時(shí)間：2023-03-21 17:02:59
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關(guān)鍵詞:和諧社會(huì)；保障體系；困境；對(duì)策
住房問(wèn)題是關(guān)系千家萬(wàn)戶的民生問(wèn)題。黨的“十七大報(bào)告”指出,努力使全體人民“住有所居,推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。”建立健全多渠道住房保障體系,解決低收入家庭住房困難,是政府發(fā)揮公共服務(wù)職能、貫徹落實(shí)十七大精神的重要措施。江蘇省淮安市“共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用房”的設(shè)計(jì)思路與實(shí)踐,取得了較好的成效。
一、淮安市住房保障面臨的主要問(wèn)題
(一)廉租住房實(shí)物配置量相對(duì)偏少
住房政策實(shí)行貨幣化補(bǔ)貼后,淮安市曾一度中斷了相關(guān)保障性住房的建設(shè),造成向低收入群眾實(shí)物供應(yīng)存量不足,一定程度上加劇了商品房?jī)r(jià)格的上漲。實(shí)踐證明。貨幣補(bǔ)貼的優(yōu)惠政策難以抵消市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的住房?jī)r(jià)格上漲壓力。此外,淮安市加大了廉租住房的配套建設(shè)力度,逐步擴(kuò)大廉租住房實(shí)物配租比例,但由于低收入群體基數(shù)較大,收購(gòu)的廉租住房實(shí)物房源偏少,廉租房實(shí)物供需矛盾依然存在,仍有部分低保無(wú)房等困難家庭未能享受到實(shí)物配置待遇。同時(shí),隨著城市拆遷力度的加大,淮安市拆遷戶中的一些低收入家庭存在買(mǎi)房難題,也急需提供低廉的租賃性房屋加以解決。
(二)保障性商品房購(gòu)買(mǎi)力相對(duì)不足
根據(jù)我國(guó)一些地區(qū)的實(shí)踐,城鎮(zhèn)人口的30%需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用性房屋進(jìn)行保障?；窗彩?007年市區(qū)戶籍人口為87.25萬(wàn),經(jīng)濟(jì)適用房保障人口約為26.2萬(wàn)。按照每戶3人計(jì)算,約有8.7萬(wàn)戶需要購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房。按每戶60平方米計(jì)算,淮安市約需經(jīng)濟(jì)適用房552萬(wàn)平方米,目前開(kāi)發(fā)還存在較大缺口?；窗彩惺袇^(qū)保障性商品房管理辦法規(guī)定,保障性商品房近期房?jī)r(jià)控制在每平方米2000元左右,套型建筑面積在50-85平方米,銷(xiāo)售對(duì)象為家庭人均收入低于800元且家庭住房建筑面積低于15平方米的家庭。符合條件的中低收入家庭以目前價(jià)格購(gòu)買(mǎi)60平方米的保障性住房,至少需要12萬(wàn)元,超出了他們的承受力。淮安市估算符合條件的保障性住房總需求量在4000戶左右,但今年實(shí)際有購(gòu)買(mǎi)力的僅約600戶左右。部分獲得購(gòu)買(mǎi)保障性商品房資格的住戶有的在繳納約占房?jī)r(jià)一半的首付款后已經(jīng)傾其所有并有不同程度的舉債,正忙于奔走籌集剩余款項(xiàng)。可以預(yù)計(jì),這部分家庭購(gòu)買(mǎi)保障性商品房后將面臨基本生活的困難,必須正視這個(gè)問(wèn)題。
(三)部分新增就業(yè)群體居住壓力較大
隨著淮安市工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快,新增就業(yè)群體不斷擴(kuò)大,包括城鎮(zhèn)人口中自然增長(zhǎng)部分、畢業(yè)后留在城市的大中專(zhuān)畢業(yè)生、農(nóng)村郊縣向市區(qū)遷移和定居的人口、外來(lái)務(wù)工人員等。他們收入不高,還沒(méi)有積累,在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期沒(méi)有能力購(gòu)買(mǎi)商品房。近年來(lái),淮安市雖然集中建設(shè)了一批外來(lái)務(wù)工人員職工宿舍,公共租屋也開(kāi)始啟動(dòng),但主要面向工業(yè)園區(qū)的勞動(dòng)者,對(duì)于日漸龐大的城市新增低收入人口而言還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足,大多數(shù)外來(lái)人口需要直接面對(duì)水漲船高的房租。目前,淮安市在改善外來(lái)務(wù)工人員待遇方面?zhèn)戎赜诠I(yè)園區(qū)內(nèi)大中型企業(yè),對(duì)于相對(duì)分散的其他行業(yè)低收入流動(dòng)人口的居住問(wèn)題還缺乏周全的考慮。
二、完善淮安市住房保障機(jī)制的對(duì)策建議
經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必須讓每個(gè)成員都感受到改革開(kāi)放帶來(lái)的巨大變化,分享到改革開(kāi)放取得的豐碩成果,才能最終得到人們的支持和擁護(hù),推動(dòng)和諧社會(huì)的構(gòu)建。淮安在保障性住房建設(shè)方面進(jìn)行了積極有益的嘗試和探索。作為一個(gè)新事物,仍有待精心設(shè)計(jì)完善。
(一)完善管理機(jī)構(gòu),組建專(zhuān)門(mén)的住房保障行政部門(mén)
住房保障是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及多方面的問(wèn)題和多個(gè)職能部門(mén)。從國(guó)內(nèi)外成熟的經(jīng)驗(yàn)做法來(lái)看,均是普遍設(shè)置住房管理部門(mén)對(duì)住房保障進(jìn)行專(zhuān)門(mén)管理,如美國(guó)的住房與城市發(fā)展部、新加坡的政府房屋發(fā)展局、香港的公屋局、成都的住房委員會(huì)等。隨著住房保障力度的加大,淮安市應(yīng)組建市級(jí)住房保障管理機(jī)構(gòu),賦予其保障性住房規(guī)劃政策擬定。調(diào)配住房保障資源,保障性住房建設(shè)管理,審核保障性住房申請(qǐng)家庭資格等職能。淮安市是否可以考慮將住房保障工作重心下移,在各區(qū)成立住房保障辦公室,落實(shí)工作人員編制、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和辦公場(chǎng)所,主要負(fù)責(zé)申請(qǐng)受理、調(diào)查走訪、社區(qū)公示、年審回訪等住房保障的基礎(chǔ)性和日常管理工作,并建立市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)分工聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
(二)完善計(jì)劃管理,及時(shí)調(diào)整住房保障的指標(biāo)
淮安市應(yīng)繼續(xù)完善中長(zhǎng)期住房保障規(guī)劃,進(jìn)一步明確住房保障總體要求、目標(biāo)任務(wù)和工作措施。要在做好居民收入層次比例及住房總體狀況調(diào)查的基礎(chǔ)上,根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力以及房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況,對(duì)低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)分析界定,研究淮安市住房保障的水平和范圍以及各類(lèi)保障性住房的比例關(guān)系,并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。既要讓真正的低收入困難群眾安居樂(lè)業(yè)并逐步擴(kuò)大覆蓋面,也要防止產(chǎn)生“養(yǎng)懶人”的不良傾向,努力在群眾期望值和政府承受能力之間尋找保障程度的最佳平衡點(diǎn)。應(yīng)該說(shuō),淮安市已經(jīng)做出了一定的努力,但是仍要加強(qiáng),真正實(shí)現(xiàn)住有所居。比如,2009年淮安市共有產(chǎn)權(quán)房申購(gòu)條件:家庭人均月收入800元以下(2010年將放寬到1000-1200元),人均住房建筑面積在16平方米以下,具有本地城鎮(zhèn)常住戶口2年以上的家庭均可申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房,無(wú)房家庭優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)。廉租住房申購(gòu)條件:符合條件的城市低收入住房困難家庭應(yīng)保盡保。保障方式實(shí)行貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租相結(jié)合,以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主。購(gòu)買(mǎi)時(shí)根據(jù)家庭人口狀況確定允許購(gòu)買(mǎi)的房屋戶型大小。
(三)加強(qiáng)供應(yīng)管理,擴(kuò)大保障供給
淮安市應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)住房供應(yīng),優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),重點(diǎn)發(fā)展?jié)M足居民自住需求的中低價(jià)位、中小套型普通商品住房,實(shí)現(xiàn)住房供求基本平衡。要通過(guò)引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商合理定價(jià),降低居民購(gòu)房成本,滿足群眾不斷改善住房條件的剛性需求。穩(wěn)定市場(chǎng)房?jī)r(jià),防止出現(xiàn)大的波動(dòng)。同時(shí),要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管,抓好誠(chéng)信體系建設(shè),進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序,繼續(xù)嚴(yán)格落實(shí)商品房銷(xiāo)售網(wǎng)上備案和可售房源公開(kāi)制度,逐步實(shí)現(xiàn)全市備案系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。
(四)創(chuàng)新需求管理,滿足保障對(duì)象的有效需求
