時間：2022-01-30 18:55:33
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(一)日本政策性金融監(jiān)督制度
日本政策性金融與商業(yè)性金融高度平行并列與對稱，把政策性金融與商業(yè)性金融二者嚴格劃分開來(機構(gòu)分離、業(yè)務(wù)分離、管理分離、法律分離)，并自成體系。各種政策性金融機構(gòu)分別單獨立法予以監(jiān)督、保障與制約，并多次修改和完善。如，《日本政策投資銀行法》、《日本國際協(xié)力銀行法》、《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》、《日本中小企業(yè)金融公庫法》等。雖然日本的政策性金融機構(gòu)在國內(nèi)被歸入“銀行和其他金融機構(gòu)”一類，但它們并不受主要適用于普通商業(yè)銀行的《銀行法》的約束。在日本政策性金融監(jiān)督機制中，政策性金融機構(gòu)受到政府許多相關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)指導，尤其是受財務(wù)省(原大藏省)資金、財務(wù)方面的協(xié)調(diào)與制約的力度較大，但限于政府授權(quán)和法定的范圍之內(nèi)，金融公庫受主管大臣的干預(yù)程度也很大(如公庫每季度經(jīng)營計劃必須經(jīng)主管大臣批準，并定期報告資金運用情況)，但政策性金融機構(gòu)不受中央銀行和金融監(jiān)督廳的監(jiān)管。20世紀90年代以來，日本金融監(jiān)管體制在經(jīng)過了一番大的改革和調(diào)整后，于2000年7月在金融監(jiān)督廳的基礎(chǔ)上正式成立金融廳，其職能定位為負責對民間金融機構(gòu)和金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管，而政策性金融機構(gòu)仍不屬于其監(jiān)管。同時，所有的政策性金融機構(gòu)都要接受獨立的審計部門即會計檢察院的審計檢查。日本政策性金融監(jiān)督的特殊權(quán)力結(jié)構(gòu)集中體現(xiàn)為董事會或理事會的組織形式，幾乎所有的政策性金融機構(gòu)都設(shè)有董事會或理事會這種最高的決策權(quán)力機構(gòu)。
(二)德國政策性金融監(jiān)督制度特征
講究秩序的德國，政策性金融由政府依法單獨監(jiān)督。德國是最早建立金融綜合監(jiān)管機構(gòu)的國家，聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管局實際上是一個綜合性金融監(jiān)管當局(因德國銀行業(yè)可以同時經(jīng)營證券和保險)，但德國復(fù)興信貸銀行等政策性金融機構(gòu)則不屬于其監(jiān)管之列，而是依據(jù)獨立的法律由政府職能部門監(jiān)督制約其行為的，《德國銀行法》和德國有關(guān)的商法典也不適用于它們。《德國復(fù)興信貸銀行法》第1章規(guī)定，該銀行是依據(jù)公共法設(shè)立的法人團體；第12章規(guī)定，該銀行由聯(lián)邦政府指定財政部門進行監(jiān)督，監(jiān)督當局有權(quán)采取一切措施，以確保該銀行的業(yè)務(wù)運作符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。政策性金融機構(gòu)奉行不與商業(yè)性金融機構(gòu)競爭的補充性原則和中立原則。依據(jù)德國復(fù)興信貸銀行法規(guī)定，作為一家政府的政策性銀行，其業(yè)務(wù)范圍必須是商業(yè)性金融機構(gòu)因無利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業(yè)務(wù)(補充性原則)。同時還規(guī)定，該銀行有政府支持，享受政府的優(yōu)惠政策，在金融市場上就必須保持中立，不能與商業(yè)性金融機構(gòu)競爭，否則就違背了平等競爭的市場經(jīng)濟原則(中立原則)。因此，在實際操作中，該行發(fā)放貸款原則上都必須通過商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸給借款人，基本不直接發(fā)放貸款。但它的具體業(yè)務(wù)卻不受政府干預(yù)，始終保持經(jīng)營決策的獨立性、穩(wěn)定性和靈活性。政府還給予政策性金融機構(gòu)長期享受稅收減免的特殊政策。德國住房儲蓄銀行的存、貸款本息免征所得稅，德國住房信貸協(xié)會的住房貸款也長期享有免稅特權(quán)。
(三)美國政策性金融監(jiān)督制度特征
美國對政策性金融單獨立法授權(quán)。美國是一個善于并且主要利用間接手段來干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟的國家，對于政策性金融機構(gòu)的監(jiān)督，政府主要是通過立法決定其活動宗旨、基本原則、政策方向等一系列“框架”，而具體業(yè)務(wù)活動、日常管理則不必政府事無巨細統(tǒng)統(tǒng)過問。美國的農(nóng)業(yè)政策性金融監(jiān)督體系是建立在如下三部法律的基礎(chǔ)上：1916年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、1923年的《農(nóng)業(yè)信貸法》和1933年的《農(nóng)業(yè)信貸法》，據(jù)此分別建立的美國土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行和合作銀行，在還清政府的投資，成為獨立的合作金融機構(gòu)后，仍受聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸管理局的監(jiān)督和檢查，因此其農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)不自覺地遵從了政府的政策意圖，成為美國農(nóng)業(yè)政策性金融體系中的骨干力量。政策性金融機構(gòu)依法定位制約。以美國進出口銀行法為例，該法包括銀行設(shè)置目的、基本權(quán)限、內(nèi)部組織機構(gòu)、與政府的關(guān)系、銀行融資的條件、融資出口商品的重點及種類限制、融資國別限制、融資公正性(反補貼)目的，以及其他一些禁止融資的限制等等。1978年，參眾兩院又通過了《進出口銀行法修正案》，還陸續(xù)制定了一些其他相關(guān)法律。通過對進出口銀行詳盡的法律定位、限制與說明，使銀行的運行建立在明確的法律基礎(chǔ)之上，以便于政府對其進行監(jiān)督、管理。政策性金融機構(gòu)主要是由與其業(yè)務(wù)相關(guān)的政府職能部門監(jiān)督、協(xié)調(diào)與制約，政策性金融監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)也主要體現(xiàn)于董事會的組織形式上，并由總統(tǒng)直接任命其主要官員。美國進出口銀行的最高權(quán)力機構(gòu)為由5名成員組成的董事會，董事會成員由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院確認。美國聯(lián)邦住房貸款銀行體系依據(jù)《1932年住房貸款銀行法》建立，由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會負責監(jiān)督和協(xié)調(diào)，該委員會3名負責人均由政府任命，任期4年；每個聯(lián)邦住房貸款銀行的領(lǐng)導權(quán)力機構(gòu)是董事會，由12名成員組成，其中4名由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會任命，任期4年，8名由會員選舉產(chǎn)生，任期2年。美國聯(lián)邦存款保險公司由一個3人組成的董事會負責管理，成員由總統(tǒng)任命。
二、建立健全我國政策性金融監(jiān)督機制的建議
借鑒世界各國政策性金融監(jiān)督制度及運作機制的經(jīng)驗，我國應(yīng)盡快構(gòu)筑有本土特色的政策性金融監(jiān)督體制。當務(wù)之急是從監(jiān)督的法律依據(jù)、監(jiān)督的主體結(jié)構(gòu)和監(jiān)督考評指標體系等方面盡快建立健全中國政策性金融監(jiān)督機制和結(jié)構(gòu)。其中，特別是要加強對政策性銀行的政策導向作用的引導，盡量減少其片面追求盈利的動機，有所限制其兼營商業(yè)性業(yè)務(wù)的規(guī)模和范圍。
(一)盡快出臺專門而特殊的政策性金融法律法規(guī)
實現(xiàn)依法監(jiān)督、制約和引導的規(guī)范性要求。政策性金融法律體系既包括對不同政策性金融機構(gòu)的單獨立法，也有專門的政策性金融監(jiān)督條例，以及具體的業(yè)務(wù)管理制度，如《政策性銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《政策性銀行貸款通則》、《政策性銀行不良貸款劃分及認定辦法》等規(guī)章，使對政策性金融機構(gòu)的監(jiān)督和考評有法可依。
(二)在政策性金融監(jiān)督主體上分為宏觀和微觀兩個層次，并體現(xiàn)為不同的監(jiān)督機制和治理結(jié)構(gòu)
通過這兩個監(jiān)督層面或外部治理和內(nèi)部治理的有機統(tǒng)一，形成政策性金融機構(gòu)的監(jiān)督機制、決策機制、激勵約束機制和自我調(diào)控機制等相互結(jié)合的良好的治理結(jié)構(gòu)，進而為其業(yè)務(wù)行為提供行動界限和激勵機制。宏觀層次的政策性金融機構(gòu)監(jiān)督主體應(yīng)該是國務(wù)院“政監(jiān)辦”。即建立一個由國務(wù)院有關(guān)職能部門參與和共同組成的權(quán)威性的“政策性金融機構(gòu)監(jiān)督辦公室”，負責對政策性金融機構(gòu)的總體性協(xié)調(diào)、規(guī)劃、考評、人事安排、經(jīng)濟處罰和依法監(jiān)督。微觀層次的政策性金融機構(gòu)監(jiān)督主體，是由不同的政策性金融機構(gòu)分別構(gòu)成的特殊形式的董事會(或理事會)。董事會主要負責日常經(jīng)營決策、政策執(zhí)行和內(nèi)部稽核監(jiān)督控制。之所以稱其為特殊的董事會，主要體現(xiàn)在有別于商業(yè)性金融機構(gòu)由股東大會選舉的董事會的成員構(gòu)成上。即政策性銀行的董事會成員結(jié)構(gòu)必須是經(jīng)國務(wù)院批準和任命的、由業(yè)務(wù)相關(guān)的政府職能部門、金融機構(gòu)和商業(yè)界的代表以及學術(shù)機構(gòu)的專家等有關(guān)人員共同參與組成。
(三)制訂一套適合政策性銀行業(yè)務(wù)特性要求的科學的業(yè)績考評標準并自成體系
