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[關(guān)鍵詞] 功能性便秘；中西醫(yī)結(jié)合；心理狀態(tài)；生活質(zhì)量
[中圖分類號] R256.35 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-7210（2013）08（a）-0107-03
功能性便秘（function constipation，F(xiàn)C）是指缺乏器質(zhì)性病變，沒有結(jié)構(gòu)異常或代謝障礙，又排除腸易激綜合征的慢性便秘。病程較長，長期使用藥物，療效甚微，精神負擔(dān)加重，便秘已嚴重影響患者生活質(zhì)量，且多伴有異常的心理狀態(tài)，主要表現(xiàn)為抑郁和焦慮[1]。本研究旨在探討中西醫(yī)結(jié)合經(jīng)驗性療法對FC患者心理狀態(tài)和生活質(zhì)量的影響，從而改善FC患者心理狀態(tài)，提高其生活質(zhì)量。
1 資料與方法
1.1 一般資料
廈門市中醫(yī)院（以下簡稱“我院”）肛腸科2009年11月～2011年8月門診FC患者，共入組40例，男15例，女25例；年齡18～75歲，平均（50.13±2.18）歲；病程1～30年，平均（10.88±1.20）年。所有納入患者均符合國際功能性胃腸疾病羅馬Ⅲ標準[2]及中醫(yī)證型符合《中藥新藥臨床研究指導(dǎo)原則》[3]，經(jīng)相應(yīng)生化檢查、影像學(xué)檢查、結(jié)腸鏡排除結(jié)直腸器質(zhì)性疾病，排除代謝性疾病，排除神經(jīng)系統(tǒng)疾病和藥源便秘。本研究試驗前已獲我院醫(yī)學(xué)倫理員會批準，并向所有受試者提供有關(guān)臨床試驗的詳細情況，受試者簽署知情同意書后可納入臨床試驗觀察 。
1.2 治療方法
所有納入患者依據(jù)《中藥新藥臨床研究指導(dǎo)原則》進行辨證分型[3]。以我院經(jīng)驗方為主，根據(jù)兼證加減治療，同時輔以聚乙二醇4000、太寧栓治療。組方：玄參15 g、麥冬15 g、火麻仁15 g、枳實15 g、炒白術(shù)20 g、檳榔15 g。煎服法：中藥由我院藥劑科統(tǒng)一代煎，每日1劑，早晚2次頓服。聚乙二醇4000：每次1袋沖服，每日1次。太寧栓：睡前納肛。治療期間停用其他治療便秘或影響胃腸動力的藥物，1周為1個療程，治療4個療程。
1.3 健康宣教
向患者及家屬解釋FC的相關(guān)知識，主要包括病因、臨床表現(xiàn)、發(fā)病機制、治療方法和注意事項等；說明焦慮、抑郁、緊張等負面情緒對軀體的不良影響，鼓勵患者以積極的態(tài)度面對疾?。唤Y(jié)合患者情況，指導(dǎo)正確的飲食結(jié)構(gòu)、排便習(xí)慣、運動方式和情緒調(diào)節(jié)等，增強自我管理應(yīng)對能力；傾聽患者講述內(nèi)心感受，真誠地表達理解及支持，在取得信任與合作的基礎(chǔ)上，反復(fù)強調(diào)FC的可治性，增強患者信心；向家屬說明家庭理解支持的重要性，讓家屬積極參與制訂飲食和鍛煉計劃，監(jiān)督并及時反饋患者的身心情況，督促患者積極治療。
1.4 觀察指標及療效評價標準
①Zung焦慮自評量表（SAS）、抑郁自評量表（SDS）：評定患者的焦慮和抑郁的主觀感受，采用4級癥狀評分法，20個項目得分總和乘以1.25，取整數(shù)部分即得標準總分[5]。②便秘患者生存質(zhì)量量表（the patient assessment of constipation quality of life questionnaire，PAC-QOL）[6]：PAC-QOL量表包括28個條目4個維度，即軀體不適，心理社會不適，擔(dān)心和焦慮、滿意度。得分越高，表示生活質(zhì)量越低。③根據(jù)中華醫(yī)學(xué)會外科學(xué)分會肛腸外科學(xué)組于2005年制定的《便秘癥狀和療效評估》[4]制訂癥狀量化指標。觀察并記錄主要癥狀緩解情況，以癥狀積分表示。計算治療前、療程結(jié)束后隨訪3個月的癥狀積分。見表1。
1.5 調(diào)查方法
調(diào)查治療前及隨訪3個月時患者心理狀態(tài)及生活質(zhì)量。統(tǒng)一調(diào)查方法，文化程度低者由被調(diào)查者口述調(diào)查者協(xié)助填寫。共發(fā)放調(diào)查量表40份，回收38份，有效回收率為95%。療程結(jié)束時及隨訪期間發(fā)現(xiàn)無效病例應(yīng)停止隨訪，予相應(yīng)的治療方案治療，并作為無效病例納入統(tǒng)計。
1.6 統(tǒng)計學(xué)方法
所得數(shù)據(jù)采用SPSS 13.0統(tǒng)計軟件處理，采用配對t檢驗，便秘癥狀總積分、生活質(zhì)量評分及焦慮、抑郁之間的關(guān)系采用Pearson相關(guān)分析，以P < 0.05為差異有統(tǒng)計學(xué)意義。
2 結(jié)果
2.1 中西醫(yī)結(jié)合經(jīng)驗性治療方案對FC患者便秘癥狀的影響
隨訪3個月FC患者便秘主要癥狀總積分[（5.72±0.73）分]與治療前[（12.15±0.45）分]比較差異有統(tǒng)計學(xué)意義（t = 7.1，P = 0.00）。
2.2 中西醫(yī)結(jié)合經(jīng)驗性治療方案對FC患者精神心理狀態(tài)的影響
隨訪3個月FC患者SAS、SDS評分都顯著下降，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P < 0.05）。見表2。
2.3 中西醫(yī)結(jié)合經(jīng)驗性治療方案對FC患者生活質(zhì)量的影響
隨訪3個月FC患者PAC-QOL各維度評分及總分都顯著下降，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P < 0.05）。見表3。
2.4 FC患者便秘主要癥狀總積分與生活質(zhì)量、焦慮、抑郁情緒的關(guān)系
FC患者便秘主要癥狀總積分與PAC-QOL總分及SAS、SAD評分均成正相關(guān)（P < 0.01），其相關(guān)系數(shù)見表4。
2.5 FC患者生活質(zhì)量與焦慮、抑郁情緒的關(guān)系
FC患者PAC-QOL評分量表4個維度及總分與SDS、SAS評分均呈正相關(guān)（P < 0.01），其相關(guān)系數(shù)見表5。
2.6 安全性結(jié)果
2例次不良事件為下腹痛，1例次為腹瀉，均為輕度，未采取措施。下腹痛、腹瀉判斷為與試驗藥物可能有關(guān)，經(jīng)劑量減少后逐漸緩解。
3 討論
FC病程較長，日久則正虛邪戀，纏綿不愈，正氣不足是導(dǎo)致便秘的根本原因，大便要順暢，首先要有陰血的濡潤，還要有陽氣的推動。故FC或是陰血不足，腸道失潤，亦或是陽氣虧虛，推動無力，再或兩者兼有?；谏鲜隼碚?，筆者提出“以補通秘”的治療法則，通過潤腸行氣通便而達到標本兼治。方中玄參、麥冬增液行舟，與其他藥物配伍，瀉而不峻，潤而不膩；火麻仁質(zhì)潤多脂，潤腸通便，滋養(yǎng)補虛；枳實苦辛微寒，歸脾、胃、大腸經(jīng)，苦降下行，行氣導(dǎo)滯，理氣通腑；白術(shù)關(guān)鍵在于運脾之力，脾氣健運則胃行其津液，津液得行，則腸枯便燥之勢得緩，大便必然通暢；白術(shù)與枳實配伍，起到消補兼施、益氣行津、濡潤腸道的作用；檳榔破氣消積，配伍枳實，行氣降氣通腑，諸藥共奏潤腸行氣通便之職，具有通而不瀉之特點。本研究充分考慮FC大多數(shù)為混合型，病因復(fù)雜不明確，聯(lián)合聚乙二醇4000能夠迅速改善便秘癥狀，逐步建立接近自然、正常的排便規(guī)律；太寧栓能有效緩解出口梗阻性便秘，重建排便反射，有效緩解盆底肌群不協(xié)調(diào)收縮，三者聯(lián)合應(yīng)用，能增強中藥潤腸行氣通便的功效，對保持遠期療效具有顯著作用[7]。
現(xiàn)代“生物-社會-心理-環(huán)境”醫(yī)學(xué)模式認為FC是一種心身疾病，除影響患者軀體生理機能之外，還嚴重影響生活質(zhì)量，同時患者存在顯著的焦慮、抑郁等異常的精神心理狀態(tài)，軀體生理健康和精神心理健康均明顯受損[8-10]。本研究將FC患者便秘主要癥狀總積分、PAC-QOL自評積分及SDS、SAS評分兩兩行相關(guān)性分析發(fā)現(xiàn)，癥狀總積分與PAC-QOL自評積分及SDS、SAS評分均成正相關(guān)；FC患者PAC-QOL評分量表4個維度及總分與SDS、SAS評分亦呈正相關(guān)。表明FC患者臨床癥狀嚴重度、心理狀態(tài)、及生活質(zhì)量三者之間有密切相關(guān)。FC患者有強烈的軀體癥狀，干擾正常的生活規(guī)律，逐漸導(dǎo)致焦慮、抑郁等不良情緒，常常有生活質(zhì)量的明顯下降；伴有心理障礙的FC患者，便秘作為一種軀體化癥狀隨著抑郁、焦慮等精神心理障礙的發(fā)展而持續(xù)存在，便秘反之又導(dǎo)致或加重心理障礙的發(fā)生。因此，在改善便秘患者臨床癥狀的同時應(yīng)重視FC患者伴發(fā)的焦慮、抑郁情緒，幫助患者運用積極的應(yīng)對方式應(yīng)付各種負性生活事件，促使患者合理利用積極的社會支持，不斷調(diào)整自己的心態(tài)，從而有效減輕心理壓力，全面提高生活質(zhì)量。
隨著健康觀念的轉(zhuǎn)變，對FC的治療，不僅要求改善臨床癥狀，改善心理障礙，提高患者生活質(zhì)量已成為另一個公認的療效評價指標。生活質(zhì)量評價是一種對患者軀體感覺及功能、心理狀態(tài)、社會職能及疾病本身和治療所致的癥狀和體征諸方面所做的綜合性評價。研究方案在改善患者臨床癥狀的同時，輔于健康宣教進行心理疏導(dǎo)，加強社會支持，便秘癥狀與心理障礙均得到緩解，呈現(xiàn)良性循環(huán)的局面，改善患者心理和生理兩方面的異常，提高患者生活質(zhì)量。研究結(jié)果顯示隨訪3個月SAS、SDS評分較治療前均有明顯降低，精神心理狀態(tài)有顯著改善；生活質(zhì)量各維度及總分較治療前亦有明顯改善。中西醫(yī)結(jié)合經(jīng)驗性治療方案在改善患者便秘癥狀的同時，可進一步改善患者的心理狀態(tài)，提高患者生活質(zhì)量，表明中西醫(yī)結(jié)合經(jīng)驗性治療對FC有良好的整體治療效果，具有一定的臨床應(yīng)用價值。研究結(jié)果亦表明便秘患者心理狀態(tài)評分、生活質(zhì)量評分能反映出臨床方案療效狀況，可作為臨床療效的參考指標。
[參考文獻]
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1、定義
整體性治理就是以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。波利特在其發(fā)表的《聯(lián)合性政府》一文中認為整體性治理是一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動來實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理范式。簡言之，整體性治理理論是以政府內(nèi)部各層級機構(gòu)、部門的整體性運行為出發(fā)點，強調(diào)預(yù)防、公民需求和結(jié)果導(dǎo)向，充分重視信息技術(shù)在治理當(dāng)中的重大作用，通過在政策、規(guī)章、服務(wù)和監(jiān)督四個方面的層級整合、功能整合、公私部門整合，達到整體性的治理效果，為公民提供一站式無縫隙的單一窗口服務(wù)的新興治理理論。
2、問題指向
碎片化與棘手性是整體性治理理論所面臨和需要解決的兩個問題。希克斯認為，以往根據(jù)功能將政府劃分成了各個部門，部門之間呈現(xiàn)高度分化的狀態(tài)，以至于難以有效地解決越來越復(fù)雜的民生問題，整體性治理則是要解決這一問題。他認為，整體性治理所指的碎片化是“專家之間因為缺乏協(xié)調(diào)所導(dǎo)致的結(jié)果”“;碎片化是一個復(fù)雜的問題，它有無數(shù)種問題的來源，必須在完善設(shè)計的整體性治理當(dāng)中才能準確的知道它的由來”.韓保中則認為“碎片化是指不同功能及專業(yè)的機關(guān)間，缺乏溝通、合作與團結(jié)，導(dǎo)致各自為政的局面，無法有效處理共同的跨界議題，造成政府機關(guān)個別或整體政策目標執(zhí)行時的失敗”.棘手性是整體性治理的一個挑戰(zhàn)方向。希克斯指出“人民有許多聯(lián)合性的難題(Joined-up problems)……，這些難題并不是按照專業(yè)、功能或機構(gòu)的邊界發(fā)生的”,“解決跨部門邊界(Boundries)的復(fù)雜難題，需要新的途徑”,“棘手性是指許多民生問題跨越了數(shù)個部門的邊界，導(dǎo)致很難以單獨的某個部門獨自解決的情形”.按照他的理解，棘手性的問題是跨越部門邊界的、是具有聯(lián)合性質(zhì)的不能以單一部門的力量解決的，因而整體性治理需要以此來作為努力的方向，找到解決這些棘手性問題的對策。
