時(shí)間：2023-05-24 15:53:00
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論文關(guān)鍵詞 公益訴訟 環(huán)境公益訴訟 原告資格
環(huán)境權(quán)益的保護(hù)渠道應(yīng)該是多種多樣的，但我國(guó)對(duì)于環(huán)境的管理和維護(hù)長(zhǎng)期以來(lái)是通過執(zhí)行國(guó)家環(huán)境政策和實(shí)行國(guó)家行政管理權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。伴隨著公民環(huán)境意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷提高，人們保護(hù)環(huán)境公共利益的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈，更多的人期待通過訴訟這一中最基本、最權(quán)威的、具有終局性的司法保護(hù)措施來(lái)保護(hù)環(huán)境權(quán)益，以彌補(bǔ)行政權(quán)調(diào)整之不足。司法作為現(xiàn)代法治國(guó)家權(quán)利保護(hù)的最后一道防線，應(yīng)該成為環(huán)境公益保護(hù)的重要措施，充分發(fā)揮司法的力量保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧、穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。
一、環(huán)境公益訴訟原告資格的概述
（一）環(huán)境公益訴訟的概念和特征
1.環(huán)境公益訴訟的概念
環(huán)境公益訴訟，是指包括公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)的社會(huì)主體依據(jù)法律的特別規(guī)定，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)導(dǎo)致環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情況下，向法院提訟的制度。
2.環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)
（1）主體的廣泛性。提起環(huán)境公益訴訟的主體，既可以是直接的受到侵害的人，也可以是沒有受到直接侵害的人。只要是為了維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益的任何主組織和個(gè)人均可以把侵害公共環(huán)境利益的人推上被告席。
（2）目的的明顯公益性。總的來(lái)說，環(huán)境公益訴訟的目的是為了維護(hù)國(guó)家的環(huán)境利益、社會(huì)的環(huán)境利益、及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益不受侵害，從而追求社會(huì)公正、公平，以此保障社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
（3）鮮明的預(yù)防性。環(huán)境公益訴訟的提起以及最終裁決的做出并不以有損害事實(shí)的發(fā)生為前提，只要能根據(jù)已知的相關(guān)情況合理判斷出某種行為可能侵害社會(huì)公共利益，即可提訟從而使違法行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。通過這種方式可以有效地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共秩序不受違法行為的侵害。
（4）訴訟對(duì)象的多樣性。環(huán)境公益訴訟的對(duì)象可以是針對(duì)民事主體，也可以是針對(duì)行政主體。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)環(huán)境造成破壞或損害的一般民事主體即可以成為環(huán)境公益訴訟的對(duì)象。行政機(jī)關(guān)往往在個(gè)體利益的驅(qū)動(dòng)下也常常不依法履行其維護(hù)公共利益的法定職責(zé)，對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重危害時(shí)即成為環(huán)境公益訴訟的主體。
（二）環(huán)境公益訴訟原告資格的認(rèn)定
1.環(huán)境公益訴訟原告資格的概念
環(huán)境公益訴訟的原告資格，是指在環(huán)境公益遭受損害或有遭受損害可能時(shí)，可以合法啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟程序的資格。
2.環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)成要件
環(huán)境公益訴訟原告資格的確立有三個(gè)要件，缺一不可。
一是存在環(huán)境違法行為。包括環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)，相關(guān)政府部門及其工作人員做出的環(huán)境行政行為或不作為以及民事主體的環(huán)境侵權(quán)行為。
二是環(huán)境違法行為侵害或者可能侵害到合法權(quán)益。受到環(huán)境違法行為損害的或者可能受到損害的權(quán)益必須是合法的權(quán)益。
三是違法行為與訴訟主體之間存在一定的利害關(guān)系。這個(gè)構(gòu)成要件是環(huán)境公益訴訟原告資格的判斷依據(jù)，也是環(huán)境公益訴訟原告資格的核心內(nèi)容。從國(guó)外環(huán)境公益訴訟原告資格的發(fā)展來(lái)看呈現(xiàn)出寬松的趨勢(shì)，出現(xiàn)了從“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)到“非直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的趨勢(shì)。
二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的立法缺陷
（一）環(huán)境公益訴訟原告資格缺乏實(shí)體權(quán)利依據(jù)
從憲法到具體的部門法實(shí)現(xiàn)法律生態(tài)化，確立實(shí)體意義上的環(huán)境權(quán)，有利于實(shí)現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟的原告資格擴(kuò)張?zhí)峁V泛地實(shí)體基礎(chǔ)。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》中規(guī)定：國(guó)會(huì)認(rèn)為，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任為保護(hù)和改善環(huán)境做出貢獻(xiàn)。而中國(guó)的《憲法》和環(huán)境保護(hù)法規(guī)中沒有關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定，中國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定模糊，籠統(tǒng)，不具可操作性。
（二）環(huán)保團(tuán)體及相關(guān)公益組織無(wú)法提起環(huán)境公益訴訟
環(huán)保組織一般具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)以及科技實(shí)力，他們以維護(hù)環(huán)境公益為目的，可以更好地維護(hù)環(huán)境公益。但從中國(guó)目前的立法實(shí)踐來(lái)看，環(huán)保團(tuán)體對(duì)與自己無(wú)直接利害關(guān)系的行為還找不到提訟的法律依據(jù)。中國(guó)的《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院”。但中國(guó)目前立法對(duì)于環(huán)保團(tuán)體以及社會(huì)團(tuán)體能否代表其受損害的成員提訟的問題，仍然一片空白。
（三）檢察機(jī)關(guān)目前無(wú)權(quán)提起環(huán)境公益訴訟
我國(guó)《行政訴訟法》第10條和《民事訴訟法》第14、15條中，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的兩項(xiàng)權(quán)力，即支持權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)，但沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)享有提起民事訴訟和行政訴訟的公訴權(quán)。這表明檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)代表公共利益提起行政訴訟和民事訴訟。
（四）政府有關(guān)職能部門無(wú)權(quán)提起環(huán)境公益訴訟
作為公共利益的代表，具有環(huán)境管理職能的專門政府機(jī)關(guān)在我國(guó)不在少數(shù)，但是我國(guó)只在《海洋環(huán)境保護(hù)法》這一環(huán)境單行法中，對(duì)專門政府機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟的原告資格予以確認(rèn)，但這僅僅是賦予專門政府機(jī)關(guān)在海洋環(huán)境公益訴訟中的原告資格。而在除海洋環(huán)境之外的其他環(huán)境公益訴訟中，具有環(huán)境管理職能的專門政府機(jī)關(guān)則無(wú)權(quán)提起公益訴訟。
三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的完善
（一）檢察機(jī)關(guān)
檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告不存在法理障礙，檢察機(jī)關(guān)自出現(xiàn)之初就代表國(guó)家和社會(huì)大眾的利益，在實(shí)質(zhì)上是國(guó)家整體利益的維護(hù)者、公共利益代表人的身份。我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督法律適用、執(zhí)行、遵守的權(quán)力，通過監(jiān)督活動(dòng)、從宏觀上維護(hù)司法公正，保障法律在社會(huì)生活中正確運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)法治統(tǒng)一。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)不限于對(duì)法院的審判監(jiān)督權(quán)，因法院的審判活動(dòng)只是作為法律實(shí)施的一部分存在，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)行為，公民的個(gè)人行為是否與法律相符，都在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范疇之內(nèi)。比如，法國(guó)的檢察機(jī)關(guān)理論就認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是維護(hù)公共利益。所以一旦有損害環(huán)境公共利益的行為發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)挺身而出，對(duì)損害環(huán)境公益的違法行為向法院提訟，對(duì)社會(huì)公益進(jìn)行保護(hù)。
（二）環(huán)保保護(hù)組織
雖然我國(guó)目前對(duì)環(huán)保組織能否提起環(huán)境公益訴訟仍爭(zhēng)論不休，但國(guó)外司法實(shí)踐對(duì)環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的積極意義已經(jīng)證實(shí)，通過對(duì)環(huán)保組織的訴訟主體資格進(jìn)行的規(guī)范，可以使其具有的天然優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)。從動(dòng)力來(lái)說，環(huán)保組織以保護(hù)環(huán)境作為自己的任務(wù)，在極高的環(huán)保熱情和責(zé)任心的驅(qū)使下，發(fā)自內(nèi)心的行動(dòng)成為維護(hù)環(huán)境公益的動(dòng)力源，是他們以法律捍衛(wèi)環(huán)境利益的堅(jiān)定決心和不竭動(dòng)力；從民眾支持來(lái)說，環(huán)保組織保護(hù)環(huán)境的目的為公共利益，服務(wù)于人民群眾，以便取得民眾的大力從支持；從社會(huì)影響來(lái)說，環(huán)保組織有更大的影響范圍，其產(chǎn)生的社會(huì)效果更好。在范圍方面對(duì)環(huán)保組織進(jìn)行限制固然可以防止濫訴，但也有弊端：一方面，新類型的環(huán)境事件層出不窮，限定式立法會(huì)使得環(huán)保組織難以及時(shí)做出靈活反應(yīng)，制約其發(fā)積極作用。另一方面，我國(guó)環(huán)保形勢(shì)比較嚴(yán)峻，在我國(guó)本來(lái)就存在監(jiān)督不全面、監(jiān)管不到位的狀況，如再對(duì)他的范圍加以限制，使其縮小了監(jiān)督范圍，這樣對(duì)生態(tài)環(huán)境毫無(wú)裨益。所以，應(yīng)當(dāng)遵循“法不禁止即許可”的原則，對(duì)民間環(huán)保社團(tuán)的可訴范圍，除現(xiàn)行法律明確禁止的事項(xiàng)（如抽象行政行為）外，其他環(huán)境事件均可以提訟。
（三）公民個(gè)人
公民充當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告可克服單純政府管制的弊端。我國(guó)賦予了公民環(huán)境公益權(quán)，這樣，公民可以通過行使監(jiān)督權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)減少環(huán)境執(zhí)法違法、懈怠的情況，從而實(shí)現(xiàn)依法行政，同時(shí)還可以可以推動(dòng)環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)管理民主化的進(jìn)程，努力提高環(huán)境保護(hù)管理決策的科學(xué)性、民主性，降低它的執(zhí)行成本，提高環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的管理效率與質(zhì)量。公民作為環(huán)境公益訴訟原告可保障公民積極行使其權(quán)利。在公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不斷增強(qiáng)的當(dāng)今社會(huì)，公民的環(huán)境權(quán)利訴求也日漸強(qiáng)烈，公民要求參與環(huán)境保護(hù)管理的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。我國(guó)環(huán)境保護(hù)提倡的公眾參與是義務(wù)本位的，有關(guān)的法律并沒有把這種義務(wù)本位轉(zhuǎn)換成權(quán)利本位。所以，賦予公民環(huán)境公益權(quán)不僅為公民積極參與環(huán)境管理事務(wù)提供了重要途徑，也是對(duì)公民環(huán)境訴求日益強(qiáng)烈要求的回應(yīng)。
（四）政府機(jī)關(guān)及有關(guān)職能部門
【關(guān)鍵詞】環(huán)保法；環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)；環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)
自2012年8月以來(lái)，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修正案已經(jīng)歷三審，同時(shí)，隨著霧霾現(xiàn)象等環(huán)境污染問題的屢次出現(xiàn)，1982年出臺(tái)的，已經(jīng)23年無(wú)實(shí)質(zhì)性修改的環(huán)保法再次備受矚目。就環(huán)保法的修改，專家、學(xué)者以及民間環(huán)保組織如自然之友等都提出自己的修法建議，而環(huán)保部最近提出的修法建議著重提出應(yīng)將環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)寫進(jìn)新環(huán)保法。在環(huán)境問題突出的今天，關(guān)于環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)以及環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的立法工作受到了廣泛關(guān)注。
一、環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的性質(zhì)
（一）環(huán)境民事責(zé)任的社會(huì)化分擔(dān)
環(huán)境是一種具有公益性特征的公共產(chǎn)品，對(duì)環(huán)境的污染已成為環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，也是一種特殊的民事責(zé)任，需要行為主體承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。環(huán)境資源法上的侵權(quán)責(zé)任特殊性在于采用無(wú)過錯(cuò)責(zé)任原則，而且舉證責(zé)任倒置。環(huán)境侵權(quán)責(zé)任畢竟有不可預(yù)測(cè)性，因此環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)也是環(huán)境法上風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的體現(xiàn)，還是“污染者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償”原則的體現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和“污染者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償”原則都是環(huán)境資源法上的基本原則，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，大多數(shù)的工業(yè)生產(chǎn)者在沒有支付環(huán)境成本的情況下營(yíng)利，環(huán)境成本被消費(fèi)者和社會(huì)承擔(dān)，這樣的“外部不經(jīng)濟(jì)性”只會(huì)在市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)下變本加厲。針對(duì)這樣的問題，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)社會(huì)化方式有國(guó)家救助，公共補(bǔ)償基金制度，財(cái)務(wù)保證及擔(dān)保，以及環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)中，投保人向保險(xiǎn)公司支付一定的保費(fèi)后，會(huì)轉(zhuǎn)移部分賠償風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司，即由全體投保企業(yè)共同承擔(dān)，一定程度上減輕公司本身以及國(guó)家賠償巨額損失的負(fù)擔(dān)。保險(xiǎn)公司的賠償正是環(huán)境民事責(zé)任社會(huì)化分擔(dān)的體現(xiàn)，它將因特定侵權(quán)行為所造成的損失轉(zhuǎn)移到社會(huì)之上，在全社會(huì)范圍內(nèi)或特定的社會(huì)群體范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移或分散損失的機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)受害人進(jìn)行及時(shí)、有效救濟(jì)。