考核指標要定量化和具體化，含義必須明確，可統(tǒng)計和進行縱向、橫向的比較，要超越類似于或雷同于商業(yè)性金融機構(gòu)的盈利性考評要求，在注重評價政策性金融的政策實現(xiàn)度的基礎(chǔ)上，將其政策性貢獻同其工作業(yè)績和工作報酬也同時掛鉤和制度化，體現(xiàn)規(guī)范、約束機制與激勵機制的有機統(tǒng)一。一般而言，衡量和評價政策性金融的效果不外乎兩個方面：一是財務(wù)穩(wěn)健度，主要參考資產(chǎn)質(zhì)量和利潤兩個指標，綜合考察經(jīng)營管理水平。政策性金融機構(gòu)作為一種金融機構(gòu)，也要求其資產(chǎn)安全(風險大的政策性項目，應(yīng)該由政府財政或相應(yīng)決策部門提供擔?；蛸N息)，以及至少是保本微利基礎(chǔ)上的非競爭性盈利。這是政策性金融機構(gòu)生存和可持續(xù)發(fā)展的基本要求。二是政策實現(xiàn)度，包括政策性銀行與政府的溝通協(xié)調(diào)度，政策性信貸政策與經(jīng)濟政策的關(guān)聯(lián)度，貸款、擔保和保險對形成現(xiàn)實生產(chǎn)和出口能力的貢獻度，對社會投融資安排的便利度，產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)度，地區(qū)發(fā)展目標的實現(xiàn)度等具體指標。當然，要嚴格準確地認定和區(qū)分政策性虧損和經(jīng)營性虧損。對于政策性虧損，應(yīng)該由政府財政兜底；對于經(jīng)營性虧損，必須追究相關(guān)人員的經(jīng)濟和法律責任。
第四，要注重發(fā)揮國家審計監(jiān)察和新聞媒介的社會輿論監(jiān)督作用。政策性金融機構(gòu)也要定期向社會公眾公開、公布財務(wù)報表和業(yè)務(wù)活動情況，增加透明度，以盡可能地防止“內(nèi)部人控制”和尋租現(xiàn)象。
在我國相關(guān)法律中有明文規(guī)定，人民檢察院無論是對行政訴訟案件還是民事訴訟案件，都擁有同等的監(jiān)督權(quán)力。且兩種檢察監(jiān)督體制在細節(jié)上存有一定的差別。通過對不同監(jiān)督體制的分析，將二者分開處理，是促進檢察監(jiān)督機制獨立化發(fā)展的重要手段。從監(jiān)督對象上看，檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督主要是以行政單位為監(jiān)督對象，不對當事人進行監(jiān)督活動，控訴雙方在地位上存在一定差距;而民事訴訟的監(jiān)督對象，是對包括當事人在內(nèi)的檢察監(jiān)督，且對當事人和整個訴訟活動都要進行監(jiān)督檢察。由此可以看出，相對于民事訴訟，行政訴訟在監(jiān)督對象上，具有權(quán)力更大、涉及更廣、難度更高的特點。
從功能定位上看，檢察機關(guān)對民事訴訟的監(jiān)督功能主要體現(xiàn)在，針對行使司法過程和權(quán)力的法院審判進行監(jiān)督;而在行政監(jiān)督功能方面，則除了履行監(jiān)督職能外，還具有在審判過程中，保障原告與被告皆具備的獨立行使訴訟權(quán)益。而由于行政訴訟案件的復(fù)雜特點，就法律方面來講，檢察機關(guān)對行政訴訟案件的監(jiān)督更需肩負監(jiān)督和保障職責。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督不僅在于對人民法院審判活動和當事人訴訟活動的監(jiān)督，還在于通過這樣一種監(jiān)督機制，將檢察權(quán)能和審判權(quán)能統(tǒng)一起來，即以司法權(quán)之權(quán)威形成對行政權(quán)的有效制約，進而實現(xiàn)對審判權(quán)和訴訟權(quán)的有力保障。
從監(jiān)督方式上看，檢察機關(guān)對民事訴訟和行政訴訟皆具有監(jiān)督職責。在此過程中，檢察機關(guān)可以以“抗訴”的形式來實行監(jiān)督責任。就目前我國檢察機關(guān)的抗訴而言，由于在行政訴訟案件方面，對檢察機關(guān)行使抗訴權(quán)力上，對理由以及理由和理由之間的關(guān)系和適用范圍都并未作出明確的規(guī)定，給檢察機關(guān)就行政訴訟案件提起抗訴增添了難度，以致于檢察機關(guān)常常運用民事訴訟案件的抗訴模式。從而造成在運用“抗訴”方式監(jiān)督時，出現(xiàn)了形式混亂的局面?；诖?，建立一套完善的行政案件“抗訴”模式，對促進檢察機關(guān)工作效率和檢察監(jiān)督獨立化發(fā)展而言，十分必要。同時，檢察監(jiān)督部門還應(yīng)當注重于對新的監(jiān)督方式的開發(fā)和創(chuàng)建，緊跟時代潮流，行使檢察監(jiān)督職能。從訴訟原理上看，行政訴訟案件與民事訴案件存有本質(zhì)上的差別。
二者在性質(zhì)、特點以及運行原理上皆有不同。其中最本質(zhì)的區(qū)別在于，民事法律關(guān)系的主體處于平等地位，而行政法律關(guān)系的主體地位則不具有平等屬性，由此導致民事訴訟檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督具有不同的運行原理。其中，民事訴訟案件檢察監(jiān)督本質(zhì)為，雙方當事人在平等的訴訟身份下，行使民事訴訟活動;而行政訴訟案件首先在控訴雙方的訴訟地位上就無法保障其平等地位。且行政訴訟案件的檢察監(jiān)督主要是對行政機關(guān)這個整體進行檢察和監(jiān)督，行政機關(guān)并不具有反訴訟的權(quán)益。
二、結(jié)論
論文摘要：本文通過對管理演變、現(xiàn)行行政管理誤區(qū)剖析、新時期行政管理科學化的走向等方面的理論分析，闡述了科學管理的新趨向，并深刻揭示新時期行政管理須注重的幾個環(huán)節(jié)。
隨著社會化大生產(chǎn)的深入展開，對日常行政的指揮、監(jiān)督、控制成為強烈的必需，科學化管理的需求日益上升。實踐證實管理者素質(zhì)的高低，在極大程度上影響著政務(wù)效率和質(zhì)量。因此，對新時期行政管理科學化新問題的探索具有十分重要意義。
一、行政管理的演變
管理是一個歷史范疇，其作為實踐是歷經(jīng)無數(shù)人的努力，步步演變，才走向科學化的。從最初的經(jīng)驗管理發(fā)展到工業(yè)化時期的泰羅制和福特制管理，管理開始進入科學管理時期，泰羅在其《科學管理原理》中指出，科學管理是由組織、協(xié)調(diào)、合作、發(fā)揮每個人最高的效率，實現(xiàn)最大的富裕等多種要素結(jié)合而成的。這使人們對科學管理開始一窺堂奧，非凡是現(xiàn)代行為科學的誕生，為管理注入了新的心理因素，而系統(tǒng)論的發(fā)展，為系統(tǒng)管理的實施提供了強有力的理論指導。此時，以梅奧為代表的以人為本的管理思想占據(jù)主導地位，管理不僅僅是為追求有序化、合理化，同時也追求人的需要的滿足，而且謀求管理的整個系統(tǒng)功能的優(yōu)化。這就是管理的科學化新問題。
現(xiàn)代行政管理正在發(fā)生一系列的趨向性變化。首先是從流行程序管理變?yōu)槌珜繕斯芾?。程序管理要求管理者對被管理者明確行動的目標，且交代每一個行動的操作步驟，而且標管理僅需對被管理者明確目標及其工作要求，具體步驟由被管理者、操作層次的人自行解決。當然，不同的被管理者應(yīng)運用不同的管理方式，但在人力資源素質(zhì)不斷提高的今天，仍一味奉行程序性管理是過于落后了。
其次，是從單一管理發(fā)展為分層管理。系統(tǒng)論中的結(jié)構(gòu)——層次——功能理論開始在管理中發(fā)揮功能。不同人員結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)5單位8要運用不同的管理模式，不同層次的管理者，其管理方法不能相同。高層次的管理者僅僅關(guān)注戰(zhàn)略性決策，而日常程序性決策都授權(quán)于低層次管理者操辦。不同的管理者其管理半徑不一樣，其控制力、監(jiān)督能力也不一樣。
再次，是從剛性管理發(fā)展為柔性管理。剛性管理強調(diào)硬性行政命令約束，管理思維是非此即彼，容不得權(quán)變。而柔性管理認為管理存在彈性，管理者往往根據(jù)不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法，從而達到理想的管理效果。
第四，從無風險管理發(fā)展為危機管理。傳統(tǒng)的管理強調(diào)對被管理者的激勵和約束的對稱即所謂的獎懲機制的建立。通過表揚的手段、樹立典型的效應(yīng)來帶動一批人前進，不談憂患，不提危機，害怕被管理者受刺激過度，產(chǎn)生懼怕心理，影響工作及效率。危機管理在一些非凡情況下有其獨特、甚至令人意想不到的功能。如急中生智，置之死地而后生，都說明危機管理的獨特功能。更值得注重的是，現(xiàn)在危機管理似乎有演變?yōu)橐环N經(jīng)常性管理模式的趨向。如微軟公司總裁比爾·蓋茨在管理中強調(diào)“最好的軟件公司離真正破產(chǎn)永遠只有!#個月?！闭怯羞@種危機管理技能的運用，微軟公司才會日益強大。
不僅僅是管理模式在變，而且管理的指導思想也在變。如鯰魚效應(yīng)和木桶原理，學習型組織的理論的興起等。鯰魚效應(yīng)是一指在一批沙丁魚的遠途運輸中，假如摻入幾只兇猛的鯰魚，反而會使沙丁魚的死亡率降低，這是因為有了逃生的競爭，使沙丁魚游動頻率增高，從而生存力增強。同樣，在管理中，假如多引入一些不同類型的人才，則會使單位的生命力更加旺盛，這破除了傳統(tǒng)的“一山難容二虎”的理念。木桶原理是指一只由幾十塊木板拼接而成的大木桶，其能裝多少水，取決于最短一塊木板。這給管理上的啟示是摘要：面對被管理者的差異和管理環(huán)節(jié)新問題的差異，其實是最薄弱的那一個環(huán)節(jié)，可能會導致管理上的麻煩和致命傷。因此，一名優(yōu)秀管理者應(yīng)從最薄弱環(huán)節(jié)改進入手，去提升整體的管理績效。只有經(jīng)常性檢查，經(jīng)常性抓落實，抓責任制的貫徹才會獲得滿足的管理效果?，F(xiàn)代科學還告訴管理者，如何將自己所管理的組織發(fā)展成為一個學習型的組織，已是十分迫切的新問題。傳統(tǒng)的管理認為，被管理者一次充電，受益終生，知識、才能運用只須儲備一次，便可應(yīng)付全部的挑戰(zhàn)。在信息、知識經(jīng)濟時代，這一管理理念落伍了。只有帶領(lǐng)組織成為持續(xù)學習型的組織，擺脫單純的模擬，且成員之間相互學習，一個單位、組織才會生氣勃勃，不斷發(fā)展，不斷超越同行，取得成功。
二、現(xiàn)行行政管理的誤區(qū)剖析
當前，一些人戲稱流行的行政管理模式為“領(lǐng)導就是開會、管理就是收費、協(xié)調(diào)就是喝醉”，一些管理人士并將其作為管理上的金科玉律。這其實是行政管理庸俗化的表現(xiàn)，是一熟悉誤區(qū)，在這種指導思想下進行管理將貽害無窮。
首先，將開會布置任務(wù)，理解為科學決策的替代，這首先是管理者的悲哀。這種錯誤的熟悉輕易造成“會海”連綿，管理者開了會就等于事情完成了，長此以往，落實工作成為頑癥。而沒有落實的政策一切都是空的，管理的效能無從體現(xiàn)。
其次，管理的中心任務(wù)是什么，僅僅是收費嗎$把管理權(quán)限混同于單項財權(quán)行使、賺錢的所為，這是極端簡單化的表現(xiàn)。的確，好的管理可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益和社會效益，但管理不是為了收費了事。這是管理導向的錯誤，會造成管理可有可無，機構(gòu)形同虛設(shè)，人浮于事，最終斷送了事業(yè)。
再次，協(xié)調(diào)就是喝醉，這是將管理極端庸俗化的表現(xiàn)。當然，協(xié)調(diào)是需要將方方面面的利益進行平衡，對各方傾向、意見進行妥協(xié)，但決不是一喝了事。
