nóng)民的戰(zhàn)爭，才是歷史發(fā)展的真正動力?！盵19]（p588）總之，我們必須徹底拋棄西方政治社會學(xué)關(guān)于“國家——社會”二元對立理論中的“工具論”國家觀，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用“現(xiàn)代國家政權(quán)”這一理論分析框架來分析近代中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特點與發(fā)展軌跡，從中找出一些帶有規(guī)律性的真實內(nèi)容，以便為建構(gòu)21世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提供有價值的理論參考。正如有的學(xué)者所提出的，“中國鄉(xiāng)村社會的‘國家政權(quán)建設(shè)’應(yīng)當(dāng)是一個動態(tài)的過程，不同的歷史時期有著不同的內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)用結(jié)論式的成功與否之類的評判標(biāo)準(zhǔn)加以評價。研究者的任務(wù)是分析不同歷史時期的中國鄉(xiāng)村社會的‘國家政權(quán)建設(shè)’的特點和發(fā)展的規(guī)律，從而為中國的政治學(xué)的發(fā)展做出一定的理論貢獻(xiàn)。”[20]
但是，“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)并非一個自上而下的過程，而是一個國家與地方社會相互作用的過程，其結(jié)果通常為長期的社會演變過程所預(yù)先決定?！盵21] 因此，我們在運(yùn)用“現(xiàn)代國家政權(quán)”這一理論分析框架來分析整個20世紀(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制演變過程中，也應(yīng)結(jié)合中國的國情特點。所謂“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”理論，是指“在新的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，按照民主和法治的政治原則，建立起新的行政管理體制和政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)，有效地行使其征收賦稅、維持治安、興辦教育、多種經(jīng)營、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、合理配置資源等基本職能。”[20] 按照西方學(xué)者杜贊奇的觀點，成功的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)應(yīng)該包括兩個方面的含義，即“政府權(quán)力對社會經(jīng)濟(jì)生活各個方面的干預(yù)和控制逐漸加強(qiáng)；在現(xiàn)代化的民族國家內(nèi)，公民的權(quán)利和義務(wù)也在逐步擴(kuò)大。在發(fā)展中國家，盡管政權(quán)更迭頻繁，但國家權(quán)力卻持續(xù)擴(kuò)張。”[22]（p2）這一理論分析框架，基本符合中國在整個20世紀(jì)的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”中的鄉(xiāng)村政治演變特點與發(fā)展軌跡。然而，盡管這一理論已經(jīng)注意到了“國家——社會”非均質(zhì)性的特點，但其整體論與實體論的理論品格仍然成為其致命的缺陷[23]。綜合西方各派現(xiàn)代化理論的觀點，“現(xiàn)代化的主要特征是：經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化——工業(yè)化、發(fā)達(dá)的市場和貨幣經(jīng)濟(jì)、高額的群眾消費、嚴(yán)密的勞動分工；政治上的民主化——以民族國家代替宗教和種族控制、普遍的法制、公民權(quán)、有代表性的政府、能勝任的行政機(jī)關(guān)；社會上的整合化——眾多的社團(tuán)和利益集團(tuán)、社會規(guī)模的擴(kuò)大、都市化、以國家利益為重的社會精英、人口控制；文化上的大眾化——大眾傳播工具作用的擴(kuò)大、活躍的知識界、文化的世俗化。”[17] 顯然，進(jìn)入20世紀(jì)之初的中國并不具備這些基本條件，而且中國現(xiàn)代化的原始起點首先是通過暴力革命以取得民族獨立，其后又把“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”與“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”同步進(jìn)行，由此形成了國家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的制度設(shè)計、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對立的局面，最終導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動頻繁且反復(fù)無常。因此，必須清醒地認(rèn)識到，中國在整個20世紀(jì)建構(gòu)起來的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，“經(jīng)歷了新民主主義革命階段漫長的艱苦斗爭過程和激烈戰(zhàn)爭的血與火的嚴(yán)峻考驗，又經(jīng)歷了社會主義革命和社會主義建設(shè)初級階段的曲折變化和不斷完善，最終形成了現(xiàn)行的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系。它同黨和國家政權(quán)組織一樣，是無產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，是我國人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一。”[24]（p6）如果不了解這一點，那么很可能會對當(dāng)前我國正在進(jìn)行新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革基本方向和總體模式產(chǎn)生誤解。
二、晚清至民國時期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”
現(xiàn)代意義的“地方自治”是西方國家憲政體制建設(shè)的重要內(nèi)容之一，被馬克思稱贊為歐洲資產(chǎn)階級早期取得的一項“政治成就”（參見《共產(chǎn)黨宣言》）。但晚清至民國時期的所謂“地方自治”，基本是一場“政治鬧劇”。清朝末年，中國社會政治結(jié)構(gòu)日趨分化與解體，中央政府權(quán)力式微，地方勢力迅速膨脹，鄉(xiāng)紳精英階層逐漸走向了國家政權(quán)的反面。尤其是到1850年，中國人口已由清朝入關(guān)時的1億人陡增至4.3億人[25]（p452-471），這對傳統(tǒng)的社會政治秩序構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)與威脅。因此，重新調(diào)整國家與社會之間的關(guān)系，逐漸使國家的政治權(quán)力下移，以加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會的行政控制，已成為晚清政府當(dāng)時所面臨的一項重大政治課題?！熬彤?dāng)時的政治情勢來看，主要有兩條道路可以選擇：一是通過擴(kuò)大官僚政治體系，增強(qiáng)地方政府的組織和權(quán)力，強(qiáng)化國家對社會的駕馭；一是開放部分地方政權(quán)，吸收各種新興政治力量參與社會管理，實現(xiàn)社會政治的重組與整合。對清朝封建統(tǒng)治階級而言，前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實現(xiàn)；選擇后者，雖然并不情愿，但又有不得不為之勢?！盵17](p724-741) 所以，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖?！盵26]（p463）
事實上，清末倡導(dǎo)推行“地方自治”的基本精神和組織形式，完全是模仿明治維新后的日本地方自治制度。1909年1月28日，晚清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》和《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治選舉章程》中規(guī)定：城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)為地方自治的基層單位，府、州、縣所在地居民人口在10萬人以上者設(shè)為“區(qū)”；城廂以外的市鎮(zhèn)、村莊人口5萬人以上者設(shè)為“鎮(zhèn)”，5萬人以下者設(shè)為“鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“自治公所”，成立“議事會”和“董事會”等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理鄉(xiāng)村公共事務(wù)[27](p724-741)。但清末推行的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，大多停留于“文本制度”層面，且引發(fā)了不少地方強(qiáng)烈抵制的風(fēng)潮?！皳?jù)統(tǒng)計，僅江蘇省就發(fā)生了抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的惡性事件37起，或搗毀自治公所，或破壞學(xué)堂，或毆打自治職員等。”[28] 總的來看，自晚清政府倡導(dǎo)推行地方自治以后，“政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。故所謂政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾希矣?！盵29]（p184）于是，袁世凱執(zhí)政后，立即宣布取消省、縣兩級的地方自治，且在農(nóng)村地區(qū)實行區(qū)、村二級制。此時的“區(qū)”是縣以下的最低一級行政單位，區(qū)下設(shè)為“村”，主要職責(zé)是協(xié)助區(qū)政權(quán)處理行政、司法、監(jiān)察與福利等事宜，“企圖把清末地方紳士領(lǐng)導(dǎo)下的非正式組織官僚化、正規(guī)化，并以此來鞏固縣級政權(quán)。”[30]（p43-150）可見，清末推行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”實質(zhì)是統(tǒng)治者進(jìn)一步強(qiáng)化了對鄉(xiāng)村社會的控制，并由此造成了國家行政權(quán)向鄉(xiāng)村社會逐漸延伸。
執(zhí)政以后，首次提出了“以黨治國、以黨建國”的現(xiàn)代政治理念，并仿照蘇俄體制模式建立起一套黨、政、軍自成系統(tǒng)、互不統(tǒng)屬、權(quán)力制衡的獨裁統(tǒng)治。國民黨在中央黨部之下依次設(shè)立省黨部、縣黨部、區(qū)黨部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分部，與省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等行政系統(tǒng)相對應(yīng)，從而形成了從中央至地方與國家行政區(qū)劃體制并行運(yùn)作的“雙重官僚衙門體制”[31]。而在廣大農(nóng)村地區(qū)，國民黨“實行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同，都是通過保甲連坐的辦法強(qiáng)化對鄉(xiāng)村社會的控制?！盵32]（p67）此外，還規(guī)定：“保甲長都是本黨的忠實的黨員?！盵33]（p612）“每一保甲長均能兼政治警察之任務(wù)，并能域?qū)鶎偃嗣?，一致防制異黨之活動?！盵34]（p98-99）此時的保甲長完全被警察化和特務(wù)化?？偟目磥恚?928年后，國民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉(xiāng)村社會與政府之間保持明確的隸屬關(guān)系?！鴮嶋H上自治團(tuán)體并無權(quán)力?！盵22]（p56）正如有的學(xué)者提出，民國時期的“鄉(xiāng)是一個曖昧的單位——百戶以上村者為鄉(xiāng)，百戶以下村者集為一鄉(xiāng)，滿百戶集市者為鎮(zhèn)。1941年之前，鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)沒有列入縣政府的預(yù)算中，也沒有自己的收入。它們只在名義上存在，和過去的鄰閭制度一樣。真正重要的行政單位是區(qū)和村。”[35]（p297）但由此而來卻造成了極其深遠(yuǎn)的負(fù)面影響，“一是，政權(quán)的‘組織成本’成倍增長，官僚機(jī)構(gòu)和官僚隊伍急劇膨脹；二是，政治系統(tǒng)的運(yùn)作方式發(fā)生改變，黨政雙重衙門之間的互動格局有別于傳統(tǒng)單一官僚機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，其政治控制力度比以往任何時候都更加嚴(yán)密。這是近百年來中國政治體制由帝制到黨治，由王朝體制向黨國體制轉(zhuǎn)型嬗變的一個重要表征，亦可謂是中國政治制度史上‘千年未有之變局’?！盵31]“據(jù)統(tǒng)計，19世紀(jì)末期，清朝中央政府官員為2622人，地方官為13007人，武官為7464人，共計約為23000人。而當(dāng)時全國人口已突破4億人，平均每名正式官員需治理17000余人?！袊鴤鹘y(tǒng)社會就是一個由數(shù)萬名官員，數(shù)十萬名吏役和百萬名鄉(xiāng)紳共同組成的上中下有機(jī)銜接的整合體。這樣一種獨特的組織方式，在漫長的歷史歲月中成功地維系了一個地域遼闊，人口眾多的農(nóng)業(yè)社會的整合?！盵31](p574 —587) 但是，“據(jù)1942年的粗略估計，國民黨僅區(qū)一級干部約需164612人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級干部約需686721人，保甲干部約需12140908人，共計12992241人?！盵31](p574 -587) 它遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)中國農(nóng)業(yè)社會的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力。因此，這種惡性膨脹的無組織力量造成了大量的農(nóng)民破產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)資源枯竭和“國家政權(quán)內(nèi)卷化”（即國家對鄉(xiāng)村社會的控制能力低于其對農(nóng)民群眾的榨取能力）[22](p50-52)，最終也吞噬了國民黨基層政權(quán)的基礎(chǔ)。
三、中國共產(chǎn)黨早期建立的“議政合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)
中國共產(chǎn)黨最早在農(nóng)村建立起來的基層政權(quán)組織是農(nóng)民協(xié)會。同志曾經(jīng)指出：“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主，是幾千年專制政治的基礎(chǔ)，是帝國主義、軍閥、貪官污吏的墻腳。打翻這個封建勢力，乃是國民革命的真正目標(biāo)?！盵36](p15) 因此，農(nóng)民協(xié)會“主要攻擊的目標(biāo)是土豪劣紳，不法地主，旁及各種宗法的思想和制度，城里的貪官污吏，鄉(xiāng)村的惡劣習(xí)慣。這個攻擊的形勢，簡直是急風(fēng)暴雨，順之者存，違之者滅。其結(jié)果，把幾千年封建地主的特權(quán)，打得個落花流水。地主的體面威風(fēng)，掃地以盡。地主權(quán)力既倒，農(nóng)會便成了惟一的權(quán)力機(jī)關(guān)，真正辦到了人們所謂‘一切權(quán)力歸農(nóng)會’?！盵36](p16) 但中國共產(chǎn)黨建立的農(nóng)村基層政權(quán)組織是“蘇維?！?，當(dāng)時還是“無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)之下的工農(nóng)民權(quán)獨裁制性質(zhì)的政權(quán)?！盵37](p312-374) 1931年11月，《中華蘇維埃地方政府的暫行組織條例》規(guī)定：“蘇維埃全部政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅軍士兵及一切勞苦大眾的”，其所實行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”，是根據(jù)馬克思設(shè)想的巴黎公社的政權(quán)組織形式，“由人民直接或間接選舉的代表機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，國家行政機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)由人民代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，各自對國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。也就是說，國家權(quán)力機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)體系中處于最高地位，不與國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)分享它所擁有的獨特的權(quán)力，不受它們的制約，只對人民負(fù)責(zé)，并接受人民的監(jiān)督。”[38]（p439）恩格斯后來進(jìn)一步提出了，“省、縣和市鎮(zhèn)通過普選制選出的官員實行完全的自治。取消由國家任命的一切地方和省的政權(quán)機(jī)關(guān)?！盵39]（p414）以此防治“擁有固定職位或享有年金”的職業(yè)化官僚只對上級負(fù)責(zé)而背棄人民群眾的利益的官僚主義行為。正如列寧所指出的，“官僚是專干行政事務(wù)并在人民面前處于特權(quán)地位的一個特殊階層?！盵40]（p103）所以，法國大革命取得勝利后，“從中央到地方的國家機(jī)關(guān)都由選民選舉產(chǎn)生，或者受選民機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)督。每個郡、縣、鄉(xiāng)及市鎮(zhèn)享有高度自治，中央政府并不派出代表其權(quán)力的官吏?！@樣，法國革命就廢除了自上而下任命官吏的官僚制度，代之民主選舉制?！盵41]
于是，到了抗日戰(zhàn)爭時期，《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》和《修正陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)（市）政府組織暫行條例草案》規(guī)定：“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會議（參議會）為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān)，采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制。實行男女平等，提高婦女在政治上、經(jīng)濟(jì)上、社會上的地位。發(fā)揚(yáng)民主政治，健全民主集中制，增強(qiáng)人民的自治能力?！盵42]（p59）此時的鄉(xiāng)（市）代表會為直接執(zhí)行政務(wù)機(jī)關(guān)，并由它產(chǎn)生政府委員會，在代表會閉會期間行使其職權(quán)；鄉(xiāng)市長定期向參議會報告工作。鄉(xiāng)（市）政府除鄉(xiāng)（市）長1人外，其他人員均不脫產(chǎn)，下設(shè)優(yōu)待救濟(jì)、文化促進(jìn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、鋤奸、衛(wèi)生保育、人民仲裁等委員會，各委員會由3～5人組成，成員由政府聘任。鄉(xiāng)（或市）政府之下為“行政村”，一般不設(shè)專門的行政機(jī)構(gòu)，只設(shè)村民委員會主任1人。行政村之下為自然村，設(shè)村長1人。村主任或村長均由選民大會選舉產(chǎn)生，一切事情均由村民大會討論處理。鄉(xiāng)（市）政府的主要職能是：“組織群眾開墾荒地，興修水利，改良耕種，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，組織春耕秋收運(yùn)動；保育兒童，禁止對于兒童的虐待；撫恤老弱孤寡，救濟(jì)難民，不使流離失所；發(fā)展民眾教育，消滅文盲，提高邊區(qū)成年人民之民族意識與政治文化水平等。”[42]（p32-33）為了避免黨對基層政權(quán)組織和其他群眾性團(tuán)體組織的“包辦代替”，中共中央政治局于1942年9月通過了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，“一方面強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一元化，規(guī)定黨的各級委員會為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面要求嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制，同時注意防止和糾正黨委包辦政權(quán)、民眾團(tuán)體工作的現(xiàn)象。”[43]（p32-33）為此，陜甘寧邊區(qū)人民政府實行“三三制”，即在各級政權(quán)機(jī)關(guān)的工作人員中，實行共產(chǎn)黨員、非黨左派進(jìn)步人士和中間派人士各占三分之一的政權(quán)制度，以便發(fā)揮權(quán)力制衡的作用。不過，這一時期，“在黨與政權(quán)的關(guān)系上，由于中共強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，民主政權(quán)的作用事實上難以充分發(fā)揮。這種情況在根據(jù)地發(fā)展的各個時期都不同程度地存在。這對建國后中國政治體制中長期存在的高度集權(quán)、黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，產(chǎn)生過較大的影響?！盵44]（p789）
解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在各大解放區(qū)建立了大區(qū)、省、行政公署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個行政層級，其中省以下的“專區(qū)”和縣以下的“區(qū)”為行政派出機(jī)構(gòu)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為地方基層政權(quán)組織。截止1948年底，各大解放區(qū)已普遍建立起了包括工人、農(nóng)民、獨立勞動者、知識分子、民族工商業(yè)者以及開明士紳等一切民主階層人士共同組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會議，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的正式權(quán)力機(jī)關(guān)，由它選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長各1人，政務(wù)委員5～9人，共同組成行政委員會和鄉(xiāng)人民政府，此時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)仍然實行“議行合一制”。甚至有學(xué)者提出，“迄今為止，我國各級地方政權(quán)的基本組織形式和組織活動原則，仍然是實行‘議行合一制’?！盵45] 同時，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織及共青團(tuán)、婦代會、民兵、農(nóng)會等群眾性團(tuán)體組織也相繼建立，逐漸形成了一套完整的基層政權(quán)組織體系。這在中國歷史上是前所未有的政治制度創(chuàng)新。然而，“中國是在農(nóng)業(yè)社會的傳統(tǒng)因子基本保留的狀態(tài)下進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)社會的?！盵2]（p213）因此，“現(xiàn)代政治體制的確立和規(guī)范，不僅有待于現(xiàn)代財政制度的建立、社會公眾思想觀念的轉(zhuǎn)變、新型行政管理人員的培養(yǎng)等等，而且有待于社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，不可能一蹴而就?！盵20]
所以，“從1951年到1958年的化運(yùn)動，可以說是中國行政管理體制變革最頻繁的歷史時期。在這段歷史時期，制度變革表現(xiàn)出明顯的集中性特征。變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中?！盵46]（p49）與以往不同的是，中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村社會的政治整合，“首先是從農(nóng)村土地關(guān)系的改革開始，進(jìn)而對鄉(xiāng)村社會權(quán)力進(jìn)行重組，將國家政權(quán)直接延伸到村莊內(nèi)部，自上而下建立起嚴(yán)格的支配體系，從而將農(nóng)民完全整合到國家政治體系之中?！盵20] 1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》規(guī)定：“鄉(xiāng)（行政村）的政權(quán)組織形式為人民代表會議和人民政府委員會。鄉(xiāng)人民代表會議的代表由本鄉(xiāng)人民選舉產(chǎn)生，任期為1年，由鄉(xiāng)人民代表大會選舉產(chǎn)生主席、副主席，負(fù)責(zé)主持會議和聯(lián)系代表，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府進(jìn)行下屆人民代表會議的籌備工作。鄉(xiāng)人民代表會議選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長及人民政府委員會委員。鄉(xiāng)長主持鄉(xiāng)人民政府委員會會議，負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)工作，副鄉(xiāng)長協(xié)助鄉(xiāng)長工作，下設(shè)各種經(jīng)常性或臨時性的工作委員會?！苯刂?952年底，全國共建立了28萬個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村人民政府組織。這一時期，農(nóng)民協(xié)會是“農(nóng)村中改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)。其經(jīng)費來源主要依靠會員交納的會費和當(dāng)?shù)厝嗣裾难a(bǔ)助，需用的房屋和設(shè)備由人民政府撥給，在利用郵政、電報、電話、鐵路、公路、航運(yùn)等方面，均享有與同級人民政府機(jī)關(guān)所享受的同等待遇?！盵47] 正如亨廷頓所指出的，“像中國這樣的國家要進(jìn)行，在政府和農(nóng)民之間有兩種組織體系是必不可少的。其一是政府必須建立一個新的、經(jīng)費充裕的行政組織，并配備立志于改革大業(yè)的專門人才去主持其事，即建立專司其事的機(jī)構(gòu)。其二便是農(nóng)民自身的組織。集中的權(quán)力能夠頒布法令，但只有廣泛擴(kuò)展的權(quán)力才能使這些法令成為現(xiàn)實。農(nóng)民的參與對通過法律或許并非必要，但對執(zhí)行法律卻不可或缺。如果沒有農(nóng)民組織參與其執(zhí)行，此類法令只是官樣文章。因此，農(nóng)民聯(lián)盟、農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)民合作社都是保證具有持久活力的必備條件。不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農(nóng)村形成了新的權(quán)力中心?！盵48]（p364-365）但是，“隨著的基本完成，那些已成為了鄉(xiāng)村社會權(quán)力體制中最重要的政治力量的農(nóng)民協(xié)會，卻悄然地退出了中國鄉(xiāng)村社會的政治舞臺?！盵27]（p231）
1954年9月，中華人民共和國第一部憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的頒布，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)提供了法律依據(jù)。鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）成為縣以下惟一的基層政權(quán)組織，原來的“區(qū)”一律改為縣的派出機(jī)構(gòu)，撤消了村級行政建制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)按自然區(qū)域劃分為村民委員會和村民小組，黨在農(nóng)村的基層組織體系也作了相應(yīng)的調(diào)整。1956年9月，黨的“八大”規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和街道辦事處等，有正式黨員3人以上的都應(yīng)成立黨的基層組織，可按黨員人數(shù)多少建立支部委員會或總支委員會以至基層委員會。同時，建立與同級黨組織相對應(yīng)的共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵等群眾性團(tuán)體組織?！苯刂?957年底，除臺灣和西藏的昌都地區(qū)外，全國共建立了120753個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中鄉(xiāng)117081個，鎮(zhèn)3672個[50]。從此，“農(nóng)村居民的社會地位和政治地位發(fā)生了急劇的變化，昔日生活在鄉(xiāng)村社會最低層、在政治上毫無地位可言的貧雇農(nóng)，一夜之間成了農(nóng)村中的主人，而昔日把持鄉(xiāng)村社會、政治生活的地主、富農(nóng)卻在一夜之間變得威風(fēng)掃地，落到了在鄉(xiāng)村社會和政治生活中毫無地位可言的最低層?！盵51]（p86）
但是，“事實上，任何政權(quán)管理都是需要成本的，且成本極不穩(wěn)定。‘官’字下面的兩個‘口’，就意味著不僅維持政府運(yùn)行需要成本，而且政府官員也有自身的利益追求，只是這種利益追求往往為權(quán)力的公共形式所遮蓋?！盵2]（p220）因此，建國初期是“國家機(jī)器急速膨脹的時期，國家工作人員大量增加。這不僅有鞏固新生政權(quán)的需要，更有國家職能擴(kuò)大方面的原因?！盵49]（p250）譬如，“新中國剛剛誕生時，政務(wù)院只設(shè)置35個工作部門，但到1956年底已增加到81個，工作人員也隨之增加到5萬人。”[52]（p30-31）當(dāng)時，中央委員會以下黨組織結(jié)構(gòu)大致情況是：包括6個地方局，28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）委員會，258個專區(qū)委員會，2200個縣或相應(yīng)級別的委員會，28萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層委員會和100多萬個村黨支部。此外，還有與黨組織平行運(yùn)作的人大、政府、群團(tuán)組織，由此形成了一支自上而下分別自成體系、垂直控制的龐大“國家機(jī)器”。據(jù)有關(guān)專家估計，“大約有900萬人依靠政府配給和工資生活，其中包括一小部分留用的國民黨軍政人員。政府仍然不得不靠發(fā)行紙幣來應(yīng)付高達(dá)75%的預(yù)算赤字。”[1]（p599）于是，從1957年起，中國撤消6大行政區(qū)，確立了省、縣、鄉(xiāng)三級地方行政體制，把國務(wù)院機(jī)構(gòu)由81個減少到60個，全國共分流黨政干部30萬人左右，其中20萬人下放到農(nóng)村，10萬人到工廠工作[52]（p170）。
總之，“從20世紀(jì)的鄉(xiāng)村政治的百年史看，國家政權(quán)下沉是一條主線。這對于整合離散的鄉(xiāng)村社會無疑是有意義的。……盡管鄉(xiāng)級政權(quán)建立的得失至今仍然是一個頗有爭議的論題，但它畢竟在鄉(xiāng)村政治生活中扮演著特殊的角色。”[2]（p220）
四、“政社合一”體制的建立與瓦解
“政社合一”的體制，實際上包括了三層含義：（1）從理論上看，它是農(nóng)村基層社會單位與基層政權(quán)單位合二為一，即“農(nóng)村是我國社會主義社會在農(nóng)村中的基層單位，又是我國社會主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位?！盵53]（p541）（2）從實踐上看，它是農(nóng)村基層生產(chǎn)單位與基層政權(quán)單位合二為一，即“發(fā)展的主要基礎(chǔ)是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面的不斷的躍進(jìn)和5億農(nóng)民愈來愈高的政治覺悟。”[53]（p537-538）于是，“從1958年夏季開始，只經(jīng)過了幾個月時間，全國74萬多個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，就已經(jīng)在廣大農(nóng)民的熱烈要求的基礎(chǔ)上，改組成了26000多個。參加公社的有1.2億多農(nóng)戶，占全國各民族農(nóng)戶總數(shù)的99%以上?！盵54]（p798）這是當(dāng)代中國乃至世界歷史上的一大“奇跡”。（3）從組織形式看，它是鄉(xiāng)、社合二為一，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委變成了公社黨委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府變成了公社管理委員會，即“共產(chǎn)黨塑造公社，支配和領(lǐng)導(dǎo)著公社?！盵55]（p237）從此，變成了“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、黨、政、軍、民、企”融為一體的獨立王國。正如美國學(xué)者費正清教授所言，“社會主義改造在中國人民頭上加了一套官僚機(jī)器?！瓏顸h只建立起一個徒有其表的小王朝，中國共產(chǎn)黨卻把它的權(quán)威滲入了每一支稻穗。”[1]（p622-628）但在當(dāng)時，“它是一種適合中國特點的制度模式，公社似乎展示了一條新的現(xiàn)代化道路，一條能避免資本主義弊端、改造傳統(tǒng)小農(nóng)、‘使全體農(nóng)村人民共同富裕起來’的中國式現(xiàn)代化道路?！盵55]（p4）有的學(xué)者提出了，“體制無疑是中國近代以來最為有效的針對農(nóng)村社會的治理方式。首先，它摧毀了鄉(xiāng)村社會舊的經(jīng)紀(jì)體制（包括傳統(tǒng)的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)），國家完成了基層社會的官僚化和合理化，國家的政策、方針乃至意識形態(tài)都直接通過自上而下的官僚系統(tǒng)貫徹到鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村社會資源的征用以及賦稅的征收也是通過國家政權(quán)的基層組織完成的。舊的各種經(jīng)紀(jì)角色及其存在的土壤都被徹底鏟除。應(yīng)該說這是時期‘國家政權(quán)建設(shè)’的一項重大成就。其次，它成功地保證了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，確實使農(nóng)村社會和農(nóng)民得到了一定程度的‘實惠’。廣大農(nóng)民得到了近百年來沒有過的安定的生活環(huán)境，醫(yī)療條件從無到有，教育初步普及?！盵20] 當(dāng)然，大多學(xué)者對制度始終持一種批評的態(tài)度，認(rèn)為它是一種“資源汲取型”和“全能型”的政府，即“從1952年到1990年，農(nóng)業(yè)為工業(yè)化貢獻(xiàn)了11594.14億元，占到整個國家基本建設(shè)總投資的27.2%，其中有13.2%來自于農(nóng)業(yè)稅，75.1%來自于“剪刀差”，11.7%來自于金融儲蓄?！盵56] 不管怎么說，作為一個時代的象征，是無法回避的，是不能忘記的。