3、核心概念
(1)目標與手段相互增強。?？怂拐J為單純的跨界合作并不能構(gòu)成整體性治理，要分辨一個政府的管理形態(tài)是否為整體性政府需要從目標和手段兩個維度之間的相互關(guān)系程度來判斷。他以組織機構(gòu)的政策目標和手段是否相互增益將政府的治理形態(tài)分為漸進式政府、領(lǐng)主式政府、整體性政府、碎片化政府和協(xié)同型政府五種，而整體性政府要求的則是達到目標與手段相互增強的效果。
(2)協(xié)調(diào)整合。?？怂箤⒄w性治理中的整合分為兩個維度進行了闡釋，一個是政府的組織構(gòu)架與形態(tài)，一個是政府運作。在政府的組織構(gòu)架與形態(tài)上的整合包含治理層級的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個方面，治理層級的整合是指國際與國家層級的整合、中央與地方層級的整合等階梯式的整合;治理功能的整合是指將具有不同功能的各部門進行整合;公私部門整合是指將公共部門與私營部門、非營利性組織進行整合。在政府運作層面則包含了政策、規(guī)章、服務(wù)和監(jiān)督四個方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策內(nèi)容、政策評估以及政策過程的整合;規(guī)章整合是指有關(guān)個人的規(guī)章制度與公共部門的規(guī)章制度、私人部門的規(guī)章制度中的內(nèi)容的整合;服務(wù)整合是指將政府所提供的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品、供給方式以及產(chǎn)生的影響進行整合;監(jiān)督整合則是對政策整合、規(guī)章整合、服務(wù)整合三方面的科學(xué)評估。
(3)信任與責(zé)任。?？怂拐J為在政府組織之間建立信任是整體性治理所需要的關(guān)鍵性整合，沒有信任的相互合作和協(xié)調(diào)是不可能成為現(xiàn)實的，即使成為現(xiàn)實也是不會長久的。因此，建立信任的相互關(guān)系對于構(gòu)建整體性治理戰(zhàn)略非常關(guān)鍵。同時，?？怂拐J為責(zé)任感是整體性治理當(dāng)中最重要的，這里的責(zé)任感包括了誠實、效率以及有效性(或項目責(zé)任)三個方面的內(nèi)容。誠實主要是指在涉及公款使用的時候應(yīng)當(dāng)遵守規(guī)矩;效率主要涉及在提供公共服務(wù)時，政策輸入和輸出之間的關(guān)系;有效性(或項目責(zé)任)指的是行政人員應(yīng)對其行政行為負責(zé)。
(4)信息技術(shù)。信息技術(shù)是整體性治理理論的重要治理工具，也是整體性治理取得成功的先決條件，其快速發(fā)展為整體性治理的實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。鄧利維認為，數(shù)字時代的治理核心在于強調(diào)服務(wù)的重新整合，整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數(shù)字化。因此，整體性治理理論把信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為治理的手段，整合不同的網(wǎng)絡(luò)支撐技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源，簡化基礎(chǔ)性的網(wǎng)絡(luò)程度和步驟，從整體性目的出發(fā)，力求建立一個統(tǒng)一、標準的信息平臺，簡化政府治理的程序，實現(xiàn)輕松快捷、資源共享的在線治理模式。
二、我國城市生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀
1、整體性治理視角下我國城市生態(tài)環(huán)境治理存在的問題(1)存在政府部門之間合作不足的現(xiàn)象。政府部門之間合作不足主要是由于各部門、各層級之間的條塊分割所導(dǎo)致的。部門間條塊分割導(dǎo)致的合作不足主要表現(xiàn)在兩個方面：一是行政職能上的重疊，導(dǎo)致資源浪費;二是行政行為上的互相推諉，導(dǎo)致治理效率低下。行政職能上的重疊主要表現(xiàn)在各部門分別對自己所轄范圍內(nèi)的行政事務(wù)負責(zé)，這樣就容易出現(xiàn)因為相互之間的信息溝通不足導(dǎo)致政出多門的情況;同時，不同的部門彼此之間可能目標沖突、數(shù)據(jù)不一致、標準不一，多重管理和執(zhí)法最終導(dǎo)致人力、財力資源的雙重浪費。行政行為上的相互推諉在那些職能重疊、邊界模糊的行政問題上屢見不鮮，“遇到好管的事，都爭著管;遇到有財政資金分配支持的事，都搶著要”,遇到難管的事則是“事不關(guān)己，高高掛起”、“多一事不如少一事”,最終導(dǎo)致行政效率低、信任度缺失。
(2)存在公眾及其他治理主體參與不足的現(xiàn)象。城市生態(tài)環(huán)境治理的主體包括政府、公民、企業(yè)、環(huán)境 NGO 等，但是由于各種體制內(nèi)和體制外因素的影響，公民、企業(yè)、環(huán)境 NGO 等民間治理主體在我國城市生態(tài)環(huán)境治理中的參與程度不高、作用不明顯。我國獲得環(huán)境標志認證的企業(yè)數(shù)量相對于我國龐大的企業(yè)基數(shù)來說偏少，參與渠道受限、專業(yè)人員不足、活動經(jīng)費有限等才是我國環(huán)保 NGO 在城市生態(tài)環(huán)境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便車”思想也限制了其作為我國城市生態(tài)環(huán)境治理主體的積極性。
(3)存在信息閉塞的現(xiàn)象。我國在城市生態(tài)環(huán)境治理問題上，信息不暢主要表現(xiàn)在兩個方面：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后導(dǎo)致的信息閉塞;二是電子政府服務(wù)系統(tǒng)建立不夠完善導(dǎo)致的信息閉塞?！碍h(huán)境中污染物成分的多樣性和復(fù)雜性對檢測設(shè)備的技術(shù)要求愈來愈高，而多數(shù)環(huán)保部門現(xiàn)有的監(jiān)理儀器裝備嚴重匱乏、陳舊落后、檔次低、品種少?；鶎迎h(huán)保部門情況更糟，以至于不能及時出數(shù)據(jù);有些需要監(jiān)測的項目，無能力監(jiān)測，只好放棄”.網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運用在城市生態(tài)環(huán)境治理上面也顯得非常欠缺，2013 年環(huán)境統(tǒng)計年報數(shù)據(jù)顯示，我國環(huán)保系統(tǒng)機構(gòu)總數(shù)達 14257個，其中國家級機構(gòu) 45 個，省級 400 個，地市級 2252 個，縣級環(huán)保機構(gòu) 8866 個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu) 2694 個，但是這些機構(gòu)多數(shù)都沒有自己獨立的網(wǎng)站，有獨立網(wǎng)站的也很少更新。
2、整體性治理視角下我國城市生態(tài)環(huán)境治理問題產(chǎn)生的原因
(1)制度建設(shè)滯后。在我國城市生態(tài)環(huán)境治理中，制度建設(shè)的落后可以簡單概括為法律法規(guī)制定的滯后性和模糊性以及組織管理模式的不合理兩個方面。首先，我國在環(huán)境治理上的研究起步較晚，法律法規(guī)還不夠健全和完善，法律數(shù)量和所涉及的范圍相較于我國城市生態(tài)環(huán)境治理所面臨問題的難度和寬度還是有所不足，導(dǎo)致一些環(huán)保問題無法可依、模棱兩可。其次，我國現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)對于跨地域性的生態(tài)問題規(guī)定多個治理主體，但是沒有細化主體之間的職責(zé)和義務(wù)，導(dǎo)致在執(zhí)法的過程中無所適從，自由裁量。同時，我國目前實行的政府直控式的管理模式使環(huán)保部門工作的開展受限，成為制約我國城市生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展的重要因素。
(2)社會環(huán)保意識不高。從整體性治理視角而言，我國城市生態(tài)環(huán)境治理不僅僅是政府的責(zé)任與義務(wù)，企業(yè)、公眾、非營利組織更是踐行環(huán)保政策、環(huán)保行為的直接主體。但是目前的狀況是全民無法做到共同參與、共同治理，無論是民眾、企業(yè)還是非營利組織環(huán)保意識不足，參與度不夠。公眾雖然重視環(huán)保，但是落到實處的行動還是非常有限;企業(yè)追求利益，不惜以破壞環(huán)境為代價;環(huán)保 NGO 很多掛靠在行政機構(gòu)之下，行政色彩濃厚，在資金、人員等方面缺乏獨立性，大多數(shù)心有余而力不足。
(3)政府的自利性特征。以布坎南為代表的公共選擇理論學(xué)派將政府和政府工作人員的行為納入了“經(jīng)濟人”的假設(shè)，認為政府和政府工作人員具有自利性的取向，他們追求個體利益最大化，當(dāng)公共利益與他們自身的利益相沖突時，他們更多選擇的是自身利益。我國目前官員考核選拔的重要衡量標準是 GDP,即使還有民生改善、社會進步、生態(tài)效益等考核指標，但 GDP 在其中還是占據(jù)著主要位置，這就容易導(dǎo)致地方政府、官員為了促進本轄區(qū)的經(jīng)濟增長，不惜以破壞環(huán)境和自然資源為代價，降低環(huán)境準入的標準，把一些高污染、高能耗的企業(yè)引進來，對他們的污染破壞行為睜只眼閉只眼，甚至干擾環(huán)境部門執(zhí)法。
(4)技術(shù)支撐不足。城市生態(tài)環(huán)境治理是一個從頂層設(shè)計到具體執(zhí)行都需要大量人力、物力支持才能高效運行的系統(tǒng)，掌握信息、處理信息對這個系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)有著很大的作用。首先，環(huán)境信息的獲取需要更為先進的監(jiān)測裝備和更多的專業(yè)知識，但是我國目前在監(jiān)測裝備上的先進程度與西方發(fā)達國家還存在一定的距離，由于購買裝備的費用過高，很多政府部門都不愿自己掏腰包去完善監(jiān)測系統(tǒng)。其次，有很多的政府網(wǎng)站缺乏有關(guān)城市生態(tài)環(huán)境治理的通報，即使是專門的環(huán)保部門網(wǎng)站數(shù)據(jù)也沒有及時更新，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運用沒有得到充分發(fā)揮。
三、我國城市生態(tài)環(huán)境的整體性治理策略
1、構(gòu)建我國城市生態(tài)環(huán)境治理中政府組織與形態(tài)的整合策略
(1)加強治理功能的整合。整體性治理所強調(diào)的治理功能的整合主要是指“機關(guān)內(nèi)功能之整合，如行政院之各部委，或功能性機關(guān)間的整合，如健保與社福功能之整合”.我國城市生態(tài)環(huán)境治理功能的整合可從以下三個方面來入手：首先，強化我國城市生態(tài)環(huán)境治理的目標，大力宣傳“生態(tài)城市”的理念，嚴格執(zhí)行綠色 GDP 制度，將城市生態(tài)環(huán)境的治理轉(zhuǎn)變?yōu)槊恳粋€部門、每一位公務(wù)人員的切身責(zé)任。其次，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境綜合管理體系，目前在我國實行城市生態(tài)環(huán)境治理的大部門治理方式(即大部制)還不具備成熟的條件，因此構(gòu)建我國“區(qū)域環(huán)境綜合管理體系”,將區(qū)域內(nèi)各相關(guān)政府部門和機構(gòu)協(xié)調(diào)整合起來，就有可能成為我國城市生態(tài)環(huán)境治理的突破口。最后，建立協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，由于涉及城市生態(tài)環(huán)境治理的政府部門有很多且同屬于一個級別，因此設(shè)立一個較高級別的協(xié)調(diào)議事機構(gòu)對于推動全國城市的生態(tài)環(huán)境治理工作具有十分重要的意義。