還有一種的管理誤區(qū)就是多訂制度，認為有了制度就有了管理。從而導致規(guī)章多如牛毛，有否貫徹執(zhí)行則無人問津。這種錯誤的熟悉輕易造成“文山”現(xiàn)象，管理者須簽閱大量的文件，哪有時間、精力去真正管理呢？其實，有了制度不等于就有管理，有了制度，只是為管理預(yù)備了一些基本前提、預(yù)備了一些條件，這只是管理的開始，實際上，被管理者是否自覺執(zhí)行這些規(guī)章，這需要監(jiān)控、需要調(diào)研，這都是管理題中之義。制訂過多的規(guī)章等于沒有規(guī)章，因此，規(guī)章過濫也會影響管理的效能。
三、新時期行政管理科學化的走向
1、決策的科學化。作出一項正確的決策，有賴于完全準確的信息，也需有一套動力機制去刺激決策付諸實施。傳統(tǒng)的管理以領(lǐng)導者“拍頭腦決策”為主，憑經(jīng)驗、憑主觀決策，輕易導致決策失誤，導致嚴重后果。因此，我們必須尋求決策的動力機制，健全為決策服務(wù)的信息系統(tǒng)。
2、辦公的自動化。制度、決策的落實在于執(zhí)行，它涉及到辦公的啟動，傳達貫徹、督辦決策的實施到位。傳統(tǒng)管理這些環(huán)節(jié)都已齊備，但缺乏的是高科技手段?，F(xiàn)代管理就是要借助于辦公自動化技術(shù)，成倍地提高政務(wù)效率，建立督辦網(wǎng)絡(luò)體系，使事中、事畢都存在可測性和可控性，使決策者、管理者隨時能得到確切、全面的信息反饋，以便實現(xiàn)全程動態(tài)管理。
3、管理的信息化。無論是決策，還是日常管理監(jiān)督，都需要管理的信息化。提供全面、準確的信息是決策的前提，反饋實施信息是管理的要求，總結(jié)反映、宣傳信息是管理效能的體現(xiàn)。因此，信息化管理是走向科學化的必然要求。通過重視信息反饋，不斷改進管理方式。在管理過程中注重管理效果的信息反饋，以便隨時調(diào)整管理的目標和方式，達到優(yōu)化。
4、監(jiān)督的經(jīng)?；?。好的管理，必須伴隨大量的、經(jīng)常性的日常監(jiān)督，否則，薄弱環(huán)節(jié)隨之產(chǎn)生，突變因素隨之潛伏，久而久之，隨著新問題的累積，可能使千里之堤潰于蟻穴。因此，發(fā)揮群眾監(jiān)督，加強內(nèi)控建設(shè)，充分利用社會監(jiān)督，使新問題、隱患沒有藏身之處，是十分必要的。
5、管理的法制化。依法管理是今后行政管理的大勢所趨。伴隨著社會主義法制建設(shè)的發(fā)展進程，我國行政法制建設(shè)也取得了長足的進步。一方面，我國制定了成千上萬的涉及行政管理的法律、法規(guī)及行政管理規(guī)章，這大大改變了以前在計劃經(jīng)濟體制下行政管理機關(guān)依據(jù)政策進行管理，而使行政管理具有很大隨意性的弊端；另一方面，我國通過《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》建立了比較健全的行政救濟的法律制度。在這一基礎(chǔ)上，我國于80年代末正式提出“依法行政”的口號和要求，管理開始走上法制化的軌道，這對新時期的行政管理將產(chǎn)生重大的影響。
參考文獻
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1.1質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制改革的內(nèi)涵
質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制改革屬于政治體制改革的內(nèi)容，指的是在一定原則和要求基礎(chǔ)上，對具體的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制的內(nèi)容進行優(yōu)化。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制改革的總體目標是建立一個適應(yīng)經(jīng)濟形勢發(fā)展需要的，符合國情的，結(jié)構(gòu)合理、運行高效、功能齊全的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制。具體包括：①轉(zhuǎn)變職能，即以順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需求，轉(zhuǎn)變質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督的具體職能；②理順關(guān)系，即必須處理好中央和地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門之間的關(guān)系；③精兵簡政，即必須縮減龐大的人員機構(gòu)，科學、合理地設(shè)置人員編制，提高辦事效率；④提高效率，即采用先進的電子信息技術(shù)，改革傳統(tǒng)、落后、低效的辦事流程和方法，提高相關(guān)行政主體的監(jiān)督管理效率，縮減行政成本。
1.2質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制改革的要求
質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理機制的改革需要遵循幾個原則：①政企分開、精簡、高效原則。政府和企業(yè)完全的分開是提高質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理水平的重要前提，而堅持精簡、高效的原則是提高質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理效率的必然要求，只有當機構(gòu)不再龐大、人員不再冗繁時，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督的工作效率才能得以最大程度的提高；②社會分工和專業(yè)化協(xié)作的原則。社會眾多的物質(zhì)部門生產(chǎn)的基礎(chǔ)是社會勞動的分工配合，與社會中的物質(zhì)生產(chǎn)部門相對應(yīng)，政府也設(shè)立了各個行政管理部門，不同的行政管理部門具有相應(yīng)不同的職權(quán)，但是這些職權(quán)劃分必須做到清晰、權(quán)責明確、合理分工、互不交叉、規(guī)范高效；③兼顧局部和整體利益的原則。因為質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理制度的改革是一項復(fù)雜的工程，此項改革的開展會涉及到多方的利益，在進行過程中必須權(quán)衡好各方的利益關(guān)系，正確處理矛盾，保持穩(wěn)定和發(fā)展二者之間的統(tǒng)一；④堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的原則。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制改革應(yīng)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，以促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展為目的，與政府的其他行政管理體制改革相配合，與國際形勢的發(fā)展相適應(yīng)。
2建議
2.1解決質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和其他業(yè)務(wù)部門的職權(quán)交叉問題
質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和其他業(yè)務(wù)部門的職權(quán)交叉領(lǐng)域主要集中在醫(yī)療器械及設(shè)備，食品的安全生產(chǎn)，煙草的監(jiān)督管理，種子、農(nóng)藥、化肥、獸藥、飼料和飼料添加劑等領(lǐng)域。由于各個部門的利益驅(qū)動和權(quán)利擴張，導致了以上領(lǐng)域發(fā)生問題時要么是誰都管，但是都管不好，要么是誰都不管。這種情況的存在，使質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理部門的辦事效率嚴重低下。所以，根據(jù)精簡機構(gòu)的原則，必須理順各個部門的職能關(guān)系，對他們各自的職權(quán)范圍做出詳細地劃分，并以規(guī)章制度的形式呈現(xiàn)出來，為以后解決部門間的矛盾提供可行的方案與措施。
2.2為保證改革的順利開展營造良好的外部環(huán)境
質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制改革的順利開展需要一批知識水平高、業(yè)務(wù)能力硬、服務(wù)意識強的工作隊伍。因此，相關(guān)部門需要定期地對工作人員進行此方面的培訓，提高工作人員的業(yè)務(wù)能力和競爭意識。同時，其需要通過多種途徑，如電視、廣播、報刊和網(wǎng)絡(luò)等大力宣傳相關(guān)知識，提高其他廣大從業(yè)人員對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理工作的認識和理解。
2.3增加質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理部門的服務(wù)職能
隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會各部門對我國的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督工作提出了更多的新需求。為此，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理部門必須完善自身的服務(wù)職能：①增加在通信計量、體育計量器具和房屋面積上的技術(shù)監(jiān)督職能；②增加在高科技領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)監(jiān)督職能；③增加有關(guān)公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。為了滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門必須提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)。例如，增加提供經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督有關(guān)的信息咨詢和服務(wù)。
2.4建立合理的市場準入制度
相關(guān)部門必須建立合理的市場準入制度，也就是說只有當本國的產(chǎn)品滿足了某些要求，經(jīng)過注冊或是檢驗之后才能夠獲得批準得以入市。建立合理的市場準入制度是為了保證消費者的人身和財產(chǎn)安全，同時也有利于減輕質(zhì)量技術(shù)工作人員的工作負擔。
2.5改革質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督標志
[關(guān)鍵詞]財政監(jiān)督；缺陷；不足
[中圖分類號]D9222[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）43-0148-02
1財政監(jiān)督案例分析
十后，特別是2014年以來，中央重視財政監(jiān)督與反腐敗問題，對“騙取財政資金，濫發(fā)福利補貼”等突出問題進行了整治，效果顯著。
2014年6月，某市某縣財政財務(wù)監(jiān)督檢查小組在對該縣ZY醫(yī)院實施農(nóng)村合作醫(yī)療基金收支使用情況專項檢查時，查實該院存在騙取國家財政資金，濫發(fā)福利補貼等嚴重違紀問題。