現(xiàn)在回過頭來看，“領(lǐng)袖的主觀意志等等外部因素不足以全面理解公社，自然村落的自然演化也生長不出標(biāo)準(zhǔn)化的公社制度。惟有把二者結(jié)合起來，才能把握公社的脈搏?！盵55]（p5）首先，體制“本質(zhì)上是一種替代傳統(tǒng)村落的社會制度?！盵55]（p8）如在1958年，全國幾乎在一夜間建立了26576個和265萬多個公共食堂、475萬多個托兒所、幼兒園，10萬多個幸福院，1052個民兵師，24525個民兵團(tuán)，民兵總?cè)藬?shù)達(dá)到4905.7萬人，億萬農(nóng)民群眾普遍實現(xiàn)了組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化和生產(chǎn)生活集體化[57]（p51）。這在中國歷史上是絕無僅有的一場規(guī)?？涨啊⒂绊懮钸h(yuǎn)、暴風(fēng)驟雨式的巨大社會變革，農(nóng)民世代沿襲的生產(chǎn)、生活方式全部打亂了。若按當(dāng)時全國1.2億多個農(nóng)戶、5億多農(nóng)民人口計算，平均每個公社的規(guī)模約為4615戶、接近2萬人。這樣，中國農(nóng)民對未來的新生活既感到憧憬和向往，又感到恐慌和無所適從。尤其是“1959年的死亡人數(shù)比在正常情況下增加了2500萬人甚至更多。這些人都是管理不善的犧牲品?！盵1]（p618）可見，制度的強(qiáng)制輸入與其接受對象的適應(yīng)性、親和力恰恰成反比。因此，從1962年開始，中共高層決策者不得不向傳統(tǒng)的村落居民讓步，正式確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的基本經(jīng)濟(jì)制度，并把公社的數(shù)量由原來的26576個增加到74771個。直到1982年底，全國為54352個，生產(chǎn)大隊為719438個，生產(chǎn)隊為597.7萬個[58]（p366）。
其次，體制具有整體性和綜合性的特征，它既擁有黨、政、軍、群團(tuán)、企事業(yè)單位等眾多組織系統(tǒng)，又兼管經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各項事業(yè)，即“擁有包括軍事和安全在內(nèi)的貿(mào)易、金融、稅收、會計、統(tǒng)計和計劃等地方政府職能?！盵1]（p617）也就是說，在一定意義上，它是一種特殊形式的“公共服務(wù)型”基層政權(quán)組織。正如同志早在1919年所提出的“新村” 構(gòu)想，即“合者之新家庭，即可創(chuàng)造一種新社會。新社會之種類不可盡舉，舉其著者：公共育兒院，公共贍養(yǎng)院，公共學(xué)校，公共圖書館，公共銀行，公共農(nóng)場，公共工作廠，公共消費社，公共劇院，公共病院，公園，博物館，自治會。合此等之新學(xué)校、新社會，而為一‘新村’?！盵59]（p446）正因為這樣，“以前由多為當(dāng)?shù)卮髴羧思页錾淼呐e人秀才（這些人觀念保守，但欺壓鄉(xiāng)里，很有權(quán)勢）發(fā)起修廟、修橋、辦學(xué)和賑濟(jì)之類的活動，現(xiàn)在則變成了合作社或集體農(nóng)場的領(lǐng)導(dǎo)（經(jīng)常是由黨組織委任的當(dāng)?shù)胤e極分子）帶頭植樹造林、治理水土流失、照顧孤老、改善地方醫(yī)療條件、引進(jìn)水泵或新式犁具乃至組織掃盲活動等等?！盵1]（p610-611）因此，時期，“地方政府利用政府的管理力量，廣泛組織民眾開展了大規(guī)模的農(nóng)田水利設(shè)施改造與興建，填補(bǔ)了舊中國水利設(shè)施建設(shè)的兩個空白：一是兼防洪、灌溉、養(yǎng)殖等多項功能為一體的大中型水庫的修建；二是提水工程的興修和提水機(jī)械的廣泛使用。這段時期，農(nóng)田水利設(shè)施興建的力度是非常大的，20世紀(jì)末的中國農(nóng)村運(yùn)作的水利設(shè)施基本上都是這一時期修建的?！盵60](p170) 所以，對于制度的績效評價，“我們一方面要看到它確實起到了保證國家為工業(yè)化提取農(nóng)業(yè)剩余和禁止農(nóng)民流動的作用；另一方面還應(yīng)該看到，在此期間，農(nóng)村基層政府也確實在農(nóng)村實現(xiàn)了與整個國家極端的‘政府主導(dǎo)型’發(fā)展模式相匹配的政府職能，即擔(dān)負(fù)了在農(nóng)村大規(guī)模、全面快速推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化和提供公共物品的作用，例如在農(nóng)村普及中小學(xué)教育和掃盲、發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，興修道路和水利，為農(nóng)民提供低水平的社會保障等等?！盵61] 正如一些外國學(xué)者所提出的，“它單靠人力就使中國的面貌大為改觀，全國建起了上萬座水庫、幾千座小型水電站、幾百英里的鐵路線，在大江大河上建起了一座座橋梁，開拓隧道，修筑馬路，開發(fā)了更多的礦藏，灌溉了更多的土地?！盵1](p616-617)
再次，從時期的行政管理成本分析，表面看它的確擁有一支特別龐大的農(nóng)村基層管理干部隊伍，但進(jìn)一步分析體制“只是一種國家財政不負(fù)擔(dān)的、靠集體自己養(yǎng)活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織?！盵51](p200) 譬如，“截止1978年底，全國農(nóng)村共有6.5萬多個，國家干部約為150萬人左右；生產(chǎn)大隊有70萬多個，擁有半脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部600萬人左右；生產(chǎn)隊有600萬多個，擁有不脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部3500萬人左右。這三項合計約為4250萬人，幾乎相當(dāng)于一個歐洲國家的總?cè)丝凇５湫姓?jīng)費支出只占全國的5%左右?！盵62](p161) 因此，從的“事權(quán)”看，可謂“無所不能、無所不管”。尤其是它的“政治權(quán)力滲透到農(nóng)民家庭中，家庭的內(nèi)部關(guān)系、生育、子女教育、婚姻、老人贍養(yǎng)、生產(chǎn)乃至消費等等，都受到公社規(guī)范的制約?！盵55](p377) 但從的“財權(quán)”看，由于公社一級不設(shè)財政、且沒有自行征收稅費的權(quán)力，因而其人員編制、行政經(jīng)費支出等都受到了縣級財政實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的嚴(yán)格限制。所以，時期，無論是“國家干部”的數(shù)量，還是行政經(jīng)費的支出，都不可能出現(xiàn)任意擴(kuò)張的現(xiàn)象。而對于生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的“農(nóng)民干部”來說，“不論男女老少，不論干部和社員，一律同工同酬”[53](p550)。因此，他們的政治身份并沒有改變成為國家干部，也沒有列入地方政府的行政序列。同時，農(nóng)村生產(chǎn)大隊的半脫產(chǎn)干部人員編制、任免、經(jīng)費支出等均由公社黨委（后改為革委）掌控，且其工分補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)須經(jīng)過社員大會民主討論，所以也基本不會發(fā)生加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。更何況，“是一個特別強(qiáng)調(diào)原則的時代，其核心是要求人們不折不扣地服從上級的路線、方針和政策，按照黨的教導(dǎo)辦事?！盵53](p435) 但到的后期，“集體單位的管理者逐漸成了‘官老爺’，他們不再那么熱心于體力勞動，而是更接近于一個‘上等人’階級。熱衷于為個人和家庭謀取私利的投機(jī)分子重新開始出現(xiàn)。他們拉關(guān)系尋求特權(quán)，為自己取得更好的教育機(jī)會，不斷增加私人財富。……這樣就使普通農(nóng)民的解放非但沒有消除人們對特權(quán)地位的追求，反而促成了許多人對權(quán)力的向往?！盵1](p628) 特別是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的絕大部分都控制在公社、大隊、生產(chǎn)隊手中，其生產(chǎn)剩余除了分配給農(nóng)民必需的生活資料外，其余都掌握在集體手中，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題也就被隱蔽在公有制里了?！盵61]為此，同志一方面不斷地進(jìn)行干部精簡運(yùn)動，“如在1962年至1964年共精簡82萬人（其中國家機(jī)關(guān)1萬人，地方政府機(jī)關(guān)81萬人），使全國黨政機(jī)關(guān)干部人數(shù)由原來的268萬人下降到186萬人，精簡幅度達(dá)到了30.5%”[63](p93)；另一方面則規(guī)定：“各級的干部，都必須認(rèn)真執(zhí)行‘黨政干部三大紀(jì)律、八項注意’。公社干部參加集體勞動全年不少于60天，生產(chǎn)大隊干部參加集體勞動全年不少于120天，生產(chǎn)隊干部誤工補(bǔ)貼工分一般應(yīng)該控制在生產(chǎn)隊工分總數(shù)的1%以內(nèi)?！盵53](p815-816) 這樣，時期的農(nóng)村基層干部，既不同于傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)里制度下的“經(jīng)紀(jì)人”特性，也不同于改革開放后所出現(xiàn)的“自利性”和“掠奪性”的鄉(xiāng)村干部形象?？傮w而言，這是一支建國后由我們黨經(jīng)過多年政治思想教育而成長起來的“新生代政治精英”，是農(nóng)村建設(shè)社會主義的“中堅力量”，是最可寶貴的“鄉(xiāng)村社會政治資源”。這些人在時期作為“國家政府代言人”和“基層權(quán)威象征”，整整影響了幾億農(nóng)民群眾，并且在農(nóng)村改革初期發(fā)揮了“承上啟下”的重要作用。因此，“雖然他們中間的大多數(shù)人現(xiàn)在退出了鄉(xiāng)村政治舞臺，但最起碼也應(yīng)該得到國家政府給予一定的最低生活保障?！盵62](p164)
最后，根據(jù)我以往研究所得出的結(jié)論，制度的終結(jié)主要是由于我國城鄉(xiāng)二元體制長期固化和農(nóng)地平分機(jī)制等原因所造成的?！皬膬?nèi)部看，‘村社集體成員權(quán)’產(chǎn)生出了農(nóng)地平分機(jī)制，直接刺激農(nóng)村人口的快速增長；反過來，農(nóng)民人口過快增長又降低了人地比率。其結(jié)果是出現(xiàn)了高強(qiáng)度勞動投入和過密型種植模式下的農(nóng)地報酬遞減、邊際收益率為零（甚至為負(fù)數(shù)）的極端現(xiàn)象，由此造成了以生產(chǎn)隊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要收入來源的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生危機(jī)，最終導(dǎo)致了制度的解體?！盵64] 譬如，“從1952年到1978年，全國農(nóng)村總?cè)丝谠黾恿?億多人，而人均耕地面積卻由2.82畝減少到1.51畝?！盵65](p270) 因此，“1976年全國糧食平均畝產(chǎn)為251千克，一個農(nóng)村勞動力全年生產(chǎn)糧食僅為1000千克左右。人均占有糧食只有307千克，和1956年一樣多。每個農(nóng)業(yè)人口提供的商品糧只有70千克。”[66](p823) 直到十一屆三中全會前，“中國11億人口中有8億農(nóng)民長年搞飯吃，但國家每年仍需要進(jìn)口大批的糧食和棉花來彌補(bǔ)缺口。1978年全國農(nóng)業(yè)人口平均每人全年的收入只有70多元，有近1/4的生產(chǎn)隊社員收入在50元以下，平均每個生產(chǎn)大隊的集體積累還不到1萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產(chǎn)?！盵67](p832) 總之，“這種社會組織形式最終被農(nóng)民拋棄是符合落后國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的?！盵51](p508)
內(nèi)容提要：社會團(tuán)體是指由中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。《體育法》等法律規(guī)定社會團(tuán)體具有一定的行政管理權(quán)，與《社會團(tuán)體管理條例》相沖突。立法機(jī)關(guān)許可社會團(tuán)體行使行政管理權(quán)，使其成為“二政府”，嚴(yán)重影響了最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院的權(quán)威，違背《憲法》。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立違憲審查制度，取締社會團(tuán)體的行政管理權(quán)，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
關(guān)鍵詞：社會團(tuán)體 行政許可 法律沖突 違憲審查
一、社會團(tuán)體的定義和特征以及行政管理權(quán)的產(chǎn)生
《社會團(tuán)體登記管理條例》第2條明確規(guī)定社會團(tuán)體指“由中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。社會團(tuán)體也被稱為“行業(yè)協(xié)會”、“民間組織”和“非營利組織”等，它具有六個基本特征：（1）正規(guī)性，即具有正式登記的合法身份；（2）民間性，即在組織機(jī)構(gòu)上與政府分離；（3）非營利性，即不得為其擁有者謀取利益；（4）自治性，即能夠控制自己的活動；（5）自愿性，即在其活動和管理中有顯著的自愿參與的成分；（6）公益性，即服務(wù)于某些公共目的。［注1］世界各國社會團(tuán)體具有相同的基本特征，沒有強(qiáng)制性，但是中國的許多社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)，具有強(qiáng)制性，喪失民間性和自愿性。
中國的社會團(tuán)體為什么具有行政管理權(quán)？是因為社會團(tuán)體取得了授權(quán)，一是行政機(jī)關(guān)授權(quán)，二是立法機(jī)關(guān)授權(quán)。社會團(tuán)體經(jīng)行政機(jī)關(guān)授權(quán)后，雖然以自己的名義行使行政管理權(quán)，但它受行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)，并受《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》和《行政訴訟法》等法律的制約，對于由此產(chǎn)生的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)承擔(dān)，行政行為相對人有權(quán)通過行政復(fù)議和行政訴訟程序解決行政糾紛，社會團(tuán)體的這種行政管理權(quán)具有表面性和暫時性的特征，行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷授權(quán)，本文對此不進(jìn)行詳論。全國人大常委會制定的許多部門法中對社會團(tuán)體的職權(quán)作出規(guī)定，許可社會團(tuán)體以自己的名義獨立行使行政管理權(quán)，不受《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》和《行政訴訟法》的制約，由此產(chǎn)生的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)，立法機(jī)關(guān)也不承擔(dān)，行政行為相對人不能通過行政復(fù)議和行政訴訟程序取得司法救濟(jì)，引起了許多社會新問題。這種行政管理權(quán)具有實質(zhì)性和永久性的特征，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干預(yù)和撤銷，只有立法機(jī)關(guān)通過修改或者廢止法律才能撤銷行政管理權(quán)，人們把立法機(jī)關(guān)授予行政管理權(quán)的社會團(tuán)體稱為“二政府”，頗值得研究。
二、社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)是法律沖突的結(jié)果
《體育法》第31條第2款規(guī)定“全國單項體育競賽由該項運(yùn)動的全國性協(xié)會負(fù)責(zé)管理”，全國人大常委會通過的《體育法》將全國性單項體育競賽管理權(quán)全權(quán)授予社會團(tuán)體，剝奪了國家體育總局對全國性單項體育競賽的管理權(quán)，其弊端在足球競賽中暴露出來。中國足球運(yùn)動協(xié)會依法享有對全國性足球比賽的管理權(quán)，掌握著“中超”、“中甲”的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并且具有處罰權(quán)，如果每個俱樂部主場的廣告牌有40塊，足協(xié)攤派下的要有一多半，萬寶路、飛利浦等企業(yè)用巨額資金冠名，流到各個俱樂部手里的資金只是一小部分，嚴(yán)重影響到各俱樂部的積極性。2004年度有的足球俱樂部以《社會團(tuán)體管理條例》為“矛”，試圖實現(xiàn)會員的共同意愿，擺脫中國足球運(yùn)動協(xié)會的束縛，以罷賽抵制中超，自愿舉辦聯(lián)賽，被稱為“革命派”；中國足球運(yùn)動協(xié)會以《體育法》為“盾”，主張繼續(xù)進(jìn)行中超比賽，對罷賽的俱樂部以處罰相壓制，被稱為“保守派”?！傲T賽風(fēng)波”久久不能平靜，社會輿論嘩然。《社會團(tuán)體管理條例》規(guī)定社會團(tuán)體具有自愿性，《體育法》規(guī)定社會團(tuán)體具有強(qiáng)制性，二者相矛盾，這種現(xiàn)象在法學(xué)理論上叫作“法律沖突”，足球界的“罷賽風(fēng)波”僅是法律沖突的一個結(jié)果，不是全部結(jié)果。由于中國足球運(yùn)動協(xié)會屬于社會團(tuán)體，當(dāng)受到處罰的球隊和球員不服處罰而對中國足球運(yùn)動協(xié)會提起行政訴訟時，法院必定以中國足球運(yùn)動協(xié)會為社會團(tuán)體而不是行政機(jī)關(guān)為由，依據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，裁定不予受理。中國足球運(yùn)動協(xié)會的行政管理權(quán)不是由國家體育總局授權(quán)的，而是由全國人大常委會許可的，國家體育總局對此不承擔(dān)責(zé)任，全國人大常委會理應(yīng)對此承擔(dān)責(zé)任，如果受到處罰的球隊和球員起訴國家體育總局，法院受理后必定裁定駁回原告的訴訟請求；如果起訴全國人大常委會，法院必定裁定不予受理?？梢?，中國足球運(yùn)動協(xié)會行政管理權(quán)不受《行政訴訟法》的制約，其處罰決定書的效力高于最高人民法院判決書的效力，——這也是法律沖突的結(jié)果。社會團(tuán)體不是國家行政機(jī)關(guān)，社會團(tuán)體工作人員不屬于國家工作人員，根據(jù)“罪刑法定原則”，他們不能成為貪污、受賄和挪用公款等刑事責(zé)任主體，如果司法機(jī)關(guān)想追究貪污、受賄和挪用公款等刑事責(zé)任，在法律適用方面必然會遇到困惑。比如，2002年發(fā)生的“黑哨”龔建平案件中，檢察機(jī)關(guān)起訴書指控龔建平犯有商業(yè)受賄罪，辯護(hù)律師作無罪辯護(hù)，一審法院經(jīng)延期審理，判決認(rèn)定龔建平犯受賄罪，處十年有期徒刑，雖然二審法院駁回上訴，維持原判，但法院和理論界對此仍然存在不同見解。中國足球運(yùn)動協(xié)會經(jīng)立法機(jī)關(guān)許可取得行政管理權(quán)，其工作人員同國家行政工作人員一樣，如果他們收受賄賂不構(gòu)成受賄罪，或者按照商業(yè)受賄罪判處較輕的刑罰，就是對這種受賄行為進(jìn)行慫恿和支持。法院以受賄罪對被告人龔建平定罪量刑，存在合理性一面，但違反了“罪刑法定原則”，也存在違法性一面。從法院判決結(jié)果看，法院把中國足球運(yùn)動協(xié)會工作人員（足球裁判員）龔建平視同國家工作人員，說明法院把具有行政管理權(quán)的社會團(tuán)體視同國家行政機(jī)關(guān)。法院在刑事審判中把社會團(tuán)體視同國家行政機(jī)關(guān)，而在行政審判中不把社會團(tuán)體視同國家行政機(jī)關(guān)，——這還是法律沖突的結(jié)果。如果《體育法》沒有許可社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)，那么上述各種爭執(zhí)均不會發(fā)生。
《律師法》第40條規(guī)定律師協(xié)會履行七項職責(zé)，律師協(xié)會取得一定行政管理權(quán)。2004年7月深圳60多名律師在聯(lián)名提出的“罷免會長提案”中指責(zé)深圳市律師協(xié)會某會長上任一年就將歷屆律協(xié)留下的1200萬元會費花光且留下巨額赤字，致使未來的六屆律師協(xié)會將要用20年時間償還欠賬，每年將承擔(dān)200萬元的債務(wù)，花4000萬元巨資（包括貸款利息）購買的1680平方米的律協(xié)辦公樓僅僅為律協(xié)14名工作人員使用，拿律師血汗錢裝點門面等等，“罷免風(fēng)波”說明社會團(tuán)體在履行行政管理職權(quán)過程中存在腐敗現(xiàn)象?！缎姓S可法》施行前，司法行政部門每年向律師收取高額年檢注冊費，《行政許可法》施行后年檢注冊費被取消，正當(dāng)律師們歡欣鼓舞時，律師協(xié)會的會費標(biāo)準(zhǔn)卻讓律師們大吃一驚，律師的負(fù)擔(dān)非但沒有減輕，反而大大加重了。2005年山東多數(shù)地市律師協(xié)會每年征收個人會費2000元，團(tuán)體會費15000元，比北京團(tuán)體會費10000元多5000元，多數(shù)地市律師敢恕而不敢言，乖乖地交納，青島律師聯(lián)合起來了，集體說“不”，掀起大規(guī)模的“抗費運(yùn)動”，在市司法局的行政干預(yù)下，一些大的律師事務(wù)所出于自身利益的考量，不得不妥協(xié)，交納了會費，6月30日下午青島市司法局召集沒有繳費的律師事務(wù)所主任召開緊急會議，有一位副局長宣布：今天晚上12點以前，如果再不繳費的話，取消律師事務(wù)所的年檢資格。在“最后通牒”的脅迫下，“青島律師抗費運(yùn)動”以律師失敗而告終。有的律師不堪重負(fù)，試圖根據(jù)社會團(tuán)體的自愿性特征退出律師協(xié)會，但無法退出?！堵蓭煼ā返?9條規(guī)定“律師必須加入所在地的地方律師協(xié)會。加入地方律師協(xié)會的律師，同時是中華全國律師協(xié)會的會員”，律師取得律師執(zhí)業(yè)證后，無需申請加入律師協(xié)會，自然成為各級律師協(xié)會會員，多級會員資格的取得是法定的而不是自愿的，哪一級律師協(xié)會也沒有向會員頒發(fā)會員證。如果律師想退出律師協(xié)會，就只有放棄執(zhí)業(yè)。國辦律師事務(wù)所“脫鉤改制”后，我國合作、合伙律師事務(wù)所占絕大多數(shù)，律師事務(wù)所定位不明、管理混亂問題突出，律師協(xié)會具有行政管理權(quán)是主要原因之一。合作、合伙律師事務(wù)所以及外國律師事務(wù)所駐華辦事處都是利用非國有資產(chǎn)舉辦的從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織，屬于“民辦非企業(yè)單位”。中辦、國辦《關(guān)于加強(qiáng)社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位登記管理工作的通知》（中辦發(fā)[1996]22號）規(guī)定對社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位實行“統(tǒng)一歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”的管理體制。國務(wù)院于1998年10月《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務(wù)院令第251號）。1999年11月中辦、國辦又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》（中辦發(fā)[1999]34號）。民政部于1999年12月28日《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》(民政部第18號令)，規(guī)定民辦非企業(yè)單位按照教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育、勞動、民政、社會中介服務(wù)、法律服務(wù)和其它共十大行業(yè)分類進(jìn)行登記。民政部從2000年初至2001年底在全國范圍內(nèi)開展了一次大規(guī)模地對民辦非企業(yè)單位的復(fù)查登記工作，全國大多數(shù)行業(yè)民辦非企業(yè)單位均參加了民政登記，上海市司法局收到上海市民政局關(guān)于合作、合伙律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)進(jìn)行民政登記的通知后，向司法部提出《關(guān)于合作、合伙律師事務(wù)所是否進(jìn)行民政登記的請示》（滬司發(fā)請［2000］57號），2000年6月7日司法部作出《關(guān)于律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的批復(fù)》(司復(fù)［2000］4號)。正是因為司法部貫徹執(zhí)行《律師法》，作出不進(jìn)行民政登記的批復(fù)，沒有貫徹執(zhí)行國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和“中央統(tǒng)一登記精神”，導(dǎo)致民辦律師事務(wù)所定位不明，其主體合法性受到質(zhì)疑?！豆ｋU條例》規(guī)定企業(yè)單位以及國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位等五類社會組織可以按照規(guī)定參加工傷保險，合作、合伙律師事務(wù)所具備民辦非企業(yè)單位的實質(zhì)要件，因未進(jìn)行民政登記而不具備形式要件，成為無照經(jīng)營單位，無權(quán)參加工傷保險，即使勞動和社會保障部門準(zhǔn)許參加，也難以得到社會保障。2004年夏天，我在青島參加山東省勞動仲裁員培訓(xùn)班，后取得勞動仲裁員資格，在培訓(xùn)學(xué)習(xí)《工傷》時我特地向老師遞一紙條，請教一個問題，“已由業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)成立但尚未進(jìn)行民政登記的民辦學(xué)校、民辦律師事務(wù)所等民辦非企業(yè)單位，員工發(fā)生工傷后申請工傷認(rèn)定的，是否認(rèn)定為工傷？”講課老師是山東省勞動和社會保障廳醫(yī)保處長，他說：“這個問題非常復(fù)雜，暫不受理?！碑?dāng)律師在工作途中或者上下班路上發(fā)生交通事故受傷而提出工傷認(rèn)定申請后，勞動保障行政部門依法根據(jù)雙方是否存在勞動關(guān)系決定是否受理，必以單位沒有取得營業(yè)執(zhí)照即用人單位主體不適格為由認(rèn)定雙方之間沒有形成勞動關(guān)系，從而決定不予受理，不可能作出工傷認(rèn)定書。農(nóng)民工受工傷后一般可以通過勞動仲裁程序獲得賠償，而律師受工傷后一般不能通過勞動仲裁程序獲得賠償，可以按照合伙或者雇傭關(guān)系處理，適用最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》，或者按照勞動和社會保障部《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》的有關(guān)規(guī)定處理，這就是民辦律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的“好處”。根據(jù)國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》之規(guī)定，民辦非企業(yè)單位有個體、合伙和法人三種形式，這種體制具有科學(xué)性，而司法部根據(jù)《律師法》制定的登記條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國務(wù)院的規(guī)定，并且均不具備法人資格，程序上須經(jīng)省級以上司法行政部門審批，沒有科學(xué)性可言。2005年11月北京有一位律師在收取當(dāng)事人千萬元巨款后卷款失蹤，合伙人面臨承擔(dān)連帶責(zé)任，家庭財產(chǎn)朝不保夕，如果該律師事務(wù)所取得了法人資格，那么合伙人的家庭財產(chǎn)將受到法律保護(hù)，此案向律師敲響了警鐘，規(guī)范登記管理并建立法人制度十分必要，刻不容緩。早在2001年夏天，我曾以律師和法學(xué)會員雙重身份到日照市民政局民間組織管理局進(jìn)行調(diào)研，有一位科長熱情地接待了我。我問：“到底合作、合伙律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)在哪一個部門進(jìn)行登記？”科長答：“根據(jù)中央統(tǒng)一登記精神和國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民政部門是民辦非企業(yè)單位的唯一法定登記管理機(jī)關(guān)，其他任何單位和個人均無權(quán)登記，合作、合伙律師事務(wù)所是典型的民辦非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)由民政部門登記?！薄半y道司法行政部門沒有登記管理權(quán)嗎？”我一邊爭辯，一邊把司法部制定的《律師事務(wù)所登記管理辦法》和《關(guān)于律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的批復(fù)》復(fù)印件拿出來，讓科長看?？崎L不屑一顧，說：“司法行政部門是民辦律師事務(wù)所的業(yè)務(wù)主管單位，但不是登記管理機(jī)關(guān)，行業(yè)管理與登記管理是兩碼事，你們當(dāng)律師的人一聽就明白，還用問嗎？”我的臉紅了起來，沒有一點兒爭辯的勇氣，象學(xué)生請教老師一樣問如何申請登記?？崎L詳細(xì)介紹了進(jìn)行民政登記的條件和程序，與企業(yè)進(jìn)行工商登記相類似，但必須具有有關(guān)行政部門作出的審批文件，否則不予登記?？崎L強(qiáng)調(diào)說：“如果民辦非企業(yè)單位不來民政部門進(jìn)行登記，它在稅收、勞動保障等方面享受不到國家賦予民辦非企業(yè)單位的優(yōu)惠待遇，遲早有一天，非來進(jìn)行登記不可。咱市有的民辦律師事務(wù)所已經(jīng)注冊登記了，尚未登記的，請趕快前來登記?！蔽衣犃诉@話后感到非常意外，脫口而出：“誰說的？不可能吧！哪一家登記了？”我請求看看登記檔案，眼見為實，科長欣然同意，從檔案櫥中抱出幾個檔案盒放在我的面前，里面均有由東港區(qū)司法局蓋公章的審批文件。原來，東港區(qū)司法局主管的民辦律師事務(wù)所和民辦法律服務(wù)所全部進(jìn)行了注冊登記，均取得“民辦非企業(yè)單位營業(yè)執(zhí)照”，律師事務(wù)所的名稱被核準(zhǔn)登記為 “（日照）山東××律師事務(wù)所”。科長辦公桌上還放有一份《民間組織登記聯(lián)絡(luò)員表》，排列著市級有關(guān)行政部門名稱及其聯(lián)絡(luò)員姓名、職務(wù)和電話等，其中日照市司法局聯(lián)絡(luò)員姓名邊永生，職務(wù)為政策研究室主任。我特地來到市司法局政策研究室，直問邊主任：“你是民間組織登記聯(lián)絡(luò)員嗎？為什么不聯(lián)絡(luò)？”邊主任認(rèn)真地答：“市局指派我擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員后，我參加了由市政府組織召開的全市有關(guān)行政部門聯(lián)絡(luò)員會議，開展了一段時間的聯(lián)絡(luò)工作，后來省司法廳發(fā)來一個不準(zhǔn)進(jìn)行民政登記的文件，我根據(jù)市局領(lǐng)導(dǎo)的安排停止了聯(lián)絡(luò)工作?！彼麖奈募n案中找出《山東省司法廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<司法部關(guān)于合作、合伙律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的批復(fù)>的通知》（魯司發(fā)通［2000］67號）。我又特地拜訪了日照市東港區(qū)司法局律師管理科長劉忠賢，問：“全國各地合作、合伙律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記，為什么你們登記了？”“合作、合伙律師事務(wù)所同民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院一樣，只有經(jīng)民政部門注冊登記后才算依法成立?！眲⒅屹t科長興致勃勃地說：“合作、合伙律師事務(wù)所屬于非營利性組織，收費受物價部門限制，稅務(wù)部門征收企業(yè)所得稅是不合理的，我區(qū)合作、合伙律師事務(wù)所進(jìn)行民政登記后，僅憑著民辦非企業(yè)單位營業(yè)執(zhí)照，以非企業(yè)為由拒交企業(yè)所得稅，非常有效，稅務(wù)機(jī)關(guān)從此不再來征收了……”在全國各地各級司法行政干部中，象劉忠賢一樣貫徹落實黨的統(tǒng)一登記政策的人，廖若晨星，——這就是法律沖突的后果。劉忠賢科長后因病去世，但他永遠(yuǎn)活在律師們的心中。某市有一家合伙律師事務(wù)所苦于無照經(jīng)營，試圖進(jìn)行民政登記，但市司法局沒有作出審批文件，市民政局拒不給予登記，無奈之下該律師事務(wù)所向市人事局提出登記申請，通過“走后門”取得了《事業(yè)法人登記證書》，放在抽屜里而不敢掛在墻上，擔(dān)心被司法局發(fā)現(xiàn)并給予處罰。司法部根據(jù)《律師法》實行“兩結(jié)合”管理體制，即行政部門與社會團(tuán)體共同行使管理權(quán)，司法行政部門對不應(yīng)當(dāng)管的登記管理工作拒不交給民政或者人事部門，抓而不放；對應(yīng)當(dāng)管的業(yè)務(wù)管理工作交給律師協(xié)會，放而不抓，國辦和民辦律師事務(wù)所的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)均錯位，完全違背黨的統(tǒng)一登記政策和國務(wù)院行政法規(guī)，司法部規(guī)定民辦律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記，就象規(guī)定律師結(jié)婚不進(jìn)行民政登記一樣，十分荒唐?！堵蓭煼ā返?9條規(guī)定律師事務(wù)所經(jīng)省級以上司法行政部門審批后設(shè)立，沒有明文許可司法行政部門進(jìn)行登記管理，司法部規(guī)定國辦所不進(jìn)行人事登記、合作、合伙所不進(jìn)行民政登記，屬于對法律作擴(kuò)大意義解釋，被全國人大常委會默認(rèn)?！皟山Y(jié)合”管理體制具有“三違一符”特點，即它違背黨的統(tǒng)一登記政策，違背國務(wù)院的行政法規(guī)，違背科學(xué)，“符合”《律師法》。黨的“十六大”報告中提出“規(guī)范和拓展法律服務(wù)業(yè)”，2004年司法部開展了大規(guī)模的律師集中教育整頓活動，加強(qiáng)律師隊伍建設(shè)，但《律師法》沒有修改，“兩結(jié)合”管理體制沒有改變。2005年我給司法部長致信，對“兩結(jié)合”律師管理體制提出質(zhì)疑，呼吁貫徹“中央統(tǒng)一登記精神”，全面改革律師管理體制，并贈送了一幅對聯(lián)，“千規(guī)范萬規(guī)范無照經(jīng)營不規(guī)范，舊拓展新拓展自己登記丟拓展”，橫批“法律沖突”。在《律師法》與黨的統(tǒng)一登記政策、國務(wù)院的行政法規(guī)相沖突的情況下，我認(rèn)為司法部應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行黨的統(tǒng)一登記政策和國務(wù)院行政法規(guī)，允許民辦律師事務(wù)所具有個體、合伙和法人三種組織形式，由各級司法行政部門進(jìn)行業(yè)務(wù)管理，并由同級民政部門進(jìn)行登記管理，只有這樣才能實現(xiàn)規(guī)范和拓展，這種管理體制可稱為“兩分離”管理體制，即登記管理與業(yè)務(wù)管理相分離，律師協(xié)會沒有任何行政管理權(quán)，社會團(tuán)體自律性管理不能與行政管理相提并論。
目前，我國社會團(tuán)體除在體育、律師行業(yè)具有行政管理權(quán)外，在會計、金融、保險和證券等眾多行業(yè)中也具有行政管理權(quán)，都是部門法與行政法規(guī)相沖突的結(jié)果。
三、法律沖突是法學(xué)理論和法律制度落后的結(jié)果