不言而喻,要讓占人口絕對(duì)比重、需要住房的中等收入家庭買(mǎi)得起房,主要措施必須創(chuàng)新現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)房模式,變“補(bǔ)磚頭”為“補(bǔ)人頭”。由政府參照現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)適用房的定價(jià)政策,確定一定面積、房?jī)r(jià)標(biāo)準(zhǔn)的商品房,由購(gòu)房人從市場(chǎng)上自主選擇,政府補(bǔ)貼配套資金,形成共有產(chǎn)權(quán),并根據(jù)不同的人群、對(duì)象設(shè)定不同的比例,形成保障性住房的無(wú)縫對(duì)接,替代目前與市場(chǎng)、法律不接軌的劃撥土地經(jīng)濟(jì)適用房及其它反市場(chǎng)規(guī)律的住房保障模式?；窗彩性谶@方面進(jìn)行了有益嘗試,取得了較好的效果。2009年12月,淮安市出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)低收入家庭政策性保障住房?jī)r(jià)格與租金管理的意見(jiàn)》要求經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格由市縣價(jià)格主管部門(mén)會(huì)同經(jīng)濟(jì)適用住房主管部門(mén)按保本微利原則制定,并向社會(huì)公布。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目利潤(rùn)率不高于3%,地方政府直接組織建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房只能按成本價(jià)銷(xiāo)售。這些政策措施應(yīng)認(rèn)真貫徹。
【論文摘要】農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一種社會(huì)制度理應(yīng)把公平作為核心理念，體現(xiàn)其社會(huì)性和公平性原則。只有這樣才能保證基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。本文從有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的公平性研究的視角出發(fā).研究了農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的在公平性方面可能存在的問(wèn)題。
一、有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)公平性研究的理論解析
1、有關(guān)社會(huì)保障公平性的研究的視角
在我國(guó)社會(huì)保障體系發(fā)展中社會(huì)保險(xiǎn)是覆蓋面最廣、資金量最大的項(xiàng)目，因此也是現(xiàn)代社會(huì)保障體系最核心的部分。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)的公平性問(wèn)題，國(guó)內(nèi)的學(xué)制以各種視角對(duì)之進(jìn)行了探討。 何文炯認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性評(píng)價(jià)主要可以從兩個(gè)角度來(lái)看:一是社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目設(shè)置的公平性，即勞動(dòng)者和社會(huì)成員所面臨的基本風(fēng)險(xiǎn)是否都有相應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的保障。二是社會(huì)保險(xiǎn)保障水平的公平程度，即在已享有社會(huì)保險(xiǎn)的人群中，是否存在基本保障水平的較大差距。
鄭功成認(rèn)為，社會(huì)保障制度改革不應(yīng)由經(jīng)濟(jì)政策左右.社會(huì)保障在制度目標(biāo)上應(yīng)該堅(jiān)持以追求社會(huì)公平為主要特色。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障的重要組成部分，所要強(qiáng)調(diào)的公平主要在以下幾點(diǎn):對(duì)所有社會(huì)成員參與的機(jī)會(huì)公平，所有參保人員的起點(diǎn)公平，在參保過(guò)程中的公平，并在一定程度上減小結(jié)果的不公平。只有公平的社會(huì)保障才能化解風(fēng)險(xiǎn)、保證效率。
申曙光和孫健認(rèn)為社會(huì)保障制度所體現(xiàn)的公平價(jià)值觀能調(diào)和激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的社會(huì)矛盾沖突。社會(huì)保障所體現(xiàn)的公平，從根本上講，應(yīng)當(dāng)是從“人人生而平等”的觀念出發(fā)，保障每個(gè)公民平等享有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，讓他們?cè)诠闹贫拳h(huán)境中，獲得參與競(jìng)爭(zhēng)和平等就業(yè)的機(jī)會(huì)，并獲得合理的物質(zhì)的精神報(bào)酬，從而保護(hù)和調(diào)動(dòng)一切勞動(dòng)力資源，實(shí)現(xiàn)更高層次的效率和更大范圍的公平。
2、保證農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性的意義
農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)預(yù)防老齡風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)制度而言是以公平為其目標(biāo)的，既是政府給農(nóng)民養(yǎng)老保障的一個(gè)承諾，也是調(diào)整收人分配的一項(xiàng)政策。一方面保證農(nóng)村基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性保證了農(nóng)村社會(huì)人群的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，另一方面，由于需求的邊際效用遞減，農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生的收人分配結(jié)果也對(duì)能在拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大消費(fèi)等方面對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極的作用。此外，體現(xiàn)公平的制度產(chǎn)生的積極的效果.有利于提高公民對(duì)政府的信任，增強(qiáng)其合法性基礎(chǔ)。重視農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在當(dāng)前和未來(lái)一定時(shí)期的公平性是有重要現(xiàn)實(shí)意義的。
二、農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性問(wèn)題分析
改革開(kāi)放后，隨著依托集體經(jīng)濟(jì)的社保項(xiàng)目逐步瓦解，農(nóng)村社會(huì)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)停滯在僅有農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、“五?！睉糁贫鹊雀采w窄，保障低的制度安排的局面。當(dāng)前，新農(nóng)保還處于試點(diǎn)階段，大部分的農(nóng)村社會(huì)實(shí)行家庭和集體和結(jié)合、以家庭保障為主的社會(huì)保障制度。增強(qiáng)公平性，擴(kuò)大覆蓋面是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)基木養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要議題。
1、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性問(wèn)題
目前，我國(guó)大部分地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工和所有個(gè)體勞動(dòng)者，農(nóng)民工在個(gè)人繳費(fèi)年限達(dá)15年也可享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這意味著受城鄉(xiāng)分治的歷史格局影響，絕大部分的農(nóng)村社會(huì)尚未社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)村社會(huì)享有的福利待遇依附其農(nóng)民身份，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的二元格局明顯。并且隨著市場(chǎng)一體化進(jìn)程的加深，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)也逐年增多。農(nóng)村社會(huì)人口老齡化趨勢(shì)、家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老功能的弱化，對(duì)于體現(xiàn)公平的廣覆蓋而的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求進(jìn)一步加強(qiáng)。
2、東西部農(nóng)村地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性問(wèn)題
不可否認(rèn)，我國(guó)東部、中部和西部的發(fā)展有很大的差距，消費(fèi)水平也不一樣。在農(nóng)村社會(huì)建立普惠性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)艱巨的任務(wù)，財(cái)政承擔(dān)能力較差的地區(qū)如果難以保證財(cái)政補(bǔ)貼所需的財(cái)政預(yù)算，就難以建立起基木的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這可能在某種層面上造成地區(qū)之間的不公平。由于存在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政能力的不平衡，貧困地區(qū)地方財(cái)政支持的壓力很大。如何解決中西部貧困地區(qū)地方財(cái)政籌資難的問(wèn)題將成為制約新農(nóng)保制度推行的一大瓶頸。新農(nóng)保試點(diǎn)對(duì)東西部實(shí)行差別補(bǔ)貼是解決這個(gè)不公平的一大進(jìn)步。此外，由于消費(fèi)水平的不一樣，對(duì)于貧困群體來(lái)說(shuō)，倘若不能在個(gè)人賬戶和集體補(bǔ)貼上獲得更多的收人，等額的普惠性的補(bǔ)貼在不同消費(fèi)水平的地區(qū)給農(nóng)民帶來(lái)的效用顯然是不一樣的。
3、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)人群內(nèi)部公平性問(wèn)題
