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第1篇

關(guān)鍵詞：城市公共安全;風(fēng)險評估;機制

中圖分類號：D630.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）25-0066-03

城市是人口、產(chǎn)業(yè)、資源經(jīng)濟最密集的場所。改革開放以來，我國城市化進程不斷加快。城市化使得城市的中心地位日益突出，迅速集聚的社會生產(chǎn)要素給城市發(fā)展帶來活力的同時，也使城市作為特殊的承災(zāi)體面臨著越來越多的威脅公共安全的風(fēng)險因素，其危害程度和范圍也不斷增加。正如德國社會學(xué)家貝克所言，現(xiàn)代社會正處于工業(yè)社會向風(fēng)險社會的轉(zhuǎn)型之中，現(xiàn)代社會的風(fēng)險超過了人們的控制能力。1976年的唐山大地震、1998年的特大洪水災(zāi)害、2003年的“非典”疫情、2014年的昆明火車站暴力恐怖事件以及2014年年底的上海外灘踩踏事件等都給我國公共安全管理提出了巨大挑戰(zhàn)。城市的脆弱性，風(fēng)險因素的復(fù)雜性和多樣性決定了完善城市公共安全防御體系勢在必行。而作為城市公共安全風(fēng)險管理重要手段的風(fēng)險評估，對于識別城市存在的風(fēng)險因素、評估風(fēng)險等級、提出對策、進行風(fēng)險控制有著十分重要的意義。

一、城市公共安全及其風(fēng)險評估

公共安全是指社會公眾的生命、健康、重大公私財產(chǎn)以及公共生產(chǎn)、生活的安全。隨著我國城市進入快速發(fā)展時期，威脅城市公共安全的因素越來越多。城市公共安全是指由政府及社會提供的預(yù)防各種重大事件、事故和災(zāi)害的發(fā)生，保護人民生命財產(chǎn)安全、減少社會危害和經(jīng)濟損失的基礎(chǔ)保障[1]。這意味著城市公共安全的內(nèi)涵包括兩個方面：一方面，城市公共安全是由政府提供的一項公共服務(wù)，政府不僅要建立各種突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和責(zé)任制，也要根據(jù)城市公共安全的特性制定公共政策，維護公共安全;另一方面，城市公共安全是民眾生命財產(chǎn)安全的基礎(chǔ)保障，它的保障對象是全體民眾的共同利益。城市建設(shè)既是集聚財富的過程，也是集聚風(fēng)險的過程[2]。威脅城市公共安全的風(fēng)險因素既有傳統(tǒng)安全風(fēng)險因素也有非傳統(tǒng)安全風(fēng)險因素。傳統(tǒng)安全風(fēng)險因素包括自然災(zāi)害風(fēng)險、技術(shù)災(zāi)害風(fēng)險、食品安全風(fēng)險和公共衛(wèi)生風(fēng)險。隨著城市的發(fā)展，除了傳統(tǒng)風(fēng)險，城市越來越多地面臨非傳統(tǒng)安全風(fēng)險。非傳統(tǒng)安全風(fēng)險因素包括金融安全風(fēng)險、信息安全風(fēng)險、恐怖襲擊風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險和突發(fā)風(fēng)險等。為了實現(xiàn)對各類災(zāi)害事故的有效控制，保障城市居民的各方面安全，必須完善城市公共安全保障體系，而城市公共安全的風(fēng)險評估尤為重要，它是實現(xiàn)有效風(fēng)險管理的重要手段，也是保障城市可持續(xù)發(fā)展的必要條件。城市公共安全風(fēng)險評估是指對城市進行風(fēng)險評析，通過風(fēng)險辨識發(fā)現(xiàn)城市潛在的危險源，對城市危險源進行分析預(yù)測，評估其發(fā)生的可能性及后果，從而采取切實可行的措施防范、降低和消除風(fēng)險，進行有效的風(fēng)險管理。在對城市公共安全風(fēng)險進行分析時，主要考量城市的脆弱性和可承受性兩個方面。