進(jìn)入20世紀(jì)，西方法治社會中政府行政職能和行政權(quán)開始大擴(kuò)張、大膨脹，西方學(xué)者稱為“行政國”現(xiàn)象。［注2］新中國成立后，我國長期實行計劃經(jīng)濟(jì)，西方國家把中國稱為“行政國”。改革開放以來我國逐步向市場經(jīng)濟(jì)過渡，有的學(xué)者主張實現(xiàn)“小政府、大社會”改革目標(biāo)，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，把政府管的事情交給社會團(tuán)體管，社會團(tuán)體的職權(quán)呈現(xiàn)膨脹趨勢，這種思潮不符合法人制度理論。法人制度理論要求各類法人各負(fù)其責(zé)，行政機(jī)關(guān)具有行政管理權(quán)，社會團(tuán)體沒有行政管理權(quán)，均不應(yīng)當(dāng)從事經(jīng)營活動?！兜聡穹ǖ洹肥状我苑尚问揭?guī)定了系統(tǒng)、完整的法人制度，至今已有一百多年的歷史，我國從1986年《民法通則》施行開始建立法人制度，僅20年。我國法學(xué)理論界主流學(xué)者主張法人共分為機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人和社會團(tuán)體法人等四類，這一理論沒有全面反映我國現(xiàn)行法人制度，不能正確指導(dǎo)立法工作，《中華人民共和國民法（草案）》沒有把民辦非企業(yè)法人與其他法人并列作出規(guī)定，說明法人制度理論研究工作滯后?！芭c民事主體問題相關(guān)聯(lián)的還有法人分類，民法通則將法人分為企業(yè)法人，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體法人，現(xiàn)在社會中介組織越來越多，民辦、合資辦學(xué)校、醫(yī)院等日益增加，很難歸入民法通則劃分的四類法人。有關(guān)民事主體以及法人分類，如何規(guī)定為好，需要進(jìn)一步研究?！保圩?］2001年我在中法網(wǎng)發(fā)表《論民辦律師事務(wù)所的發(fā)展方向》一文，根據(jù)《民法通則》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，首次提出“法人五分法”法人制度理論，即我國法人共分為機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人、社會團(tuán)體法人和民辦非企業(yè)法人等五類。2003年4月國務(wù)院《工傷保險條例》規(guī)定五類社會組織應(yīng)當(dāng)參加工傷保險，符合“法人五分法”法人制度理論，同時說明“法人五分法”法人制度理論是對我國法人制度的正確反映。2004年10月我在法律圖書館網(wǎng)站發(fā)表《論中國法人制度新理論及其對市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的影響》一文，改稱為“法人五類說”。如果“法人五類說”法人制度理論在法學(xué)理論界得到認(rèn)同，用于指導(dǎo)立法工作，那么全國人大常委會將廢止或者修改一批法律，撤銷社會團(tuán)體的行政管理權(quán)，法律與行政法規(guī)、憲法相沖突的問題就能夠得到解決，未來的民法典能夠?qū)Ω黝惙ㄈ诉M(jìn)行全面調(diào)整。2002年12月28日全國人大常委會通過的有關(guān)刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋，將瀆職罪的主體定義為“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制，但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”，具有行政管理權(quán)的社會團(tuán)體的工作人員被納入其中。有的學(xué)者認(rèn)為，社會團(tuán)體具有處罰權(quán)而不受《行政訴訟法》的制約，成為立法空白，呼吁全國人大常委會作出立法解釋，將其納入《行政訴訟法》調(diào)整的范疇。我認(rèn)為，全國人大常委會將社會團(tuán)體行政管理權(quán)納入《刑法》和《行政訴訟法》調(diào)整的范疇具有一定的積極作用，但同時默認(rèn)了社會團(tuán)體的“二政府”地位，其消極作用更大，社會團(tuán)體行政管理工作是否應(yīng)當(dāng)接受全國人大代表和人民群眾的監(jiān)督？“二政府”是否也應(yīng)當(dāng)在全國人民代表大會上作工作報告？由誰作報告？只有取消社會團(tuán)體的行政管理權(quán)才能從根本上解決問題，如果任由社會團(tuán)體繼續(xù)行使行政管理權(quán)，民眾反抗“二政府”統(tǒng)治的“風(fēng)波”、“革命”和“運(yùn)動”將不斷涌現(xiàn)，“小政府、大社會”的理想必將變成“兩政府、亂社會”的現(xiàn)實。
法律具有穩(wěn)定性，行政法規(guī)具有靈活性，二者之間難免發(fā)生沖突。當(dāng)法律與行政法規(guī)相沖突時，部委應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行法律還是行政法規(guī)呢？許多學(xué)者認(rèn)為，法律的效力高于行政法規(guī)，根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，部委應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行法律，不應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行行政法規(guī)。我認(rèn)為，部委應(yīng)當(dāng)以《憲法》為依據(jù)并以黨的政策為指導(dǎo)進(jìn)行選擇，違背憲法和黨的新政策的法律是“惡法”，必定與國務(wù)院依據(jù)《憲法》和黨的新政策制定的行政法規(guī)相沖突，部委應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行行政法規(guī)而不應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行“惡法”，只有這樣才能與黨中央、國務(wù)院保持高度一致，才能促進(jìn)法律修改，如果部委一味地貫徹執(zhí)行法律而不貫徹行政法規(guī)，就會出現(xiàn)部委依法規(guī)避國務(wù)院行政法規(guī)和黨的政策的結(jié)果，部委可以找出貫徹執(zhí)行法律的借口掩蓋其沒有與黨中央、國務(wù)院保持高度一致的事實，把法律視為“瓶頸”，把管理不善的責(zé)任推給全國人大常委會。全國人民代表大會通過的基本法律均經(jīng)眾多專家學(xué)者多年論證，具有較高的立法水準(zhǔn)，而全國人大常委會通過的大多數(shù)法律是由部委起草的，不乏社會團(tuán)體參與并爭分行政管理權(quán)，立法質(zhì)量普遍較差，許多法律與行政法規(guī)、憲法和黨的政策相沖突，立法過程和社會效果呈現(xiàn)出“關(guān)門立法法律沖突惡法亂國”的特點。例如：《道路交通安全法》出臺后，人們在理解和適用方面存在諸多分歧，遭受眾多學(xué)者批評。又如，《民辦教育促進(jìn)法》第9條規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件”，即不允許成立不具備法人條件的個體和合伙學(xué)校，將國務(wù)院確立的個體、合伙和法人等三種組織形式封堵兩種，顯然不利于民辦教育的發(fā)展，尤其不利于民辦學(xué)前教育的發(fā)展，名為“促進(jìn)法”，實為“限制法”。再如，我國《憲法》規(guī)定國務(wù)院為國家最高行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院依法享有最高行政許可權(quán)，而全國人大常委會通過的《行政許可法》規(guī)定自己享有比國務(wù)院更高的行政許可權(quán)，顯然違背《憲法》，等等。2005年國慶節(jié)放假期間，我向全國人大常委會和中共中央政法委員會分別寄交《關(guān)于體育法等六部法律違背憲法的審查申請書》，為防止當(dāng)?shù)剜]政局當(dāng)作上訪信件暗扣，特地從日照市跑到江蘇省贛榆縣郵政局，在得到郵遞員保證投遞的承諾后用掛號信寄發(fā)，至今沒有回音。當(dāng)法律違背憲法時，應(yīng)當(dāng)通過什么程序解決呢？從西方國家的經(jīng)驗看，違憲審查制度（或稱司法審查制度）是憲政得以成立的一項關(guān)鍵性制度，是判斷一個國家有無憲政的重要標(biāo)志。如在美國，聯(lián)邦憲法的起草者就認(rèn)為，司法審查乃是一部憲法中必要的且不證自明的部分。而在美國憲政實踐中，司法審查已經(jīng)成為“憲法拱門上的拱頂石”，是“憲法機(jī)器中絕對必要的部件，抽掉這個特制的螺栓，這部機(jī)器就化為碎片”。現(xiàn)代憲政國家必須確立憲法的至上權(quán)威并建立違憲審查制度來予以保障。我國現(xiàn)行憲法在序言的最后一段宣布：憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。但遺憾的是，我們并沒有依據(jù)這一規(guī)定建立起違憲審查制度。其結(jié)果，違憲現(xiàn)象大量存在得不到糾正，長此以往，憲法作為法律規(guī)范效力盡失，權(quán)威掃地，根本大法，根本無用。［注4］正是因為我國沒有建立違憲審查制度，導(dǎo)致全國人大常委會制定的許多法律違背憲法而得不到及時修改，成為“惡法”，社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)，成為“二政府”，全國人大常委會行使行政許可權(quán)，成為“二政府總部”，社會團(tuán)體依據(jù)法律獨立行使行政管理權(quán)而不向全國人民代表大會作工作報告，國務(wù)院的政府工作報告沒有囊括社會團(tuán)體的行政管理工作，民眾從國務(wù)院政府工作報告中不能獲取全面的行政工作信息。
四、建議和懸賞
兩軍相沖突是戰(zhàn)爭，兩法相沖突是沒有硝煙的戰(zhàn)爭。我國許多法律與行政法規(guī)、憲法相沖突，導(dǎo)致許多社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)，被貶稱為“二政府”，嚴(yán)重影響了最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院的權(quán)威，有損于共產(chǎn)黨的執(zhí)政形象，不利于構(gòu)建和諧社會，特建議中共中央恢復(fù)成立“中央法律委員會”，并列于中央軍事委員會，象重視維護(hù)領(lǐng)土完整、反對“兩國論”、加強(qiáng)軍隊建設(shè)一樣，重視維護(hù)憲法尊嚴(yán)，建立健全違憲審查制度，取締“二政府”，確保行政法規(guī)、憲法和黨的政策不受“惡法”所沖突，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
為了解決法律沖突問題，取消社會團(tuán)體的行政管理權(quán)，我甘愿奉獻(xiàn)自己的全部積蓄，特懸賞：凡中華人民共和國公民，不分年齡、姓別、民族、黨派和職業(yè)，無論誰取消了中國社會團(tuán)體的行政管理權(quán)，我自愿立即支付賞金二十萬元。
【摘 要】中國在整個20世紀(jì)的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”中，出現(xiàn)了4種新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式：即晚清至民國時期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。但這一時期，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余根本無法支撐一個全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國家機(jī)器和現(xiàn)代化工業(yè)體系，從而形成了國家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的制度設(shè)計、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對立的局面，最終導(dǎo)致我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動頻繁且反復(fù)無常。從2006年1月1日起，中國農(nóng)民徹底告別延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”，標(biāo)志著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的“后農(nóng)業(yè)稅時代”已經(jīng)到來。因此，下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本方向和總體目標(biāo)是：改進(jìn)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，進(jìn)一步完善“村民自治”制度，發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織和社會中介組織，加快建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和中國國情的法制型、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，不斷提高農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)水平。 【關(guān)鍵詞】國家政權(quán)建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；議行合一；政社合一；鄉(xiāng)政村治
總的看來，傳統(tǒng)中國的政治轉(zhuǎn)型明顯滯后于社會經(jīng)濟(jì)變遷。譬如，“清代大部分屬于現(xiàn)代時期，但其政權(quán)與社會秩序仍舊忠于傳統(tǒng)，很少變化。它代表了中國傳統(tǒng)政治最輝煌以及最黯淡的一頁?！盵1](p242) 進(jìn)入20世紀(jì)，“從形式上看，辛亥革命是皇權(quán)終民權(quán)始的標(biāo)志，也是政治轉(zhuǎn)型的起點。這就是仿照西方國家實行地方自治。但由于傳統(tǒng)的統(tǒng)治根基沒有改變，人民主權(quán)的地方自治只是流于形式。”[2](p242) 這樣就很難弄清傳統(tǒng)中國政治轉(zhuǎn)型的原始起點。然而，現(xiàn)代政治學(xué)研究中最重要的是發(fā)現(xiàn)新的政治因素的出現(xiàn)與發(fā)展。如果這種新的政治因素大量地、集中地反復(fù)出現(xiàn)，并且其發(fā)展趨勢不可逆轉(zhuǎn)，那么就是現(xiàn)代化因素。這種新的政治因素必然會尋找適合于它生存和發(fā)展的制度環(huán)境，否則就會被舊的僵化了的制度所扼殺。反過來，由此引發(fā)的政治制度變革勢必影響社會結(jié)構(gòu)、家族制度、等級結(jié)構(gòu)、群體權(quán)利、人們行為和習(xí)俗的變遷。所以，一個國家的“政治轉(zhuǎn)型期”就意味著傳統(tǒng)的社會秩序出現(xiàn)了裂痕、混亂或崩潰，而新的社會政治秩序正在確立的時期。沿著這樣的研究思路，本課題把中國在整個20世紀(jì)的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”中出現(xiàn)的4種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式概括為：即晚清至民國時期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。在此基礎(chǔ)上，本文試圖探討影響和制約我國現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型的制度性障礙，進(jìn)一步研究如何建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和中國國情的法制型、公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。
一、目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界在研究方法上的“理論誤區(qū)”
中國現(xiàn)階段正處在進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”的雙重建構(gòu)中，鄉(xiāng)村社會日益深入地卷入和融入到這一建構(gòu)過程。從世界發(fā)達(dá)國家看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、靈活性、有限性、自治性等特征。但在中國歷史上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的建制或重視或忽略，或延續(xù)或中斷，或繼承或革新，大多表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征[3]。迄今為止，世界上還沒有哪一個國家像中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)頻繁變動、混亂無序。尤其是20世紀(jì)以來，國家行政權(quán)不斷向鄉(xiāng)村社會延伸，逐漸形成了“資源汲取型”和“全能型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，顯然已不適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大基層民主政治的需要，且在實踐中衍生出了諸多矛盾和問題。為此，我國自改革開放以來已對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制進(jìn)行過4次較大的改革：即1980年至1985年，進(jìn)行“社改鄉(xiāng)”和建立“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式；1986年至1989年，進(jìn)行“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推廣“村民自治”；1990年至1997年，進(jìn)行縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)綜合改革試點和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系；1998年至今，進(jìn)行農(nóng)村稅費改革和積極推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點[4]。但目前的改革，許多地方主要是基于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和緩解地方財政壓力的考慮，實際上變成了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組、精簡機(jī)構(gòu)、分流人員、壓縮財政支出等所謂的“倒逼機(jī)制”。針對目前我國不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本處于一種“有政無財”的尷尬局面，學(xué)術(shù)界提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“縣政鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等政策建議[5]。這既表明人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的功能和地位認(rèn)識不清，也顯示出目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已陷入“方向迷失”的被動局面。
追根溯源，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界的爭論與分歧，主要是來自于西方政治社會學(xué)中關(guān)于“國家——社會”二元對立的認(rèn)識范式。其實，這一理論命題是馬克斯·韋伯早在20世紀(jì)初提出的關(guān)于傳統(tǒng)中國“有限官僚制”的看法。他認(rèn)為，“事實上，中華帝國正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)?！隽顺菈χ猓y(tǒng)轄權(quán)的有效性便大大地減弱，乃至消失?！盵6](p110) 美國著名的家族史專家W·古德也認(rèn)為，“在中華帝國統(tǒng)治下，行政機(jī)構(gòu)的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級，而宗族特有的勢力卻維護(hù)著鄉(xiāng)村的安定和秩序。”[7](p166) 正如G·羅茲曼所言，“在光譜的一端是血親基礎(chǔ)關(guān)系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能?！盵8]（P272）于是，我國著名的社會人類學(xué)家費孝通先生提出了，“中國鄉(xiāng)土社會的基層結(jié)構(gòu)是一種差序格局?！蕶?quán)政治在人民實際生活中，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的?！盵9]（P24-63）這種所謂的“二元社會理論”或“雙軌政治理論”，即“一方面是自上而下的皇權(quán)，另一方面是自下而上的紳權(quán)和族權(quán)，二者平行運(yùn)作，互相作用，形成了‘皇帝無為而天下治’的鄉(xiāng)村治理模式。”[10]（P 95-301）其實質(zhì)和核心都在于，無限地夸大和美化了“地方精英階層”在輔佐國家治理傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中的地位與作用，而忽略了隱藏其背后的深層社會經(jīng)濟(jì)制度。然而近幾年，一些國內(nèi)學(xué)者卻不遺余力、煞費苦心去為這種“草根民主”尋根，所謂的“根”也無非是“儒家文化決定論”之類的陳谷子爛芝麻。譬如，溫鐵軍教授把它概括為5個字，即“國權(quán)不下縣”[11](p3)。秦暉教授則將其完整的概括為：“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！盵11](p3) 徐勇教授不僅提出了“國家政治——社會政治”二分法的理論觀點[12]（P329-332），而且還提出了建議實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的具體政策主張 [2]（P137-145）?？梢哉f，這些學(xué)術(shù)觀點都是“單憑旁觀者或局外人支招行事”的笨拙手法。
正如馬克思、恩格斯晚年在關(guān)于歷史唯物主義的8封信中所言，“根據(jù)唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根到底是現(xiàn)實生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)?！駝t把理論應(yīng)用于任何歷史時期，就會比解一個最簡單的一次方程式更容易了。”[13](p695-698) 事實上，在中國歷史上“土地——賦稅——戶籍”是三位一體的，任何一個環(huán)節(jié)上發(fā)生問題都會直接的或間接的影響到國家政權(quán)的鞏固與社會穩(wěn)定。如果撇開土地制度、賦稅制度、戶籍制度等經(jīng)濟(jì)社會因素，那么單靠分析儒家文化的倫理統(tǒng)治是沒有出路的。美國著名的中國問題研究專家費正清教授曾經(jīng)指出，中華帝國“地方上的精英階層主要靠其田產(chǎn)生活，并且將科舉考試作為進(jìn)身之階，因此這種帶有田園風(fēng)味和懷舊色彩的世界觀在中國一直盛行不衰?！?dāng)天下太平、五谷豐登之時，朝廷、官府和百姓之間還可相安無事。但當(dāng)統(tǒng)治腐朽黑暗之時，政府利益與地方縉紳階層的利益就不可避免地分道揚(yáng)鑣了。地方上的地主階層本能地要謀求私利，如果不加限制，這就會使百姓不堪重負(fù)而導(dǎo)致政權(quán)失去‘天命’走向滅亡。官方呈報朝廷的表面文書實際上蘊(yùn)含了地主、官府與百姓這三者之間愈演愈烈的利益之爭?！盵14]（p295-301）可見，在中國歷史上，“地方行政在總體上的收縮與在局部上的延伸是同時并存的兩種趨勢，不能強(qiáng)調(diào)一種而忽視另一種，也不能單純地將地方精英的職能擴(kuò)張理解為是‘民治’領(lǐng)域的擴(kuò)展與‘官治’領(lǐng)域的退縮?！盵15] 事實上，“士紳公共功能的一切擴(kuò)展并非都意味著某種獨立于國家的社會自主性日增的長期趨向?！盵16] 總之，“地方精英既是國家權(quán)力的向心力量，又是國家權(quán)力的離心力量，而國家權(quán)力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社會的保護(hù)者，也是地方社會的掠奪者，而地方社會既是地方精英的權(quán)力基礎(chǔ)，也是地方精英的權(quán)力制約?！盵15] 換言之，地方精英理論過分偏重于考察“皇權(quán)——紳權(quán)”之間的互動關(guān)系，卻忽視了“國家/皇權(quán)－地方精英/士紳－鄉(xiāng)村社會/農(nóng)民”這三者之間的“制度場域”。因此，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于地方精英的身份屬性及其與國家政權(quán)的關(guān)系問題，歷來看法不一，爭論不休。
歸根結(jié)底，所謂“社會”是泛指基于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群，是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑共同構(gòu)成的整體，也叫“社會形態(tài)”。而“國家決不是從外部強(qiáng)加于社會的一種力量。國家也不像黑格爾所斷言的是‘倫理觀念的現(xiàn)實’，‘理性的形象和現(xiàn)實’。確切說，國家是從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量?！盵13](p170) 可見，“國家——社會”決不是二元對立的，而是互相影響、互相作用、互相滲透的互動合作過程。在中國歷史上，表面看，秦漢以降至清末的地方行政建制都是停留在縣一級；但事實上，“專制主義中央集權(quán)的國家政權(quán)對于鄉(xiāng)族社會仍具有潛在的無限的控制力?！盵17](p14) 也就是說，“無論在哪一個階段，都談不上“地方自治的民主體制’，而集權(quán)專制與缺乏自治是兩千年以來中國文明的一大特色?！盵18](p2-24) 因此，中國農(nóng)民自古以來并非“只是臣民、小民、草民，而不是主權(quán)者的公民，因此處于政治之外?！盵2](p214) 恰恰相反，“從秦朝的陳勝、吳廣、項羽、劉邦起，中經(jīng)漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國，總計大小數(shù)百次的起義，都是農(nóng)民的反抗運(yùn)動，都是農(nóng)民的革命戰(zhàn)爭。中國歷史上的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭的規(guī)模之大，是世界歷史上所僅見的。在中國封建社會里，只有這種農(nóng)民的階級斗爭、農(nóng)民的起義和農(nóng)民的戰(zhàn)爭，才是歷史發(fā)展的真正動力?！盵19]（p588）總之，我們必須徹底拋棄西方政治社會學(xué)關(guān)于“國家——社會”二元對立理論中的“工具論”國家觀，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用“現(xiàn)代國家政權(quán)”這一理論分析框架來分析近代中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特點與發(fā)展軌跡，從中找出一些帶有規(guī)律性的真實內(nèi)容，以便為建構(gòu)21世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提供有價值的理論參考。正如有的學(xué)者所提出的，“中國鄉(xiāng)村社會的‘國家政權(quán)建設(shè)’應(yīng)當(dāng)是一個動態(tài)的過程，不同的歷史時期有著不同的內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)用結(jié)論式的成功與否之類的評判標(biāo)準(zhǔn)加以評價。研究者的任務(wù)是分析不同歷史時期的中國鄉(xiāng)村社會的‘國家政權(quán)建設(shè)’的特點和發(fā)展的規(guī)律，從而為中國的政治學(xué)的發(fā)展做出一定的理論貢獻(xiàn)。”[20]
但是，“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)并非一個自上而下的過程，而是一個國家與地方社會相互作用的過程，其結(jié)果通常為長期的社會演變過程所預(yù)先決定。”[21] 因此，我們在運(yùn)用“現(xiàn)代國家政權(quán)”這一理論分析框架來分析整個20世紀(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制演變過程中，也應(yīng)結(jié)合中國的國情特點。所謂“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”理論，是指“在新的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，按照民主和法治的政治原則，建立起新的行政管理體制和政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)，有效地行使其征收賦稅、維持治安、興辦教育、多種經(jīng)營、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、合理配置資源等基本職能。”[20] 按照西方學(xué)者杜贊奇的觀點，成功的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)應(yīng)該包括兩個方面的含義，即“政府權(quán)力對社會經(jīng)濟(jì)生活各個方面的干預(yù)和控制逐漸加強(qiáng)；在現(xiàn)代化的民族國家內(nèi)，公民的權(quán)利和義務(wù)也在逐步擴(kuò)大。在發(fā)展中國家，盡管政權(quán)更迭頻繁，但國家權(quán)力卻持續(xù)擴(kuò)張?！盵22]（p2）這一理論分析框架，基本符合中國在整個20世紀(jì)的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”中的鄉(xiāng)村政治演變特點與發(fā)展軌跡。然而，盡管這一理論已經(jīng)注意到了“國家——社會”非均質(zhì)性的特點，但其整體論與實體論的理論品格仍然成為其致命的缺陷[23]。綜合西方各派現(xiàn)代化理論的觀點，“現(xiàn)代化的主要特征是：經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化——工業(yè)化、發(fā)達(dá)的市場和貨幣經(jīng)濟(jì)、高額的群眾消費、嚴(yán)密的勞動分工；政治上的民主化——以民族國家代替宗教和種族控制、普遍的法制、公民權(quán)、有代表性的政府、能勝任的行政機(jī)關(guān)；社會上的整合化——眾多的社團(tuán)和利益集團(tuán)、社會規(guī)模的擴(kuò)大、都市化、以國家利益為重的社會精英、人口控制；文化上的大眾化——大眾傳播工具作用的擴(kuò)大、活躍的知識界、文化的世俗化?！盵17] 顯然，進(jìn)入20世紀(jì)之初的中國并不具備這些基本條件，而且中國現(xiàn)代化的原始起點首先是通過暴力革命以取得民族獨立，其后又把“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”與“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”同步進(jìn)行，由此形成了國家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的制度設(shè)計、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對立的局面，最終導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動頻繁且反復(fù)無常。因此，必須清醒地認(rèn)識到，中國在整個20世紀(jì)建構(gòu)起來的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，“經(jīng)歷了新民主主義革命階段漫長的艱苦斗爭過程和激烈戰(zhàn)爭的血與火的嚴(yán)峻考驗，又經(jīng)歷了社會主義革命和社會主義建設(shè)初級階段的曲折變化和不斷完善，最終形成了現(xiàn)行的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系。它同黨和國家政權(quán)組織一樣，是無產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，是我國人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一?！盵24]（p6）如果不了解這一點，那么很可能會對當(dāng)前我國正在進(jìn)行新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革基本方向和總體模式產(chǎn)生誤解。
二、晚清至民國時期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”
現(xiàn)代意義的“地方自治”是西方國家憲政體制建設(shè)的重要內(nèi)容之一，被馬克思稱贊為歐洲資產(chǎn)階級早期取得的一項“政治成就”（參見《共產(chǎn)黨宣言》）。但晚清至民國時期的所謂“地方自治”，基本是一場“政治鬧劇”。清朝末年，中國社會政治結(jié)構(gòu)日趨分化與解體，中央政府權(quán)力式微，地方勢力迅速膨脹，鄉(xiāng)紳精英階層逐漸走向了國家政權(quán)的反面。尤其是到1850年，中國人口已由清朝入關(guān)時的1億人陡增至4.3億人[25]（p452-471），這對傳統(tǒng)的社會政治秩序構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)與威脅。因此，重新調(diào)整國家與社會之間的關(guān)系，逐漸使國家的政治權(quán)力下移，以加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會的行政控制，已成為晚清政府當(dāng)時所面臨的一項重大政治課題。“就當(dāng)時的政治情勢來看，主要有兩條道路可以選擇：一是通過擴(kuò)大官僚政治體系，增強(qiáng)地方政府的組織和權(quán)力，強(qiáng)化國家對社會的駕馭；一是開放部分地方政權(quán)，吸收各種新興政治力量參與社會管理，實現(xiàn)社會政治的重組與整合。對清朝封建統(tǒng)治階級而言，前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實現(xiàn)；選擇后者，雖然并不情愿，但又有不得不為之勢?！盵17](p724-741) 所以，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖?！盵26]（p463）
事實上，清末倡導(dǎo)推行“地方自治”的基本精神和組織形式，完全是模仿明治維新后的日本地方自治制度。1909年1月28日，晚清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》和《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治選舉章程》中規(guī)定：城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)為地方自治的基層單位，府、州、縣所在地居民人口在10萬人以上者設(shè)為“區(qū)”；城廂以外的市鎮(zhèn)、村莊人口5萬人以上者設(shè)為“鎮(zhèn)”，5萬人以下者設(shè)為“鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“自治公所”，成立“議事會”和“董事會”等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理鄉(xiāng)村公共事務(wù)[27](p724-741)。但清末推行的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，大多停留于“文本制度”層面，且引發(fā)了不少地方強(qiáng)烈抵制的風(fēng)潮?！皳?jù)統(tǒng)計，僅江蘇省就發(fā)生了抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的惡性事件37起，或搗毀自治公所，或破壞學(xué)堂，或毆打自治職員等?！盵28] 總的來看，自晚清政府倡導(dǎo)推行地方自治以后，“政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。故所謂政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾希矣?！盵29]（p184）于是，袁世凱執(zhí)政后，立即宣布取消省、縣兩級的地方自治，且在農(nóng)村地區(qū)實行區(qū)、村二級制。此時的“區(qū)”是縣以下的最低一級行政單位，區(qū)下設(shè)為“村”，主要職責(zé)是協(xié)助區(qū)政權(quán)處理行政、司法、監(jiān)察與福利等事宜，“企圖把清末地方紳士領(lǐng)導(dǎo)下的非正式組織官僚化、正規(guī)化，并以此來鞏固縣級政權(quán)?！盵30]（p43-150）可見，清末推行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”實質(zhì)是統(tǒng)治者進(jìn)一步強(qiáng)化了對鄉(xiāng)村社會的控制，并由此造成了國家行政權(quán)向鄉(xiāng)村社會逐漸延伸。
