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關(guān)鍵詞：電子化環(huán)境；城市基層；社會管理；創(chuàng)新
中圖分類號：C939 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）08-0179-3
進入21世紀(jì)以來，伴隨著電子網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，以“電子化”為特征的“電子化環(huán)境”日益凸顯。電子化既是一種技術(shù)，也是政府所面臨的一種行政環(huán)境。作為一種技術(shù)，電子化為基層政府提升管理效率提供了基礎(chǔ)；而作為一種行政環(huán)境，城市基層政府必須主動適應(yīng)電子化的要求，創(chuàng)新現(xiàn)有的社會管理模式，以更好地服務(wù)于社區(qū)民眾。電子化環(huán)境下的社會管理的本質(zhì)是要求政府順應(yīng)社會對政府社會管理的要求，建立起以公眾需要為主導(dǎo)社會管理體制。即，一方面，城市基層政府要完善公眾參與機制以提升公共政策的質(zhì)量與執(zhí)行效果；另一方面，要求政府創(chuàng)新公眾參與的方式和方法，尤其要重視電子化環(huán)境下的公民參與渠道的建設(shè)，并拓展公眾參與社會管理的領(lǐng)域，使政府的決策和管理更加規(guī)范、透明，更能符合民意和反映實際。
一、城市基層社會管理的基本特征
城市是人類社會生活的載體，也是人類走向文明邁向成熟的重要表現(xiàn)形式。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，我國近70%的財富是由縣級及以上城市創(chuàng)造的。伴隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速，城市將日益成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要承載基地，據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)部提供的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國的城鎮(zhèn)發(fā)展已取得了階段性的成果，城鎮(zhèn)人口總量已經(jīng)達到6億之多，預(yù)計在“十二五”期間，我國的城鎮(zhèn)化率將突破50%大關(guān)，開始真正邁入城市化社會。當(dāng)然，盡管從城鎮(zhèn)人口規(guī)模上來看，我國已經(jīng)位居世界第一，但是，從城市基層政府管理水平和能力方面來看，仍亟待提升。目前，近50%的城鎮(zhèn)化比率這一數(shù)字與世界發(fā)達國家近80％的城鎮(zhèn)化率相比還有相當(dāng)?shù)木嚯x。這種差距的存在，意味著我國未來巨大的城市發(fā)展空間，也意味著城市基層政府正逐步面臨更多、更為復(fù)雜且責(zé)任更為重大的社會公共事務(wù)及其管理。在這種歷史背景下，城市基層社會管理模式正發(fā)生深刻地變化，具體而言，正呈現(xiàn)以下兩大基本趨勢與特征。
（一）社會管理參與主體的多元化
社會管理參與主體多元化是指在社會管理決策中，政府不再是唯一的決策主體，公眾或其他社會組織也能夠?qū)φ疀Q策起到重要的影響。實踐證明，政府并非萬能，同時，由于市場失靈也是一種普遍存在的現(xiàn)象，因而使得公民社會的興起成為可能，也構(gòu)成了必要。公民社會作為現(xiàn)代社會的一支新崛起的力量，正影響并改變著公共治理的格局。公民社會是指處于“公”與“私”之間的但同時又在一定程度上獨立于政府與市場之外的一些社會公共領(lǐng)域，其所指向的是特定的社會公共利益。公民社會已構(gòu)成整個社會極為重要的一極，它不僅在某些方面可以彌補政府以及市場的不足，更為重要的是，它的形成對政府將構(gòu)成有力的監(jiān)督、制約甚至于限制，并可在一定程度上影響并促進政府公共政策的完善。
公民社會的興起，意味著傳統(tǒng)的通過對權(quán)力和權(quán)威的運用來實現(xiàn)管理目標(biāo)的“政府管制模式”必然要被以共同治理為基礎(chǔ)、以善治為目標(biāo)的“新公共治理模式”所取代。由于傳統(tǒng)的政府管制模式過多地強調(diào)政府對社會公共事務(wù)管理的主導(dǎo)作用，因而不可避免地在某種程度上忽視或損害有關(guān)民眾或群體的利益訴求。而新公共治理模式則強調(diào)政府在管理過程中要重視各“利益攸關(guān)者”（Stakeholder）之間的利益關(guān)系，主張通過相關(guān)主體之間的有效互動，來實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的有效治理。即政府不再依賴自己的權(quán)威親自主導(dǎo)對某一社會公共事務(wù)的管理，而是將自己的角色從“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，借助于新的工具、技術(shù)和管理方法，從而實現(xiàn)對社會公共治理過程及結(jié)果的有效引導(dǎo)與適當(dāng)控制。
（二）強調(diào)“以公眾為中心、以公民為本位”的社會管理
城市基層社會管理的核心是以“公眾為中心，以公民為本位”，寓管理與服務(wù)之中，這是現(xiàn)代民主社會對政府的基本要求。政府必須積極履行其特有的社會義務(wù)和責(zé)任，包括實踐公共利益，尊重憲法與法律，追求專業(yè)的卓越，展現(xiàn)個人的正直、誠實和廉潔等。
要實現(xiàn)上述目標(biāo)，政府必須創(chuàng)新觀念，并實現(xiàn)社會管理方式和方法的創(chuàng)新。要徹底改變以往的行政管理手段和方式，運用更為民主的管理方式和方法，通過與民眾進行平等對話與溝通，共同協(xié)商解決相關(guān)社會問題。與此同時，它要求政府完善相關(guān)法律制度，做到依法管理和服務(wù)。
事實上，城市基層政府社會管理，離不開公眾的有效參與。而政府的核心責(zé)任就是要為公眾搭建一個有效的參與社會管理決策的平臺。一方面，通過公眾參與來增強其參與意識與能力；另一方面，參與本身可以使公眾意識到參與社會管理既是公民的一種權(quán)利，也是一種基本的義務(wù)和責(zé)任。通過完善參與機制，拓展參與渠道，吸收公眾的意見和建議，借此構(gòu)建公正、透明、高效的政府。
二、電子化環(huán)境對城市基層社會管理創(chuàng)新的意義
電子化環(huán)境下的城市基層社會管理不是簡單地將信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于社會公共事務(wù)管理過程中去，也不是一般意義上的政府管理電子化，它是新的管理環(huán)境下的政府社會管理變革，這種變革的核心價值觀是最大限度地實現(xiàn)公眾利益。正如奧斯本（Osbrone,1992）曾指出，的民主政府是為它們的公眾服務(wù)而存在的，為公眾服務(wù)而非為官僚服務(wù)理應(yīng)成為政府社會管理的基本準(zhǔn)則。因此，在電子化環(huán)境下，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的社會管理模式，取而代之以新的以善治為目標(biāo)的社會管理，并借助于現(xiàn)代電子信息技術(shù)，來改革政府與社會之間的溝通方式，并通過及時回應(yīng)民眾需要，來提升基層政府的合法性基礎(chǔ)。
（一）電子化環(huán)境為城市基層社會管理多方參與提供了技術(shù)支持
城市基層社會管理必須以社區(qū)居民參與為基礎(chǔ)。這是因為，基層社會管理所面臨的問題極為復(fù)雜，在現(xiàn)實中，任何部門，不論是公共部門還是私人部門，都不具有解決各種問題所需要的信息、知識與能力。因此，社會管理過程中的公眾參與，不僅為政府制定合理的公共政策提供支持，也可增強公眾政策的執(zhí)行效果。事實上，要使基層政府的社會管理和服務(wù)能夠服務(wù)于公眾，有必要讓那些凡是生活受到某些決策影響的人都參與那些決策的制定過程。
總書記曾指出，執(zhí)政為民的核心是了解民情、匯聚民智。換言之，政府要實現(xiàn)社會管理的目標(biāo)，必須改革現(xiàn)有的以政府為中心的行政觀念，廣開言路，聽取民意。與此同時，政府要為公眾參與提供方便，減少公眾的參與的成本。而電子化環(huán)境為基層政府改革社會管理方式提供了有力的技術(shù)支持。通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，政府與公眾之間可以在一定程度上實現(xiàn)有效溝通
（二）電子化環(huán)境有利于提升城市基層社會管理的質(zhì)量與效率
政府行政的質(zhì)量與效率問題一直是行政學(xué)者們所關(guān)注的焦點。行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜指出，行政學(xué)研究的目標(biāo)在于盡可能地提高行政效率。電子化環(huán)境下的政府社會管理模式與傳統(tǒng)社會管理模式的一個最大區(qū)別就是中間環(huán)節(jié)的縮減以及效率的極大提高。在電子化環(huán)境下，公眾可以通過上網(wǎng)了解相關(guān)信息內(nèi)容或完成一些審批、交驗等事務(wù)，避免了傳統(tǒng)政府機關(guān)的暗箱操作和辦事拖沓。
Douglas Holmes（2001）曾指出，電子政務(wù)是工業(yè)化社會向信息社會轉(zhuǎn)型的一次變革。信息化發(fā)揮了巨大的技術(shù)支撐作用，介入了政府管理改革的整個過程，為政府改革和創(chuàng)新提供了高效率的手段和動力。政府可以通過“職能創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和過程創(chuàng)新”，逐步實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，對政府業(yè)務(wù)進行科學(xué)的優(yōu)化重組，從而提高政府工作效率。而且，政府通過應(yīng)用信息技術(shù)降低了公民進政府辦事的“門檻”，使原來很多“門難進、事難辦”的現(xiàn)象，在網(wǎng)絡(luò)上可以很好地得到解決，體現(xiàn)了電子政務(wù)的服務(wù)便捷性。電子化環(huán)境實現(xiàn)了政府追求公共利益的理性選擇。
（三）電子化環(huán)境增強了城市基層社會管理的公正性與透明性
公眾監(jiān)督是確保社會管理公正性和透明性的前提，公眾要實現(xiàn)有效監(jiān)督，須以對社會管理信息的掌控為基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的社會管理由于缺少有效的公眾參與機制，使得公眾難以獲取關(guān)于社會管理的內(nèi)容、數(shù)量以及質(zhì)量等信息。而且，由于文化、技術(shù)等條件的限制，諸多社會管理決策往往在“黑箱”中運行。大多數(shù)關(guān)于社會管理的政策、法律等，往往只能在小范圍內(nèi)征詢意見，絕大多數(shù)公眾意見難以被吸納到政策制定過程中去，從而導(dǎo)致公眾成為政府政策的被動接受者。
公民民主意識的增強，客觀上需要政府在社會管理過程中做到公正透明。而且，電子化時代的到來，為公眾更加廣泛地參與社會管理過程且更為有效地監(jiān)督政府各種行為奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。通過電子化設(shè)備和互聯(lián)網(wǎng)等手段，公眾可以及時地獲取各類社會管理信息，并對政府的各種工作進行及時地監(jiān)督和質(zhì)詢。比如，公眾可以通過登錄政府網(wǎng)站了解各類法律、法規(guī)和政策，也可以通過電子郵箱、電子舉報箱、電子聽證會等，對政府社會管理表達自己的看法，尤其可以對涉及到自身利益的社會管理和服務(wù)的質(zhì)量、內(nèi)容等做出評價。
三、電子化環(huán)境下城市基層社會管理創(chuàng)新
隨著市場經(jīng)濟的進一步深化，對城市基層社會管理工作也提出了更高的要求。政府必須改變以往的低效管理模式，建立起多方參與、公正、高效、透明的新型政府管理模式。
（一）加強信息技術(shù)培訓(xùn)工作，為適應(yīng)電子化環(huán)境下的政府工作轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)
電子化環(huán)境下的城市基層社會管理要求基層政府公務(wù)員能適應(yīng)電子化環(huán)境的現(xiàn)實需要，不僅要推動政府社會管理體制的變革，而且要積極培育電子化公民。
1.要提升基層公務(wù)員與民意代表的電子化應(yīng)用水平
城市基層政府是基層政府的重要組成部分，是政府直接聯(lián)系城市社區(qū)居民最為重要的橋梁和紐帶，也是整個行政大廈得以穩(wěn)固的基礎(chǔ)。任何時候我們的政府都應(yīng)該建立起一支訓(xùn)練有素并且能夠以良好的行政理念和態(tài)度、專業(yè)的行政素養(yǎng)以及合法的行政行為服務(wù)于民眾的城市基層公務(wù)員隊伍，這是改善政府服務(wù)質(zhì)量、提升政府管理效率、增強政府回應(yīng)性的需要。但從現(xiàn)實情況來看，我國大多數(shù)基層公務(wù)員隊伍“年齡偏大、文化程度偏低、服務(wù)意識與能力不強”的狀況并沒得到根本性的改觀。電子化環(huán)境對政府工作的影響是徹底和全面的，對基層公務(wù)員以及民意代表的觀念、素質(zhì)與技能提出了新的要求。在現(xiàn)實中，基層公務(wù)員與民意代表是最為直接的電子化設(shè)備的使用者，使他們?nèi)谌氲诫娮踊h(huán)境中來，是基層社會管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵。
2.要培育“電子化公民”
“電子化公民”是指在電子化環(huán)境下，作為重要的參與主體之一的公民（包括個體公民和企業(yè)公民）。他們在既定的法律框架內(nèi)，利用電子網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)等手段，將其對社會公共事務(wù)的意見與建議進行充分表達，并與政府及其他組織形成互動，借此影響社會公共政策的過程與結(jié)果。良好的社會管理離不開民眾積極、有效的參與。即對于參與者而言，一方面必須要有參與到社會管理的活動中來的意愿，不論這種參與能否對公共政策的結(jié)果帶來實質(zhì)性的影響；另一方面，需要參與者有能力進行參與，即能夠?qū)⑵湟庖姾徒ㄗh予以清晰地表達，并與其他參與主體一道，共同形成良好的互動參與機制，借此影響公共政策的過程與結(jié)果。在電子化環(huán)境下，人們的思維觀念和行為習(xí)慣正發(fā)生急劇變化，而政府的社會管理和服務(wù)的方式方法也正進行根本性的變革。換言之，不論是政府還是公民，都必須主動適應(yīng)電子化環(huán)境變遷的需要。而對于公民而言，這種適應(yīng)主要體現(xiàn)在對電子信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用上，即能夠利用電子化手段，來了解相關(guān)的社會公共事務(wù)并實現(xiàn)對社會管理過程的有效參與。
（二）完善社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)，改善城市基層社會的電子化環(huán)境
社會管理網(wǎng)絡(luò)化是電子化環(huán)境下的城市基層社會管理模式區(qū)別于傳統(tǒng)社會管理模式的最顯著的特征。傳統(tǒng)的社會管理效率低下的根源在于其工作平臺是一種手工式平臺，而電子化環(huán)境下的社會管理模式則是通過網(wǎng)絡(luò)平臺來得以實現(xiàn)的。目前，我國正在進行的以電子化為手段、以服務(wù)為核心的電子政務(wù)建設(shè)，正是構(gòu)建電子化環(huán)境的具體體現(xiàn)。
社會管理信息網(wǎng)絡(luò)的完善包括社區(qū)信息“集成化”與“個性化”兩個方面。社區(qū)信息集成化是指政府把各部門的職能通過網(wǎng)絡(luò)集成在一起，使公眾能夠享受到政府的“一站式”服務(wù)。而社區(qū)信息“個性化”則是指通過電子化手段，政府得以向公眾提供個性化的“一對一”服務(wù)。比如，有面向社區(qū)居民的教育培訓(xùn)與健康保健，有面向企業(yè)的稅務(wù)管理與服務(wù)等。而且，公眾不僅可以根據(jù)自己的實際情況選擇合適的時間、地點來上傳服務(wù)申請，也可以對服務(wù)內(nèi)容、過程、方法等發(fā)表自己的意見，從而實現(xiàn)了由以往的政府到公眾的單向溝通到政府與公眾的雙向互動溝通，使得城市基層社會管理更能體現(xiàn)以人為本的價值理念。
參考文獻：
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一、法律及法律實踐都是地方性