除城鄉(xiāng)二元機(jī)制和東西部地區(qū)差異的影響，在設(shè)計(jì)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)還需要考慮農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的公平性問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)不僅城鄉(xiāng)之間居民的收人差距較大，而且農(nóng)村居民群體內(nèi)部的也存在收入差距。根據(jù)有關(guān)研究結(jié)果，有相當(dāng)數(shù)量的城鄉(xiāng)居民(尤其是農(nóng)村居民)缺乏社會(huì)養(yǎng)老保障的持續(xù)繳費(fèi)能力，因而現(xiàn)階段能夠參加農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度并且能夠持續(xù)繳費(fèi)者只是一部分，即這一制度近期內(nèi)難以真正做到“廣覆蓋”，因此，必然有一相當(dāng)部分人因無(wú)力繳費(fèi)而被排除在制度之外。這樣就容易導(dǎo)致富裕者有能力參保繳費(fèi)而得到補(bǔ)貼，貧困者無(wú)力參保繳費(fèi)而得不到補(bǔ)貼，在目標(biāo)人群內(nèi)部產(chǎn)生富者越來(lái)越富，窮者越來(lái)越窮的結(jié)果，有"悖于制度設(shè)計(jì)的公平性原則。
此外，由于近年來(lái)養(yǎng)老金挪用等時(shí)間以及社?；鹑笨诘痊F(xiàn)象的出現(xiàn)，使得一部分農(nóng)民對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生了不信任和觀望的態(tài)度而沒(méi)有參保。受教育程度等因素導(dǎo)致的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)偏低加劇了這一現(xiàn)象。雖然是參與過(guò)程中體現(xiàn)了機(jī)會(huì)的平等，在在結(jié)果上卻產(chǎn)生了參保與未參保兩個(gè)群體的劃分。
論文關(guān)鍵詞 城中村改造 失地農(nóng)民 社會(huì)保障 養(yǎng)老保險(xiǎn)
一、“城中村”改造中失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀
隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)范圍不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口不斷增加，城市周邊的農(nóng)村土地被征用后，農(nóng)民身份發(fā)生變化，村莊變成居民區(qū)，形成“城中村”，又稱(chēng)為“都市里的村莊”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1987年至2001年，我國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用2394.6萬(wàn)畝耕地，至少有3400萬(wàn)農(nóng)民因征地失去了全部或部分土地。按現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，2000年至2030年的30年間占用耕地將達(dá)到5450萬(wàn)畝以上，失地和部分失地農(nóng)民將超過(guò)7800萬(wàn)人。豍由于我國(guó)長(zhǎng)期受二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，加之政府對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)益及社會(huì)保障重視不夠，這些城中村改造中的失地農(nóng)民在獲得安置補(bǔ)償款后，由于缺乏長(zhǎng)期生活來(lái)源，成為“無(wú)土地，無(wú)工作，無(wú)保障”的“三無(wú)農(nóng)民”。
目前，保定市區(qū)范圍內(nèi)共分布75個(gè)城中村，3萬(wàn)多戶村民居住其中。這些城中村雖然在城區(qū)范圍內(nèi)，但卻處于被邊緣化的尷尬境地。75個(gè)城中村大多居住環(huán)境較差，道路街巷狹窄，基礎(chǔ)配套設(shè)施不全，不僅影響城市形象，也直接影響城中村居民生活質(zhì)量的提高。2008年，保定市政府出臺(tái)《保定市市區(qū)城中村拆遷改造實(shí)施辦法》，該辦法中涉及失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的內(nèi)容主要有三方面：第一，關(guān)于就業(yè)安排。城中村村民轉(zhuǎn)為城市居民后，統(tǒng)一納入城市就業(yè)管理范圍。因城中村改造而增加的就業(yè)崗位，要優(yōu)先用于安排原村民。符合條件的未就業(yè)居民按城鎮(zhèn)失業(yè)人員辦理《就業(yè)失業(yè)登記證》，并享受有關(guān)就業(yè)扶持政策。第二，關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)。城中村改制后，按規(guī)定為原村民辦理各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)，所需費(fèi)用由個(gè)人承擔(dān)一部分，集體土地置換一部分，具體辦法由市勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)制定。第三，關(guān)于社會(huì)救助。城中村改制后，符合享受城市居民最低生活保障條件的原村民，享受最低生活保障待遇。
二、“城中村”改造中失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題
在我國(guó)農(nóng)村，土地是農(nóng)民最重要的生存保障和生活來(lái)源。農(nóng)民喪失土地，加之勞動(dòng)技能和文化素質(zhì)的欠缺，在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。根據(jù)調(diào)查及分析，保定市失地農(nóng)民社會(huì)保障主要存在以下幾方面不足之處：
（一）安置補(bǔ)償費(fèi)用低
調(diào)查顯示，保定市城中村改造中，大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為土地征用補(bǔ)償費(fèi)用偏低。在補(bǔ)償費(fèi)用分配方式上，村民普遍要求采用一次性“分錢(qián)到戶”的方式，對(duì)其他分配方式不愿接受，土地?fù)Q社保阻力較大。一次性補(bǔ)償?shù)轿坏姆绞?，雖然在短期內(nèi)能滿足失地農(nóng)民的日常生活要求，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，由于部分群眾對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用的使用不夠合理，缺少計(jì)劃性，因此不利于今后生活特別是年老、疾病等情況下的保障。
（二）失地農(nóng)民就業(yè)困難
由于失去土地，因此世代以種地為生的村民們生產(chǎn)方式發(fā)生了改變，他們不得不面對(duì)社會(huì)就業(yè)的問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，村民的受教育程度普遍不高，一般是中學(xué)水平，缺乏工作技能，在就業(yè)市場(chǎng)中很難找到適當(dāng)?shù)膷徫?。而且，城郊農(nóng)民的生活水平比普通農(nóng)民要高一些，對(duì)勞動(dòng)報(bào)酬的要求也比外來(lái)民工高一些，他們不愿從事重體力勞動(dòng)。因此，城中村居民的的就業(yè)有更大的局限性。
（三）社會(huì)保障體系不健全
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的失地農(nóng)民再就業(yè)難度較大，又不能享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保障待遇，成為種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份的“三無(wú)群體”。大部分失地農(nóng)民由于觀念、經(jīng)濟(jì)等因素影響，沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)，以后的生活難有保障。因此，在當(dāng)前社會(huì)就業(yè)壓力大，社會(huì)保障制度尚不健全的情況下，一旦失去土地，這些農(nóng)民就意味著失去了基本的生存保障，特別是那些年齡偏大，體弱多病的人再就業(yè)更是希望渺茫，生計(jì)問(wèn)題越來(lái)越突出，嚴(yán)重影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
以失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，就存在以下問(wèn)題：
第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策缺乏強(qiáng)制性。失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)多為自愿選擇，政府不予強(qiáng)制。失地農(nóng)民由于養(yǎng)老觀念相對(duì)滯后、缺乏理財(cái)知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，不能對(duì)自己的養(yǎng)老問(wèn)題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺(jué)”使更多的失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)存在很大難度。因此，政府在制定合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，同時(shí)適當(dāng)增強(qiáng)強(qiáng)制性，以確保失地農(nóng)民年老、喪失勞動(dòng)能力時(shí)的基本生活來(lái)源。
第二，個(gè)人繳費(fèi)比例過(guò)高。城中村改造后的失地農(nóng)民，土地安置補(bǔ)償費(fèi)有限，就業(yè)困難導(dǎo)致收入下降，又由于喪失土地，糧食、蔬菜等生活支出普遍上升。因此，失地農(nóng)民的繳費(fèi)能力有限。因此，政府在確定養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)比例時(shí)，應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，使他們不致因無(wú)力負(fù)擔(dān)而不能參保。
第三，保障水平過(guò)低。目前，失地農(nóng)民養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)多為二、三百元，有的地區(qū)甚至不到一百元。這種養(yǎng)老金水平僅能維持溫飽，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)政策缺乏吸引力。另外，農(nóng)民失地后將轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，城市物價(jià)高，消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，養(yǎng)老金連日常生活需求都難以滿足。