11違紀事實
（1）假造名冊，騙取財政補助資金10749560元。經(jīng)查，ZY醫(yī)院于2013年度先后7次共計收取某某交來的合作醫(yī)療收入10749560元，系假造農(nóng)戶住院手續(xù)，向縣合作醫(yī)療管理辦報賬所騙取的中央財政用于中西部地區(qū)農(nóng)民合作醫(yī)療轉(zhuǎn)移補助資金。
（2）巧立名目，濫發(fā)補貼。ZY醫(yī)院騙取上述資金后，既未用于添置任何醫(yī)療設(shè)備，也未用于彌補正常經(jīng)費不足，而是自行設(shè)立創(chuàng)收獎、加班補貼等，全額用于發(fā)放個人福利。
（3）隱匿原始憑證，違規(guī)進行會計核算。經(jīng)查，該縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室2013年度共下?lián)躗Y醫(yī)院農(nóng)戶住院補助費33523000元，門診補助費8994000元，兩項合計42517000元。檢查中發(fā)現(xiàn)該款并未記入單位法定賬簿，而只是采用單式收付記賬法，簡單反映資金去向，賬面體現(xiàn)已支付農(nóng)戶醫(yī)療補助費42114400元，但始終未能提供支付憑據(jù)。
12檢查思路與方法
（1）從外部取證。檢查組先到縣衛(wèi)生局、縣合管辦查實下?lián)茉撫t(yī)院的有關(guān)資金，然后到當?shù)刎斦閷嵲撫t(yī)院的有關(guān)資金往來，掌握了檢查中所需的一手材料。
（2）從賬內(nèi)找疑。檢查組進駐ZY醫(yī)院后，調(diào)取所需相關(guān)賬簿憑證，發(fā)現(xiàn)該醫(yī)院并未將合作醫(yī)療基金收支情況在法定賬內(nèi)核算，也未見其原始憑證，遂決定對其醫(yī)療業(yè)務(wù)收支進行審核，7筆來源不明的合作醫(yī)療收入當即被納入檢查組視線。
（3）從與農(nóng)戶核對中突破。檢查組經(jīng)對發(fā)放農(nóng)戶的每筆醫(yī)療補助登記造冊，甄別確定可疑對象后，開始進行登門走訪。核實中發(fā)現(xiàn)有部分農(nóng)戶并未參保，更未領(lǐng)取住院補助費，掌握這一確鑿證據(jù)后，檢查組隨即對該院財務(wù)人員展開心理攻勢、政策引導，最后全面告破，確認該醫(yī)院造假名冊套取國家轉(zhuǎn)移補助資金10749560元。
針對該單位存在的以上問題，2014年8月某縣財政局根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，依法對ZY醫(yī)院作出了如下行政處罰決定：一、責令改正，調(diào)整有關(guān)賬目；二、追回騙取的財政資金10749560元繼續(xù)用于原事業(yè)；三、對單位處以罰款5000元；四、對單位給予通報批評。
2基層財政監(jiān)督的缺陷與不足
21嚴重的職能定位缺陷
目前一些地方，尤其是縣區(qū)一級的政府、財政部門對財政監(jiān)督職能認識依然停留在單純的監(jiān)督層面上。財政監(jiān)督工作大多拘泥于對單項業(yè)務(wù)檢查或作為應(yīng)付突發(fā)性事件的臨時檢查行為，使財政監(jiān)督部門參與財政管理和財政改革顯得有心無力。
22監(jiān)督職責與其運行能力不相匹配
財政監(jiān)督的職責涉及財政收支監(jiān)督、會計監(jiān)督、內(nèi)部檢查等財政工作的方方面面，每一方面的工作都是千頭萬緒，工作任務(wù)相當繁重。就所在地區(qū)縣級財政監(jiān)督工作開展情況的調(diào)查，一般的縣級財政監(jiān)督機構(gòu)都只有兩到三個人，少的只有一人，多的也不過四五個人，能達到七八人以上的基本沒有。且人員流動性強，人員培訓力度輕，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍參差不齊。
23對檢查結(jié)果處理力度不足
財政監(jiān)督實質(zhì)就是通過對財政行為的檢查，指出財政管理工作中存在的缺陷和不足，目前，縣區(qū)級財政監(jiān)督只偏重檢查，而輕視處理，對查出的問題往往是輕描淡寫，很少依法進行處罰，缺乏一套嚴格、規(guī)范的處理、處罰機制。這種重查輕處甚至不處的監(jiān)督模式，嚴重削弱了財政監(jiān)督職能的正常發(fā)揮及財政監(jiān)督應(yīng)有的權(quán)威性。
24縣區(qū)級財政監(jiān)督工作機制和用人機制還需進一步改進和補充一是日常監(jiān)管機制運行不良。二是行政管理機制不統(tǒng)一。三是經(jīng)費保障機制短缺。四是財政監(jiān)督激勵機制的缺乏。減少各業(yè)務(wù)機構(gòu)“權(quán)力尋租”的行為，推進全面廉政。
3當前宏觀財政監(jiān)督存在的問題
31財政監(jiān)督法制建設(shè)滯后
財政監(jiān)督作為一種經(jīng)濟監(jiān)督活動，必然離不開市場經(jīng)濟活動。但從整體上看，財政立法滯后的局面仍沒有從根本上扭轉(zhuǎn)，財政法律、法規(guī)對財政部門履行監(jiān)督職能的規(guī)定不完整、不系統(tǒng)。
32財政監(jiān)督方式，程序不夠規(guī)范
從方式方法上看，日常監(jiān)督少；從時間上看，事前、事中監(jiān)督少；從監(jiān)督內(nèi)容看，對財政支出監(jiān)督少；對某個單一事項或某個環(huán)節(jié)檢查多，對全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤監(jiān)督少。
33財政監(jiān)督機構(gòu)不健全，監(jiān)督力量分散
當前大部分地方，財政監(jiān)督機構(gòu)及隊伍基本保持在財務(wù)稅收大檢查時的水平上，沒有得到及時的調(diào)整與充實，甚至有的地方還有減弱。
34財政監(jiān)督和其他經(jīng)濟監(jiān)督之間的關(guān)系尚未理順
在實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)多頭檢查、重復(fù)檢查或監(jiān)督不到位的現(xiàn)象，而且檢查結(jié)論不能互相利用，經(jīng)濟監(jiān)督取得的總體效果不佳，影響了財政監(jiān)督的總體效果。
35財政監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)不健全
當前，我省“金財工程”雖已運行多年，但仍然很不健全。信息渠道不夠順暢、反饋不夠及時，不利于財政監(jiān)督工作的開展。
36財政的內(nèi)部監(jiān)督比較薄弱
目前我國經(jīng)濟監(jiān)督體系存在的問題是：一是這些監(jiān)督往往是對財政經(jīng)濟活動分兵把守，各管一段，造成了不能形成對財政資金的全方位、全程化的監(jiān)督，缺乏有效銜接。二是重疊與交叉。
37財政監(jiān)督的法律體系不夠健全
財政監(jiān)督作為一種經(jīng)濟監(jiān)督活動，必須依法行政。但迄今為止，財政監(jiān)督至今尚無一部完整和權(quán)威的法律或法規(guī)，致使財政監(jiān)督職能缺乏必要的法律保障，嚴重影響財政監(jiān)督的權(quán)威和成效。
38財政監(jiān)督的處罰力度不夠
財政監(jiān)督的處理以經(jīng)濟處罰為主，且多針對單位，對違紀責任人的行政責任追究制度尚未建立起來，制約了監(jiān)督效能的發(fā)揮。
39專業(yè)隊伍建設(shè)滯后
目前的情況是財政監(jiān)督專職人員少，財政監(jiān)督部門經(jīng)常是臨時性地抽調(diào)其他部門人員參與監(jiān)督檢查工作，嚴重制約了財政監(jiān)督工作的深化
4完善我國財政監(jiān)督體系的對策
41建立規(guī)范、有效的財政監(jiān)督方式
①由重事后監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦峙淙^程的監(jiān)督。②由突擊性監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到日常監(jiān)督。③由重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變到收支監(jiān)督并重上來。④是由對外監(jiān)督轉(zhuǎn)變到內(nèi)外并重的監(jiān)督。不僅要重視外部檢查，也要對財政內(nèi)部進行監(jiān)督。
42理順財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督的關(guān)系
財政監(jiān)督要與審計監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督加強協(xié)作，互通信息，有機結(jié)合，避免工作中的重復(fù)和推諉現(xiàn)象，形成合力。
43健全財政監(jiān)督法規(guī)體系
一是要建立和健全財政監(jiān)督自身法律體系，要在《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監(jiān)督辦法》的基礎(chǔ)上，盡快出臺《財政監(jiān)督法》。二是要明確財政機關(guān)開展財政監(jiān)督檢查，對拒絕、阻礙監(jiān)督檢查的，財政機關(guān)有權(quán)責令改正，依法追究責任。
44嚴格執(zhí)法，加大查處力度
當前財政方面出現(xiàn)這么多的違法、違紀現(xiàn)象，這反映了經(jīng)濟執(zhí)法體系的執(zhí)法力度不夠，處理偏輕，處罰不力，特別是對違法違紀責任人員的處理力度不夠，這種狀況的存在勢必產(chǎn)生越來越嚴重的后果。
45加強財政監(jiān)督隊伍的建設(shè)，提高財政監(jiān)督干部素質(zhì)
一是必須具有高度的政治素養(yǎng)；二是精通相關(guān)法律法規(guī)制度；三是熟悉財經(jīng)業(yè)務(wù)知識；四是具有調(diào)查研究能力；五是具有文字綜合能力；六是具有分析判斷能力；七是具有語言表達能力；八是掌握微機操作技能；九是具有廉潔自律的品德。
46建立財政監(jiān)督信息反饋系統(tǒng)
財政監(jiān)督充分利用“金財工程”，建立上下暢通、全面立體的財政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，通過反饋系統(tǒng)，提高財政監(jiān)督效率。
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【論文摘要】黨的以來，我國對 農(nóng)村 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制進行了大的調(diào)整。由過去的”政社合一”的公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊高度集中的垂直管理體制改變?yōu)椤罢绶衷O(shè)”的鄉(xiāng)、村、組的相對獨立和集中的管理體制。改變了過去政企不分的狀況．自治權(quán)力在基層政權(quán)體系中的比重日益增加，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)也得到了加強。隨著農(nóng)村改革的深化，社會主義市場 經(jīng)濟 體制的逐步建立。農(nóng)村經(jīng)濟一體化要求日益突出。但目前我國實行的條塊分割、相互封閉的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制，客觀上制約了農(nóng)村大市場的統(tǒng)一管理和規(guī)劃，人國地阻礙了區(qū)域之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間的橫向聯(lián)系和緊密協(xié)作，嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、健康、迅速 發(fā)展 。因此，探討我國目前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制中存在的問題，改革和完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求．具有重要的意義。