（二）環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的公益性
環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)除了具備分散管理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能，還具有一定的公益性。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)本身追求的是一種正義的思想。首先，在發(fā)生環(huán)境問題的過程中，必然會(huì)涉及到關(guān)于公民的環(huán)境權(quán)問題的討論，即公民在良好環(huán)境中生活并合理利用環(huán)境的權(quán)利，也會(huì)間接的侵害公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)通過專門的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理理賠事項(xiàng)，在公民這些權(quán)利受到侵害時(shí)，及時(shí)從保險(xiǎn)呢機(jī)構(gòu)獲得賠償，減少訴訟成本與風(fēng)險(xiǎn)，是公益性的一種表現(xiàn)；其次，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)擁有責(zé)任賠償主體替代性的特征，保險(xiǎn)公司實(shí)例雄厚，企業(yè)可將損失轉(zhuǎn)化給保險(xiǎn)公司，實(shí)現(xiàn)不同投保企業(yè)之間保險(xiǎn)金的優(yōu)化配置，所以，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)通過調(diào)節(jié)企業(yè)，政府和個(gè)體之間的關(guān)系保障各方利益的均衡；最后，保險(xiǎn)公司賠償?shù)募皶r(shí)性可以給受害人帶來(lái)精神撫慰，給予處于弱勢(shì)地位的受害者一定的法律傾斜，不僅實(shí)現(xiàn)了法律追求的實(shí)質(zhì)平等，同時(shí)，通過立法，市場(chǎng)，計(jì)劃等手段制定的有差別的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)政策，使企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧，體現(xiàn)了公平性。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的設(shè)立，本質(zhì)上就是為了維護(hù)設(shè)的公平和正義，不僅保障企業(yè)的良好運(yùn)行，也維護(hù)受害者的合法權(quán)益，盡快從社會(huì)獲得補(bǔ)償。所以，環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)具有較強(qiáng)的公益性。
二、環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的現(xiàn)狀
（一）立法現(xiàn)狀
在我國(guó)，環(huán)保法目前沒有任何涉及環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的條款，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)國(guó)家層面立法缺失。2007年12月4日，原國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合中國(guó)保監(jiān)會(huì)了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》，意見從認(rèn)識(shí)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的重大意義，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)原則與工作目標(biāo)以及環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立和完善等幾個(gè)方面對(duì)環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)作出了規(guī)定。隨后各省市在地方立法上對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)范，2013年1月21日，環(huán)保部和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，此指導(dǎo)意見再次明確了環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的意義，并且明確了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)企業(yè)范圍以及其他與環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)的具體制度。《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》只具有一定的號(hào)召力，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司開發(fā)相關(guān)保險(xiǎn)產(chǎn)品，鼓勵(lì)和督促高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)投保；《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》則要求需投保范圍內(nèi)的重金屬等污染型企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院、地方性法規(guī)等的有關(guān)規(guī)定，投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。
（二）相關(guān)實(shí)踐
環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)可以分為強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)和任意性責(zé)任保險(xiǎn)，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)主要是任意性的責(zé)任保險(xiǎn)，在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)區(qū)域，企業(yè)可以自由選擇是否投保。而國(guó)家通過立法程序頒布相關(guān)法律法規(guī)，要求潛在污染環(huán)境的企業(yè)依法必須向保險(xiǎn)人投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)則是強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)的體現(xiàn)。我國(guó)在2007年12月便開始試點(diǎn)推行環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)，首例環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)獲賠案例是2009年發(fā)生在湖南的某農(nóng)藥企業(yè)與投保的中國(guó)平安保險(xiǎn)公司一起對(duì)污染事故進(jìn)行了理賠。在試點(diǎn)工作開始后，各試點(diǎn)省市都推出了相應(yīng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，如湖南省，湖北省等，江蘇省還推出了船舶污染責(zé)任保險(xiǎn)。在《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》之后，更多的省市加入了試點(diǎn)開展環(huán)境責(zé)任強(qiáng)制險(xiǎn)的城市的隊(duì)伍，比如陜西省出臺(tái)了《陜西省環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施意見》，還選擇了人保財(cái)險(xiǎn)、平安財(cái)險(xiǎn)、大地財(cái)險(xiǎn)、永安財(cái)險(xiǎn)四家保險(xiǎn)公司和金晟保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司參與試點(diǎn)工作。
三、環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的意義
（一）環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的優(yōu)越性
我國(guó)傳統(tǒng)的單一的環(huán)境侵權(quán)損害賠償機(jī)制早已無(wú)法滿足受害人強(qiáng)烈的救濟(jì)需求，而且，巨額的賠款也會(huì)打擊企業(yè)的生產(chǎn)積極性甚至導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。如2011年的渤海灣蓬萊193油田發(fā)生溢油事故中，農(nóng)業(yè)部，中海油和主要責(zé)任人美國(guó)康菲公司達(dá)成的10億元賠款僅包括河北遼寧地區(qū)漁民的損失，不包括山東地區(qū)漁民的損失。像這樣個(gè)別責(zé)任無(wú)法救濟(jì)時(shí)，受害群體應(yīng)該尋找怎樣的方式維護(hù)自己的合法權(quán)益呢？
相對(duì)于其他幾種民事救濟(jì)制度，環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的公益性也體現(xiàn)了自身的優(yōu)越性，在以前大量有關(guān)環(huán)境問題的實(shí)踐中都沒有介入環(huán)境責(zé)任，容易出現(xiàn)發(fā)生重大環(huán)境污染事故后，事故企業(yè)破產(chǎn)，政府花巨資治理或者責(zé)任人無(wú)力賠償而無(wú)人賠付的情況。如2003年我國(guó)首例大氣污染中毒事件――湖南安化“5.8”中毒案中村民的醫(yī)藥費(fèi)大部分由當(dāng)?shù)丨h(huán)保局和鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)，甚至還拖欠16萬(wàn)元未支付，造成惡劣影響。再如2010年7月的紫金礦業(yè)污染事件9100立方米的污水流入汀江，直接導(dǎo)致汀江的部分河段網(wǎng)箱養(yǎng)魚大量死亡，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和居民的身體健康造成了巨大的影響，漁民損失慘重，事故結(jié)果是由福建紫金礦業(yè)集團(tuán)有限公司承擔(dān)賠償責(zé)任，在2010年就此污染問題處理之后，2011年廣東又有852名村民近日向紫金礦業(yè)等公司索賠1.7億元接二連三的巨額賠償對(duì)紫金礦業(yè)公司的打擊可想而知。
（二）環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的意義
環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)是環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的一種表現(xiàn)方式，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)設(shè)立之后，一旦發(fā)生了環(huán)境事故，可以由保險(xiǎn)公司及時(shí)給被害者提供賠償，還可以分散企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，減輕政府負(fù)擔(dān)，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。任意性的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)存在著許多問題，除了企業(yè)投保積極性不高，投保企業(yè)數(shù)量少，還存在著保險(xiǎn)產(chǎn)品供給不足，保險(xiǎn)模式不統(tǒng)一等問題。而推行環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)，通過地方人大和人民政府，制定了一系列推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等來(lái)強(qiáng)制重污染企業(yè)投保，能有效解決這些問題。如云南昆明實(shí)行的是“以強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)為主以自愿環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式為輔”的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式，2009年01月，昆明市人民政府《關(guān)于推行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施意見》，將全省52個(gè)主要污染行業(yè)全部納入投保范圍，其中有340家企業(yè)被強(qiáng)制要求參與環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，有65家企業(yè)在政策勵(lì)下自愿參與環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，投保企業(yè)數(shù)量多，效果顯著。
環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)也是環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)公益性的基本保障機(jī)制。在各國(guó)環(huán)境保險(xiǎn)的實(shí)踐中，都具有環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的內(nèi)容，如美國(guó)在廢棄物和有毒物質(zhì)的處理、處置所可能引發(fā)的損害賠償責(zé)任中實(shí)行了強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。德國(guó)制定了《環(huán)境責(zé)任法》，自1991年1月起就開始依法實(shí)施環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任損害保險(xiǎn)，只要營(yíng)運(yùn)中的設(shè)施足以引起不利的環(huán)境影響或由此造成的對(duì)于他人生命，身體，健康或財(cái)產(chǎn)的損害，就要采取一定的預(yù)防保障措施，包括與保險(xiǎn)公司簽訂損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)合同，這與我國(guó)環(huán)境法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相一致，也類似于“三同時(shí)”制度。
四、環(huán)保法中需完善環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的原因
傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)損害賠償制度與環(huán)境侵權(quán)賠償社會(huì)化制度都存在一定的局限性。環(huán)境侵權(quán)損害賠償制度缺乏懲罰性的賠償措施，而且精神賠償缺乏操作性。在環(huán)境侵權(quán)賠償社會(huì)化制度中，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)得不到實(shí)質(zhì)性的發(fā)展，缺乏一定的法律保障，而且自愿性的投保無(wú)法吸引企業(yè)家的眼光，畢竟環(huán)境事故具有不可預(yù)測(cè)性，自然損害難以評(píng)估、技術(shù)層面尚不成熟；雖然環(huán)境強(qiáng)制險(xiǎn)的適用對(duì)象不宜廣泛，但是，借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在污染環(huán)境十分重大的領(lǐng)域都適用環(huán)境強(qiáng)制險(xiǎn)。
無(wú)論是《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》還是《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，在談到如何進(jìn)一步保障環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的實(shí)施時(shí)都認(rèn)為要健全法律法規(guī)，在健全國(guó)家立法的同時(shí)也要有地方配套的法規(guī)建設(shè)；地方環(huán)保部門、保險(xiǎn)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取將環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)政策納入地方性法規(guī)、規(guī)章，或者推動(dòng)地方人民政府出臺(tái)規(guī)范性文件，并配合有關(guān)部門制定有利于環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)政策和措施。但是從我國(guó)目前的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的立法主要是從地方立法的角度入手，缺乏國(guó)家層面的立法。將環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)寫入新環(huán)保法之后，可以為在全國(guó)范圍內(nèi)推行環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)提供法律依據(jù)和基礎(chǔ)。另外，環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)在環(huán)保法中完善之后也為環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的具體實(shí)施提供強(qiáng)有力的保障。