知識盡管目前學(xué)界對于地方性知識的界定眾說紛紜，但地方性知識無疑是與普遍知識相對的一個概念，它強調(diào)的無疑是一種新型的知識觀念，其地方性一方面旨在強調(diào)特定的地域，另一方面在于強調(diào)知識形成所依賴的特定情境，包括由特定的歷史條件所形成的文化與亞文化群體的價值觀,由特定的利益關(guān)系所決定的立場、視域等。[2]具體而言，地方性知識乃是某一特定區(qū)域（一個國家、一個民族抑或一個村落）的人們在長期的生產(chǎn)和生活實踐中所自主生產(chǎn)和傳遞的以文字形式保存的地方文明和以非文字形式保持的地方民俗、習(xí)慣、信仰和思維方式。[3]正如中醫(yī)在疾病治療中往往表現(xiàn)出神奇的功效一樣，地方性知識對于當(dāng)?shù)厥挛锖褪录哂衅毡橹R無法企及的解釋與調(diào)節(jié)能力，這也正是地方性知識的魅力與優(yōu)勢所在。正如蘇力教授所言：“一個民族的生活創(chuàng)造了它的法制，而法學(xué)家創(chuàng)造的僅僅是關(guān)于法制的理論?！盵4]法律在本質(zhì)上是一種地方性知識，因為法律不是單純的哲學(xué)范疇抑或邏輯體系，它乃是特定時間特定地域的民族生活經(jīng)驗的總結(jié)。無論是一般性的法律概念，還是具體性的法律知識，都是在特定的歷史條件和文化背景下生成，是對特定場域中的現(xiàn)實社會關(guān)系的概括。也正因為如此，只有站在具體地方性的文化背景之中才能深刻理解法律的意義。尤其是被稱為“活法”的民間法，它生于民間，在鄉(xiāng)民長期生活、勞作、交往和利益沖突中逐漸形成，乃是一種典型的地方性知識，且對當(dāng)?shù)孛癖姷男袨榘l(fā)揮著不可替代的規(guī)范作用。這些民間規(guī)范作用于不同的地域，在當(dāng)代法治社會、和諧社會的構(gòu)建中發(fā)揮著重要作用。由于法律知識的地方性以及不同地域的法律文化的多元與差異，各地的法律實踐無疑更是一種地方性知識?！斑@種知識是在司法活動別是在近代司法職業(yè)化進程中逐步生產(chǎn)并再生產(chǎn)出來的”。[5]法律實踐的目的乃是要保證法律的有效運作，而這總是需要更多更具體的地方性知識來應(yīng)對具體的個案。比如在筆者所熟悉的某縣法院，所有離婚案件孩子撫養(yǎng)權(quán)（尤其是男孩）歸屬的裁判原則并不是嚴(yán)格依照《婚姻法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，而是遵循“孩子在誰手里就判給誰”的原則。之所以出現(xiàn)這種情況，就是因為該法院解決的該類糾紛大多發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，而在這些村子里，妻隨夫居，即便是離婚，孩子肯定也是在夫家，且孩子的撫養(yǎng)權(quán)歸夫，女方一般也不會反對。（因為女方如果再婚的話，帶著孩子很難找到“好婆家”），況且“孩子撫養(yǎng)權(quán)”的執(zhí)行會非常困難（實際上幾乎是不可能）。事實證明這樣的裁判在當(dāng)?shù)厣鐣袨槎鄶?shù)人所認(rèn)可。而如果是在城市，這可能是不可理喻的?？梢姡诓煌瑘鲇蛑?，法律實踐的具體知識具有明顯的差異性。這就要求我們在法律實踐過程中，除了要重視國家的法制外，更要重視地方的文化、傳統(tǒng)、習(xí)俗等地方性知識，而這些知識無疑也是法學(xué)教育過程中不可忽視的部分。
二、新建地方高校法學(xué)教育辦學(xué)
目標(biāo)的地方化“制定大學(xué)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵是找準(zhǔn)自己的定位”。[6]新建地方高校要在激烈的競爭中謀求生存與發(fā)展，最為關(guān)鍵的是合理定位自己的辦學(xué)目標(biāo)。而學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)的定位一定要著眼于社會發(fā)展的實際和學(xué)校自身的條件。盡管新建地方高校在生源基礎(chǔ)、科研條件等方面都無法與國家重點大學(xué)相比，但由于其擁有個性化的專業(yè)設(shè)置、特殊的人文環(huán)境、靠近鄉(xiāng)村的地理位置以及長期以來形成的與地方密切合作的關(guān)系，新建地方高校有著明顯的立足基層的區(qū)位優(yōu)勢。基于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略方向與特色辦學(xué)資源，新建地方高校的辦學(xué)目標(biāo)定位應(yīng)反映出強烈的地方取向，即應(yīng)以培養(yǎng)地方需求的應(yīng)用性與服務(wù)性高級專門人才為辦學(xué)目標(biāo)，以地方經(jīng)濟社會發(fā)展對人才的需求為依據(jù)，走“立足地方、依托地方和服務(wù)地方”之路。[7]只有堅持辦學(xué)目標(biāo)的“地方化”，新建地方高校才能辦出特色，辦出水平，才能不斷提升自己的辦學(xué)競爭力。同理，新建地方院校的法學(xué)教育應(yīng)當(dāng)適應(yīng)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，努力為地方提供應(yīng)用型的法律人才，尤其是合格乃至優(yōu)秀并且服務(wù)于基層的法律實務(wù)工作者。盡管目前法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)情況不容樂觀，社會（尤其是東部沿海城市）對法律專業(yè)人才的需求似乎處于一種飽和狀態(tài)，但實際上服務(wù)于作為法治事業(yè)關(guān)鍵部分的基層社會的法律人才數(shù)量極少。所以筆者認(rèn)為，地方高校尤其是新建地方高校的法學(xué)教育不能一味的堅持“國際化視野”，應(yīng)該著重培養(yǎng)熟悉基層社會實際情況、服務(wù)于基層社會的應(yīng)用型法律人才，這應(yīng)當(dāng)定位為新建地方高校法學(xué)教育的辦學(xué)目標(biāo)。法學(xué)學(xué)科具有很強的實踐性，而基層社會的法律實踐是一種典型的“地方性知識”，即由于地方地理環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、傳統(tǒng)習(xí)俗等方面的不同，抽象的法律制度在各地實踐中可能需要靈活實現(xiàn)。尤其是在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會的大背景下，基層社會更是急需一批具有社會主義法治理念，熟練掌握當(dāng)前各種法律規(guī)范，了解基層社會實際情況并能把所學(xué)法律知識靈活應(yīng)用于基層社會實踐的優(yōu)秀司法干部、優(yōu)秀律師、優(yōu)秀法律服務(wù)人員、優(yōu)秀企業(yè)管理人員、優(yōu)秀村官等活躍于基層社會各行業(yè)的法律人才。以菏澤學(xué)院法律系為例，自2002年建系以來，一直以滿足菏澤基層社會對法律人才的需求為辦學(xué)目標(biāo)，已經(jīng)為菏澤市基層司法機關(guān)和其他各部門、行業(yè)培養(yǎng)了大批應(yīng)用型法律專業(yè)人才。據(jù)不完全統(tǒng)計，菏澤學(xué)院法律系有90%以上的法學(xué)畢業(yè)生都選擇了在基層法律實務(wù)部門或企業(yè)或農(nóng)村工作，而這些部門往往是那些重點高校不愿意去的地方。而且這些畢業(yè)生普遍受到用人單位好評，有的已經(jīng)成為基層司法部門的骨干，有的已經(jīng)成為基層政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，有的已經(jīng)成為地方知名律師，有的成為地方知名企業(yè)的管理人員，有的成為優(yōu)秀村官。菏澤學(xué)院法律系也因此在本地生源中極具吸引力。這種地方高校的辦學(xué)實例反映出地方高校培養(yǎng)的法學(xué)畢業(yè)生對基層社會的認(rèn)同感和職業(yè)使命感，也證明了新建地方高校法學(xué)教育基于自身的現(xiàn)實條件準(zhǔn)確定位的重要性，證明了新建地方高校法學(xué)培養(yǎng)目標(biāo)“地方化”的必要性和現(xiàn)實性。
網(wǎng)格一詞最初只是作為一種技術(shù)載體，將高速互聯(lián)網(wǎng)、高性能計算機、大型數(shù)據(jù)庫、傳感器、遠程設(shè)備等融為一體，為科技人員和普通百姓提供更多的資源、功能和交互性。而網(wǎng)格化社會管理則是將這種網(wǎng)格的理念延伸社會管理領(lǐng)域中。所謂網(wǎng)格化社會管理，意指通過地理編碼技術(shù)、網(wǎng)格地圖技術(shù)以及信息技術(shù)，現(xiàn)代通信技術(shù)，將不同街道、社區(qū)劃分成若干網(wǎng)格，同時將網(wǎng)格單元內(nèi)的人、事、資源、組織等要素形成多維的信息體系，通過網(wǎng)格單元進行對接，借助一定的反饋系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)問題，都能及時傳遞至指揮平臺，通知相應(yīng)職能部門解決問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)的全方位和高效管理。從這可以看出，網(wǎng)格化社會管理顯然不僅僅是信息技術(shù)的運用，而是借助于網(wǎng)格平臺，通過資源共享、快捷的反饋和高效的服務(wù)來應(yīng)對傳統(tǒng)管理模式的僵化和低效問題。有媒體報道顯示，近年來，全國有眾多省份的基層單位都嘗試了網(wǎng)格化管理創(chuàng)新，例如北京、浙江舟山、上海、鎮(zhèn)江、四川成都以及南京的仙林等地先后都推行了網(wǎng)格化社會管理，也成為基層社會管理和社會服務(wù)領(lǐng)域的積極嘗試。網(wǎng)格化管理一出現(xiàn)就受到學(xué)者的關(guān)注，如童星以南京仙林街道為例，提出網(wǎng)格化社會管理創(chuàng)新的重點在于組織創(chuàng)新，認(rèn)為網(wǎng)格化管理的核心在于通過網(wǎng)格化組織創(chuàng)新的手段來增強基層社會管理的動力和活力，提升社區(qū)服務(wù)的水平[1]；而文軍則提出網(wǎng)格化管理作為一種新型的城市社會管理模式，具有規(guī)范、清晰、高效、創(chuàng)新、綜合、統(tǒng)一等優(yōu)點和特征[2]；楊宏山、皮定均則提出網(wǎng)格化管理在提升政府回應(yīng)性、拓展社會協(xié)作、改進管理效能方面取得了顯著效果[3]。竺乾威借助于公共管理的無縫隙管理理論，認(rèn)為網(wǎng)格化管理的意義在于打破了部門、層級以及職能的邊界，提供一種以公眾需求為導(dǎo)向的、精細的、個性化的全方位覆蓋的公共服務(wù)，重塑了公共服務(wù)的流程[4]。上述探討無疑是對現(xiàn)實社會管理創(chuàng)新實踐的及時回應(yīng)，也具有一定的啟示，但卻都偏重案例研究，而對網(wǎng)格化社會管理的歷史背景、運作邏輯以及中國情境下其功能如何演繹加以分析，故本文將在梳理網(wǎng)格化社會管理這種新模式產(chǎn)生的歷史背景和現(xiàn)實需求的基礎(chǔ)上，重點分析網(wǎng)格化社會管理何以發(fā)生、應(yīng)具備哪些功能等議題。
二、網(wǎng)格化社會管理創(chuàng)新的歷史背景
應(yīng)該說，網(wǎng)格化管理創(chuàng)新是在我國傳統(tǒng)社會管理模式嚴(yán)重滯后的歷史背景下發(fā)生的。改革開放30年以來，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的思想統(tǒng)領(lǐng)下，我國在經(jīng)濟領(lǐng)域取得了很大的成就，除了宏觀上選擇了正確的制度路徑之外，還得益于我國經(jīng)濟管理體制方面的創(chuàng)新。在一些城鄉(xiāng)基層單元，在經(jīng)濟管理層面都嘗試了不同程度的創(chuàng)新，經(jīng)濟體制改革的推進導(dǎo)致我國的單位制趨于松解，以前由單位承擔(dān)的諸多職能逐步社會化、市場化；而隨著我國市場化、城市化的推進，社會流動的加速，城鄉(xiāng)社區(qū)格局驟變。然而相比于經(jīng)濟領(lǐng)域，社會管理層面的變革顯然是滯后和不足的，已遠遠不能適應(yīng)工業(yè)化、市場化、城市化以及信息化所帶來的一系列挑戰(zhàn)，也讓傳統(tǒng)的社會管理陷入困境。具體表現(xiàn)在三個方面：
首先，市場經(jīng)濟對傳統(tǒng)社會管理體制的沖擊。戴維•米勒曾指出，市場領(lǐng)域和社會領(lǐng)域遵循不同的場域規(guī)則，市場資源配置和機會的公平原則是“應(yīng)得”。在市場領(lǐng)域，每個人獲得的資源和機會是基于其做出的努力和貢獻而確定的，而在社會領(lǐng)域，資源和機會是按照需求原則來配置[5]。顯然市場的場域規(guī)則不能替代社會場域的規(guī)則。只有在滿足一定的條件下，市場經(jīng)濟和社會管理可以形成一種良性互動關(guān)系，甚至能達成一種共贏局面：因為“好的市場經(jīng)濟”鼓勵公平競爭，社會資源能得到合理配置，而合理的社會管理能夠降低交易成本，提高經(jīng)濟效率，但我們發(fā)現(xiàn)在中國改革以來的轉(zhuǎn)型階段，兩者并沒有形成良性的互動關(guān)系：社會管理的滯后和無序增加了市場中的交易成本和管理成本，而轉(zhuǎn)型期的社會問題也并沒有能通過市場化自動調(diào)節(jié)的方式來解決，并且很多社會問題恰恰可視為是市場外部性所帶來的；顯然，市場化也并沒有通過“看不見的手”自動破解社會事務(wù)的困境問題，除了市場機制本身的不完善如信息不充分等帶來市場失靈現(xiàn)象，更重要的是，缺乏必要規(guī)制包括倫理制約的現(xiàn)行市場體制所遵循的單一經(jīng)濟理性往往帶來贏家通吃和精英結(jié)盟，并不會自發(fā)關(guān)注弱勢群體；不僅如此，缺少監(jiān)管機制和價值關(guān)懷的市場化邏輯已被貫徹到社會場域中，滋生更多的社會問題，這些問題尤其容易在城鄉(xiāng)基層的社區(qū)結(jié)構(gòu)中顯現(xiàn)，也給傳統(tǒng)的社會管理模式帶來挑戰(zhàn)。
其次，人口流動對社會管理的沖擊。隨著單位制的松解，個體的流動性日益增強，包括區(qū)域意義上的橫向社會流動和職業(yè)意義上的縱向流動開始出現(xiàn)，這些都給基層社會管理帶來了一定的沖擊。垂直意義上的社會流動原本是一種正常的社會現(xiàn)象，但在我國轉(zhuǎn)型期，卻帶來了貧富分化、社會不公、階層固化等癥狀，這是很多社會問題發(fā)生的背景因素。同時，由于我們正處在信息化時代，因此，這種影響因素也在不斷放大，從而引起民眾的怨恨與不滿；橫向意義上的社會流動則是有形的，即目前有超過一億的農(nóng)民工群體在城市和農(nóng)村之間進行往返的鐘擺式流動，這不僅給城市的管理和服務(wù)帶來挑戰(zhàn)，也給流出地帶來了一些社會后果，如留守兒童、留守老人等問題。這就給傳統(tǒng)社會管理模式帶來了挑戰(zhàn)。
另外，行政管控對社會管理自身的限制。多年來，我們一直提倡把社會領(lǐng)域的事務(wù)回歸給社會，讓社會組織自我管理，這樣才能讓政府更加有效地集中于行政事務(wù)，但事實上在我國行政事務(wù)和社會事務(wù)的邊界有時很難分清，正如，還有兩個理由使政府不肯放手社會事務(wù)，仍然以不同形式在干預(yù)或影響社會事務(wù)。一是對社會組織不放心，認(rèn)為社會組織的發(fā)展、成長會危及社會的穩(wěn)定性，或假設(shè)社會組織缺乏自主治理的基礎(chǔ)；二是和利益有關(guān)。對于政府部門而言，管理社會事務(wù)也意味著能掌控一定的權(quán)力，掌握一定的資源，這也是一些部門不愿放棄手中權(quán)力和資源的原因。這不僅和我國多年前就提倡的“小政府、大社會”的理念相悖，也直接影響到基層社會管理的自主性：因為在高度的行政管控下，社區(qū)在資源和服務(wù)上高度依附于政府，使得社區(qū)缺乏自我管理和自我發(fā)展能力，相應(yīng)的社區(qū)資源也很難得到有效的動員和整合。顯然，這種行政社會下的管理忽視了“社會”的作用，用行政力量去做社會自身應(yīng)該做的事情，將社會納入行政的控制范圍，并不利于社會的成長[1]。行政管控下的基層社會不僅很難形成“自我管理、自我協(xié)調(diào)，以及自我服務(wù)”的治理格局，也有悖于我國執(zhí)政黨多年前提倡的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同和公眾參與”的社會治理理念。
總之，隨著市場化的推進，社會流動的加速，社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的社會管理模式已經(jīng)嚴(yán)重滯后，也無法滿足基層社會的需求，更無法應(yīng)對一些過渡性和增發(fā)性的社會問題，因而網(wǎng)格化管理顯然就是對傳統(tǒng)社會基層管理現(xiàn)實困境下的一種回應(yīng)和創(chuàng)新，那么這種社會創(chuàng)新遵循何種邏輯？
三、何以可能：網(wǎng)格化管理的運作邏輯
從目前情況看，我國各地推行的網(wǎng)格化社會管理并不完全一致，例如北京的“數(shù)字化管理模式”，浙江舟山的“組團式服務(wù)模式”、上海、鎮(zhèn)江、四川以及南京棲霞等地嘗試的“城鄉(xiāng)一體化模式”等，都是借助于網(wǎng)格平臺進行全方位的管理或服務(wù)把空間或地理意義上的網(wǎng)格進行劃分，運用網(wǎng)格地圖技術(shù)將某一轄區(qū)劃分為若干網(wǎng)格單元，作為最小的管理和服務(wù)單位，這些網(wǎng)格既不同于基層的行政劃分區(qū)域，也不同于一般意義上的“社區(qū)”單位。網(wǎng)格化管理改變以往的“一放就亂、一抓就死”的管理思路，以實現(xiàn)對管理對象的全面化、無縫化、高效化、節(jié)約化、便捷化管理，在此種思路下，網(wǎng)格需要對空間范疇再確認(rèn)。
值得關(guān)注的是：網(wǎng)格不同于社區(qū)，我國目前社區(qū)不僅存在行政化傾向，而且社區(qū)之間的異質(zhì)性大，不少社區(qū)具有一定的封閉性，資源共享的層次太低，即社區(qū)服務(wù)貧乏，居民參與度低，因而社區(qū)無法滿足共同體的需求，這也是各社區(qū)通過網(wǎng)格劃分實現(xiàn)空間關(guān)系重組，應(yīng)對上述困境的一種嘗試。
下面我們以南京市棲霞區(qū)仙林街道為例看看網(wǎng)格是如何劃分的。南京棲霞區(qū)仙林街道的行政區(qū)域面積23.17平方公里，下轄3個社區(qū)居委會，11家商品房小區(qū)，高等院校12所，知名中小學(xué)5所，常住人口2.2萬余人，在校生約12.8萬人。盡管仙林街道下轄三個社區(qū)居委會，但由于近年來多所高校的入駐，失地農(nóng)民的就地安置，大批商品房的開發(fā)，入駐人口和流動人口的驟增，三個社區(qū)居委會根本無法提供相應(yīng)的管理和服務(wù)。為了應(yīng)對轄區(qū)所發(fā)生的變化，在原有區(qū)域內(nèi)進行網(wǎng)格劃分是仙林街道網(wǎng)格化管理的第一步。圖1展示了整個仙林街道劃分的6個一級網(wǎng)格，46個二級網(wǎng)格，以社區(qū)為基本單位設(shè)置了1156個三級網(wǎng)格[1]。