二、現(xiàn)行城市公共安全風(fēng)險評估機制分析――基于上海外灘踩踏事件的分析

（一）上海外灘廣場踩踏事故回顧

2011年起，黃浦區(qū)政府、上海市旅游局和上海廣播電視臺連續(xù)三年在外灘風(fēng)景區(qū)舉辦新年倒計時活動。鑒于在安全等方面存在一定的不可控因素，黃浦區(qū)政府經(jīng)與上海市旅游局、上海廣播電視臺協(xié)商后。于2014年11月13日向市政府請示，新年倒計時活動暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉行。2014年12月9日黃浦區(qū)政府第76次常務(wù)會議決定，2015年新年倒計時活動在外灘源舉行。事發(fā)當(dāng)晚20時起，外灘風(fēng)景區(qū)人員進多出少，大量市民游客涌向外灘觀景平臺，呈現(xiàn)人員逐步聚集態(tài)勢。22時37分，外灘廣場東南角北側(cè)人行通道階梯處的單向通行警戒帶被沖破以后，現(xiàn)場值勤民警竭力維持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上觀景平臺。23時23分至33分，上下人流不斷對沖后在階梯中間形成僵持，繼而形成“浪涌”。23時35分，僵持人流向下的壓力陡增，造成階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發(fā)生，事件造成36人死亡49人受傷[3]。

（二）現(xiàn)行城市公共安全風(fēng)險評估機制

城市公共安全風(fēng)險評估機制是指對城市公共安全進行風(fēng)險評估的機構(gòu)和制度，包括評估主體、評估內(nèi)容及指標(biāo)體系、評估方法、評估程序、評估結(jié)果五方面內(nèi)容。上海在城市公共安全體系建設(shè)方面起步較早，到目前為止已建立起以公安局和民防局為核心的城市風(fēng)險管理系統(tǒng)。在上海外灘踩踏事件中，風(fēng)險評估機制的運行如下：

第一，評估主體。上海由市公安局為主的社會安全體系全面負(fù)責(zé)應(yīng)對和處置各類突發(fā)性社會安全風(fēng)險。2004年9月30日上海啟用市應(yīng)急聯(lián)動中心在突發(fā)事件的先期處置中發(fā)揮應(yīng)急指揮和快速聯(lián)動的作用。2005年上海成立應(yīng)急管理委員會，下設(shè)應(yīng)急管理委員會辦公室。上海目前的城市公共安全風(fēng)險評估主要是以市委、市政府為主導(dǎo)，在“以人為本、預(yù)防為主、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”的原則下牽頭組織各區(qū)縣縣政府及相關(guān)部門開展風(fēng)險評估工作。在2014年年底的上海外灘踩踏事件中，外灘新年倒計時活動風(fēng)險評估由黃浦區(qū)旅游局進行，而現(xiàn)場風(fēng)險評估工作主要由黃浦區(qū)公安分局指揮中心及上海市公安局指揮中心進行，通過現(xiàn)場影像數(shù)據(jù)信息由指揮中心指揮員報送黃浦區(qū)公安分局領(lǐng)導(dǎo)及市公安局領(lǐng)導(dǎo)，從而對現(xiàn)場公共安全風(fēng)險進行粗略評估。

第二，評估內(nèi)容及指標(biāo)體系。城市公共安全風(fēng)險評估是對城市潛在的風(fēng)險源的數(shù)據(jù)信息匯總分析，判斷其性質(zhì)、危害程度及影響區(qū)域，對其分級分類，從而做好充分響應(yīng)準(zhǔn)備，以避免事態(tài)的擴大和升級，減少危害損失。上海市把危及城市公共安全的災(zāi)害事故分為19類25種，每種又細(xì)分為一般、重大、特大三個等級。由市公安局編制的《上海市密集人群擁擠事故應(yīng)急處置預(yù)案》按照人群密集公共場所事故的嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍，將人群密集公共場所事故分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般），并依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。在踩踏事件中，應(yīng)急指揮中心及公安局主要是對外灘廣場的人流量進行評估，由于并未制定外灘活動應(yīng)急預(yù)案，對于外灘公共安全的風(fēng)險評估主要依賴于現(xiàn)場觀測數(shù)據(jù)信息，并根據(jù)人流量密度評估現(xiàn)場安全風(fēng)險，判斷是否需要加派警力引導(dǎo)人群疏散。

第三，評估程序。城市公共安全風(fēng)險評估的主要程序是風(fēng)險源識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險評估。事態(tài)出現(xiàn)惡化端倪時，報警信息迅速匯集到指揮中心，傳送至各區(qū)域指揮中心，并及時向上級指揮中心和行政領(lǐng)導(dǎo)報送進行風(fēng)險評估。黃浦區(qū)指揮中心根據(jù)視頻攝像頭、數(shù)據(jù)采集終端以及語言通信終端等獲得信息并上報現(xiàn)場數(shù)據(jù)信息，黃浦區(qū)公安分局及上海市公安局根據(jù)上報信息進行緊急分析評估，提醒做好響應(yīng)準(zhǔn)備。