環(huán)境保險(xiǎn)有民事責(zé)任社會(huì)化分擔(dān)以及公益性的特點(diǎn)，還是環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)這一賠償模式相比于其他環(huán)境問題賠償方式具有優(yōu)越性，都成為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)在環(huán)保法中加以完善的原因。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時(shí)期，層出不窮的環(huán)境問題也引發(fā)了諸多的賠償糾紛，站在人身和財(cái)產(chǎn)受的損害的居民的角度上，站在造成環(huán)境污染和破壞需要進(jìn)行賠償?shù)钠髽I(yè)的角度上，以及站在企業(yè)無(wú)力負(fù)擔(dān)賠償時(shí)需要進(jìn)行補(bǔ)償?shù)恼慕嵌壬希芷胶飧鞣嚼娴沫h(huán)境保險(xiǎn)無(wú)疑是最好的選擇。
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（南昌大學(xué)，江西南昌330031）
摘要：現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，工業(yè)化進(jìn)程加快，環(huán)境受到了比較嚴(yán)重的污染。我國(guó)現(xiàn)在的法律法規(guī)在一定程度上起到了保護(hù)環(huán)境的作用，但環(huán)境狀況沒有明顯改善，環(huán)境受到了很大地破壞。為了解決我國(guó)破壞環(huán)境的問題，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該建立環(huán)境公益訴訟制度。我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度首先要確定環(huán)境公益訴訟的原告范圍。筆者認(rèn)為檢察院、環(huán)境保護(hù)的行政機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)的社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人應(yīng)該擁有環(huán)境公益訴訟的原告資格。
關(guān)鍵詞 ：環(huán)境污染；環(huán)境公益訴訟；原告資格．
中圖分類號(hào)：D90 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8775（2015）04-0168-02
收稿日期：2015－01－20
作者簡(jiǎn)介：陳梓元（1989-），女，漢族，浙江省東陽(yáng)市人，碩士研究生，南昌大學(xué)在校學(xué)生，專業(yè)：訴訟法學(xué)（民事訴訟法方向）。
環(huán)境問題受到人們的廣泛關(guān)注，因?yàn)榄h(huán)境污染會(huì)嚴(yán)重影響人類的生產(chǎn)生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)外一些國(guó)家已經(jīng)建立了環(huán)境公益訴訟制度，這對(duì)于保護(hù)環(huán)境有重要意義。環(huán)境公益訴訟是指在民事活動(dòng)中，檢察院、環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民對(duì)污染環(huán)境，違反民事、經(jīng)濟(jì)法律，損害社會(huì)大眾利益的行為依法向人民法院提起訴訟，要求人民法院通過審判保護(hù)環(huán)境的訴訟活動(dòng)。環(huán)境公益訴訟有五個(gè)特征：第一，本質(zhì)上的公益性。提起環(huán)境民事公益訴訟是為了保護(hù)環(huán)境，保護(hù)社會(huì)公共利益。第二，提起主體的廣泛性。檢察院、國(guó)家環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境民事訴訟，社會(huì)團(tuán)體、公民也可以提起環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)境污染問題損害社會(huì)大眾利益，所以提起公益訴訟的主體比較廣泛。第三，環(huán)境民事公益訴訟的提起和裁決，并不一定要求實(shí)際損害的發(fā)生，當(dāng)事人可以對(duì)潛在的破壞環(huán)境，會(huì)對(duì)未來(lái)造成影響的行為提起訴訟。環(huán)境民事公益訴訟的請(qǐng)求內(nèi)容不僅僅針對(duì)過去、現(xiàn)在，還具有指向未來(lái)的意義。第四，當(dāng)事人雙方訴訟地位具有差異性。被告一般是社會(huì)的強(qiáng)勢(shì)群體成員，擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。第五，環(huán)境民事公益訴訟的被告在敗訴的情況下，不僅要賠償損失而且要對(duì)其侵害行為承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。這樣可以使被告認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性和污染環(huán)境的嚴(yán)重危害性。2012年新民事訴訟法規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境這種損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。由此看出，立法機(jī)關(guān)把環(huán)境民事公益訴訟的原告資格規(guī)定為有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體。其實(shí)這樣規(guī)定比較籠統(tǒng)，不夠具體。筆者認(rèn)為有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的原告應(yīng)該有檢察院、環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)團(tuán)體和公民個(gè)人。環(huán)境公益訴訟原告范圍的確立是我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建立的基礎(chǔ)。環(huán)境民事公益訴訟的原告資格至關(guān)重要，因?yàn)檫@關(guān)乎公共利益的實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。外國(guó)一些國(guó)家對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的原告資格研究的先進(jìn)之處值得我國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)。
我認(rèn)為有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)該包括檢察院、環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民。社會(huì)團(tuán)體必須是具有一定規(guī)模，有一定經(jīng)濟(jì)能力的以保護(hù)環(huán)境為目的的社會(huì)團(tuán)體。這樣規(guī)定社會(huì)團(tuán)體的范圍可以防止濫訴，可以有效利用司法資源。
一、檢察院應(yīng)該具有環(huán)境公益訴訟的原告資格
檢察院應(yīng)該被賦予環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，第一因?yàn)闄z察院作為公訴機(jī)關(guān)，應(yīng)該維護(hù)社會(huì)公共利益。第二因?yàn)闄z察院應(yīng)該對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員和公民、社會(huì)組織的行為是否遵守法律進(jìn)行監(jiān)督。外國(guó)許多國(guó)家無(wú)論大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家都把檢察院作為環(huán)境民事公益訴訟原告。
檢察院參與到訴訟活動(dòng)的方式有兩種：一是直接起訴，以檢察院自己的名義作為原告；第二種方式是支持起訴，檢察院依職權(quán)支持受害人起訴。檢察院擁有大量的人力，物力，有能力支持受害人起訴。
檢察院擁有大量的人力、物力，有良好的資源。檢察院一般都擁有良好的法律知識(shí)功底和實(shí)際業(yè)務(wù)能力，能夠運(yùn)用法律知識(shí)保護(hù)環(huán)境維護(hù)公共利益。同時(shí)可以防止濫訴情況的發(fā)生，使法院更好地實(shí)現(xiàn)公正與效率兩大目標(biāo)，使得司法資源能夠有效利用。
從現(xiàn)有的資料看，我國(guó)各級(jí)人民法院受理的環(huán)境公益訴訟案件中檢察院作為原告勝訴的概率比較大。2007年廣州河道污染公益訴訟一案讓人印象深刻。整個(gè)案件因一條名叫石榴崗河的河流引起，它位于廣州市海珠區(qū)。以前的石榴崗河干凈、清澈見底，但當(dāng)年9月以后小河突然變得奇臭無(wú)比，村民們覺得很奇怪。村民們后來(lái)在河邊發(fā)現(xiàn)了一家名叫新中興的洗水廠并且猜測(cè)黑臭是該廠排出的，于是聚集到洗水廠討要說法，但該廠不承認(rèn)。村里幾位老人向該區(qū)檢察院提出援助請(qǐng)求。區(qū)檢察院同意以原告身份提起環(huán)境民事公益訴訟。2008年12月9日廣州海事法院依法對(duì)此案作出判決，給了村民一個(gè)滿意的答案。i從此案可看出，檢察院作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟可以起到保護(hù)環(huán)境，維護(hù)環(huán)境公共利益的作用。
二、環(huán)境保護(hù)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該具有環(huán)境公益訴訟的原告資格
環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的職責(zé)就是保護(hù)環(huán)境，使得人類生存在一個(gè)環(huán)境優(yōu)美的地球上。所以環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)應(yīng)該有環(huán)境民事公益訴訟的原告資格?，F(xiàn)在國(guó)家財(cái)政投入環(huán)境保護(hù)的經(jīng)費(fèi)很多，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)擁有足夠的資金，同時(shí)環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)擁有大量既掌握環(huán)境保護(hù)知識(shí)又懂得如何很好保護(hù)和利用環(huán)境資源的人才。環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)擁有足夠的資金和人才可以很好參與到環(huán)境民事公益訴訟中。所以環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。
當(dāng)環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，參與到訴訟活動(dòng)的方式有三種：第一種方式是支持起訴，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)可接受公民和社會(huì)團(tuán)體的申請(qǐng)介入到案件中支持起訴，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)可以發(fā)揮自身技術(shù)、人員等優(yōu)勢(shì)。第二種方式是作為共同原告，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)可以作為共同原告參與到環(huán)境民事公益訴訟中。第三種方式是環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)以自己名義直接提起訴訟，成為環(huán)境民事公益訴訟的當(dāng)事人。
現(xiàn)實(shí)生活中，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)為原告提起環(huán)境民事訴訟案件中比較典型的一個(gè)案例：貴州天峰化工公司是一家生產(chǎn)化肥的化工企業(yè)，對(duì)其堆放的磷石膏廢渣沒有采取必要的環(huán)保處理措施，導(dǎo)致廢水進(jìn)入紅楓湖，導(dǎo)致河水磷濃度超標(biāo)。2007年12月，貴陽(yáng)市紅楓湖、百花湖和阿哈水庫(kù)“兩湖一庫(kù)”管理局作為環(huán)境民事公益訴訟原告向法院起訴，要求被告貴州天峰化工公司停止排污。ii最后人民法院判決被告停止對(duì)環(huán)境的損害。從此案可看出，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟是合理的，必要的。環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)可以保護(hù)環(huán)境資源，維護(hù)環(huán)境公共利益。
三、環(huán)境保護(hù)的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)該有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟
社會(huì)團(tuán)體應(yīng)該有資格作為環(huán)境民事公益訴訟的原告，國(guó)外一些國(guó)家例如：美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)都把社會(huì)團(tuán)體列入環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍內(nèi)。提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)團(tuán)體一般都是環(huán)境保護(hù)團(tuán)體。國(guó)外一些國(guó)家規(guī)定必須符合一定要求的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體才能提起訴訟，我認(rèn)為這種先進(jìn)做法可以借鑒，這樣可以防止懶訴，司法資源可以得到有效利用，可以更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。我認(rèn)為社會(huì)團(tuán)體首先應(yīng)具有一定的經(jīng)濟(jì)能力，因?yàn)樘崞鹪V訟并保證訴訟的順利進(jìn)行需要一定資金。其次，社會(huì)團(tuán)體必須具有一定的規(guī)模，而且必須以環(huán)境保護(hù)的目的社會(huì)團(tuán)體。最后，社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境民事公益訴訟必須以團(tuán)體本身的名義。
社會(huì)團(tuán)體可以提起環(huán)境民事公益訴訟原因如下：第一，社會(huì)團(tuán)體一般具有公益性，所以可以為了社會(huì)大眾的利益提起環(huán)境民事公益訴訟；第二，社會(huì)團(tuán)體分布廣泛，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境的現(xiàn)象，及時(shí)訴訟，有利于保護(hù)環(huán)境；第三，社會(huì)團(tuán)體中有懂得保護(hù)環(huán)境的專業(yè)人才，也有一定的經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行訴訟。
通觀我國(guó)目前司法實(shí)踐，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案是我國(guó)首例由環(huán)保社團(tuán)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，目前，這起案件已成功審結(jié)。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在司法保護(hù)環(huán)境實(shí)踐中做了有益的嘗試，收到了良好的社會(huì)效果。iii但是由于我國(guó)新民事訴訟法未明確具體規(guī)定環(huán)境公益訴訟的原告資格，現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)團(tuán)體提起的很多環(huán)境公益訴訟，人民法院大部分沒有受理。所以筆者認(rèn)為今后的司法解釋應(yīng)明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)團(tuán)體能提起環(huán)境公益訴訟。最新民事訴訟法只抽象籠統(tǒng)地規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的原告資格，為使我國(guó)環(huán)境問題得到改善，今后的司法解釋應(yīng)具體規(guī)定環(huán)境公益訴訟的原告資格，這有利于我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。
四、公民個(gè)人有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟
筆者認(rèn)為，公民有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，公民個(gè)人有權(quán)參加到環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍中。因?yàn)榄h(huán)境污染問題直接影響到公民個(gè)人的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全，所以公民有權(quán)參與保護(hù)環(huán)境。公民個(gè)人若發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境的現(xiàn)象，提起環(huán)境公益訴訟，有利于保護(hù)公眾利益和社會(huì)利益，也有利于公民參與到建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。
在現(xiàn)實(shí)生活中，公民個(gè)人由于資金問題，環(huán)境方面的專業(yè)知識(shí)缺乏，舉證艱難，法院一般很少受理公民提起的環(huán)境公益訴訟案件。但是公民個(gè)人依法享有環(huán)境權(quán)，公民有權(quán)保護(hù)環(huán)境。筆者認(rèn)為未來(lái)立法中公民應(yīng)該享有環(huán)境公益訴訟的原告資格。
通過總結(jié)國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟原告資格的范圍應(yīng)該擴(kuò)大，檢察院、環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)社團(tuán)、公民個(gè)人都應(yīng)該有權(quán)提起訴訟。明確環(huán)境公益訴訟的原告資格是建立環(huán)境公益訴訟制度的基礎(chǔ)，我國(guó)應(yīng)根據(jù)國(guó)情，在今后的立法中明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟的原告資格。這對(duì)于保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義。
參考文獻(xiàn)：
[1]覃春霞：《我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格研究》，武漢工程大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第26頁(yè).
[2]余衛(wèi)釗：《環(huán)境公益訴訟原告資格研究》，昆明理工大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文，第15頁(yè).