網(wǎng)格劃分遵循了“橫向到邊”和“縱向到底”的全方位原則。所謂“橫向到邊”，是指管理和服務(wù)上要將原有科層管理所疏離的地帶納入管轄范圍，做到無遺漏，尤其是一些管理真空的地帶，這些空間往往既是滋生社會問題的場所；而“縱向到底”，是指網(wǎng)格在層級結(jié)構(gòu)上，“通過網(wǎng)格直接聯(lián)結(jié)服務(wù)對象，使它的觸角延伸到了最底層”。橫向到邊以及縱向到底一方面打破了原先條塊分割、政出多門現(xiàn)象，另一方面可借助于網(wǎng)格將資源和工作重心下移。按照網(wǎng)格化理論的最初理念，“網(wǎng)格化管理對終端用戶提供友好透明渠道，通過多層多渠道協(xié)議體系實現(xiàn)網(wǎng)格資源有效利用和業(yè)務(wù)協(xié)同，在動態(tài)復(fù)雜背景下實現(xiàn)多組織資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，降低終端用戶使用和組織管理復(fù)雜性，提高管理效率，因此網(wǎng)格化管理為現(xiàn)代復(fù)雜社會經(jīng)濟管理問題的解決提供了一種可能性方案?！盵2]在這個意義上，網(wǎng)格劃分是嘗試化解復(fù)雜情境、以更好資源服務(wù)群眾的一種策略?，F(xiàn)實中的網(wǎng)格劃分往往會遵循“因地制宜”的方式制定管理和服務(wù)策略，如北京市基于“方便群眾、易于管理”的劃分原則，按照“完整性、便利性、均衡性、差異性”的原則，將全區(qū)187個社區(qū)劃分為589個網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)人、地、物、事、情等基本情況，將網(wǎng)絡(luò)劃分為住宅、商務(wù)商業(yè)、企事業(yè)單位、人員密集場所四種類型；在城鄉(xiāng)結(jié)合帶，根據(jù)農(nóng)村、城市、工業(yè)園區(qū)的不同特點，將全區(qū)劃分為605個單元網(wǎng)絡(luò)，其中社區(qū)網(wǎng)絡(luò)143個、村莊網(wǎng)絡(luò)440個（364個規(guī)劃保留村、計劃拆遷村76個）、園區(qū)網(wǎng)絡(luò)22個；在農(nóng)村地區(qū)，房山區(qū)將農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)分為“村民住宅區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、林地區(qū)、坑塘水面區(qū)、荒山區(qū)、灘涂區(qū)“六種類型，密云縣也出現(xiàn)了”社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、村莊網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)地網(wǎng)絡(luò)、山場網(wǎng)絡(luò)、景區(qū)網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”等[3]。
網(wǎng)格劃分并不止于一種空間關(guān)系的重置，而是責(zé)權(quán)利的再落實。例如北京東城區(qū)一共約有1萬平方米，將其化為1539個互相聯(lián)接的網(wǎng)格單元，配備350名城市管理監(jiān)督管理員，這些監(jiān)督管理員的職能就是對其管轄網(wǎng)格內(nèi)的城市部件進行監(jiān)控，所謂城市部件指的是市政公用、道路交通、市容環(huán)保、園林綠化、房屋土地等相關(guān)設(shè)施，這些設(shè)置被逐一登記編碼，每一部件按“市轄區(qū)代碼-大類代碼-小類代碼-部件名稱-歸屬部門-問題位置-所在網(wǎng)格號“編碼，并納入地理空間數(shù)據(jù)庫，”從而在21個行政執(zhí)法部門，6個政府職能部門和10個街道的保潔隊、綠化隊之間形成信息共享。也就是說，網(wǎng)格化管理實際上是一種“無縫隙管理”，即為了解決打破部門、層級以及職能的邊界，解決好部門機構(gòu)的協(xié)調(diào)和整合問題，針對官僚體制所帶來的碎片化治理而提出的一種整體性治理，“無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。”[4]網(wǎng)格化管理通過網(wǎng)格劃分、責(zé)權(quán)利的重置，同樣也希望能破解科層固化、部門推諉以及需求不足等困境。網(wǎng)格化管理并不只是靜態(tài)地將網(wǎng)格劃分，在圖2的簡單網(wǎng)絡(luò)示意圖中，我們可以看到網(wǎng)格包括一定的動態(tài)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)不同于傳統(tǒng)的科層結(jié)構(gòu)，它包含了四個組成部分，即網(wǎng)格化服務(wù)對象、網(wǎng)格巡邏人員、指揮中心、服務(wù)職能部門，形成了五個渠道，即對象采集渠道(1)巡邏監(jiān)督信息上報渠道(2)資源調(diào)度渠道(3)服務(wù)渠道(4)對象主動觸發(fā)渠道(5)兩種內(nèi)部監(jiān)督機制（職能部門服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機制、巡邏監(jiān)督人員監(jiān)督機制）和一個外部監(jiān)督機制[5]。通過網(wǎng)格化管理操作層面的流程我們能看出在網(wǎng)格劃分之后，還具備一定的責(zé)任落實機制（參圖2）。值得關(guān)注的是，網(wǎng)格化管理既遵循了我國基層組織執(zhí)行過的目標(biāo)責(zé)任制，又和之前的目標(biāo)責(zé)任制有所不同，或可稱為是一種新型的目標(biāo)責(zé)任制，其顯著的差別是：以前的目標(biāo)責(zé)任制主要是針對經(jīng)濟、計生工作等硬指標(biāo)，而網(wǎng)格化管理是全方位的，涵蓋了經(jīng)濟、社會、生態(tài)、環(huán)境等，是一種“結(jié)果取向”（包括硬指標(biāo)以及彈性任務(wù)），并且在指標(biāo)體系的設(shè)計上大都增加了居民滿意度以及幸福感等“軟指標(biāo)”，作為考核的依據(jù)；而傳統(tǒng)的目標(biāo)責(zé)任制是將上級黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進行分解和細化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級組織進行“管理”（如考評、獎懲等）的依據(jù)，并以書面形式的責(zé)任狀/書在上下級黨政部門之間進行層層簽訂，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法，因而這種目標(biāo)責(zé)任制是自上而下的，往往是政府上下級之間形成一定的契約關(guān)系，有學(xué)者稱之為“壓力型體制”[1]。但是在上述的網(wǎng)格化管理的運作邏輯中我們能看出這種目標(biāo)責(zé)任是基層政府推動的，并不只是“眼光向上”，而是更加注重民生訴求和民意評判，因而網(wǎng)格化管理不僅僅是政府之間的契約，也是在政府推動下吸納社區(qū)基層民眾積極參與的一種新型的目標(biāo)責(zé)任制。
四、何以可為：從管控到服務(wù)的功能演繹
隨著我國市場機制的推進和城市化的加速，尤其是利益群體的日益分化，社會生活的風(fēng)險明顯增加。為了應(yīng)對這些風(fēng)險，近年來，一些基層組織在社會管理的理念中，提倡一種“消極的社會管理”，即認(rèn)為社會管理主要就是管控社會，“不出事”、“擺平”就是硬道理，管控思路成為不少地方政府新的行為邏輯，這種管控思維體現(xiàn)的是壓力型體制下政府的政績?nèi)∠?，象北京市東城區(qū)初期的網(wǎng)格化管理中曾經(jīng)建立“三定期”、“三不出”的原則，即網(wǎng)格助理員定期巡查，小事不出網(wǎng)格，網(wǎng)格管理員定期匯總，一般糾紛不出社區(qū)，街道指揮中心定期分析，負責(zé)糾紛不出街道?！睆倪@里我們不難看出，盡管網(wǎng)格嵌入了社區(qū)，但是網(wǎng)格在扮演具體功能時還是秉承了一定的管控和維穩(wěn)思路，這顯然是壓力型體制的一種延續(xù)，只不過將以前的GDP的經(jīng)濟指標(biāo)壓力轉(zhuǎn)化成發(fā)生率、上訪率等指標(biāo)壓力。在這種思路下，人們往往會把社會管理的任務(wù)簡約為維護地方社會的“底線”穩(wěn)定，使網(wǎng)格化管理成為維穩(wěn)過程中的一種“創(chuàng)新”方式。
這種模式在歷史的特殊階段強調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”無疑是正確的，但是在新時期的社會管理創(chuàng)新中，如果我們把“維穩(wěn)”視為“唯穩(wěn)”，這實際上是一種機械的、片面的維穩(wěn)觀[2]。有學(xué)者認(rèn)為我國已經(jīng)進入利益博弈時代，社會利益主體的多元化、利益的分化和社會矛盾的增加，是市場化改革的必然現(xiàn)象。然而，面對利益關(guān)系復(fù)雜化和社會矛盾增加的趨勢，關(guān)鍵在于正確定位和判斷矛盾與沖突，并以制度化的方式加以解決。如果沒有一套解決社會矛盾和社會沖突的制度、規(guī)則和程序，矛盾積累起來，得不到及時化解，就會導(dǎo)致嚴(yán)重后果，整個社會也必將付出巨大代價[3]。按照公共選擇理論的解釋，沒有基層民眾的監(jiān)督和制約，地方政府并不會自動實現(xiàn)社會公益目標(biāo)，即管控和維穩(wěn)思維下的這種網(wǎng)格化管理往往會掩蓋一些真實問題，沒有解決問題的根源，也沒有帶來制度化的利益協(xié)商機制，正如下圖中我們例出的網(wǎng)格化兩種功能的差異。
盡管管控和維穩(wěn)思路下的網(wǎng)格化管理也能借助網(wǎng)格，通過信息整合和流程再造來及時發(fā)現(xiàn)問題、協(xié)調(diào)問題，也有利于快速處置問題，正如上文指出，在特殊的歷史時刻，這種網(wǎng)格化管理確實能發(fā)揮積極的功能，但是如果在國家和社會正常轉(zhuǎn)型期，仍然一味強調(diào)這種網(wǎng)格化管理的這種單一功能是有悖于網(wǎng)格化管理的最初意涵的。網(wǎng)格理論最初提倡的是一種需求導(dǎo)向的“服務(wù)、效率以及資源共享”，通過網(wǎng)格化提供積極的服務(wù)，除了網(wǎng)格中的資源共享之外，還要借助網(wǎng)格建立一定的利益表達機制和協(xié)調(diào)機制，網(wǎng)格化管理的最終目的可以通過民意表達機制自下而上地理順地方政府、利益集團和基層群眾的紐帶關(guān)系，即走向積極的服務(wù)型的網(wǎng)格化管理。
從這個角度看，盡管目前的網(wǎng)格化管理主要是由地方政府推動的，但這并不意味著網(wǎng)格化管理是受控于地方政府政績約束。對于地方政府而言，不能一味只關(guān)注“上訪率”和的“不出事”邏輯。因為“地方社會包括了一系列不同的組織網(wǎng)絡(luò)，正式的政治領(lǐng)導(dǎo)角色應(yīng)該是去識別這些網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同處理地方政策問題或者建設(shè)新的網(wǎng)絡(luò)，以解決特定政策問題的意愿和能力。他們的政治角色不是傳統(tǒng)意義上的引導(dǎo)和控制，而是通過協(xié)調(diào)和建立合作去保證他們應(yīng)該負責(zé)的地方的福利?！盵2]也就是說，如果從管控型網(wǎng)格化管理能演繹至服務(wù)型網(wǎng)格化管理，勢必會形成一種“倒逼機制”，促使地方政府從壓力型政府真正過渡至服務(wù)型政府。
我們認(rèn)為，網(wǎng)格化管理從管控到服務(wù)功能的轉(zhuǎn)變能帶來一些“意外后果”：即通過“服務(wù)”化解管理甚至管控中的一些疑難雜癥。上述的南京棲霞仙林街道就是個例證。網(wǎng)格化管理推行后，仙林街道機關(guān)除保留少量機動人員外，其余人員全部下沉到一級二級網(wǎng)格，形成了一種“人到格中去、事在網(wǎng)中辦”的機制。街道將安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、穩(wěn)定、社區(qū)管理等社會管理內(nèi)容納入網(wǎng)格化城市管理平臺，網(wǎng)格化管理實施短短的一年多后，街道社會管理與服務(wù)水平顯著提升，街道在每月南京市城管考評中由過去的20多位一躍成為排頭兵，被列入2010年南京市城市管理十大創(chuàng)新項目。走訪中我們看到：隨著網(wǎng)格化的實踐，黨群干群關(guān)系日益融洽，一些“釘子、上訪戶”也不再是“刁民”了。第三方的民調(diào)顯示：群眾滿意度達到95%以上，幸福感持續(xù)提升。這是提升服務(wù)解決難題的一個例證。
【摘 要】近年來我國社區(qū)媒體的興起，不僅僅是傳統(tǒng)紙媒應(yīng)對危機，尋求自我轉(zhuǎn)型發(fā)展的探索創(chuàng)新，從本質(zhì)上看更是政府改革、社會治理大背景下，政府與社會尋求溝通之道的必然產(chǎn)物，社區(qū)媒介的中國特色之路，產(chǎn)生了獨特的第三方組織，在政府與社區(qū)之間起到溝通和橋梁作用。
關(guān)鍵詞 社區(qū)報 媒介社區(qū)化 社會管理 創(chuàng)新
一
自2014年以來，筆者先后北上南下，對我國京津冀、晉粵滬等地區(qū)的傳統(tǒng)紙媒單位做了一系列的調(diào)研，綜合業(yè)界與學(xué)界的研究，初步得出以下結(jié)論：至少在未來很長的一段時間內(nèi)，傳統(tǒng)紙媒的改變之路似乎只有兩條，一條是政府買斷的黨報公益化，另外一條是以提供購買服務(wù)為主的媒介社區(qū)化。前者對于已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化了的傳統(tǒng)媒介而言，是一種被動的危機，而后者卻是一條可以主動嘗試的機遇。相比較而言，前者對于傳統(tǒng)媒體本身而言無異于扼腕斷臂，而且對于處在社會轉(zhuǎn)型期的中國社會而言，后者的意義或許更大于前者。
根據(jù)相關(guān)資料與調(diào)研，目前在我國能夠成功運營的媒介社區(qū)化模式，主要為傳統(tǒng)媒體與基層政府合作共同創(chuàng)辦的模式。在這種模式中，我們不禁會擔(dān)心社區(qū)媒介在運營中能否保持自身的獨立性與主體性？一些研究者也曾就作為舶來品概念的社區(qū)報在我國10年的發(fā)展實際，質(zhì)疑社區(qū)報可能遭遇到了“水土不服”,但在筆者的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多社區(qū)媒介的“操盤手”對這一問題卻一直持有樂觀態(tài)度。在他們看來，在全球化政府改革與科學(xué)政府新型管理時代到來的背景下，政府沒有必要事無巨細，在政府職能轉(zhuǎn)型的過程中，必然會改變以往單一社會管理主體的模式，轉(zhuǎn)為尋求多元化社會管理主體的模式，將以往自身的很多職能分化到更多的社會組織身上，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同解決社會問題，這才是社會管理創(chuàng)新的應(yīng)有之義。未來媒體的工作就是把政府職能與百姓需要連接起來，以市場的辦法解決社會問題，非黨報媒體產(chǎn)業(yè)的未來出路必然是轉(zhuǎn)型為社會服務(wù)業(yè)，參與社會管理創(chuàng)新，成為政府和社區(qū)之間最強有力的平臺與橋梁。只有走出藩籬、鳳凰涅槃，才能在市場與營銷競爭中，占領(lǐng)最好和最后的終端——社區(qū)家庭。所以，基于我國的媒介環(huán)境與以往社區(qū)報的實踐經(jīng)驗，采取與政府部門合作的模式，而且一定要保證社區(qū)報的最終話語權(quán)和管理權(quán)在基層政府手中，在這個基礎(chǔ)上，積極參與社會管理創(chuàng)新，回歸公共服務(wù)，在他們看來，這將是中國媒介社區(qū)化最安全的模式，至少在現(xiàn)階段是如此。于是，正如同數(shù)十年前一樣，在一片紙媒將要消亡的哀嘆聲中，以服務(wù)和參與社會管理創(chuàng)新為主的社區(qū)媒介不斷出現(xiàn)，媒介社區(qū)化競爭浪潮，實際上已悄然到來。
本文結(jié)合筆者對我國京津冀、晉粵滬等地區(qū)的傳統(tǒng)媒體的調(diào)研，綜合相關(guān)的文獻研究，以合肥地區(qū)的社區(qū)報為案例進行分析，試圖解答社區(qū)媒介是如何參與社會管理創(chuàng)新的，又是如何提供公共服務(wù)的，以此來思考社區(qū)媒介未來可能的發(fā)展機制。
二
社區(qū)報，是指服務(wù)于城市中的社區(qū)讀者，強調(diào)其歸屬感的報紙。①自2004年以來，這種早已在歐美地區(qū)存在的媒介形態(tài)，不斷被國內(nèi)媒體嘗試創(chuàng)辦。在當(dāng)下中國的媒介管理體系下，社區(qū)報成為了媒介社區(qū)化的主要代表。
2013年5月22日，合肥晚報報業(yè)集團旗下合肥晚報推出了安徽省第一張社區(qū)報《濱湖新聞》，開始在傳媒大變革以及合肥“大建設(shè)”背景下試水社區(qū)報的探索。截至2014年7月1日，共創(chuàng)辦了10張社區(qū)報，并且爭取在年內(nèi)完成15張的布局任務(wù)。通過對這10份社區(qū)報進行文本分析以及對相關(guān)人的訪談，我們發(fā)現(xiàn)，合肥地區(qū)社區(qū)報在實踐媒介社區(qū)化的進程中，運營團隊除了在新聞業(yè)務(wù)方面“創(chuàng)新”和“苦干”外，還積極的探索社區(qū)媒體參與社會管理創(chuàng)新的模式與機制。
1、深耕社區(qū)大小事，建設(shè)新型關(guān)系紙
在新媒體時代，圍繞著單純的新聞傳遞問題，社區(qū)報并沒有時效性優(yōu)勢，像合肥地區(qū)已經(jīng)創(chuàng)辦的10份社區(qū)報全部是周報。而且如同前文所述，社區(qū)報要做的就是想辦法將政府與社區(qū)更好的連接到一起，做好平臺與橋梁。所以，很多社區(qū)報經(jīng)營者干脆把社區(qū)報定義為“關(guān)系紙”，而不是傳統(tǒng)意義上的“新聞紙”。
（1）做家門口的新聞。好的社區(qū)新聞?wù)恰爱?dāng)?shù)氐男侣劇⒃瓌?chuàng)新聞、社區(qū)報記者自采新聞”②。2013年《濱湖新聞》發(fā)行之后，以“報道家門口的事”為宗旨，還開設(shè)了“鄰里事”、“菜籃子”等版面，提供一些類似轄區(qū)大媽帶你逛菜市場推薦當(dāng)季菜譜，家庭主婦帶你逛超市選擇優(yōu)惠產(chǎn)品，轄區(qū)銀行的理財經(jīng)理向你推薦最新的理財產(chǎn)品等內(nèi)容。這些來自特定轄區(qū)的生活信息，雖然“小”，但對于生活在該城市社區(qū)的居民而言，卻是與他們的日常生活息息相關(guān)的，而這種面向小區(qū)域的新聞信息是很容易被追求高發(fā)行量的傳統(tǒng)都市報所忽視的。社區(qū)居民想關(guān)注的事情，才是社區(qū)報要重視的事情。社區(qū)報借助可以貼近生活、貼近社區(qū)的優(yōu)勢，拉近社區(qū)居民與社區(qū)報的距離，吸引更多的社區(qū)居民關(guān)注，獲得社區(qū)居民的信任。
媒介社區(qū)化與傳統(tǒng)新聞理論并不矛盾，只是強化和彰顯了媒介社會功能中傳播、協(xié)調(diào)和娛樂功能，弱化了社會監(jiān)督的功能，更加追求社會效益，而不是商業(yè)效益。