(2)加強治理層級的整合。行政層級的整合意味著減少城市生態(tài)環(huán)境治理中的治理層級，創(chuàng)建扁平化的行政組織結(jié)構(gòu)模式，扁平化的組織機構(gòu)有利于增強信息共享、加強各部門各層級的橫向聯(lián)系、縮短決策層與執(zhí)行層之間的距離，在城市生態(tài)環(huán)境治理方面加強治理層級的整合可以通過“省部合作”、“市區(qū)共治”、“市縣共治”、“友好城市”來實現(xiàn)。“部省合作”是近年來不斷見諸報道的跨越層級鴻溝、實現(xiàn)互不隸屬的政府部門之間直接銜接向等級間協(xié)商轉(zhuǎn)變的很好體現(xiàn)。因此，在城市生態(tài)環(huán)境治理方面我們也可以借鑒這種模式，實現(xiàn)治理層級的整合。發(fā)展“市縣共治”“、市區(qū)共治”有利于減小市級行政部門的壓力，調(diào)動縣一級和社區(qū)等相關(guān)部門治理環(huán)境問題的積極性，市級政府運用政策引導(dǎo)、財政補貼、先進獎勵、大力宣傳等工具，運用經(jīng)濟杠桿與分級統(tǒng)籌、合作參與的形式，推動縣級和社區(qū)積極參與城市生態(tài)環(huán)境的治理和建設(shè)?！坝押贸鞘小笔谴龠M國際間城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、經(jīng)貿(mào)、教育等方面，若將其擴展到城市生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，將是拓寬我國城市生態(tài)環(huán)境治理合作渠道的重要途徑，也是打破國際與國內(nèi)城市生態(tài)環(huán)境治理層級的重要方式。
(3)加強與私營部門及非營利組織的合作。由于城市生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性和公共部門作為治理主體存在的各種缺陷，公私合作在城市生態(tài)環(huán)境治理問題上就顯得尤為重要。公私合作不僅要求在公私之間建立良好的信任機制和順暢的參與機制，還要求在私人參與治理城市生態(tài)環(huán)境時政府相關(guān)部門提供法律和政策以及資金的支持，在城市生態(tài)環(huán)境治理問題上的公私合作可以從實行合同能源管理、采用美國 E.S 薩瓦斯提出的 BOT 與 TOT 模式、大力推廣清潔發(fā)展機制(CDM)等與私營產(chǎn)業(yè)合作的整合策略出發(fā)，大力培育環(huán)保 NGO,拓寬其參與治理城市生態(tài)環(huán)境的渠道，走出一條“政產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟”一體化的城市生態(tài)環(huán)境治理道路。
2、構(gòu)建我國城市生態(tài)環(huán)境治理中政府運作層面的整合策略
(1)加強政策的整合。政策的整合是?？怂龟P(guān)于整體性治理理論的關(guān)鍵活動之一，為了實現(xiàn)我國城市生態(tài)環(huán)境治理政策上的整合目標，我們要保持有關(guān)環(huán)保政策的連續(xù)性和一貫性，以高效的管理和執(zhí)行，提供給國民更好服務(wù)質(zhì)量的治理，從而達到預(yù)防和治療的效果。在我國的具體實踐當(dāng)中，我們要在環(huán)境管理政策、環(huán)境經(jīng)濟政策、環(huán)境技術(shù)政策和環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)政策四個方面下工夫，以生態(tài)城市建設(shè)為中心，把握好眼前利益與長遠利益的關(guān)系、經(jīng)濟發(fā)展好與快的關(guān)系、人與自然和諧發(fā)展的關(guān)系等。
(2)加強服務(wù)的整合。整體性治理理論中服務(wù)的整合，指的是對公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的內(nèi)容、供給方式以及其產(chǎn)生影響的整合，在城市生態(tài)環(huán)境治理的過程中，要充分發(fā)揮政府提供和社會提供公共服務(wù)相結(jié)合的積極作用，鼓勵市場主體參與到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中來，形成以政府為主導(dǎo)、市場活躍、非營利組織積極參與的城市生態(tài)環(huán)境治理的公共服務(wù)和產(chǎn)品提供模式，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。
(3)加強監(jiān)督的整合。首先，構(gòu)建完善的績效考核機制。在政府方面，以經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、科技進步、資源消耗和利用以及生態(tài)環(huán)境治理作為考核指標，建立起一個“政績指標”和“綠色指標”相統(tǒng)一的績效考核體系;在市場方面，提高行業(yè)進入門檻，加大環(huán)境污染的懲罰力度，以企業(yè)污染物排放量和是否破壞城市生態(tài)環(huán)境作為考核標準，決定是否強行關(guān)閉該企業(yè);在公民個人方面，可以建立環(huán)保獎懲機制，促使公民在日常行為中自覺遵守環(huán)保政策。其次，完善環(huán)境監(jiān)督體制。加大環(huán)境信息公開的力度，通過立法構(gòu)建公眾參與環(huán)境監(jiān)督的方式，構(gòu)建多元主體的環(huán)境治理監(jiān)督體制。
(4)加強規(guī)章的整合。規(guī)章可以分為國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，國務(wù)院組成部門以部長令形式的是國務(wù)院部門規(guī)章，地方政府以政令形式的是地方政府規(guī)章。要將以上類似的規(guī)章制度形成一股治理城市生態(tài)環(huán)境的合力，就必須要對其進行整合，構(gòu)建一個整體性的規(guī)章制度框架。首先，在國家層面上理清各部委的相關(guān)職責(zé)，以免出現(xiàn)規(guī)章重復(fù)、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。其次，在地方層面必須嚴格按照中央的要求制定本地方相應(yīng)的規(guī)章制度，與中央層面保持高度的一致性，以公共利益為目標，規(guī)避地方政府自利性的特質(zhì)。再次，建立和健全監(jiān)督機制，進一步強化現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境保護督查機構(gòu)，增強其協(xié)調(diào)處理跨行政區(qū)域污染防治的職能。
3、構(gòu)建一體化的我國城市生態(tài)環(huán)境治理信息系統(tǒng)
(1)改造和整合我國城市生態(tài)環(huán)境治理的信息資源系統(tǒng)。制定《城市生態(tài)環(huán)境治理信息集中報送管理辦法》，在政府網(wǎng)站上設(shè)立當(dāng)?shù)爻鞘猩鷳B(tài)環(huán)境治理的專欄，按照分類、及時、雙向、集中的原則采集和反饋有關(guān)城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)和治理的政策、制度、節(jié)能、排污等實時情報。
(2)建立城市生態(tài)環(huán)境治理信息公開、共建和共享機制。制定相關(guān)法律制度，及時公開相關(guān)企業(yè)的能耗與排污情況、污染布局以及環(huán)境評價的相關(guān)信息，促進信息共享，形成環(huán)境治理的數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)。
(3)通過信息流與服務(wù)再造，力爭向“一站式”城市生態(tài)環(huán)境治理信息系統(tǒng)靠攏，實現(xiàn)我國城市生態(tài)環(huán)境治理的一體化。采取網(wǎng)上辦公服務(wù)的方式，將事前審批、環(huán)境評估、稅費繳納等涉及不同部門的對接活動聯(lián)合起來，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)串聯(lián)審批的方式為并聯(lián)審批，實行一次性告知服務(wù)，實現(xiàn)“一站式”的服務(wù)目標。為了實現(xiàn)我國城市生態(tài)環(huán)境治理的一體化，可以在環(huán)境治理數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，收集和傳遞由各省市提供的各種生態(tài)環(huán)境治理信息，實現(xiàn)與各級城市生態(tài)環(huán)境管理部門及環(huán)?？蒲胁块T的局域網(wǎng)相連，通過網(wǎng)絡(luò)將國家級、省部級和地市級的環(huán)境治理信息系統(tǒng)相連，促進不同區(qū)域間的信息交流，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，及時了解全國城市生態(tài)環(huán)境治理的具體情況，為科學(xué)決策提供準確、及時的信息。
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2015年12月30日，國家發(fā)改委、環(huán)境保護部《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），明確了未來幾年京津冀生態(tài)環(huán)境保護方面的目標、六大重點任務(wù)、生態(tài)保護五大區(qū)域等。
《規(guī)劃》為目前迫在眉睫的PM2.5治理劃出了紅線，提出京津冀地區(qū)近期的空氣質(zhì)量底線：到2017年，京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度應(yīng)控制在73微克/立方米左右;到2020年，京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度控制在64微克/立方米左右。
在“京津冀協(xié)同發(fā)展”和“大氣治理”這兩大熱點關(guān)鍵詞的雙重推動之下，《規(guī)劃》后，迅速引發(fā)輿論關(guān)注，并且經(jīng)歷了多次傳播高峰。
從2015年12月30日《規(guī)劃》后至2016年1月11日監(jiān)測期結(jié)束，相關(guān)新聞出現(xiàn)了三次明顯的報道高峰。
截至2016年的1月中旬，隨著地方兩會的陸續(xù)召開，大氣污染治理成了不少地方政府“十三五”的重要目標，也令《規(guī)劃》相關(guān)的關(guān)注度再次回升。
經(jīng)過上述多個節(jié)點傳播，截至1月11日，涉及該《規(guī)劃》的傳統(tǒng)媒體報道量已達到3637篇，且從其整體傳播趨勢來看，由于相關(guān)內(nèi)容與多個熱點話題密切相關(guān)，未來仍具備較高的傳播潛力。
眾多評論表示，《規(guī)劃》的意義十分值得肯定。但目前大氣污染治理的難點主要在于問責(zé)機制尚不成熟，制定目標后的下一步需要具體責(zé)任落實，建立考核機制和問責(zé)機制，形成有效激勵。
有專家表示，要徹底地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴重污染的行業(yè)應(yīng)該放棄或者撤離。同時需要有比較嚴厲的懲處措施。在特定的時候是靠工作組下去，直接關(guān)鍋爐能夠見到效果，但是常態(tài)必須有規(guī)則，而且制度要常態(tài)化。
（一）土地資源的浪費問題
土地資源的利用問題一直是城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵問題，許多地區(qū)對城鎮(zhèn)化發(fā)展的實質(zhì)與內(nèi)涵的理解存在著誤解和偏差。單純的以建筑設(shè)施的數(shù)量作為衡量地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的唯一標志，大肆的進行土地開采和建筑建設(shè)，沒有對土地資源的利用進行合理規(guī)劃，造成嚴重的土地資源浪費。同時一些地區(qū)當(dāng)局沒有制定提出切實可行的城鎮(zhèn)化建設(shè)方案，使得土地建設(shè)的布局，土地的利用結(jié)構(gòu)相當(dāng)?shù)牟缓侠?，大量土地的利用率低下?/p>
（二）水資源、空氣資源的污染問題
城鎮(zhèn)化發(fā)展使得大量的人口集聚。過度集中的人口對水資源、土地資源等的要求巨大，大量人口的生產(chǎn)生活垃圾遠超過了自然對其的消耗分解能力，而無法得到正常的分解。無法分解的垃圾對生態(tài)系統(tǒng)始終存在著巨大的威脅，而如今排污系統(tǒng)和排污技術(shù)的落后使得工業(yè)生產(chǎn)的廢水廢氣、人們生產(chǎn)生活造成的廢水，大量交通工具產(chǎn)生的廢氣等問題使得水資源、空氣資源的污染進一步加劇。