三、完善城中村失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的構(gòu)想
（一）確定合理的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
征地補(bǔ)償是農(nóng)民失去土地后獲得的最直接、最主要的經(jīng)濟(jì)收益，也是失地農(nóng)民維持后續(xù)生活的基本資金來(lái)源，是目前征地過(guò)程中的矛盾焦點(diǎn)。因此，在維護(hù)社會(huì)公共利益的基礎(chǔ)上，尋求國(guó)家和征地農(nóng)民之間合理的利益平衡點(diǎn)，建立科學(xué)的征地補(bǔ)償機(jī)制，保證失地農(nóng)民的基本經(jīng)濟(jì)利益，就成為實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的重要手段。
首先，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，提高征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍?？v觀世界各國(guó)在城市化進(jìn)程中，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般都以市場(chǎng)價(jià)格作為主要參照依據(jù)，避免被征地主體的利益過(guò)分被政府公權(quán)力削奪。借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在城中村改造中的郊區(qū)土地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以以市場(chǎng)價(jià)格為主。對(duì)于遠(yuǎn)離城區(qū)的部分，由于地價(jià)偏低，除了按價(jià)格補(bǔ)償外，還要考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償豎。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大征地補(bǔ)償?shù)姆秶?。除現(xiàn)有的補(bǔ)償項(xiàng)目外，可增加殘余地補(bǔ)償費(fèi)和相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償費(fèi)兩項(xiàng)內(nèi)容，即將土地征收補(bǔ)償費(fèi)用擴(kuò)大到包括直接相關(guān)損失和間接損失兩個(gè)方面，以充分保障失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。
其次，增加土地征收的安置方式。增加土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞健⒎N類(lèi)，可以多角度、多方面對(duì)征地農(nóng)民的損失進(jìn)行補(bǔ)償。盡量避免出現(xiàn)因政府的征收行為，而導(dǎo)致失地農(nóng)民無(wú)法生活或生活水平明顯下降的情況。具體而言，可以借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)突出社會(huì)保險(xiǎn)安置，改變以往征地補(bǔ)償針對(duì)“地”補(bǔ)的觀念，把對(duì)“地”補(bǔ)償與對(duì)“人”補(bǔ)償結(jié)合起來(lái)，將貨幣補(bǔ)償、招工安置、土地入股、社會(huì)保障結(jié)合起來(lái)，重點(diǎn)是社會(huì)保障安置，這樣才能從根本上解決失地農(nóng)民的后顧之憂。
（二）建立失地農(nóng)民就業(yè)保障制度
由于我國(guó)失地農(nóng)民往往受教育程度不高，職業(yè)技能差，他們失去土地后，重新?lián)駱I(yè)的困難要比城市居民大得多。因此需要改善就業(yè)環(huán)境，完善就業(yè)社會(huì)保障體系，提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能，使他們能夠通過(guò)自食其力獲得持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入。2008年1月1日起施行的《就業(yè)促進(jìn)法》是我國(guó)就業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要立法。該法第五十二條規(guī)定：“各級(jí)人民政府建立健全就業(yè)援助制度，采取稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等辦法，通過(guò)公益性崗位安置等途徑，對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助?！边@里的“就業(yè)困難人員”就包括因失去土地難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)的人員。以此為依據(jù)，各級(jí)政府應(yīng)采取有效措施扶持實(shí)地農(nóng)民再就業(yè)。
具體應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，鼓勵(lì)城中村居民自主擇業(yè)。要教育、引導(dǎo)和提升他們自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的自覺(jué)性，積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員自主創(chuàng)業(yè)的，應(yīng)當(dāng)給予創(chuàng)業(yè)資助和稅費(fèi)優(yōu)惠政策等，激發(fā)失地農(nóng)民自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的積極性。二是對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)技能培訓(xùn)。要想從根本上解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，就必須使他們自己掌握職場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。加大失地農(nóng)民的職業(yè)教育和培訓(xùn)力度，建立健全針對(duì)失地農(nóng)民以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系；為失地農(nóng)民免費(fèi)提供職業(yè)教育和技能培訓(xùn)機(jī)會(huì)；同時(shí)，把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。
（三）搞好失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)制度
論文摘要:當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)正處于加快推進(jìn)階段，本文通過(guò)分析面臨的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)、機(jī)遇與挑戰(zhàn)，提出了加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的思路與切入點(diǎn)。
一、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)面臨的形勢(shì)
當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于重大轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)也發(fā)生了一系列重大的變革，農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題越來(lái)越凸顯出來(lái)。近年來(lái)，國(guó)家以及社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題越來(lái)越重視，建設(shè)目標(biāo)逐步明晰，工作力度逐步加大，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)正處于加快推進(jìn)階段，雖然仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，但是總體形勢(shì)是良好的。
(一)當(dāng)前面臨的優(yōu)勢(shì)。主要包括以下方面:1.國(guó)家良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。從1978年到2008年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)9.88%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期世界經(jīng)濟(jì)平均3.3%左右的增長(zhǎng)速度;國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的3645億元增長(zhǎng)至2008年的300670億元;財(cái)政收人從1132億元增長(zhǎng)到61330億元;城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄增長(zhǎng)了700多倍。而且這一高速增長(zhǎng)的趨勢(shì)還沒(méi)有明顯放緩的跡象。社會(huì)保障是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，國(guó)家良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)為加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)提供了基礎(chǔ)。2.經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的轉(zhuǎn)型。從國(guó)家政策層面來(lái)看，單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至只論gdp}長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，追求全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)代已經(jīng)到來(lái);鼓勵(lì)部分人先富起來(lái)的時(shí)代正成為歷史，而促進(jìn)城鄉(xiāng)居民生活水平提高并最終走向共同富裕的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。農(nóng)村社會(huì)保障體系作為農(nóng)民福扯的重要保障必然得到重視。3.良好的社會(huì)輿論氛圍。讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的成果已成為社會(huì)共識(shí)。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策使“三農(nóng)”問(wèn)題突出，加大反哺“三農(nóng)”的力度，彌補(bǔ)欠賬，是社會(huì)公平正義的體現(xiàn)，加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)在情理之中。4.后發(fā)優(yōu)勢(shì)。一方面，有選擇地借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的經(jīng)驗(yàn);另一方面，不斷總結(jié)吸取其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的教訓(xùn)，避免重蹈覆轍，可以使農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)少走彎路。