（2）做政府與社區(qū)的連心橋。社區(qū)報借助信息傳遞將基層政府與社區(qū)聯(lián)系在一起，將社區(qū)居民聯(lián)系在一起，把社區(qū)居民的心情、感情、生活與需要的服務(wù)聯(lián)系在一起。社區(qū)報創(chuàng)辦的“公民議事廳”、“市民會客廳”等，吸引社區(qū)居民來嘮嘮開心事、煩心事，聊聊家常事、社區(qū)事。這種互動、交流的過程，為社區(qū)報提供了最有價值的社區(qū)新聞素材，將社區(qū)居民的所思所想、所需要解決的問題呈現(xiàn)給基層政府。與此同時，社區(qū)報將基層政府為社區(qū)建設(shè)所做的工作反饋給社區(qū)居民，幫助社區(qū)居民及時的了解相應(yīng)的法規(guī)政策。社區(qū)報的這項工作的最大意義就在于開放性的社區(qū)空間，為社區(qū)和社區(qū)居民與政府之間就社區(qū)建設(shè)問題的協(xié)調(diào)與協(xié)商提供“連心橋”，實現(xiàn)各方之間的信息溝通，用民主的方式解決社會問題，避免以往因為缺少交流而造成的矛盾。
（3）做社區(qū)形象建構(gòu)的幫手。社區(qū)報對基層政府管理創(chuàng)新的探索還體現(xiàn)在對基層社區(qū)建設(shè)的形象建構(gòu)與呈現(xiàn)上。社區(qū)建設(shè)的水平需要通過社區(qū)形象的建構(gòu)來呈現(xiàn)，社區(qū)形象的建構(gòu)又要通過媒體的傳播來實現(xiàn)，然而基層社區(qū)對于傳統(tǒng)媒體來說，并不是時時刻刻都具有新聞價值的。社區(qū)報背后擁有傳統(tǒng)媒體資源、專業(yè)的人力資源以及可以帶來的社會資本，一方面它本身就可以參與到所在社區(qū)的形象建構(gòu)與呈現(xiàn)之中，另一方面可以利用自身的優(yōu)勢吸引更多的注意力?！侗背切侣劇窂?013年12月5日開始，以美好鄉(xiāng)村的生態(tài)宜居、興業(yè)富民、文明和諧，以及美好鄉(xiāng)村建設(shè)前后圖片對比做了4個專題，集中展現(xiàn)了長豐縣農(nóng)村的變化，這些變化的背后反映出來的正是基層政府社會管理水平的提高。社區(qū)報在這些版面的建構(gòu)之中，讓硬性的政策宣傳、主題塑造，軟性的走入讀者心中。這種潤物細無聲般的形象建構(gòu)，對希望能夠及時宣傳自己轄區(qū)內(nèi)取得的成績的基層政府而言無疑是多了一個幫手。對基層政府部門來說，和這個“幫手”合作，不同于以往在涉及宣傳的時候，有被動的感覺，而是相互依存的信賴。社區(qū)報作為社區(qū)的一部分，主動參與社區(qū)建設(shè)，與政府部門互動，這也是基層社會管理創(chuàng)新的應(yīng)有之義。
2、培育社區(qū)參與感，建構(gòu)社區(qū)共同體
社會轉(zhuǎn)型期間，由血緣、宗族等組成的“熟人社會”被由社區(qū)形成的“生人社會”所代替，社會人口流動大，人際交往少，人際關(guān)系淡漠，這種狀況尤其出現(xiàn)在一些新建設(shè)的社區(qū)之內(nèi)。當(dāng)下中國的社區(qū)發(fā)育程度對于社區(qū)居民而言，僅僅是一個生活區(qū)域，對社區(qū)中還要上班工作的青壯年群體尤其如此。他們在正常的上班時間內(nèi)，活動范圍是同工作區(qū)域相關(guān)的，而下班之后的活動范圍基本上與社區(qū)活動關(guān)聯(lián)不大，多屬于個人生活圈內(nèi)的活動。“在個人至上的工業(yè)化和現(xiàn)代化社會，一群陌生人如何超越個體私利形成具有集體責(zé)任感和歸屬感的社區(qū)？”③自滕尼斯以來，這個困擾西方社區(qū)研究的核心問題也在困擾著當(dāng)下中國的社區(qū)建設(shè)。
在分析合肥晚報社區(qū)報的文本，以及對社區(qū)報負責(zé)人的訪談之后，認(rèn)為合肥晚報社區(qū)報對基層社會管理創(chuàng)新的探索還體現(xiàn)在利用文化的力量，打造“紙上空間”，搭建“戶外舞臺”，培育社區(qū)居民的參與感，吸引社區(qū)居民參與到社區(qū)建設(shè)之中，以此來建構(gòu)社區(qū)的生活方式與社區(qū)的共同體意識，提高社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感與認(rèn)同感。
（1）“紙上空間”與社區(qū)建構(gòu)。合肥晚報社區(qū)報現(xiàn)已發(fā)行9份社區(qū)報，每份社區(qū)報根據(jù)社區(qū)發(fā)育程度與文化構(gòu)成，制定不同的報紙定位，以此來實現(xiàn)社區(qū)報的辦報風(fēng)格的差異化。這種差異化的背后，一方面體現(xiàn)著社區(qū)報為了適應(yīng)社區(qū)文化的差異而做出的調(diào)整，另一方面也體現(xiàn)了社區(qū)報為了培育不同社區(qū)文化所做的努力。
“中國目前所辦社區(qū)報還是‘中國特色’，行業(yè)印記明顯，社區(qū)居民的參與度過少?！雹芎戏释韴笊鐓^(qū)報在差異化定位的同時，招聘市民記者，吸引社區(qū)的居民參與到社區(qū)報的內(nèi)容生產(chǎn)之中，讓社區(qū)居民既是社區(qū)報的讀者，也是社區(qū)報的作者。開放、參與、分享、互動，這是互聯(lián)網(wǎng)時代對媒介轉(zhuǎn)型提出的新要求，也是與社會管理創(chuàng)新理念所重合的部分。社區(qū)報定期設(shè)定相關(guān)的議題，用一種開放的心態(tài)，吸引社區(qū)居民參與到報紙的新聞生產(chǎn)之中，利用社區(qū)報形成的“紙上空間”，參與、分享、互動。
社區(qū)報打造 “紙上空間”，進行輿論引導(dǎo)，讓社區(qū)居民在潛移默化之中將社區(qū)報看成是“自己的報紙”，在這個空間之中進行著關(guān)于社區(qū)建設(shè)的交流，進而實現(xiàn)社區(qū)居民對社區(qū)文化的認(rèn)同，完成社區(qū)共同體在社區(qū)居民想象中的建構(gòu)，形成“我們的社區(qū)報，我們的社區(qū)”的觀念。
（2）“戶外舞臺”與社區(qū)建構(gòu)。打造盡可能多的戶外舞臺，這是基層政府部門在推進基層文化建設(shè)的時候，可能想做卻力不從心的地方。社區(qū)報參與到戶外舞臺的搭建中，可以利用市場的力量，通過吸引贊助或者投放廣告等方式，獲得財力支持；通過動員社區(qū)居民參與進來，解決人力問題；通過與基層政府合作，獲得基礎(chǔ)設(shè)施的支持。比如，《濱湖新聞》組織的“濱湖狂歡節(jié)”系列活動、《北城新聞》同長豐縣合作舉辦“美好鄉(xiāng)村請您回家看看”活動、《高新新聞》組織“高新區(qū)植樹節(jié)植樹活動”；《老城新聞》組織老城區(qū)桃花節(jié)相親活動等等。
由社區(qū)報與基層政府合作共同舉辦或者單獨承辦這種社區(qū)活動，讓多元化的力量參與到社區(qū)文化建設(shè)中，這本身就符合文化體制改革的理念。這種開放的戶外的文化活動越多，社區(qū)居民就越來越主動的走到戶外，走到社區(qū)的公共空間之中，由陌生變得熟悉，逐漸形成一種生活方式。這種現(xiàn)實中面對面的交際互動，對社區(qū)居民形成社區(qū)共同體意識具有積極意義。
3、回歸公共服務(wù)事業(yè)，探索公共服務(wù)模式
“公共服務(wù)社會化，不僅有政府‘放權(quán)’的過程，更有政府‘還權(quán)’的過程，把本應(yīng)由社會承擔(dān)的那部分公共管理職能真正交由社會來行使?！雹萃七M社會管理創(chuàng)新，一個重要的理念就是推動社會管理主體的多元化。在政府職能轉(zhuǎn)型期間，很多原本屬于政府職能范圍內(nèi)的社會工作，慢慢將會轉(zhuǎn)移給一些有能力的社會力量。
“如果能夠?qū)⒁粋€新聞機構(gòu)從這種商業(yè)化模式中解脫出來，就像美國的大學(xué)一樣，成為一種社會組織而不是盈利組織，新聞還會有美好的未來?！雹廾绹鴮W(xué)界和業(yè)界掀起的關(guān)于“報紙公共服務(wù)模式”思潮的目的實際上就是呼吁媒體向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，而不是依舊一味的追求經(jīng)濟效益。這股思潮對正處于媒介轉(zhuǎn)型期間的中國媒體而言同樣具有可借鑒之處。
在具體操作上，社區(qū)報深扎在社區(qū)，通過舉辦市民議事廳（珠江時報社區(qū)報）、市民會客廳（合肥晚報社區(qū)報）等類似的項目，致力于幫助政府解決社區(qū)居民的日常所需。而這些大事小情，往往又是基層百姓投訴無門、政府恰恰又無暇顧及的小問題，有些做法甚至寫進了當(dāng)?shù)貐^(qū)街部門的年度工作報告里。
一些地區(qū)社區(qū)報的負責(zé)人想把社區(qū)報與政府的更多職能部門緊密對接，建立聯(lián)動機制，比如組建基于社區(qū)和媒體聯(lián)合基礎(chǔ)上的“市民服務(wù)中心”，集中精力解決政府為民服務(wù)的“最后一公里”問題。社區(qū)媒體作為擁有公信力、號召力、影響力的社會組織，有能力參與到社會公共服務(wù)的整合與提供之中。
社區(qū)志愿服務(wù)是社區(qū)公共服務(wù)的主要內(nèi)容，是社區(qū)居民參與社區(qū)治理、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的主要途徑之一。社區(qū)志愿服務(wù)體系的建立與完善，社區(qū)志愿者隊伍的招募，社區(qū)志愿者資源整合，以及社區(qū)公共服務(wù)的展開，都需要一個強有力的社會組織來協(xié)調(diào)組織，而基層政府委托的社居委由于還要處理行政性事務(wù)，分身乏術(shù)，回歸公共服務(wù)的社區(qū)報正好彌補這個欠缺。合肥晚報與合作街區(qū)如廬陽區(qū)、濱湖區(qū)啟動了合肥晚報社區(qū)義工合晚“幫客”的志愿者組織，建立和運營著一支專業(yè)化、細分化、常態(tài)化服務(wù)的社區(qū)義工隊伍，細致科學(xué)服務(wù)轄區(qū)有需要的家庭和人群，并以此為引領(lǐng)，將相關(guān)經(jīng)驗和組織架構(gòu)推廣到市內(nèi)的其他社區(qū)，最終形成系統(tǒng)和規(guī)模化的合肥晚報社區(qū)義工組織，深耕社區(qū)，服務(wù)百姓。
三
媒介社區(qū)化是傳統(tǒng)媒體面對媒介變革帶來的碎片化、分眾化現(xiàn)象，所采取的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型之路，同時也是傳統(tǒng)媒體應(yīng)對城市化布局的新舉措。從本質(zhì)上看更是政府改革、社會治理大背景下，政府與社會尋求溝通之道的必然產(chǎn)物，社區(qū)媒介的中國特色之路，產(chǎn)生了社區(qū)報這種獨特的第三方組織，在政府與社區(qū)之間起到了溝通和橋梁作用。盡管當(dāng)下社會轉(zhuǎn)型過程中，對社區(qū)媒體參與社會管理創(chuàng)新提供了有利的機遇，但我們還要看到以往實踐中未曾解決的一些危機，社區(qū)媒體在完成作為媒介本身的職能的同時，更要提供社區(qū)與政府之間溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)的民主平臺，在潛移默化之中培育社區(qū)居民的公民意識，重構(gòu)社區(qū)的共同體意識，提高社區(qū)居民參與社區(qū)自治的自覺性，在政府部門的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)社會力量回歸社會公共服務(wù)，共同參與到社會管理之中，或許，這正是中國媒介社區(qū)化能否成功的關(guān)鍵所在。
參考文獻
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【關(guān)鍵詞】社會變革 基層團場 人民調(diào)解 糾紛解決
【中圖分類號】D902 【文獻標(biāo)識碼】A
社會轉(zhuǎn)型時期糾紛解決面對的新挑戰(zhàn)
糾紛主體的復(fù)雜性與陌生性。我國傳統(tǒng)的社會是一個熟人社會，這是由當(dāng)時農(nóng)業(yè)社會的社會結(jié)構(gòu)所決定的，在生產(chǎn)水平低下的條件下，人們需要相互合作，形成了以家庭、村落為核心的生活與生產(chǎn)的共同體。隨著社會轉(zhuǎn)型，人際之間的流動性加大，熟人社會逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣?，糾紛不再局限在家人、鄰里之間，逐漸呈現(xiàn)出主體復(fù)雜化與陌生化的特點。
糾紛的多元化。在社會轉(zhuǎn)型時期，糾紛的多元化主要體現(xiàn)在幾個方面；第一，糾紛類型多元化。傳統(tǒng)的婚姻家庭糾紛、相鄰關(guān)系糾紛已經(jīng)不再是民間主要的矛盾糾紛，新型糾紛如環(huán)境與生態(tài)糾紛、征地拆遷糾紛、勞資糾紛、黨群干群關(guān)系引發(fā)的糾紛不斷增加，并在糾紛總量中占據(jù)越來越大的比例。第二，糾紛的成因多元化。傳統(tǒng)的糾紛呈現(xiàn)直線型特點，而新時期的糾紛呈現(xiàn)曲線形特點。構(gòu)成糾紛的因素由單一因素轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N因素的共同作用，由“一因一果”的糾紛轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘁蛞还被蛘摺岸嘁蚨喙?。傳統(tǒng)的糾紛要么因為情感因素，要么因為經(jīng)濟因素，同時兼具這兩個特征的并不多，但是當(dāng)下糾紛牽涉方方面面的因素。
糾紛的群體性與關(guān)聯(lián)性。計劃經(jīng)濟時期，整個社會的同質(zhì)性相對較高，在集體主義的約束下，各種矛盾沖突的表現(xiàn)并不那么明顯。采用“全國一盤棋”的做法在大多情況下都能取得較好的效果。但是從20世紀(jì)90年代中后期開始，中國進入社會轉(zhuǎn)型時期，而社會轉(zhuǎn)型的實質(zhì)就在于對利益的調(diào)整。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，中國社會進入矛盾高發(fā)期。在各社會成員由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕钡倪^程中，收入差距和貧富差距拉大，社會主體被分化為不同的利益階層。矛盾糾紛由傳統(tǒng)的公民與個人轉(zhuǎn)變?yōu)楦鹘?jīng)濟實體和社會群體。糾紛的規(guī)模不斷增大，由于糾紛主體的利益一致性，有著一致訴求的糾紛當(dāng)事人通過各種方式進行聯(lián)系，形成一個短期的“利益共同體”，采取不同的方式對糾紛進行干預(yù)，形成一種較緊密的群體，少則十幾人多則上百人參與，弄不好就會形成。在拆遷安置、征地補償、農(nóng)民工的勞資糾紛、社會福利與保險等糾紛中，這些矛盾由于涉及集體利益，往往有著顯著的“關(guān)聯(lián)性”與“群體性”的特征。
人民調(diào)解的應(yīng)對優(yōu)勢
平等自愿。與公力救濟相比較，人民調(diào)解最大的優(yōu)勢莫過于其平等性及自愿性。人民調(diào)解的平等性在于人們調(diào)解是雙方當(dāng)事人在地位平等基礎(chǔ)上進行友好協(xié)商，人民調(diào)解組織在其中只是一個協(xié)調(diào)者的作用，并不強制干涉糾紛進程，避免引起當(dāng)事人對強權(quán)的抵觸心理。人民調(diào)解的自愿性在于，當(dāng)事人享有充分的自由選擇權(quán)，從把糾紛提交調(diào)委會處理，到達成調(diào)解協(xié)議，均由當(dāng)事人自愿協(xié)商決定，不允許任何人采取任何強制調(diào)解方式。
法官是陌生人而調(diào)委會的調(diào)解人員卻是“身邊人”。調(diào)委會是基層群眾自治組織，是人民自愿選舉出來的，選之于人民并為人民服務(wù)?；鶎诱{(diào)解員熟悉社區(qū)情況，更容易讓老百姓放下警惕打開心防。而在平等自愿原則主導(dǎo)下的糾紛解決，充分尊重當(dāng)事人對自己權(quán)益的處分，有利于達到更好的社會效果。
效率。糾紛解決的效率是從時間維度上界定的，指解決糾紛所需時間的長短。與公力救濟相比，人民調(diào)解的效率性有著顯著優(yōu)勢。公力救濟往往追求程序正義，程序正義意味著法院必須嚴(yán)格按照一系列的規(guī)則進行，復(fù)雜的程序性和高效率是法院作出正確判決的保障，判決的正當(dāng)化則是司法正當(dāng)?shù)闹匾h(huán)節(jié)，但是，調(diào)查取證需要時間、鑒定勘驗需要時間、申請證人出庭需要時間，這導(dǎo)致了訴訟是非常耗時的一種糾紛解決方式。
但人民調(diào)解則不同，人民調(diào)解是以當(dāng)事人的同意為其正當(dāng)化的基礎(chǔ)，而非由復(fù)雜的程序作為正當(dāng)性的保障。它可以隨時介入，就地解決，采取簡單的方式靈活處理糾紛，幫助當(dāng)事人解決矛盾。
上文已經(jīng)分析，目前糾紛呈現(xiàn)出多樣性與復(fù)雜性、群體性與關(guān)聯(lián)性的特點。糾紛一般分為萌芽期、爆發(fā)期、相持期等階段，如果采取公力救濟的方式，往往是對糾紛的補救，是在糾紛已經(jīng)發(fā)生后采取的不得已的措施，這就意味著已經(jīng)錯過了糾紛解決的最佳時期，因為糾紛已經(jīng)經(jīng)過一段時間的醞釀。而采取人民調(diào)解的方式，可以在萌芽期就及時介入糾紛，防患于未然，把糾紛扼殺在最初階段，防止糾紛的擴大。在最初階段及時解決糾紛，能極大地提高解決糾紛處理的效率，不但能避免法院立案難、調(diào)查難、取證難的弊病，也可以避免采取行政救濟，遭遇行政機關(guān)相互推諉、拖延的現(xiàn)象。
另外，人民調(diào)解采取溫和說服的方式，采取情理法多種手段相融合的方法，針對不同情況來平衡當(dāng)事人之間的利益沖突，以柔克剛、潛移默化地解開當(dāng)事人的心結(jié)，靈活多樣又溫和和，最大程度地避免“強按牛喝水”的現(xiàn)象，消除當(dāng)事人的反感，提高執(zhí)行的效率。
靈活。人民調(diào)解是一項靈活的糾紛解決機制，主要體現(xiàn)在如下兩方面：
第一，參照的規(guī)范靈活多樣。在社會轉(zhuǎn)型期間，出現(xiàn)各種新糾紛，法律卻有滯后性，立法之初并沒有針對未來的糾紛類型及處理作出規(guī)定，導(dǎo)致法律存有空白。但是人們調(diào)解卻不單純將法律作為解決沖突的規(guī)范，它還依據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、鄉(xiāng)規(guī)民約、宗教習(xí)慣、情感、道德等多種因素來解決矛盾沖突。這就使得人民調(diào)解在遭遇新型糾紛時，不至于措手不及。