執(zhí)政以后，首次提出了“以黨治國、以黨建國”的現(xiàn)代政治理念，并仿照蘇俄體制模式建立起一套黨、政、軍自成系統(tǒng)、互不統(tǒng)屬、權(quán)力制衡的獨裁統(tǒng)治。國民黨在中央黨部之下依次設(shè)立省黨部、縣黨部、區(qū)黨部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分部，與省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等行政系統(tǒng)相對應(yīng)，從而形成了從中央至地方與國家行政區(qū)劃體制并行運(yùn)作的“雙重官僚衙門體制”[31]。而在廣大農(nóng)村地區(qū)，國民黨“實行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同，都是通過保甲連坐的辦法強(qiáng)化對鄉(xiāng)村社會的控制?！盵32]（p67）此外，還規(guī)定：“保甲長都是本黨的忠實的黨員?！盵33]（p612）“每一保甲長均能兼政治警察之任務(wù)，并能域?qū)鶎偃嗣?，一致防制異黨之活動?！盵34]（p98-99）此時的保甲長完全被警察化和特務(wù)化?？偟目磥?，“1928年后，國民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉(xiāng)村社會與政府之間保持明確的隸屬關(guān)系?！鴮嶋H上自治團(tuán)體并無權(quán)力?！盵22]（p56）正如有的學(xué)者提出，民國時期的“鄉(xiāng)是一個曖昧的單位——百戶以上村者為鄉(xiāng)，百戶以下村者集為一鄉(xiāng)，滿百戶集市者為鎮(zhèn)。1941年之前，鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)沒有列入縣政府的預(yù)算中，也沒有自己的收入。它們只在名義上存在，和過去的鄰閭制度一樣。真正重要的行政單位是區(qū)和村?！盵35]（p297）但由此而來卻造成了極其深遠(yuǎn)的負(fù)面影響，“一是，政權(quán)的‘組織成本’成倍增長，官僚機(jī)構(gòu)和官僚隊伍急劇膨脹；二是，政治系統(tǒng)的運(yùn)作方式發(fā)生改變，黨政雙重衙門之間的互動格局有別于傳統(tǒng)單一官僚機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，其政治控制力度比以往任何時候都更加嚴(yán)密。這是近百年來中國政治體制由帝制到黨治，由王朝體制向黨國體制轉(zhuǎn)型嬗變的一個重要表征，亦可謂是中國政治制度史上‘千年未有之變局’?！盵31]“據(jù)統(tǒng)計，19世紀(jì)末期，清朝中央政府官員為2622人，地方官為13007人，武官為7464人，共計約為23000人。而當(dāng)時全國人口已突破4億人，平均每名正式官員需治理17000余人?！袊鴤鹘y(tǒng)社會就是一個由數(shù)萬名官員，數(shù)十萬名吏役和百萬名鄉(xiāng)紳共同組成的上中下有機(jī)銜接的整合體。這樣一種獨特的組織方式，在漫長的歷史歲月中成功地維系了一個地域遼闊，人口眾多的農(nóng)業(yè)社會的整合。”[31](p574 —587) 但是，“據(jù)1942年的粗略估計，國民黨僅區(qū)一級干部約需164612人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級干部約需686721人，保甲干部約需12140908人，共計12992241人?！盵31](p574 -587) 它遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)中國農(nóng)業(yè)社會的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力。因此，這種惡性膨脹的無組織力量造成了大量的農(nóng)民破產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)資源枯竭和“國家政權(quán)內(nèi)卷化”（即國家對鄉(xiāng)村社會的控制能力低于其對農(nóng)民群眾的榨取能力）[22](p50-52)，最終也吞噬了國民黨基層政權(quán)的基礎(chǔ)。
三、中國共產(chǎn)黨早期建立的“議政合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)
中國共產(chǎn)黨最早在農(nóng)村建立起來的基層政權(quán)組織是農(nóng)民協(xié)會。同志曾經(jīng)指出：“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主，是幾千年專制政治的基礎(chǔ)，是帝國主義、軍閥、貪官污吏的墻腳。打翻這個封建勢力，乃是國民革命的真正目標(biāo)。”[36](p15) 因此，農(nóng)民協(xié)會“主要攻擊的目標(biāo)是土豪劣紳，不法地主，旁及各種宗法的思想和制度，城里的貪官污吏，鄉(xiāng)村的惡劣習(xí)慣。這個攻擊的形勢，簡直是急風(fēng)暴雨，順之者存，違之者滅。其結(jié)果，把幾千年封建地主的特權(quán)，打得個落花流水。地主的體面威風(fēng)，掃地以盡。地主權(quán)力既倒，農(nóng)會便成了惟一的權(quán)力機(jī)關(guān)，真正辦到了人們所謂‘一切權(quán)力歸農(nóng)會’?！盵36](p16) 但中國共產(chǎn)黨建立的農(nóng)村基層政權(quán)組織是“蘇維?！保?dāng)時還是“無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)之下的工農(nóng)民權(quán)獨裁制性質(zhì)的政權(quán)?！盵37](p312-374) 1931年11月，《中華蘇維埃地方政府的暫行組織條例》規(guī)定：“蘇維埃全部政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅軍士兵及一切勞苦大眾的”，其所實行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”，是根據(jù)馬克思設(shè)想的巴黎公社的政權(quán)組織形式，“由人民直接或間接選舉的代表機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，國家行政機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)由人民代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，各自對國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。也就是說，國家權(quán)力機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)體系中處于最高地位，不與國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)分享它所擁有的獨特的權(quán)力，不受它們的制約，只對人民負(fù)責(zé)，并接受人民的監(jiān)督?！盵38]（p439）恩格斯后來進(jìn)一步提出了，“省、縣和市鎮(zhèn)通過普選制選出的官員實行完全的自治。取消由國家任命的一切地方和省的政權(quán)機(jī)關(guān)。”[39]（p414）以此防治“擁有固定職位或享有年金”的職業(yè)化官僚只對上級負(fù)責(zé)而背棄人民群眾的利益的官僚主義行為。正如列寧所指出的，“官僚是專干行政事務(wù)并在人民面前處于特權(quán)地位的一個特殊階層?！盵40]（p103）所以，法國大革命取得勝利后，“從中央到地方的國家機(jī)關(guān)都由選民選舉產(chǎn)生，或者受選民機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)督。每個郡、縣、鄉(xiāng)及市鎮(zhèn)享有高度自治，中央政府并不派出代表其權(quán)力的官吏?！@樣，法國革命就廢除了自上而下任命官吏的官僚制度，代之民主選舉制?！盵41]
于是，到了抗日戰(zhàn)爭時期，《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》和《修正陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)（市）政府組織暫行條例草案》規(guī)定：“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會議（參議會）為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān)，采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制。實行男女平等，提高婦女在政治上、經(jīng)濟(jì)上、社會上的地位。發(fā)揚(yáng)民主政治，健全民主集中制，增強(qiáng)人民的自治能力。”[42]（p59）此時的鄉(xiāng)（市）代表會為直接執(zhí)行政務(wù)機(jī)關(guān)，并由它產(chǎn)生政府委員會，在代表會閉會期間行使其職權(quán)；鄉(xiāng)市長定期向參議會報告工作。鄉(xiāng)（市）政府除鄉(xiāng)（市）長1人外，其他人員均不脫產(chǎn)，下設(shè)優(yōu)待救濟(jì)、文化促進(jìn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、鋤奸、衛(wèi)生保育、人民仲裁等委員會，各委員會由3～5人組成，成員由政府聘任。鄉(xiāng)（或市）政府之下為“行政村”，一般不設(shè)專門的行政機(jī)構(gòu)，只設(shè)村民委員會主任1人。行政村之下為自然村，設(shè)村長1人。村主任或村長均由選民大會選舉產(chǎn)生，一切事情均由村民大會討論處理。鄉(xiāng)（市）政府的主要職能是：“組織群眾開墾荒地，興修水利，改良耕種，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，組織春耕秋收運(yùn)動；保育兒童，禁止對于兒童的虐待；撫恤老弱孤寡，救濟(jì)難民，不使流離失所；發(fā)展民眾教育，消滅文盲，提高邊區(qū)成年人民之民族意識與政治文化水平等。”[42]（p32-33）為了避免黨對基層政權(quán)組織和其他群眾性團(tuán)體組織的“包辦代替”，中共中央政治局于1942年9月通過了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，“一方面強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一元化，規(guī)定黨的各級委員會為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面要求嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制，同時注意防止和糾正黨委包辦政權(quán)、民眾團(tuán)體工作的現(xiàn)象?！盵43]（p32-33）為此，陜甘寧邊區(qū)人民政府實行“三三制”，即在各級政權(quán)機(jī)關(guān)的工作人員中，實行共產(chǎn)黨員、非黨左派進(jìn)步人士和中間派人士各占三分之一的政權(quán)制度，以便發(fā)揮權(quán)力制衡的作用。不過，這一時期，“在黨與政權(quán)的關(guān)系上，由于中共強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，民主政權(quán)的作用事實上難以充分發(fā)揮。這種情況在根據(jù)地發(fā)展的各個時期都不同程度地存在。這對建國后中國政治體制中長期存在的高度集權(quán)、黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，產(chǎn)生過較大的影響?！盵44]（p789）
解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在各大解放區(qū)建立了大區(qū)、省、行政公署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個行政層級，其中省以下的“專區(qū)”和縣以下的“區(qū)”為行政派出機(jī)構(gòu)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為地方基層政權(quán)組織。截止1948年底，各大解放區(qū)已普遍建立起了包括工人、農(nóng)民、獨立勞動者、知識分子、民族工商業(yè)者以及開明士紳等一切民主階層人士共同組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會議，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的正式權(quán)力機(jī)關(guān)，由它選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長各1人，政務(wù)委員5～9人，共同組成行政委員會和鄉(xiāng)人民政府，此時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)仍然實行“議行合一制”。甚至有學(xué)者提出，“迄今為止，我國各級地方政權(quán)的基本組織形式和組織活動原則，仍然是實行‘議行合一制’?！盵45] 同時，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織及共青團(tuán)、婦代會、民兵、農(nóng)會等群眾性團(tuán)體組織也相繼建立，逐漸形成了一套完整的基層政權(quán)組織體系。這在中國歷史上是前所未有的政治制度創(chuàng)新。然而，“中國是在農(nóng)業(yè)社會的傳統(tǒng)因子基本保留的狀態(tài)下進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)社會的。”[2]（p213）因此，“現(xiàn)代政治體制的確立和規(guī)范，不僅有待于現(xiàn)代財政制度的建立、社會公眾思想觀念的轉(zhuǎn)變、新型行政管理人員的培養(yǎng)等等，而且有待于社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，不可能一蹴而就?！盵20]
所以，“從1951年到1958年的化運(yùn)動，可以說是中國行政管理體制變革最頻繁的歷史時期。在這段歷史時期，制度變革表現(xiàn)出明顯的集中性特征。變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中?！盵46]（p49）與以往不同的是，中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村社會的政治整合，“首先是從農(nóng)村土地關(guān)系的改革開始，進(jìn)而對鄉(xiāng)村社會權(quán)力進(jìn)行重組，將國家政權(quán)直接延伸到村莊內(nèi)部，自上而下建立起嚴(yán)格的支配體系，從而將農(nóng)民完全整合到國家政治體系之中?！盵20] 1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》規(guī)定：“鄉(xiāng)（行政村）的政權(quán)組織形式為人民代表會議和人民政府委員會。鄉(xiāng)人民代表會議的代表由本鄉(xiāng)人民選舉產(chǎn)生，任期為1年，由鄉(xiāng)人民代表大會選舉產(chǎn)生主席、副主席，負(fù)責(zé)主持會議和聯(lián)系代表，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府進(jìn)行下屆人民代表會議的籌備工作。鄉(xiāng)人民代表會議選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長及人民政府委員會委員。鄉(xiāng)長主持鄉(xiāng)人民政府委員會會議，負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)工作，副鄉(xiāng)長協(xié)助鄉(xiāng)長工作，下設(shè)各種經(jīng)常性或臨時性的工作委員會?！苯刂?952年底，全國共建立了28萬個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村人民政府組織。這一時期，農(nóng)民協(xié)會是“農(nóng)村中改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)。其經(jīng)費來源主要依靠會員交納的會費和當(dāng)?shù)厝嗣裾难a(bǔ)助，需用的房屋和設(shè)備由人民政府撥給，在利用郵政、電報、電話、鐵路、公路、航運(yùn)等方面，均享有與同級人民政府機(jī)關(guān)所享受的同等待遇?！盵47] 正如亨廷頓所指出的，“像中國這樣的國家要進(jìn)行，在政府和農(nóng)民之間有兩種組織體系是必不可少的。其一是政府必須建立一個新的、經(jīng)費充裕的行政組織，并配備立志于改革大業(yè)的專門人才去主持其事，即建立專司其事的機(jī)構(gòu)。其二便是農(nóng)民自身的組織。集中的權(quán)力能夠頒布法令，但只有廣泛擴(kuò)展的權(quán)力才能使這些法令成為現(xiàn)實。農(nóng)民的參與對通過法律或許并非必要，但對執(zhí)行法律卻不可或缺。如果沒有農(nóng)民組織參與其執(zhí)行，此類法令只是官樣文章。因此，農(nóng)民聯(lián)盟、農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)民合作社都是保證具有持久活力的必備條件。不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農(nóng)村形成了新的權(quán)力中心。”[48]（p364-365）但是，“隨著的基本完成，那些已成為了鄉(xiāng)村社會權(quán)力體制中最重要的政治力量的農(nóng)民協(xié)會，卻悄然地退出了中國鄉(xiāng)村社會的政治舞臺?！盵27]（p231）
1954年9月，中華人民共和國第一部憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的頒布，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)提供了法律依據(jù)。鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）成為縣以下惟一的基層政權(quán)組織，原來的“區(qū)”一律改為縣的派出機(jī)構(gòu)，撤消了村級行政建制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)按自然區(qū)域劃分為村民委員會和村民小組，黨在農(nóng)村的基層組織體系也作了相應(yīng)的調(diào)整。1956年9月，黨的“八大”規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和街道辦事處等，有正式黨員3人以上的都應(yīng)成立黨的基層組織，可按黨員人數(shù)多少建立支部委員會或總支委員會以至基層委員會。同時，建立與同級黨組織相對應(yīng)的共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵等群眾性團(tuán)體組織?！苯刂?957年底，除臺灣和西藏的昌都地區(qū)外，全國共建立了120753個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中鄉(xiāng)117081個，鎮(zhèn)3672個[50]。從此，“農(nóng)村居民的社會地位和政治地位發(fā)生了急劇的變化，昔日生活在鄉(xiāng)村社會最低層、在政治上毫無地位可言的貧雇農(nóng)，一夜之間成了農(nóng)村中的主人，而昔日把持鄉(xiāng)村社會、政治生活的地主、富農(nóng)卻在一夜之間變得威風(fēng)掃地，落到了在鄉(xiāng)村社會和政治生活中毫無地位可言的最低層?！盵51]（p86）
但是，“事實上，任何政權(quán)管理都是需要成本的，且成本極不穩(wěn)定?！佟窒旅娴膬蓚€‘口’，就意味著不僅維持政府運(yùn)行需要成本，而且政府官員也有自身的利益追求，只是這種利益追求往往為權(quán)力的公共形式所遮蓋?！盵2]（p220）因此，建國初期是“國家機(jī)器急速膨脹的時期，國家工作人員大量增加。這不僅有鞏固新生政權(quán)的需要，更有國家職能擴(kuò)大方面的原因。”[49]（p250）譬如，“新中國剛剛誕生時，政務(wù)院只設(shè)置35個工作部門，但到1956年底已增加到81個，工作人員也隨之增加到5萬人?！盵52]（p30-31）當(dāng)時，中央委員會以下黨組織結(jié)構(gòu)大致情況是：包括6個地方局，28個省（自治區(qū)、直轄市）委員會，258個專區(qū)委員會，2200個縣或相應(yīng)級別的委員會，28萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層委員會和100多萬個村黨支部。此外，還有與黨組織平行運(yùn)作的人大、政府、群團(tuán)組織，由此形成了一支自上而下分別自成體系、垂直控制的龐大“國家機(jī)器”。據(jù)有關(guān)專家估計，“大約有900萬人依靠政府配給和工資生活，其中包括一小部分留用的國民黨軍政人員。政府仍然不得不靠發(fā)行紙幣來應(yīng)付高達(dá)75%的預(yù)算赤字?！盵1]（p599）于是，從1957年起，中國撤消6大行政區(qū)，確立了省、縣、鄉(xiāng)三級地方行政體制，把國務(wù)院機(jī)構(gòu)由81個減少到60個，全國共分流黨政干部30萬人左右，其中20萬人下放到農(nóng)村，10萬人到工廠工作[52]（p170）。
總之，“從20世紀(jì)的鄉(xiāng)村政治的百年史看，國家政權(quán)下沉是一條主線。這對于整合離散的鄉(xiāng)村社會無疑是有意義的?！M管鄉(xiāng)級政權(quán)建立的得失至今仍然是一個頗有爭議的論題，但它畢竟在鄉(xiāng)村政治生活中扮演著特殊的角色?！盵2]（p220）
四、“政社合一”體制的建立與瓦解
“政社合一”的體制，實際上包括了三層含義：（1）從理論上看，它是農(nóng)村基層社會單位與基層政權(quán)單位合二為一，即“農(nóng)村是我國社會主義社會在農(nóng)村中的基層單位，又是我國社會主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位?！盵53]（p541）（2）從實踐上看，它是農(nóng)村基層生產(chǎn)單位與基層政權(quán)單位合二為一，即“發(fā)展的主要基礎(chǔ)是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面的不斷的躍進(jìn)和5億農(nóng)民愈來愈高的政治覺悟?！盵53]（p537-538）于是，“從1958年夏季開始，只經(jīng)過了幾個月時間，全國74萬多個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，就已經(jīng)在廣大農(nóng)民的熱烈要求的基礎(chǔ)上，改組成了26000多個。參加公社的有1.2億多農(nóng)戶，占全國各民族農(nóng)戶總數(shù)的99%以上?！盵54]（p798）這是當(dāng)代中國乃至世界歷史上的一大“奇跡”。（3）從組織形式看，它是鄉(xiāng)、社合二為一，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委變成了公社黨委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府變成了公社管理委員會，即“共產(chǎn)黨塑造公社，支配和領(lǐng)導(dǎo)著公社。”[55]（p237）從此，變成了“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、黨、政、軍、民、企”融為一體的獨立王國。正如美國學(xué)者費正清教授所言，“社會主義改造在中國人民頭上加了一套官僚機(jī)器?！瓏顸h只建立起一個徒有其表的小王朝，中國共產(chǎn)黨卻把它的權(quán)威滲入了每一支稻穗?！盵1]（p622-628）但在當(dāng)時，“它是一種適合中國特點的制度模式，公社似乎展示了一條新的現(xiàn)代化道路，一條能避免資本主義弊端、改造傳統(tǒng)小農(nóng)、‘使全體農(nóng)村人民共同富裕起來’的中國式現(xiàn)代化道路。”[55]（p4）有的學(xué)者提出了，“體制無疑是中國近代以來最為有效的針對農(nóng)村社會的治理方式。首先，它摧毀了鄉(xiāng)村社會舊的經(jīng)紀(jì)體制（包括傳統(tǒng)的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)），國家完成了基層社會的官僚化和合理化，國家的政策、方針乃至意識形態(tài)都直接通過自上而下的官僚系統(tǒng)貫徹到鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村社會資源的征用以及賦稅的征收也是通過國家政權(quán)的基層組織完成的。舊的各種經(jīng)紀(jì)角色及其存在的土壤都被徹底鏟除。應(yīng)該說這是時期‘國家政權(quán)建設(shè)’的一項重大成就。其次，它成功地保證了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，確實使農(nóng)村社會和農(nóng)民得到了一定程度的‘實惠’。廣大農(nóng)民得到了近百年來沒有過的安定的生活環(huán)境，醫(yī)療條件從無到有，教育初步普及。”[20] 當(dāng)然，大多學(xué)者對制度始終持一種批評的態(tài)度，認(rèn)為它是一種“資源汲取型”和“全能型”的政府，即“從1952年到1990年，農(nóng)業(yè)為工業(yè)化貢獻(xiàn)了11594.14億元，占到整個國家基本建設(shè)總投資的27.2%，其中有13.2%來自于農(nóng)業(yè)稅，75.1%來自于“剪刀差”，11.7%來自于金融儲蓄?！盵56] 不管怎么說，作為一個時代的象征，是無法回避的，是不能忘記的。
現(xiàn)在回過頭來看，“領(lǐng)袖的主觀意志等等外部因素不足以全面理解公社，自然村落的自然演化也生長不出標(biāo)準(zhǔn)化的公社制度。惟有把二者結(jié)合起來，才能把握公社的脈搏。”[55]（p5）首先，體制“本質(zhì)上是一種替代傳統(tǒng)村落的社會制度。”[55]（p8）如在1958年，全國幾乎在一夜間建立了26576個和265萬多個公共食堂、475萬多個托兒所、幼兒園，10萬多個幸福院，1052個民兵師，24525個民兵團(tuán)，民兵總?cè)藬?shù)達(dá)到4905.7萬人，億萬農(nóng)民群眾普遍實現(xiàn)了組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化和生產(chǎn)生活集體化[57]（p51）。這在中國歷史上是絕無僅有的一場規(guī)?？涨?、影響深遠(yuǎn)、暴風(fēng)驟雨式的巨大社會變革，農(nóng)民世代沿襲的生產(chǎn)、生活方式全部打亂了。若按當(dāng)時全國1.2億多個農(nóng)戶、5億多農(nóng)民人口計算，平均每個公社的規(guī)模約為4615戶、接近2萬人。這樣，中國農(nóng)民對未來的新生活既感到憧憬和向往，又感到恐慌和無所適從。尤其是“1959年的死亡人數(shù)比在正常情況下增加了2500萬人甚至更多。這些人都是管理不善的犧牲品?！盵1]（p618）可見，制度的強(qiáng)制輸入與其接受對象的適應(yīng)性、親和力恰恰成反比。因此，從1962年開始，中共高層決策者不得不向傳統(tǒng)的村落居民讓步，正式確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的基本經(jīng)濟(jì)制度，并把公社的數(shù)量由原來的26576個增加到74771個。直到1982年底，全國為54352個，生產(chǎn)大隊為719438個，生產(chǎn)隊為597.7萬個[58]（p366）。
其次，體制具有整體性和綜合性的特征，它既擁有黨、政、軍、群團(tuán)、企事業(yè)單位等眾多組織系統(tǒng)，又兼管經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各項事業(yè)，即“擁有包括軍事和安全在內(nèi)的貿(mào)易、金融、稅收、會計、統(tǒng)計和計劃等地方政府職能?！盵1]（p617）也就是說，在一定意義上，它是一種特殊形式的“公共服務(wù)型”基層政權(quán)組織。正如同志早在1919年所提出的“新村” 構(gòu)想，即“合者之新家庭，即可創(chuàng)造一種新社會。新社會之種類不可盡舉，舉其著者：公共育兒院，公共贍養(yǎng)院，公共學(xué)校，公共圖書館，公共銀行，公共農(nóng)場，公共工作廠，公共消費社，公共劇院，公共病院，公園，博物館，自治會。合此等之新學(xué)校、新社會，而為一‘新村’?！盵59]（p446）正因為這樣，“以前由多為當(dāng)?shù)卮髴羧思页錾淼呐e人秀才（這些人觀念保守，但欺壓鄉(xiāng)里，很有權(quán)勢）發(fā)起修廟、修橋、辦學(xué)和賑濟(jì)之類的活動，現(xiàn)在則變成了合作社或集體農(nóng)場的領(lǐng)導(dǎo)（經(jīng)常是由黨組織委任的當(dāng)?shù)胤e極分子）帶頭植樹造林、治理水土流失、照顧孤老、改善地方醫(yī)療條件、引進(jìn)水泵或新式犁具乃至組織掃盲活動等等。”[1]（p610-611）因此，時期，“地方政府利用政府的管理力量，廣泛組織民眾開展了大規(guī)模的農(nóng)田水利設(shè)施改造與興建，填補(bǔ)了舊中國水利設(shè)施建設(shè)的兩個空白：一是兼防洪、灌溉、養(yǎng)殖等多項功能為一體的大中型水庫的修建；二是提水工程的興修和提水機(jī)械的廣泛使用。這段時期，農(nóng)田水利設(shè)施興建的力度是非常大的，20世紀(jì)末的中國農(nóng)村運(yùn)作的水利設(shè)施基本上都是這一時期修建的?！盵60](p170) 所以，對于制度的績效評價，“我們一方面要看到它確實起到了保證國家為工業(yè)化提取農(nóng)業(yè)剩余和禁止農(nóng)民流動的作用；另一方面還應(yīng)該看到，在此期間，農(nóng)村基層政府也確實在農(nóng)村實現(xiàn)了與整個國家極端的‘政府主導(dǎo)型’發(fā)展模式相匹配的政府職能，即擔(dān)負(fù)了在農(nóng)村大規(guī)模、全面快速推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化和提供公共物品的作用，例如在農(nóng)村普及中小學(xué)教育和掃盲、發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，興修道路和水利，為農(nóng)民提供低水平的社會保障等等?！盵61] 正如一些外國學(xué)者所提出的，“它單靠人力就使中國的面貌大為改觀，全國建起了上萬座水庫、幾千座小型水電站、幾百英里的鐵路線，在大江大河上建起了一座座橋梁，開拓隧道，修筑馬路，開發(fā)了更多的礦藏，灌溉了更多的土地?！盵1](p616-617)
再次，從時期的行政管理成本分析，表面看它的確擁有一支特別龐大的農(nóng)村基層管理干部隊伍，但進(jìn)一步分析體制“只是一種國家財政不負(fù)擔(dān)的、靠集體自己養(yǎng)活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織?！盵51](p200) 譬如，“截止1978年底，全國農(nóng)村共有6.5萬多個，國家干部約為150萬人左右；生產(chǎn)大隊有70萬多個，擁有半脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部600萬人左右；生產(chǎn)隊有600萬多個，擁有不脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部3500萬人左右。這三項合計約為4250萬人，幾乎相當(dāng)于一個歐洲國家的總?cè)丝凇５湫姓?jīng)費支出只占全國的5%左右?！盵62](p161) 因此，從的“事權(quán)”看，可謂“無所不能、無所不管”。尤其是它的“政治權(quán)力滲透到農(nóng)民家庭中，家庭的內(nèi)部關(guān)系、生育、子女教育、婚姻、老人贍養(yǎng)、生產(chǎn)乃至消費等等，都受到公社規(guī)范的制約?！盵55](p377) 但從的“財權(quán)”看，由于公社一級不設(shè)財政、且沒有自行征收稅費的權(quán)力，因而其人員編制、行政經(jīng)費支出等都受到了縣級財政實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的嚴(yán)格限制。所以，時期，無論是“國家干部”的數(shù)量，還是行政經(jīng)費的支出，都不可能出現(xiàn)任意擴(kuò)張的現(xiàn)象。而對于生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的“農(nóng)民干部”來說，“不論男女老少，不論干部和社員，一律同工同酬”[53](p550)。因此，他們的政治身份并沒有改變成為國家干部，也沒有列入地方政府的行政序列。同時，農(nóng)村生產(chǎn)大隊的半脫產(chǎn)干部人員編制、任免、經(jīng)費支出等均由公社黨委（后改為革委）掌控，且其工分補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)須經(jīng)過社員大會民主討論，所以也基本不會發(fā)生加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。更何況，“是一個特別強(qiáng)調(diào)原則的時代，其核心是要求人們不折不扣地服從上級的路線、方針和政策，按照黨的教導(dǎo)辦事?！盵53](p435) 但到的后期，“集體單位的管理者逐漸成了‘官老爺’，他們不再那么熱心于體力勞動，而是更接近于一個‘上等人’階級。熱衷于為個人和家庭謀取私利的投機(jī)分子重新開始出現(xiàn)。他們拉關(guān)系尋求特權(quán)，為自己取得更好的教育機(jī)會，不斷增加私人財富?！@樣就使普通農(nóng)民的解放非但沒有消除人們對特權(quán)地位的追求，反而促成了許多人對權(quán)力的向往?！盵1](p628) 特別是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的絕大部分都控制在公社、大隊、生產(chǎn)隊手中，其生產(chǎn)剩余除了分配給農(nóng)民必需的生活資料外，其余都掌握在集體手中，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題也就被隱蔽在公有制里了?！盵61]為此，同志一方面不斷地進(jìn)行干部精簡運(yùn)動，“如在1962年至1964年共精簡82萬人（其中國家機(jī)關(guān)1萬人，地方政府機(jī)關(guān)81萬人），使全國黨政機(jī)關(guān)干部人數(shù)由原來的268萬人下降到186萬人，精簡幅度達(dá)到了30.5%”[63](p93)；另一方面則規(guī)定：“各級的干部，都必須認(rèn)真執(zhí)行‘黨政干部三大紀(jì)律、八項注意’。公社干部參加集體勞動全年不少于60天，生產(chǎn)大隊干部參加集體勞動全年不少于120天，生產(chǎn)隊干部誤工補(bǔ)貼工分一般應(yīng)該控制在生產(chǎn)隊工分總數(shù)的1%以內(nèi)?！盵53](p815-816) 這樣，時期的農(nóng)村基層干部，既不同于傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)里制度下的“經(jīng)紀(jì)人”特性，也不同于改革開放后所出現(xiàn)的“自利性”和“掠奪性”的鄉(xiāng)村干部形象?？傮w而言，這是一支建國后由我們黨經(jīng)過多年政治思想教育而成長起來的“新生代政治精英”，是農(nóng)村建設(shè)社會主義的“中堅力量”，是最可寶貴的“鄉(xiāng)村社會政治資源”。這些人在時期作為“國家政府代言人”和“基層權(quán)威象征”，整整影響了幾億農(nóng)民群眾，并且在農(nóng)村改革初期發(fā)揮了“承上啟下”的重要作用。因此，“雖然他們中間的大多數(shù)人現(xiàn)在退出了鄉(xiāng)村政治舞臺，但最起碼也應(yīng)該得到國家政府給予一定的最低生活保障?！盵62](p164)