一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的發(fā)展和存在的問題
1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“條條”與“塊塊”互相分割，政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率的要求不相適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府．作為國家在農(nóng)村最基層的一級政權(quán)，承擔著管理本地區(qū) 政治 、經(jīng)濟、文化和各項事務(wù)等繁重任務(wù)。繁重的任務(wù)客觀上要求行政的高效率運轉(zhuǎn)。但由于現(xiàn)行條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能受到了嚴重的削弱。行政管理很難實現(xiàn)高效運作。
2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的“事權(quán)”與“財權(quán)”嚴重失衡。人民公社解體后。鄉(xiāng)村兩級組織仍然承擔著舊體制遺留下來的公共服務(wù)職能。如興辦農(nóng)村 教育 、修建鄉(xiāng)村公路、優(yōu)待軍烈屬、供養(yǎng)五保老人、興辦農(nóng)林水基礎(chǔ)設(shè)施等等。此外，還有落實計劃生育國策、征收農(nóng)業(yè)稅費和“三提五統(tǒng)”。調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè) 和小城鎮(zhèn)、保護生態(tài)環(huán)境、維護社會治安、調(diào)節(jié)民事糾紛、組織防洪救災(zāi)、實施移風易俗、舉辦民間文化娛樂活動等項工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“小政府”與“大服務(wù)”“強政府”與“弱財政”長期并存的格局。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導想方設(shè)法增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，必然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的第一要務(wù)。
3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。主要是黨、政、企之間的關(guān)系還沒有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象依然存在．少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒有完全起到一級政權(quán)的作用?？偟膩砜矗l(xiāng)鎮(zhèn)作為國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中最低的一級政權(quán)組織．仍未擺脫人民公社體制的影響，實際是黨政混合運作的一體性機構(gòu)．具體表現(xiàn)在上下組織之間習慣于采取行政措施處理關(guān)系．習慣于直接指揮和控制，不善于運用各種杠桿和利益導向?qū)嵭虚g接、彈性控制，而且“村民自治也始終處于行政和財政雙重壓力下的‘緊約束’運行狀態(tài)?！边@是我國新時期的農(nóng)民負擔不斷加重、社會秩序混亂、黨群干群關(guān)系日趨緊張的政治根源所在。
4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)缺少監(jiān)督系統(tǒng)。行政監(jiān)督是權(quán)力構(gòu)成的一個重要組成部分，是減少政府行政失誤，確保政府管理暢達，高效運行的必要環(huán)節(jié)。從某種程度上說，目前我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中，卻缺少有效的行政監(jiān)督系統(tǒng)。一是國家行政監(jiān)督體系延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“斷層”。中央、省、地(市)、縣都設(shè)有政府的監(jiān)察機關(guān)，負責對同級國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，卻沒有設(shè)置監(jiān)察機構(gòu)。二是缺乏自下而上的群眾監(jiān)督機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)是貫徹執(zhí)行黨和國家的各項政策、指令和任務(wù)。但貫徹執(zhí)行的情況如何。必須接受人民群眾的監(jiān)督。人民是主人，干部是公仆，公仆必須接受主人的監(jiān)督。但由于耳前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中缺乏自下而上的群眾監(jiān)督，使主人對公仆的監(jiān)督難以落到實處。
關(guān)鍵詞：依法治檔；依法行政；行政執(zhí)法；檔案行政管理
1 本課題國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評，選題的價值和意義
1.1 本課題國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評。我國有關(guān)依法治檔研究始于上世紀80年代后期，花芝盛在《上海檔案》1987年第6期上發(fā)表的《依法治檔》一文，是目前可查到的有關(guān)依法治檔研究最早的期刊文獻。到2012年底，在知網(wǎng)期刊文獻數(shù)據(jù)庫中，以“依法治檔”為檢索詞，篇名為檢索項，檢得443篇論文。對443篇文獻統(tǒng)計，發(fā)表文章在2篇以上的作者有9人，共19篇，沒有核心作者群，多數(shù)作者的研究缺少深度與系統(tǒng)性。
（1）關(guān)于依法治檔的概念。如，陳作明認為，依法治檔就是運用法律、法規(guī)治理檔案事業(yè)。所謂“治檔”，則應(yīng)包括檔案的收集、管理和開發(fā)利用，以及對檔案工作機構(gòu)及其職責和權(quán)力的確認和保障。一句話，依法治檔應(yīng)當是在一切檔案工作領(lǐng)域中依據(jù)和運用一切有關(guān)的法律和法規(guī)。[1]
（2）關(guān)于依法治檔所依之“法”。一是狹義之“法”。如，胡鳴放認為，依法治檔就是嚴格按照《檔案法》、《檔案法實施辦法》等法律法規(guī)來規(guī)范檔案工作。[2]二是廣義之“法”。如，陳作明認為，依法治檔的“法”起碼應(yīng)當包含三個層次：法律、行政法規(guī)和規(guī)章、地方法規(guī)。而且，在每一層次中，不能僅指檔案法和檔案工作法規(guī)，還應(yīng)包括有關(guān)的政治、經(jīng)濟、科技等一切法律法規(guī)。[3]三是模糊之“法”。如，高福祥認為，所謂“依法治檔”，就是檔案工作要依法辦事，要納入國家法制軌道，用法律規(guī)范檔案工作的言論、行為，用法律來保障檔案工作的順利進行，用法律來提高檔案工作的社會地位，促進檔案事業(yè)的發(fā)展。[4]
（3）關(guān)于依法治檔的目的。1988年，《檔案工作》第12期以《建立依法治檔的新秩序》為題的評論員文章，指出了檔案部門應(yīng)該依法辦事。在此后相當一段時間內(nèi)，許多學者都認為，依法治檔是與行政手段、宣傳教育手段、經(jīng)濟手段并列的推動檔案管理工作的工具。
（4）關(guān)于依法治檔的內(nèi)容。如，乃康、力剛、永蓮認為：“依法辦事、科學管理，是依法治檔的重要內(nèi)容?！盵5]
（5）關(guān)于依法治檔中“治檔”。一是誰來治。如，管先海認為，依法治檔的主體是檔案部門，包括各級檔案局、檔案館和檔案室，強調(diào)了相關(guān)機關(guān)和各級領(lǐng)導要給予支持、配合和協(xié)助。 [6]二是如何治。如，鄧濤認為，要推動檔案行政管理部門職能的轉(zhuǎn)變，提高制度建設(shè)的質(zhì)量，建立科學、民主的決策機制，理順檔案行政執(zhí)法體制，規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為，完善檔案行政監(jiān)督制度和機制，提高檔案行政管理部門工作人員依法行政的觀念和能力，健全檔案工作中預(yù)防和化解社會矛盾與糾紛的工作機制等。[7]
（6）關(guān)于依法治檔存在的問題。如，章劍青認為，依法治檔存在的主要問題是：檔案法制觀念淡薄、意識不強。檔案立法缺乏前瞻性，法律、法規(guī)、規(guī)章之間協(xié)調(diào)不夠。檔案行政管理部門執(zhí)法主體地位不明、執(zhí)法水平不高。檔案法制宣傳力度不夠、效果不佳。[8]
國外無直接研究中國依法治檔的成果。國內(nèi)少數(shù)學者介紹了歐美，主要是美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯等國家自20世紀70年代以來的檔案立法進展及其背景，對執(zhí)法情況較少涉及。
從總體上來說，檔案學界對依法治檔相關(guān)研究的整體狀況是：概念逐漸清晰，工作實務(wù)強，理論論述弱，研究浮淺分散。在與依法治檔相關(guān)的研究成果中，雖然依法治檔的內(nèi)涵、外延逐漸清晰，但仍需要進一步深入研究，使之更加明晰，特別是對依法治檔的目的、內(nèi)容、范圍、作用、方法和實施路徑的研究，仍然處在相對浮淺、分散的狀態(tài)，需要展開深入系統(tǒng)的研究。
1.2 選題的價值和意義。黨的十報告中提出：要深化行政體制改革，全面推進依法治國，推進依法行政，切實做到嚴格規(guī)范、公正文明執(zhí)法。健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，加強民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。檔案事業(yè)也要加強依法治檔，加強依法行政，加強依法管理檔案事務(wù)。因此，研究依法治檔既是貫徹黨的十報告關(guān)于依法治國和深化行政體制改革的精神，也是檔案事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要，既有檔案學的理論意義，也有很強的檔案工作實際價值。