（三）風(fēng)險評估機制存在的問題分析

第一，職能不清與評估主體不明確。任何群眾活動之前，都必須要做足風(fēng)險評估，相關(guān)的各委辦局、各屬地部門、各企事業(yè)單位都要各司其職，承擔(dān)相應(yīng)的任務(wù)和責(zé)任。上海于2004年和2005年分別成立應(yīng)急聯(lián)動指揮中心和應(yīng)急管理委員會，應(yīng)是對活動進行風(fēng)險評估的參與者之一，但在外灘新年倒計時活動中，卻并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。事件中的評估工作主要由公安行政領(lǐng)導(dǎo)個人評估，缺乏相關(guān)部門和專業(yè)隊伍的參與，相關(guān)部門甚至沒有發(fā)揮作用，部門之間職責(zé)不清，僅靠公安部門進行風(fēng)險防控工作?，F(xiàn)有的法制沒有明確風(fēng)險評估主體，形成由“條線部門”主導(dǎo)的各自為政的評估機制。

第二，評估技術(shù)落后與方法不科學(xué)。國內(nèi)外對于風(fēng)險評估的方法很多，當(dāng)前常用的是突變級數(shù)法，但當(dāng)前評估主體并不具備專業(yè)知識水平。目前，國內(nèi)外對人員擁擠的判別沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只限于特征的描述[4]。有規(guī)定指出景區(qū)、景點室內(nèi)達到1m2/人、室外達到0.75m2/人，即要啟動應(yīng)急預(yù)案[5]。對于上海這樣的特大型城市，人員擁擠需要科學(xué)考察單位時間內(nèi)和單位地點內(nèi)人員的流動情況，而不是僅憑對人流的大致主觀推測來進行評估。據(jù)市民回憶，事發(fā)當(dāng)晚，外灘人流密度高達6人/m2，但這一數(shù)據(jù)并沒有得到指揮中心的準(zhǔn)確監(jiān)測。事發(fā)前，黃浦區(qū)政府及相關(guān)部門也并未進行全面、系統(tǒng)、科學(xué)的風(fēng)險評估。應(yīng)對事件的直接做法就是部署警力，卻并沒有采用科學(xué)評估的手段。

第三，風(fēng)險意識薄弱與知識不足。2014年12月9日黃浦區(qū)政府第76次常務(wù)會議明確指出區(qū)公安分局與市政委等部門做好活動預(yù)案。作為活動承辦單位，黃浦區(qū)旅游局對轄區(qū)內(nèi)重點區(qū)域風(fēng)險評估不足，而黃浦區(qū)政府嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險防范意識，未檢查監(jiān)督會議具體要求的貫徹落實，也未對可能存在的大量人群聚集做安全風(fēng)險評估，沒有對活動可能出現(xiàn)的安全風(fēng)險予以高度重視，缺乏應(yīng)有認(rèn)知。在事件處理過程中，政府及公安局等領(lǐng)導(dǎo)未能及時正確評估人群集聚的風(fēng)險，知識不足正是一大原因，由于知識結(jié)構(gòu)的欠缺，無法進行專業(yè)評估，導(dǎo)致判斷失誤，應(yīng)對嚴(yán)重缺失。另一方面，現(xiàn)有預(yù)案及研究成果也存在實踐操作性弱的問題。

第四，條塊分割與部門協(xié)同不夠。交通部門和交通管理部門是人群集散、空間移動、流量管控的關(guān)鍵部門。對于外灘新年活動，地鐵、公交、車輛的交通管控都應(yīng)做好規(guī)劃評估，這不僅僅是公安局和指揮中心的任務(wù)。而對人流的趨向和流動狀況，通信技術(shù)部門也必須及時將數(shù)據(jù)信息報送上級相關(guān)部門。在這個過程中，部分部門已經(jīng)完成相關(guān)工作，而踩踏事件依然發(fā)生，這是因為部門條塊分割，協(xié)同性不夠。

三、城市公共安全風(fēng)險評估機制的構(gòu)建與完善

（一）完善并嚴(yán)格執(zhí)行各項規(guī)程，規(guī)范評估程序

完善風(fēng)險評估法制建設(shè)，依據(jù)國家公共安全法制的要求，結(jié)合地方特色，針對風(fēng)險源的特點，構(gòu)建完整的城市公共安全評估法制體系。對評估程序、運作體制、評估權(quán)限等都應(yīng)有明確和詳細(xì)的規(guī)定。分解城市公共安全風(fēng)險評估任務(wù)，強化任務(wù)落實，推動風(fēng)險評估體系建設(shè)。編制城市公共安全風(fēng)險評估白皮書，強化評估科學(xué)性，細(xì)化各項評估流程，規(guī)范評估程序。同時，要強化執(zhí)行監(jiān)督，將風(fēng)險評估工作寓于日常監(jiān)管工作中，落實風(fēng)險防控措施。