二、城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境治理存在的問題
（一）法律法規(guī)不健全，欠缺執(zhí)法力度
目前，我國還需在環(huán)境保護和生態(tài)維護方面加強法律建設(shè)的力度。只有健全完善的環(huán)境法律、法規(guī)，才能為我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供正確的引導(dǎo)，否則環(huán)境法律的漏洞就會給破壞生態(tài)的任何行為以可乘之機，必須健全環(huán)境的法律、法規(guī)。在此前提下，才能有法可依，違法必究。國家在對環(huán)保問題時，不僅要針對重點的環(huán)保區(qū)域，還考慮到一些相對較小的、現(xiàn)在還沒有引起人們太多注意的區(qū)域，要避免立法界限不明確的問題。
（二）環(huán)境管理的力度不足，環(huán)境保護體系不完善
國家應(yīng)該建立一個明確的關(guān)于城鎮(zhèn)化環(huán)境保護和生態(tài)維護的體系，避免以往一個環(huán)境問題牽扯多個部門，各個部門要么互相推諉，要么互相掣肘，以致于管理效率低下，政府要加大環(huán)境管理的投入力度，樹立正確的政績觀，不能再單純的以GDP來衡量本地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展程度，而不加大在環(huán)境治理的投入。依法加強對破壞環(huán)境的企業(yè)和部門的處罰力度。
（三）政府及個人的環(huán)境保護意識不足
與西方的國家相比，無論我們的國家還是我國的公民，都欠缺環(huán)境保護的重視程度。因為西方的發(fā)達國家經(jīng)歷了傳統(tǒng)的工業(yè)化城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)模式，親身經(jīng)歷了“先污染后治理”對生態(tài)環(huán)境帶來的巨大破壞。我國公民目前對生態(tài)環(huán)境的知識的掌握程度有限，所導(dǎo)致其自身的環(huán)境保護意識不足。政府環(huán)境保護意識不足則表現(xiàn)在對于城鎮(zhèn)化的生態(tài)環(huán)境管理時，一般還偏重于經(jīng)濟的發(fā)展，對于破壞生態(tài)，污染環(huán)境的企業(yè)都還或多或少的存在著縱容，這就在整體上加劇了環(huán)境治理的難度。
三、城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)環(huán)境問題治理的對策
（一）充分發(fā)揮政府在治理生態(tài)環(huán)境問題中的主導(dǎo)作用
政府在治理城鎮(zhèn)化引起的生態(tài)環(huán)境問題時，要充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，重視生態(tài)環(huán)境保護教育的普及，加大宣傳生態(tài)環(huán)境保護對于城鎮(zhèn)化發(fā)展和整個人類社會發(fā)展所帶來的好處，以提高公民的生態(tài)環(huán)境保護意識。如果公民的環(huán)保意識普遍較高，則對于城鎮(zhèn)化的整體發(fā)展將產(chǎn)生不可估量的作用。如果有較低的環(huán)境保護意識的公民占據(jù)社會主流，則會直接制約城鎮(zhèn)化發(fā)展和社會的可持續(xù)發(fā)展。政府要加強環(huán)境的法律法規(guī)立法工作，完善環(huán)境法律法規(guī)體系，以法律為根據(jù)，引導(dǎo)有關(guān)部門和企業(yè)治理生態(tài)環(huán)境問題。此外，政府還要樹立正確的城鎮(zhèn)化評價體系，將經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護綜合起來作為城鎮(zhèn)化的評價措施。
（二）加強生態(tài)環(huán)保治理的執(zhí)行能力，提高生態(tài)環(huán)保的管理水平
要貫徹和加強環(huán)境保護的執(zhí)行能力，1）要保證環(huán)保資金的投入，為環(huán)境保護設(shè)備的購進，環(huán)保隊伍的建設(shè)提供有力保障；2）要設(shè)立專門的城鎮(zhèn)化發(fā)展的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，能在解決城鎮(zhèn)化環(huán)保問題中起到引導(dǎo)，保障，監(jiān)督的作用，要制定關(guān)于環(huán)境保護的措施，引導(dǎo)企業(yè)和個人在城鎮(zhèn)化發(fā)展中對環(huán)境保護的重視程度和保護程度，保障城鎮(zhèn)化發(fā)展中的環(huán)境治理工作正常進行，解決環(huán)境治理中出現(xiàn)的問題，對城鎮(zhèn)化發(fā)展的各環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，對生態(tài)環(huán)境污染大的企業(yè)做出相應(yīng)的處罰措施。此外，環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)要通過學(xué)習(xí)以提高其在城鎮(zhèn)化中生態(tài)環(huán)境治理中的管理水平。
（三）走科學(xué)、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路
在對待城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題上，我們要創(chuàng)新思想，摒棄傳統(tǒng)觀念的束縛，決不能再走“先污染，后治理”的老路；轉(zhuǎn)變觀念，事先采取措施避免或盡量減少城鎮(zhèn)化對生態(tài)的破壞和對環(huán)境的污染。因此要堅持走新型城鎮(zhèn)化道路，所謂新型城鎮(zhèn)化道路，就奔著可持續(xù)發(fā)展的觀念，高效的利用自然資源為城鎮(zhèn)化發(fā)展服務(wù)，從總體上改善生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，減少環(huán)境的污染；同時城鎮(zhèn)化發(fā)展要以科學(xué)為依托，提高科技水平，大力創(chuàng)造和發(fā)展環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)。
四、結(jié)語
關(guān)鍵詞：青海湖現(xiàn)狀對策
中圖分類號：X171.1 文獻標識碼：A文章編號： 1、地理位置:青海湖流域位于青海省東北部，地處北緯36°15―38°20，東徑97°50―101°20，是一個四周群山環(huán)繞的封閉式內(nèi)陸盆地，南傍青海南山，北依大通山，東靠日月山、西臨阿木尼尼庫山，海拔范圍3194-5174米，總面積29623.4144平方公里。行政區(qū)劃包括海北藏族自治州剛察縣的吉爾孟鄉(xiāng)、泉吉鄉(xiāng)、伊克烏蘭鄉(xiāng)、沙柳河鄉(xiāng)、哈爾蓋鄉(xiāng)、三角城種羊場、青海湖農(nóng)場和黃玉農(nóng)場，海晏縣的青海湖鄉(xiāng)、甘子河鄉(xiāng)、托勒鄉(xiāng)、金灘鄉(xiāng)、銀灘鄉(xiāng)、哈勒景鄉(xiāng)以及公共草場和特殊用地，海西蒙古族藏族自治州天峻縣的天棚鄉(xiāng)、江河鄉(xiāng)、關(guān)角鄉(xiāng)、舟群鄉(xiāng)、織合瑪鄉(xiāng)、快爾瑪鄉(xiāng)、陽康鄉(xiāng)、木里鄉(xiāng)、蘇里鄉(xiāng)、龍門爾鄉(xiāng)、生格鄉(xiāng)，海南藏族自治州共和縣的倒淌河鄉(xiāng)、江西溝鄉(xiāng)、黑馬河鄉(xiāng)、石乃亥鄉(xiāng)、湖東種羊場和切吉鄉(xiāng)、英德爾鄉(xiāng)、恰卜恰鎮(zhèn)的一小部分。
2、現(xiàn)狀
青海湖區(qū)是青海省畜牧業(yè)發(fā)展水平較高的地區(qū)之一，全省牧區(qū)牧業(yè)人口的24%，牧區(qū)草食牲畜的29%集中在這一地區(qū)。但近十多年來，由于超載過牧和大面積開墾草場，該區(qū)域草地退化嚴重。據(jù)統(tǒng)計，中度以上退化草地面積為65.67萬公頃，占該區(qū)域草地面積的34.90%，鼠蟲害成災(zāi)面積76.89萬公頃，占該區(qū)域草地面積的40.86%。土地沙漠化速度日益加劇，據(jù)2000年的TM衛(wèi)星遙感圖解譯測算，目前各類沙漠化土地面積12.48萬公頃，其中嚴重沙漠化土地面積達5.09萬公頃，占總面積的1.72%；強烈發(fā)展沙漠化土地面積1.15萬公頃，占0.39%；正在發(fā)展的沙漠化土地面積1.60萬公頃，占0.54%；潛在沙漠化土地4.64萬公頃，占1.56%。與1986年7.565萬公頃沙漠化土地相比，14年間沙漠化面積擴大了4.915萬公頃，平均每年以35.07平方公里的速度增加，而且沙化的趨勢越來越明顯，年擴展速率約為4.63%。同時由于氣候變暖，干旱少雨，使湖面水位下降，1959-1998年，青海湖水位下降了3.39米，平均以每年8.5厘米的速度下降。作為青海省旅游業(yè)王冠的青海湖，正遭受著草場退化、沙化的嚴重威脅，使得王冠上一顆璀璨的明珠――鳥島地區(qū)草場重度退化面積達5.73萬公頃，特別是鳥島地區(qū)以角烏曲為中心的沙化帶呈扇形向四周推進，平均流沙厚度14厘米，部分地區(qū)已形成“新月型”沙丘，受害面積約0.8萬公頃。原來水草豐美的優(yōu)良牧場已不復(fù)存在，風(fēng)光秀美的鳥島地區(qū)正面臨著全面沙化的威脅。青海湖鳥島是鳥類繁衍生息的理想家園，由于周圍生態(tài)環(huán)境惡化，目前鳥島連陸，成為沙丘狀半島，鳥類棲息環(huán)境明顯惡化。青海湖漁業(yè)資源減少，珍稀野生動物普氏原羚數(shù)量銳減，成為極度瀕危的物種。
3、生態(tài)環(huán)境發(fā)展趨勢
近百年來湖區(qū)氣候呈暖干化趨勢，在這種氣候環(huán)境變化的總體特征下，導(dǎo)致湖水位下降，湖面萎縮，湖底沉沙，加之人類活動因素，不合理的開發(fā)利用土地資源，如破壞植被、開墾草地、過度放牧等加劇了湖區(qū)沙漠化趨勢。從青海湖沉積物反映的環(huán)境演化規(guī)律預(yù)示著青海湖發(fā)展總趨勢將是主湖不斷分割，緩慢地經(jīng)湖灣向子湖演化，最終主湖消失，而湖區(qū)的風(fēng)沙堆積等沙漠化過程將明顯地加速這一過程。同時由于受湖泊增溫效應(yīng)的影響，湖區(qū)植被的整體景觀有朝高寒景觀方向演變的發(fā)展趨勢，草地明顯退化。目前湖區(qū)總體上生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)極為明顯的惡化趨勢，可利用資源數(shù)量減少，土地生產(chǎn)力下降。如果不對青海湖區(qū)進行生態(tài)環(huán)境綜合治理，作為我國最大內(nèi)陸咸水湖和“國際重要濕地名錄”七塊濕地之一的青海湖，其調(diào)節(jié)氣候，蓄洪和維持特有動植物，特別是水禽棲息地的基本生態(tài)功能將會大大削減，甚至喪失，進而制約湖區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
4、目前生態(tài)治理情況
建國以來，在省上和國家的大力扶持下，青海湖區(qū)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面進行了不懈的努力，從50年代就開始了對退化草場的治理改良工作，1975年建立了青海湖鳥島自然保護區(qū)，1986年開始實施限制捕撈和封湖育漁。特別是八十年代中期以來，治理力度不斷加大，并在項目實施中探索出并積累了一些寶貴的和成功的經(jīng)驗。草地建設(shè)方面，在逐步開展依法管護和實現(xiàn)合理利用天然草地的基礎(chǔ)上，實施了以冬春草地人工種草、草地圍欄、牲畜棚圈為主要內(nèi)容的草地基礎(chǔ)建設(shè)和防災(zāi)配套建設(shè)。據(jù)剛察縣和天峻縣的不完全統(tǒng)計，已建成定居房屋面積27萬多平方米，大約94%的牧民戶實現(xiàn)了定居；累計建設(shè)畜棚2600多間，面積約77000多平方米，可使100多萬頭(只)牲畜使用；畜圈7500多個，圍欄草場約9.85萬公頃，人工草場2.18萬公頃；草原水渠28條，累計全長240多公里；地下管道45條，累計全長238公里，草原機井46眼。在沙丘治理方面采取了封育、補播建立人工草場和工程固沙等措施。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實行退耕還林草，已在湖區(qū)全面展開，國家重點生態(tài)縣建設(shè)工程也已在湖區(qū)安排實施。尤其1998年以來，在國家計委等有關(guān)部門的支持下，在青海湖周邊的剛察、海晏、共和等縣實施了國家重點地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理工程項目。到目前已投入資金2億元，其中群眾自籌資金1億元，共建設(shè)人工防護林325公頃，圍欄草場22萬公頃，人工草場2.18萬公頃，滅鼠治蟲100萬公頃，取得了較好的成效。目前，生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要性和緊迫性已開始被湖區(qū)人民所認識，農(nóng)牧民對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的參與意識和積極性不斷提高，并逐步建立了縣、鄉(xiāng)等各級生態(tài)環(huán)境建設(shè)技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，積蓄了一定的技術(shù)力量，為后期大規(guī)模實施湖區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。