本課題對于檔案行政管理研究、檔案館管理研究、社會組織檔案管理研究以及檔案法學研究都有著積極的意義。第一，對于修改《檔案法》以適應(yīng)檔案事業(yè)的發(fā)展和依法行政、依法管理檔案事業(yè)，完善檔案法規(guī)體系，轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能、轉(zhuǎn)變檔案行政管理方法，使檔案執(zhí)法跟上國家依法行政的快速發(fā)展步伐有著積極的作用。第二，對于加快國家綜合檔案館轉(zhuǎn)變功能和加快開放步伐，由“國家模式”向“社會模式”轉(zhuǎn)變，向公共檔案館轉(zhuǎn)變，向服務(wù)全社會公民轉(zhuǎn)變，進一步開放檔案以適應(yīng)社會和經(jīng)濟發(fā)展及全社會公民日益增長的對檔案的利用需求有著一定的推動作用。第三，對于將檔案工作的重點由以安全保管為主，轉(zhuǎn)移到保管與利用并重上來，樹立“開放是原則，不開放是例外”的理念，加快開放檔案的步伐，最大限度地縮小不予開放檔案的范圍，也有著積極的作用。第四，對于加強各類社會組織和公民形成的對國家和社會有價值的檔案的管理，加強國家檔案資源建設(shè)，完善檔案資源體系建設(shè)同樣有著積極的作用。第五，對更新《檔案法學》的知識內(nèi)容具有直接促進作用。
2 本課題研究的主要內(nèi)容、基本觀點、研究思路、研究方法、創(chuàng)新之處
2.1 本課題研究的主要內(nèi)容
（1）現(xiàn)狀及趨勢。對我國依法治檔的現(xiàn)狀及趨勢加以歸納和總結(jié)。主要涉及國外依法治檔概述、我國依法治檔的歷史脈絡(luò)、依法治檔的現(xiàn)狀及趨勢、依法治檔研究文獻綜述等。
（2）法律關(guān)系辨析。包括依法治檔的概念、特點和實質(zhì)。依法治檔所依之“法”的含義， 依法治檔“法”的基礎(chǔ)，檔案法律體系的含義及其建設(shè)的內(nèi)容。
（3）依法治檔的目的。“依法治檔”不僅是檔案工作的工具，而是涉及全社會的有關(guān)檔案事務(wù)，其重心是檔案依法行政、依法管理國家檔案、依法提供檔案利用服務(wù)。
（4）依法治檔的內(nèi)容和范圍
①依法治檔的主要內(nèi)容是檔案行政執(zhí)法、依法辦理檔案事務(wù)、依法科學管理檔案。②依法治檔的范圍包括：一是檔案行政管理部門在依法治檔中的作用與職能。檔案行政管理部門必須牢固樹立“法大于權(quán)”的信念，切實履行監(jiān)督職能，既要監(jiān)督下級檔案部門履行職責，又要監(jiān)督社會公民守法；既要監(jiān)督同級有關(guān)部門，又要監(jiān)督領(lǐng)導執(zhí)法。檔案行政管理部門在依法治檔中的作用為：依法進行科學指導、保證法規(guī)貫徹執(zhí)行、注重解決非程序化問題。檔案行政管理部門在依法治檔中的職能為：教育職能、監(jiān)督職能、查處職能。二是各級各類檔案館的作用與職能。依法接收和收集分管范圍內(nèi)的檔案。制定本館關(guān)于收集和接收檔案的各項規(guī)章制度，采取多種形式和渠道，廣泛開展檔案接收和收集工作，加強檔案資源建設(shè)，豐富館（室）藏；依法整理和保管分管范圍內(nèi)的檔案，建立并完善檔案檢索體系，方便利用；依法開放已到開放期限的館藏檔案，為利用者利用開放檔案創(chuàng)造各種便利條件；做好已公開現(xiàn)行文件提供利用工作；依法公布館藏檔案的全部或者部分內(nèi)容信息，依法開發(fā)和提供利用好館藏檔案；應(yīng)當正確處理開發(fā)利用與保密的關(guān)系，從而使館藏檔案在不失國家秘密的前提下最大限度地得以開發(fā)利用；安全保護國家檔案。三是社會機構(gòu)和組織及個人在檔案管理方面的作用與職能。國有單位要依法建立健全本單位的檔案工作規(guī)章制度，使本單位檔案工作有法可依、有章可循，逐步走向規(guī)范化、制度化。依法做好本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作，以確保形成檔案的齊全完整。依法向有關(guān)檔案館移交檔案。對于非國有組織和公民形成的對國家和社會有保存價值的檔案，非國有組織和公民要做到安全保管，為國家積累檔案資源，防止檔案資源的流失，保障信息的安全。
（5）依法治檔的方法。一是檔案行政指導。檔案業(yè)務(wù)指導是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，在當時具有很強的“剛性”，發(fā)揮了不可替代的歷史作用。但在當前依法治檔的語境下，它已經(jīng)弱化為檔案行政指導。檔案行政指導屬于非強制性行政行為，其主要職能是解決機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作會不會做，做得好不好的問題。二是檔案行政監(jiān)督檢查?，F(xiàn)有的“執(zhí)法監(jiān)督”應(yīng)改為“檔案行政監(jiān)督檢查”。它屬于強制性行政行為，主要職能是解決機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作做不做的問題，促使這些機構(gòu)必須依法建立檔案工作、歸檔保存應(yīng)當保存的檔案、確保檔案的安全，等等。三是檔案行政執(zhí)法。堅持按照法律程序辦事，建立健全檔案行政執(zhí)法體制，明確權(quán)責，規(guī)范檔案執(zhí)法行為；實行檔案行政執(zhí)法考核制度和執(zhí)法過錯責任追究制度。四是實現(xiàn)權(quán)力制衡，建立起有效的內(nèi)外部監(jiān)督和制約機制。五是轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能，提高管理效能。加快由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變的步伐，切實搞好由以業(yè)務(wù)指導為主向以依法監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變的各項工作。六是實現(xiàn)具體管理職能的轉(zhuǎn)變。將檔案工作的重點由以安全保管為主，轉(zhuǎn)移到保管與利用并重上來。七是加強宣傳教育，提高全社會尤其是檔案行政管理部門及其工作人員的檔案法治意識。
2.2 基本觀點。過去認為，依法治檔只是檔案部門的職責，是面向社會組織，尤其是國有組織的單項性執(zhí)法行為，與檔案部門自身、其他組織和公民無關(guān)。在建設(shè)法治國家的進程中，依法治檔首先需要界定檔案部門職責與職權(quán)，同時界定社會組織和公民的義務(wù)與權(quán)利。依法治檔，檔案部門既要法人，更要法己。它的實質(zhì)是用法律的手段規(guī)范、約束檔案行政權(quán)力的行使，保證檔案工作正常有效開展，保障公民、法人和其他組織在檔案事務(wù)中的合法權(quán)利不受侵犯。依法行政，確保與檔案、檔案工作有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章能夠得到有效的實施。實現(xiàn)權(quán)力制衡，建立監(jiān)督和制約機制。轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能，提高管理效能。
依法治檔的內(nèi)容有三項，即檔案行政執(zhí)法、依法辦理檔案事務(wù)、依法科學管理檔案。這就需要理清檔案行政管理部門在依法治檔中的作用與職能、檔案館的作用與職能以及社會機構(gòu)和組織及公民在檔案管理方面的作用與職能。只有這樣，才能各司其職，相互協(xié)作，共同完成時代賦予的任務(wù)。
依法治檔就是要按照檔案法律體系提供的規(guī)范，科學地處理檔案事務(wù)，合理地調(diào)整檔案社會關(guān)系，推動檔案事業(yè)進步，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的過程。依法科學管理檔案，就是要依法接收、征集檔案，安全可靠地管理檔案，最大限度地開放檔案，滿足社會各方面，特別是公民的利用需求。
依法治檔首先應(yīng)從檔案部門做起，也就是先“法”自己。同時，做好檔案行政指導、檔案行政監(jiān)督檢查和檔案行政執(zhí)法。
2.3 研究思路。在研究中，我們秉承的思路是，從依法治檔的基本問題入手，明確依法治檔的概念，界定依法治檔所依“法”的含義。在此基礎(chǔ)上，確立依法治檔的內(nèi)容和范圍，尋求實施依法治檔的可行性方法和選擇性路徑。
2.4 研究方法
（1）文獻調(diào)研。對《檔案法》頒布以來的研究成果進行調(diào)查和分析，對研究中的不足和問題加以歸納，總結(jié)原因，在此基礎(chǔ)上展開理論研究，解決應(yīng)然狀態(tài)問題。
（2）實地調(diào)研和案例分析。對1988年《檔案法》施行，特別是1996年《檔案法》第一次修改以來，檔案系統(tǒng)檔案行政執(zhí)法、依法辦理檔案事務(wù)、依法科學管理檔案三項活動進行實地的調(diào)研，對典型性事例進行分析，總結(jié)不同階段的發(fā)展特點，提出現(xiàn)階段實施的方法和路徑，解決實然狀態(tài)問題。
2.5 創(chuàng)新之處。一是重新界定依法治檔的概念。目前我國對依法治檔的概念研究不清晰、不確切，這對實施依法治檔有不利的影響。要實施依法治檔，首要的是清晰依法治檔的概念。二是重新明確依法治檔的內(nèi)容和范圍。不明確依法治檔的內(nèi)容和范圍，就無法有的放矢地實施依法治檔，這也是目前依法治檔實施困難的原因之一。三是依據(jù)新的社會條件，提出依法治檔的方法。依法治檔的方法一直困擾著檔案部門，由于依法治檔的方法單一、方法錯誤等，造成依法治檔大都停留在表面，難以深入下去，難以達到依法治檔的目的。
注：本文為2013年度國家社會科學基金項目《依法治檔研究》的論證成果，批準號：13BTQ068。
參考文獻：
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[4]高福祥.“依法治檔”芻議[J].黑龍江檔案，1998（2）：39.
[5]乃康，力剛，永蓮. 依法治檔則靈——紀念《檔案法》實施兩周年[J].山西檔案，1990（1）：11～13.
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[7]鄧濤.依法治檔的內(nèi)涵與重點[J].中國檔案，2010（3）：31～32.
論文關(guān)鍵詞 食品召回 政府 責任
一、政府是問題食品召回的必然義務(wù)主體
（一）政府合法性的重要來源
在“民以食為天”的語境下，關(guān)系到每一個人的身體健康和生命安全的食品安全一直是人們普遍關(guān)心的話題;民眾能夠放心地消費企業(yè)為民眾提供的食品是社會民意的期望所在。頻發(fā)的食品安全事件不僅反映出我國食品安全監(jiān)管和消費者保護制度滯后，而且反映了作為食品安全最后一道防線的食品召回制度在實際實施中的無力與無奈，這是政府責任失位的重要表征，這也可能會導致民眾對政府的領(lǐng)導和管理能力產(chǎn)生懷疑、反感和抵觸，從而削弱政府的合法性基礎(chǔ)。鑒此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，從社會公共利益出發(fā)，對我國食品市場進行政府規(guī)制，利用食品召回這一手段，預(yù)防和減少缺陷食品帶來的危害，獲得民眾的價值預(yù)期。這樣，既體現(xiàn)了其在食品安全監(jiān)管方面所起的作用，從而避免政府因食品安全問題而面臨的合法性危機，鞏固執(zhí)政根基;又有利于改善政府的工作效能和形象，提高社會公眾對食品安全的信任感。
（二）保障公民生命健康權(quán)的現(xiàn)實需要