最后，根據(jù)我以往研究所得出的結(jié)論，制度的終結(jié)主要是由于我國城鄉(xiāng)二元體制長期固化和農(nóng)地平分機(jī)制等原因所造成的?！皬膬?nèi)部看，‘村社集體成員權(quán)’產(chǎn)生出了農(nóng)地平分機(jī)制，直接刺激農(nóng)村人口的快速增長；反過來，農(nóng)民人口過快增長又降低了人地比率。其結(jié)果是出現(xiàn)了高強(qiáng)度勞動投入和過密型種植模式下的農(nóng)地報酬遞減、邊際收益率為零（甚至為負(fù)數(shù)）的極端現(xiàn)象，由此造成了以生產(chǎn)隊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要收入來源的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生危機(jī)，最終導(dǎo)致了制度的解體?！盵64] 譬如，“從1952年到1978年，全國農(nóng)村總?cè)丝谠黾恿?億多人，而人均耕地面積卻由2.82畝減少到1.51畝。”[65](p270) 因此，“1976年全國糧食平均畝產(chǎn)為251千克，一個農(nóng)村勞動力全年生產(chǎn)糧食僅為1000千克左右。人均占有糧食只有307千克，和1956年一樣多。每個農(nóng)業(yè)人口提供的商品糧只有70千克?！盵66](p823) 直到十一屆三中全會前，“中國11億人口中有8億農(nóng)民長年搞飯吃，但國家每年仍需要進(jìn)口大批的糧食和棉花來彌補(bǔ)缺口。1978年全國農(nóng)業(yè)人口平均每人全年的收入只有70多元，有近1/4的生產(chǎn)隊社員收入在50元以下，平均每個生產(chǎn)大隊的集體積累還不到1萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產(chǎn)?！盵67](p832) 總之，“這種社會組織形式最終被農(nóng)民拋棄是符合落后國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的?！盵51](p508)
【內(nèi)容提要】政府的產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，這就決定了行政管理的服務(wù)性質(zhì)。21世紀(jì)，服務(wù)將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務(wù)，為國家服務(wù)，為社會服務(wù)，將是行政服務(wù)的主要對象；而效率與效益，將是行政服務(wù)的價值取向。在社會主義初級階段，判斷行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，則看其是否有利于發(fā)展社會主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據(jù)將是用“人民是否滿意”這個尺度來衡量。
【關(guān) 鍵 詞】行政管理/服務(wù)/衡量尺度 21世紀(jì)，以服務(wù)為方向的中國政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業(yè)化的方式努力為公民、為國家、為社會服務(wù)，并自覺把“效率”和“效益”作為自身服務(wù)水平的內(nèi)在評判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評判尺度。
一、服務(wù)：21世紀(jì)中國行政管理的職能設(shè)計
管理在本質(zhì)上就是服務(wù)，服務(wù)理所當(dāng)然成為政府職能的必然選擇。21世紀(jì)中國政府必然也應(yīng)樹立“小政府、大服務(wù)”的行政理念，進(jìn)行職能的再設(shè)計。
1.管理就是服務(wù) 管理是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在本質(zhì)上管理與服務(wù)是統(tǒng)一的。社會生產(chǎn)力的發(fā)展，使社會主體產(chǎn)生分化，并逐步形成群眾組織（包括國家），各組織內(nèi)部及各組織之間都存在著嚴(yán)重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權(quán)利讓渡出來，形成公共權(quán)力，由全體成員選舉的少數(shù)代表掌握。掌握權(quán)力的少數(shù)人根據(jù)其成員的要求，管理公共事務(wù)，維護(hù)組織及其成員的利益。同時，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權(quán)力交給凌駕于其他組織之上的組織（國家政府），管理全體社會的公共事務(wù)，維護(hù)社會秩序，進(jìn)而維護(hù)整個社會的利益。管理的實質(zhì)，就是利用組織及其成員賦予的權(quán)力為公眾利益服務(wù)。因此，從本質(zhì)上講，管理就是服務(wù)。
2.服務(wù)是政府職能的必然選擇 政府是公民間契約的產(chǎn)物，它在本質(zhì)上是一種為公民和社會共同利益服務(wù)的組織。隨著社會的發(fā)展，它日益脫離并凌駕于社會之上，但這種服務(wù)性質(zhì)不可能改變，只不過是服務(wù)的對象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務(wù)職能。政府作為眾多社會組織中的一種，也是為社會需要而存在，為社會利益而存在。因而，它必須為促進(jìn)社會的發(fā)展和進(jìn)步服務(wù)，為社會日益增長的物質(zhì)和文化需求服務(wù)，而不是相反。政府行政在理論上不僅僅是單純的管理制行政，而應(yīng)是為社會和公眾提供服務(wù)的行政。服務(wù)是政府的首要職能。現(xiàn)代西方各國政府的職能再設(shè)計也正是出于這種選擇。
20世紀(jì)70年代開始，西方各國行政管理陷入信任危機(jī)，引起了國際性的公共管理改革，要求政府的職能進(jìn)行重新定位和設(shè)計。西方各國通過多方面探索，最終選擇了服務(wù)職能，實現(xiàn)了由過去重管理控制輕服務(wù)、“以政府為中心”到開始注重公共服務(wù)、“以滿足人民的需求為中心”的轉(zhuǎn)變。中國的行政管理，離不開國際公共行政發(fā)展的歷史背景和時代特殊性，更何況中國政府本身就要“全心全意為人民服務(wù)”。因此，最終實現(xiàn)政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。
3.轉(zhuǎn)變觀念：“小政府”與“大服務(wù)”服務(wù)在理論和實踐上都成為政府職能的必然取舍。但我們的政府仍然習(xí)慣于全面干預(yù)，強(qiáng)調(diào)行政管理。這首先是因為，我們的各級領(lǐng)導(dǎo)行政人員及公民本身還沒有意識到政府就是服務(wù)機(jī)關(guān)，政府的職能就是為公民、為國家、為社會服務(wù)。我們的政府仍然習(xí)慣于“全能”角色，不該管的也要管，結(jié)果什么都管不好。我們的企事業(yè)單位、社會團(tuán)體也習(xí)慣于政府的全面干預(yù)和行政控制，不僅不爭取自己應(yīng)有的權(quán)利，而且對政府過分依賴。公民更是“勢單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權(quán)力主體沒意識到自己的權(quán)力，自然也不對政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的權(quán)力，忽視了權(quán)力主體的權(quán)力?，F(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變首先要求政府樹立新的行政理念，從制度和體制及運(yùn)作機(jī)制上，使行政管理為公共利益服務(wù)。其次，還要求權(quán)力主體觀念也要有所轉(zhuǎn)變，要認(rèn)識自己的權(quán)力，爭取自己的權(quán)力，限制政府的權(quán)力，主動要求政府提供服務(wù)，最終實現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的理想格局。
二、政府該為誰服務(wù)
既然服務(wù)是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰服務(wù)呢？
1.為公民服務(wù) 從政治學(xué)角度理解：“契約理論”認(rèn)為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎(chǔ)上的，政府的一切權(quán)力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權(quán)能委托，政府應(yīng)保護(hù)全體公民的公共利益，維護(hù)和平的社會秩序，充當(dāng)公民的忠實“奴仆”，“全心全意為人民服務(wù)”，否則，公民有權(quán)收回委托之權(quán)能，選舉出新的政府。眾所周知，政府機(jī)關(guān)本身并不直接創(chuàng)造社會財富，它們的運(yùn)轉(zhuǎn)和活動靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來供養(yǎng)，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務(wù)，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應(yīng)有之義，應(yīng)有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。
經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論，為我們提供了另一種理解模式。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府管理過程就是基礎(chǔ)設(shè)施、治安、政策、法律等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程。而公民則是政府提供的公共產(chǎn)品的消費者，政府存在的目的就是滿足“消費者”的不同需求，以盡可能高效率、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)爭取消費者的支持［1］。 按照這種理解，政府不僅要為公民服務(wù)，而且要提供盡可能好的服務(wù)，否則，就難以贏得公眾的支持，從而失去存在的基礎(chǔ)。
各種理論雖然理解的角度不同，但它們都證明了這樣一個觀點：政府必須為公民服務(wù)。
2.為國家服務(wù) 行政管理是國家發(fā)展的產(chǎn)物，它通過自身的管理活動來發(fā)揮、實現(xiàn)國家的職能，執(zhí)行國家的意志。它不可能脫離國家而獨立存在。任何行政管理活動都服從于國家、服務(wù)于統(tǒng)治階級。行政管理在本質(zhì)上是為國家服務(wù)的，政府代表并為國家的利益開展活動。
任何國家都有安全的需要［2］，從內(nèi)外兩個方面表現(xiàn)出來。 內(nèi)部安全是統(tǒng)治階級維護(hù)和鞏固自己的統(tǒng)治，防止政權(quán)喪失，保持國內(nèi)穩(wěn)定。政府為實現(xiàn)內(nèi)部安全，維護(hù)統(tǒng)治，一方面要代表國家利用暴力工具強(qiáng)制被統(tǒng)治階級服從國家的意志、法律和政策，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級的反抗。另一方面則采取改善福利等措施協(xié)調(diào)和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護(hù)內(nèi)部的安全和穩(wěn)定，為統(tǒng)治階級利益服務(wù)。外部安全就是要保證主權(quán)國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，不受它國侵犯，維護(hù)國家的尊嚴(yán)。政府代表國家通過外交、戰(zhàn)爭等方式實現(xiàn)國家的這種安全需要。
在內(nèi)外安全和穩(wěn)定的政治環(huán)境下，統(tǒng)治階級還要努力發(fā)展本國的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等事務(wù)，以鞏固自己的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府通過執(zhí)行經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的管理職能，為國家經(jīng)濟(jì)文化等發(fā)展服務(wù)。當(dāng)然，政府代表國家與它國開展經(jīng)濟(jì)和科技等方面的競爭，進(jìn)行綜合國力的較量，也是政府為國家服務(wù)的應(yīng)有之義。
3.為社會服務(wù) 政府職能除了為國家服務(wù)和具有強(qiáng)制性的一面之外，還具有為社會服務(wù)的非強(qiáng)制性的一面，這是由國家和社會關(guān)系決定的。專制社會，國家與社會的關(guān)系出現(xiàn)了顛倒，國家日益凌駕于社會之上，對社會超?？刂啤，F(xiàn)代民主社會，才真正體現(xiàn)了社會決定國家，國家按照社會的指意運(yùn)作的內(nèi)在涵義。國家與社會的這種關(guān)系“具體化為政府與市場、政府與企業(yè)、政權(quán)組織與社會、國家機(jī)構(gòu)與社會民眾的關(guān)系。一句話，是上層建筑服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)系”［3］，所以， 國家要為社會服務(wù)。政府則代表國家執(zhí)行這種服務(wù)職能，這種服務(wù)具體表現(xiàn)為政府為市場服務(wù)，如“培育市場體系、制定市場規(guī)則、維護(hù)市場秩序、進(jìn)行宏觀調(diào)控、克服市場缺陷”等；為企業(yè)服務(wù)，即“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督”；為社會良性行為服務(wù)，如：環(huán)境保護(hù)、治理污染、維護(hù)生態(tài)平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護(hù)社會的公平和正義；為公民服務(wù)，如提供公共產(chǎn)品、保障公民權(quán)益。
三、21世紀(jì)中國政府：掌舵而非劃槳
“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段”［4］。 政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務(wù)，是我國各級政府必須思考的關(guān)鍵問題。
1.掌舵與劃槳 現(xiàn)代國家的政府，既具有決策與指揮的職責(zé)，又具有執(zhí)行和操作的職責(zé)。如果把決策、指揮比作“掌舵”的話，那么具體的服務(wù)執(zhí)行就是“劃槳”。掌舵是一種方向性、目標(biāo)性的引導(dǎo)，而劃槳則是實現(xiàn)目標(biāo)的手段。從另一方面來理解，“掌舵”是政府方針政策等宏觀方面的服務(wù)，而“劃槳”則是具體的服務(wù)。
2.掌舵而非劃槳 彼得·德魯克在《不連續(xù)的時代》一書中說：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡’。相反，我們需要一個有活力的、強(qiáng)大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導(dǎo)從而把‘實干’讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府”。我們需要一個能夠以治理而實行治理的政府。這不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執(zhí)行’的政府，這是一個‘治理’的政府”［4］（P25）。當(dāng)代管理者也認(rèn)為：“任何想要把治理和‘實干’大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會嚴(yán)重削弱決策的能力。任何想要決策機(jī)構(gòu)親自去‘實干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機(jī)構(gòu)并不具有那樣的能力，從根本上說那也不是它的事?！保?］（P64）政府不是“實干”的機(jī)構(gòu)，而是“決策機(jī)構(gòu)”。因為“政府并不善于劃槳”［4］（P32），政府的職責(zé)只能是“掌舵（決策）”而非“劃槳（實干）”。政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實現(xiàn)。
3.滿足公眾的需要 政府是決策機(jī)構(gòu)，如何掌舵，即提供什么樣的服務(wù)，并不能由政府自身說了算，而要根據(jù)服務(wù)對象，尤其是政府服務(wù)的直接受益人——公眾的要求而確定。
政府使用納稅人的錢，為公眾服務(wù)，理應(yīng)“以顧客為中心”，按照公眾的要求提供公共服務(wù)，滿足公眾的需要，就是說政府的服務(wù)要面向公眾，而不是面向權(quán)力；政府對公眾的利益、需要和要求應(yīng)具有靈敏的反應(yīng)能力；政府的一切活動要圍繞著公眾的切身利益，樹立“公眾至上”意識，一切以服務(wù)對象的滿意為標(biāo)準(zhǔn)。
4.把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)工作中去 政府服務(wù)也是一種經(jīng)濟(jì)行為，需要進(jìn)行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務(wù)也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務(wù)中引入市場機(jī)制，把競爭注入到政府服務(wù)工作當(dāng)中將有助于實現(xiàn)政府服務(wù)“低成本、高收益”的預(yù)期。同時，這也是滿足公眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量、打破政府壟斷的有效途徑。
政府服務(wù)中引入競爭機(jī)制，主要考慮三個方面。一是政府內(nèi)部的競爭。在政府同類部門中政府雇員以及為政府服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如印刷、會計、采辦、通訊數(shù)據(jù)處理，車隊、修理等之間開展競爭，可以解開官僚主義的死結(jié)。二是政府與私營部門的競爭。在一些由政府壟斷的服務(wù)中，如交通、電信、郵政、水電等引入競爭機(jī)制，打破政府壟斷，給政府形成競爭壓力，迫使服務(wù)質(zhì)量的提高。三是私營部門之間的競爭，把一些政府可以撤手不管的服務(wù)，諸如清除垃圾、城市環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)等通過招標(biāo)方式出租或承包給私營部門，實行“有償服務(wù)”，由市場來完成，可減輕政府負(fù)擔(dān)，以便政府更好地“掌舵”。
競爭不能解決一切問題，但至少能使我們的政府服務(wù)質(zhì)量有所改觀。
四、效率與效益：政府服務(wù)的價值評判
行政效率與效益是行政服務(wù)的核心問題，貫穿于行政服務(wù)的各個環(huán)節(jié)，是全部行政活動追求的目標(biāo)，也是檢查政府工作質(zhì)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)，政府服務(wù)的好壞都要經(jīng)過效率與效益這一對價值判斷標(biāo)準(zhǔn)的檢驗。高效率基礎(chǔ)上的高效益是良好行政服務(wù)追求的目標(biāo)。
1.效率與效益的可比性 廣義的行政效率是質(zhì)與量的統(tǒng)一，包括質(zhì)量和數(shù)量兩個方面的規(guī)定性。數(shù)量上的規(guī)定性，是指行政服務(wù)總產(chǎn)出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質(zhì)的規(guī)定性，是指行政服務(wù)的社會和政治價值，看其是否達(dá)到了有益于社會，能夠為大多數(shù)人謀福利的既定價值目標(biāo)，即“效益”，這是對行政效率的社會性評價。
“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務(wù)的價值評判標(biāo)準(zhǔn)，但二者并非完全一致，或者說，二者之間具有某些可比性。長期以來，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區(qū)別?！靶实扔谛б?，效率越高，效益越高”，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中獲取相應(yīng)的效益，二者成正比。但問題還有另一面，如果行政服務(wù)活動遠(yuǎn)離了原定目標(biāo)，或給社會帶來不利影響，其效率越高，結(jié)果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負(fù)值，在一定條件下，兩者成反比。只有當(dāng)兩者以最恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合起來，并產(chǎn)生最佳值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標(biāo)的正確與否，會給國家、社會和人民的利益帶來重大損失。
2.短期與長期的統(tǒng)一性 衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當(dāng)長的時間，才能作出恰當(dāng)?shù)脑u價。有些行政活動剛開始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時間的推移，條件的日趨成熟，效率會逐步提高，效益也會日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長遠(yuǎn)利益，更不應(yīng)為片面追求短期的效率和效益而損害長期的效率和效益。任何放棄長遠(yuǎn)效率和效益的行政行為，都不可能真正實現(xiàn)行政服務(wù)的高效率和高效益。所以，對效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相當(dāng)多的行政服務(wù)領(lǐng)域，例如環(huán)境保護(hù)等，更應(yīng)把眼光放長遠(yuǎn)些，把長遠(yuǎn)利益與眼前利益結(jié)合起來，實現(xiàn)行政服務(wù)的短期與長期效率和效益的統(tǒng)一。
3.以“三個有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，以“人民滿意”為尺度 效率和效益的統(tǒng)一及二者長期性的統(tǒng)一，都只是政府服務(wù)的價值評判原則問題。對于政府來說，終極目的是要實現(xiàn)效率基礎(chǔ)上的高效益。究竟什么樣的服務(wù)才是高效率基礎(chǔ)上的高效益，則有一套客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)和尺度：就是看政府服務(wù)是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于增強(qiáng)綜合國力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據(jù)“人民是否滿意”這個尺度來進(jìn)行衡量。
我國仍處在社會主義初級階段。這一基本國情決定了“我們的生產(chǎn)力水平很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民和國家需要”，落后的生產(chǎn)力和人民日益增長的物質(zhì)文化生活需求之間存在著嚴(yán)重的矛盾。這種現(xiàn)實也就決定了“社會主義初級階段最根本的任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力”（鄧小平語）。通過生產(chǎn)力的發(fā)展，來增強(qiáng)社會主義國家的綜合國力，提高人民的生活水平。社會主義初級階段的一切工作是非得失都要根據(jù)“三個有利于”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。我國的政府是服從和服務(wù)于這一根本任務(wù)的，其服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，服務(wù)效益的高低，最終也要看是否發(fā)展了社會主義的生產(chǎn)力，是否增強(qiáng)了綜合國力，是否提高了人民的生活水平。
“三個有利于”是一種實踐標(biāo)準(zhǔn)。政府的服務(wù)是否達(dá)到了這一標(biāo)準(zhǔn)，最終要依據(jù)“人民是否滿意”這個尺度來衡量。政府服務(wù)是否符合人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處……都主要看“人民滿意不滿意”、“人民擁護(hù)不擁護(hù)”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。這是對政府高質(zhì)量、高效率和高效益服務(wù)的最具權(quán)威性和決定性的價值評判。
內(nèi)容提要：社會團(tuán)體是指由中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！扼w育法》等法律規(guī)定社會團(tuán)體具有一定的行政管理權(quán)，與《社會團(tuán)體管理條例》相沖突。立法機(jī)關(guān)許可社會團(tuán)體行使行政管理權(quán)，使其成為“二政府”，嚴(yán)重影響了最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院的權(quán)威，違背《憲法》。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立違憲審查制度，取締社會團(tuán)體的行政管理權(quán)，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
關(guān)鍵詞：社會團(tuán)體 行政許可 法律沖突 違憲審查
一、社會團(tuán)體的定義和特征以及行政管理權(quán)的產(chǎn)生
《社會團(tuán)體登記管理條例》第2條明確規(guī)定社會團(tuán)體指“由中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。社會團(tuán)體也被稱為“行業(yè)協(xié)會”、“民間組織”和“非營利組織”等，它具有六個基本特征：（1）正規(guī)性，即具有正式登記的合法身份；（2）民間性，即在組織機(jī)構(gòu)上與政府分離；（3）非營利性，即不得為其擁有者謀取利益；（4）自治性，即能夠控制自己的活動；（5）自愿性，即在其活動和管理中有顯著的自愿參與的成分；（6）公益性，即服務(wù)于某些公共目的。［注1］世界各國社會團(tuán)體具有相同的基本特征，沒有強(qiáng)制性，但是中國的許多社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)，具有強(qiáng)制性，喪失民間性和自愿性。
中國的社會團(tuán)體為什么具有行政管理權(quán)？是因為社會團(tuán)體取得了授權(quán)，一是行政機(jī)關(guān)授權(quán)，二是立法機(jī)關(guān)授權(quán)。社會團(tuán)體經(jīng)行政機(jī)關(guān)授權(quán)后，雖然以自己的名義行使行政管理權(quán)，但它受行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)，并受《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》和《行政訴訟法》等法律的制約，對于由此產(chǎn)生的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)承擔(dān)，行政行為相對人有權(quán)通過行政復(fù)議和行政訴訟程序解決行政糾紛，社會團(tuán)體的這種行政管理權(quán)具有表面性和暫時性的特征，行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷授權(quán)，本文對此不進(jìn)行詳論。全國人大常委會制定的許多部門法中對社會團(tuán)體的職權(quán)作出規(guī)定，許可社會團(tuán)體以自己的名義獨立行使行政管理權(quán)，不受《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》和《行政訴訟法》的制約，由此產(chǎn)生的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)，立法機(jī)關(guān)也不承擔(dān)，行政行為相對人不能通過行政復(fù)議和行政訴訟程序取得司法救濟(jì)，引起了許多社會新問題。這種行政管理權(quán)具有實質(zhì)性和永久性的特征，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干預(yù)和撤銷，只有立法機(jī)關(guān)通過修改或者廢止法律才能撤銷行政管理權(quán)，人們把立法機(jī)關(guān)授予行政管理權(quán)的社會團(tuán)體稱為“二政府”，頗值得研究。
二、社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)是法律沖突的結(jié)果
《體育法》第31條第2款規(guī)定“全國單項體育競賽由該項運(yùn)動的全國性協(xié)會負(fù)責(zé)管理”，全國人大常委會通過的《體育法》將全國性單項體育競賽管理權(quán)全權(quán)授予社會團(tuán)體，剝奪了國家體育總局對全國性單項體育競賽的管理權(quán)，其弊端在足球競賽中暴露出來。中國足球運(yùn)動協(xié)會依法享有對全國性足球比賽的管理權(quán)，掌握著“中超”、“中甲”的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并且具有處罰權(quán)，如果每個俱樂部主場的廣告牌有40塊，足協(xié)攤派下的要有一多半，萬寶路、飛利浦等企業(yè)用巨額資金冠名，流到各個俱樂部手里的資金只是一小部分，嚴(yán)重影響到各俱樂部的積極性。2004年度有的足球俱樂部以《社會團(tuán)體管理條例》為“矛”，試圖實現(xiàn)會員的共同意愿，擺脫中國足球運(yùn)動協(xié)會的束縛，以罷賽抵制中超，自愿舉辦聯(lián)賽，被稱為“革命派”；中國足球運(yùn)動協(xié)會以《體育法》為“盾”，主張繼續(xù)進(jìn)行中超比賽，對罷賽的俱樂部以處罰相壓制，被稱為“保守派”?！傲T賽風(fēng)波”久久不能平靜，社會輿論嘩然?！渡鐣F(tuán)體管理條例》規(guī)定社會團(tuán)體具有自愿性，《體育法》規(guī)定社會團(tuán)體具有強(qiáng)制性，二者相矛盾，這種現(xiàn)象在法學(xué)理論上叫作“法律沖突”，足球界的“罷賽風(fēng)波”僅是法律沖突的一個結(jié)果，不是全部結(jié)果。由于中國足球運(yùn)動協(xié)會屬于社會團(tuán)體，當(dāng)受到處罰的球隊和球員不服處罰而對中國足球運(yùn)動協(xié)會提起行政訴訟時，法院必定以中國足球運(yùn)動協(xié)會為社會團(tuán)體而不是行政機(jī)關(guān)為由，依據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，裁定不予受理。中國足球運(yùn)動協(xié)會的行政管理權(quán)不是由國家體育總局授權(quán)的，而是由全國人大常委會許可的，國家體育總局對此不承擔(dān)責(zé)任，全國人大常委會理應(yīng)對此承擔(dān)責(zé)任，如果受到處罰的球隊和球員起訴國家體育總局，法院受理后必定裁定駁回原告的訴訟請求；如果起訴全國人大常委會，法院必定裁定不予受理。可見，中國足球運(yùn)動協(xié)會行政管理權(quán)不受《行政訴訟法》的制約，其處罰決定書的效力高于最高人民法院判決書的效力，——這也是法律沖突的結(jié)果。社會團(tuán)體不是國家行政機(jī)關(guān)，社會團(tuán)體工作人員不屬于國家工作人員，根據(jù)“罪刑法定原則”，他們不能成為貪污、受賄和挪用公款等刑事責(zé)任主體，如果司法機(jī)關(guān)想追究貪污、受賄和挪用公款等刑事責(zé)任，在法律適用方面必然會遇到困惑。比如，2002年發(fā)生的“黑哨”龔建平案件中，檢察機(jī)關(guān)起訴書指控龔建平犯有商業(yè)受賄罪，辯護(hù)律師作無罪辯護(hù)，一審法院經(jīng)延期審理，判決認(rèn)定龔建平犯受賄罪，處十年有期徒刑，雖然二審法院駁回上訴，維持原判，但法院和理論界對此仍然存在不同見解。中國足球運(yùn)動協(xié)會經(jīng)立法機(jī)關(guān)許可取得行政管理權(quán)，其工作人員同國家行政工作人員一樣，如果他們收受賄賂不構(gòu)成受賄罪，或者按照商業(yè)受賄罪判處較輕的刑罰，就是對這種受賄行為進(jìn)行慫恿和支持。法院以受賄罪對被告人龔建平定罪量刑，存在合理性一面，但違反了“罪刑法定原則”，也存在違法性一面。從法院判決結(jié)果看，法院把中國足球運(yùn)動協(xié)會工作人員（足球裁判員）龔建平視同國家工作人員，說明法院把具有行政管理權(quán)的社會團(tuán)體視同國家行政機(jī)關(guān)。法院在刑事審判中把社會團(tuán)體視同國家行政機(jī)關(guān)，而在行政審判中不把社會團(tuán)體視同國家行政機(jī)關(guān)，——這還是法律沖突的結(jié)果。如果《體育法》沒有許可社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)，那么上述各種爭執(zhí)均不會發(fā)生。