第二，采取的手段靈活多樣。靈活高效是人民調(diào)解這一制度設(shè)計之初的基本價值追求，調(diào)解員在處理不同糾紛時運用不同策略。較之于司法救濟和行政救濟的強制性，人民調(diào)解更加溫和靈活。例如，對尚有感情的當(dāng)事人，通過情義融化法，通過回顧他們過去的點點滴滴來喚起他們的感情，達到大事化小、小事化了的效果。對性格剛烈、脾氣急躁的當(dāng)事人采取以柔克剛的方法，避免一開始就拿出法律對其批評教育，而多采取和風(fēng)細雨的勸說，使其心服口服。對優(yōu)柔寡斷的當(dāng)事人采取正義威懾法，利用道德感化、輿論導(dǎo)向等方法，使他們配合調(diào)解員工作。
人民調(diào)解在基層社會中的實踐
排查矛盾，預(yù)防糾紛。一方面，基層調(diào)委會本著“預(yù)防走在排查前，排查走在調(diào)解前，調(diào)解走在激化前”的原則，對各類矛盾糾紛進行全面深入的大排查。采取普遍排查與重大排查相結(jié)合的方式，在重大節(jié)假日期間和各敏感時期對糾紛存在的苗頭隱患進行拉網(wǎng)式排查。在中秋、元旦、春節(jié)期間，人民調(diào)解員深入困難群眾多、矛盾糾紛多、工作難度大的村組，對社會治安薄弱的重點區(qū)域進行有針對性的排查，并對排查出的矛盾糾紛及時化解。
另一方面，針對社會轉(zhuǎn)型時期矛盾糾紛的特點，針對涉及人群眾多、數(shù)額巨大的征地補償問題及拆遷安置問題。人民調(diào)委會及時預(yù)防此類糾紛，對轄區(qū)內(nèi)社會敏感問題引發(fā)的矛盾糾紛做到底數(shù)清、情況明，通過對這些糾紛的全面排查，深入分析，做到準(zhǔn)確預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生。
部門聯(lián)動，化解糾紛。在社會轉(zhuǎn)型時期，政府由“治理”轉(zhuǎn)向“善治”。善治的本質(zhì)就是多方參與，政府與公民對社會生活共同管理，各部門相互協(xié)調(diào)配合，使社會發(fā)揮最大的活力。
黨的十報告提出要加強和創(chuàng)新社會管理，正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，完善制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。
出于對加強和創(chuàng)新社會管理的回應(yīng)，人民調(diào)解工作被納入到基層建設(shè)工作范疇，在基層社會中，人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解形成“大調(diào)解”格局，相互配合，齊抓共管。加強人民調(diào)解與行政調(diào)解的鏈接，對涉及土地承包、醫(yī)患關(guān)系、征地拆遷、環(huán)境保護、交通安全事故造成的損害賠償?shù)让芗m紛，人民調(diào)解委員會加強與派出所、土管、、民政等部門的配合。整合各個部門的力量，合力化解糾紛，從源頭上防止治安案件和民事案件轉(zhuǎn)為刑事案件的發(fā)生。加強人民調(diào)解與司法調(diào)解的鏈接，實現(xiàn)案件分流，優(yōu)化資源配置。通過加強人民調(diào)解與司法調(diào)解的配合，在各基層法院加強民事審判訴前、訴中與人民調(diào)解的對接工作，推進人民調(diào)解的窗口前移。
在新形勢下，矛盾糾紛的化解單靠一個部門的力量很難完成，單靠一種調(diào)解方式也未必會取得很好的效果。“三調(diào)聯(lián)動”機制整合了調(diào)解資源，充分發(fā)揮了各種調(diào)解的優(yōu)勢，通過運用各種手段，拓寬矛盾化解的領(lǐng)域，調(diào)解方式由事后被動調(diào)解轉(zhuǎn)化為事前主動調(diào)解，最大限度地減少了社會的不和諧因素。
人民調(diào)解在基層社會治理中的價值
和諧。人民調(diào)解的理念是和諧。在人民調(diào)解的制度設(shè)計之初，考慮的就是通過在充分尊重群眾訴求的基礎(chǔ)上，化解糾紛，實現(xiàn)人與人之間的和諧。公力救濟以規(guī)則作為解決糾紛的依據(jù)，而人民調(diào)解則把當(dāng)事人的意思自治作為解決糾紛的依據(jù)。公力救濟追求普遍正義，難免會導(dǎo)致某些個案中的利益沒有得到很好的平衡，造成法律與人情的相悖。在某些情況下，法院的解決方案即使是合法的，也未必是最佳的。但是人民調(diào)解制度則不同，人民調(diào)解制度不只有著深遠的文化土壤，而且是對現(xiàn)實生活的具體回應(yīng)。在訴訟中，被告往往有著強烈的屈辱感和憤怒感，而一次一次的開庭審判和公開質(zhì)證、法庭辯論都會加劇當(dāng)事人雙方的緊張與對立。在傳統(tǒng)觀念中，當(dāng)事人對薄公堂，劍拔弩張，當(dāng)事人都有一種反正已經(jīng)“撕破了臉”、“破罐子破摔”的心理，而“非黑即白”的最終判決，在司法的強制力下，甚至進一步加劇了當(dāng)事人之間的沖突。人民調(diào)解制度則更加尊重當(dāng)事人的意思，調(diào)解是在當(dāng)事人完全自愿的前提下開展的，調(diào)解人在調(diào)解過程中充當(dāng)一個“中間人”作用，并不帶有任何強制性的官方色彩，既避免了“以權(quán)壓人”也不會造成當(dāng)事人的二次負擔(dān)?；谌嗣裾{(diào)解良好的保密性和調(diào)解方式的溫和治愈性，當(dāng)事人可以放心地將深層次的矛盾向調(diào)解人陳述，通過調(diào)解人在雙方不斷斡旋，達到二者都滿意的結(jié)果。
人民調(diào)解的實效是和諧。一方面，在司法救濟或者行政救濟中，當(dāng)事人面對不利于自己的后果，可能口服心不服，甚至是心口都不服。由于公力救濟的官方色彩，在很多情況下，糾紛解決之初就容易引起當(dāng)事人的逆反與敵對，糾紛解決過程中，更讓人質(zhì)疑程序的公平性與合理性。最終的解決方案引起的不滿不能宣泄，嚴(yán)重的可能演化為對社會的仇恨和對糾紛另一方當(dāng)事人的不滿，從而導(dǎo)致新的犯罪。這種不滿導(dǎo)致判決的執(zhí)行難，社會效果不理想。但是人們調(diào)解不僅具有溫和的外觀還具有完美的內(nèi)核。人民調(diào)解通過當(dāng)事人自己相互協(xié)商達成解決糾紛的協(xié)議，使得雙方當(dāng)事人心平氣和地走出糾紛，自愿履行自己做出的調(diào)解協(xié)議，圓滿解決糾紛，達到人與人之間，人與社會之間的和諧。另一方面，并非所有的糾紛都可以采取訴訟或者行政救濟的方式。通常意義上的糾紛分為情感類和金錢類。但在社會轉(zhuǎn)型期，不少糾紛兼具這兩種特點。但在法庭上，你提出什么訴訟就會得到什么救濟，對于針對金錢的糾紛可能通過一紙判決得到裁定，但針對感情的糾紛，卻收效甚微。正如龐德所說：“一個法院能使一個原告重新獲得一方土地，但是它不能使他重新獲得名譽。法院可以使一個被告歸還一件稀有的動產(chǎn)，但是它不能迫使他恢復(fù)一個妻子已經(jīng)疏遠的愛情。法院能強制一個被告履行一項轉(zhuǎn)讓土地的契約，但是它不能強制他去恢復(fù)一個秘密被嚴(yán)重侵犯的人的精神安寧。”①在很多情況下，人們提訟可能是一時義憤，或者純粹為了名譽、情感，但在法庭上，很可能得到一個針對金錢的物質(zhì)彌補，卻忽視了潛藏在糾紛表面更深層次的矛盾，無法從根本上修復(fù)雙方關(guān)系，解決糾紛。人民調(diào)解不只有訴訟的基本價值，還兼具人間的溫情，有利于社會各成員之間關(guān)系融洽，推動社會和諧。
穩(wěn)定。塞繆爾?亨廷頓認(rèn)為，經(jīng)濟發(fā)展本身就是一個造成社會不穩(wěn)定的進程，一方面經(jīng)濟增長以某種速度極大地促進物質(zhì)福利和生活水平的提高，但是另一方面卻因其不平等而以更快的速度造成社會的怨憤。戴維斯則直接將這種現(xiàn)象解釋為“發(fā)展型的相對剝奪感”。中國目前社會結(jié)構(gòu)變化，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，在急劇的社會變遷中，人民的生活水平和價值觀念都發(fā)生巨大的改變，造成大量的矛盾糾紛。
在這樣的社會背景下，人民調(diào)解被稱為“維護穩(wěn)定的第一道防線”，有著深刻的現(xiàn)實根源。其最重要的作用在于，人民調(diào)解制度注重源頭治理預(yù)防矛盾糾紛，訴訟是一種針對已然狀態(tài)的糾紛解決機制，而人民調(diào)解則不然，人民調(diào)解制度堅持“抓小、抓早、抓苗頭”的工作方針，通過排查矛盾、預(yù)防糾紛，可以將糾紛化解在其萌芽狀態(tài)，避免了矛盾的進一步激化升級和事態(tài)的進一步惡化擴大。
從人民調(diào)解的主要機制來看，人民調(diào)解制度在基層社會中實現(xiàn)定期排查糾紛制度、信息報送制度、重大疑難糾紛的分析研判制度、社情分析調(diào)查制度及多部門的聯(lián)合調(diào)處機制。這些機制確保了基層調(diào)解組織能充分掌握工作的主動權(quán)，促進基層社會的穩(wěn)定。苗頭性的糾紛排查調(diào)處制度屬于基層社會治理中的預(yù)防性、基礎(chǔ)性的工作，對糾紛的排查，可以為社會和諧穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。信息報送機制，利用基層調(diào)委會根植于基層社區(qū)，了解社情民意的特點，可以在群眾和政府之間起到“橋梁”作用，上傳下達，幫助政府了解糾紛動態(tài)，制定切合實際的政策。重大疑難糾紛的分析研判制度，通過對糾紛成因、性質(zhì)、特點、發(fā)展趨勢的分析，可以使調(diào)解人員更好地掌握糾紛動態(tài)，因地制宜、因時制宜，對癥下藥，找到矛盾糾紛的深層次原因，化解糾紛。多部門聯(lián)合調(diào)處制度，可以整合優(yōu)勢資源、形成化解糾紛的合力，提高糾紛解決的效率，達到更好的社會效果。
從人民調(diào)解的具體運作來看，人民調(diào)解在現(xiàn)實生活中，不僅面向傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里、賠償?shù)瘸Ｒ娦?、多發(fā)性的糾紛，防止這些小糾紛激化，由輕微民事案件轉(zhuǎn)化為刑事案件；還根據(jù)當(dāng)前社會變革時期經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，不斷完善調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，拓寬調(diào)解的深度和廣度。各基層調(diào)委會對轄區(qū)內(nèi)的突出問題和熱點糾紛都進行密切關(guān)注，對涉及征地拆遷、安置補償、弱勢群體保護、干群關(guān)系等方面的糾紛，積極化解，最大限度地減少不和諧因素，維護社會穩(wěn)定。
總之，社會的高速發(fā)展帶來了人民群眾生活水平的提高，也帶來了各種社會問題和社會矛盾。人民調(diào)解以它特有的優(yōu)勢回應(yīng)著社會的需要，彌補了公力救濟的空白地帶，也完善了社會治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。人民調(diào)解立足于群眾自治，所形成的秩序與社會有著內(nèi)在親和性，通過對糾紛的預(yù)防、化解和糾紛發(fā)生后對群眾的宣傳教育，防止矛盾擴大，最大限度地消除不和諧因素，為社會的持續(xù)健康發(fā)展提供強大動力。因此，我們要認(rèn)真對待人民調(diào)解機制，發(fā)揮其在社會治理中的積極作用，積極探求人民調(diào)解機制的進一步發(fā)展。
（作者分別為石河子大學(xué)政法學(xué)院副教授，石河子大學(xué)碩士研究生；本文系“兵團團場糾紛解決調(diào)處機制研究”的階段性成果，項目編號：2012YB04）
【注釋】
關(guān)鍵詞：戶籍制度；政權(quán)統(tǒng)治；行政學(xué)
中圖分類號：B08 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001—8204（2012）03—0027—04
在中國的社會發(fā)展過程中，戶籍制度始終扮演著重要的角色，發(fā)揮著重要的作用。隨著我國現(xiàn)行戶籍制度改革的不斷推進，戶籍制度已成為社會和學(xué)界關(guān)注的熱門問題之一。任何一項制度，挖掘其產(chǎn)生的歷史根源是非常必要的，但從現(xiàn)有文獻的梳理來看，從社會學(xué)、人口學(xué)及歷史學(xué)等視角對戶籍制度產(chǎn)生原因的研究較多，而從行政學(xué)視角對其進行研究和探討的相對較少，甚或沒有去分析和解釋這一制度產(chǎn)生的深層原因。本文旨在行政學(xué)的視閾下對戶籍制度產(chǎn)生的原因及內(nèi)在機理進行剖析，為現(xiàn)行戶籍制度改革提供借鑒。
一、政權(quán)統(tǒng)治是戶籍制度產(chǎn)生的根本目的
戶籍制度的產(chǎn)生主要源于國家政權(quán)統(tǒng)治的需要，是國家這一公共權(quán)力機關(guān)實施和運用權(quán)力管理公共事務(wù)的有效手段。
對于國家來講，人是最重要的經(jīng)濟政治資源，是國家存在的基礎(chǔ)。在農(nóng)業(yè)社會階段，人口的眾寡更是衡量一個國家綜合國力的重要標(biāo)尺。而國家控制人口的最有效方法就是把人民固定在土地上，讓其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這樣，農(nóng)民有了安身立命之所，不至于四處遷徙，而統(tǒng)治者也才能有固定的人力資源和物質(zhì)基礎(chǔ)?！抖Y記·大學(xué)》中有“有人由此土、有土由此財、有財有此用”的表述，清晰地傳達了古人對農(nóng)業(yè)、土地、農(nóng)民的重視，土地和勞動力是一個國家強盛和富有的標(biāo)志。在中國古代生產(chǎn)工具簡單、生產(chǎn)力水平較低的情況下，生產(chǎn)效益的高低只能依賴于勞動力數(shù)量的多寡。在統(tǒng)治者看來，唯有控制更多的人口，才能壯大國家的經(jīng)濟、軍事力量，抵抗外域入侵，確保國家的繁榮和昌盛。
戶籍制度是隨著國家和個體家庭的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。歷史學(xué)家的研究表明，中國最早的國家是因“治水有功”而“王天下”的夏朝。自夏朝開始，中國開始進入私有制社會，但此時處于從原始的部落社會向建立公共權(quán)力的過渡時期。這個階段，各氏族部落的首領(lǐng)們不過是出于聯(lián)合抵御自然災(zāi)害的需要和對夏禹平定水患的欽佩而推舉夏禹為名義上的“天子”，其權(quán)威并未真正確立。實際上他并不能直接對國內(nèi)臣民發(fā)號施令，向臣民派役納稅。其政權(quán)統(tǒng)治方式只是在于通過更大范圍氏族的宗法血緣關(guān)系來治理。不是老百姓每家每戶直接接受統(tǒng)治者的盤剝，進奉貢物，而是以氏族部落或在此基礎(chǔ)上形成的諸侯邦國為單位，間接地接受國家政治權(quán)力的統(tǒng)治。這個時期已經(jīng)出現(xiàn)了一些管理各類人口的國家機構(gòu)，人口的登記和統(tǒng)計等一些戶籍制度必備的內(nèi)容也在一定范圍里出現(xiàn)了。但是，早期國家這種分封制的政治統(tǒng)治方式帶有鮮明的氏族血緣色彩，不但妨礙了西周國家形態(tài)的完善，也阻礙了以家庭為編制單位、以地緣為標(biāo)志、純粹行政的戶籍制度的形成。由于宗法血緣關(guān)系本身的脆弱性，隨著時間的推移和社會的發(fā)展，宗法血緣關(guān)系越來越遠越來越淡漠，致使宗法禮儀的約束力逐漸消失，天子逐漸失去了對整個國家的控制能力，建立在血緣宗法治理基礎(chǔ)上的政權(quán)岌岌可危。
至春秋戰(zhàn)國時期，天下便進入了一個“君不君、臣不臣”的混亂時期。各諸侯國隨著自身力量的不斷壯大紛紛謀求獨立，為確保國家的生存以及繁榮和昌盛，就必須盡可能多地實際控制更多地人口才能真正壯大自己國家的軍事力量，抵抗外域入侵。所以，這一時期，各國在進行政治改革和國家制度的建設(shè)過程中，帶有集中化性質(zhì)的戶籍制度開始形成。各國開始重視對戶籍制度的調(diào)整，以齊國為代表，經(jīng)過管仲實施的改革措施之后，確立了戶口登記與征發(fā)賦稅徭役相結(jié)合，編制基層社區(qū)的戶籍組織與國家對基層社區(qū)的控制相結(jié)合的原則，建立了政治控制與經(jīng)濟剝削相結(jié)合的統(tǒng)治模式。戰(zhàn)國時期，傳統(tǒng)的社會秩序領(lǐng)主制的政治秩序全面瓦解，西周王室連名義上的共主地位也無法維持，夏商周早期國家所發(fā)明和使用的政治控制手段完全失去效用?？偠灾?，一切傳統(tǒng)的政治控制手段，完全不再具有約束力，原有的宗法道德、王道禮儀和法律制度對社會的調(diào)節(jié)作用喪失殆盡。政治統(tǒng)治如何重新確立，呼喚新的手段和途徑，如何使國家權(quán)力意志得到貫徹，客觀上產(chǎn)生了新制度形式的需要。戶籍制度正是在這樣的背景下逐漸成熟完備起來。秦國在秦孝公時，用商鞅實行變法，外修刑政，內(nèi)務(wù)耕織，有效地推動了國家經(jīng)濟和武力的發(fā)展，秦國成為戰(zhàn)國七雄最有實力的國家，最終統(tǒng)一了中國。秦朝統(tǒng)一之后進一步推廣和完善了商鞅變法所制定的戶籍制度，重新確立了古代國家對各個組成部分的絕對控制關(guān)系，所有的土地、人民不再是停留在禮儀上或法理意義上的歸國家所有，而是借助于戶籍制度實實在在地歸屬國家亦即統(tǒng)治者所有，國家的社會控制和統(tǒng)治功能大大加強。至此，戶籍制度以其對古代國家統(tǒng)治下的人民及其財產(chǎn)（主要是土地）的統(tǒng)計作為手段，完成了古代國家對人民的人身控制與財產(chǎn)掌握，滿足了國家對人民和領(lǐng)土的政治控制，是國家通過各級地方行政機構(gòu)在其所統(tǒng)治的疆域上向人民充分伸展政治影響力的反映，正式確立并發(fā)展成為中國古代政治制度中最重要的組成部分，成為完善國家形態(tài)、實施政治統(tǒng)治、強化對古代國家控制基層社會和人民的有效手段。
二、生產(chǎn)力水平是戶籍制度產(chǎn)生的物質(zhì)基礎(chǔ)
戶籍制度的產(chǎn)生是生產(chǎn)力水平發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平的提高是單個家庭生產(chǎn)能夠獨立進行，小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)方式的出現(xiàn)，為戶籍制度的形成和實施提供了社會前提和基礎(chǔ)。