生命健康權(quán)是公民最基本、最重要的權(quán)利，是公民享受其他權(quán)利的基礎(chǔ)，保障具有人權(quán)屬性的生命健康權(quán)，是國家和政府的不可推卸的責任和義務(wù)。食品安全問題直接危及和傷害的是公民的生命權(quán)和健康權(quán)，應(yīng)在生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)加以控制和監(jiān)督;但我們應(yīng)承認的一個基本事實是，即便這樣，企業(yè)提供給市場的食品也不可能保證100%的安全。食品召回制度的有效實施可以將已經(jīng)離開生產(chǎn)線并進入流通領(lǐng)域的缺陷食品拒絕在消費者門前，可以避免缺陷食品對公眾造成健康乃至生命的重大危害，是食品安全的最后一道防線也是重要的一個環(huán)節(jié)?？v觀發(fā)達國家和地區(qū)的食品召回制度，其特點之一就是開展缺陷食品的召回是將消費者的安全健康作為首要考慮因素。由于我國食品召回制度存在不足與缺陷，在實踐中未充分發(fā)揮其應(yīng)有的預(yù)防作用，我國民眾的生命健康權(quán)仍得不到切實保障，民眾對食品召回制度不接受，并最終演變成對政府公信力和管理能力的質(zhì)疑。
（三）維護社會公平正義的價值訴求
公平正義是社會長治久安的基礎(chǔ)。公正正義作為一種道德準則，不能通過市場實現(xiàn)，而政府的公共性使其可以而且必須承擔起維護公平正義的責任。公平正義的根本，是保證不同群體都能享受相同的權(quán)利，并由法律和秩序為這種權(quán)利表達提供保障。近年來頻頻曝光的食品安全事件，反映出我國政府在食品安全監(jiān)管方面的缺位，而這中間，基層尤其是農(nóng)村的食品安全形勢更為嚴重。利用食品召回制度建立的食品安全信息可追蹤系統(tǒng)和食品溯源技術(shù)，可以收集基層的食品市場信息，記載食品安全的所有信息;一旦發(fā)現(xiàn)危害消費者健康的食品安全問題，即可迅速、準確定位危害來源，回收不安全食品，使社會產(chǎn)品消費環(huán)節(jié)中的所有參與者都享有平等的、公開的、有效的食品安全保障權(quán)益。
（四）服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求
在服務(wù)型政府的語境下，政府只是一個向公眾提供公共服務(wù)的機構(gòu)，其把為社會、公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)作為政府工作的出發(fā)點和歸宿。食品召回制度是關(guān)系國計民生的重大戰(zhàn)略問題的食品安全問題的最后一道“防火墻”，政府為建立和完善食品召回制度采取的措施、制定的政策是政府尊重人民意愿，體現(xiàn)人民要求，為人民利益服務(wù)的表現(xiàn)。政府在食品召回中的有所作為，不僅可以極大地消除公眾對消費環(huán)境的危機感，促進經(jīng)濟發(fā)展和保持社會穩(wěn)定;而且可以增強政府機構(gòu)及其工作人員的責任意識、服務(wù)意識和公仆意識，提高政府的執(zhí)行力和公信力，是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。
二、我國食品召回中政府責任的主要內(nèi)容
（一）制度供給責任
總的來看，我國的食品召回制度已經(jīng)確立，但并不完善和健全。以法制法規(guī)的制定為例，我國雖已有《食品召回管理規(guī)定》（以下簡作《規(guī)定》）《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律法規(guī)，但《規(guī)定》只是部門規(guī)章，法律位階較低，不能統(tǒng)領(lǐng)除質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)外的其他食品監(jiān)管部門;《食品安全法》只對食品召回作出了原則性的規(guī)定;《食品召回管理規(guī)定（征求意見稿）》相對于《規(guī)定》有很大進步，但仍未解決與《食品安全法》銜接不暢、召回對象和范圍不明確、主體范圍規(guī)定不全面、程序不夠完善、召回食品后續(xù)處理監(jiān)督不力、責任主體處罰力度太低等問題。
除法律法規(guī)不健全外，有關(guān)食品召回的各種技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程、行業(yè)標準等也需要明確和補充，如我國的食品安全標準只有500多個，不管是數(shù)量上還是范圍上，都不足以涵蓋所有食品，不能為準確認定是否屬于問題食品提供標準和準則。
制度供給是政府依法行政和法律具有公信力的前提和基礎(chǔ)條件。鑒此，政府應(yīng)承擔起食品召回的制度供給責任，包括制定法律、法規(guī)，具體的制度設(shè)計和各種技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程、行業(yè)標準等以及調(diào)整、完善、補充、細化以保證其有效銜接和高度一致，使其更具備權(quán)威性和可操作性。在誠信缺失的當下，應(yīng)從嚴法入手，大幅提高對違法者的懲罰力度，提高違法者的“風險成本”，使違反召回責任的成本大于企業(yè)因此所獲的利潤，從法律上遏制制假售假行為。同時，可借鑒發(fā)達國家的先進做法，如加強行業(yè)自律、制定食品召回指南等。
（二）監(jiān)管責任
食品安全行政監(jiān)督部門在對問題食品召回的監(jiān)管中，存在的主要問題有：
其一，極少履行責令召回的職責。食品安全行政監(jiān)督部門負有對缺陷食品進行責任召回的義務(wù)，但在實踐操作中，監(jiān)督部門一般僅對檢查定為不合格的食品進行媒體曝光、罰款處理或停產(chǎn)整頓，卻鮮有責令召回的行為。據(jù)某位學者對國內(nèi)2008-2010年公開報道的食品安全事件的統(tǒng)計來看，我國食品安全行政監(jiān)督部門對問題食品進行責令召回僅有57例。按照《食品安全法》的規(guī)定，我國責令召回主要是采取分段多頭的方式進行，這樣的執(zhí)法方式容易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法或相互推諉的情況，最終導致的是責令召回的效果不顯著。
其二，對問題食品的召回后續(xù)監(jiān)管不力。在實踐中，對已召回的問題食品的處理是依靠問題食品的生產(chǎn)者和銷售者進行的，由于我國法律對問題食品召回后的處理過程和結(jié)果的監(jiān)管并未作出明確的規(guī)定，加之無處理問題食品的相應(yīng)標準和公示制度，僅靠企業(yè)的自律和能力難以達到徹底性、合理性、及時性的處理要求。
要解決上述問題的前提是明確統(tǒng)一的食品召回監(jiān)管主體。在2013年國務(wù)院在機構(gòu)改革中，新組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局。該局的設(shè)立對改變我國原來的食品安全監(jiān)管體系部門眾多、管理混亂的情況大有裨意，但各級地方政府仍是原有的食品安全聯(lián)席會議的管理架構(gòu)。鑒此，各地政府可成立省一級或市一級的食品安全管理機構(gòu)或是實施“以一個部門為主”的監(jiān)管模式來打破相關(guān)行政部門各自為政、重復(fù)管理、職責不清、互相推諉的局面，加強執(zhí)法力度，從而減少社會成本浪費，提高食品召回實效。同時，為避免不安全食品經(jīng)過廠家“回爐”后再次流入市場，有學者建議，可以成立由政府督導下的第三方專業(yè)機構(gòu)，該機構(gòu)根據(jù)不同情況在執(zhí)法部門的現(xiàn)場監(jiān)督下進行銷毀或作其他無害化處理。
在明確統(tǒng)一的食品召回監(jiān)管主體的情況下，應(yīng)完善行政責任的法律體系，規(guī)范行政責任構(gòu)成要素，加大對政府的懲罰力度，以形成有效的監(jiān)管責任追究制度來約束監(jiān)管部門的行政權(quán)利。除此外，食品召回的監(jiān)督應(yīng)要有公開、透明的監(jiān)督保障的手段，如有學者提出，可由政府的食品召回監(jiān)管機構(gòu)作為食品召回信息公布的主體，在食品召回的各個環(huán)節(jié)，采取新聞會或網(wǎng)絡(luò)信息或銷售場所公告或海報等方式對食品召回情況進行公示。
（三）財政支持責任
食品召回制度的切實落實將給企業(yè)帶來不小的經(jīng)濟負擔。其一，食品召回成本過高，國內(nèi)企業(yè)特別是小型企業(yè)難以承擔。食品的召回，對企業(yè)來說是一種負擔，不僅要損失產(chǎn)品本身，還要支付因召回和處理產(chǎn)品的所有運輸費用、人員費用、處理費用、信息披露費用等，加上我國食品召回制度尚處在起步階段，缺乏必要的社會基礎(chǔ)和認同，食品召回的成本不僅僅是召回食品本身的損失，更大的是食品企業(yè)的聲譽下降和市場份額的喪失，同時，上市公司還要承擔市值的損失。其二，建立食品召回制度的基礎(chǔ)是建立食品安全信息可追蹤系統(tǒng)和食品溯源技術(shù)食品追溯體系，這需要企業(yè)投入成本來購買相關(guān)的設(shè)備、數(shù)據(jù)庫等。目前，我國大約有35萬家食品加工小企業(yè)、小作坊無經(jīng)濟實力來建設(shè)追溯體系，而采用“一刀切”的方式（由政府設(shè)定一個技術(shù)門檻，要求必須建立有追溯體系的企業(yè)才可以進入市場）來解決這一問題是不現(xiàn)實的。
綜上，在食品召回制度實施的過程中，需要政府給予企業(yè)一定的財政支持或是通過建立風險分擔機制分散企業(yè)在食品召回中面臨的風險。一方面可以通過稅收減免的方式對建立有食品追溯體系的企業(yè)給予經(jīng)濟上的優(yōu)惠;對主動召回的企業(yè)給予經(jīng)濟上的寬大處理，鼓勵企業(yè)在食品召回中誠信自律。另一方面可以借鑒歐美國家的經(jīng)驗，由政府倡導實行產(chǎn)品召回的強制責任保險制度。該責任保險是由政府、企業(yè)共同出資向商業(yè)保險公司購買，在合同生效期間， “召回費用”由保險公司承擔。此制度的建立，不僅可以分散企業(yè)經(jīng)營風險，而且由于得到專業(yè)的應(yīng)急策略指導，企業(yè)抵御突發(fā)事故的能力也會增強。
（四）宣傳教育責任
關(guān)鍵詞：注冊稅務(wù)師；行業(yè)；管制；實踐
一、管制理論與注冊稅務(wù)師行業(yè)管制模式
（一）管制的經(jīng)濟學含義
按照《新帕爾格雷夫經(jīng)濟學大辭典》中的解釋，管制是指政府為控制企業(yè)的價格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種行動，政府公開宣布這些行動是要努力制止不充分重視社會利益的私人決策。丹尼爾·F·史普博將管制定義為行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)律或特殊行為。曾國安教授將管制界定為：管制者基于公共利益或者其他目的依據(jù)既有的規(guī)則對被管制者的活動進行的限制，并將管制分為政府管制和非政府管制兩大類。綜合而言，管制作為國家干預(yù)市場的一種方式，通過政府依據(jù)一定的法律規(guī)章對微觀主體的市場進入、價格決定、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)條件等施加直接的行政干預(yù)而體現(xiàn)一定的政策目的。關(guān)于管制存在的原因，存在以下幾種學說：1.管制機構(gòu)醞釀?wù)?，該學說認為管制在行業(yè)內(nèi)部受損集團的請求下，為了行業(yè)內(nèi)部的利益分配，經(jīng)濟性管制機構(gòu)才得以成立。2.行業(yè)保護論，即行業(yè)本身為了保護在位的廠商和防止?jié)撛谶M入者，要求成立管制機構(gòu)。3.公共利益論，即保護消費者。4.政府管制俘虜論，該理論認為管制是一種由國家供給的商品，由于企業(yè)利益集團和消費者利益集團之間的政治力量比對差異，政府管制是為滿足產(chǎn)業(yè)對管制的需要產(chǎn)生的。不同的管制學說，提醒我們既要看到政府管制的必要性，同時也要注意其局限性，對政府管制應(yīng)進行理性反思并加以完善。