5、存在的問題
5．1、需要治理面積大，投入不足，治理與財力矛盾突出
青海湖地區(qū)由于受持續(xù)干旱影響，草地退化、土地沙化、青海湖水位下降等生態(tài)惡化現(xiàn)象十分突出，直接影響著湖區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展。雖然在以往的生態(tài)環(huán)境建設(shè)中取得了一定的成就，但由于建設(shè)和投資規(guī)模有限，加之青海湖區(qū)地處少數(shù)民族聚居區(qū)，社會經(jīng)濟基礎(chǔ)較差，底子薄，屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方財政拮據(jù)，群眾收入低，對需要長期建設(shè)且要高投入的生態(tài)環(huán)境治理工程，當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)牧民的投入能力有限，無力拿出足夠的資金用于生態(tài)建設(shè)，其治理速度遠遠低于退化速度，生態(tài)環(huán)境得不到根本改善。
5．2、治理與生產(chǎn)矛盾突出
青海湖地區(qū)部分草地退化嚴重，急需實施禁牧封育，但部分草場又是牧民承包的冬春草場，放牧利用在所難免，從而形成封育與放牧矛盾突出，治理成果難以鞏固。因此必須采取一定措施，如對于禁牧封育的草場給予一定的經(jīng)濟補償，實施舍飼和半舍飼，發(fā)展家庭牧場，從而減輕對天然草場的壓力，使退化的草地得到真正的養(yǎng)息。
5．3、部分治理的草地又重新面臨沙化的威脅
由于環(huán)湖地區(qū)草場退化嚴重，地表植被稀疏，加之風(fēng)力作用，其風(fēng)蝕嚴重，特別是靠近青海湖邊區(qū)域，土地沙化現(xiàn)象愈來愈嚴重，經(jīng)過治理的草地由于受周邊地區(qū)流沙的侵襲和自我恢復(fù)能力較弱的影響，存在著重新面臨沙化的威脅，青海湖邊部分流沙呈現(xiàn)出向外蔓延之勢。
5．4、湖區(qū)人口素質(zhì)低下，全民環(huán)保意識淡薄
湖區(qū)牧業(yè)人口占68.39%，且素質(zhì)較低，人口增長較快。為了滿足因人口劇增所日趨增加的基本生存需求和社會經(jīng)濟不斷發(fā)展的需求，在對湖區(qū)資源開發(fā)利用中片面追求眼前經(jīng)濟效益，無序地增加牲畜頭數(shù)，直接造成草地資源的壓力加重。此外忽視生態(tài)環(huán)境的保護工作，亂挖沙生植被，環(huán)保意識差，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要性認識不足，封育期偷牧、搶牧現(xiàn)象時有發(fā)生，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)邊治理邊破壞，破壞大于治理的現(xiàn)象，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得不到遏制。
5．5、科研和技術(shù)推廣滯后
在環(huán)湖地區(qū)不少科技工作者做了大量的科研工作，取得了許多科研成果，但由于缺乏科技成果向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的機制，尚未建立完善的科技推廣服務(wù)體系，科研成果大部分未能很好地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。
6、建議及措施
6．1、要緊緊抓住西部大開發(fā)和實施可持續(xù)發(fā)展的歷史機遇，加強青海湖區(qū)生態(tài)環(huán)境治理工程及重點項目的前期研究工作，盡快建立重大科研和示范推廣項目，建設(shè)重點項目庫，加快規(guī)劃基礎(chǔ)上的申報工作，爭取國家的大力支持；
6．2、青海湖區(qū)地域?qū)掗?，生態(tài)環(huán)境問題突出，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，表現(xiàn)出的種種生態(tài)惡化現(xiàn)象已對湖區(qū)及周邊地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展造成嚴重影響。因此要大力宣傳生態(tài)環(huán)境建設(shè)的極端重要性和緊迫性，大力宣傳和普及生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)、變化規(guī)律，主要因素及環(huán)境惡化的特征、危害等科學(xué)知識，增加廣大干部群眾的環(huán)境意識和可持續(xù)發(fā)展的觀念，調(diào)動全社會的積極性，積極參與青海湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理和建設(shè)工作；
6．3、抓緊青海湖區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和建設(shè)。盡快研究制定鼓勵招商引資、合作開發(fā)、租賃承包經(jīng)營的優(yōu)惠政策，調(diào)動各方面的積極性，來投資建設(shè)青海湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境；要通過試點示范，建立起荒灘使用權(quán)拍賣、租賃、承包經(jīng)營的新機制和草地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，鼓勵企業(yè)、集體和個人承包開發(fā)荒山、荒灘和沙漠化土地，進行生態(tài)環(huán)境治理，發(fā)展以林、草產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；要鼓勵牧民群眾把補償資金用于草原建設(shè)、技術(shù)培訓(xùn)和教育，通過典型引路和宣傳教育、政策引導(dǎo)等措施，擴大投資融資渠道，多方籌集資金，在國家投資增加的同時，調(diào)動企業(yè)、集體、個人的積極性，增加投入，確保規(guī)劃實施所需要的資金。
6．4、要把生態(tài)環(huán)境治理與發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、增加牧民收入，保持社會穩(wěn)定緊密結(jié)合起來，正確自理好生態(tài)環(huán)境治理、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定、人民生活得到改善的關(guān)系，為規(guī)劃的實施創(chuàng)造良好的經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。
6．5、為落實各項生態(tài)治理措施和提高退耕還草、減畜育草及禁牧封育的可操作性，建議落實對農(nóng)牧民的生活補貼和財政稅收補貼機制，使生態(tài)治理的各項措施落到實處。
6．6、加強法規(guī)建設(shè)、普法教育和執(zhí)法隊伍建設(shè)，在加強林業(yè)、草原、水利設(shè)施執(zhí)法隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，增加人員，改善手段，加大辦案力度，嚴勵懲處和打擊盜伐林木、盜獵野生動物，破壞草原植被和水利水保生態(tài)設(shè)施的違法地為，規(guī)范中藥材采挖等生產(chǎn)活動依法管理，依法保護生態(tài)環(huán)境和資源，保護生物多樣性和生態(tài)環(huán)境建設(shè)成果，為青海湖區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和保護提供強有力的法律保障和支持。
關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；生態(tài)補償；法律保障
中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）23-0295-02
發(fā)達國家早在20世紀50年代就開始生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯亢蛯嵺`。發(fā)達國家生態(tài)補償機制采用了政府機制和市場機制相結(jié)合的方式。目前中國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制和法律制度研究還相當(dāng)薄弱。
一、生態(tài)補償機制的內(nèi)涵
（一）生態(tài)補償?shù)母拍?/p>
從20世紀90年代初期開始，生態(tài)補償更多地被引入經(jīng)濟社會領(lǐng)域，被認為是一種資源環(huán)境保護的經(jīng)濟刺激手段，可以狹義地將其理解為對人類行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境正外部性所給予的補償，相當(dāng)于國外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費（PES）概念。廣義的生態(tài)補償是指促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境大系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護，遏制生態(tài)環(huán)境破壞的一系列行政、法律、經(jīng)濟、技術(shù)等制度措施的綜合，包括嚴格保護自然保護區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境、通過退耕還林等工程修復(fù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境、通過對使用自然資源收費提高環(huán)境門檻、通過對污染者實行經(jīng)濟懲罰遏制環(huán)境破壞等[1]。生態(tài)補償側(cè)重于由生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者支付費用，對生態(tài)環(huán)境保護者和建設(shè)者進行補償，從而使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的外部經(jīng)濟性內(nèi)部化。
進入21世紀，雖然對于生態(tài)補償?shù)母拍钊匀涣至挚偪偅菑目傮w上開始趨于一致，生態(tài)補償則更多地指對生態(tài)環(huán)境保護、建設(shè)者的財政轉(zhuǎn)移補償機制等等[2]，認為生態(tài)補償應(yīng)包括損害者付費賠償和受益者補償兩個方面。
（二）生態(tài)補償?shù)念I(lǐng)域
生態(tài)補償涉及的領(lǐng)域眾多，紛繁復(fù)雜。國內(nèi)學(xué)者對生態(tài)補償?shù)闹攸c領(lǐng)域從多個角度進行了區(qū)分：從生態(tài)保護的類型分森林生態(tài)補償、生態(tài)功能區(qū)或自然保護區(qū)的補償、流域的生態(tài)補償、礦產(chǎn)等資源開發(fā)的生態(tài)補償。也有從公共物品的角度劃分為純公共物品的補償，包括國際補償、區(qū)域補償和國家重要生態(tài)功能區(qū)補償；準公共物品的流域生態(tài)補償類型；屬于準私人產(chǎn)品的生態(tài)補償類型，主要指要素補償，如森林、礦產(chǎn)資源開發(fā)、水資源開發(fā)和土地資源開發(fā)等[3]。
（三）礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償