《律師法》第40條規(guī)定律師協(xié)會履行七項職責(zé)，律師協(xié)會取得一定行政管理權(quán)。2004年7月深圳60多名律師在聯(lián)名提出的“罷免會長提案”中指責(zé)深圳市律師協(xié)會某會長上任一年就將歷屆律協(xié)留下的1200萬元會費花光且留下巨額赤字，致使未來的六屆律師協(xié)會將要用20年時間償還欠賬，每年將承擔(dān)200萬元的債務(wù)，花4000萬元巨資（包括貸款利息）購買的1680平方米的律協(xié)辦公樓僅僅為律協(xié)14名工作人員使用，拿律師血汗錢裝點門面等等，“罷免風(fēng)波”說明社會團(tuán)體在履行行政管理職權(quán)過程中存在腐敗現(xiàn)象?！缎姓S可法》施行前，司法行政部門每年向律師收取高額年檢注冊費，《行政許可法》施行后年檢注冊費被取消，正當(dāng)律師們歡欣鼓舞時，律師協(xié)會的會費標(biāo)準(zhǔn)卻讓律師們大吃一驚，律師的負(fù)擔(dān)非但沒有減輕，反而大大加重了。2005年山東多數(shù)地市律師協(xié)會每年征收個人會費2000元，團(tuán)體會費15000元，比北京團(tuán)體會費10000元多5000元，多數(shù)地市律師敢恕而不敢言，乖乖地交納，青島律師聯(lián)合起來了，集體說“不”，掀起大規(guī)模的“抗費運(yùn)動”，在市司法局的行政干預(yù)下，一些大的律師事務(wù)所出于自身利益的考量，不得不妥協(xié)，交納了會費，6月30日下午青島市司法局召集沒有繳費的律師事務(wù)所主任召開緊急會議，有一位副局長宣布：今天晚上12點以前，如果再不繳費的話，取消律師事務(wù)所的年檢資格。在“最后通牒”的脅迫下，“青島律師抗費運(yùn)動”以律師失敗而告終。有的律師不堪重負(fù)，試圖根據(jù)社會團(tuán)體的自愿性特征退出律師協(xié)會，但無法退出。《律師法》第39條規(guī)定“律師必須加入所在地的地方律師協(xié)會。加入地方律師協(xié)會的律師，同時是中華全國律師協(xié)會的會員”，律師取得律師執(zhí)業(yè)證后，無需申請加入律師協(xié)會，自然成為各級律師協(xié)會會員，多級會員資格的取得是法定的而不是自愿的，哪一級律師協(xié)會也沒有向會員頒發(fā)會員證。如果律師想退出律師協(xié)會，就只有放棄執(zhí)業(yè)。國辦律師事務(wù)所“脫鉤改制”后，我國合作、合伙律師事務(wù)所占絕大多數(shù)，律師事務(wù)所定位不明、管理混亂問題突出，律師協(xié)會具有行政管理權(quán)是主要原因之一。合作、合伙律師事務(wù)所以及外國律師事務(wù)所駐華辦事處都是利用非國有資產(chǎn)舉辦的從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織，屬于“民辦非企業(yè)單位”。中辦、國辦《關(guān)于加強(qiáng)社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位登記管理工作的通知》（中辦發(fā)[1996]22號）規(guī)定對社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位實行“統(tǒng)一歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”的管理體制。國務(wù)院于1998年10月《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務(wù)院令第251號）。1999年11月中辦、國辦又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》（中辦發(fā)[1999]34號）。民政部于1999年12月28日《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》(民政部第18號令)，規(guī)定民辦非企業(yè)單位按照教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育、勞動、民政、社會中介服務(wù)、法律服務(wù)和其它共十大行業(yè)分類進(jìn)行登記。民政部從2000年初至2001年底在全國范圍內(nèi)開展了一次大規(guī)模地對民辦非企業(yè)單位的復(fù)查登記工作，全國大多數(shù)行業(yè)民辦非企業(yè)單位均參加了民政登記，上海市司法局收到上海市民政局關(guān)于合作、合伙律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)進(jìn)行民政登記的通知后，向司法部提出《關(guān)于合作、合伙律師事務(wù)所是否進(jìn)行民政登記的請示》（滬司發(fā)請［2000］57號），2000年6月7日司法部作出《關(guān)于律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的批復(fù)》(司復(fù)［2000］4號)。正是因為司法部貫徹執(zhí)行《律師法》，作出不進(jìn)行民政登記的批復(fù)，沒有貫徹執(zhí)行國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和“中央統(tǒng)一登記精神”，導(dǎo)致民辦律師事務(wù)所定位不明，其主體合法性受到質(zhì)疑?！豆ｋU條例》規(guī)定企業(yè)單位以及國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位等五類社會組織可以按照規(guī)定參加工傷保險，合作、合伙律師事務(wù)所具備民辦非企業(yè)單位的實質(zhì)要件，因未進(jìn)行民政登記而不具備形式要件，成為無照經(jīng)營單位，無權(quán)參加工傷保險，即使勞動和社會保障部門準(zhǔn)許參加，也難以得到社會保障。2004年夏天，我在青島參加山東省勞動仲裁員培訓(xùn)班，后取得勞動仲裁員資格，在培訓(xùn)學(xué)習(xí)《工傷》時我特地向老師遞一紙條，請教一個問題，“已由業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)成立但尚未進(jìn)行民政登記的民辦學(xué)校、民辦律師事務(wù)所等民辦非企業(yè)單位，員工發(fā)生工傷后申請工傷認(rèn)定的，是否認(rèn)定為工傷？”講課老師是山東省勞動和社會保障廳醫(yī)保處長，他說：“這個問題非常復(fù)雜，暫不受理?！碑?dāng)律師在工作途中或者上下班路上發(fā)生交通事故受傷而提出工傷認(rèn)定申請后，勞動保障行政部門依法根據(jù)雙方是否存在勞動關(guān)系決定是否受理，必以單位沒有取得營業(yè)執(zhí)照即用人單位主體不適格為由認(rèn)定雙方之間沒有形成勞動關(guān)系，從而決定不予受理，不可能作出工傷認(rèn)定書。農(nóng)民工受工傷后一般可以通過勞動仲裁程序獲得賠償，而律師受工傷后一般不能通過勞動仲裁程序獲得賠償，可以按照合伙或者雇傭關(guān)系處理，適用最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》，或者按照勞動和社會保障部《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》的有關(guān)規(guī)定處理，這就是民辦律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的“好處”。根據(jù)國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》之規(guī)定，民辦非企業(yè)單位有個體、合伙和法人三種形式，這種體制具有科學(xué)性，而司法部根據(jù)《律師法》制定的登記條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國務(wù)院的規(guī)定，并且均不具備法人資格，程序上須經(jīng)省級以上司法行政部門審批，沒有科學(xué)性可言。2005年11月北京有一位律師在收取當(dāng)事人千萬元巨款后卷款失蹤，合伙人面臨承擔(dān)連帶責(zé)任，家庭財產(chǎn)朝不保夕，如果該律師事務(wù)所取得了法人資格，那么合伙人的家庭財產(chǎn)將受到法律保護(hù)，此案向律師敲響了警鐘，規(guī)范登記管理并建立法人制度十分必要，刻不容緩。早在2001年夏天，我曾以律師和法學(xué)會員雙重身份到日照市民政局民間組織管理局進(jìn)行調(diào)研，有一位科長熱情地接待了我。我問：“到底合作、合伙律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)在哪一個部門進(jìn)行登記？”科長答：“根據(jù)中央統(tǒng)一登記精神和國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民政部門是民辦非企業(yè)單位的唯一法定登記管理機(jī)關(guān)，其他任何單位和個人均無權(quán)登記，合作、合伙律師事務(wù)所是典型的民辦非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)由民政部門登記?！薄半y道司法行政部門沒有登記管理權(quán)嗎？”我一邊爭辯，一邊把司法部制定的《律師事務(wù)所登記管理辦法》和《關(guān)于律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的批復(fù)》復(fù)印件拿出來，讓科長看?？崎L不屑一顧，說：“司法行政部門是民辦律師事務(wù)所的業(yè)務(wù)主管單位，但不是登記管理機(jī)關(guān)，行業(yè)管理與登記管理是兩碼事，你們當(dāng)律師的人一聽就明白，還用問嗎？”我的臉紅了起來，沒有一點兒爭辯的勇氣，象學(xué)生請教老師一樣問如何申請登記?？崎L詳細(xì)介紹了進(jìn)行民政登記的條件和程序，與企業(yè)進(jìn)行工商登記相類似，但必須具有有關(guān)行政部門作出的審批文件，否則不予登記?？崎L強(qiáng)調(diào)說：“如果民辦非企業(yè)單位不來民政部門進(jìn)行登記，它在稅收、勞動保障等方面享受不到國家賦予民辦非企業(yè)單位的優(yōu)惠待遇，遲早有一天，非來進(jìn)行登記不可。咱市有的民辦律師事務(wù)所已經(jīng)注冊登記了，尚未登記的，請趕快前來登記?！蔽衣犃诉@話后感到非常意外，脫口而出：“誰說的？不可能吧！哪一家登記了？”我請求看看登記檔案，眼見為實，科長欣然同意，從檔案櫥中抱出幾個檔案盒放在我的面前，里面均有由東港區(qū)司法局蓋公章的審批文件。原來，東港區(qū)司法局主管的民辦律師事務(wù)所和民辦法律服務(wù)所全部進(jìn)行了注冊登記，均取得“民辦非企業(yè)單位營業(yè)執(zhí)照”，律師事務(wù)所的名稱被核準(zhǔn)登記為 “（日照）山東××律師事務(wù)所”?？崎L辦公桌上還放有一份《民間組織登記聯(lián)絡(luò)員表》，排列著市級有關(guān)行政部門名稱及其聯(lián)絡(luò)員姓名、職務(wù)和電話等，其中日照市司法局聯(lián)絡(luò)員姓名邊永生，職務(wù)為政策研究室主任。我特地來到市司法局政策研究室，直問邊主任：“你是民間組織登記聯(lián)絡(luò)員嗎？為什么不聯(lián)絡(luò)？”邊主任認(rèn)真地答：“市局指派我擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員后，我參加了由市政府組織召開的全市有關(guān)行政部門聯(lián)絡(luò)員會議，開展了一段時間的聯(lián)絡(luò)工作，后來省司法廳發(fā)來一個不準(zhǔn)進(jìn)行民政登記的文件，我根據(jù)市局領(lǐng)導(dǎo)的安排停止了聯(lián)絡(luò)工作?！彼麖奈募n案中找出《山東省司法廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<司法部關(guān)于合作、合伙律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記的批復(fù)>的通知》（魯司發(fā)通［2000］67號）。我又特地拜訪了日照市東港區(qū)司法局律師管理科長劉忠賢，問：“全國各地合作、合伙律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記，為什么你們登記了？”“合作、合伙律師事務(wù)所同民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院一樣，只有經(jīng)民政部門注冊登記后才算依法成立?！眲⒅屹t科長興致勃勃地說：“合作、合伙律師事務(wù)所屬于非營利性組織，收費受物價部門限制，稅務(wù)部門征收企業(yè)所得稅是不合理的，我區(qū)合作、合伙律師事務(wù)所進(jìn)行民政登記后，僅憑著民辦非企業(yè)單位營業(yè)執(zhí)照，以非企業(yè)為由拒交企業(yè)所得稅，非常有效，稅務(wù)機(jī)關(guān)從此不再來征收了……”在全國各地各級司法行政干部中，象劉忠賢一樣貫徹落實黨的統(tǒng)一登記政策的人，廖若晨星，——這就是法律沖突的后果。劉忠賢科長后因病去世，但他永遠(yuǎn)活在律師們的心中。某市有一家合伙律師事務(wù)所苦于無照經(jīng)營，試圖進(jìn)行民政登記，但市司法局沒有作出審批文件，市民政局拒不給予登記，無奈之下該律師事務(wù)所向市人事局提出登記申請，通過“走后門”取得了《事業(yè)法人登記證書》，放在抽屜里而不敢掛在墻上，擔(dān)心被司法局發(fā)現(xiàn)并給予處罰。司法部根據(jù)《律師法》實行“兩結(jié)合”管理體制，即行政部門與社會團(tuán)體共同行使管理權(quán)，司法行政部門對不應(yīng)當(dāng)管的登記管理工作拒不交給民政或者人事部門，抓而不放；對應(yīng)當(dāng)管的業(yè)務(wù)管理工作交給律師協(xié)會，放而不抓，國辦和民辦律師事務(wù)所的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)均錯位，完全違背黨的統(tǒng)一登記政策和國務(wù)院行政法規(guī)，司法部規(guī)定民辦律師事務(wù)所不進(jìn)行民政登記，就象規(guī)定律師結(jié)婚不進(jìn)行民政登記一樣，十分荒唐。《律師法》第19條規(guī)定律師事務(wù)所經(jīng)省級以上司法行政部門審批后設(shè)立，沒有明文許可司法行政部門進(jìn)行登記管理，司法部規(guī)定國辦所不進(jìn)行人事登記、合作、合伙所不進(jìn)行民政登記，屬于對法律作擴(kuò)大意義解釋，被全國人大常委會默認(rèn)?！皟山Y(jié)合”管理體制具有“三違一符”特點，即它違背黨的統(tǒng)一登記政策，違背國務(wù)院的行政法規(guī)，違背科學(xué)，“符合”《律師法》。黨的“十六大”報告中提出“規(guī)范和拓展法律服務(wù)業(yè)”，2004年司法部開展了大規(guī)模的律師集中教育整頓活動，加強(qiáng)律師隊伍建設(shè)，但《律師法》沒有修改，“兩結(jié)合”管理體制沒有改變。2005年我給司法部長致信，對“兩結(jié)合”律師管理體制提出質(zhì)疑，呼吁貫徹“中央統(tǒng)一登記精神”，全面改革律師管理體制，并贈送了一幅對聯(lián)，“千規(guī)范萬規(guī)范無照經(jīng)營不規(guī)范，舊拓展新拓展自己登記丟拓展”，橫批“法律沖突”。在《律師法》與黨的統(tǒng)一登記政策、國務(wù)院的行政法規(guī)相沖突的情況下，我認(rèn)為司法部應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行黨的統(tǒng)一登記政策和國務(wù)院行政法規(guī)，允許民辦律師事務(wù)所具有個體、合伙和法人三種組織形式，由各級司法行政部門進(jìn)行業(yè)務(wù)管理，并由同級民政部門進(jìn)行登記管理，只有這樣才能實現(xiàn)規(guī)范和拓展，這種管理體制可稱為“兩分離”管理體制，即登記管理與業(yè)務(wù)管理相分離，律師協(xié)會沒有任何行政管理權(quán)，社會團(tuán)體自律性管理不能與行政管理相提并論。
目前，我國社會團(tuán)體除在體育、律師行業(yè)具有行政管理權(quán)外，在會計、金融、保險和證券等眾多行業(yè)中也具有行政管理權(quán)，都是部門法與行政法規(guī)相沖突的結(jié)果。
三、法律沖突是法學(xué)理論和法律制度落后的結(jié)果
進(jìn)入20世紀(jì)，西方法治社會中政府行政職能和行政權(quán)開始大擴(kuò)張、大膨脹，西方學(xué)者稱為“行政國”現(xiàn)象。［注2］新中國成立后，我國長期實行計劃經(jīng)濟(jì)，西方國家把中國稱為“行政國”。改革開放以來我國逐步向市場經(jīng)濟(jì)過渡，有的學(xué)者主張實現(xiàn)“小政府、大社會”改革目標(biāo)，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，把政府管的事情交給社會團(tuán)體管，社會團(tuán)體的職權(quán)呈現(xiàn)膨脹趨勢，這種思潮不符合法人制度理論。法人制度理論要求各類法人各負(fù)其責(zé)，行政機(jī)關(guān)具有行政管理權(quán)，社會團(tuán)體沒有行政管理權(quán)，均不應(yīng)當(dāng)從事經(jīng)營活動。《德國民法典》首次以法律形式規(guī)定了系統(tǒng)、完整的法人制度，至今已有一百多年的歷史，我國從1986年《民法通則》施行開始建立法人制度，僅20年。我國法學(xué)理論界主流學(xué)者主張法人共分為機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人和社會團(tuán)體法人等四類，這一理論沒有全面反映我國現(xiàn)行法人制度，不能正確指導(dǎo)立法工作，《中華人民共和國民法（草案）》沒有把民辦非企業(yè)法人與其他法人并列作出規(guī)定，說明法人制度理論研究工作滯后。“與民事主體問題相關(guān)聯(lián)的還有法人分類，民法通則將法人分為企業(yè)法人，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體法人，現(xiàn)在社會中介組織越來越多，民辦、合資辦學(xué)校、醫(yī)院等日益增加，很難歸入民法通則劃分的四類法人。有關(guān)民事主體以及法人分類，如何規(guī)定為好，需要進(jìn)一步研究?！保圩?］2001年我在中法網(wǎng)發(fā)表《論民辦律師事務(wù)所的發(fā)展方向》一文，根據(jù)《民法通則》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，首次提出“法人五分法”法人制度理論，即我國法人共分為機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人、社會團(tuán)體法人和民辦非企業(yè)法人等五類。2003年4月國務(wù)院《工傷保險條例》規(guī)定五類社會組織應(yīng)當(dāng)參加工傷保險，符合“法人五分法”法人制度理論，同時說明“法人五分法”法人制度理論是對我國法人制度的正確反映。2004年10月我在法律圖書館網(wǎng)站發(fā)表《論中國法人制度新理論及其對市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的影響》一文，改稱為“法人五類說”。如果“法人五類說”法人制度理論在法學(xué)理論界得到認(rèn)同，用于指導(dǎo)立法工作，那么全國人大常委會將廢止或者修改一批法律，撤銷社會團(tuán)體的行政管理權(quán)，法律與行政法規(guī)、憲法相沖突的問題就能夠得到解決，未來的民法典能夠?qū)Ω黝惙ㄈ诉M(jìn)行全面調(diào)整。2002年12月28日全國人大常委會通過的有關(guān)刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋，將瀆職罪的主體定義為“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制，但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”，具有行政管理權(quán)的社會團(tuán)體的工作人員被納入其中。有的學(xué)者認(rèn)為，社會團(tuán)體具有處罰權(quán)而不受《行政訴訟法》的制約，成為立法空白，呼吁全國人大常委會作出立法解釋，將其納入《行政訴訟法》調(diào)整的范疇。我認(rèn)為，全國人大常委會將社會團(tuán)體行政管理權(quán)納入《刑法》和《行政訴訟法》調(diào)整的范疇具有一定的積極作用，但同時默認(rèn)了社會團(tuán)體的“二政府”地位，其消極作用更大，社會團(tuán)體行政管理工作是否應(yīng)當(dāng)接受全國人大代表和人民群眾的監(jiān)督？“二政府”是否也應(yīng)當(dāng)在全國人民代表大會上作工作報告？由誰作報告？只有取消社會團(tuán)體的行政管理權(quán)才能從根本上解決問題，如果任由社會團(tuán)體繼續(xù)行使行政管理權(quán)，民眾反抗“二政府”統(tǒng)治的“風(fēng)波”、“革命”和“運(yùn)動”將不斷涌現(xiàn)，“小政府、大社會”的理想必將變成“兩政府、亂社會”的現(xiàn)實。
法律具有穩(wěn)定性，行政法規(guī)具有靈活性，二者之間難免發(fā)生沖突。當(dāng)法律與行政法規(guī)相沖突時，部委應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行法律還是行政法規(guī)呢？許多學(xué)者認(rèn)為，法律的效力高于行政法規(guī)，根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，部委應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行法律，不應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行行政法規(guī)。我認(rèn)為，部委應(yīng)當(dāng)以《憲法》為依據(jù)并以黨的政策為指導(dǎo)進(jìn)行選擇，違背憲法和黨的新政策的法律是“惡法”，必定與國務(wù)院依據(jù)《憲法》和黨的新政策制定的行政法規(guī)相沖突，部委應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行行政法規(guī)而不應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行“惡法”，只有這樣才能與黨中央、國務(wù)院保持高度一致，才能促進(jìn)法律修改，如果部委一味地貫徹執(zhí)行法律而不貫徹行政法規(guī)，就會出現(xiàn)部委依法規(guī)避國務(wù)院行政法規(guī)和黨的政策的結(jié)果，部委可以找出貫徹執(zhí)行法律的借口掩蓋其沒有與黨中央、國務(wù)院保持高度一致的事實，把法律視為“瓶頸”，把管理不善的責(zé)任推給全國人大常委會。全國人民代表大會通過的基本法律均經(jīng)眾多專家學(xué)者多年論證，具有較高的立法水準(zhǔn)，而全國人大常委會通過的大多數(shù)法律是由部委起草的，不乏社會團(tuán)體參與并爭分行政管理權(quán)，立法質(zhì)量普遍較差，許多法律與行政法規(guī)、憲法和黨的政策相沖突，立法過程和社會效果呈現(xiàn)出“關(guān)門立法法律沖突惡法亂國”的特點。例如：《道路交通安全法》出臺后，人們在理解和適用方面存在諸多分歧，遭受眾多學(xué)者批評。又如，《民辦教育促進(jìn)法》第9條規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件”，即不允許成立不具備法人條件的個體和合伙學(xué)校，將國務(wù)院確立的個體、合伙和法人等三種組織形式封堵兩種，顯然不利于民辦教育的發(fā)展，尤其不利于民辦學(xué)前教育的發(fā)展，名為“促進(jìn)法”，實為“限制法”。再如，我國《憲法》規(guī)定國務(wù)院為國家最高行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院依法享有最高行政許可權(quán)，而全國人大常委會通過的《行政許可法》規(guī)定自己享有比國務(wù)院更高的行政許可權(quán)，顯然違背《憲法》，等等。2005年國慶節(jié)放假期間，我向全國人大常委會和中共中央政法委員會分別寄交《關(guān)于體育法等六部法律違背憲法的審查申請書》，為防止當(dāng)?shù)剜]政局當(dāng)作上訪信件暗扣，特地從日照市跑到江蘇省贛榆縣郵政局，在得到郵遞員保證投遞的承諾后用掛號信寄發(fā)，至今沒有回音。當(dāng)法律違背憲法時，應(yīng)當(dāng)通過什么程序解決呢？從西方國家的經(jīng)驗看，違憲審查制度（或稱司法審查制度）是憲政得以成立的一項關(guān)鍵性制度，是判斷一個國家有無憲政的重要標(biāo)志。如在美國，聯(lián)邦憲法的起草者就認(rèn)為，司法審查乃是一部憲法中必要的且不證自明的部分。而在美國憲政實踐中，司法審查已經(jīng)成為“憲法拱門上的拱頂石”，是“憲法機(jī)器中絕對必要的部件，抽掉這個特制的螺栓，這部機(jī)器就化為碎片”?，F(xiàn)代憲政國家必須確立憲法的至上權(quán)威并建立違憲審查制度來予以保障。我國現(xiàn)行憲法在序言的最后一段宣布：憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。但遺憾的是，我們并沒有依據(jù)這一規(guī)定建立起違憲審查制度。其結(jié)果，違憲現(xiàn)象大量存在得不到糾正，長此以往，憲法作為法律規(guī)范效力盡失，權(quán)威掃地，根本大法，根本無用。［注4］正是因為我國沒有建立違憲審查制度，導(dǎo)致全國人大常委會制定的許多法律違背憲法而得不到及時修改，成為“惡法”，社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)，成為“二政府”，全國人大常委會行使行政許可權(quán)，成為“二政府總部”，社會團(tuán)體依據(jù)法律獨立行使行政管理權(quán)而不向全國人民代表大會作工作報告，國務(wù)院的政府工作報告沒有囊括社會團(tuán)體的行政管理工作，民眾從國務(wù)院政府工作報告中不能獲取全面的行政工作信息。
四、建議和懸賞
兩軍相沖突是戰(zhàn)爭，兩法相沖突是沒有硝煙的戰(zhàn)爭。我國許多法律與行政法規(guī)、憲法相沖突，導(dǎo)致許多社會團(tuán)體具有行政管理權(quán)，被貶稱為“二政府”，嚴(yán)重影響了最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院的權(quán)威，有損于共產(chǎn)黨的執(zhí)政形象，不利于構(gòu)建和諧社會，特建議中共中央恢復(fù)成立“中央法律委員會”，并列于中央軍事委員會，象重視維護(hù)領(lǐng)土完整、反對“兩國論”、加強(qiáng)軍隊建設(shè)一樣，重視維護(hù)憲法尊嚴(yán)，建立健全違憲審查制度，取締“二政府”，確保行政法規(guī)、憲法和黨的政策不受“惡法”所沖突，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
為了解決法律沖突問題，取消社會團(tuán)體的行政管理權(quán)，我甘愿奉獻(xiàn)自己的全部積蓄，特懸賞：凡中華人民共和國公民，不分年齡、姓別、民族、黨派和職業(yè)，無論誰取消了中國社會團(tuán)體的行政管理權(quán)，我自愿立即支付賞金二十萬元。
摘 要：行政管理是指國家機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)利來實現(xiàn)國家職能與利益的執(zhí)行和指揮，是國家賦予行政機(jī)構(gòu)及其工作人員的職權(quán)，使其在職權(quán)范圍內(nèi)行使國家權(quán)力，保證法律和行政法規(guī)的貫徹和執(zhí)行。其主要實現(xiàn)形式是通過行政行為。行政管理體制是國家政治體制的重要組成部分，包括政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、政府職權(quán)的劃分和政府機(jī)關(guān)的形式等。本文首先介紹當(dāng)代中國行政管理體制的概況，分析其存在的問題和改革的必要性，最后提出幾點建議和看法。
關(guān)鍵詞：行政管理 體制改革 服務(wù)型 政府機(jī)構(gòu)
一、當(dāng)代中國行政管理體制的概況
到目前為止，我國已經(jīng)進(jìn)行了四次政府機(jī)構(gòu)的改革，不僅有力地促進(jìn)了政府機(jī)關(guān)本身的精簡，還按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)變了政府職能，特別是轉(zhuǎn)變了政府經(jīng)濟(jì)管理職能。我國幅員遼闊，民族眾多，行政管理體制改革的背景、內(nèi)在動因都有所不同，使其呈現(xiàn)出了極其鮮明的個性，表現(xiàn)在：⑴變革的深刻性。我國行政管理體制改革是在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中進(jìn)行的革命性變革，對政府職能的簡化、政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、政府行為方式的改革乃至政府工作人員觀念的沖擊都是史無前例的；⑵改革與發(fā)展相互依存度高；⑶內(nèi)外部制約因素的相互交織。
二、當(dāng)代中國行政管理體制中存在的問題及其改革的必要性
行政管理體制要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、科學(xué)文化、和諧社會發(fā)展的要求，并且其改革需要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以提高黨的執(zhí)政能力為基點，以重塑政府形象和增強(qiáng)政府公信力為推動力，全面履行行政職責(zé)，提高政府的行政意識和能力。
中國行政管理體制中存在的問題有：
1、傳統(tǒng)的行政管理體制己經(jīng)適應(yīng)不了飛速發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)了，甚至成為其阻力和障礙。上層建筑決定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以建立一個適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理體制成為了當(dāng)務(wù)之急。
2、中國的行政管理機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，影響力改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也影響黨和群眾的關(guān)系，這個問題亟待解決。
3、政府部門職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、機(jī)構(gòu)重疊、辦事效率低、考核體系不健全。
4、國民收入分配不合理和社會保障制度改革滯后，影響了黨的群眾基礎(chǔ)。
加快行政管理體制改革，能夠消除經(jīng)濟(jì)社會中的深層次矛盾和問題，是提高對外開放水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。內(nèi)因是事物發(fā)展變化的根本原因，社會經(jīng)濟(jì)和諧的發(fā)展與中國行政管理體制的矛盾使得中國的行政管理體制改革是勢在必行啦。同時加上外因的作用，即世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步、世界環(huán)境的變化和wto的基本原則也是促進(jìn)其改革的原因。
三、針對行政管理體制的問題提出幾點改革建議和看法
通過行政管理體制的改革，使政府職能更明確，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更科學(xué)，政府權(quán)力劃分更細(xì)化，政府行為準(zhǔn)則更規(guī)范，政府運(yùn)行成本更合理，政府行政能力提高，建設(shè)具有中國特色的、職能明晰的、管理科學(xué)的、廉潔高效的、依法運(yùn)行的公共服務(wù)型政府。
1、遵循一切從實際出發(fā)的原則
我國所處經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型的特殊發(fā)展階段，并且對發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)有特定的要求，根據(jù)這一實際來決定“放松政府管制”和引入市場機(jī)制的幅度、力度和方式，力求穩(wěn)中求進(jìn)，同時加強(qiáng)對市場經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)管。
2、建立和健全政府行政機(jī)制和民主科學(xué)決策機(jī)制
對于關(guān)系到全局的重大決策要進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃；對于涉及群眾利益的決策，要進(jìn)行專家論證、咨詢以及社會公示，由社會組織、公民自主決策；要推行政務(wù)公開，建立透明的政務(wù)服務(wù)體系；要進(jìn)一步推進(jìn)行政立法進(jìn)程，完善行政法律機(jī)制；要著力完善群眾訴求和利益維護(hù)保障機(jī)制。
3、調(diào)整和精簡行政組織，完善行政組織管理體系，明確各部門的職能
按職能設(shè)置綜合管理機(jī)構(gòu)，建立公共行政體制。在改革中要堅持兩個原則：一是轉(zhuǎn)變政府職能，二是優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，將政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能合理、科學(xué)、明確地配置到政府部門。
4、健全、完善公共服務(wù)機(jī)制
把建設(shè)服務(wù)型政府作為戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，把以人為本作為建設(shè)服務(wù)型政府的出發(fā)點和歸宿，健全、完善公共服務(wù)機(jī)制。服務(wù)型政府意味著政治模式的根本轉(zhuǎn)變，即從以統(tǒng)治人民為核心的政治模式轉(zhuǎn)向以服務(wù)人民為核心的政治模式。推動中國政治體制改革能夠促進(jìn)中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，服務(wù)型政府的建設(shè)應(yīng)當(dāng)落到實處。
5、落實基層工作，注重并切實加強(qiáng)社會管理
強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作，關(guān)注基層民眾，注重社會綜合治理，促進(jìn)社會公平和正義，維護(hù)社會秩序和穩(wěn)定。特別是要加快建立健全各種突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制，提高政府保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。
6、提升政府管理經(jīng)濟(jì)的能力
要提升政府管理經(jīng)濟(jì)的能力，由原來用行政手段管理經(jīng)濟(jì)的方式向用經(jīng)濟(jì)、法律手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)的方式轉(zhuǎn)變。規(guī)范市場準(zhǔn)入和退出、強(qiáng)化市場監(jiān)管、加快建設(shè)社會信用體系，創(chuàng)造良好的市場發(fā)展環(huán)境，為國家行政管理體系的改革奠定堅實的基礎(chǔ)。
四、總結(jié)
行政管理體制改革不僅是一項系統(tǒng)工程，而且還是一個持續(xù)不斷的過程。在黨的十七屆二中全會上，提出了到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體目標(biāo)。我們堅信：行政體制的改革發(fā)展、人的全面發(fā)展和社會的發(fā)展進(jìn)步將會和諧共生、共同進(jìn)步，為未來的中國行政管理體制描繪一幅光輝絢爛的藍(lán)圖。
摘 要：行政管理是指國家機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)利來實現(xiàn)國家職能與利益的執(zhí)行和指揮，是國家賦予行政機(jī)構(gòu)及其工作人員的職權(quán)，使其在職權(quán)范圍內(nèi)行使國家權(quán)力，保證法律和行政法規(guī)的貫徹和執(zhí)行。其主要實現(xiàn)形式是通過行政行為。行政管理體制是國家政治體制的重要組成部分，包括政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、政府職權(quán)的劃分和政府機(jī)關(guān)的形式等。本文首先介紹當(dāng)代中國行政管理體制的概況，分析其存在的問題和改革的必要性，最后提出幾點建議和看法。
關(guān)鍵詞：行政管理 體制改革 服務(wù)型 政府機(jī)構(gòu)
一、當(dāng)代中國行政管理體制的概況
到目前為止，我國已經(jīng)進(jìn)行了四次政府機(jī)構(gòu)的改革，不僅有力地促進(jìn)了政府機(jī)關(guān)本身的精簡，還按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)變了政府職能，特別是轉(zhuǎn)變了政府經(jīng)濟(jì)管理職能。我國幅員遼闊，民族眾多，行政管理體制改革的背景、內(nèi)在動因都有所不同，使其呈現(xiàn)出了極其鮮明的個性，表現(xiàn)在：⑴變革的深刻性。我國行政管理體制改革是在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中進(jìn)行的革命性變革，對政府職能的簡化、政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、政府行為方式的改革乃至政府工作人員觀念的沖擊都是史無前例的；⑵改革與發(fā)展相互依存度高；⑶內(nèi)外部制約因素的相互交織。
二、當(dāng)代中國行政管理體制中存在的問題及其改革的必要性
行政管理體制要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、科學(xué)文化、和諧社會發(fā)展的要求，并且其改革需要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以提高黨的執(zhí)政能力為基點，以重塑政府形象和增強(qiáng)政府公信力為推動力，全面履行行政職責(zé)，提高政府的行政意識和能力。
中國行政管理體制中存在的問題有：
1、傳統(tǒng)的行政管理體制己經(jīng)適應(yīng)不了飛速發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)了，甚至成為其阻力和障礙。上層建筑決定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以建立一個適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理體制成為了當(dāng)務(wù)之急。
2、中國的行政管理機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，影響力改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也影響黨和群眾的關(guān)系，這個問題亟待解決。
3、政府部門職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、機(jī)構(gòu)重疊、辦事效率低、考核體系不健全。
4、國民收入分配不合理和社會保障制度改革滯后，影響了黨的群眾基礎(chǔ)。
加快行政管理體制改革，能夠消除經(jīng)濟(jì)社會中的深層次矛盾和問題，是提高對外開放水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。內(nèi)因是事物發(fā)展變化的根本原因，社會經(jīng)濟(jì)和諧的發(fā)展與中國行政管理體制的矛盾使得中國的行政管理體制改革是勢在必行啦。同時加上外因的作用，即世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步、世界環(huán)境的變化和wto的基本原則也是促進(jìn)其改革的原因。
三、針對行政管理體制的問題提出幾點改革建議和看法