論文關(guān)鍵詞 環(huán)境民事公益訴訟 激勵(lì)機(jī)制 司法保護(hù)
一、環(huán)境民事公益訴訟制度概述
公益訴訟起源于古羅馬時(shí)代，而現(xiàn)代公益訴訟則發(fā)端于美國(guó)。美國(guó)國(guó)會(huì)于1890年通過的《謝爾曼反托拉斯法案》標(biāo)志著民事公益訴訟的誕生。?有學(xué)者將公益訴訟定義為：任何組織和個(gè)人根據(jù)法律授權(quán)，就違法侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公益的行為提訟，由法院依法處理違法之活動(dòng)。在這一前提下，依據(jù)的組織和個(gè)人的性質(zhì)與地位，對(duì)公益訴訟訴訟進(jìn)行了狹義與廣義的劃分。狹義的公益訴訟僅指國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家，以國(guó)家的名義提起的公益訴訟；廣義的公益訴訟既包括前者，又包括任何個(gè)人、組織代表國(guó)家，以自己的名義提起的訴訟，即所謂“私人檢察官”提起的訴訟。?筆者認(rèn)為，公益訴訟是為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，提訟的主體并不是最重要的，重要的是被損害的公共利益是否得到了全面有效地救濟(jì)。我們寧愿相信，在有權(quán)提起公益訴訟的主體中增加公民個(gè)人這一重要主體更能及時(shí)、有效地維護(hù)現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)屢受侵害的公共利益。所以，所謂公益訴訟乃是法定的國(guó)家機(jī)關(guān)和組織以及特定條件下的公民個(gè)人就損害或者有可能損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為向法院提訟，由法院依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。而環(huán)境民事公益訴訟是指，法定的國(guó)家機(jī)關(guān)和組織以及特定條件下的公民個(gè)人就嚴(yán)重污染或者有可能嚴(yán)重污染環(huán)境，影響大多數(shù)居民正常生活的行為向法院提訟，由法院依法追究其民事責(zé)任的活動(dòng)。
二、放寬原告資格限制
新民事訴訟法雖然確立了公益訴訟制度，但是僅賦予法定的國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織原告資格，而將公民個(gè)人排除在公益訴訟大門之外。筆者將這種賦予法定國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)組織原告資格的理論稱為“二元論”；將更為保守的僅將原告資格賦予法定國(guó)家機(jī)關(guān)（大多認(rèn)為檢察院最為合適）的理論稱為“一元論”；而將流行于美國(guó)等公益訴訟較發(fā)達(dá)國(guó)家的民事公益訴訟原告資格理論稱為“三元論”，這種理論較之“二元論”更為開放，即認(rèn)為：不僅法定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)組織有權(quán)提起民事公益訴訟，而且公民個(gè)人在符合特定條件下也可以單獨(dú)提起民事公益訴訟。
（一）法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)——檢察院
筆者認(rèn)為新民事訴訟法第五十五條中“法定的國(guó)家機(jī)關(guān)”就是指檢察院。理由在于：從法理上來(lái)看，我國(guó)憲法中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)法律的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，這正是檢察機(jī)關(guān)作為公共利益保護(hù)者的體現(xiàn)。從實(shí)際效果來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)具備獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：一是法律專業(yè)知識(shí)和訴訟經(jīng)驗(yàn)豐富，能提高公益訴訟的勝訴率；二是享有一般主體所沒有的調(diào)查取證權(quán)。在公益訴訟這類特殊的案件中，受到侵害的主體往往處于弱勢(shì)地位，自行收集證據(jù)面臨很大困難，而檢察機(jī)關(guān)可以利用職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)，使侵害事實(shí)得到證明。
（二）法定的有關(guān)組織——公益環(huán)保組織
就環(huán)境民事公益訴訟而言，法定的有關(guān)組織一般需要滿足兩個(gè)條件：首先，該組織必須是嚴(yán)格按照我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》登記成立的，有自己的組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任；其次，該組織提起的公益訴訟所欲保護(hù)的利益應(yīng)當(dāng)與自己設(shè)立的目的相一致。所以，為避免可能產(chǎn)生的報(bào)復(fù)和濫訴弊端，不能允許任何組織都能提起環(huán)境民事公益訴訟，具備原告資格的組織必須是依法注冊(cè)登記成立的以保護(hù)環(huán)境公共利益為宗旨的環(huán)境保護(hù)組織。建議最高人民法院會(huì)同國(guó)家相關(guān)部委每年確定一批具備民事公益訴訟原告資格的環(huán)保組織，并將名單公告。
（三）公民個(gè)人——被“遺忘”的力量
關(guān)于是否應(yīng)賦予公民個(gè)人提起民事公益訴訟的資格，學(xué)界分歧較大。從新民事訴訟法來(lái)看，顯然是采取否定論。但是筆者傾向于賦予公民個(gè)人以原告資格，并認(rèn)為民事公益訴訟原告資格“三元論”能最大限度發(fā)揮公益訴訟制度的預(yù)期作用，即最大限度維護(hù)社會(huì)公共利益。同時(shí)，將公民個(gè)人納入公益訴訟原告主體之中，“能喚起社會(huì)公眾的自我維權(quán)意識(shí)，激發(fā)人們與侵犯公共利益的違法行為作斗爭(zhēng)的積極性，能有效遏制侵犯公益行為的發(fā)生”。?因此，建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)在完善民事訴訟法時(shí)，突破傳統(tǒng)的利害關(guān)系人理論，而采納訴的利益說，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論的不足，從而賦予與損害沒有直接利害關(guān)系的公民個(gè)人原告資格。訴的利益說認(rèn)為，在有關(guān)當(dāng)事人可以通過審判請(qǐng)求獲得一定的利益（個(gè)人利益或公共利益、物質(zhì)利益或精神利益），并有司法保護(hù)的必要性情況下，法院都應(yīng)當(dāng)許可該當(dāng)事人作為正當(dāng)當(dāng)事人進(jìn)行訴訟。訴的利益乃原告謀求判決時(shí)的利益，即訴訟追行利益。
但是，從防止濫訴、節(jié)約司法資源和督促行政機(jī)關(guān)依法行政的角度出發(fā)，筆者建議對(duì)公民個(gè)人提起的環(huán)境民事公益訴訟設(shè)置前提條件，即采取前置審查模式，公民之前，必須通知環(huán)保部門或者檢察機(jī)關(guān)，要求環(huán)保部門履行監(jiān)管職能或者要求檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，只有在檢察機(jī)關(guān)法定期間內(nèi)不提訟的情況下，公民個(gè)人才能提訟。這一法定期間稱為通告期。美國(guó)在《清潔水法》中就有類似規(guī)定。
三、構(gòu)建訴訟激勵(lì)機(jī)制
眾所周知，一項(xiàng)制度再好，若沒有相應(yīng)的保障機(jī)制，也只能是空中樓閣，環(huán)境公益訴訟也不例外，需要一些保障其實(shí)施的配套政策與制度。公益訴訟不同于私益訴訟，原告往往不是為一己之私利而訴。如何激發(fā)公眾參與公益訴訟的動(dòng)力，是使公益訴訟制度發(fā)揮實(shí)效必須考慮的問題。因?yàn)檫M(jìn)行訴訟，不僅涉及到各種費(fèi)用支出，還要承受案件敗訴壓力，甚至是利益對(duì)立者的威脅。而即使原告勝訴，因?yàn)槠洳皇亲罱K的實(shí)體利益享有者，所以其并不能（至少不能全部）享有勝訴判決結(jié)果帶來(lái)的利益。所以，從直接結(jié)果來(lái)看，提起公益訴訟是一件非常不利己的事。為了克服這一現(xiàn)實(shí)困境，鼓勵(lì)法定國(guó)家機(jī)關(guān)、相關(guān)組織，尤其是公民個(gè)人積極參與公益訴訟，可以從以下三個(gè)方面著手相關(guān)的配套制度構(gòu)建。
（一）創(chuàng)新訴訟費(fèi)負(fù)擔(dān)模式
由檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟，參照刑事訴訟，不收取訴訟費(fèi)，因?yàn)闄z察院的費(fèi)用支出由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，在被告敗訴的情況下，案件訴訟費(fèi)應(yīng)該由被告承擔(dān)。由環(huán)保組織或者公民個(gè)人提起的，則可于時(shí)申請(qǐng)緩交，法院在受理后經(jīng)初步審查認(rèn)為可能存在環(huán)境侵權(quán)事實(shí)的，則應(yīng)準(zhǔn)予緩交。在案件審理結(jié)束后，再根據(jù)結(jié)果來(lái)決定訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。如果原告敗訴，則由原告承擔(dān)，原告此時(shí)可以申請(qǐng)環(huán)境公益訴訟基金來(lái)支付這筆費(fèi)用。?該基金會(huì)的資金來(lái)源既可以是社會(huì)公眾的捐款，也可以是公益訴訟案件中對(duì)敗訴的被告進(jìn)行罰款的一部分，還可包括國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)撥款。
（二）建立原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度
當(dāng)原告勝訴時(shí)，給予其適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，猶如一劑強(qiáng)心針或者興奮劑，可以激勵(lì)其對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為及時(shí)提起公益訴訟。此時(shí)，可借鑒美國(guó)在公益訴訟制度中設(shè)立的利益刺激機(jī)制，建立原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)提訟的公民、法人、或其他組織根據(jù)受保護(hù)的公共利益的價(jià)值或?qū)ι鐣?huì)的作用給予經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)。例如在公益訴訟案件獲得勝訴之后，把公益訴訟案件中被告方所交納的罰款按照一定的比例分給公益訴訟的原告及律師，鼓勵(lì)其通過公益訴訟維護(hù)公共利益。
一、深化全民環(huán)境宣傳教育行動(dòng)
宣傳貫徹黨的十精神，大力倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)和貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。緊緊圍繞黨的十對(duì)建設(shè)美麗中國(guó)的目標(biāo)要求，廣泛、深入地宣傳生態(tài)文明建設(shè)和貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。努力提升全民環(huán)境意識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)、建設(shè)生態(tài)文明的氛圍。各縣區(qū)全年要舉辦1—2期領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)專題培訓(xùn)班，牢固樹立生態(tài)文明理念。
1、進(jìn)一步深化《市全民環(huán)境宣傳教育實(shí)施意見》，實(shí)施全民環(huán)境宣傳教育行動(dòng)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)為中心，各縣區(qū)在制定落實(shí)年度全民環(huán)境宣傳教育目標(biāo)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，選擇2-3個(gè)環(huán)保問題集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)，以建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)、宣傳網(wǎng)絡(luò)，有組織的舉辦講座、發(fā)放環(huán)保宣傳資料，搭建公眾參與環(huán)保、民意反饋的平臺(tái)，開展全民環(huán)境宣傳教育試點(diǎn)。
同時(shí)，結(jié)合環(huán)保“六進(jìn)”（即進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭），各縣區(qū)選擇3-5家企事業(yè)單位開展全民環(huán)境宣傳教育試點(diǎn)，推動(dòng)工業(yè)園區(qū)、企業(yè)和學(xué)校、社會(huì)組織，共同開展全民環(huán)境宣傳教育行動(dòng)，促進(jìn)全民環(huán)境宣傳教育行動(dòng)計(jì)劃的規(guī)范化開展。
2、深化綠色創(chuàng)建工程。開展“四創(chuàng)建”（即創(chuàng)建綠色學(xué)校、綠色社區(qū)、環(huán)境友好型企業(yè)和環(huán)境教育基地）活動(dòng)，以生態(tài)市創(chuàng)建為總目標(biāo)，各縣區(qū)要進(jìn)一步推進(jìn)縣區(qū)級(jí)綠色工程，編制完成“四創(chuàng)建”工作目標(biāo)和年度計(jì)劃。年內(nèi)，各縣區(qū)創(chuàng)建1所省級(jí)、3所市級(jí)綠色學(xué)校，鼓勵(lì)條件具備的學(xué)校申報(bào)國(guó)家“綠旗學(xué)?！?；同時(shí)，完成創(chuàng)建1家省級(jí)綠色社區(qū)，2家市級(jí)綠色社區(qū)，鼓勵(lì)條件具備的社區(qū)、家庭開展省級(jí)綠色家庭創(chuàng)建；并創(chuàng)建1—2個(gè)市級(jí)或省級(jí)環(huán)境教育基地。