工業(yè)發(fā)達國家和許多發(fā)展中國家在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償方面主要是通過立法的手段來實現(xiàn)礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)的要求。礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償主要是通過落實礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任。能夠?qū)ΦV產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金和礦山生態(tài)補償基金的使用狀況進行科學(xué)評價，從而研究制定科學(xué)的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償標準體系。
二、民族地區(qū)礦產(chǎn)資源生態(tài)補償存在的問題
（一）礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)恼弑尘?/p>
生態(tài)補償作為一種新型環(huán)境管理制度，一直是近幾年來中國生態(tài)環(huán)境保護中迫切需要研究解決的一個重大問題，建立高效合理的生態(tài)補償機制已成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點問題。國外早在20世紀初就開始關(guān)注礦產(chǎn)資源開采造成的生態(tài)損害。中國從20世紀80年代中期開始實施征收礦產(chǎn)資源稅，90年代中期進行了進一步改造，用以調(diào)節(jié)資源開發(fā)中的級差收入，以促進資源合理開發(fā)利用。1994年起開始征收礦產(chǎn)資源補償費，目的是保障和促進礦產(chǎn)資源的勘察、保護與合理開發(fā)，維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，通過一系列措施矯正其外部性。盡管國家和地方有將補償費用于治理和恢復(fù)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境破壞的情況，但在政策設(shè)計上卻沒有考慮礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償問題。
1997年實施的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》對礦山開發(fā)中的水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護做出了具體規(guī)定，要求不能履行水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護責(zé)任的采礦人應(yīng)向有關(guān)部門交納履行上述責(zé)任所需的費用，即礦山開發(fā)的押金制度。
從2006年起中國全面建立礦山環(huán)境與生態(tài)恢復(fù)保證金制度，由財政部、國土資源部、國家環(huán)?？偩致?lián)合的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》中明確規(guī)定，從2006年起，要逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制。目前中國針對礦產(chǎn)資源開征的主要稅費項目包括資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費以及探礦權(quán)價款稅和采礦權(quán)價款稅等。從中國目前的投資體制看，這些稅費已經(jīng)構(gòu)成中國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)工程資金的主要來源。但是目前實行的諸如礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款等一系列礦產(chǎn)資源稅費政策，都不能充分體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中對生態(tài)的補償問題，導(dǎo)致礦山企業(yè)和其他相關(guān)受益者應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)恢復(fù)成本、環(huán)境治理費用嚴重不足，社會成本增加，不利于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開發(fā)和利用。從稅費的使用方向來看，目前還沒有一項稅費真正體現(xiàn)了礦業(yè)開發(fā)生態(tài)補償?shù)恼吆x?？梢姡V產(chǎn)資源稅費制度嚴重忽視了礦業(yè)活動生態(tài)環(huán)境的外部性，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境成本沒有進入礦產(chǎn)品價格體系，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源稅費征收越多，環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金投入增長越緩慢，礦山生態(tài)環(huán)境退化趨重的格局，嚴重地制約著礦區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
（二）民族地區(qū)礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度存在的問題
少數(shù)民族居住的地區(qū)，一般經(jīng)濟不發(fā)達，而礦產(chǎn)資源豐富。在資源的開發(fā)利用過程中，對草原和荒漠的生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴重。民族地區(qū)礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度存在較多問題。第一，不是完全意義上的生態(tài)補償。民族地區(qū)礦產(chǎn)資源生態(tài)補償主要是由礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費構(gòu)成，偏重于補償資源自身的經(jīng)濟價值，沒有考慮到補償環(huán)境價值和公平價值。第二，補償?shù)臉藴蕟我欢覙藴侍停V產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費對納稅人來說有重復(fù)收取的嫌疑。第三，權(quán)利和義務(wù)主體不清，需要進行調(diào)整。第四，個別地方補償方式的不合理，造成補償對象的錯位，有失公平。第五，資金來源和分配的研究不夠細致，尤其對一些特殊群體的特殊權(quán)益沒有足夠的關(guān)注。第六，民族地區(qū)生態(tài)補償中最為重要的問題就是資金來源問題，即哪些可以作為生態(tài)補償來征收，哪些可用生態(tài)補償補償，同時以市場權(quán)益交易的方式籌集生態(tài)補償經(jīng)費等問題需詳盡分析。
三、完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)姆ㄖ票Ｕ?/p>
（一）加強政府的宏觀調(diào)控能力
應(yīng)借鑒和探索已實行礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的地區(qū)的成功經(jīng)驗，加快重點地區(qū)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，將礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償列入國民經(jīng)濟社會發(fā)展的考核體系，加強生態(tài)保護的執(zhí)法力度。
從西方發(fā)達工業(yè)國家礦山環(huán)境治理和恢復(fù)項目投資體制來看，政府始終是治理礦山環(huán)境工程的主導(dǎo)者。全國性的生態(tài)服務(wù)應(yīng)當(dāng)由中央財政支出來解決，而具有地域?qū)傩缘纳鷳B(tài)服務(wù)應(yīng)該由區(qū)域內(nèi)所有受益者共同承擔(dān)。加快生態(tài)補償?shù)姆ㄖ平ㄔO(shè)，急需以法律的形式，將補償范圍、對象、方式、補償標準等確定下來。建立反哺生態(tài)環(huán)境的補償費管理體系，規(guī)范生態(tài)環(huán)境補償費的征收、使用行為。
首先，要加強政府的宏觀調(diào)控能力，加強礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)督管理，督促采礦權(quán)人依法履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護義務(wù)。其次，借鑒和探索已實行礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的地區(qū)的成功經(jīng)驗，盡快建立符合民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)實際情況的補償機制，加快重點地區(qū)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，將礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償列入國民經(jīng)濟社會發(fā)展的考核體系。此外，還應(yīng)進一步加強生態(tài)保護的執(zhí)法力度，并進行必要的行政干預(yù)，切實為自然資源的合理利用、生態(tài)環(huán)境的有效保護提供可靠的保證。
（二）建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律機制
當(dāng)前，需要明確補償原則，明晰礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)，明確礦業(yè)權(quán)主體及其的權(quán)利與責(zé)任，確保環(huán)境成本和資源成本能夠內(nèi)化到使用者的身上，促進資源的有效利用。
通過對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償進行基礎(chǔ)性理論研究，將補償范圍、對象、方式、補償標準等確定下來。首先，分析現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，在已有法律條款的基礎(chǔ)上緊密結(jié)合礦區(qū)環(huán)境的特點，建立符合中國實際情況的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律法規(guī)體系和技術(shù)標準體系。其次，以法律的手段明確和規(guī)范礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制。對現(xiàn)有的國家層面和地方層面的礦產(chǎn)資源方面的法律加以分析，選擇是對《礦產(chǎn)資源法》和相關(guān)法律加以修改，將生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容補充進去，還是制定專項礦區(qū)環(huán)境保護和修復(fù)法或者制定專門的《生態(tài)補償條例》，對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償范圍、標準、方式用法規(guī)的形式加以明確，建立起符合國情的礦區(qū)環(huán)境保護和修復(fù)的法律法規(guī)和技術(shù)標準體系，這是當(dāng)前礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律機制研究亟須填補的空白[4]。
通過礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律機制研究，建立和完善民族地區(qū)乃至國家的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度和機制，保護好生物多樣性，對于草原和荒漠畜牧業(yè)與環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，提升民族地區(qū)經(jīng)濟競爭力，優(yōu)化牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加牧民收入，增強牧區(qū)未來適應(yīng)環(huán)境變化和需求的能力，維護民族團結(jié)和社會穩(wěn)定，都具有重要的現(xiàn)實意義。因此，實施好礦產(chǎn)資源生態(tài)補償，完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律機制，對于豐富生態(tài)補償理論，彌補中國生態(tài)補償機制和制度研究的不足，推進民族地區(qū)的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)拈L期化、制度化、法律化提供理論和實踐參考。