(二)當(dāng)前面臨的劣勢(shì)。主要包括以下方面:1.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體基礎(chǔ)差、底子薄。與此相適應(yīng)，農(nóng)村社會(huì)保障主要建立在土地保障和家庭保障的基礎(chǔ)上，農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)保障局限在社會(huì)救助方面，整個(gè)體系面臨著很大的欠賬。2.城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)二元格局沒(méi)有根本改變。盡管近十幾年來(lái)，國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，但是實(shí)際上這一差距還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)(雖然增幅有所放緩)，農(nóng)村發(fā)展的滯后對(duì)加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)是一個(gè)制約。3.農(nóng)村人口眾多，城市化水平低，城市反哺農(nóng)村的能力有限。我國(guó)農(nóng)村戶籍人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%以上，城市化水平不足50%，在這一基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化難度很大。4.地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合實(shí)力差距較大。目前，我國(guó)不僅東中西部之間發(fā)展差距較大，同一省(區(qū)、市)內(nèi)部也存在較大差距，統(tǒng)一推進(jìn)社會(huì)保障的難度大，給社會(huì)保障的統(tǒng)籌性、流動(dòng)性等方面帶來(lái)不利影響。5.相關(guān)國(guó)家基本政策的制約。制約最明顯的主要是土地政策和戶籍政策，前者降低了土地的保障功能、低枯了土地的價(jià)值;后者是人為的歧視性政策，阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，割裂了就業(yè)形式與社保形式的內(nèi)在聯(lián)系。
(三)當(dāng)前面臨的機(jī)遇。主要包括以下方面:1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的客觀需要。我國(guó)正處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，發(fā)展既處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)期，同時(shí)又處于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整積累的時(shí)期，社會(huì)保障作為社會(huì)“穩(wěn)定器”的作用受到更多的重視，它關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性和穩(wěn)定性，加快完善社會(huì)保障制度是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的客觀需要。2.政府對(duì)農(nóng)村社保的持續(xù)支持。建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、醫(yī)療救助制度、完善五保供養(yǎng)制度、推行農(nóng)村最低生活保障制度等一系列政策措施，彰顯了國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題的重視和支持，而且呈現(xiàn)出持續(xù)增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)，政策環(huán)境是優(yōu)越的。3.政府財(cái)政收人的持續(xù)、高速增長(zhǎng)。1994年中國(guó)實(shí)施了分稅制改革，初步建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體制，稅收收人呈現(xiàn)跨越式增長(zhǎng)，近年來(lái)增長(zhǎng)勢(shì)頭更為明顯，2003年首度突破2萬(wàn)億元，2004年突破2.5萬(wàn)億元，2005年突破3萬(wàn)億元，再到2006年接近4萬(wàn)億元，2007年突破5萬(wàn)億元，2008年突破6萬(wàn)億元。持續(xù)、高速增長(zhǎng)的財(cái)政收人為改革帶來(lái)了機(jī)遇，其中也包括農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。4.農(nóng)民收人增長(zhǎng)，參加社會(huì)保險(xiǎn)成為可能。雖然我國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)慢于城市居民收人的增長(zhǎng)，但是絕對(duì)值增長(zhǎng)還是很快，2008年全國(guó)農(nóng)民人均純收人達(dá)到4761元，這使廣大農(nóng)民對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)支出具有了一定的承受能力。5.廣大農(nóng)民的迫切要求和愿望。隨著農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化，特別是隨著廣大農(nóng)民出外打工，開(kāi)闊了眼界，對(duì)社會(huì)保障有了切身感受，農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的需求變得強(qiáng)烈。6.近年來(lái)改革探索形成的制度基礎(chǔ)與經(jīng)驗(yàn)。全國(guó)各地，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)近年來(lái)在農(nóng)村社會(huì)保障方面的探索，創(chuàng)造了一些成功的經(jīng)驗(yàn)和模式，部分回答了能否建立和怎樣建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的問(wèn)題，為全面建立農(nóng)村社會(huì)保障體系提供了良好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度借鑒。
(四)當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)。主要包括以下方面:1.全面推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度受財(cái)力制約。雖然近年來(lái)財(cái)政收人高速增長(zhǎng)，但面對(duì)巨額的農(nóng)村社會(huì)保障支出(全面保障)還是力不從心，特別是短期內(nèi)全面推進(jìn)，在財(cái)力上還難以支撐。2.農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化。農(nóng)村家庭小型化、農(nóng)村人口老齡化、農(nóng)村勞動(dòng)力外流等，都對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)造成不利影響，即期享受社保的人多而能作貢獻(xiàn)的人少。3.世界金融危機(jī)的影響。世界金融危機(jī)將公平與效率的問(wèn)題又凸顯出來(lái)，我國(guó)制造業(yè)的國(guó)際優(yōu)勢(shì)很大部分來(lái)自于低廉的勞動(dòng)力成本，而勞動(dòng)力成本低的部分原因是社保不健全，特別是農(nóng)民工的社保不健全。在金融危機(jī)的沖擊下，地方政府和企業(yè)對(duì)加快完善社會(huì)保障體系的熱情勢(shì)必降低。4.具體制度缺乏銜接和統(tǒng)一性。主要是各省市，甚至縣，社保制度不盡相同，制度缺乏銜接和統(tǒng)一性，難以適應(yīng)農(nóng)民自由流動(dòng)的要求，影響農(nóng)民參加社保的積極性。而這一問(wèn)題很難協(xié)調(diào)。
二、加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的切入點(diǎn)
從上述分析中可以看出，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系底子薄、欠賬大，目前體系建設(shè)已從單純的原有制度修補(bǔ)完善階段發(fā)展到核心制度的創(chuàng)建階段，但由于社會(huì)保障制度項(xiàng)目眾多、地區(qū)間保障差異較大，總體而言，我們?nèi)匀幻媾R著原有農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善拓展和具有現(xiàn)代意義的核心制度的創(chuàng)建的雙重任務(wù)。在這一過(guò)程中最為重要的是將農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)與農(nóng)村改革相結(jié)合、與提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力相結(jié)合、與促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)和適應(yīng)農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變相結(jié)合，并與城市社會(huì)保障體系相呼應(yīng)，形成一體兩翼、相互銜接的大社保體系(由城市與農(nóng)村兩個(gè)相互銜接、相互補(bǔ)充的社保體系組成)，而不是建立完全割裂的農(nóng)村社會(huì)保障體系。從目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系不可能一跳而就，而是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，我們既要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的投人，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展;也要充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)承受能力、農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況和其他客觀約束條件，以農(nóng)民最迫切的社會(huì)保障需求為重點(diǎn)，針對(duì)有限項(xiàng)目以有效途徑提供有限水平的保障。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的傳統(tǒng)項(xiàng)目(五保供養(yǎng)制度、臨時(shí)救濟(jì)制度、扶貧開(kāi)發(fā)制度等)得到了鞏固和完善，實(shí)踐中是比較成功的，對(duì)于這些項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高進(jìn)一步提高其保障水平，制度安排上不應(yīng)有大的變化。當(dāng)前的重點(diǎn)工作，一方面是進(jìn)一步推行和鞏固新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度;另一方面是加快探索和推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和特殊群體的社會(huì)保障。具體而言:
(一)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。完善這一制度的重點(diǎn)已不是賦力問(wèn)題，而是各級(jí)琢療機(jī)構(gòu)如何創(chuàng)新，特別是基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)(縣醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院)如何適應(yīng)合作醫(yī)療制度。提供適當(dāng)、便捷的醫(yī)療服務(wù)；此外，合作醫(yī)療收費(fèi)、報(bào)銷(xiāo)等具體管理制度也需要進(jìn)一步完善，使之更科學(xué)、合理，貼近農(nóng)民的實(shí)際情況。
(二)農(nóng)村最低生活保障制度。一方面要拓寬低保覆蓋面，提高低保標(biāo)準(zhǔn);另一方面要完善管理制度，體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正，要加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障制度的針對(duì)性;實(shí)現(xiàn)分類(lèi)施保，提高保障效率。
(三)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)考保險(xiǎn)。其重點(diǎn)是要解決繳費(fèi)來(lái)源問(wèn)題，舊的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中確定的“個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家給予政策扶持”的原則，在實(shí)踐中證明是行不通的，因?yàn)樗狈Ρ匾睦嬉龑?dǎo)機(jī)制，幾乎轉(zhuǎn)變成了農(nóng)民的個(gè)人強(qiáng)制儲(chǔ)蓄。目前開(kāi)始試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初步解決了這一問(wèn)題，在推進(jìn)這一項(xiàng)目時(shí)，還應(yīng)在劃分各級(jí)政府責(zé)任，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金的自然增長(zhǎng)機(jī)制，健全養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理制度，做好與其他社保政策的轉(zhuǎn)換、銜接，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值等方面進(jìn)一步完善。
論文摘要：闡述了湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制不可持續(xù)性成因進(jìn)行了分析，提出了改進(jìn)和完善湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制的對(duì)策。
近年來(lái)，湖南省農(nóng)村老齡化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于城市，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障任務(wù)日益加重，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)了較大影響?；谌吮纠砟詈蜆?gòu)建和諧社會(huì)需要，筆者提出改進(jìn)與完善湖南省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本設(shè)想，即要構(gòu)建一個(gè)包含多元化養(yǎng)老保障模式、多層次養(yǎng)老保障類(lèi)型、全方位養(yǎng)老保障配套措施的復(fù)合型農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。
1、湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀
1.1湖南農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制建設(shè)刻不容緩
近年來(lái)，湖南人口老齡化趨勢(shì)明顯快于全國(guó)平均水平，2001〕年全省65歲及以上的老年人口為472.6萬(wàn)人，2008年達(dá)到620.26萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)4%，尤其是“十五”期間，湖南總?cè)丝趦H增長(zhǎng)了2.6%，而65歲及以上的老年人口卻增長(zhǎng)了24.1 %，老年人口的增長(zhǎng)幅度大大高于總?cè)丝诘脑鲩L(zhǎng)幅度。截至2008年底，湖南省65歲及以上老年人口占全省總?cè)丝诘谋壤秊?.1%，大大高于同期全國(guó)的8.3%的平均水平，而湖南省作為農(nóng)民工輸出的重要省份之一，農(nóng)村地區(qū)的勞動(dòng)力年齡人口向城鎮(zhèn)地區(qū)大量遷移和流動(dòng)，實(shí)際上農(nóng)村地區(qū)老年人口的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于10%，可以說(shuō)，老齡化已成為湖南省農(nóng)村新形勢(shì)下的一個(gè)重要特點(diǎn)。
1.2傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式受到極大的挑戰(zhàn)
一方面，隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，農(nóng)村家庭擁有子女人數(shù)減少，家庭規(guī)?？s小，從而削弱了家庭養(yǎng)老功能。根據(jù)湖南省于2005年進(jìn)行的人口抽樣調(diào)查工作顯示，2005年湖南省平均每個(gè)家庭戶的人口為3.19人，與第5次全國(guó)人口普查相比，平均每個(gè)家庭戶的人口減少了0.31人。家庭的小型化使得家庭的養(yǎng)老功能日益弱化。另一方面，現(xiàn)代社會(huì)人口流動(dòng)越來(lái)越快，大量農(nóng)村的年輕人進(jìn)城打工，農(nóng)村的“空巢家庭”越來(lái)越多。在外打工的農(nóng)民工迫于崗位的競(jìng)爭(zhēng)壓力，使他們無(wú)暇顧及父母，同時(shí)一些青年夫婦有限的時(shí)間、精力和財(cái)力都向獨(dú)子或獨(dú)女傾斜，老年人與其子女、晚輩共同生活的情況逐年減少，這表明，傳統(tǒng)的依靠?jī)号餐铕B(yǎng)老的家庭養(yǎng)老模式已經(jīng)受到了巨大的沖擊。
1.3現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障機(jī)制可操作性不強(qiáng)
1995年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知》后，湖南省于1997年試行《湖南省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，開(kāi)始實(shí)施了“以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家予以政策扶持”為基本原則的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但由于這項(xiàng)政策回避了政府在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上所應(yīng)承擔(dān)的公共財(cái)政投人的責(zé)任和份額問(wèn)題;加上集體補(bǔ)助部分大多形同虛設(shè)，這種社會(huì)養(yǎng)老保障基本是個(gè)人繳費(fèi)的“儲(chǔ)蓄式”農(nóng)保，農(nóng)民個(gè)人帳戶里幾乎全部是自己的儲(chǔ)蓄及其利息，由于農(nóng)民收入水平低，維持基本生活都比較困難，基本不會(huì)考慮社會(huì)保障的問(wèn)題。因此，這種社會(huì)養(yǎng)老機(jī)制繳費(fèi)壓力過(guò)大，資金籌集難度大，嚴(yán)重影響了農(nóng)村居民參與社會(huì)養(yǎng)老的積極性，從而社會(huì)化程度很低。
2、現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制不可持續(xù)性成因分析
2.1城市化、工業(yè)化進(jìn)程沖擊了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式
在中國(guó)農(nóng)村，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障模式是建立在依托土地之上的家庭養(yǎng)老模式，這種模式得以綿延干載，應(yīng)該說(shuō)是有其合理的一面。然而，社會(huì)變遷正使得這種穩(wěn)固的家庭養(yǎng)老模式失去其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)，計(jì)劃生育使得家庭規(guī)模和年齡結(jié)構(gòu)日趨改變，城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快也使得土地保障功能弱化，原有的養(yǎng)老模式前提正逐漸弱化，家庭養(yǎng)老模式正面臨制度性瓶頸和一系列外生因素地沖擊，從而具有脆弱性和不可持續(xù)性。
2.2人口基數(shù)過(guò)大和財(cái)政支付困難