通過行政管理體制的改革，使政府職能更明確，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更科學(xué)，政府權(quán)力劃分更細(xì)化，政府行為準(zhǔn)則更規(guī)范，政府運(yùn)行成本更合理，政府行政能力提高，建設(shè)具有中國特色的、職能明晰的、管理科學(xué)的、廉潔高效的、依法運(yùn)行的公共服務(wù)型政府。
1、遵循一切從實際出發(fā)的原則
我國所處經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型的特殊發(fā)展階段，并且對發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)有特定的要求，根據(jù)這一實際來決定“放松政府管制”和引入市場機(jī)制的幅度、力度和方式，力求穩(wěn)中求進(jìn)，同時加強(qiáng)對市場經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)管。
2、建立和健全政府行政機(jī)制和民主科學(xué)決策機(jī)制
對于關(guān)系到全局的重大決策要進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃；對于涉及群眾利益的決策，要進(jìn)行專家論證、咨詢以及社會公示，由社會組織、公民自主決策；要推行政務(wù)公開，建立透明的政務(wù)服務(wù)體系；要進(jìn)一步推進(jìn)行政立法進(jìn)程，完善行政法律機(jī)制；要著力完善群眾訴求和利益維護(hù)保障機(jī)制。
3、調(diào)整和精簡行政組織，完善行政組織管理體系，明確各部門的職能
按職能設(shè)置綜合管理機(jī)構(gòu)，建立公共行政體制。在改革中要堅持兩個原則：一是轉(zhuǎn)變政府職能，二是優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，將政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能合理、科學(xué)、明確地配置到政府部門。
4、健全、完善公共服務(wù)機(jī)制
把建設(shè)服務(wù)型政府作為戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，把以人為本作為建設(shè)服務(wù)型政府的出發(fā)點和歸宿，健全、完善公共服務(wù)機(jī)制。服務(wù)型政府意味著政治模式的根本轉(zhuǎn)變，即從以統(tǒng)治人民為核心的政治模式轉(zhuǎn)向以服務(wù)人民為核心的政治模式。推動中國政治體制改革能夠促進(jìn)中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，服務(wù)型政府的建設(shè)應(yīng)當(dāng)落到實處。
5、落實基層工作，注重并切實加強(qiáng)社會管理
強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作，關(guān)注基層民眾，注重社會綜合治理，促進(jìn)社會公平和正義，維護(hù)社會秩序和穩(wěn)定。特別是要加快建立健全各種突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制，提高政府保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。
6、提升政府管理經(jīng)濟(jì)的能力
要提升政府管理經(jīng)濟(jì)的能力，由原來用行政手段管理經(jīng)濟(jì)的方式向用經(jīng)濟(jì)、法律手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)的方式轉(zhuǎn)變。規(guī)范市場準(zhǔn)入和退出、強(qiáng)化市場監(jiān)管、加快建設(shè)社會信用體系，創(chuàng)造良好的市場發(fā)展環(huán)境，為國家行政管理體系的改革奠定堅實的基礎(chǔ)。
四、總結(jié)
行政管理體制改革不僅是一項系統(tǒng)工程，而且還是一個持續(xù)不斷的過程。在黨的十七屆二中全會上，提出了到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體目標(biāo)。我們堅信：行政體制的改革發(fā)展、人的全面發(fā)展和社會的發(fā)展進(jìn)步將會和諧共生、共同進(jìn)步，為未來的中國行政管理體制描繪一幅光輝絢爛的藍(lán)圖。
黨的十六大以來，我國的行政管理學(xué)研究得到快速發(fā)展，為行政管理體制改革和創(chuàng)新提供了智力支持，促進(jìn)了學(xué)術(shù)繁榮。在這個過程中，中國行政管理學(xué)會發(fā)揮了重要的作用。為此，本報記者就行政管理學(xué)的發(fā)展成就和特點與高小平展開對話。
從單維度轉(zhuǎn)向多維度研究
《中國社會科學(xué)報》：請您談?wù)勈笠詠硇姓芾韺W(xué)研究取得了哪些成就。
高小平：概括地說，行政管理學(xué)研究在三個方面取得了積極進(jìn)展：一是基礎(chǔ)理論的創(chuàng)新，加強(qiáng)了對公共管理、公共政策、公共服務(wù)理論的研究，為建立中國特色的公共管理學(xué)、完善行政管理學(xué)做出了有益的探索。二是政府管理實踐問題的研究，加大了行政改革、應(yīng)急管理、社會管理和政府服務(wù)等方面的研究力度，為推進(jìn)政府改革、提高行政能力、實現(xiàn)決策的科學(xué)化民主化作出了貢獻(xiàn)。三是行政管理技術(shù)與方法的創(chuàng)新，更加重視實證研究、案例研究、比較研究等方法，為政府引入績效管理、目標(biāo)管理、質(zhì)量管理、人力資源管理、網(wǎng)絡(luò)管理的方法提供了理論與技術(shù)咨詢服務(wù)。
《中國社會科學(xué)報》：十年來，行政管理學(xué)的成就是在什么樣的背景下取得的？有哪些鮮明的特點？
高小平：改革開放以來，我國政府行政管理體制的調(diào)整、發(fā)展歷程，可以從改革和創(chuàng)新兩個維度來分析，并劃分為兩大階段。從1978年到2002年，是以改革為引領(lǐng)、創(chuàng)新蘊(yùn)涵其中的時期，重點放在改革計劃經(jīng)濟(jì)下形成的傳統(tǒng)行政管理體制、職能和組織結(jié)構(gòu)；2002年之后，進(jìn)入到改革和創(chuàng)新并重、創(chuàng)新引領(lǐng)的時期，重點是按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求和加入世界貿(mào)易組織的承諾，轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新行政流程、工作方式和運(yùn)行機(jī)制。近十年正處于第二個階段的開始期，或者說是兩個階段的轉(zhuǎn)換期。我們分析行政管理學(xué)研究取得的成果不能離開這個背景。
通過回顧可以發(fā)現(xiàn)，十年來我國行政管理學(xué)從研究改革為主向改革與創(chuàng)新并舉發(fā)展，從研究實踐為主向理論與實踐緊密結(jié)合發(fā)展，從通過個別問題的拓延性研究為主向系統(tǒng)化研究指導(dǎo)下的對策研究為主發(fā)展。行政管理學(xué)研究從以往的單維度研究（適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求）轉(zhuǎn)向多維度、全景式、精細(xì)化研究，在政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五大體系相協(xié)調(diào)的中國特色社會主義理論語境中建立行政管理研究的新坐標(biāo)。
借鑒國際成果 打造中國特色
《中國社會科學(xué)報》：在行政管理學(xué)發(fā)展進(jìn)程中，國際學(xué)術(shù)流派和中國傳統(tǒng)行政管理思想產(chǎn)生過重要影響？
高小平：對。人類關(guān)于管理和治理的研究是一個開放的領(lǐng)域，其知識體系呈現(xiàn)交叉性、輻射性和融合性。我國行政管理學(xué)研究不斷深入，得益于學(xué)科的分化整合過程與國際化“生態(tài)”的有機(jī)結(jié)合。行政管理學(xué)是綜合性學(xué)科，科際整合特征比較明顯，研究行政管理學(xué)必須研究行政生態(tài)，即行政的經(jīng)濟(jì)生態(tài)、政治生態(tài)、社會生態(tài)以及學(xué)科生態(tài)，才能獲得“生態(tài)動力”。
中國行政管理學(xué)的發(fā)展，在很大程度上也得益于借鑒國際上的研究成果。國內(nèi)多家學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者翻譯了一大批國外行政管理學(xué)領(lǐng)域的經(jīng)典著作、教材，向國內(nèi)學(xué)術(shù)界和實務(wù)界介紹西方行政管理學(xué)理論和實踐的最新發(fā)展動態(tài)，舉辦或參加國際性的學(xué)術(shù)研討會。從2005年至今，由中國行政管理學(xué)會發(fā)起，電子科技大學(xué)與國際知名學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)共同主辦的公共管理國際會議連續(xù)舉辦了五屆。
與此同時，我國學(xué)者注重行政管理學(xué)的中國化，打造中國特色的行政管理學(xué)，其在學(xué)科和理論上的影響力已超越了行政管理學(xué)自身的范圍，成為馬克思主義中國化的一個重要組成部分。
為了把行政管理學(xué)科的基礎(chǔ)打造得更加牢固，我國行政管理學(xué)研究者不斷加強(qiáng)對行政管理基礎(chǔ)理論和深層次問題的研究，展開了行政哲學(xué)、行政方法論、公共性思想、行政戰(zhàn)略、行政倫理等內(nèi)容的思考，十分關(guān)注中國傳統(tǒng)行政管理思想對現(xiàn)代化的意義。2003年4月，中國行政管理學(xué)會與南京財經(jīng)大學(xué)聯(lián)合召開“全國行政哲學(xué)研討會”， 此后每年或兩年召開一次行政哲學(xué)研討會，聚集了國內(nèi)行政哲學(xué)研究的力量，涌現(xiàn)了一批有較高質(zhì)量的論文，深化了對行政哲學(xué)本身及相關(guān)問題的研究。這對于運(yùn)用傳統(tǒng)行政管理思想去研究和解決全球化背景下行政理論和實踐中存在的問題，探索行政活動的本質(zhì)和規(guī)律，建立學(xué)術(shù)理性規(guī)范，具有重要意義。
積極為政府管理改革建言獻(xiàn)策
《中國社會科學(xué)報》：行政管理學(xué)是一門應(yīng)用性學(xué)科，請您談?wù)勥@十年來行政管理學(xué)研究是如何為政府改進(jìn)行政管理發(fā)揮作用的。
高小平：政府在制定改革方案、實施改革進(jìn)程中主動聽取行政管理學(xué)界的意見和建議，行政管理學(xué)專家學(xué)者積極建言獻(xiàn)策，現(xiàn)在已經(jīng)成為決策科學(xué)化、民主化的重要內(nèi)容。
行政管理學(xué)界對經(jīng)濟(jì)改革、政治改革、行政改革中熱點、重點和難點問題特別是涉及全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大課題進(jìn)行研究，貼近實際，整合資源，不斷深化對當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政府管理規(guī)律的認(rèn)識，力求作出科學(xué)的理論回答，提煉出具有針對性、實用性的觀點，為黨和政府的決策服務(wù)。
摘要：激勵是人力資源管理的核心問題，它對于充分調(diào)動組織成員工作的積極性、創(chuàng)造性，吸引和留住人才以及提高個人和組織績效都具有決定性的意義。在中國政府行政管理中運(yùn)用馬斯洛的需要層次理論，結(jié)合行政管理的具體特點，完善公務(wù)員績效考核和有效激勵體系，是提高公務(wù)員工作的積極性、創(chuàng)造性，提高行政效率的科學(xué)選擇。
關(guān)鍵詞：需求層次理論；行政管理；激勵；績效
一、中國行政管理中的激勵問題
1.約束不對稱、重監(jiān)督而輕激勵
加強(qiáng)監(jiān)督，對公職人員無疑是一種有效的、必要的約束。但監(jiān)督只是問題的一個方面，并通常具有滯后性和對公務(wù)員激勵的被動性，激勵成效有限。因此，除了加強(qiáng)監(jiān)督以外，還應(yīng)該強(qiáng)化內(nèi)在激勵機(jī)制，從積極方面引導(dǎo)廣大公職人員敬業(yè)務(wù)實，拒腐防貪，從源頭上減少公務(wù)員的失職行為，并進(jìn)一步提高行政效率。
2.考核激勵的作用難以得到體現(xiàn)
考核激勵的作用機(jī)制主要通過將考核結(jié)果與公務(wù)員的獎懲、職務(wù)升降、級別和工資的調(diào)整等掛起鉤來，促使公務(wù)員積極工作，盡職盡責(zé)。而公務(wù)員考核是一項十分復(fù)雜的工作，稍不注意就易產(chǎn)生考核誤差，影響對公務(wù)員德才表現(xiàn)的準(zhǔn)確評定，影響考核對激勵功能的發(fā)揮。我國目前對公務(wù)員只進(jìn)行定性考核，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)2007年年終考核，有48名公務(wù)員參加考核，除了4名公務(wù)員為優(yōu)秀外，其余44名公務(wù)員均為合格，“不合格”一檔形同虛設(shè)。這種考核無疑有失全面和客觀公正，甚至沒有體現(xiàn)出考核的意義。
3.干部選拔機(jī)制中缺少激勵
中國的干部選拔機(jī)制中公平、競爭、擇優(yōu)原則體現(xiàn)不夠，科學(xué)的具體的操作規(guī)范也不夠健全，干部選拔過程中缺少激勵，缺乏活力，必然導(dǎo)致利益分配激勵功能減弱。由于工資基本固定，收入與努力無關(guān)，與組織目標(biāo)完成情況無關(guān)，其結(jié)果是玩忽職守、無所作為、消極怠工等“搭便車”現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)。這從根本上說，不是某個人的過失和責(zé)任，而是在組織制度中缺乏競爭激勵機(jī)制所必然導(dǎo)致的結(jié)果。
二、需要層次理論及其在行政管理中的作用
1.馬斯洛的需要層次理論
美國行為科學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛（a. h. maslow）于1943年出版的《動機(jī)激發(fā)論》中提出了“需要層次理論”。馬斯洛認(rèn)為，人的價值體系中存在著兩類不同的需要，一類是沿著生物譜系上升方向逐漸變?nèi)醯谋灸芑驔_動，稱為生理需要，另一類是隨生物進(jìn)化而逐漸顯現(xiàn)的潛能或需要，稱為高級需要。據(jù)此，馬斯洛把人類的需要按其重要性和產(chǎn)生次序分為五個層次，即生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、尊重需要以及自我實現(xiàn)的需要[1] 。
行為學(xué)家們依據(jù)馬斯洛的需要層次說，將需要的層次、激勵的因素以管理的策略對應(yīng)成表，為管理的實踐提供指南[1]：（1）生理需要方面的激勵因素為工資和獎金、福利、工作環(huán)境，管理策略可表現(xiàn)為完善的工資和獎金制度、貸款制度、醫(yī)療保健制度、工作時間（休息），創(chuàng)造健康工作環(huán)境，住宅和福利設(shè)施。（2）安全需要方面的激勵因素為職位保障，意外事故防止，管理策略為安全生產(chǎn)生活條件、危險工種的營養(yǎng)福利制度、合理的用工制度、離退休養(yǎng)老金制度、健康和意外保險制度、失業(yè)金制度等。（3）隸屬與愛的需要方面的激勵因素為良好人際關(guān)系、組織的認(rèn)同，其管理策略為和諧工作小組和良好人際關(guān)系、協(xié)商和對話制度、互助金制度、工會及其他團(tuán)體活動、娛樂制度、教育訓(xùn)練制度。（4）尊重需要方面的激勵因素為名譽(yù)、地位、權(quán)力與責(zé)任、被人尊重與自尊、與他人工資獎金之比較，管理策略為人事考核制度、工作職稱晉升制度、選拔擇優(yōu)的進(jìn)修制度、委員會參與制度與提合理化建設(shè)制度。（5）自我實現(xiàn)的需要方面的激勵因素有能發(fā)揮自己特長的組織環(huán)境、承擔(dān)有挑戰(zhàn)性的工作，管理策略為決策參與制度、建立攻關(guān)小組、提倡創(chuàng)造性工作、發(fā)動職工研究發(fā)展規(guī)劃、交給職工挑戰(zhàn)性工作和破格晉升制度。
2.基于需求層次理論的薪酬制度和靈活的福利機(jī)制
薪酬在人力資源管理激勵中是最重要的因素之一。薪酬因素在經(jīng)濟(jì)社會中的作用已經(jīng)超出了物質(zhì)激勵的范圍，成為兼具物質(zhì)和精神雙重激勵的重要因素。美國管理學(xué)家孔茨曾指出：“金錢對那些撫養(yǎng)一個家庭的人來說要比那些已經(jīng)功成名就、在金錢的需要方面已不再是那么迫切的人，就重要得多?！盵2]
在中國公共部門傳統(tǒng)的人事管理中，公職人員的薪酬一直實行等級工資制，一般工資水平是社會平均工資；西方一些發(fā)達(dá)國家實行高薪金的公務(wù)員制度，一位高級行政官員的年俸可以與首相相比。鑒于中國的國情，目前不可能實行高薪金公務(wù)員制，但近年來公務(wù)員待遇的提高體現(xiàn)了決策者們對薪酬因素的重視。目前，中國公務(wù)員薪酬提高的趨勢使得公共部門在與企業(yè)及其他行業(yè)爭奪人才的競爭中增加了優(yōu)勢。但是，要使金錢成為一種真正有效的激勵因素，必須保證“在各種職位上的人們，即使級別相當(dāng)，但給予他們的薪酬也必須能反映出他們個人的工作業(yè)績”。也就是說，薪酬應(yīng)當(dāng)與績效掛鉤，才能真正起到激勵的作用。目前，在西方一些國家，以往刻板的工資報酬制度正逐漸被以工作成績來確定工資級別的制度所取代。以工作成績來確定工資級別的制度是基于這樣的論點，即“公務(wù)人員的工資收入應(yīng)該符合經(jīng)濟(jì)市場的工資水平，并且不論公務(wù)人員之間可能存在何種差異，他們工資報酬的多少應(yīng)該取決于其工作成績的好壞，工作成績越好，所得到的報酬就應(yīng)該越多。這一論點意味著傳統(tǒng)的、強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的公務(wù)員制度應(yīng)該被取代。盡管公務(wù)員無疑也會受到經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，但在以前，公務(wù)員作為一個整體有著強(qiáng)烈的服務(wù)意識，并將為公眾服務(wù)作為他們努力的目標(biāo)。然而，金錢獎賞正逐漸取代這些無形的、但卻是真實的價值觀和激勵因素而成為招聘人員和提高其積極性的主要手段。”[3]
3.權(quán)力激勵——公務(wù)員自我實現(xiàn)的需要
國家公共部門的公職人員掌握著人民賦予的公共權(quán)力，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對社會公共資源進(jìn)行管理和盡可能合理地配置，以實現(xiàn)公共資源的效益最大化。在公共部門這個龐大的機(jī)器不停地運(yùn)轉(zhuǎn)，源源不斷地生產(chǎn)出公共服務(wù)產(chǎn)品的過程中，權(quán)力始終都在對支配和使用公共資源的公職人員起著不容忽視的激勵作用。
公職人員處于何種行政職位，就擁有相應(yīng)的行政權(quán)限，職位越高，所享有的權(quán)力就越大。公職人員在行使權(quán)力，滿足對物和人的支配欲望的同時，也在某種程度上達(dá)到了馬斯洛需要層次理論中的最高層級——自我實現(xiàn)的需要，使自己越來越成為受人矚目和舉足輕重的人物。因此，建立并完善公共部門人力資源管理中的權(quán)力激勵體制，不僅是可行的，而且是必要的。權(quán)力對于各級公務(wù)員的激勵作用集中體現(xiàn)在，為了能夠支配更多的人力和物力資源，必須在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)勤奮工作，取得顯著的成績，得以受到提拔，從而能夠行使更高職位上更大范圍的權(quán)限。
在建立權(quán)力激勵體制過程中，必須在廣大公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中樹立起正確的權(quán)力觀，避免出現(xiàn)“為了掌權(quán)而掌權(quán)”的不良傾向。要明確公共權(quán)力是人們賦予的，是用來更好地合理配置社會資源，為社會提供更多更好的公共服務(wù)產(chǎn)品。合理的運(yùn)用權(quán)力激勵，不僅能夠激發(fā)公職人員的工作熱情，進(jìn)一步提高公共部門的行政效率，而且可以在某種程度上減少權(quán)力腐化和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。
三、豐富激勵手段，完善公務(wù)員激勵機(jī)制
1.拓寬激勵渠道，注重加薪、休假等激勵方式
有時將公務(wù)員晉升到一個其無法很好發(fā)揮才能的崗位，不僅不是獎勵，反而使公務(wù)員無法很好發(fā)揮才能。在晉升中，并不一定是業(yè)績最好的人得到晉升就是公平。業(yè)績優(yōu)秀者應(yīng)該得到獎勵與表彰，但是否晉升到高一級的職位則更主要地取決于他們的工作能力與個性特點。這一點應(yīng)在晉升標(biāo)準(zhǔn)與要求中明確說明，并在晉升人選決定之后加以解釋。對未能晉升的優(yōu)秀公務(wù)員應(yīng)有足夠的表彰與補(bǔ)償，以體現(xiàn)他們應(yīng)有的地位與價值。激勵渠道多樣化有利于公務(wù)員合理地自我定位，從而可以不必將職務(wù)晉升作為自己的唯一目標(biāo)，找一個自己能游刃有余的崗位好好發(fā)揮自己的專長。
2.在工作設(shè)計方面，盡量豐富工作內(nèi)容
可以根據(jù)工作性質(zhì)、內(nèi)容，采取工作輪換、工作豐富化等工作設(shè)計方法，盡量豐富工作內(nèi)容。對公務(wù)員工作內(nèi)容的改善及對其工作行為的認(rèn)同和獎勵，可以使公務(wù)員對自己的工作產(chǎn)生滿足感、成就感，從而促使工作不斷創(chuàng)新。如因人而異地安排工作，由于每個公務(wù)員個性特征、興趣愛好、職業(yè)生涯規(guī)劃不同，對崗位的要求也不盡一致，因而須建立崗位流動機(jī)制，使公務(wù)員能感到工作的樂趣。
3.打造和諧有序的行政組織文化
良好的行政文化凝聚了公務(wù)員行政智慧和行政實踐經(jīng)驗。行政文化諸要素對于激勵機(jī)制的制定、激勵手段的確定、激勵機(jī)制的實施和激勵結(jié)果的兌現(xiàn)有著極為重要的影響[4]。健全激勵機(jī)制的建立和作用的發(fā)揮以良好的行政文化為基礎(chǔ)，促進(jìn)行政文化的建設(shè)，要鼓勵公務(wù)員樹立社會公共利益至上的意識，成為協(xié)調(diào)政府與民眾關(guān)系的主體，促進(jìn)公務(wù)員對政府工作的主動參與，有效維護(hù)國家和集體的利益。如果能做到公務(wù)員都相信：職位只是分工,薪酬體現(xiàn)貢獻(xiàn),那公務(wù)員就不會去追求層級的發(fā)展,而轉(zhuǎn)向關(guān)注工作的內(nèi)容,這樣才會提高效率。隨著公務(wù)員整體素質(zhì)的提高，群眾之間、干群之間溝通會更容易，健康和諧的人際關(guān)系氛圍會為和諧公務(wù)員隊伍建設(shè)提供有力的保障。
黨的十六大以來，我國的行政管理學(xué)研究得到快速發(fā)展，為行政管理體制改革和創(chuàng)新提供了智力支持，促進(jìn)了學(xué)術(shù)繁榮。在這個過程中，中國行政管理學(xué)會發(fā)揮了重要的作用。為此，本報記者就行政管理學(xué)的發(fā)展成就和特點與高小平展開對話。
從單維度轉(zhuǎn)向多維度研究
《中國社會科學(xué)報》：請您談?wù)勈笠詠硇姓芾韺W(xué)研究取得了哪些成就。
高小平：概括地說，行政管理學(xué)研究在三個方面取得了積極進(jìn)展：一是基礎(chǔ)理論的創(chuàng)新，加強(qiáng)了對公共管理、公共政策、公共服務(wù)理論的研究，為建立中國特色的公共管理學(xué)、完善行政管理學(xué)做出了有益的探索。二是政府管理實踐問題的研究，加大了行政改革、應(yīng)急管理、社會管理和政府服務(wù)等方面的研究力度，為推進(jìn)政府改革、提高行政能力、實現(xiàn)決策的科學(xué)化民主化作出了貢獻(xiàn)。三是行政管理技術(shù)與方法的創(chuàng)新，更加重視實證研究、案例研究、比較研究等方法，為政府引入績效管理、目標(biāo)管理、質(zhì)量管理、人力資源管理、網(wǎng)絡(luò)管理的方法提供了理論與技術(shù)咨詢服務(wù)。
《中國社會科學(xué)報》：十年來，行政管理學(xué)的成就是在什么樣的背景下取得的？有哪些鮮明的特點？
高小平：改革開放以來，我國政府行政管理體制的調(diào)整、發(fā)展歷程，可以從改革和創(chuàng)新兩個維度來分析，并劃分為兩大階段。從1978年到2002年，是以改革為引領(lǐng)、創(chuàng)新蘊(yùn)涵其中的時期，重點放在改革計劃經(jīng)濟(jì)下形成的傳統(tǒng)行政管理體制、職能和組織結(jié)構(gòu)；2002年之后，進(jìn)入到改革和創(chuàng)新并重、創(chuàng)新引領(lǐng)的時期，重點是按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求和加入世界貿(mào)易組織的承諾，轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新行政流程、工作方式和運(yùn)行機(jī)制。近十年正處于第二個階段的開始期，或者說是兩個階段的轉(zhuǎn)換期。我們分析行政管理學(xué)研究取得的成果不能離開這個背景。
通過回顧可以發(fā)現(xiàn)，十年來我國行政管理學(xué)從研究改革為主向改革與創(chuàng)新并舉發(fā)展，從研究實踐為主向理論與實踐緊密結(jié)合發(fā)展，從通過個別問題的拓延性研究為主向系統(tǒng)化研究指導(dǎo)下的對策研究為主發(fā)展。行政管理學(xué)研究從以往的單維度研究（適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求）轉(zhuǎn)向多維度、全景式、精細(xì)化研究，在政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五大體系相協(xié)調(diào)的中國特色社會主義理論語境中建立行政管理研究的新坐標(biāo)。
借鑒國際成果 打造中國特色
《中國社會科學(xué)報》：在行政管理學(xué)發(fā)展進(jìn)程中，國際學(xué)術(shù)流派和中國傳統(tǒng)行政管理思想產(chǎn)生過重要影響？
高小平：對。人類關(guān)于管理和治理的研究是一個開放的領(lǐng)域，其知識體系呈現(xiàn)交叉性、輻射性和融合性。我國行政管理學(xué)研究不斷深入，得益于學(xué)科的分化整合過程與國際化“生態(tài)”的有機(jī)結(jié)合。行政管理學(xué)是綜合性學(xué)科，科際整合特征比較明顯，研究行政管理學(xué)必須研究行政生態(tài)，即行政的經(jīng)濟(jì)生態(tài)、政治生態(tài)、社會生態(tài)以及學(xué)科生態(tài)，才能獲得“生態(tài)動力”。
中國行政管理學(xué)的發(fā)展，在很大程度上也得益于借鑒國際上的研究成果。國內(nèi)多家學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者翻譯了一大批國外行政管理學(xué)領(lǐng)域的經(jīng)典著作、教材，向國內(nèi)學(xué)術(shù)界和實務(wù)界介紹西方行政管理學(xué)理論和實踐的最新發(fā)展動態(tài)，舉辦或參加國際性的學(xué)術(shù)研討會。從2005年至今，由中國行政管理學(xué)會發(fā)起，電子科技大學(xué)與國際知名學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)共同主辦的公共管理國際會議連續(xù)舉辦了五屆。
與此同時，我國學(xué)者注重行政管理學(xué)的中國化，打造中國特色的行政管理學(xué)，其在學(xué)科和理論上的影響力已超越了行政管理學(xué)自身的范圍，成為馬克思主義中國化的一個重要組成部分。
為了把行政管理學(xué)科的基礎(chǔ)打造得更加牢固，我國行政管理學(xué)研究者不斷加強(qiáng)對行政管理基礎(chǔ)理論和深層次問題的研究，展開了行政哲學(xué)、行政方法論、公共性思想、行政戰(zhàn)略、行政倫理等內(nèi)容的思考，十分關(guān)注中國傳統(tǒng)行政管理思想對現(xiàn)代化的意義。2003年4月，中國行政管理學(xué)會與南京財經(jīng)大學(xué)聯(lián)合召開“全國行政哲學(xué)研討會”， 此后每年或兩年召開一次行政哲學(xué)研討會，聚集了國內(nèi)行政哲學(xué)研究的力量，涌現(xiàn)了一批有較高質(zhì)量的論文，深化了對行政哲學(xué)本身及相關(guān)問題的研究。這對于運(yùn)用傳統(tǒng)行政管理思想去研究和解決全球化背景下行政理論和實踐中存在的問題，探索行政活動的本質(zhì)和規(guī)律，建立學(xué)術(shù)理性規(guī)范，具有重要意義。
積極為政府管理改革建言獻(xiàn)策
《中國社會科學(xué)報》：行政管理學(xué)是一門應(yīng)用性學(xué)科，請您談?wù)勥@十年來行政管理學(xué)研究是如何為政府改進(jìn)行政管理發(fā)揮作用的。
高小平：政府在制定改革方案、實施改革進(jìn)程中主動聽取行政管理學(xué)界的意見和建議，行政管理學(xué)專家學(xué)者積極建言獻(xiàn)策，現(xiàn)在已經(jīng)成為決策科學(xué)化、民主化的重要內(nèi)容。
行政管理學(xué)界對經(jīng)濟(jì)改革、政治改革、行政改革中熱點、重點和難點問題特別是涉及全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大課題進(jìn)行研究，貼近實際，整合資源，不斷深化對當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政府管理規(guī)律的認(rèn)識，力求作出科學(xué)的理論回答，提煉出具有針對性、實用性的觀點，為黨和政府的決策服務(wù)。
摘要：經(jīng)濟(jì)全球化是當(dāng)今世界發(fā)展的客觀事實和必然趨勢。這把雙刃劍對我國的影響將是全面的，其中對中國行政管理的影響是最深刻的。經(jīng)濟(jì)全球化要求政府站在更高的層次和全新的角度深化行政改革，實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化，以解決舊有矛盾，適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)形式發(fā)展。構(gòu)建所謂理想或合理的行政模式,只能是就某一社會的某一發(fā)展階段而言的,不可能存在一個適應(yīng)所有社會階段的統(tǒng)一模式。必須從我國的社會發(fā)展階段和國情出發(fā),來設(shè)計我國行政組織體制的改革方向。
關(guān)鍵詞：行政管理;現(xiàn)代化官僚制;新公共管理
中國屬于世界發(fā)展進(jìn)程中的后發(fā)展國家,現(xiàn)代化水平低,我們面臨推進(jìn)工業(yè)化的基本任務(wù),由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的相對封閉落后的國家向工業(yè)化方向發(fā)展。另一方面,我們處在經(jīng)濟(jì)全球化的大環(huán)境之下,我們同發(fā)達(dá)國家一樣面臨信息技術(shù)和世界經(jīng)濟(jì)一體化的挑戰(zhàn),在外部力量的推動之下,在知識經(jīng)濟(jì)的背景下回應(yīng)世界發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的挑戰(zhàn)。必須認(rèn)識到我國和進(jìn)入后工業(yè)社會的差距,處理好繼承和改革的關(guān)系。中國行政由于傳統(tǒng)的慣性及其他歷史性因素,總體上仍處于官僚制不足的階段,比如普遍缺乏公務(wù)人員的專業(yè)化分工及與此相適應(yīng)的專業(yè)化人才,政府人員及其行為輕視規(guī)則與規(guī)范,行政管理以“身份取向”凌駕于“成績?nèi)∠颉敝?行政腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重,等等。“中國的問題在于官僚制不足”。 官僚制理論是推動資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的有力杠桿。現(xiàn)實中,我們會發(fā)現(xiàn)官僚制無處不在,當(dāng)代社會大部分組織的管理方式都是有意無意地利用了官僚制的組織形式,這對我們所追求的中國行政現(xiàn)代化有何啟示是值得深思的。官僚制是工業(yè)化的產(chǎn)物,是應(yīng)工業(yè)社會的需要而產(chǎn)生的,在工業(yè)社會中它又反過來發(fā)揮著主導(dǎo)且不可或缺的積極作用。可以說,建立官僚制是工業(yè)社會對社會政治經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。
然而官僚制存在以下幾個方面的缺陷: (1)繁多而又陳舊的規(guī)章制度和工作程序,使官員失去了解決問題的主動性和實際操作的靈活性; (2)壓制和阻隔了內(nèi)部的交流與溝通,妨礙了個人的成長和個性成熟,鼓勵了盲目服從和隨大流; (3)壓抑創(chuàng)新和趨向保守,阻礙學(xué)習(xí)新知識和利用人力資源; (4)忽視非正式組織的存在,不考慮突發(fā)事件。
但是理性官僚制作為被廣泛利用的一種組織結(jié)構(gòu)形態(tài),無論是在理論上還是在實踐中都有隨著社會的發(fā)展變化而發(fā)展變化的過程。對官僚制的改革,并不是要埋葬官僚制,而是對其糾錯,“甚至是超強(qiáng)糾錯”。面對新的理論革新和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式我們將引入強(qiáng)大的糾錯工具——新公共管理理論。那么，我們的思路應(yīng)該是以理性官僚制為主體思想，吸收新公共管理理論的有益成果，力求克服官僚制的缺陷，構(gòu)建有中國特色的符合中國當(dāng)前國情的現(xiàn)代化官僚體制。
經(jīng)合組織（oecd）公共管理委員會對新公共管理的界定是這樣的：（1）從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量等方面來更密切地關(guān)注結(jié)果。（2）用分權(quán)式的管理環(huán)境取代高度集權(quán)的料層結(jié)構(gòu)。在分權(quán)體制下，關(guān)于資源配置和服務(wù)供給的決定更接近于供給的核心問題；分權(quán)式的管理環(huán)境也為顧客和其他利益集團(tuán)反饋信息提供了機(jī)會。（3）靈活地尋求能夠帶來更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供給和管制。（4）極大地關(guān)注由公共部門直接提供服務(wù)的效率，包括建立生產(chǎn)率目標(biāo)、在公共部門組織內(nèi)部和公共部門組織之間營建競爭環(huán)境。（5）其核心目的在于強(qiáng)化指導(dǎo)政府發(fā)展、要求政府自動靈活地以最低成本對外部變化和不同利益需求作出回應(yīng)的戰(zhàn)略能力。
那么結(jié)合新公共管理的精神，現(xiàn)代化的官僚體制必然有以下五個基本特點：
（1）現(xiàn)代官僚制必須健全法規(guī),實現(xiàn)由“人治”到法治。由于種種原因,中國社會發(fā)展?fàn)顩r一直呈現(xiàn)出高度的不平衡,與此相應(yīng)的組織管理方式是家長制與官僚制的奇特混合。當(dāng)前,我國正處于經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型期,傳統(tǒng)的行政組織管理體制已經(jīng)成為阻礙社會發(fā)展的障礙。家長制已經(jīng)不能適應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)開放的時代特性。但從另一方面來看,中國目前正處于社會主義初級階段,官僚制的存在還是有其合理性的,我們排斥家長制并不能否認(rèn)我們還需要官僚制,我們需要的是法制化的官僚制,從某種意義上說法制化的官僚制,將大大推動我國的現(xiàn)代化進(jìn)程。
（2）現(xiàn)代官僚制必須實施科學(xué)管理,實現(xiàn)民主集中制和領(lǐng)導(dǎo)例外原理,形成一個既能克服官僚主義,又能提高效率的完整的閉環(huán)控制系統(tǒng)。要求按照抽象的規(guī)章進(jìn)行管理,這是對按照統(tǒng)治者意志進(jìn)行管理的否定;“在法律面前人人平等”是對特權(quán)的“厭惡”和否定;按照個人的能力和才華來選拔管理人員是對世襲制和等級制的否定。這些都體現(xiàn)著民主集中的精神。目前,在我國的政治經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域內(nèi)還普遍存在著嚴(yán)重的“初級群體化”現(xiàn)象和官僚主義,其根源在于沒有一套完善的科學(xué)管理制度。所以,克服官僚主義,提高管理效率便成為體制改革的目標(biāo)之一。要克服官僚主義,提高管理效率,就必須從制度上著手,實行民主而科學(xué)的現(xiàn)代科層制度。比如：將民主參與與激勵措施有機(jī)地結(jié)合,通過定期召開班組討論交流會,或與部分成員個別談心,讓組織成員對集體的目標(biāo)計劃談建議提看法,出主意獻(xiàn)計策,使得人人參與決策,共享組織榮譽(yù)利益,共擔(dān)組織困難風(fēng)險,共同制約官僚主義行為。