（二）注冊稅務(wù)師行業(yè)管制模式比較
從注冊稅務(wù)師行業(yè)管制來看，屬于非營利組織的管制，即非營利組織的管制者基于組織利益或者公共利益，依照該組織制定的規(guī)則對所屬成員或者其他相關(guān)主體的行為進行的管制。按照世界各國對注冊稅務(wù)師行業(yè)的管制模式，大致可以分為三種類型，即完全管制型、混合管制型和自由管制型。
1.完全管制型，即由政府專門立法并設(shè)立專門的管理機構(gòu)，對注冊稅務(wù)師機構(gòu)和注冊稅務(wù)師的執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)范圍、執(zhí)業(yè)準則、職業(yè)道德以及執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制等進行規(guī)范，甚至對職業(yè)服務(wù)的定價也由政府管制。以日本為例，政府制定《稅理士法》，嚴格規(guī)范稅理士的職業(yè)準入、執(zhí)業(yè)標準以及職業(yè)道德等執(zhí)業(yè)行為。完全管制型模式的優(yōu)點是，注冊稅務(wù)師和注冊稅務(wù)師機構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為較為規(guī)范，注冊稅務(wù)師的素質(zhì)較高，通過統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)管理，可以降低稅務(wù)服務(wù)過程中涉稅成本，從而促進稅務(wù)服務(wù)需求。但是，國家為此承擔的管制成本很高，不能有效發(fā)揮民間組織的自律作用，而且會影響注冊稅務(wù)師行業(yè)的獨立性和自由發(fā)展。
2.混合管制型，即一方面政府設(shè)立專門管理機構(gòu)，制定相關(guān)管理法規(guī)，進行宏觀行政管理，另一方面，成立注冊稅務(wù)師行業(yè)自律組織，進行具體事務(wù)管理。其中，以自我管制為主，政府對注冊稅務(wù)師行業(yè)微觀層面的管理雖有介入，但介入的幅度與程度較低，性質(zhì)上屬于自律管理為主的混合管理模式。美國即采取這種行政管理與民間自律相結(jié)合的模式，在政府設(shè)有注冊稅務(wù)師管理局，是注冊稅務(wù)師行業(yè)的主管部門，其行業(yè)組織為美國注冊會計師協(xié)會、注冊人會等。美國財政部還制定了《管理納稅人規(guī)則》，對注冊稅務(wù)師行業(yè)準入制度、注冊稅務(wù)師業(yè)務(wù)之限制與責任、懲戒程序等基本問題進行了統(tǒng)一規(guī)定。部分管制型注冊稅務(wù)師制度綜合了政府集中管制和民間自我約束兩方面的優(yōu)勢，既能保持行業(yè)獨立性，又能合理配置資源。
3.自由管制型，即國家管制很少，不專門立法和設(shè)立管理機構(gòu)，只管一般工商登記。注冊稅務(wù)師行業(yè)微觀層面的事務(wù)均通過其職業(yè)組織來實施控制。通常這種管制模式，職業(yè)壟斷性不強，強調(diào)行業(yè)自由競爭，主要依靠行業(yè)自律監(jiān)管。以澳大利亞為代表，注冊稅務(wù)師登記委員會是獨立于國家稅務(wù)局的組織，負責注冊稅務(wù)師的資格認定和注冊稅務(wù)師機構(gòu)的開業(yè)登記管理。此外，作為民間組織的租稅協(xié)會，還定期給會員提供資料，負責稅務(wù)人培訓等。其優(yōu)點是節(jié)約國家的稅收成本，能充分發(fā)揮行業(yè)組織自律的作用，但是，由于市場準入相對容易，注冊稅務(wù)師機構(gòu)素質(zhì)可能參差不齊，納稅人的監(jiān)督成本也相對較大。
二、注冊稅務(wù)師行業(yè)管制的政策功效
（一）規(guī)定行業(yè)準入制度以協(xié)調(diào)行業(yè)供求
從保護行業(yè)利益角度看，對注冊稅務(wù)師行業(yè)進行管制，需要對特定約束條件下該行業(yè)的供求狀況進行估量。注冊稅務(wù)師需求主要取決于國家經(jīng)濟發(fā)展狀況、稅法制度完善程度。一國不同經(jīng)濟發(fā)展階段對稅務(wù)服務(wù)的需求層次也不相同。由于注冊稅務(wù)師的多數(shù)業(yè)務(wù)與會計師、律師的業(yè)務(wù)范圍重疊，因此在政策上涉及兩個方面問題：其一，是否對注冊稅務(wù)師進行職業(yè)壟斷，即是否設(shè)計職業(yè)稅務(wù)師制度，職業(yè)稅務(wù)師與律師、會計師職業(yè)的關(guān)系如何。其二，如何協(xié)調(diào)各職業(yè)業(yè)務(wù)范圍之間的關(guān)系，即應(yīng)考慮設(shè)定的職業(yè)壟斷領(lǐng)域是否得當。在注冊稅務(wù)師行業(yè)監(jiān)管制度供給方面，由于涉稅知識和技能的特殊性，通過政府管制設(shè)定行業(yè)準入制度來決定進入該行業(yè)的必備條件非常關(guān)鍵，設(shè)置這樣的行業(yè)準入標準，可以排除不勝任的和低質(zhì)量的稅務(wù)服務(wù)進入市場，也有利于區(qū)分與其它行業(yè)的執(zhí)業(yè)行為，規(guī)范注冊稅務(wù)師執(zhí)業(yè)行為。
（二）制定職業(yè)規(guī)范、懲戒制度確保服務(wù)質(zhì)量控制
由于注冊稅務(wù)師行業(yè)的特殊技能要求，基于公共利益保護考慮，除了通過設(shè)置行業(yè)準入制度，彌補因信息不對稱造成的市場失靈之外，還需要一定的職業(yè)規(guī)范控制服務(wù)質(zhì)量。執(zhí)業(yè)標準的制定因各國注冊稅務(wù)師制度傳統(tǒng)而有不同，在有些國家是通過民間組織制定嚴厲的準則和懲戒制度來約束其成員，而發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型期國家則多數(shù)通過國家立法來確定執(zhí)業(yè)規(guī)范。對服務(wù)質(zhì)量的控制，還可以考慮通過一定的職業(yè)監(jiān)督方式，如稅務(wù)機關(guān)監(jiān)督、內(nèi)部控制機構(gòu)監(jiān)督或公眾監(jiān)督方式來實現(xiàn)，這些都應(yīng)在管制制度中加以規(guī)定。
（三）注冊稅務(wù)師的職業(yè)定位與職業(yè)操守
對注冊稅務(wù)師進行規(guī)制的一項重要功能就是幫助人在稅制和客戶之間達到一種恰當?shù)钠胶?。所以，注冊稅?wù)師管理規(guī)章應(yīng)體現(xiàn)注冊稅務(wù)師的職業(yè)定位，并對其職業(yè)操守加以規(guī)定?，F(xiàn)代稅收國家稅法理論和立法實踐，大多將注冊稅務(wù)師視為獨立于稅務(wù)機關(guān)，為維護納稅人利益，協(xié)助納稅人履行納稅義務(wù)的專家。注冊稅務(wù)師在執(zhí)業(yè)過程中會面臨兩方面的利益沖突：一方面是確保稅收收入應(yīng)收盡收、保障稅法公平、效率等的國家利益；另一方面是實現(xiàn)最低限度納稅的客戶（納稅人）利益。當國家利益與客戶利益相背離時，基于注冊稅務(wù)師職業(yè)獨立性的考慮，以忠于客戶利益為基本原則。注冊稅務(wù)師為保守客戶秘密，可以不向稅務(wù)機關(guān)告發(fā)，應(yīng)是其基本職業(yè)操守。另外，與注冊稅務(wù)師職業(yè)獨立性相關(guān)，還應(yīng)考慮稅務(wù)官員能否進行注冊稅務(wù)師業(yè)務(wù)。在轉(zhuǎn)型期國家，注冊稅務(wù)師機構(gòu)與稅務(wù)機關(guān)的牽連關(guān)系會影響到注冊稅務(wù)師的職業(yè)忠誠和信譽度，也會制約注冊稅務(wù)師行業(yè)的健康發(fā)展。
三、我國注冊稅務(wù)師行業(yè)管制理論實踐
從我國注冊稅務(wù)師行業(yè)管制實踐來看，主要沿襲大陸法系國家的制度傳統(tǒng)，實行完全管制模式。在行業(yè)準入上也采用日本、德國的稅務(wù)師職業(yè)壟斷模式。針對我國注冊稅務(wù)師行業(yè)管制的實踐，我們認為應(yīng)加快完善注冊稅務(wù)師行業(yè)管制制度，由完全管制模式向混合管制型模式轉(zhuǎn)變，發(fā)揮管制和市場兩種手段來規(guī)范和促進注冊稅務(wù)師行業(yè)健康發(fā)展。
（一）建立健全注冊稅務(wù)師制度體系
首先，要加快《注冊稅務(wù)師法》的立法步伐。一方面，要先抓緊制定《注冊稅務(wù)師條例》待日趨完善后，在適當時機向人大提案批準頒布《注冊稅務(wù)師法》。最終以法律的形式確定注冊稅務(wù)師的法律地位、法定業(yè)務(wù)范圍等。另一方面，為保證注冊稅務(wù)師執(zhí)業(yè)的規(guī)范化、程序化、科學化，應(yīng)構(gòu)建起稅務(wù)服務(wù)執(zhí)業(yè)準則規(guī)范體系，指導和規(guī)范稅務(wù)行為。
（二）建立行政監(jiān)督與行業(yè)自律相結(jié)合的行業(yè)管理體制
鑒于注冊稅務(wù)師行業(yè)發(fā)展尚屬初級階段，為保證其穩(wěn)步健康發(fā)展，應(yīng)當建立稅務(wù)行政監(jiān)督與行業(yè)協(xié)會自律的相結(jié)合的混合管制模式。行業(yè)行政監(jiān)督主要由稅務(wù)行政部門對注冊稅務(wù)師協(xié)會、注冊稅務(wù)師及其機構(gòu)進行監(jiān)督、指導、檢查，負責注冊稅務(wù)師資格考試和備案登記等工作。協(xié)會行業(yè)的主要是發(fā)揮監(jiān)督、自律、指導、服務(wù)的作用，負責制定執(zhí)業(yè)質(zhì)量標準和懲戒制度，對成熟業(yè)務(wù)制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)操作規(guī)程；統(tǒng)一注冊稅務(wù)師執(zhí)業(yè)準則，強化行業(yè)自律制度建設(shè)。
（三）提高注冊稅務(wù)師的專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平
注冊稅務(wù)師行業(yè)是一項知識密集、技術(shù)密集、高智能綜合產(chǎn)業(yè)，所以提高專業(yè)素質(zhì)是客觀要求。執(zhí)業(yè)人員不僅要熟悉稅收政策法規(guī)和掌握操作技能，還要具有豐富的財會知識，要懂稅收、懂核算、懂管理。要從思想上把以人興業(yè)建立高素質(zhì)人才隊伍作為戰(zhàn)略任務(wù)來對待。以提高專業(yè)素質(zhì)為重點，促使從業(yè)人員真正做到終身學習，提高專業(yè)判斷能力和執(zhí)業(yè)水平，培養(yǎng)良好的職業(yè)道德，樹立強烈的開拓意識、敢為人先的創(chuàng)新精神。以上措施將有助于改善注冊稅務(wù)師行業(yè)制度環(huán)境，形成合理有效的管制制度和結(jié)構(gòu)，促進注冊稅務(wù)師行業(yè)繼續(xù)創(chuàng)新發(fā)展，最終構(gòu)建起納稅申報、注冊稅務(wù)師鑒證、稅務(wù)監(jiān)管的高效、公平、合理、綜合、立體的稅收征管監(jiān)督制約機制，促使國家、納稅人、注冊稅務(wù)師走向合作共贏，增進整個社會的福利
參考文獻
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