在市環(huán)保局完成環(huán)境友好型企業(yè)創(chuàng)建辦法調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，適時(shí)開展環(huán)境友好型企業(yè)創(chuàng)建工作。同時(shí)以生態(tài)市文明建設(shè)為目標(biāo)，舉辦“生態(tài)文明在港城”企業(yè)環(huán)保講座活動(dòng)，全面推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理水平提高，引導(dǎo)企業(yè)內(nèi)部開展環(huán)保知識(shí)培訓(xùn)，推進(jìn)企業(yè)共建生態(tài)文明。
二、加強(qiáng)環(huán)境環(huán)境輿論的引導(dǎo)和監(jiān)督
加強(qiáng)與各新聞媒體的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮新聞媒體的喉舌作用。充分發(fā)揮新聞媒體的輿論引導(dǎo)和監(jiān)督作用，強(qiáng)化廣播、電視、報(bào)紙和網(wǎng)絡(luò)媒體環(huán)境新聞宣傳陣地建設(shè)，為環(huán)保工作開展?fàn)I造良好的輿論氛圍。進(jìn)一步建立健全環(huán)境輿情收集、研判和上報(bào)體系，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境輿情的跟蹤、判斷、分析和研究。各縣區(qū)要借助輿論力量助推突出環(huán)境問題的解決，防范環(huán)境問題引發(fā)公共危機(jī)。注重對(duì)媒體特別是網(wǎng)絡(luò)媒體的正面引導(dǎo)，妥善處理好媒體監(jiān)督報(bào)道，運(yùn)用輿論監(jiān)督力量推進(jìn)整改工作落實(shí)。市環(huán)保局將集中組織市級(jí)媒體開展季度環(huán)境新聞督查活動(dòng)，不定期召開媒體宣傳形勢(shì)分析會(huì)、新聞通報(bào)會(huì)。繼續(xù)開辦《日?qǐng)?bào).港城環(huán)?！穼０?，各縣區(qū)要做好組稿、供稿工作。
1、全年各縣區(qū)媒體用稿考核目標(biāo)為：各縣在中央、省級(jí)主流媒體及《環(huán)境》的用稿量要達(dá)到20篇；市級(jí)主流媒體用稿30篇；各區(qū)在中央、省級(jí)主流媒體及《環(huán)境》的用稿量要達(dá)到10篇；市級(jí)主流媒體用稿20篇。
2、完成省環(huán)保廳下達(dá)的《中國(guó)環(huán)境報(bào)》、《環(huán)境》宣傳征訂任務(wù)。
3、各縣區(qū)環(huán)保局在10月1日前開通環(huán)保政務(wù)微博，并安排專人負(fù)責(zé)更新維護(hù)。
三、以“環(huán)保宣傳月”強(qiáng)化環(huán)境文化宣傳
加強(qiáng)環(huán)保紀(jì)念日的宣傳。將上級(jí)主管部門的宣傳活動(dòng)精神與我市的實(shí)際結(jié)合起來(lái)，突出我市的特點(diǎn)。以“六·五”世界環(huán)境日、世界地球日等重大節(jié)日，結(jié)合本地實(shí)際，統(tǒng)籌開展一系列有影響、有效果的主題宣傳活動(dòng)，大力宣傳環(huán)保工作成就和加快實(shí)現(xiàn)環(huán)保歷史性轉(zhuǎn)變的深刻內(nèi)涵，引導(dǎo)群眾積極參與，掀起宣傳環(huán)境保護(hù)的熱潮。
1、各縣區(qū)結(jié)合生態(tài)市創(chuàng)建，在城鄉(xiāng)顯要位置設(shè)立環(huán)境公益廣告牌，利用社區(qū)和學(xué)校宣傳畫廊、櫥窗、報(bào)廊等大眾宣傳媒介，適時(shí)更新環(huán)境保護(hù)公益宣傳內(nèi)容。
2、以秸稈禁燒宣傳為重點(diǎn)，大力宣傳秸稈禁燒法規(guī)和綜合利用知識(shí)。各縣區(qū)要積極參加響應(yīng)市環(huán)保局和市教育局聯(lián)合開展的優(yōu)秀“秸稈禁燒倡議書”評(píng)選活動(dòng)，真正做到“教育一個(gè)孩子，帶動(dòng)一個(gè)家庭”。
3、開展主題宣傳活動(dòng)，以生態(tài)市創(chuàng)建為目標(biāo)，開展“環(huán)保宣傳月”活動(dòng)。以“世界環(huán)境日”、“世界水日”、“地球日”、“生物多樣性日”等環(huán)境紀(jì)念日為平臺(tái)，突出生態(tài)文明建設(shè)的宣傳主題，以社區(qū)為重點(diǎn)，集中開展生態(tài)文明宣傳，推進(jìn)社區(qū)開展定期環(huán)保宣傳活動(dòng)。舉辦“與生態(tài)文明同行”宣傳活動(dòng)；配合省環(huán)保廳做好“生態(tài)文明•美麗”大型攝影作品巡展活動(dòng)的征稿與展出工作。
【關(guān)鍵詞】環(huán)境公益訴訟；主體資格；損害界定；受償順序
中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1006-0278（2015）10-115-03
在中國(guó)，環(huán)境公益訴訟制度的相關(guān)立法甚不完善，在2012年新《民訴法》實(shí)施之前，我國(guó)沒有確立環(huán)境公益訴訟制度。2012年新《民訟法》第55條規(guī)定了法定的國(guó)家機(jī)關(guān)和組織能夠提起公益訴訟制度，這是我國(guó)首次在法律體系中確立公益訴訟制度。但是何種機(jī)關(guān)和組織組織可以提起環(huán)境公益訴訟，從這一法條中無(wú)法加以判斷。新《民訴法》修訂后，因主體不符合環(huán)境公益訴訟資格而被法院拒絕受理案件的情況時(shí)有發(fā)生，有關(guān)主體資格的爭(zhēng)論亦未平息。2014年《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)，該法第58條明確規(guī)定民進(jìn)環(huán)保組織的環(huán)境公益訴訟主體資格。2015年《司法解釋》的出臺(tái)，對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度在NGO資格、環(huán)境侵權(quán)案件法院管轄、訴訟程序、訴訟費(fèi)用承擔(dān)等方面都做出了細(xì)化的規(guī)定，這對(duì)推動(dòng)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展具有里程碑意義。《司法解釋》的出臺(tái)值得我們?nèi)杠S的理由有千萬(wàn)種，但雀躍過后，我們也必須理性面對(duì)現(xiàn)實(shí)。我們的新《司法解釋》是否真的能經(jīng)受住司法實(shí)踐的考驗(yàn)？是否具有較強(qiáng)的可操作空間？其某些價(jià)值判斷是否能與我們的法治現(xiàn)實(shí)相契合？冷靜后，我們可能會(huì)以另外的一種方式去表達(dá)對(duì)新《司法解釋》的愛意，那就是批判以及尋找令其更加完美的途徑，這便是本論文寫作的目的及意義。
一、環(huán)境民事公益訴訟中的適格原告
（一）環(huán)境民事公益訴訟中適格原告概述
2014年新《環(huán)境保護(hù)法》并沒有明確規(guī)定法定國(guó)家機(jī)關(guān)有提起環(huán)境公益訴訟的資格，因此引發(fā)了關(guān)于此問題的爭(zhēng)議。無(wú)論是根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”還是“特殊法優(yōu)于一般法”的原理，在新《司法解釋》出臺(tái)之前，只能將法律明確規(guī)定的環(huán)境公益訴訟的主體視為NGO。在這一問題上可看出《司法解釋》將環(huán)境公益訴訟主體范圍縮小化了。公益訴訟制度設(shè)計(jì)的初衷就是在不影響環(huán)境行政部門執(zhí)法的前提下最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性來(lái)參與環(huán)保，而公益訴訟無(wú)疑為其打開了一扇窗戶。主體范圍的縮小不能不說是立法的一個(gè)退步。所幸，新出臺(tái)《司法解釋》的第一條就將法律規(guī)定的機(jī)關(guān)授權(quán)為民事公益訴訟的原告主體資格，擴(kuò)大了新《環(huán)境保護(hù)法》中適格原告范圍。但遺憾的是，新《司法解釋》并沒有做進(jìn)一步努力，將法律規(guī)定的機(jī)關(guān)類型加以明確，在此問題上仍保留其模糊態(tài)度。然而，如果此問題不加以明確，那么除符合法律規(guī)定的NGO以外的任何主體提起環(huán)境公益訴訟都有可能因?yàn)槿鄙俜傻拿鞔_授權(quán)而被拒之門外。因此，明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”究竟指的是哪些機(jī)關(guān)是《司法解釋》不應(yīng)該回避的問題，我們不應(yīng)該懼怕未來(lái)司法實(shí)踐的不確定性，而故意做立法上的空缺。判例國(guó)家司法實(shí)踐的進(jìn)步不正是依靠一個(gè)個(gè)鮮活具體的案件積累起來(lái)的嗎？既然無(wú)法逃避，我們只能理性面對(duì)。哪些機(jī)關(guān)最有可能并最應(yīng)該成為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)呢？無(wú)論是從理論界的探討還是從實(shí)務(wù)界的個(gè)案實(shí)踐來(lái)看，我們都應(yīng)該將重點(diǎn)放在對(duì)檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保行政機(jī)關(guān)的考察上，以明確其二者是否能夠成為民事環(huán)境公益訴訟適格原告。以下兩節(jié)將對(duì)這兩個(gè)主體是否應(yīng)該成為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)進(jìn)行探討。
（二）檢察院成為適格原告的應(yīng)然性
《司法解釋》第11條將檢察機(jī)關(guān)角色定性為支持NGO提起環(huán)境公益訴訟機(jī)關(guān)。這一規(guī)定從側(cè)面映射出立法者并無(wú)意愿直接將檢察機(jī)關(guān)作為適格原告。監(jiān)察機(jī)關(guān)是否適合作為原告呢？
很多學(xué)者并不贊同將檢察機(jī)關(guān)作為民事環(huán)境公益訴訟的原告。其理由在于，檢察機(jī)是公權(quán)力機(jī)關(guān)。民事環(huán)境公益訴訟首先是一種民事訴訟，這必然要求訴訟雙方的主體地位具有平等性。如果檢察院參與民事訴訟，三方訴訟構(gòu)造將會(huì)被打破。作為法院，會(huì)俱于檢察院的法律監(jiān)督權(quán)而無(wú)法保持中立地位。作為檢察院，在這場(chǎng)訴訟中，無(wú)疑扮演著運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重角色。那么被告的權(quán)利如何去保障？基于訴訟構(gòu)造的理論，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的檢察院顯然不適合以原告身份參與到環(huán)境民事訴訟中。
檢察機(jī)關(guān)是否能夠作為民事訴訟的原告，筆者認(rèn)為在這一問題上應(yīng)該求本溯源，即探究環(huán)境民事公益訴的訟標(biāo)的和檢察院的職能。其訴訟的標(biāo)的是訴權(quán)的本源。檢察院的職能包括司法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督和公共利益保護(hù)三種職能。環(huán)境公益訴訟的標(biāo)的是環(huán)境公共利益，其本身就是一種公共利益，因此對(duì)于公共利益中的環(huán)境公共利益的保護(hù)，是檢察院履行三種職能之一的一種體現(xiàn)。①當(dāng)檢察院以環(huán)境公共利益保護(hù)的職能參與到民事環(huán)境公益訴訟中時(shí)，必須拋棄法律監(jiān)督者的身份，其只能基于公共利益信托理論而只履行其環(huán)境公共利益保護(hù)職能。只有這樣，檢察院才能以一種與原告完全平等的民事主體地位參與到民事訴訟中，即公益與私益的平等對(duì)抗，也只有如此，民事訴訟的三方構(gòu)造的平衡才不會(huì)被打破，才能保證民事訴訟程序的平等。因此，基于理論，檢察院是可以作為民事環(huán)境公益訴訟的原告而不破環(huán)程序正義。
從檢察院自身的條件來(lái)看，在環(huán)境公益訴訟方面有著一定的優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，擁有專業(yè)的司法人才，能夠最大限度的爭(zhēng)取環(huán)境公共利益。同時(shí)其團(tuán)隊(duì)可以利用專業(yè)知識(shí)進(jìn)行環(huán)境案件的調(diào)查取證，并且可以較小的受到地方政府保護(hù)主義的干擾。從司法實(shí)踐上看，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟案件大多數(shù)是由檢察院作為原告提訟，并且大多數(shù)獲得了勝訴，這能夠說明檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告能夠擔(dān)負(fù)起保護(hù)環(huán)境公益的使命。從各國(guó)的立法趨勢(shì)來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家的環(huán)境公益訴訟中都將檢察院作為適格原告。因此，建議在未來(lái)的立法中將檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)民事環(huán)境公益訴訟的適格主體而加以明確規(guī)定。
（三）環(huán)保機(jī)關(guān)成為適格原告的應(yīng)然性
環(huán)境行政機(jī)關(guān)能否成為民事環(huán)境公益訴訟的原告，理論界也是存在著頗多的爭(zhēng)論。反對(duì)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具有執(zhí)法權(quán)，它有權(quán)對(duì)違法的企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人損害國(guó)家利益的行為進(jìn)行查處，這是其行使職權(quán)的表現(xiàn)。因此，環(huán)境行政機(jī)關(guān)在面對(duì)損害環(huán)境公益的行為時(shí)，完全可以通過法律賦予的執(zhí)法權(quán)來(lái)保護(hù)公益而無(wú)需通過訴訟的途徑來(lái)解決。如果賦予環(huán)境行政部門“執(zhí)法者”與“者”的雙重身份，那么原本屬于其職責(zé)內(nèi)的事項(xiàng)可能就會(huì)通過訴訟這一司法程序來(lái)解決。這一方面會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)的弱化，同時(shí)也破環(huán)了執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的職能分工；另一方面將本屬于行政機(jī)關(guān)的職責(zé)強(qiáng)加于司法機(jī)關(guān)，加重了司法的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)。②