湖南省是我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口大省，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎剡h(yuǎn)高于我國(guó)其他發(fā)達(dá)城市，加之農(nóng)村城鄉(xiāng)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重高，使得其人均可支配收人遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)地區(qū)，從而嚴(yán)重制約了其加人社會(huì)保障的積極性。此外，由于一系列原因，湖南各級(jí)政府的財(cái)政困難較大。以2008年的統(tǒng)計(jì)資料為例，全省完成財(cái)政總收人1 308.55億元，而財(cái)政支出卻高達(dá)1 730億元，已出現(xiàn)財(cái)政赤字421.45億元，如果在現(xiàn)有財(cái)力的基礎(chǔ)上再增加大筆的農(nóng)村居民社會(huì)保障支出，地方財(cái)政可謂是雪上加霜。而建立社會(huì)保障體系從總量上看首先是大筆的而且是持續(xù)的支出，然后才是持續(xù)的受益。很顯然，湖南省貧困農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，三農(nóng)問(wèn)題突出，地方財(cái)力又很有限，政府和農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)承載力都存在較大的支付困難，嚴(yán)重制約了湖南省農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的建設(shè)。
2.3現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保障運(yùn)營(yíng)管理體系不完善
針對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，湖南省政府雖然過(guò)《湖南省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，但這是原則性的文件，缺乏社會(huì)保險(xiǎn)工作所要求配套的實(shí)施、管理、監(jiān)督等方面的統(tǒng)一工作方式和方法，可操作性不強(qiáng)，使得管理工作容易出現(xiàn)較多漏洞:一是農(nóng)村養(yǎng)老組織管理機(jī)構(gòu)、制度不易健全，使得管理工作難以開(kāi)展;二是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集、管理、運(yùn)用、發(fā)放都不規(guī)范，工作得不到有效保證;三是缺乏統(tǒng)一專(zhuān)業(yè)的投資機(jī)構(gòu)，基金運(yùn)營(yíng)效率低下。按照現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要以購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存人銀行實(shí)現(xiàn)保值增值，隨著通貨膨脹和利率下調(diào)等因素的影響;加之管理不夠規(guī)范，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值已經(jīng)相當(dāng)困難，使人們對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心更是大打折扣。
3、改進(jìn)和完善湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制的對(duì)策
3.1構(gòu)建多元化的養(yǎng)老保障模式
鑒于湖南省農(nóng)村的家庭結(jié)構(gòu)、土地占有模式、生產(chǎn)力發(fā)展水平和地方政府財(cái)政狀況，其任何單獨(dú)一種模式都不能承擔(dān)起當(dāng)今農(nóng)村居民的養(yǎng)老重任，因此需要將三者充分整合，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施，政府引導(dǎo)、注重實(shí)施的原則，構(gòu)建能體現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度為支柱的有特色的農(nóng)村養(yǎng)老模式。
3.1.1鞏固家庭養(yǎng)老。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，家庭仍然是解決農(nóng)民養(yǎng)老的主要依托。為此，各級(jí)政府要重視中華民族的孝道文化傳統(tǒng)對(duì)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的道德約束作用，組織應(yīng)運(yùn)用多種輿論工具，弘揚(yáng)傳統(tǒng)孝道文化，此外各級(jí)政府還要切實(shí)做到老年人被子女贍養(yǎng)的合法權(quán)益受到法律制度的保護(hù)，農(nóng)村基層政權(quán)組織和司法機(jī)構(gòu)要切實(shí)貫徹《老年人權(quán)益保障法》，使老人的日常生活得到保障。
3.1.2鼓勵(lì)集體養(yǎng)老。農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)采取有效措施，加強(qiáng)養(yǎng)老基地建設(shè)，發(fā)揮集體養(yǎng)老優(yōu)勢(shì)，為家庭養(yǎng)老提供制度支持。根據(jù)人口結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)形勢(shì)的變化促使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式逐漸向現(xiàn)代家庭養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)化，完善和發(fā)展“五?！敝贫?，發(fā)展老年公寓和敬老院以及其他形式的服務(wù)事業(yè)等;同時(shí)集體組織還可以利用經(jīng)濟(jì)、行政、精神上的方式對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行激勵(lì)和監(jiān)督，如對(duì)與老人共同生活的家庭給予各類(lèi)收費(fèi)的減免，以鼓勵(lì)子女與老人共同居住;對(duì)子女在城市工作或因其他原因與子女分居并且已經(jīng)不能自主居家生活的老年人，可以通過(guò)興辦老年公寓或提供上門(mén)助老等收費(fèi)性社會(huì)服務(wù)事業(yè)，為老年人提供生活照料服務(wù)。
3.1.3強(qiáng)化社會(huì)養(yǎng)老?；谕恋鼗A(chǔ)上的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障模式具有內(nèi)生脆弱性和不可持續(xù)性，隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化的進(jìn)展，農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)向社會(huì)養(yǎng)老模式是必然趨勢(shì)。因此，政府需要以財(cái)政收人為農(nóng)村居民建立社會(huì)保險(xiǎn)提供一部分補(bǔ)貼，建立一種財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的固定補(bǔ)貼機(jī)制，以城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，保證農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。鑒于農(nóng)村居民對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化的歷史性貢獻(xiàn)，就應(yīng)當(dāng)從財(cái)政資金中劃撥一部分資金用作農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的政府補(bǔ)貼資金，尤其是要把在城市化進(jìn)程中的征地補(bǔ)償中的相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)化為社會(huì)養(yǎng)老保障資金，落實(shí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。
3.2建立多層次養(yǎng)老保障類(lèi)型
面對(duì)湖南省農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、就業(yè)和收人差異性大等現(xiàn)實(shí)，為農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保障要分類(lèi)實(shí)施，針對(duì)不同的群體建立不同類(lèi)型的保障。
3.2.1建立農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度。這一制度旨在為不具備納人城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)城農(nóng)民工和在非公企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工提供養(yǎng)老保障。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和務(wù)工農(nóng)民雙方負(fù)擔(dān)，以企業(yè)為主?？紤]到農(nóng)民工社會(huì)保障起步晚，其基金缺口會(huì)很大的現(xiàn)實(shí)情況，農(nóng)民工社會(huì)保障基金的籌集應(yīng)該開(kāi)辟新思路。一是運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)和支持用人單位為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。例如，規(guī)定企事業(yè)單位為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)可在稅前列支，還可按其繳費(fèi)額度確定減免稅的年限和比例。二是對(duì)長(zhǎng)期在城市工作的農(nóng)民工，可以實(shí)行承包土地轉(zhuǎn)讓制度，將其轉(zhuǎn)讓收入全部或部分納人農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金，并折算成本人一定年限的個(gè)人帳戶積累額。這既可以增加農(nóng)民工社會(huì)保障個(gè)人帳戶的積累，又可以促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。