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流域環(huán)境存在的問題
在點源污染方面，上游的礦業(yè)污染、中游的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水和畜牧業(yè)排水和城區(qū)的工業(yè)企業(yè)排水以及居民區(qū)排水所造成的污染最為突出。礦業(yè)廢水年排放量達30余萬m3。城市4條小河承納生活廢水和工業(yè)廢水?dāng)?shù)量較大，污染嚴重，其排水最終匯入黃柏河干流，嚴重污染干流水體。在面源污染方面，主要表現(xiàn)在生活垃圾污染、農(nóng)業(yè)面源污染以及城市地表徑流污染。在內(nèi)源污染方面，由于黃柏河下游區(qū)段受葛洲壩回水的頂托呈滯流狀態(tài)，庫區(qū)的懸浮物質(zhì)易在此處沉積，此段底泥的有機質(zhì)含量在3％以上，磷含量在0.2％以上，內(nèi)源污染成嚴重。黃柏河支流-城市4條小河污染日趨嚴重，大量污水匯入黃柏河中，在排污口附近水域形成污染帶，加劇了黃柏河干流水體的富營養(yǎng)化。流域水資源開發(fā)程度高，水循環(huán)紊亂，生態(tài)環(huán)境流量難以保證黃柏河流域于上世紀90年代基本完成全流域的開發(fā)建設(shè)，流域水力資源開發(fā)程度已達63.7％，建成的大中型書庫有13座。由于工農(nóng)業(yè)、電力用水，經(jīng)黃柏河干流的水量急劇減少，生態(tài)環(huán)境用水量不足，黃柏河?xùn)|、西支流和干流均有斷流的現(xiàn)象。水土流失、生態(tài)退化流域環(huán)境污染、水土流失，水土資源過渡開發(fā)，河流岸線資源和水面被侵占，這些因素都會導(dǎo)致流域生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力和抗干擾能力減弱，導(dǎo)致流域生態(tài)退化問題。少數(shù)地方無序開發(fā)礦產(chǎn)資源，使地質(zhì)結(jié)構(gòu)破壞，隨意丟棄礦渣，造成新的水土流失、生態(tài)破壞和水環(huán)境的污染，尤其是中上游的頁巖區(qū)生態(tài)退化問題嚴重。包括城區(qū)4條城市小河在內(nèi)的黃柏河城區(qū)段，環(huán)境污染嚴重，富營養(yǎng)化趨勢明顯，水生態(tài)破壞嚴重。
流域水環(huán)境綜合治理對策
治理思路和治理原則流域綜合治理的組織實施需要政府的領(lǐng)導(dǎo)、科研院所的技術(shù)支持和實施單位的共同參與，根據(jù)《黃柏河流域綜合治理規(guī)劃》和黃柏河流域的環(huán)境現(xiàn)狀和特征，提出黃柏河流域綜合治理的指導(dǎo)原則和思路。黃柏河水環(huán)境治理原則是：1）控污截源、減少流域水體污染負荷；2）科學(xué)調(diào)度、構(gòu)建良性的水循環(huán)系統(tǒng)；3）河道治理，防護堤加固，營造多樣性的生態(tài)景觀；4）長效管理、保證流域水質(zhì)持續(xù)改善；5）普及宣傳、喚起全社會的廣泛參與。實施思路和理念是：政府主導(dǎo)、市場機制、市民參與、分期實施、注重實效、長期堅持。綜合治理對策鑒于黃柏河流域環(huán)境問題，在工程技術(shù)層面和流域管理上，考慮使用以下方法進行解決。1）嚴格控制點源污染、大量消減面源污染點源的控制是流域水環(huán)境質(zhì)量得到改善的保證，通過礦井封堵、尾礦壩工程，進一步治理黃柏河上游的礦業(yè)污染[4]；建設(shè)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)，提高污水截流率，提高城區(qū)段水環(huán)境質(zhì)量，改善庫區(qū)的回水水質(zhì)。點源治理應(yīng)納入治理的重點，是近期流域環(huán)境治理的優(yōu)先項目。面源的控制主要是對黃柏河集鎮(zhèn)構(gòu)建垃圾收集、轉(zhuǎn)運和填埋系統(tǒng)；在農(nóng)村推廣沼氣工程，改變農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)，削減農(nóng)村生活面源污染，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境；對畜禽養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生的廢水、糞便進行無害化、減量化和資源化處理。從源頭上削減污染源是水環(huán)境治理的關(guān)鍵[4]。2）河道治理，治理內(nèi)源污染，防護堤整修，提高防洪能力黃柏河夷陵城區(qū)和城市4條小河防洪標準低，亟需加固防護堤和進行河道清淤。通過黃柏河小溪塔城區(qū)段、城市4條小河清淤工程和防護堤工程，全面削減內(nèi)源，提升城市河道景觀，提高環(huán)境質(zhì)量；通過工程措施、多自然營造技術(shù)、親水構(gòu)建技術(shù)營造良好的生態(tài)系統(tǒng)，以形成獨具特色的濱岸生態(tài)景觀系統(tǒng)，提升城市的環(huán)境質(zhì)量和景觀效果[5]。根據(jù)底泥的性質(zhì)確定合理的處置方式，防止二次污染。采取環(huán)境治理與生態(tài)治理相結(jié)合的措施治理黃柏河下游頂托河段水體富營養(yǎng)化問題[6]。3）聯(lián)合調(diào)度，保證黃柏河生態(tài)環(huán)境需水量生態(tài)環(huán)境需水量是維持河流生態(tài)系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的基本流量，根據(jù)黃柏河流域水文特征、水生態(tài)與水環(huán)境特征以及水資源利用情況合理確定生態(tài)環(huán)境用水量[7]，對天福廟、西北口、尚家河、湯渡河等水庫和干流進行聯(lián)合調(diào)度，適當(dāng)增加干流水量，避免河底、河流斷流現(xiàn)象，增加其水環(huán)境容量，保證水生態(tài)系統(tǒng)的健康。4）構(gòu)建生態(tài)防護帶，控制水土流失生態(tài)防護帶是一項水土保持治理措施，同時也是一項水環(huán)境保護措施，其主要功能包括控制水土流失，防止河床沖刷，減少泥沙進入河道；利用緩沖帶植物的吸附和分解作用，減少來陸域的氮磷等營養(yǎng)物質(zhì)進入河道，形成控制面源污染的最后一道防線，達到保護和改善水質(zhì)的目的；緩沖帶在溪流沿岸構(gòu)成了一定自然風(fēng)景線，美化了河流生態(tài)景觀，改善了人居環(huán)境。5）制定長效管理措施，保證流域持續(xù)治理和治理效果根據(jù)流域特征，制定完整的流域綜合治理長效管理體制，已經(jīng)竣工的項目能夠正常發(fā)揮功能，保證設(shè)施的日常管理，促進流域治理的持續(xù)性。
結(jié)語與展望
關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；生態(tài)治理；變革
一、大冶市生態(tài)環(huán)境狀況與問題
（一）大冶市生態(tài)環(huán)境狀況
1、水體環(huán)境狀況。近年來，大冶市的主要湖泊大冶湖（外湖）與保安湖（大湖區(qū)）兩湖的水質(zhì)均為輕度富營養(yǎng)，水質(zhì)呈現(xiàn)有機物污染和富營養(yǎng)化特征趨勢。由于礦產(chǎn)資源的開采、地下水的超量開采，使礦區(qū)附近居民的飲用水保證率低；植被差、水土流失等因素也是造成水體環(huán)境日益惡劣的重要原因。
2、空氣環(huán)境狀況。近年來，大冶市大氣環(huán)境污染以煤煙型為主。主要污染物是二氧化硫、氮氧化物、煙（粉）塵。工業(yè)廢氣及污染物排放主要集中在冶煉、電力和建材等行業(yè)。
3、固體廢棄物狀況。大冶市工業(yè)固體廢物種類主要是尾礦、冶煉廢渣、粉煤灰和爐渣。一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量主要行業(yè)是采選、冶煉、電力等行業(yè)。
（二）大冶市主要的生態(tài)環(huán)境問題
1、城市資源日漸枯竭。隨著日益增加的開采年限，主要資源的產(chǎn)量和保有儲量都在不斷下降。2008年3月，國務(wù)院確定了首批12個資源枯竭城市名單，大冶市作為中部地區(qū)典型城市名列其中。
2、以采掘業(yè)污染為主的環(huán)境污染日益嚴重。各工業(yè)企業(yè)“三廢”的排放造成了嚴重的環(huán)境污染問題，其中，煤炭采掘，礦石采選造成的水污染問題和由水泥業(yè)、鋼鐵制造業(yè)造成的大氣污染問題尤其突出。
3、水生態(tài)系統(tǒng)損壞，凈化功能減弱。工業(yè)生活污染、水土流失造成大量廢渣廢土、生活垃圾流入湖泊港渠；大面積的養(yǎng)殖圍欄，增加湖水富營養(yǎng)化。生態(tài)的失衡，也減弱了水體自凈能力。
二、大冶市生態(tài)環(huán)境治理的主要舉措和困境
（一）大冶市生態(tài)環(huán)境治理的舉措
1、加強污染源頭控制，嚴格環(huán)境準入。嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，嚴把環(huán)境準入關(guān)。嚴格管理建設(shè)項目，確保各項環(huán)保措施落到實處。對不符合環(huán)境影響評價文件的違法行為，要依法追究相關(guān)企業(yè)和人員的責(zé)任。
2、加強環(huán)境監(jiān)督管理，嚴厲打擊環(huán)境違法行為。環(huán)保部門對重工業(yè)加大監(jiān)察頻率；加大“五小”企業(yè)①的整治力度；嚴厲查處打擊環(huán)境違法行為；創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法手段，創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機制，加快環(huán)保警察機構(gòu)組建及運行步伐。建立和完善環(huán)保與公安聯(lián)動執(zhí)法監(jiān)管機制，嚴厲打擊環(huán)境違法犯罪行為。
3、加強環(huán)境污染防治，努力改善環(huán)境質(zhì)量。推進工業(yè)、城鄉(xiāng)生活、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和河道源污染治理，加強環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善水環(huán)境質(zhì)量；加強農(nóng)村、城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)，深化畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治；全面開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治示范村創(chuàng)建活動。
4、加強環(huán)境宣傳教育，提高公眾環(huán)境意識。廣泛開展形式多樣的環(huán)境保護宣傳活動，加大環(huán)境信息公開力度。
（二）大冶市生態(tài)環(huán)境治理困境
1、自然條件先天不足。受地勢地形的影響，大冶市森林覆蓋面積大部分分布在南部低矮山區(qū)，北部地區(qū)、礦區(qū)、湖區(qū)周邊森林植被稀少，使大冶市森林覆蓋率低且分布不均勻。自然條件的先天不合理，分布不均使生態(tài)環(huán)境治理措施的實施有難度。
2、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，資源逐漸枯竭，大冶市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。由于大多數(shù)企業(yè)屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)，在其發(fā)展建設(shè)過程中，形成了大量固定資產(chǎn)，資金的流動性較差，制約了資金的合理分配，使有關(guān)的生態(tài)經(jīng)濟措施得不到有效實施。