環(huán)境行政部門身兼雙重角色，在我國(guó)目前法治條件下有其存在的必要性。者身份的給予有利于環(huán)境行政機(jī)關(guān)克服行政權(quán)的局限性，保障其環(huán)境監(jiān)管職能的真正實(shí)現(xiàn)。在中國(guó)的法治現(xiàn)實(shí)中，環(huán)保局只是表面強(qiáng)勢(shì)。環(huán)保局只能針對(duì)企業(yè)污染環(huán)境的違法行為本身進(jìn)行處罰，而對(duì)于企業(yè)因環(huán)境污染本身所造成的損害事實(shí)卻沒有要求其賠償環(huán)境損害的能力。雖然法律明確規(guī)定了NGO可以通過的途徑要求企業(yè)進(jìn)行環(huán)境損害的賠償，但是，在實(shí)踐中NGO由于自身?xiàng)l件的不足，資金方面的困擾，往往在環(huán)境公益訴訟面前望而卻步。從十多年的環(huán)境法治現(xiàn)實(shí)來(lái)看，NGO提起的環(huán)境公益案件屈指可數(shù)。NGO并不能夠取代環(huán)境行政部門履行環(huán)境公共利益保護(hù)的職能，其實(shí)質(zhì)上也只是對(duì)環(huán)境行政監(jiān)管部門不能每分每秒對(duì)每個(gè)企業(yè)作出監(jiān)管的一種補(bǔ)充。新《司法解釋》也沒有明確檢察機(jī)關(guān)的原告資格，在此情況下，如果NGO沒有提起企業(yè)的損害賠償訴訟，檢察院也沒有提訟，那么企業(yè)的賠償訴訟由誰(shuí)來(lái)提起？行政處罰相對(duì)于企業(yè)因環(huán)境違法所獲的利益，只是九牛一毛，因此很多企業(yè)寧愿每年上繳行政處罰金而不停止實(shí)施違法行為。因此，環(huán)境行政機(jī)關(guān)能夠作為適格的原告，是我國(guó)目前司法實(shí)踐的要求。
（四）NGO提起環(huán)境公益訴訟問題的探討
在我國(guó)目前司法實(shí)踐中，提起過環(huán)境公益訴訟最多的社會(huì)組織是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，其具有雙重的身份，一是大型企業(yè)俱樂部，二是公益訴訟主體。這兩種身份本身存在矛盾。如果是NGO的會(huì)員實(shí)施了不當(dāng)?shù)沫h(huán)境利用行為，使環(huán)境遭受了破壞，或侵害了公眾的環(huán)境權(quán)益，作為公益訴訟主體它是否能夠站在公共利益的一邊，對(duì)該企業(yè)進(jìn)行訴訟。事實(shí)上，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是收取會(huì)員會(huì)費(fèi)的，會(huì)員對(duì)于環(huán)境社會(huì)組織而言是有著一定的經(jīng)濟(jì)利益。那么它如何扮演好會(huì)員的保護(hù)者和環(huán)境公共利益保護(hù)者的雙重角色呢？對(duì)于環(huán)境組織一定會(huì)代表公眾行使環(huán)境公益訴訟權(quán)的自信應(yīng)從何而來(lái)？雖然新《環(huán)境保護(hù)法》明確了社會(huì)組織能夠提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)具備的法定條件，使得符合法定條件的環(huán)境組織不會(huì)因?yàn)橹黧w不合格而被法院拒絕受理。表面上看，使得環(huán)境公益訴訟在資格上有了較強(qiáng)的可操作性，無(wú)論是法院還是環(huán)境社會(huì)組織，只要按照法定條件與NGO所具備的條件進(jìn)行比對(duì)即可判定其是否有資格進(jìn)行公益訴訟。但在實(shí)踐中還是存在了實(shí)質(zhì)性的操作問題。對(duì)于環(huán)境公益組織的環(huán)境公益訴訟權(quán)，到底是一個(gè)什么樣的性質(zhì)，只是一個(gè)權(quán)利？還是既是權(quán)利，也是職責(zé)？如果僅是權(quán)利，那是否意味著當(dāng)公眾向有關(guān)環(huán)保組織提出請(qǐng)求其行使公益訴訟權(quán)時(shí)，它可以行使該權(quán)利，也可以拒絕行使該權(quán)利？如此，如何保障環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的目的？如果既是權(quán)利也是職責(zé)，是否意味著，當(dāng)公眾申請(qǐng)時(shí)，必須行使這一義務(wù)性的權(quán)利？如果不是，何種情況下必須要行使此種權(quán)利？對(duì)于這些問題的明確，有利于NGO能更好的發(fā)揮其環(huán)境公益保護(hù)的職能。
二、民事環(huán)境公益訴訟的損害界定
新《司法解釋》第8條第2款③對(duì)民事環(huán)境公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)做了一個(gè)規(guī)定。此條款值得評(píng)析處在于當(dāng)被告的行為具有公共利益損害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也能夠成為立案的標(biāo)準(zhǔn)。這一條款的規(guī)定是對(duì)傳統(tǒng)民事訴訟理論的一個(gè)重大突破。按傳統(tǒng)民事訴訟理論，無(wú)利益損害，即無(wú)原告。原告提訟前提在于其現(xiàn)實(shí)中有一個(gè)被損害的利益，因此，損害的利益必須具有現(xiàn)實(shí)性。但環(huán)境公益訴訟具有特殊性，其一旦遭受破壞，修復(fù)治理所耗周期長(zhǎng)，費(fèi)用高，且對(duì)社會(huì)成員的人身和財(cái)產(chǎn)造成重大損失。環(huán)為了保護(hù)環(huán)境公共利益，必須從立法上將環(huán)境破壞遏制在萌芽階段。因此，本條款關(guān)于存在損害風(fēng)險(xiǎn)能夠作為立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是重大的歷史進(jìn)步，也必能更好的保護(hù)環(huán)境公共利益。
該條款具有進(jìn)步性，但遺憾之處在于并沒有對(duì)損害事實(shí)作出明確的規(guī)定。損害事實(shí)有多種，其中包括經(jīng)濟(jì)利益損害和非經(jīng)濟(jì)利益損害，《司法解釋》中的損害到底屬于哪一種呢？即使能夠明確屬于何種損害，但此種損害達(dá)到什么樣的程度才能成為立案的標(biāo)準(zhǔn)呢？如果不將此問題界定清楚，就無(wú)法從法律上為法院受理民事環(huán)境公益訴訟案件提供一個(gè)明確的受案標(biāo)準(zhǔn)。
我國(guó)司法實(shí)踐中非權(quán)利機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟勝訴率較低。其原因除訴訟主體不適格之外，還在于法律對(duì)"損害"并未作出界定，法院在對(duì)損害進(jìn)行解釋時(shí)，往往會(huì)過于保守而不利于認(rèn)定損害事實(shí)的存在，這是我國(guó)目前環(huán)境公益訴訟無(wú)法進(jìn)入訴訟門檻的重要原因。
在美國(guó)的典型案例“塞拉俱樂部訴內(nèi)政部長(zhǎng)莫頓案”中，對(duì)于塞拉俱樂部提起的訴訟能否構(gòu)成立案的標(biāo)準(zhǔn)，有種觀點(diǎn)認(rèn)為非經(jīng)濟(jì)利益也應(yīng)受到法律。正是由于環(huán)境訴訟的公益性，為了更好的維護(hù)我們這一代以及后代的環(huán)境利益，我們所主張的損害不應(yīng)當(dāng)狹隘的理解為實(shí)質(zhì)上的人身或財(cái)產(chǎn)上的損害所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益損失。它還包括美學(xué)和視覺上的感受所受到的損害。結(jié)合以上我國(guó)自身狀況以及美國(guó)典型案例所闡述的法理，筆者認(rèn)為新《司法解釋》應(yīng)該將環(huán)境公益訴訟中的損害加以明確的規(guī)定。這里的損害并不應(yīng)該特指經(jīng)濟(jì)利益的損害，還應(yīng)當(dāng)包括非經(jīng)濟(jì)利益的損害。
三、通告程序的重置
《司法解釋》第12條規(guī)定人民法院在受理環(huán)境民事公益訴訟案件后的10日之內(nèi)要對(duì)相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管部門進(jìn)行告知。本條是對(duì)民事環(huán)境公益訴訟中告知程序的規(guī)定，這說明立法者并沒有被公眾對(duì)環(huán)境公益訴訟制度設(shè)立的掌聲和歡呼聲沖昏頭腦，能夠認(rèn)識(shí)到基于公共信托理論的環(huán)境行政部門履行其執(zhí)法職能仍然在整個(gè)環(huán)保體系中占據(jù)著首要的地位，這也是對(duì)民事環(huán)境公益訴訟在整個(gè)環(huán)保體系中地位的一個(gè)理性認(rèn)識(shí)，應(yīng)該說這又是一個(gè)具有進(jìn)步性的立法規(guī)定。
盡管這一解釋散發(fā)出立法者智慧的光芒，但這一光芒并無(wú)法掩蓋解釋條款本身所具有的瑕疵。本條解釋需要關(guān)注的問題是將通告程序設(shè)置于案件受理之后是否合理？
在環(huán)境公益訴訟制度較為發(fā)達(dá)的美國(guó)，其前置程序設(shè)置的目的在于監(jiān)督行政執(zhí)法，其法律規(guī)定原告訴訟前60日前告知污染企業(yè)或是沒有盡執(zhí)法義務(wù)的環(huán)境部門。④如果在通告期限之內(nèi)，環(huán)境污染的企業(yè)組織或是不作為的環(huán)境執(zhí)法部門糾正了違法行為，那么環(huán)境公益訴訟的目的即已經(jīng)達(dá)到，也沒有在的必要。這樣也節(jié)省了司法資源。我國(guó)將告知程序設(shè)計(jì)于法院受理案件之后，首先，法院必須要進(jìn)行一定的案件審理準(zhǔn)備工作。其次，受理案件10日后還要承擔(dān)告知義務(wù)，即使案件受理后不進(jìn)入審理階段，法院也需要作出不予受理或駁回的裁定、決定。如果通告期限內(nèi)，違法行為得以糾正，環(huán)境公益訴訟本身的目的得以實(shí)現(xiàn)，案件不會(huì)進(jìn)入審理階段就即告結(jié)束，那么法院所有前期的工作就會(huì)沒有任何的意義。我國(guó)通告程序的設(shè)置，不但會(huì)使法院的負(fù)擔(dān)增加，還會(huì)加劇司法資源的浪費(fèi)。因此，我們應(yīng)該借鑒美國(guó)環(huán)境公益訴訟的做法，在確認(rèn)案件能夠進(jìn)入審理階段之前，盡可能的減少法院對(duì)案件的介入。美國(guó)的通告期限的設(shè)計(jì)制度，在進(jìn)入審理階段之前，法院除了對(duì)訴訟主體是否履行了通告義務(wù)進(jìn)行審查之外，基本不會(huì)介入案件，這極大的節(jié)省了司法資源。因此，我們可以借鑒美國(guó)的通告期限制度，將通告程序設(shè)置于之前。
四、賠償順位問題研究
（一）私益優(yōu)先賠償存在的風(fēng)險(xiǎn)問題
新《司法解釋》第31⑤條規(guī)定了責(zé)任承擔(dān)的順序，以下將對(duì)其存在的問題進(jìn)行梳理。
此法條中私益優(yōu)先受償?shù)囊?guī)定可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染者為逃避法律而進(jìn)行虛假訴訟?！端痉ń忉尅返?9條已經(jīng)規(guī)定民事環(huán)境公益訴訟不影響一般侵權(quán)訴訟?！端痉ń忉尅返?1條又規(guī)定，當(dāng)這兩個(gè)訴訟同時(shí)存在時(shí)，如果被告財(cái)產(chǎn)不足以承擔(dān)全部履行義務(wù)，就要按照先私益后公益的順序進(jìn)行賠償。這樣的規(guī)定有可能會(huì)驅(qū)使環(huán)境污染企業(yè)與他人進(jìn)行虛假的傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)訴訟來(lái)逃脫環(huán)境公益訴訟賠償。同時(shí)，企業(yè)債權(quán)人恐于債務(wù)人因環(huán)境公益訴訟賠償致其瀕臨破產(chǎn)而無(wú)法償還債務(wù)而選擇對(duì)其進(jìn)行訴訟?；凇端痉ń忉尅返?1條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟雖然能夠被提起，但最終會(huì)因?yàn)樗揭尜r償優(yōu)先而無(wú)法獲得環(huán)境損害賠償。環(huán)境公益訴訟的賠償?shù)貌坏綀?zhí)行，環(huán)境治理費(fèi)用將從何而得？環(huán)境或生態(tài)破壞后得不到治理，環(huán)境公益訴訟提起的意義又何在？不特定多數(shù)人的公共利益又如何得以保障？
（二）公益與私益孰輕孰重
民事環(huán)境公益訴特殊性之一在于訴訟標(biāo)的為環(huán)境公共利益。因此環(huán)境民事公益訴訟與其他一般的民事訴訟的差別在于前者保護(hù)公共利益，后者保護(hù)私人利益。如果說私益優(yōu)先受償即意味著立法者在公益與私益的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)判斷上認(rèn)為私益高于公益的。這樣的立法規(guī)定是極具西方自由主義色彩的，或許應(yīng)該承認(rèn)這樣的立法是社會(huì)進(jìn)步的一種體現(xiàn)，但在現(xiàn)有的法治環(huán)境下，在現(xiàn)有的國(guó)人的社會(huì)觀念里，雖然我們不必堅(jiān)守公益要一定高于私益的原則，但二者至少是平等的。一個(gè)不特定的多數(shù)人的利益怎么會(huì)一定低于私人利益呢？這樣的邏輯筆者無(wú)論如何也無(wú)法接受和認(rèn)同。因此，筆者堅(jiān)持認(rèn)為，公益與私益二者要平等對(duì)待，即使不能夠品等對(duì)待，也不是因?yàn)槎咦陨韺傩栽斐傻模且驗(yàn)榫唧w個(gè)案不同所致。
在面對(duì)公益與私益賠償?shù)膯栴}上，我們是不宜采用一刀切的方法，統(tǒng)一規(guī)定到底哪個(gè)先受償，哪一個(gè)后受償。我們應(yīng)該在具體個(gè)案中，采用不同的標(biāo)準(zhǔn)。但具體采用什么標(biāo)準(zhǔn)，我們需要有一個(gè)原則設(shè)定的問題。如果在個(gè)案中環(huán)境損害的程度非常的嚴(yán)重，如果不及時(shí)的治理將會(huì)產(chǎn)生極其嚴(yán)重的后果和損失時(shí)，環(huán)境公益訴訟判決被告承擔(dān)的義務(wù)就要無(wú)條件的優(yōu)先執(zhí)行；如果其他的民事案件中，判決的能否執(zhí)行可能會(huì)涉及到個(gè)人的生存問題或存在優(yōu)先受償?shù)恼?dāng)?shù)睦碛蓵r(shí)，私益優(yōu)先受償；如果環(huán)境破壞程度較輕，且其他民事案件也不存在優(yōu)先受償?shù)恼?dāng)理由時(shí)，那么公益與私益就應(yīng)當(dāng)按一定的比例進(jìn)行受償。
注釋：
①謝偉.論中國(guó)環(huán)境公益訴訟之適格原告[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2015（6）.
②姜明安.行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟[J].法學(xué)雜志， 2004（5）.