（3）現(xiàn)代官僚制通過運(yùn)用技術(shù)知識的優(yōu)勢,形成尊重知識、尊重人才的科技社會化的新時尚。比如,對人員的錄用和培養(yǎng),就必須保證素質(zhì)、技術(shù)、知識和能力較為精良的人能被優(yōu)先考慮。同樣,招聘的各級領(lǐng)導(dǎo),也必須具備優(yōu)良的道德品質(zhì)、豐富的實踐經(jīng)驗、過人的決策膽略、超群的才能權(quán)威。有了好的領(lǐng)導(dǎo)和員工,組織就擁有了最寶貴的人力資源。另外,現(xiàn)代科層制組織還可以采用內(nèi)部晉升、公開招聘競爭上崗和交互式輪換使用的方式,既促進(jìn)員工忠于職守,勇于承擔(dān)風(fēng)險,又預(yù)防權(quán)力壟斷的尋租行為滋長。
（4）引入市場競爭機(jī)制，提高公共行政水平新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)市場競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競爭機(jī)制引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。因此，政府為了高效地實現(xiàn)公共服務(wù)的職能，應(yīng)該讓許多不同的行業(yè)和部門有機(jī)會加入到提供服務(wù)的行列中來。
（5）現(xiàn)代官僚制要借鑒官僚制的理性精神,使我國行政組織盡快走向規(guī)范化和法制化。進(jìn)一步發(fā)展和完善公務(wù)員法,把行政官員的管理納入法制化軌道;制定政府及其部門機(jī)構(gòu)與人員編制法、行政程序法,控制機(jī)構(gòu)膨脹與管理中的主觀隨意性;完善政務(wù)公開、群眾投訴和各種對行政的監(jiān)督措施,進(jìn)一步健全行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)雀鞣N責(zé)任追究機(jī)制,確保對政權(quán)力運(yùn)作的有效制約。
綜上所述，我國的行政改革應(yīng)當(dāng)總結(jié)以往的缺點和不足，采納新公共管理注重績效、結(jié)果的精神，探索績效目標(biāo)管理的經(jīng)驗，嘗試在政府管理中建立新公共管理和理性官僚主義相合的現(xiàn)代化官僚制它將使我們的視野更加開闊，思路更加清晰，目標(biāo)更加明確。理性官僚主義新公共管理思想和中國國情的結(jié)合，必將進(jìn)一步增強(qiáng)我國的國際競爭力，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，推動政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項事業(yè)的更快發(fā)展。迎接經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn),抓住經(jīng)濟(jì)全球化機(jī)遇。
[摘要]我國目前經(jīng)濟(jì)體制改革大踏步前進(jìn)，而行政管理制度的改革步伐卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，剛剛結(jié)束的兩會通過的“大部制”改革可以說是一大進(jìn)步，但目前我國的行政管理制度還存在很多問題。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)努力促使我國的政府從棱柱型向衍射型發(fā)展，充分發(fā)揮政府的各項職能。
[關(guān)鍵詞]行政管理制度 面臨問題 制度改革
在改革開放已經(jīng)進(jìn)行30年后的今天，回顧中國社會、政治、經(jīng)濟(jì)等各方面的發(fā)展，進(jìn)步和變化之大完全可以用天翻地覆來形容。但是，我們不能回避的一個問題是：中國行政管理制度改革的進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革進(jìn)程。那么中國究竟應(yīng)該怎樣推進(jìn)行政管理制度的改革呢?這是值得我們深刻思考的問題。
一、中國行政管理制度面臨的問題
改革應(yīng)當(dāng)對癥下藥，因此我們首先應(yīng)當(dāng)明白中國的行政管理制度到底面臨著怎樣的問題和挑戰(zhàn)。
1.行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。從縱向結(jié)構(gòu)上看，中國政府的行政管理層次和管理幅度都存在著問題。目前，中國的管理層次則普遍存在著偏多的情況。從中央到地方，有4到5級的管理層級，這就導(dǎo)致了很多管理職能上的重合以及互相推卸責(zé)任的情況。這種現(xiàn)象帶來的問題是多方面的，不僅大大增加了行政成本，還帶來了大量的超編制人員，給我國的納稅人帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。另一方面，縱向結(jié)構(gòu)還體現(xiàn)在管理幅度上。管理幅度即一級行政機(jī)關(guān)或一名行政領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)的下級部門或工作人員的數(shù)目。學(xué)者一般認(rèn)為3-9或4-12個為好。不過，在中國省一級，改革前均管轄70-100個縣(市)，為此，自1983年實施地市合并改革以來，增加地級市一個管理層級，試行市管縣體制；然而另一方面，在同級政府內(nèi)部，又往往存在管理幅度偏小，“官多兵少”現(xiàn)象。同時，縱向結(jié)構(gòu)的不合理還不利于政令的暢通，此外層級過多也會帶來很多不必要的地方保護(hù)。這些都是制約我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的障礙。
從橫向結(jié)構(gòu)上看，中國的部門結(jié)構(gòu)即同級行政管理部門之間的平行分工關(guān)系有著很多的不合理。這種現(xiàn)象帶來的影響也是嚴(yán)重的。在每個部門各自的工作的范圍內(nèi)，各個部門為了爭取好的業(yè)績紛紛各自為戰(zhàn)、缺少合作，這帶來了很多不必要的競爭，也消耗了很多無謂的競爭成本；在每個部門職能有交叉的范圍內(nèi)，各個部門又會互相拆臺，同時為了避免責(zé)任，往往會踢皮球而采用無作為的方式來對待這部分工作，這樣，顯然會帶來行政效率的低下，不利于政府服務(wù)社會、服務(wù)大眾。
2.行政組織編制及其管理混亂。行政組織編制是指法定行政組織的人員定額及職務(wù)的配置，必須根據(jù)職能的需要來設(shè)置即定職能，定機(jī)構(gòu)，定編制——“三定”。目前，我國的情況則恰恰相反，很多崗位因人而設(shè)，編制因人而定，這會導(dǎo)致編制本身過大，而且在編的人員并不一定是該崗位最需要的人。這樣必然會使得行政管理工作無法正常開展，還會滋生腐敗。同時，由于對編制確定的不嚴(yán)肅，還會帶來很多編制外的人員進(jìn)入行政管理部門。這使得官僚機(jī)構(gòu)越來越膨脹，而根據(jù)帕金森定律可以知道，行政機(jī)構(gòu)作的工作數(shù)量和人員的數(shù)量是成反比的，越來越多的人消耗了納稅人越來越多的錢，卻做著越來越少的工作。
3.行政監(jiān)督明顯不足。我們知道，中國目前的行政監(jiān)督主要由系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和系統(tǒng)外部監(jiān)督兩大部分。系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督主要包括上級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督。由于每一級行政機(jī)關(guān)都有自己繁重的工作，所以要求上級行政機(jī)關(guān)能對下級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行長期有效的監(jiān)督顯然是不現(xiàn)實的。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然有法律賦予的監(jiān)察權(quán)，但由于監(jiān)察機(jī)關(guān)只能處以撤職以下的行政處分，而且由于歷史傳統(tǒng)、思想觀念等方面的原因，監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響力和權(quán)威性并沒有得到應(yīng)有的重視。審計機(jī)關(guān)這些年影響力有了空前的提高，但由于審計監(jiān)督只是審計機(jī)關(guān)依法律法規(guī)對行政機(jī)關(guān)及工作人員的財政(務(wù))收支、個人收入、財經(jīng)法紀(jì)等方面情況實行的一種專門性審核活動，它的職能范圍僅限于財務(wù)方面的審核，所以也很難全方位的對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。
我國的系統(tǒng)外部監(jiān)督包括執(zhí)政黨監(jiān)督、立法機(jī)關(guān)(國家權(quán)力機(jī)關(guān))監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會輿論、參政黨、政協(xié)的監(jiān)督以及公民的監(jiān)督。在我國目前的社會情況下，執(zhí)政黨實際上承擔(dān)了很多行政職能和其他公共權(quán)力行使的職能，因此，它不可能把自己完全置于中立的位置去監(jiān)督行政行為；同樣，目前的中國，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的地位還是無法和行政機(jī)關(guān)同日而語的，它們也很難切實地起到監(jiān)督的作用；至于社會輿論和普通公民的監(jiān)督都必須還要借助法律的途徑，并不是最直接的手段?？梢姡覈男姓袨槭侨狈τ辛ΡO(jiān)督的。
4.行政法制不健全或無法可依，或有法不依。我國的行政領(lǐng)域上還有很多法律空白，比如行政審批的手續(xù)非常繁瑣，而且各地都有不同，這方面就需要相關(guān)的法律規(guī)范來加以規(guī)定。較之無法可依，其實有法不依的危害更為嚴(yán)重。我國的行政機(jī)關(guān)管理人員普遍缺乏依法行政的意識，這不僅極大的破壞了法律的權(quán)威，而且也不利于提高公民對行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同感。
二、關(guān)于行政制度改革的個人看法
1.從行政機(jī)構(gòu)入手，努力推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革。在縱向結(jié)構(gòu)上，適當(dāng)?shù)臏p少我國行政管理的層級，比如江蘇已經(jīng)開始逐步撤銷地級市，這樣有利于政令的暢通，還可以減少很多行政成本。
2.嚴(yán)格我國的行政編制，真正做到由崗定人，杜絕因人設(shè)崗的情況，這樣做不僅可以在很大程度上減少腐敗，還有利于選出最適合崗位的管理人員。編制的制定應(yīng)當(dāng)合理，對于編制外的工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制數(shù)量。
3.努力加強(qiáng)行政監(jiān)督的力度。首先要完善系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，提高行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威和影響力，逐步做到對政府的每個重要行政行為實施監(jiān)督，進(jìn)一步加大審計機(jī)關(guān)的審計廣度和深度。同時，要充分發(fā)揮新聞媒體作為立法、行政、司法外第四大權(quán)力的作用，積極監(jiān)督和報道行政機(jī)關(guān)的行為，協(xié)助政務(wù)公開的推進(jìn)。參政黨、人民政協(xié)和全體公民也應(yīng)提高參政意識，積極行使手中的監(jiān)督權(quán)力。相信，有了強(qiáng)有力的行政監(jiān)督，我國的行政制度改革一定會走上健康發(fā)展的道路。
4.完善立法并加強(qiáng)依法行政意識的宣傳教育。對于很多行政領(lǐng)域的法律空白，我們應(yīng)努力建立起完善的法律制度，而更有現(xiàn)實意義的則是，提高全體行政管理人員依法行政的意識，依照已有的法律辦事，增強(qiáng)行政行為的權(quán)威性，提高人民群眾的認(rèn)同感。
三、總結(jié)
通過對我國目前行政管理體制的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)我國當(dāng)前的行政管理缺乏服務(wù)意識、法制意識以及規(guī)范化的機(jī)構(gòu)設(shè)置。我們應(yīng)當(dāng)通過各個方面的努力，促使我國政府從傳統(tǒng)的管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府；從單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，轉(zhuǎn)向公共治理型政府；從官僚機(jī)構(gòu)臃腫的政府轉(zhuǎn)向?qū)嵏啥喌恼?
總之，我們應(yīng)當(dāng)努力促使我國的政府從棱柱型向衍射型發(fā)展，充分發(fā)揮政府的各項職能，同時又不過多的干預(yù)經(jīng)濟(jì)和市場。只要我國的行政制度改革能向這個方向發(fā)展，政府一定不會成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，相反還會成為我國加入wto以后保障我國人民、社會和經(jīng)濟(jì)利益的工具。
摘 要：行政管理體制改革滯后已經(jīng)成為中國改革和發(fā)展過程中各種矛盾的匯集點，成為制約改革和發(fā)展整體進(jìn)程的“瓶頸”?！笆晃濉睍r期，無論是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、貫徹落實“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，還是實現(xiàn)建設(shè)小康與和諧社會的宏偉目標(biāo)，都需要加快行政管理體制改革。
關(guān)鍵詞：行政管理體制；改革；政府職能；機(jī)構(gòu)改革
改革開放以來，中國對行政管理體制進(jìn)行了一系列改革，政府經(jīng)過幾次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，取得了一定成效。但與經(jīng)濟(jì)體制改革相比，行政管理體制改革明顯滯后，至今沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展。行政管理體制改革已成為影響整體改革進(jìn)程的掣肘環(huán)節(jié)，其他領(lǐng)域的改革攻堅都有賴于加快行政管理體制改革。
一、新時期深化中國行政管理體制改革的主要內(nèi)容
中國行政管理體制改革的內(nèi)容比較豐富而龐雜，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從總體上看，主要涉及到政府職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府管理和政府監(jiān)督等方面的問題。
（一）政府職能問題
政府職能是行政管理體制改革的核心問題，也是當(dāng)今世界各國政府共同面臨的問題。中國政府在轉(zhuǎn)變職能方面必須圍繞“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”四個方面，抓好以下幾項工作：
1.建立良好的法治環(huán)境。要通過加強(qiáng)法制建設(shè)，制定和完善各種法律、規(guī)章和制度，嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)和行政行為，使政府能夠依法履行各項職能，包括依法規(guī)范市場主體的行為，依法維護(hù)公平競爭的市場秩序，依法保護(hù)人民群眾各方面的權(quán)益，依法協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，依法打擊各種違法犯罪行為等，確保行政管理體制在法制的軌道上運(yùn)行。
2.創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境。穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要前提。只有創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會發(fā)展環(huán)境，才能使投資者和消費者保持良好的心理預(yù)期，促進(jìn)投資和消費健康發(fā)展。這就要求各級政府必須轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新管理方式，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，促進(jìn)社會不斷進(jìn)步。
3.保護(hù)好環(huán)境和生態(tài)。要堅持以人為本的理念，全面實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，為人的生存和發(fā)展提供良好、持久、和諧的環(huán)境與條件。這是各級政府必須切實負(fù)起的責(zé)任。從各國發(fā)展經(jīng)驗看，在經(jīng)濟(jì)高速增長時期往往忽視環(huán)境和生態(tài)保護(hù)，造成長期的嚴(yán)重后果。我們決不能走先污染破壞再治理恢復(fù)的老路。我們已經(jīng)有過這方面的教訓(xùn)。
4.努力提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。要按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，把提供人民群眾必需的公共服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的切入點。通過制度和政策安排，合理調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，努力縮小貧富差距，保護(hù)不同群體的合法權(quán)益和創(chuàng)造力，切實維護(hù)社會的公平正義。特別要著力為城鄉(xiāng)低收入群體提供必要的社會保障、教育、醫(yī)療等方面的公共服務(wù)，保障他們的基本生活，幫助他們提高自身發(fā)展能力。
（二）政府機(jī)構(gòu)改革問題
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國的基層政權(quán)組織。改革開放以來，已經(jīng)進(jìn)行了三次全國范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。2004年在農(nóng)村稅費改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的試點。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是鞏固農(nóng)村稅費改革成果，從源頭上和制度上防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一項根本措施。要從完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會的要求出發(fā)，思考和明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能。
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置不能有太高要求，就是五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制不要增加。可以減，不能增，控制住規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所改革問題，七站八所，主要強(qiáng)調(diào)的是分類管理。要區(qū)分公益性事業(yè)和經(jīng)營性事業(yè)，提高公共服務(wù)資源的利用效率。
2.事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革是行政管理體制改革的重要組成部分。十六大已經(jīng)明確指出，要按照政事分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制。五中全會又進(jìn)一步提出，要分類推進(jìn)事業(yè)單位改革。
（三）關(guān)于完善決策、管理機(jī)制和建設(shè)法治政府等問題
1.進(jìn)一步完善科學(xué)民主決策機(jī)制。決策是政府管理的基本活動之一，正確決策是做好各項工作的前提。政府決策必須堅持民主和集中的統(tǒng)一，堅持原則性、系統(tǒng)性、預(yù)見性和創(chuàng)造性的統(tǒng)一。進(jìn)一步完善科學(xué)民主決策機(jī)制，當(dāng)前要著力健全五項制度：一是重大決策的調(diào)查研究制度，二是重大事項的集體決策制度，三是重大決策的事項聽證和公示制度，四是重大決策的事項專家咨詢評估制度，五是決策的責(zé)任制和責(zé)任追究制度。要通過健全有效的制度，確保各項決策的民主性、科學(xué)性和公開性，確保各項決策真正符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，確保各項決策真正落到實處。
2.進(jìn)一步推進(jìn)政府管理創(chuàng)新。政府管理創(chuàng)新，重點要抓好以下三個方面的工作：要繼續(xù)深化行政審批制度改革。深化行政審批制度改革，必須與貫徹實施行政許可法和治理商業(yè)賄賂結(jié)合起來，通過建立完善的制度和有效的監(jiān)督機(jī)制，堅決防止和抵御商業(yè)賄賂滲透到政府系統(tǒng)。要按照“鞏固成果、防止反彈，突出重點、明確任務(wù)，措施配套、深入推進(jìn)”的總體要求，把取消、調(diào)整和保留的行政許可項目和非行政許可審批項目落實到位，尤其要切實加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管工作；對保留的項目要進(jìn)一步清理和規(guī)范，確保行政許可法的有關(guān)規(guī)定落到實處。
3.進(jìn)一步推進(jìn)法治政府的建設(shè)。建設(shè)法治政府既是行政管理體制改革的重要目標(biāo)，也是鞏固行政管理體制改革成果的客觀要求。要按照《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的要求，著力把握好兩點：一是進(jìn)一步完善行政執(zhí)法體制。要按照建設(shè)法治政府的要求，通過法律形式明確政府職能，健全各項制度，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范的行政執(zhí)法體制，保證各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，從體制上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法效率不高的問題。二是加強(qiáng)依法行政的制度建設(shè)。健全推進(jìn)依法行政的責(zé)任制，要明確各級行政首長作為本地區(qū)、本部門依法行政工作第一責(zé)任人，全面落實綱要各項要求的具體職責(zé)；健全行政決策監(jiān)督和責(zé)任追究制度，明確決策權(quán)限，完善并嚴(yán)格執(zhí)行行政決策程序，確保依法決策；認(rèn)真實行行政復(fù)議制度，堅決依法受理行政復(fù)議，堅決撤銷或變更違法或者不當(dāng)?shù)男姓Q定；完善規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查制度，及時修訂或廢止不符合備案要求的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。
4.關(guān)于政府績效評估問題。對政府績效進(jìn)行評估，是規(guī)范行政行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法。我們必須著眼于建立一套符合科學(xué)發(fā)展觀要求、具有中國特色而又行之有效的政府績效評估體系。當(dāng)前，要重點把握并研究解決三個問題：一是要按照貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和加強(qiáng)和諧社會建設(shè)要求，明確績效評估的具體內(nèi)容，設(shè)計既科學(xué)合理、又簡便易行的評估指標(biāo)體系，建立針對不同部門、不同崗位人員的績效評估標(biāo)準(zhǔn)。二是堅持把群眾公認(rèn)作為政府績效評估的根本原則，同時處理好上級評估、同級黨委和人大評估、政府自己評估與群眾評估之間的關(guān)系，處理好對公務(wù)員個人績效評估中行政領(lǐng)導(dǎo)與群眾評議之間的關(guān)系。三是努力提高績效評估的準(zhǔn)確性、公正性、有效性，把績效評估的結(jié)果與行政問責(zé)制和公務(wù)員的選拔任用、升降去留、獎勵懲戒和改進(jìn)工作有機(jī)地結(jié)合起來，形成正確的導(dǎo)向和良好的政風(fēng)。
5.關(guān)于施政理念問題。全心全意為人民服務(wù)，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，是我們深化行政管理體制改革的根本出發(fā)點和落腳點。深化行政管理體制改革，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。要始終堅持人民的利益高于一切，把更多的時間和精力用在幫助人民群眾解決實際問題上，把更多的財力和物力用在經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、努力提高人民生活水平上；要善于尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，善于依靠廣大人民群眾的智慧解決發(fā)展中的各種矛盾和問題，善于依靠人民群眾的力量實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，善于在基層群眾的實踐中總結(jié)發(fā)展的規(guī)律；要把維護(hù)社會公平放到更加突出的位置，把公平正義作為執(zhí)政的核心價值、理念和基本原則，努力營造公平公正的社會環(huán)境，讓廣大人民群眾都能享受到改革發(fā)展的成果。
二、深化行政管理體制改革應(yīng)處理好的若干關(guān)系
1.繼承與創(chuàng)新的關(guān)系。深化行政管理體制改革，必須堅持階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一，認(rèn)真吸取過去的好做法、好經(jīng)驗。同時，要根據(jù)新形勢、新任務(wù)的要求，認(rèn)真研究在行政管理方面出現(xiàn)的新情況、新問題，堅持與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，積極探索加強(qiáng)行政管理的新理念、新思路、新方法、新途徑，不斷提高政府的管理能力和管理水平。
2.行政管理體制改革與政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系。長期以來，對行政管理體制改革的認(rèn)識有一個誤區(qū)，就是把政府機(jī)構(gòu)改革等同于行政管理體制改革。實際上，行政管理體制改革概念要廣泛得多得多。往往一談到行政管理體制改革，首先考慮的就是撤并機(jī)構(gòu)、精減人員。這種認(rèn)識是片面的、不準(zhǔn)確的。行政管理體制改革包括多方面的內(nèi)容，政府機(jī)構(gòu)改革僅僅是其中的一個方面。我們要把機(jī)構(gòu)改革放在行政管理體制改革的大局中去謀劃、去推動。另一方面，在部署行政管理體制改革的同時，必須深入研究政府的職能和組織結(jié)構(gòu)。只有這樣，才能增強(qiáng)改革的針對性、有效性和科學(xué)性。
3.改革力度與社會可承受程度的關(guān)系。行政管理體制改革是各項改革的聯(lián)結(jié)點和交匯點，必然觸及深層次的社會問題和社會矛盾，觸及錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系和利益格局的調(diào)整，也會關(guān)系到廣大機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的切身利益，處理不好將直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。在改革的過程中，一定要堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則，既要抓住機(jī)遇、大膽推進(jìn)，又要充分考慮各個方面的承受能力；既要確保改革取得實實在在的成效，又要保證經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)行。
4.借鑒國外經(jīng)驗與立足國情的關(guān)系。在工作中，我們要善于學(xué)習(xí)和借鑒國外的成功經(jīng)驗和做法，把世界各國的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、優(yōu)秀的文化和具有普遍性的經(jīng)濟(jì)和行政管理的經(jīng)驗學(xué)到手。但是也不能盲目的不加思考的照抄照搬。對外國的行政管理理論和做法，我們要認(rèn)真地進(jìn)行分析，不要一概排斥，也不要照單全收。關(guān)鍵是要下決心深入實際調(diào)查研究，多分析多思考。歸根結(jié)底，必須立足當(dāng)代國情，立足世界，推動中國特色社會主義國家的行政管理體制改革。
摘要：中國現(xiàn)代行政管理模式應(yīng)該具有的基本特征之一就是：獨特的行政管理創(chuàng)新。而這種創(chuàng)新正是由傳統(tǒng)文化的優(yōu)秀內(nèi)核孕育的。
關(guān)鍵詞：現(xiàn)代行政管理 傳統(tǒng)文化 融合
一、引言
現(xiàn)代行政管理理論源于西方，我國行政管理理論深受其影響，但擁有五千年文明的中國，行政管理制度不可能不根植于悠久的傳統(tǒng)文化而完全移植西方的理論。隨著中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，構(gòu)建一個適合目前生產(chǎn)力狀況和民族特點的行政管理思想和管理方法，是一個必然要完成的歷史性課題。
二、中國傳統(tǒng)文化對于現(xiàn)代行政管理的重要意義
中國傳統(tǒng)文化中包涵著豐富的管理思想，涉及到社會的各個方面和層次，與現(xiàn)代行政管理有著深刻的聯(lián)系。把古代優(yōu)秀文化與現(xiàn)代行政管理的實際結(jié)合起來，構(gòu)建一個高效、和諧并具有中國民族性格的現(xiàn)代行政管理制度已成為一個重要的話題。
現(xiàn)代社會中的人，是有意識、有感情和有社會關(guān)系的“人”。每個人都有其特殊的社會關(guān)系及以此為依托的復(fù)雜的人文背景，行政管理制度在其實施過程中不可避免地受它的影響。中國傳統(tǒng)文化是世界上不多的幾種原生性文化之一，具有文化本源的意義。這就決定了中國的現(xiàn)代行政管理體系不可能拋開中國傳統(tǒng)文化而重建。只能是在民族傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上進(jìn)行。
中華文化的核心是人。正是基于這種心理品質(zhì)，中華民族才有著強(qiáng)大的凝聚力?，F(xiàn)代行政管理同樣以人為中心，全球化進(jìn)程的加快，中國要在日趨激烈的國際競爭中取勝，政府的執(zhí)政能力起著某種程度上的決定作用，就必須有立足本民族的思維及行動模式的特點，這就需要我們給予中國古代管理智慧一個全新的闡釋。
三、現(xiàn)代行政管理理論與中國傳統(tǒng)文化的比較
現(xiàn)代行政管理源于西方，根植于西方文化，然而，其中許多基本哲理都與中國傳統(tǒng)文化有著至深的淵源和高度的融合。
道家個人管理的目標(biāo)是“內(nèi)圣外王”；儒家主張通過“修己”、“安人”實現(xiàn)“大同”，體現(xiàn)了個人管理目標(biāo)與組織管理目標(biāo)相統(tǒng)一的辯證關(guān)系。對現(xiàn)代行政組織而言，就是要注重營造一個協(xié)調(diào)個人、群體乃至社會三者利益的目標(biāo)鏈，使前一目標(biāo)的完成成為后一目標(biāo)實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，后者的達(dá)成又是前者的印證和升華，由此循環(huán)往復(fù)而形成一個合理的目標(biāo)流程網(wǎng)絡(luò)，促成組織最高戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。
任何管理目標(biāo)的實現(xiàn)，都要靠一定的組織來完成。有效的組織應(yīng)遵循目標(biāo)一致、跨度合理、指揮統(tǒng)一、權(quán)責(zé)分明、職能明確等基本原則。早在戰(zhàn)國時期，中國人就已經(jīng)意識到合群是人類的本性之一，而“分”又是人類結(jié)成社會群體的必要前提，沒有等級劃分的限制，群體內(nèi)部就會發(fā)生爭奪?！昂稀迸c“分”是由社會分工和職業(yè)差別所導(dǎo)致的，也是解決各類組織矛盾的必要手段，是組織良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。
在現(xiàn)代管理理論中，領(lǐng)導(dǎo)和激勵密切相關(guān)，只有理解了人們的真實需要和行為動因，才能更好地理解激勵問題，從而實現(xiàn)有效的領(lǐng)導(dǎo)。
我國古代有代表性的人性理論是儒家的“人性可塑說”。西方行為科學(xué)都假定人性不是一個“變數(shù)”，管理者只有設(shè)法去適應(yīng)人性。而中國傳統(tǒng)文化更強(qiáng)調(diào)后天的塑造與引導(dǎo)，如荀子主張“導(dǎo)人去偽”，孟子主張“領(lǐng)悟善端”，這比起單純被動地適應(yīng)人性會取得更好的管理效果。
今天我們大力倡導(dǎo)“經(jīng)營人性”，只有在“人”的意義上，才能夠?qū)π姓芾淼牧夹?、持久發(fā)展有一個清醒的認(rèn)識。道理很簡單：管理，只有基于對中國人內(nèi)在價值觀與幸福感理解的基礎(chǔ)上才能收獲成功。
相對而言，西方管理學(xué)注重對物化結(jié)果或階段性成果的控制，強(qiáng)調(diào)控制的實效性；中國傳統(tǒng)文化則偏重于對人的控制，因而控制的標(biāo)準(zhǔn)模糊、不精確但更具柔性。
道家主張“無為”而治，恰是最有效的控制。這一思想被彼得．圣吉稱為“無為而治的有機(jī)管理”。給下屬充分的行動自由去實現(xiàn)某構(gòu)想，并對所產(chǎn)生的結(jié)果負(fù)全責(zé)。不再通過傳統(tǒng)的復(fù)雜的控制系統(tǒng)，而是“通過學(xué)習(xí)來控制”，致力于改善思考品質(zhì)，加強(qiáng)反思與團(tuán)隊學(xué)習(xí)能力，從而達(dá)到“無為而治”的最高管理境界。
“無為而治”是道家思想中的核心命題，老子講的“無為”是達(dá)到“無不為”、“無為治’這一目的的手段。確切地說，無為管理的實質(zhì)是把人的社會性減到最低限度，通過恢復(fù)人的自然屬性的方式來達(dá)到理想的管理效果。
四、傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代行政管理的共生
中國傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代管理的契合絕不是一種偶然，它有著深刻的時代背景，中國傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代西方物質(zhì)文明是可以共生的。
美國通用汽車公司董事會主席羅杰．史密斯曾這樣談及他在《孫子兵法》中學(xué)到的東西：“今天沒有一個對戰(zhàn)略的相互關(guān)系，應(yīng)考慮的問題和所受的限制比他有更深刻的認(rèn)識，它的大部分觀點，在我們當(dāng)前環(huán)境中仍然具有和當(dāng)時同樣的重大意義?！睔v史上積淀下來的諸多文化遺產(chǎn)瑰寶，在形成中國現(xiàn)代行政管理模式的戰(zhàn)略運(yùn)籌理論過程起到了巨大的推動作用。
西方管理慣用“二分法”把完整的組織劃分為‘管理者”和“被管理者”兩大對立陣營。中國文化推崇圓滿和諧，認(rèn)為只有組織內(nèi)處處融通一致，才能形成一廣大和諧的系統(tǒng)。打破這一系統(tǒng)，組織便不得安寧。
現(xiàn)代行政管理是以人為本的管理，在人本管理從“以個性為本”、“以人性為本”到“以人文為本”的轉(zhuǎn)化過程中，文化對行政管理的影響權(quán)重日益增加，綿延五千年的華夏文化充分說明了我國在對文化的整合與管理方面的巨大成功。中國文化的基本精神之一是貴“和”持“中”。注重和諧，已浸透中華民族文化肌體每一個毛孔，和諧局面的實現(xiàn)和保持才能趨向管理的最高境界——“無為而治”。