“地球上任何一個地區(qū)的長久繁榮、文明的延續(xù)，基本上都要取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的支持?！秉S河流域是中華民族的發(fā)源地，這里的氣候和地理條件非常適合農(nóng)耕。我們的祖先很早就開始從事農(nóng)耕生產(chǎn)，但農(nóng)耕技術(shù)水平的提高卻是一個非常漫長的過程。在原始社會的末期以及奴隸社會初期，農(nóng)耕工具使用比較普遍的還是石器、木器、蚌器和骨器，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多依靠人力，個體家庭沒有能力獨立地進行生產(chǎn)和生活活動，土地所有制是建立在井田制基礎(chǔ)上的領(lǐng)主制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上都是以公社集體生產(chǎn)的形式，家庭還不是生產(chǎn)和生活的基本單位，個體化的小農(nóng)經(jīng)濟根本無法產(chǎn)生。西周時期，青銅工具雖然開始運用于農(nóng)業(yè)，但是青銅器農(nóng)具數(shù)量很少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式依然是集體生產(chǎn)，所謂“十千維耦”、“千耦其耘”，就是對當(dāng)時生產(chǎn)情景的具體描繪。這一時期，雖然中國社會已經(jīng)開始從氏族社會向階級社會邁進，但是當(dāng)時的社會生產(chǎn)力水平并未發(fā)生過飛躍性的發(fā)展，因而氏族公社的組織形式與所有制形式都基本上被保留下來。西周時期氏族公社的土地依然需要定期分配，《公羊傳·宣公十五年》何休注云：“是故圣人制井田之法而分之，一夫一婦受田百畝……司空謹(jǐn)別田之高下、差惡，分為三品……故三年一換主（土）易居，財均力平?！边@種情形與恩格斯所說的馬爾克制度最初一年，而后三年、六年、九年乃至十二年重新分配土地的情況基本吻合。這也說明了在夏商周時代，“氏族制還能以改變的、地區(qū)的形式，即以馬爾克制度的形式，繼續(xù)存在幾個世紀(jì)”。由于戶籍制度對戶口的登記和統(tǒng)計是以“戶”作為基本單位進行的，因而具有獨立生產(chǎn)能力的小農(nóng)階層的形成也是戶籍制度形成的必要條件。在這種生產(chǎn)資料所有制條件下，早期國家的統(tǒng)治者也只能以公社為單位進行賞賜和剝削的并不以個體公社農(nóng)民為對象，因而也就沒有了解公社內(nèi)部戶口和土地數(shù)字的必要。大范圍的人口流動沒有可能出現(xiàn)，統(tǒng)治者也沒有必要控制生產(chǎn)者的流動。
春秋戰(zhàn)國時期，社會生產(chǎn)力水平的快速提高，農(nóng)耕的情況發(fā)生了根本性的改變。鐵的農(nóng)業(yè)器具和牛耕的廣泛應(yīng)用，大大地提高了農(nóng)耕的效率和質(zhì)量，再加上水利設(shè)施的建設(shè)，以及翻土施肥、精耕細作等農(nóng)耕技術(shù)的改進和普及，農(nóng)民獨立生產(chǎn)的能力有了很大的提高，集體生產(chǎn)的形式被逐漸打破，土地所有制也開始向私有化的方向發(fā)展。同時，鐵制的農(nóng)業(yè)手工業(yè)器具也得到了廣泛應(yīng)用，農(nóng)村家庭手工業(yè)也隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進步迅速發(fā)展起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高與家庭手工業(yè)的發(fā)展相結(jié)合，催生了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟。生產(chǎn)技術(shù)的進步不僅推動了農(nóng)業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，隨著獨立的手工業(yè)作坊大量涌現(xiàn)，商業(yè)活動日趨繁榮，社會經(jīng)濟也隨之發(fā)展起來了。經(jīng)濟社會的發(fā)展使得大量人口繁育，大量荒地得以開墾，土地私有化進程加快，一家一戶自耕農(nóng)階層廣泛出現(xiàn)，土地公有制氏族公社的結(jié)構(gòu)和集體生產(chǎn)的形式逐步瓦解。同時，無地或少地的“隱民”、“私屬徒”大量出現(xiàn)，社會流動在更大范圍內(nèi)發(fā)生，誘發(fā)了封建制地主經(jīng)濟關(guān)系的產(chǎn)生，大量的公田被荒置，對領(lǐng)主制經(jīng)濟產(chǎn)生了強烈的沖擊，以井田制為基礎(chǔ)、以集體生產(chǎn)為主要生產(chǎn)形式的領(lǐng)主制經(jīng)濟瀕于崩潰。這些都為戶籍制度的形成提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。為了應(yīng)付土地由過去的公社所有制向土地私有制轉(zhuǎn)變以及由此帶來的社會秩序的混亂，齊國實行了“正戶籍”的政策，此后，春秋其他諸侯國也先后進行了戶口的統(tǒng)計和戶籍的管理。由于這個時期諸國建立戶籍制度的目的在于恢復(fù)舊的統(tǒng)治秩序，所以，戶籍制度并沒有能夠獲得全面地發(fā)展。不過，經(jīng)過春秋時期近三百年的發(fā)展，城市平民與鄉(xiāng)村平民在身份上趨于齊等，城市的平民階層與已經(jīng)出現(xiàn)的自耕農(nóng)階層一起構(gòu)成了一個嶄新的“編戶齊民”階層，為戶籍制度的全面形成創(chuàng)造了必要條件。直至戰(zhàn)國時期，傳統(tǒng)的領(lǐng)主制的統(tǒng)治秩序全面瓦解，封建制地主經(jīng)濟關(guān)系進一步鞏固，在秦消滅六國一統(tǒng)天下的過程中，戶籍制度逐漸發(fā)展完備。
三、重禮思想是戶籍制度產(chǎn)生的政治理念
國家政權(quán)統(tǒng)治得以確立，需要廣泛的思想觀念和理論論證提供支持。人們之所以接受權(quán)力的統(tǒng)治，完全在于他們關(guān)于權(quán)力的認(rèn)識和觀念。這種認(rèn)識和觀念是政權(quán)統(tǒng)治最根本的合法性所在，也是戶籍制度設(shè)計實施的指導(dǎo)性思想和理論基礎(chǔ)。
農(nóng)業(yè)社會在血緣關(guān)系的基礎(chǔ)上，集家而成族，聚族而成國。在家國同構(gòu)的社會秩序和政治現(xiàn)實中，家族生活擴展為國家政治生活，使得家族的倫理與政治的倫理也合而為一，血緣一宗法關(guān)系即是維系家國一體的穩(wěn)固基礎(chǔ)?！胺矅医云鹪从谑献?，此在各國皆然。而我國古代，于氏族方面之組織尤極完密，且能活用其精神，故家與國之聯(lián)絡(luò)關(guān)系甚圓滑，形成一種倫理的政治?！痹谏鐣卫磉^程中，倫理關(guān)系是通過“禮”與“法”的控制形式得以強化和維護的。最初的禮起源于氏族社會，主要是習(xí)俗之禮。從詞源學(xué)考察，禮的起源和核心則是尊敬和祭祀祖先。隨著氏族社會演進到宗法社會，禮就逐漸具有了權(quán)力象征的意義。禮的意圖在于“分”，即分貴賤、明等級。禮的核心是維護貴賤上下、尊卑長幼、男女有別的等級秩序。這一重要內(nèi)涵符合統(tǒng)治者的意識形態(tài)方面的內(nèi)在需要。周朝統(tǒng)治者以“天”為精神信仰，以“德”為價值基礎(chǔ)，將祭神（祖先）為核心的原始禮儀，加以改造制作，予以系統(tǒng)化、擴展化，制定出一系列禮樂典章制度作為社會的行動準(zhǔn)則?！吨芏Y》中所載小司徒“登民數(shù)”，“生齒皆登”，以及“天有十日，人有十等”，以及“國”“野”兩類戶口分治等，都反映出了其所宣揚的政治倫理和理念，即尊重權(quán)威，保持等級有序。以家編戶，以祖定籍，當(dāng)人們被賦予某種“籍”之后，其意義不僅在于人們需要接受其在社會現(xiàn)實中的地位或位置，需要接受地方權(quán)威或家長權(quán)威，更重要的在于統(tǒng)治者借此實現(xiàn)其統(tǒng)治所需要的一種社會秩序觀。但是，這一時期的政治格局卻與天道秩序的理想相去甚遠，爭戰(zhàn)與混亂打破了既有的制度規(guī)則。
春秋時期的社會深刻變革對古禮體系產(chǎn)生了巨大沖擊，有所謂“禮崩樂壞，學(xué)絕道喪”之說。于是，思想家們紛紛開始反思，先秦諸子都有志于謀求整合政治社會秩序，而各家有各家的主張，于是有了不同的重振政治社會秩序的方略。但先秦諸子在一點上是相同的，即在謀求社會秩序整合時，絕大多數(shù)都視禮為一基本方略。春秋末年，孔子以仁釋禮，摒除單純的儀式形式，把“儀制”中的血緣關(guān)系和歷史傳統(tǒng)提取出來，冠之以人道性、人格化內(nèi)容，將其轉(zhuǎn)化為意識形態(tài)上的自覺主張，對超出生物種屬性質(zhì)、起著社會結(jié)構(gòu)作用的血緣親屬關(guān)系和等級制度做出明朗的政治學(xué)解釋，表達了“君使臣以禮，臣事君以忠”的政治道德主張，使“禮”具有了普遍和長久的社會性含義和作用。在儒家那里，把天道與人倫統(tǒng)一起來，由此也為等級秩序求得了合乎天道的驗證。儒家思想把天道更多地理解為一種由中心與邊緣構(gòu)成的、井然有序的級差格局，它應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在儀式所規(guī)定的現(xiàn)時的秩序中。儒家思想把‘人’當(dāng)做‘天’的產(chǎn)物，再從‘人’的角度為秩序?qū)ふ乙罁?jù)，因此無論是人的性善還是性惡，維持親疏遠近上下貴賤的秩序都應(yīng)當(dāng)是一種自覺的積極的‘天道’。強調(diào)“立于禮”，“禮者為異”，異即等級。實行禮的目的在于通過劃分等級固定每個人的社會地位，并使其能安于天生的血統(tǒng)給自己帶來的或貴或賤的命運，以使“民不遷，農(nóng)不移，工賈不變”，達到天下的安定。存在于社會上的貴賤上下等級與存在于家庭中的尊卑長幼等級都被儒家看成是維護社會秩序所不可缺乏的條件。社會成員必須嚴(yán)格遵循禮制標(biāo)準(zhǔn)，做到“非禮勿視，非禮勿聽，非禮勿言，非禮勿動”?！叭绻f等級秩序是君主政治得以生存的制度保障，那么等級原則的提出則從認(rèn)識上提高了統(tǒng)治者維護和鞏固等級秩序的自覺性。等級原則成為鞏固君權(quán)的基本手段。”在重禮思想的指導(dǎo)下，春秋戰(zhàn)國時期各國包括秦國在變法過程中，戶籍制度設(shè)計的出發(fā)點即是加強社會控制，依據(jù)倫理規(guī)定，圍繞鞏固權(quán)力統(tǒng)治，定期進行戶口登記，進行職業(yè)體系的分類，重新確定社會身份地位，嚴(yán)禁遷徙，用制度把農(nóng)民及不同身份的人約束在相對固定的領(lǐng)域或范圍里，強調(diào)社會角色和地位的先賦性，以便于對他們灌輸有利于政權(quán)統(tǒng)治的價值觀念，施行禮教和道德教化。所以說，戶籍制度是對“禮”內(nèi)涵的外在制度化，是禮制觀念的體現(xiàn)，同時，對于推行禮教也發(fā)揮了重要作用。
四、社會結(jié)構(gòu)是戶籍制度實施的現(xiàn)實條件
家庭是社會的基本單位，是社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會組織結(jié)構(gòu)的細胞，包含著社會結(jié)構(gòu)的某些基本特性，是理解社會結(jié)構(gòu)的重要分析單位。中國古代社會家庭，是在私有制產(chǎn)生的基礎(chǔ)上伴隨著氏族社會的衰微和沒落而產(chǎn)生的，遠非近代以來核心家庭的概念。馬克思和恩格斯認(rèn)為：“每日都在重新生產(chǎn)自己生命的人們開始生產(chǎn)另外一些人，即增殖。這就是夫妻之間的關(guān)系，父母和子女之間的關(guān)系，也就是家庭?！?/p>
在農(nóng)業(yè)社會中，血緣關(guān)系和地緣關(guān)系總是結(jié)合在一起的。在中國古代夏商之前的很長的一段時間里，社會結(jié)構(gòu)都是由居住在不同地域的具有血緣關(guān)系的氏族部落構(gòu)成的。血族關(guān)系是古代社會的基本關(guān)系，是等級產(chǎn)生的根源，是社會組織的基礎(chǔ)。血族關(guān)系在階級社會中是通過父家長制而得以延續(xù)的。原始共同體中的血族等級最主要的就是血緣家族的輩份關(guān)系和老者享受的特權(quán)，隨著婚姻關(guān)系的固定，家庭逐漸成為社會的基本組織形式。繼原始社會的母系氏族時代、父系氏族時代之后，伴隨著私有制和奴隸社會的形成，進入社會宗族家庭為基本單位的時代，中國古代社會的家庭結(jié)構(gòu)向國家政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。張康之教授概括了這個時期社會的特征：“農(nóng)業(yè)社會是一個以‘家元共同體’為基本特征的社會，‘家’是社會構(gòu)成的核心要素和基本單元，‘家’在社會的結(jié)構(gòu)化中構(gòu)成了社會，因而，社會無非是‘家’的擴大和以‘家’為其單元的共同體?！摇羌以餐w中的‘點’，‘家’放大后成為‘族’，就有了地域的特征，以共同體的形式出現(xiàn)了，‘族’的放大則是‘天下’。近代的人們也把這種‘天下’稱作‘國家’，實際上，它并不是現(xiàn)代意義上的民族國家，只不過是王權(quán)發(fā)揮支配作用的范圍，其邊界往往是模糊的和流動的?！奔覈惑w是以家族為基本單位的。“中國的家，橫向可以擴及到家族、宗族以至氏族，縱向可以上通祖宗、下及子孫，是一個延展的、多面的、巨型的家”。家國一體性的維系是通過宗法制度實現(xiàn)的。這是一種自我封閉又擁有相對自治權(quán)力的一種社會基層系統(tǒng)，其中，每個成員都被置于高度系統(tǒng)化的等級名分體系中，并由此而產(chǎn)生宗法式的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。它以父系家長制為核心，沿著從家庭親屬差序向外延伸擴展，架構(gòu)了把一定數(shù)量的家庭聯(lián)系在一起的、具有共同血緣關(guān)系的家庭網(wǎng)絡(luò)。在這個大家庭里，等級觀念、貴賤有別、尊卑有序。在家、族與國的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系上，呈現(xiàn)出一種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊惑w性：家國同態(tài)，家國一體。無論是國家對家族的替代，還是家族與國家的混融，都不可否認(rèn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的政治制度和意識形態(tài)無不是家庭結(jié)構(gòu)、功能、倫理等內(nèi)容的放大。
論文提要：
法官作為法律職業(yè)中的特殊群體，其素質(zhì)的高低直接影響到公平、正義的實現(xiàn)以及社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。素質(zhì)的提高、尤其是特定的職業(yè)素質(zhì)的提高除了個體自身的努力外還需要有針對性的教育、培訓(xùn)。而教育培訓(xùn)不能采取"一刀切"的形式，必須針對培訓(xùn)對象的具體情況而具體進行。由于案多人少的矛盾突出，法院近年招收了大量的法官后備人才，這些后備人才大多直接從"校門"進"院門"，雖然法律理論知識相對扎實，但是由于對基層社會缺乏足夠的認(rèn)識，對鄉(xiāng)言鄉(xiāng)語、風(fēng)土人情缺乏充分的了解，不擅于在復(fù)雜的基層社會環(huán)境中處理各種糾紛，以致在辦案實踐中困惑重重。針對這樣一個較為特殊的法官群體，如果繼續(xù)采用原有的以法律知識為主要內(nèi)容的培訓(xùn)方式，將難以達到理想的效果。筆者從自身經(jīng)歷和體驗出發(fā)，采用實證分析的模式，分析得出法官適用法律是否能達到好的社會效果，很多時候離不開法律之外的理念、知識、技能等，進而提出我國法官培訓(xùn)的改革和發(fā)展除了強化和改進現(xiàn)有的、以法律為中心的培訓(xùn)之外，還應(yīng)該著眼于法律之外。
以下正文：
引 言
"徒善不足以為政，徒法不足以自行"，"制而用之存乎法，推而行之存乎人"。今天，處于和諧社會語境下集自然人、社會人、政治人、司法者諸多角色于一體的法官，作為"人"的因素，在"法"的"推行"過程中無疑起著不可替代的作用。法官不是"天生"的，其素質(zhì)的形成和提高離不開"后天"的教育和培養(yǎng)。不可否認(rèn)，我國的法學(xué)教育培養(yǎng)了大批法律人才，然而或囿于根深蒂固的教學(xué)理念，抑或囿于"捉襟見肘"的教學(xué)條件 ，現(xiàn)代法學(xué)院"生產(chǎn)"的畢業(yè)生在與基層司法實踐結(jié)合過程中，出現(xiàn)了某些知識的"不對路"與"短板"現(xiàn)象。同樣，當(dāng)前的法官培訓(xùn)亦存在類似的問題，其培訓(xùn)的內(nèi)容很大程度上不能滿足受訓(xùn)者的現(xiàn)實需求。法學(xué)院教育模式改革路在何方、路有多遠不是本文探討的重點，筆者意在法學(xué)院教育"濤聲依舊"的情形下，針對性更強、目標(biāo)更明確、轉(zhuǎn)變更容易的法官培訓(xùn)必須"亡羊補牢"！
筆者作為一名基層一線初任法官 ，在直面紛至沓來的民事糾紛后，詫異于基層司法的特殊性和復(fù)雜性，深感自身應(yīng)對基層司法能力的薄弱，在經(jīng)歷一次又一次的打擊后，不得不承認(rèn)自己已經(jīng)陷入了一個困境--所學(xué)法律理論知識與基層司法實踐存在脫節(jié)，而基層司法實踐所需大量知識竟在法律之外。作為一名基層司法實務(wù)者，筆者認(rèn)為有必要從自身的親身經(jīng)歷和體驗出發(fā)，以法官培訓(xùn)的內(nèi)容為視角，進行力所能及的探索，期望能找到一條更適合我們成長的培訓(xùn)之路，以解決現(xiàn)實中存在的問題，提高人民司法滿意度，促進社會和諧發(fā)展。這正是本文寫作的初衷。
一、一種獨特的成長軌跡：法官培訓(xùn)之對象分析
"鐵打的法院，流水的法官"，在"你方唱罷我登場"的歷史舞臺上，隨著一大批經(jīng)驗豐富的老法官退休或退居二線，一批畢業(yè)于法學(xué)院的青年法官逐漸登上了審判舞臺，成為司法審判實踐中的主力軍。作為或即將作為當(dāng)今審判舞臺上的主角，我們有著較為獨特的成長經(jīng)歷及背景。這樣一種與眾不同的成長軌跡，是法官培訓(xùn)中不得不加以考慮的一個重要因素。
（一）"速成"經(jīng)歷
[材料一]：筆者的自身經(jīng)歷--八零后出生，法學(xué)碩士，一次性通過國家司法資格考試，畢業(yè)后通過公務(wù)員考試，成為外省某基層法院中的一員。在進入法院工作約七個月后，參加國家法官學(xué)院組織的預(yù)備法官培訓(xùn)，培訓(xùn)期為七十天。培訓(xùn)結(jié)束后，即被任命為助理審判員，開始在人民法庭獨立辦案，獨自摸索各類民事案件的辦案思路，獨自面對形形的當(dāng)事人，成為一名實實在在的"速成法官" 。無獨有偶，近年來，在筆者所在的基層法院，筆者的上述經(jīng)歷不是特例，而是慣例。