③NGO提起環(huán)境公益訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)提交社會(huì)公共利益損害事實(shí)和存在損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步材料。
作者簡(jiǎn)介：陳伸星，華東政法大學(xué)碩士在讀，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。
中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-013-02
隨著新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的正式施行，人們對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注度又上升了一個(gè)高度。一方面人類在享受征服自然才有的社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展，另一方面也在同時(shí)面臨環(huán)境污染和資源枯竭所帶來(lái)的環(huán)境問題。解決沖突的一種方法是把環(huán)境資源納入市場(chǎng)管理的范疇，環(huán)境法的經(jīng)濟(jì)分析是指用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)考慮環(huán)境問題的經(jīng)濟(jì)根源，改善現(xiàn)行環(huán)境法基本制度，破解矛盾，找出一條環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑。
一、環(huán)境法經(jīng)濟(jì)分析的動(dòng)因
（一）環(huán)境問題的經(jīng)濟(jì)根源
1.經(jīng)濟(jì)行為的負(fù)外部性。行為的負(fù)外部性，是指人們的行為給社會(huì)和其他個(gè)體帶來(lái)了不利的影響。負(fù)外部性包括生產(chǎn)的外部性和消費(fèi)的外部性。例如，汽車排放尾氣，以及工業(yè)企業(yè)排放“三廢”等留下的難降解垃圾，對(duì)周圍環(huán)境都有不同程度的負(fù)面影響。根據(jù)科斯定理，在市場(chǎng)交易成本為零時(shí)，人們會(huì)自發(fā)的實(shí)現(xiàn)資源配置效率的最優(yōu)化，所以，私人市場(chǎng)就解決了外部性問題。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，交易成本不可能為零，科斯定理難以應(yīng)用到生活中。所以政府通過管制、征收庇古稅等公共政策來(lái)解決外部性問題。政府在制定各種稅收標(biāo)準(zhǔn)和稅收額度時(shí)，要經(jīng)過前期大量地調(diào)查和摸排，才能明確地知道企業(yè)、周遭環(huán)境的大量信息，從而確定排污者的邊際個(gè)人成本、邊際社會(huì)成本和邊際社會(huì)效益。如果政府在以上這些事項(xiàng)的所付出的成本大于預(yù)期的收益，那么政府便不會(huì)那么積極，甚至是不作為。更何況，政府的權(quán)力那么大，沒有第三方的監(jiān)督，極易滋生腐敗和尋租行為，或是企業(yè)與政府勾結(jié)，出現(xiàn)“政府失靈”現(xiàn)象 。
2.共有資源的非排他性。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，根據(jù)物品是否具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，可以把物品分為私人物品、公共物品、共有資源和自然壟斷物品。共有資源是有競(jìng)爭(zhēng)性而無(wú)排他性的物品。清潔的空氣和肥沃的土地、水、野生動(dòng)植物等是典型的共有資源。在我國(guó)，共有資源是屬于國(guó)家集體所有，但是集體這個(gè)概念是很難確定主體的，那么共有資源是不具排他性的。也就是說良好的環(huán)境是每個(gè)人都可以享用的，同樣環(huán)境破壞的成本也不需要違法者個(gè)人承擔(dān) 。1968年，美國(guó)哈丁教授的文章《共有地的悲劇》深刻地闡述了因?yàn)橥獠啃缘拇嬖诤腿藗儗で髠€(gè)人利益最大化而致使共有資源的衰竭：當(dāng)一個(gè)人使用共有資源時(shí)，他就減少了其他人使用這種資源的機(jī)會(huì)；因?yàn)檫@類負(fù)外部性，共有資源往往被過度開發(fā) 。這樣以犧牲環(huán)境來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，最終加深了環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的矛盾。
3.高能耗、高物耗、高污染的經(jīng)濟(jì)模式。目前的生產(chǎn)和消費(fèi)方式都是這樣一個(gè)套路：大量開采資源——大量生產(chǎn)——大量消費(fèi)——大量廢棄。這種套路以高物耗、高能耗和高污染為代價(jià)，是不可循環(huán)和不可持續(xù)的。雖然我們?cè)诖罅块_采資源，但可悲的是，資源的利用率卻非常低；而且，像紡織這種高污染的產(chǎn)業(yè)，遍布各地的小作坊比正規(guī)的大企業(yè)所占的比重更多，小作坊由于它地點(diǎn)隱秘、亂排污、成本低，再加上環(huán)境執(zhí)法人員短缺，很難管理。現(xiàn)在，在人類掌握了改變自然的科技技術(shù)后，開始肆無(wú)忌憚得踐踏環(huán)境和自食惡果，不改變這種唯我獨(dú)尊的心態(tài)，環(huán)境問題就不會(huì)得到解決。
（二）環(huán)境法經(jīng)濟(jì)分析之優(yōu)勢(shì)
傳統(tǒng)環(huán)境法學(xué)者在研究環(huán)境法時(shí)，受到了部門法研究范式的影響，造成了環(huán)境法在我國(guó)的發(fā)展艱難。運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)環(huán)境法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析不僅能拓寬環(huán)境法發(fā)展的視野，環(huán)境問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源也要求在環(huán)境法中應(yīng)用經(jīng)濟(jì)分析。運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)環(huán)境法進(jìn)行研究有如下的優(yōu)勢(shì)：
1.引入效率觀念。在法律價(jià)值中體現(xiàn)效率觀念，在分配和使用資源領(lǐng)域可以全面推動(dòng)價(jià)值極大化方式。
2.突破了傳統(tǒng)環(huán)境法學(xué)研究部門范式的瓶頸。在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，常常會(huì)用到量化的、數(shù)據(jù)的、實(shí)證的分析，同樣地，運(yùn)用這些研究從邏輯與事實(shí)量方面實(shí)現(xiàn)環(huán)境法在選擇、優(yōu)化和合理配置資源時(shí)實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，從而降低交易費(fèi)用。
3.調(diào)動(dòng)企業(yè)自主治理污染的積極性。效率高的法律制度能促使排污者根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律來(lái)選擇沒有外部性的生產(chǎn)方式，使排污者可以有選擇的余地，而不是像過去一樣企業(yè)“對(duì)抗式”的敷衍治理。
二、我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法基本制度的經(jīng)濟(jì)分析
我國(guó)的環(huán)境立法從20世紀(jì)70年代開始經(jīng)過近40多年的發(fā)展，環(huán)境法制度體系已經(jīng)初具規(guī)模并呈體系化的發(fā)展趨勢(shì)。但同時(shí)也必須看到，目前的環(huán)境法制度體系，不完備的方面還較明顯，距市場(chǎng)化的要求還有相當(dāng)差距。例如，近幾年的霧霾問題和多地PX項(xiàng)目與當(dāng)?shù)鼐用裨斐傻臎_突等問題都亟需環(huán)境法制度切入解決。立足于目前的基本事實(shí)，本文就環(huán)境法中幾項(xiàng)基本制度切入對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。
（一）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度
我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第2條的規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度 。而環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)分析是環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的重要內(nèi)容，但是中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的經(jīng)濟(jì)分析一直都很薄弱，有些環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件只強(qiáng)調(diào)規(guī)劃或者建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，環(huán)境效益反倒是其次。建設(shè)項(xiàng)目或者規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論一般都是可行的，很少項(xiàng)目會(huì)因?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論而審核不過關(guān)的，被評(píng)估方也很少根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)單位出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施。在我看來(lái)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的經(jīng)濟(jì)分析和單純的項(xiàng)目費(fèi)用效益分析是不同的，費(fèi)用效益目的主要是計(jì)算后期除去成本后能獲得的經(jīng)濟(jì)上的收益，經(jīng)濟(jì)分析的主要內(nèi)容是核算規(guī)劃或項(xiàng)目實(shí)施后的環(huán)境成本和效益。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)書或環(huán)境影響評(píng)價(jià)表中應(yīng)當(dāng)加入經(jīng)濟(jì)分析專章，制定出能與目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度并軌的環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)分析學(xué)習(xí)指南和分析導(dǎo)則 。
（二）排污收費(fèi)制度
排污費(fèi)屬于環(huán)境稅的一種。環(huán)境稅包括環(huán)境消費(fèi)稅、資源生態(tài)稅和污染控制稅。在我國(guó)，向水體、大氣、海洋排放污染物和產(chǎn)生環(huán)境噪聲等的個(gè)人或單位需要按照各類防治法的規(guī)定向相關(guān)行政單位繳納一定的排污費(fèi) 。庇古的《衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)》寫到：“環(huán)境問題的主要經(jīng)濟(jì)根源是外部效應(yīng)，為了消除行為外部效應(yīng)，就必須對(duì)該類排污單位征收一定的稅收或者費(fèi)用。”上文提到的排污費(fèi)也可稱之為庇古稅。排污收費(fèi)制度有很好的實(shí)踐操作性，易于推行，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到一定的推動(dòng)作用。一方面，排污收費(fèi)制度是“污染者付費(fèi)”原則的具體體現(xiàn)，排污單位考慮到經(jīng)濟(jì)利益，在提高技術(shù)水平的同時(shí)減少排污，改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，淘汰落后的技術(shù)和設(shè)備，提高經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。另一方面對(duì)煤炭等資源納入征稅范圍，加重重污染型企業(yè)的負(fù)擔(dān)，促使他們改進(jìn)技術(shù)，否則可能面臨的就是停產(chǎn)停業(yè)等處罰措施。
（三）環(huán)境公益訴訟的經(jīng)濟(jì)分析
環(huán)境公益訴訟，即指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人根據(jù)法律的特殊規(guī)定，在環(huán)境受到及有可能受到污染或破壞的情況下，為了維護(hù)私人權(quán)利或環(huán)境公共利益不受侵害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)的行為向法院提起訴訟，由法院依法裁判并追究行為人法律責(zé)任的訴訟制度。新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（1）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（2）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。”我們可以看到的是，《環(huán)境保護(hù)法》只對(duì)可提起公益訴訟的社會(huì)組織做出了規(guī)定，對(duì)個(gè)人以及政府公權(quán)力部門并沒有做出過多的解釋。按理來(lái)說，真正遭受環(huán)境污染之果的是公民個(gè)人，公益訴訟的推動(dòng)主體應(yīng)該是私權(quán)利主體，在我國(guó)卻變成了檢察院和環(huán)保公益組織。究其原因還是因?yàn)樵谖覈?guó)環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)計(jì)下，訴訟活動(dòng)的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于訴訟的預(yù)期收益。實(shí)踐中，政府公權(quán)力部門、環(huán)保公益組織 、公民個(gè)人都可提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，必須要考慮訴訟成本和訴訟效益。這些主體的訴訟效益大于訴訟成本的情況下，才會(huì)有提起環(huán)境公益訴訟的意愿。訴訟成本包括機(jī)會(huì)成本、顯性成本、隱形成本和錯(cuò)誤成本。機(jī)會(huì)成本包括訴訟當(dāng)事人和參與人放棄其它諸如和解而選擇上訴到法院的經(jīng)濟(jì)成本。顯性成本值得是訴訟當(dāng)事人所支付的訴訟費(fèi)、差旅費(fèi)、案件費(fèi)、法院審理案件和鑒定費(fèi)的成本；隱性成本包括訴訟過程中消耗的人力物力和所占用的司法資源。錯(cuò)誤成本指的是在法院判決錯(cuò)誤的情況下所遭受的損失 。效益等于收益減去成本。從理論的角度來(lái)分析，當(dāng)效益>0時(shí)，這種投資才是有回報(bào)的；當(dāng)效益≤0時(shí)，人們是不會(huì)選擇這種投資的。環(huán)境公益訴訟的效益主要有環(huán)境生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境損害賠償、其他效益等。而不同的原告主體，效益的具體形態(tài)又是不同的。在實(shí)踐中，如果訴訟預(yù)期效益>0，那么當(dāng)事人當(dāng)然會(huì)選擇訴訟方式來(lái)維權(quán)；相反，則會(huì)選擇其他非訴訟的方式維權(quán)。
綜上所述，環(huán)境公益訴訟的成本是很具體的，而效益則很抽象。公權(quán)力部門、環(huán)保公益組織和公民個(gè)人必須經(jīng)過反復(fù)的效益分析，才能最終決定是否提起訴訟。同時(shí)，復(fù)雜的效益核算對(duì)于普通公民來(lái)講是很抽象和專業(yè)的。目前的環(huán)境公益訴狀制度設(shè)計(jì)缺少量化的激勵(lì)辦法，環(huán)保公益組織和公民個(gè)人提起訴訟的積極性是非常低的。為此，可以借鑒美國(guó)的奎太法則，比如環(huán)保公益組織和公民個(gè)人向法院提起公益訴訟后一旦勝訴，可抽取一定百分比的污染損害賠償金，以此補(bǔ)償前期付出的成本，或是環(huán)保行政部門根據(jù)發(fā)現(xiàn)和懲治違法行為的數(shù)量建立一個(gè)科學(xué)合理的報(bào)酬制度。
三、結(jié)語(yǔ)
從目前我國(guó)環(huán)境治理的成果來(lái)看，環(huán)境法作為一部獨(dú)立的部門法發(fā)揮了不容小覷的作用。但是，我國(guó)環(huán)境法體系也存在一定程度的不足和缺陷，本文運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)環(huán)境問題產(chǎn)生的根源和現(xiàn)行環(huán)境法的一些基本制度進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)分析，提出了質(zhì)疑和給出了一些建議。解決環(huán)境問題并不是說只能通過國(guó)家干預(yù)就能成功的，相反，國(guó)家只需保持適度的干預(yù)，重點(diǎn)放在引入市場(chǎng)機(jī)制，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)；完善排污收費(fèi)制度和環(huán)境資源權(quán)屬制度；推動(dòng)社會(huì)公眾力量參與環(huán)境管理，比如積極參與環(huán)境公益訴訟和環(huán)境影響評(píng)價(jià)。只有這樣將政府干預(yù)、財(cái)政手段、金融手段、市場(chǎng)交易相互結(jié)合，環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)才能協(xié)調(diào)發(fā)展。
注釋：
張璐.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué).北京大學(xué)出版社.2010.11-12.