3、高新技術(shù)的缺乏。大冶市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一的依賴于資源開采，地區(qū)的生產(chǎn)總值提高也主要是以加大原礦開采為手段，缺乏高新的技術(shù)含量，使大冶長期處在傳統(tǒng)的“高消耗、高污染、高投入、低效率”的“三高一低”的粗放型經(jīng)濟增長模式中。
4、財政資金的缺乏，政策法規(guī)機制不健全。在大冶市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門為了追求一時的經(jīng)濟效益，引進項目時沒有辦理關(guān)于環(huán)保手續(xù)就興建并投入生產(chǎn)，造成了新的污染和糾紛。缺乏合理利用資源的方法、有關(guān)環(huán)境容量指標控制和資源補償機制等。
三、走出生態(tài)環(huán)境治理困境的對策
（一）加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，加強生態(tài)文明建設(shè)
“政府須以生態(tài)文明為約束條件，適應(yīng)建設(shè)需要，率先進行范式轉(zhuǎn)換，更新執(zhí)政理念，重新界定政府角色，轉(zhuǎn)變政府職能重點，提升政府能力。”②以變革創(chuàng)新總攬全局，全力打造生態(tài)文明、產(chǎn)業(yè)發(fā)達、社會和諧、人民幸福的美麗大冶。
（二）加強生態(tài)文明建設(shè)，進一步增強可持續(xù)發(fā)展
“以生態(tài)文明的優(yōu)勢來保障和促進人的全面發(fā)展，可以將社會文明推進到一個更高的層次，這樣既能滿足人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境和資源相互協(xié)調(diào)發(fā)展，又不威脅到后代人的生存?！雹?/p>
（三）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級
堅定不移做大做強工業(yè)，優(yōu)化各區(qū)建設(shè)格局；大力發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)；突破性發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，完成現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、物流業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制和商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃修編。
（四）加大改革創(chuàng)新力度，激活大冶發(fā)展內(nèi)動力
深化稅收征管體制改革，加強稅源管控。推進預(yù)算績效管理改革，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。推進政府投資市場化改革，允許民營資本的進入。對民營資本的進入，參與生態(tài)治理修復(fù)項目給予政策支持。
（五）圍繞建設(shè)美麗大冶，增強發(fā)展凝聚力
推進新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，推進城市創(chuàng)建工作，構(gòu)建城市綜合管理精細化、智能化、長效化機制。
“政府應(yīng)該大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，鼓勵農(nóng)戶進行規(guī)?；B(yǎng)殖。企業(yè)要增強自身的社會責(zé)任感，加強企業(yè)文化建設(shè)并積極改進新技術(shù)、采用新工藝，從源頭把關(guān)做到“零污染”。村民在增強自身環(huán)保意識、積極參與農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的同時要通過建立相應(yīng)的民間環(huán)保機構(gòu)來努力爭取自己的監(jiān)督權(quán)與話語權(quán)?！雹?/p>
加強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進城鄉(xiāng)供水一體化，較好地解決全市城鄉(xiāng)供水問題。
“綠色決定生死”的新理念是改變大冶前途和命運的重大抉擇。牢固樹立綠色、低碳發(fā)展理念，促進經(jīng)濟與生態(tài)相融合、加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。把生態(tài)發(fā)展作為大冶市縣域發(fā)展的重點，是大冶市走出縣域經(jīng)濟發(fā)展困境的新途徑。（作者單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）
注解：
① “五小”企業(yè)：指小選礦（小選金）、小化工、小水泥、小鋼鐵、小造紙等生產(chǎn)規(guī)模小、能耗高、工藝簡單、產(chǎn)品質(zhì)量差、設(shè)備落后、環(huán)境污染嚴重的小型工業(yè)企業(yè)，屬國家明令淘汰對象；
② 洪富艷著.生態(tài)文明與中國生態(tài)治理模式創(chuàng)新[M].中國致公出版社.2011.
③ 張建英著.區(qū)域生態(tài)治理中地方政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)型研究[M].廣東人民出版社.2011.
④ 康瑤瑤.武漢城市圈農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機制研究[D].中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）.2010.
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一、健全生態(tài)文明的法律體系，提供環(huán)境治理的程序保障
法律法規(guī)既是社會活動的底線，也是環(huán)境治理的基本規(guī)范。在生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進中逐步化解乃至消除環(huán)境污染，首先需要建立健全生態(tài)文明的法律法規(guī)，將環(huán)境保護作為一種基本的要求融入政府、企業(yè)、農(nóng)民等群體生產(chǎn)生活的過程中。具體來講，就是要將環(huán)境保護融入基層政府績效考核體系，實施科學(xué)的生態(tài)獎懲制度，打擊破壞環(huán)境以及假冒無公害產(chǎn)品等經(jīng)濟違法行為。
二、構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境教育體系，營造環(huán)境治理的心理空間
環(huán)境污染既與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切關(guān)聯(lián)，同時它所損害的也是廣大農(nóng)民的切身利益。因此，農(nóng)村環(huán)境治理需要廣大農(nóng)民群眾積極行動起來，廣泛深入?yún)⑴c到環(huán)境治理中來。這就要求激發(fā)農(nóng)民投入生態(tài)環(huán)境保護的意愿和能力，孕育農(nóng)民參與環(huán)境保護的心理空間。具體來講，我們需要結(jié)合當(dāng)前各地開展的科學(xué)下鄉(xiāng)、文化下鄉(xiāng)等活動，培養(yǎng)農(nóng)村精英和技術(shù)人才，進而通過農(nóng)村精英的示范帶動作用，推進農(nóng)民的生態(tài)生產(chǎn)和生態(tài)生活，提升農(nóng)民素質(zhì)，培育環(huán)境污染治理的主體。
三、培育農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新系統(tǒng)，提升環(huán)境污染治理能力
很多農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染，歸根到底是發(fā)展能力的問題。能否有效提供與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)工藝，是建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)文明、從根本上解決環(huán)境污染的前提和基礎(chǔ)。政府應(yīng)充分考慮到農(nóng)民環(huán)境保護及農(nóng)業(yè)升級發(fā)展的信息、技術(shù)和知識等方面的實際需要，充分發(fā)揮地方各類大學(xué)及研究機構(gòu)的既有資源和能動性，搭建農(nóng)民、大學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與政府共享的技術(shù)、知識的公共平臺，以此溝通社會和農(nóng)業(yè)發(fā)展，形成農(nóng)業(yè)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、知識創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的支撐，為提高農(nóng)民脫貧發(fā)展，推進農(nóng)村環(huán)境治理提供能力支持。
四、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入機制，加大環(huán)境治理資金支持
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，糧食產(chǎn)量的迅速增長與環(huán)境惡化并肩而行。土地肥力衰減、地下水污染、食品毒化、水資源匱乏等問題層出不窮，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)與環(huán)境的沖突日益嚴峻。其根本原因在于工業(yè)化農(nóng)業(yè)的線性發(fā)展模式。建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)文明，促進農(nóng)業(yè)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，要在現(xiàn)實的基礎(chǔ)上推進農(nóng)業(yè)的整體轉(zhuǎn)型。但這種發(fā)展模式已經(jīng)形成現(xiàn)實性的路徑依賴，農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展事實上存在很大的制約。因此，政府應(yīng)該通過公共政策、公共資源的合理使用，真正加大生態(tài)農(nóng)業(yè)的投入，鼓勵環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，同時，也要為農(nóng)村環(huán)境治理提供必要的資金支持。
五、協(xié)調(diào)政府、市場與社會的關(guān)系，搭建農(nóng)村環(huán)境治理的三維社會平臺
可以說，在一定意義上環(huán)境污染是市場失靈的產(chǎn)物，但同時也不能忽略政府決策中可能存在的環(huán)境責(zé)任缺失。農(nóng)村環(huán)境治理，決不應(yīng)單一地依靠某一種力量，而應(yīng)該是“政府之手”與“市場之手”和“社會之手”的協(xié)調(diào)并用。在實踐過程中，我們可以以農(nóng)村生態(tài)社區(qū)建設(shè)為核心，以食品安全和環(huán)境治理為抓手。一方面，要利用經(jīng)濟手段，營造一種環(huán)保者有利可圖的市場平臺，促使人們在經(jīng)濟發(fā)展中切實考慮其活動的環(huán)境效應(yīng)；另一方面，也要利用行政、法律等手段，促成環(huán)境友好的社會管理創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)生態(tài)文明的建設(shè)營造良好的宏觀環(huán)境。
總之，農(nóng)村環(huán)境治理是農(nóng)村環(huán)境與發(fā)展中必然要面對的問題，這種問題既具有階段性特征，也是一個長期、動態(tài)的過程。積極建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)文明，實現(xiàn)人、經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，才是根本的出路。為此，必須形成政府、大學(xué)、農(nóng)民、社會組織共同參與、相互合作的生態(tài)運行機制，從而在政府推動、市場承接、科技催化、社會參與的循環(huán)互動中協(xié)調(diào)經(jīng)濟與環(huán)境之間的關(guān)系，從根本上解決農(nóng)村的環(huán)境污染問題。