與國外法官的成長經(jīng)歷相比 ，你也許對目前的這種"速成法官"現(xiàn)象會很驚訝，抑或會對這種法官培育模式表示質(zhì)疑，甚至?xí)l責(zé)這種"揠苗助長"的方式過于殘忍。然而，在法官培育模式上"吃快餐"實屬無奈之舉！
當(dāng)今中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾層出不窮，老百姓的法律意識日益增強，對公平正義越來越渴望。同時，由于人們觀念的變化，原有的糾紛解決方式不再能夠很好地發(fā)揮作用，人們更多地選擇訴訟的方式來解決糾紛，于是各種矛盾糾紛如洪水般涌向法院，法院案件急劇上升。然而，法院的法官編制并未因案件的增多而作相應(yīng)比例的增加，加之許多老法官面臨退休，有些法官鑒于案件太多又以工作已滿三十年為由選擇提前退休，有些法官基于各種原因選擇離開法院。案多人少的矛盾已然成為困擾法院發(fā)展的一個尖銳的矛盾。為了緩解案多人少的矛盾，法院只好縮短法官的成長過程，將新考入的法官后備人才盡早任命為法官，以解燃眉之急 。
（二）教育背景
目前，法官預(yù)備人才基本上均是通過公務(wù)員招考的方式，招用的各大院校的法學(xué)生。然而，從我國法律教育的實際情況來看，法學(xué)院教育灌輸給學(xué)生的是一種現(xiàn)代的西方的講規(guī)則重程序的法治理念，是一種如何運用邏輯方法分析、適用法律的技巧。在課程設(shè)置上仍然過于看重書面知識，對于法律實踐經(jīng)驗強調(diào)不夠，理論有余，實踐性不足，存在"重知識輕技能，重理論輕實務(wù)"的傾向。因此，法學(xué)生擅長于處理法律爭議，而不擅長于解決糾紛，不擅長于在復(fù)雜的熟人圈子里擺平各種關(guān)系。"在這個意義上，現(xiàn)代法學(xué)院生產(chǎn)的畢業(yè)生和知識，在’農(nóng)村’完全可能是揚短避長，大材小用。而從法律需求者和消費者來看，這種法律知識和人才是一種欺騙他們的’水貨’" 。
（三）培訓(xùn)背景
從目前的初任法官培訓(xùn)來看，同樣存在"重理論輕實踐"的問題。由于時間、師資特別是培訓(xùn)理念等各方面的原因，法官培訓(xùn)依然側(cè)重于理論知識的進一步加深，對于實務(wù)方面的知識講授較少，因此也只是在一定程度上提高受訓(xùn)者的法律分析和適用能力，對于司法實踐特別是基層司法實務(wù)亟需的知識獲得和經(jīng)驗方法、司法技能的培養(yǎng)，所起作用不大。從筆者參加的國家法官學(xué)院組織的預(yù)備法官培訓(xùn)來看，也是以高等學(xué)府的教授和知名法學(xué)理論家進行法學(xué)知識的傳授及最高法院學(xué)者型法官對新頒布的法律、法規(guī)等"司法解
釋式"的講述為主，真正涉及到司法實務(wù)中的司法技能、司法方法的課程較少。
二、來自實踐中的困惑：基層司法凸顯法律"內(nèi)""外"之"足"與"不足"
從上一部分的分析可知，我們所接受的教育及法官培訓(xùn)，再加上速成經(jīng)歷，致使我們即使"三證" 齊全，法律知識充足，法律思維敏捷，然當(dāng)我們真正成為一名初任法官，置身于基層司法實踐之中，處于化解矛盾糾紛的最前沿時，在實踐的檢驗中頻現(xiàn)的各種"水土不服"現(xiàn)象，暴露出的最主要的問題即是：法律理論知識相對充足，而法律之外的知識、能力、技巧卻相當(dāng)欠缺。
"水土不服"之一：工商、陌生人社會vs農(nóng)業(yè)、熟人社會
"現(xiàn)代法律在很大程度上主要適用于城市社會、工商社會、陌生人社會" 。其關(guān)注的主要是商業(yè)社會和城市生活，即使打著公民權(quán)利普遍性的口號，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會都在一定程度上是現(xiàn)代法律的"不入之地" 。同樣，現(xiàn)代法學(xué)是附著于工商經(jīng)濟和市民生活的；現(xiàn)代法學(xué)教育所傳授的知識和技能也基本上是這一經(jīng)濟制度和社會生活的產(chǎn)物。法學(xué)院內(nèi)開設(shè)的所謂最前沿的課程，在很大程度上不是為了中國基層農(nóng)村社會的生活秩序準(zhǔn)備的，而更多是為了大都市的生活甚至是為了即將到來的更為開放的中國發(fā)達地區(qū)的生活秩序準(zhǔn)備的。
而中國有60%以上的人口生活在具有文化傳統(tǒng)活化石之稱的鄉(xiāng)村社會，這是一個以血緣、地緣為基礎(chǔ)形成的"低頭不見抬頭見的熟人社會"，村民生于斯，長于斯，受傳統(tǒng)文化的熏染，鄉(xiāng)村社會人們的思維方式、行為習(xí)慣與工商社會、陌生人社會、契約社會有著根本性的不同。這就決定了鄉(xiāng)村社會的司法具有其特殊的運作規(guī)律。
從法學(xué)院學(xué)成歸來的學(xué)生熟悉的是工商社會、陌生人社會的游戲規(guī)則和思維方式，對于農(nóng)業(yè)社會、熟人社會的行為習(xí)慣、內(nèi)部規(guī)則知之甚少。當(dāng)其套用主要適用于陌生人社會的現(xiàn)代法律來解決與之有著顯著區(qū)別的熟人社會的糾紛時，必然出現(xiàn)"水土不服"的癥狀。正如蘇力先生所言："這種知識（指學(xué)自法學(xué)院的現(xiàn)代法律知識，筆者注）對目前中國的廣大農(nóng)村--或更準(zhǔn)確地說對工商經(jīng)濟還不發(fā)達的地區(qū)--并不對路" 。
"水土不服"之二：格式化的規(guī)則之治vs本土化的糾紛解決機制
[材料二]：原告與被告的父親是多年的好友。20__年4月，被告父親突患疾病，在得知好友急需救命錢后，原告毫不猶豫將自己多年的積蓄10萬元借給好友治病，然被告父親仍不幸去世。后因被告不愿歸還該10萬元，原告將其告上法庭。開庭時，原告認(rèn)為，父債子還，天經(jīng)地義，其為朋友慷慨解囊，重情誼，講義氣；被告則表示，該10萬元系其父親所借，其父親去世時未留下任何遺產(chǎn)，其不具償還義務(wù)。經(jīng)查，被告父親去世時確實未留下遺產(chǎn)。對于此案，承辦法官 有些不知所措，如果嚴(yán)格按照法律判決，原告好心借出的10萬元將難獲支持，然而此種判決在情理上很難說得過去 。
透過現(xiàn)象看本質(zhì)，本案所反映的是基層司法實踐中一個不可回避的問題，即面對當(dāng)事人要求合理不合法或是合法不合理時，法官怎么辦？是嚴(yán)格實行格式化的規(guī)則之治還是尋求一種本土化的糾紛解決機制？抑或在兩者之間尋求一種平衡？
若按照我們所學(xué)的現(xiàn)代司法理念，我們應(yīng)該注重法律推理過程的邏輯整合性，以及對非理性因素的排他性，把所有的問題納入法律規(guī)則的調(diào)整范圍，嚴(yán)格按照制定法規(guī)則處理司法問題，保持中立性，做法律的忠實衛(wèi)士，不能違背或逾越法律的規(guī)定，即實行嚴(yán)格的格式化的規(guī)則之治。
然而，在中國廣大的鄉(xiāng)土社會，這種格式化的規(guī)則之治施展的現(xiàn)實條件還是匱乏的。由于經(jīng)濟文化較為落后，廣大鄉(xiāng)民訴訟能力低下，偶爾發(fā)生的沖突把他們帶到了他們所不熟悉的法律面前，現(xiàn)代司法理念所注重的司法權(quán)利、司法義務(wù)、證據(jù)規(guī)則、程序公正甚至法律規(guī)定等，都不是他們所關(guān)注的對象。他們將糾紛訴諸法律，期待獲得的既不是一紙威嚴(yán)的、冰冷的、嚴(yán)格依據(jù)法律做出的判決書，也不是法律規(guī)則之治下彰顯現(xiàn)代司法理念的單純的程序正義和效率價值，而是對糾紛本身徹底的解決以及糾紛的處理結(jié)果是否符合實質(zhì)正義，是否符合他們在生活中認(rèn)定的本土化的某種"人情正義"觀。
"水土不服"表現(xiàn)之三：法言法語vs鄉(xiāng)言土語
[材料三]：原告與被告系前后鄰居，十年前在村委會的組織下簽訂協(xié)議，對界址及公共通道進行約定。然被告一直認(rèn)為村委會在簽訂協(xié)議中偏袒原告，于是在公共通道上堆放雜物，進而引起糾紛。該案是筆者辦的第一個案件，為此筆者制定了詳細的庭審提綱，開庭時嚴(yán)格按照正規(guī)的庭審流程，使用標(biāo)準(zhǔn)的法言法語。在涉及到協(xié)議中諸多所謂的"術(shù)語" 時，筆者為弄清其準(zhǔn)確含義，進行了較為詳細的詢問。然而，庭審結(jié)束后，原告即到庭長處"告狀"，說"這個法官文縐縐的，開庭規(guī)矩特別多，不是本地人，不懂本地話，她說的話我聽不懂，我說的話她聽不懂，連基本的常識都要問，我要求換人"。
司法離不開語言，語言能力或藝術(shù)是做法官的必備素質(zhì)。法律語言具有簡潔、剛硬、冷靜、確切、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)忍攸c，現(xiàn)代司法要求法官要善于使用法言法語，準(zhǔn)確表達司法意旨。
但是基層法官所處的社會環(huán)境，其經(jīng)濟和文化背景與現(xiàn)代社會生活存在差距，許多村民聽不懂法言法語，那些高度抽象、概括的法言法語對他們來說無異于外文，他們所熟悉的是那些流行于鄉(xiāng)間、簡單、明了、生動活潑的鄉(xiāng)言土語。
在這種情況下，如果我們依然按照現(xiàn)代司法的要求，用所學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)的法言法語與之交流，必然難以達到有效的司法效果，有時反而會造成誤解和反感。從筆者在上述案例中"費力不討好"的經(jīng)歷即可發(fā)現(xiàn)，法言法語在鄉(xiāng)土社會受到"排擠"，其空間被鄉(xiāng)言土語"占據(jù)"，"司法者"與"被司法者"之間語言的不暢是阻擋糾紛解決的一道不可忽視的障礙。
"水土不服"表現(xiàn)之四：法律理論知識的充足vs地方性知識的缺乏
[材料四]：原、被告系同村村民。清明節(jié)，原告準(zhǔn)備好紙錢前往祖墳祭祖，為抄近路即從被告房屋滴水坡上穿過，正好被被告看見，被告上前與之理論，雙方就此發(fā)生口角，進而被告毆打原告。打斗中，原告受傷，花費不少醫(yī)療費。承辦此案后，筆者與書記員到糾紛現(xiàn)場勘查，并組織雙方調(diào)解。調(diào)解時，被告一再強調(diào)原告燒紙錢不該走其滴水坡，對此原告似乎亦感理虧，筆者不太理解，詢問書記員才知，在當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣中，燒紙錢走他人房屋滴水坡會給他人帶來晦氣，原告犯此大忌，引起此次糾紛。了解了該案的癥結(jié)后，筆者提出了當(dāng)?shù)厝溯^為認(rèn)可的解決方案：被告賠償原告的醫(yī)藥費，原告向被告敬酒，放鞭炮以去除晦氣。原、被告對此方案均欣然接受。
該案是一起普通的人身損害賠償案件，相關(guān)的法律規(guī)定及賠償標(biāo)準(zhǔn)，筆者都很熟悉。對于此類賠償案件，筆者甚至可以當(dāng)場將賠償數(shù)額準(zhǔn)確無誤地計算出來。
然而，在農(nóng)村鄉(xiāng)土社會中，特定人群在長期生產(chǎn)、生活中形成的習(xí)慣、習(xí)俗，禮節(jié)、儀式，輿論、禁忌，鄉(xiāng)規(guī)民約，宗教戒律等，源遠流長，生生不息，在人們心目中潛移默化 ，深深扎根。這些長期沉淀下來的"內(nèi)部規(guī)則"已經(jīng)內(nèi)化為一種地方性知識，為生活在其中的人們所了解、所認(rèn)可、所遵從。相反，那些通過普法宣傳，自上而下灌輸給鄉(xiāng)民的制定法，雖然在鄉(xiāng)間起到一定作用，但遠未內(nèi)化為鄉(xiāng)民的自覺行動。因此，事實上在鄉(xiāng)民心中起到維系社會秩序的主要不是制定法，而是"內(nèi)部規(guī)則"。
從實踐情況來看，在廣大農(nóng)村，深處鄉(xiāng)土社會的糾紛當(dāng)事人，提交給法官的糾紛，大多是由于生活或生產(chǎn)上的瑣事形成，看似很簡單，一般不存在適用法律上的疑難問題，但由于它們大多發(fā)生在熟人甚至親人之間，展現(xiàn)給外人看得到的爭議也許只是冰山一角，冰山之下往往是復(fù)雜的、強大的、不為外人所熟知的背景。如果法官在裁判中看不到這個背景，找不到解決糾紛的關(guān)鍵所在，采取頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的法律形式主義方法，運用專業(yè)知識和專業(yè)技術(shù)將當(dāng)下案件事實置于一般抽象的法律規(guī)范之下，依邏輯三段論推理推導(dǎo)出法律判斷結(jié)果，是不可能一勞永逸地解決好問題的。上述案例，筆者由于不了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，不理解被告毆打原告的行為，也意識不到原告在此次糾紛中亦存在一定過錯，若在此基礎(chǔ)上作出判決，其判決本身都不一定正確，更談不上徹底解決該糾紛了。
因此，在基層司法中，地方性知識和經(jīng)驗方法在一定意義上比普遍性法律知識和邏輯方法更為重要，而這些恰恰正是法學(xué)院畢業(yè)的青年法官所欠缺的。
三、著眼法律之外：一種基于"短板原理" 的培訓(xùn)思路
基層司法實踐中出現(xiàn)的"水土不服"，暴露出我們自身存在的"短板"，這些"短板"的存在限制了我們司法能力的提高，司法水平的提升，因此，必須將"短板"加長，才能增長我們?yōu)槊袼痉ǖ?能量"。然而，從目前來看，加長"短板"最好、最快的方式是開展針對性的法官培訓(xùn) 。對于"短板"的具體情況，前文已有詳細的論述，不在于我們法律知識的缺乏，探其實質(zhì)，問題更多地表現(xiàn)在法律之外。古詩曰："汝果欲學(xué)詩，功夫在詩外"，面對農(nóng)村的具體情況，基層法官在處理案件、調(diào)處糾紛時，很多時候也應(yīng)是"汝果欲聽訟，功夫在法外"。因此，我們要長"短板"、補"窟窿"，功夫亦應(yīng)在法律之外 。
（一）通過培訓(xùn)讓其對所處之司法環(huán)境有所了解
中國社會的基層是鄉(xiāng)土性的 。鄉(xiāng)土社會的生活富于地方性，長期生活于此的人們之間十分熟悉，有自身特定的思維方式、行為習(xí)慣、處事規(guī)則，是一個沒有陌生人的社會。這是基層法官所處的特殊司法環(huán)境和社會背景。
作為基層法官預(yù)備人才主要來源的法學(xué)院校的學(xué)生，在中國現(xiàn)有的教育體制下，大多在小學(xué)、初中、高中、大學(xué)均處于相對封閉的環(huán)境中，對中國國情特別是基層社會的情況，在很大程度上缺乏足夠的了解；其所受的現(xiàn)代法學(xué)教育，亦因其教育和理論研究的特點，所傳授的知識和技能基本是針對工商經(jīng)濟、陌生人社會的，與現(xiàn)今基層社會司法環(huán)境存在不契合。
社會穩(wěn)定需要司法保障，司法權(quán)的行使也需要民眾的理解和支持，置身于現(xiàn)實社會進行司法的基層法官與社會的聯(lián)系最為直接、密切，若脫離社會、脫離客觀的司法環(huán)境、遠離民眾，會使基層法官失去安身立命之本。法律不能孤獨的自我存在，司法不能在自己劃定的圈內(nèi)跑，脫離現(xiàn)實看法律就會"不識廬山真面目，只緣身在此山中"。有時候需要跳出法律，回歸生活去解決法律問題，否則不但傷害了社會，反過來也傷害了法律自己。
因此，法官的培訓(xùn)制度對這些"后備"法官必須有國情、社情、民意教育的內(nèi)容，讓其靜下心來了解其所處的社會背景，進而理解處于此種社會背景下的人和事；讓其沉下氣來讀懂其所處的司法環(huán)境，進而把握基于此種司法環(huán)境而出現(xiàn)的獨特的司法規(guī)律。只有掌握了國情，才會有開放性的視野，樹立大局意識，克服辦案的狹隘性、片面性；掌握了社情，才不會眼中只有法律，一葉障目，不見泰山；掌握了民意，才知道應(yīng)當(dāng)發(fā)揚什么，建設(shè)什么，改進什么。
（二）通過培訓(xùn)讓其對司法理念進行適當(dāng)調(diào)整
法官，作為國家法律的忠實執(zhí)行者，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，即必須依規(guī)則而審案。同時，法官也是社會糾紛的裁判者，他必須依照符合社會公平正義的理念解決糾紛。
"基層社會、特別是廣大農(nóng)村社會是具有豐富個性的、尚未格式化的并因此難以以規(guī)則化方式處理的現(xiàn)實世界。面對這樣一個世界，法官或法院必須實際地解決問題，否則他/她或它就喪失了作為糾紛解決者或機構(gòu)而存在的理由。" 作為基層法官我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到，在目前，要在深處于鄉(xiāng)土社會之中的基層社會，實行現(xiàn)代嚴(yán)格意義上的規(guī)則之治，顯然是脫離中國農(nóng)村現(xiàn)實的美好幻想。如果僅僅熟悉法律，機械教條地"嚴(yán)格"依法辦事，不僅不能定紛止?fàn)帲疫€會激化矛盾，甚至出現(xiàn)十分嚴(yán)重的不利后果。在構(gòu)建社會主義和諧社會的語境下，民事糾紛的裁判最重要的在于"案結(jié)事了"，人民法院的主要職能應(yīng)當(dāng)是"化解社會矛盾和糾紛"。正如卡多佐所言，"法律的最終目的是社會福利" 。通過判決來強化法治的權(quán)威固然重要，但能夠?qū)⒓m紛和沖突的隱患予以消除，使得人與人之間的相處更加和睦、友愛，社會秩序穩(wěn)定和諧才是更重要的。
法學(xué)院出身的法官，崇尚現(xiàn)代司法理念，信仰格式化的規(guī)則之治，認(rèn)為"法官是法律世界的國王，除了法律沒有別的上司"。要讓其重識并調(diào)整司法理念，在法官培訓(xùn)中，必須讓其充分了解并理解在基層社會中，法律不是萬能的，一個看上去嚴(yán)格依法簡單容易的判決，往往只是起了一種止痛片的作用，一個依據(jù)規(guī)則推理做出的判決有時候只是表面上排除了沖突的社會障礙，卻很難消除當(dāng)事人之間的心理對抗。只有認(rèn)識到格式化的規(guī)則之治存在的局限性，其才不至于糾結(jié)于是應(yīng)當(dāng)堅持規(guī)則之治還是應(yīng)當(dāng)屈服于糾紛解決機制這一問題本身，而是積極地在各種利益沖突中尋找一個平衡點，在司法救濟的廣度和深度之間尋求一個和諧點，在發(fā)揮法官主觀性和當(dāng)事人能動性之間尋找互動點，從而在解決糾紛與嚴(yán)格規(guī)則之治的不協(xié)調(diào)之間艱難的進行平衡與突破，尋求表面上的合法與實質(zhì)上的合情合理，以達到解紛止?fàn)?，息事寧人的效果?/p>