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[論文摘要]加快新農(nóng)村建設(shè)，關(guān)鍵是推廣農(nóng)業(yè)新科技；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科教體制改革和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新人才建設(shè)，農(nóng)民科技知識(shí)的培訓(xùn)，農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化；加強(qiáng)農(nóng)村能源環(huán)保和生態(tài)環(huán)境建設(shè)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技引進(jìn)力度，農(nóng)業(yè)科技研發(fā)投入和農(nóng)業(yè)資源配置調(diào)整，才能加快新農(nóng)村建設(shè)。
推廣同志在黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)大局”。本文以個(gè)人在農(nóng)村實(shí)際工作經(jīng)歷認(rèn)為，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，關(guān)鍵是推廣農(nóng)業(yè)新科技，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系和人才隊(duì)伍建設(shè)，提高農(nóng)村干部和農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)科技的信仰、提高學(xué)習(xí)和掌握農(nóng)業(yè)科技知識(shí)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化，增加農(nóng)民收入，才能加快新農(nóng)村建設(shè)。
一、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科教體制改革
加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科教體制改革，必須認(rèn)真貫徹中央關(guān)于科技體制改革精神和全國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)大會(huì)精神，加快農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣機(jī)構(gòu)的體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。深化農(nóng)業(yè)科研體制改革，按照有利于科技與農(nóng)業(yè)的有效結(jié)合，有利于農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，有利于新農(nóng)村建設(shè)的原則，合理配置農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)和高等農(nóng)業(yè)院校的研究力量，充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，集中力量從事重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究；農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭萍夹推髽I(yè)或企業(yè)集團(tuán)的技術(shù)開發(fā)機(jī)構(gòu)，建立起分別承擔(dān)公益性職能和經(jīng)營(yíng)的農(nóng)技推廣隊(duì)伍，逐步形成國(guó)家興辦和國(guó)家扶持、無(wú)償服務(wù)與有償服務(wù)相結(jié)合的新型基層農(nóng)技推廣體系。
二、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系和人才隊(duì)伍建設(shè)
加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系和人才隊(duì)伍建設(shè)，要以實(shí)施國(guó)家科技攻關(guān)計(jì)劃、國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目、國(guó)家重大科學(xué)工程為依托，建成國(guó)家農(nóng)業(yè)科研基地和產(chǎn)業(yè)綜合研究中心，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、重大應(yīng)用技術(shù)研究和農(nóng)業(yè)高新技術(shù)研究，盡快提高我國(guó)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力。吸引高層次的外國(guó)專家和科技精英開展合作研究，提高科技實(shí)力、人才優(yōu)勢(shì)和創(chuàng)新地位。通過學(xué)科結(jié)構(gòu)和人才結(jié)構(gòu)的調(diào)整，建成一支高素質(zhì)的精干高效的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新人才隊(duì)伍。
三、加強(qiáng)農(nóng)村干部和農(nóng)民科學(xué)技術(shù)的培訓(xùn)
加強(qiáng)農(nóng)村干部和農(nóng)民科學(xué)技術(shù)的培訓(xùn)，有關(guān)部門要為促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步提供合格的載體。利用農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校、高、中等農(nóng)業(yè)院校、成人院校、農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)校、農(nóng)干校等各級(jí)各類農(nóng)業(yè)教育培訓(xùn)資源，逐步建立起功能齊全、布局合理的農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)體系和健全的培訓(xùn)制度，為全面實(shí)施各類農(nóng)民科技培訓(xùn)工程奠定基礎(chǔ)。
四、加強(qiáng)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技成果的熟化和轉(zhuǎn)化
對(duì)一些具有產(chǎn)業(yè)化前景的項(xiàng)目要進(jìn)行工程化開發(fā)，以形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)為核心，以搶占市場(chǎng)和提高經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益為目標(biāo)。在種子（種苗）、種畜禽、疫苗與獸藥、農(nóng)藥、肥料、飼料、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后加工和節(jié)水灌溉技術(shù)及設(shè)備等方面，建成規(guī)模較大、科技含量較高的高新技術(shù)企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，使其為推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化品種、提高品質(zhì)、增加效益發(fā)揮重要作用。超級(jí)秘書網(wǎng)
五、加強(qiáng)能源環(huán)保和生態(tài)環(huán)境建設(shè)
黨的十七大報(bào)告中《加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，關(guān)系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展》，在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)研究，開發(fā)推廣的同時(shí)，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的資源環(huán)保和生態(tài)環(huán)境建設(shè)（如農(nóng)產(chǎn)品下腳料的利用、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的改善等，如不能很好的開發(fā)利用，會(huì)造垃圾，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件不改善會(huì)造成農(nóng)民生產(chǎn)生活的二次污染），因此加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，必須加強(qiáng)能源環(huán)保和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。
六、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)的引進(jìn)力度
按照新的引進(jìn)原則，以推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化及增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)儲(chǔ)備的前沿技術(shù)為主，以提高主要大宗農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和效益的先進(jìn)實(shí)用技術(shù)為主，以促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)技術(shù)為主，加大技術(shù)引進(jìn)力度。以農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)化、以促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、加強(qiáng)工廠化農(nóng)業(yè)為目標(biāo)，加快農(nóng)業(yè)高新技術(shù)及手段的引進(jìn)，以提高我國(guó)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)研究能力和水平，增強(qiáng)科技儲(chǔ)備和發(fā)展后勁。
關(guān)鍵詞：舟山群島；海島生態(tài)；法律保護(hù)
1 我國(guó)海島生態(tài)保護(hù)的法律機(jī)制現(xiàn)狀分析
（一）我國(guó)海島生態(tài)保護(hù)的法律框架
海島生態(tài)保護(hù)是海島生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的簡(jiǎn)稱，系海島開發(fā)中的首要問題和海島保護(hù)的重點(diǎn)。我國(guó)海島生態(tài)保護(hù)基本形成了由單行法、與海島生態(tài)相關(guān)的其他法律法規(guī)以及地方政府文件共同組成的法律體系。
我國(guó)現(xiàn)有的海島保護(hù)專門法為《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》，它是一部以保護(hù)海島生態(tài)為目的的海洋行政法律。除此專門法之外，《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《野生動(dòng)物法》等單行法也適用于海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)。另外，還有一些地方性法規(guī)和政府規(guī)章文件，以舟山群島為例，浙江省司法廳在2011年就頒布的《關(guān)于法律服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確“法律服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)”的范圍包括推動(dòng)海島開發(fā)、促進(jìn)濱海旅游業(yè)發(fā)展和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。舟山市政府也先后出臺(tái)了《舟山生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》、《舟山市海洋功能區(qū)劃》、《舟山市海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》、《舟山市海洋環(huán)境保護(hù)十二五規(guī)劃》等一系列文件。
（二）海島生態(tài)保護(hù)法律制度存在的問題
第一，立法體系雖已基本形成但尚不完備。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了三十余部與海島生態(tài)保護(hù)有關(guān)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件。海島生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)在數(shù)量上雖然龐大，但多停留在規(guī)章層面。分散的規(guī)章制度之間又缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)而未能形成完整的保護(hù)體系。
第二，海島管理體制明確性有待加強(qiáng)。海島資源的多方位性決定了海島生態(tài)保護(hù)必然涉及眾多的部門。以舟山群島為例，從橫向看，舟山群島的海島保護(hù)問題涉及漁業(yè)資源保護(hù)的漁業(yè)部門，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)保部門，資源開發(fā)方面保護(hù)的國(guó)土資源部門等。而從縱向看，有舟山地區(qū)性部門、浙江省級(jí)和國(guó)家部門保護(hù)的要求。眾多橫向縱向的管理部門權(quán)責(zé)交叉，導(dǎo)致缺乏明確的管理體制。
第三，海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異影響生態(tài)保護(hù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾目前仍然存在甚至將長(zhǎng)期存在，對(duì)于“靠海吃?！钡漠?dāng)?shù)鼐用駚?lái)說海島自然資源是致富原料。我們知道，只有在保障其生存權(quán)發(fā)展權(quán)，提高生活水平的基礎(chǔ)上才能落實(shí)海島生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律的實(shí)施。因此，一味懲治禁止而不疏導(dǎo)的執(zhí)法模式只是治標(biāo)不治本。形成完善的立法體系，考慮經(jīng)濟(jì)對(duì)海島生態(tài)保護(hù)的雙刃劍效應(yīng)，是當(dāng)前舟山群島生態(tài)保護(hù)法制完善的重要要求。
2 完善舟山群島生態(tài)保護(hù)法律機(jī)制的構(gòu)想
（一）健全海島立法體系的若干建議
我國(guó)海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系基本框架的構(gòu)建是我國(guó)保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境和科學(xué)發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)的法律基礎(chǔ)。健全舟山海島生態(tài)立法體系需要我們?cè)趹T徹《憲法》原則的前提下，綜合考慮《海島保護(hù)法》和《水污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《野生動(dòng)物法》等多個(gè)部門法，做好各善部門法之間的銜接工作，對(duì)法律上空缺的部分加以彌補(bǔ)，對(duì)各部法律間的冗余加以革除。
（二）建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的若干建議
要保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境，首先要從環(huán)境影響評(píng)價(jià)制工作出發(fā)。建立并完善環(huán)評(píng)制度與公眾參與制度，使建設(shè)單位、政府部門、社會(huì)團(tuán)體、普通公民都能夠參與到海島開發(fā)的環(huán)評(píng)活動(dòng)中，拓展參與對(duì)象、推動(dòng)信息公開、健全反饋機(jī)制尤為重要。
（三）完善海島開發(fā)許可制度的若干建議
浙江省在海域使用權(quán)申請(qǐng)審批管理中設(shè)立了分級(jí)審批的制度，但這也為地方政府化整為零，始終將審批權(quán)限制在自己管轄范圍內(nèi)提供了可能。舟山建立海島開發(fā)許可制度在立法上的可行性可以從以下三點(diǎn)考慮：第一，憲法作為我國(guó)的根本大法，是政府掌握海島開發(fā)許可權(quán)力的法律淵源；第二，許可作為一項(xiàng)行政授權(quán)，我國(guó)的《行政許可法》為海島開發(fā)許可提供了行政法律依據(jù)；第三，上文中的環(huán)評(píng)制度為海島開發(fā)許可法律制度解決了技術(shù)層面的問題。國(guó)內(nèi)許多海島都曾經(jīng)走過“先污染，后治理”的道路對(duì)海島產(chǎn)生巨大危害。因此，保障舟山群島海島生態(tài)應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定開發(fā)許可證的申請(qǐng)程序和設(shè)置上訴機(jī)構(gòu)，明晰海島物權(quán)和管理權(quán)限，理順各方責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，嚴(yán)格限制破壞污染海島環(huán)境的行為。一旦出現(xiàn)問題，就應(yīng)該嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人，做到有法必依，有責(zé)必究。
（四）設(shè)立生態(tài)自然保護(hù)區(qū)的若干建議
在脆弱的海島上建立自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)生物多樣性，防止生態(tài)惡化并有效可持續(xù)開發(fā)海島自然資源的有效舉措?？v觀國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在海島自然保護(hù)區(qū)立法上采取開發(fā)模式的不在少數(shù)，采取保護(hù)模式的也如恒河沙數(shù)。為更好地對(duì)海島獨(dú)特而脆弱的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，在兼顧的基礎(chǔ)上，舟山有必要在海島生設(shè)立自然保護(hù)區(qū)工作的方面以保護(hù)為主。
首先，可以依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》與《自然保護(hù)區(qū)條例》制定相關(guān)規(guī)章制度，在舟山群島，尤其是無(wú)人區(qū)島嶼上設(shè)立自然保護(hù)區(qū)。在保護(hù)海島生態(tài)的同時(shí)發(fā)展生態(tài)旅游，建立生態(tài)旅游和休閑度假旅游的共生發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。
其次，在制定海島自然保護(hù)區(qū)制度的時(shí)候，舟山應(yīng)當(dāng)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，將生態(tài)旅游、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念上升到法律層面，認(rèn)識(shí)到海島自然保護(hù)區(qū)有別于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的生態(tài)價(jià)值，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相沖突時(shí)偏重于生態(tài)保護(hù)。
最后，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)價(jià)值的教育宣傳也是落實(shí)設(shè)立海島生態(tài)自然保護(hù)區(qū)規(guī)章制度的重要內(nèi)容。
（五）生態(tài)補(bǔ)償制度和環(huán)境公益訴訟制度
國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見中確立了生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。如發(fā)現(xiàn)海島開發(fā)中出現(xiàn)對(duì)海島生態(tài)的嚴(yán)重破壞因素，則有必要提前收回海島使用權(quán)。關(guān)于提前收回使用權(quán)的補(bǔ)償問題，在《海域使用管理法》有相關(guān)規(guī)定，但對(duì)于怎樣確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題還未予明確。因此，舟山群島在任命“島主”的同時(shí)，從保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)完善海島使用押金制度，規(guī)范提前收回海島使用權(quán)的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)章制度。
另外，最高法院曾出臺(tái)《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》，要求各級(jí)法院依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國(guó)家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件。同年，浙江省檢察院和環(huán)保廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于積極運(yùn)用民事行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意見》，明確指出各地檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保部門要積極探索環(huán)境公益訴訟，有條件的縣（市、區(qū)）可以與當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ簠f(xié)調(diào)先行試點(diǎn)。因此，舟山作為浙江省特殊的一個(gè)以海島組成的市，有條件也有必要向浙江省申請(qǐng)?jiān)O(shè)立環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)，建立有舟山特色的環(huán)境公益訴訟制度。
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