（二）加強風(fēng)險評估技術(shù)支撐，更新評估方法

完善綜合管理信息系統(tǒng)，形成覆蓋全市的信息管理技術(shù)平臺。建立起公共安全風(fēng)險數(shù)據(jù)庫及案例庫，將歷史數(shù)據(jù)進行結(jié)構(gòu)化處理。在遇到問題時在案例庫中檢索過去類似案例，對現(xiàn)有風(fēng)險因素進行更為準(zhǔn)確的評估。另一方面，在監(jiān)測方面，加強監(jiān)控技術(shù)支撐，綜合利用計算機網(wǎng)絡(luò)、通信網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字監(jiān)控等先進技術(shù)，建立起基于GIS（地理信息系統(tǒng)）的多功能公共安全風(fēng)險評估技術(shù)平臺，實現(xiàn)更為準(zhǔn)確的風(fēng)險信息獲取，并在全市重要場所設(shè)立顯示屏、戶外廣播等安全提示設(shè)施。在評估方法上，引入專業(yè)團隊，與國外先進評估方法接軌，采用專業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計和理論方法，建立完善的城市公共安全風(fēng)險評估指標(biāo)體系，建立風(fēng)險評估模型。

（三）建立公共安全專家評估系統(tǒng)，強化教育培訓(xùn)

多元化評估不僅是科學(xué)評估的需要，也是民主建設(shè)的內(nèi)在要求。事件發(fā)生時，往往需要決策者在短時間內(nèi)完成信息評估并迅速做出判斷決策，這對決策者的素質(zhì)和能力要求特別高，而現(xiàn)有決策者并不具備這樣的能力。學(xué)者戚建剛認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的應(yīng)急工作辦事機構(gòu)為基礎(chǔ)，通過增強職權(quán)職責(zé)、配備專家精英、更新軟硬件設(shè)施等方面的改革，提高其獨立性、權(quán)威性、專業(yè)性和精確性，從而集中、統(tǒng)一、權(quán)威、精確、高效地防范和應(yīng)對社會風(fēng)險[6]。而對于決策者，應(yīng)當(dāng)加強風(fēng)險評估教育培訓(xùn)，提高管理者的風(fēng)險意識和風(fēng)險評估能力是預(yù)防工作得以貫徹的根本保障。

（四）條塊結(jié)合，推動風(fēng)險評估的協(xié)同合作

制定符合實際的工作運行流程，建立組織、部門之間的協(xié)同配合機制，保證信息溝通的快速與通暢。協(xié)作問題主要來自組織結(jié)構(gòu)因素和現(xiàn)有行政體制因素，組織結(jié)構(gòu)因素包括結(jié)構(gòu)的靜態(tài)涉及和組織運行的動態(tài)過程。因此對于橫向聯(lián)系的組織設(shè)計應(yīng)當(dāng)以橫向協(xié)調(diào)與橫向制約的方式設(shè)計，實行層層協(xié)調(diào)，采用標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)調(diào)方式。出臺有關(guān)職責(zé)分工的基本制度，建立協(xié)調(diào)監(jiān)督制度，設(shè)立協(xié)調(diào)類工作的量化指標(biāo)體系，納入部門和個人的工作考核。

四、結(jié)語

城市公共安全風(fēng)險管理體系是一個龐大的、開放的和模塊化的系統(tǒng)，比一般的組織結(jié)構(gòu)都要復(fù)雜。風(fēng)險評估是做好風(fēng)險管理的前提和保證，為了保證城市公共安全風(fēng)險管理體系的有效運轉(zhuǎn)，必須建立高效、靈活的風(fēng)險評估運行機制。我國目前公共安全保障基礎(chǔ)尚且較為薄弱。本文通過結(jié)合上海外灘踩踏事故的案例對其風(fēng)險評估機制運行進行分析，從評估主體、評估程序、評估方法等方面分析其中顯現(xiàn)的問題，進而探討城市公共安全風(fēng)險評估機制的構(gòu)建和完善，為風(fēng)險評估的模型建構(gòu)、科學(xué)分析和實踐操作提供研究參考。

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Construction of Mechanism of Risk Assessment on Urban Public Safety

――Based on the analysis of the stampede at Shanghai’s Bund area

ZHENG Qianqian

（East China university of political science and law， Shanghai 201600， China）