在法官培訓(xùn)中，除了要讓法官認(rèn)識到法律效果與社會效果統(tǒng)一的重要性外，亦應(yīng)當(dāng)讓其了解并學(xué)習(xí)如何在規(guī)則之治與糾紛解決間達成一種平衡。不可否認(rèn)，這種極具智慧的"平衡術(shù)"離不開實踐的摸索與總結(jié)，然而，如果能夠通過培訓(xùn)這一方式，讓初任法官"站在前人的肩膀上"，學(xué)習(xí)他人來自實踐中的經(jīng)驗，縮短自我摸索的時間，從而以更清晰的思路、更積極的狀態(tài)投入基層司法實踐，何樂而不為？
（三）通過培訓(xùn)讓其司法語言能力逐步提升
司法語言包括司法口語和司法書面語。司法語言可能是法官最自信、也是培訓(xùn)中最容易忽視的一個方面，但是其重要性不言而喻，從現(xiàn)狀來看也有開展的必要。
司法口語貫穿于法官整個審判活動之中。作為基層法官，其所處的司法環(huán)境決定其在司法過程中語言模式必須遷就當(dāng)事人。因為我們不能強求常年生活在鄉(xiāng)村中的糾紛當(dāng)事人短時間內(nèi)熟知并適應(yīng)現(xiàn)代司法中的法言法語，唯一能做的是作為基層司法者的我們改變自己的語言模式，用基層民眾最熟悉的鄉(xiāng)言土語來詮釋法言法語的準(zhǔn)確內(nèi)涵。只有這樣，我們才能開始真正的有效交流，進而拉近彼此的距離，朝著有利糾紛解決的方向邁進。然而，由于各種原因 ，老百姓最熟悉的鄉(xiāng)言土語，我們也許并不熟知，要想盡快掌握，培訓(xùn)是最好的方式。
司法書面語主要體現(xiàn)在裁判文書的制作上。法官的很大一部分工作最終都以文書的形式表現(xiàn)出來，只有表達準(zhǔn)確、說理透徹的文書才可能達到服判息訟的效果。一份精彩的裁判文書可能只解決一個案件，但是一份矛盾的或是說理不清的裁判文書則會極大地損害司法的權(quán)威和公信力。因此，裁判文書的書寫能力的培養(yǎng)應(yīng)該引起足夠重視。
（四）通過培訓(xùn)讓其司法相關(guān)知識有所充實
司法所需的知識是一種綜 合性的知識，它不僅僅是法條和程序，至少還應(yīng)包括地方性知識和與案件相關(guān)領(lǐng)域的知識。
在農(nóng)村基層社會，由于各地地理、人文環(huán)境的不同，經(jīng)濟交往的缺乏，"十里不同風(fēng)，百里不同俗"的情況很普遍。大量農(nóng)村村民并不知道國家制定法的真實內(nèi)涵，也"懶得去了解"，從而導(dǎo)致在內(nèi)心上仍接受和喜歡用土辦法、老辦法、老習(xí)慣來解決問題。因此，基層法官在案件審理中，除了要具備扎實的法律知識功底外，還應(yīng)熟知在當(dāng)?shù)乇秽l(xiāng)民普遍接受的、一定程度上起著規(guī)范社會秩序作用的"內(nèi)部規(guī)則"、風(fēng)俗習(xí)慣、"生活邏輯"等地方性知識。法官如果不了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情，縱然有"鋒利"的法律武器，也可能四處碰壁，寸步難行。地方性知識的培訓(xùn)可以讓法官及時認(rèn)識到地方特點的客觀存在，并盡快了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、人情世故，進而主動去思考國家統(tǒng)一的法律如何與地方特色銜接起來，達到徹底化解糾紛的目的。
同時，法官辦案還需要有與案件相關(guān)領(lǐng)域知識的支持和啟發(fā)。法官相關(guān)領(lǐng)域知識的欠缺很容易被當(dāng)事人的表述所迷惑，也極易降低當(dāng)事人的信任度，從而可能使案件的處理復(fù)雜化。法官只有對于自己審判的一些相關(guān)領(lǐng)域知識有初步的了解，才能從更全面的角度，宏觀地思考問題。當(dāng)然，達到這一目標(biāo)還需要相當(dāng)長時間的發(fā)展。在現(xiàn)階段的法官培訓(xùn)中，可以對于一些必要的知識進行歸納并開展針對性的培訓(xùn)，比如財政稅務(wù)、金融管理、工程建設(shè)、工商經(jīng)濟、環(huán)境保護、網(wǎng)絡(luò)傳媒、生物基因、物理化學(xué)等。
日前，省政府辦公廳發(fā)出關(guān)于《四川省“十二五”社會管理創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃》的通知，標(biāo)志著我省關(guān)于社會管理創(chuàng)新的“十二五”專項規(guī)劃正式出臺。這不但是我省首次，在全國也很少見?！兑?guī)劃》出臺的背景究竟是什么？當(dāng)下，社會管理創(chuàng)新究竟怎么“創(chuàng)”，怎么“新”？在這場變革中，我省基層社會管理層面將面臨哪些挑戰(zhàn)？本刊就此專訪了西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院院長陳光。
社會建設(shè)的相對滯后，已經(jīng)成為制約中國社會健康發(fā)展的瓶頸
記者：請問，當(dāng)前，為什么如此強調(diào)社會管理創(chuàng)新？我們的社會管理究竟存在什么問題？
陳光：四川和全國一樣，其經(jīng)濟社會發(fā)展處于工業(yè)化和現(xiàn)代化中期，這個時期的顯著特點是，經(jīng)濟發(fā)展帶來利益格局的重大調(diào)整，市場經(jīng)濟驅(qū)動社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，城鎮(zhèn)化帶來人口的大量流動，改革開放生發(fā)人們動機和行為的多元取向；同時，與之相適應(yīng)的社會建設(shè)卻相對滯后，傳統(tǒng)社會管理格局不能滿足社會發(fā)展的需要，于是出現(xiàn)一系列影響社會持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實問題，這些在今天已經(jīng)成為制約中國社會健康發(fā)展的瓶頸。所以，最近幾年，從中央到地方，都如此強調(diào)社會管理創(chuàng)新，有規(guī)劃，有組織，有部署，有試點等。而社會管理創(chuàng)新，就是針對新問題和新挑戰(zhàn)，在社會管理體制機制和管理方法有所改變的過程。
我國社會秩序建設(shè)滯后于經(jīng)濟秩序建設(shè)，現(xiàn)在面臨的問題有以下幾個方面：一是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局尚未形成；二是維護群眾權(quán)益機制，包括科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制尚不健全；三是流動人口和特殊人群管理和服務(wù)還不到位；四是基層社會管理和公共服務(wù)體系還不完善；五是食品藥品、安全生產(chǎn)、社會治安、應(yīng)急管理等公共安全體系尚需加強；六是非公有制經(jīng)濟組織、社會組織管理還沒有大的突破；七是虛擬社會的管理水平還有待提升等。
創(chuàng)新社會管理最根本的著力點是解決好民生問題
記者：您認(rèn)為社會管理創(chuàng)新要解決的核心問題是什么？
陳光：社會管理本質(zhì)上是對人的管理和服務(wù)。社會管理創(chuàng)新，要解決的核心問題是民生問題。“社會問題”是需要加強管理的起因，但不是社會管理的目的。加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理最根本的著力點是解決好民生問題。如果說在30年前，主要的民生問題是人民群眾的衣食飽暖問題，那么在今天，最主要的民生問題是政府為主提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的不足量和不公平的問題。因此，要把保障和改善民生作為全部工作的出發(fā)點和落腳點，著力解決好教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等突出的民生問題；要加快經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會全面進步相統(tǒng)一；要進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推進城鄉(xiāng)一體化進程和新農(nóng)村建設(shè)。只有堅持共同富裕，共享發(fā)展成果的奮斗目標(biāo)，才能維護社會的持續(xù)穩(wěn)定，實現(xiàn)社會的整體和諧，才能從根本上實現(xiàn)社會管理的目的。
記者：在當(dāng)前復(fù)雜的社會背景下，社會管理創(chuàng)新給我們四川帶來了怎樣的考驗？比如機制的創(chuàng)新、法律政策、方法手段等。
陳光：社會管理創(chuàng)新是四川經(jīng)濟社會發(fā)展中必須面對的重大課題。社會管理創(chuàng)新給我們四川的發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，一是我省經(jīng)濟總量已經(jīng)突破2萬億，社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的變化；二是城鎮(zhèn)化與天府新區(qū)建設(shè)帶來大量人口遷移和聚集，公共服務(wù)任務(wù)艱巨；三是我省多民族地區(qū)較集中，發(fā)展與穩(wěn)定問題突出。我們需要做出如下應(yīng)對：一是在管理機制上有所創(chuàng)新，建立健全社會管理創(chuàng)新長效機制，強化政府的社會管理職能，重點加強對流動人口、特殊人群、“兩新”組織的服務(wù)管理，加強對重點領(lǐng)域、重點地區(qū)和特殊行業(yè)場所的綜合治理。二是強化基層組織建設(shè)，推進社會管理重心向基層組織轉(zhuǎn)移，完善覆蓋城鄉(xiāng)的社區(qū)管理和服務(wù)體系，增強城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能。健全社區(qū)居民自治制度，推進社區(qū)居民依法民主管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)。三是堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。引導(dǎo)非政府組織健康有序發(fā)展，提高非政府組織服務(wù)社會的水平。四是深入推進社會管理創(chuàng)新綜合試點，研究探討社會管理立法工作；五是深入開展社會治安綜合治理工作，高度重視藏區(qū)維穩(wěn)工作，確保大局穩(wěn)定；六是做好網(wǎng)絡(luò)輿情的管理工作。
要像重視經(jīng)濟發(fā)展一樣，更加重視社會建設(shè)
記者：這場變革的最終執(zhí)行者是基層官員，那么，它對我們地方官員提出了哪些挑戰(zhàn)？他們應(yīng)該從哪些方面提高素質(zhì)應(yīng)對可能出現(xiàn)的問題？
陳光：社會管理創(chuàng)新是社會發(fā)展領(lǐng)域中的變革，我們的地方官員必須適應(yīng)這一挑戰(zhàn)。一在觀念上，要像重視經(jīng)濟發(fā)展一樣，更加重視社會建設(shè)，要改變社會管理就是“維穩(wěn)”的觀念，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，為加強和創(chuàng)新社會管理創(chuàng)造有利條件；二在組織上，要形成強有力的與社會互動的管理體制；三在技能上，要像改革開放初期學(xué)習(xí)經(jīng)濟建設(shè)、八九十年代學(xué)習(xí)市場經(jīng)濟一樣，學(xué)習(xí)社會管理的技能和操作辦法，懂得社會動員、政策宣導(dǎo)、群體對話、危機應(yīng)對、信息處理、政務(wù)公關(guān)等技能，更好地適應(yīng)社會管理創(chuàng)新的要求。
記者：我們一直講創(chuàng)新，創(chuàng)新是不是繼承傳統(tǒng)的繼續(xù)創(chuàng)新？傳統(tǒng)的管理體系當(dāng)中哪些價值還是值得堅持的？
陳光：加強和創(chuàng)新社會管理，必須從我國我省實際出發(fā)，走自己的路，正確處理發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢與創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)系，絕不是全盤否定過去，另搞一套。傳統(tǒng)管理體系中的強有力的黨委領(lǐng)導(dǎo)和職責(zé)清晰的政府主體是必須堅持的。同時，要通過完善、改善黨委領(lǐng)導(dǎo)來加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過發(fā)揮社會力量作用和公眾參與來體現(xiàn)政府的主體作用。
記者：我省曾經(jīng)因“大調(diào)解”等工作走在全國社會管理創(chuàng)新的前列，請問陳院長，我省在社會管理創(chuàng)新領(lǐng)域內(nèi)，有哪些方面值得總結(jié)的經(jīng)驗？在哪些方面還需要突破和加強？
陳光：近幾年我省在學(xué)前教育三年行動計劃、民族地區(qū)教育十年計劃、“兩基”工作、地方病治療、社會管理創(chuàng)新綜合試點、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、藏區(qū)穩(wěn)定、“大調(diào)解”等工作中取得經(jīng)驗，有的工作走在全國前列。未來我省社會管理創(chuàng)新需要加強的方向，一是管理主體向社會和公眾過渡，真正形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局；二是管理工作重心下移，面向重點領(lǐng)域、重點地區(qū)、特殊行業(yè)和特殊群體，加強管理、服務(wù)與引導(dǎo)；三是在體制機制上有新的突破，繼續(xù)試點社會組織管理，完成社會管理相關(guān)立法工作；四是找準(zhǔn)新的工作載體。除了繼續(xù)推進社會管理創(chuàng)新綜合試點工作外，天府新區(qū)建設(shè)也應(yīng)該成為社會建設(shè)新區(qū)。在創(chuàng)新社會服務(wù)管理理念、政策體系、體制機制和手段方法方面，要努力建立健全社會服務(wù)管理，形成具有時代特征、西部特點、新區(qū)特色的社會服務(wù)管理新體系。
重視社會風(fēng)險的形成、演變及傳播，避免由風(fēng)險發(fā)展和變化帶來的諸多衍生性的、新的社會問題和安全問題，防止社會風(fēng)險與其它風(fēng)險連鎖聯(lián)動，對于在安全發(fā)展的背景下，更好地把握防范化解重大風(fēng)險的內(nèi)涵要求，探索社會風(fēng)險治理的新路徑、新舉措，提高安全保障的能力，有著積極的意義。
一、著力把握社會風(fēng)險的來源特性，做好提前應(yīng)對。
有效防范化解重大社會風(fēng)險，弄清并把握風(fēng)險的來源及特性是基本前提。相對于一般性風(fēng)險，社會風(fēng)險涉及社會領(lǐng)域的方方面面，如教育、醫(yī)療、社會保障等等，來源更加多樣，構(gòu)成更為復(fù)雜，不確定性高。按照防范化解重大風(fēng)險關(guān)口前移、重心下沉的原則要求，對新出現(xiàn)的社會風(fēng)險苗頭的來源和特性應(yīng)及早發(fā)現(xiàn)、及早研判，及早報告。同時，做好相應(yīng)的預(yù)測、預(yù)判和預(yù)警工作，對能解決的風(fēng)險問題，及時采取措施早處置、早解決，并對今后可能出現(xiàn)的類似問題做好預(yù)防和控制，從苗頭和萌芽著手，堅持源頭化治理、分級分類管理、動態(tài)模擬、應(yīng)急處置相結(jié)合，對社會風(fēng)險產(chǎn)生的重要時間、重要場所、重要問題、重要關(guān)系做好綜合把握，推進重大社會風(fēng)險防范與化解更加系統(tǒng)化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化、深入化，既防止隱患累積疊加形成新的風(fēng)險，又防止舊的風(fēng)險積累積聚引發(fā)出新的隱患。
二、著力把握社會風(fēng)險的形成機理，做好主動應(yīng)對。
必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录?；既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)。就重大社會風(fēng)險而言，現(xiàn)有的應(yīng)對主要集中在以“控”為核心的“物防”和“技防”層面，以及加強應(yīng)急處突等來更好地應(yīng)對突發(fā)性風(fēng)險，被動響應(yīng)多于主動預(yù)防。在安全形勢不斷發(fā)展和風(fēng)險態(tài)勢深刻變化的背景下，特別是隨著新興風(fēng)險的不斷涌現(xiàn)，應(yīng)更加需要重視風(fēng)險的形成過程與生成機理，從宏觀防控政策完善與微觀風(fēng)險點風(fēng)險源頭化解相結(jié)合的視野進行整體把握，積極主動地采取針對性的措施予以應(yīng)對，以最大限度地適應(yīng)風(fēng)險的動態(tài)變化，提高防范化解風(fēng)險的能動性。
三、著力把握社會風(fēng)險的發(fā)展演變，做好動態(tài)應(yīng)對。
與其他風(fēng)險一樣，社會風(fēng)險是一個產(chǎn)生、發(fā)展、演變的過程。防止因風(fēng)險變化和轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生出新的風(fēng)險問題，是有效防范化解重大風(fēng)險的要求。這就需要對當(dāng)前社會領(lǐng)域內(nèi)存在的問題和矛盾進行全面分析，仔細判別風(fēng)險演化的重點、節(jié)點與關(guān)鍵。同時，把傳統(tǒng)“三基”即基層、基礎(chǔ)、基本素質(zhì)與“新三基”即風(fēng)險隱患為基點、行業(yè)領(lǐng)域為基線、區(qū)域場域為基本面結(jié)合起來，對一些形式上已得到解決的安全穩(wěn)定問題作好動態(tài)跟蹤，對一些已排查而未得到處理的安全穩(wěn)定問題作好充分的防范準(zhǔn)備，對互聯(lián)網(wǎng)金融、“民間借貸”等一些潛在的隱患加強研判，從屬地與屬事相結(jié)合的角度，做好動態(tài)監(jiān)管，完善風(fēng)險的隔離和緩沖機制，構(gòu)建起全方位、立體化、多層次的風(fēng)險動態(tài)防控架構(gòu)，防止引發(fā)新的安全事故。這樣，才能努力做到不讓小風(fēng)險演化為大風(fēng)險、不讓個別風(fēng)險演化為綜合風(fēng)險，不讓局部風(fēng)險演化為區(qū)域性或系統(tǒng)性風(fēng)險，不讓經(jīng)濟風(fēng)險演化為社會政治風(fēng)險，不讓國際風(fēng)險演化為國內(nèi)風(fēng)險。