3.2.2建立被征地農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這一制度旨在為被征地農(nóng)民建立以保障“基本生活需求”為準(zhǔn)的基本生活保障制度，采取“政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、農(nóng)民繳一點(diǎn)”的辦法籌集資金，政府出資部分從土地出讓金收人中列支，集體補(bǔ)貼部分從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支，個(gè)人承擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中抵交。個(gè)人專(zhuān)戶由個(gè)人和集體繳費(fèi)組成，歸個(gè)人所有，用于計(jì)劃發(fā)放基本生活保障金。政府出資部分進(jìn)人社會(huì)統(tǒng)籌賬戶以作調(diào)劑之用。
3.2.3建立純農(nóng)業(yè)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這一制度旨在彌補(bǔ)土地養(yǎng)老保障功能的不足，幫助留居農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村居民解決養(yǎng)老保障的后顧之憂。采用以個(gè)人繳費(fèi)為主、村集體組織給以補(bǔ)助、政府財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼的資金籌措模式，使現(xiàn)行的完全個(gè)人積累儲(chǔ)蓄制的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)型積累儲(chǔ)蓄制的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于已多年離開(kāi)農(nóng)村不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的非農(nóng)化農(nóng)民，可以通過(guò)出租、委托經(jīng)營(yíng)或經(jīng)營(yíng)土地的方式，由土地使用者按照國(guó)家和地方政府的規(guī)定代其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，從而建立農(nóng)民以土地?fù)Q保障的制度。此外，在條件許可的情況下，可以建立食物換保障或者勞務(wù)換保障的制度，嘗試允許農(nóng)民以產(chǎn)品或勞務(wù)抵支養(yǎng)老保險(xiǎn)金，以提供農(nóng)村居民的支付能力。
3.3完善全方位的農(nóng)村社會(huì)保障配套措施
3.3.1加快相關(guān)立法，提高管理水平?？v觀國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展都有完備的法律保障?？紤]到我國(guó)農(nóng)村的特殊性和養(yǎng)老保險(xiǎn)的復(fù)雜性，在目前構(gòu)建農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的同時(shí)，必須迅速制定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體實(shí)施辦法、農(nóng)村養(yǎng)老基金管理、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督條例、農(nóng)村養(yǎng)老基金稅收減免辦法等相關(guān)配套的法律。對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施做出明確規(guī)定和統(tǒng)一籌劃，使農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作有法可依，實(shí)現(xiàn)規(guī)范操作，克服其隨意性，減少執(zhí)行的偏差。此外，政府還應(yīng)通過(guò)立法建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保障的異地轉(zhuǎn)移機(jī)制，對(duì)流動(dòng)至其他城市務(wù)工或繳費(fèi)不足應(yīng)繳年限而返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民工，允許改按參加當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，其大部分統(tǒng)籌資金和個(gè)人賬戶資金全部轉(zhuǎn)人其養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。
論文關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老；保險(xiǎn)制度
失地農(nóng)民是指在我國(guó)城市化背景下因自己承包的土地被征用而喪失土地的農(nóng)民。當(dāng)前我國(guó)這個(gè)社會(huì)群體正在迅速擴(kuò)大。據(jù)估計(jì)，目前我國(guó)完全失去或部分失去土地的農(nóng)民高達(dá)4000萬(wàn)～5000萬(wàn)人。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃提要》的預(yù)計(jì)，2000～2030年，我國(guó)占用耕地將超過(guò)363．34萬(wàn)hm，失地或部分失地的農(nóng)民將超過(guò)7800萬(wàn)。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收人等方面具有極大的不確定性，生活很不穩(wěn)定，在當(dāng)前社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障機(jī)制不健全的情況下，造成了一系列令人擔(dān)憂的問(wèn)題。為此，筆者探討失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，并對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出解決途徑。
1失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生根源
1．1我國(guó)土地所有權(quán)不明晰 《土地管理法》規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體土地實(shí)行征用。但是，法律未對(duì)“公共利益”作出明確界定，大量盈利性商業(yè)項(xiàng)目都以“公共利益”的名義取得征地資格，尤其在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提下，地方政府為了較快提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率而鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商占用土地開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，因此，完全意義上的公益性用地并不多。土地出讓只能采取被國(guó)家征用的形式，一些商業(yè)項(xiàng)目用地都是由政府低價(jià)統(tǒng)一征收后再高價(jià)轉(zhuǎn)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，根本就沒(méi)有農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商的接觸，農(nóng)民沒(méi)有與買(mǎi)方討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)。
1．2征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低 根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方法為產(chǎn)值“倍數(shù)法”，即征用土地的補(bǔ)償費(fèi)為該土地被征前3年的平均產(chǎn)值的6～10倍，如果支付給農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)不能使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是綜合補(bǔ)助不能超過(guò)土地征用前3年平均產(chǎn)值的30倍。但是這種補(bǔ)償辦法忽視了土地資源差異而帶來(lái)的增值差異，不考慮土地的地理位置，只考慮土地產(chǎn)值。這種補(bǔ)償辦法對(duì)大多數(shù)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)是極不公平的，因?yàn)樗麄儾坏珱](méi)有得到所在區(qū)域環(huán)境變?yōu)槌鞘泻蟮氖找妫炊獮樵诔鞘羞吘壣钪Ц侗仍瓉?lái)在農(nóng)村生活高得多的生活成本。
2解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的必要性
2．1征地速度超過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平 因?yàn)槌鞘蟹寝r(nóng)業(yè)部門(mén)缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，而且失地農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍偏低，使得大量農(nóng)民失地又失業(yè)，我國(guó)現(xiàn)在沒(méi)有與之相配套的合理、科學(xué)的社會(huì)保障體系，農(nóng)民又沒(méi)有能力參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系只占總?cè)藬?shù)的5％左右。如果缺乏生活或養(yǎng)老保障，農(nóng)民就會(huì)拒絕交出土地，政府的征地工作難以開(kāi)展，城市化進(jìn)程受到較大的阻礙。
2．2農(nóng)民曾為國(guó)家工業(yè)化做出了很大的貢獻(xiàn) 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家通過(guò)“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”，農(nóng)民為國(guó)家的工業(yè)化付出了約6000億～8000億元的代價(jià)。應(yīng)該給與農(nóng)民以國(guó)民待遇，保證農(nóng)民和城市居民一樣享有社會(huì)公共服務(wù)和完善的社會(huì)保障體系。否則，失地農(nóng)民被邊緣化，全面建設(shè)小康社會(huì)就失去了本來(lái)的意義。
2．3“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策遭抵制致使城市化進(jìn)程減緩 “農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策在實(shí)際實(shí)施中并不順利，究其原因在于農(nóng)民拒絕接受“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過(guò)程中可能出現(xiàn)的既失去土地又無(wú)權(quán)分享城市化的成果而被城市拋棄，得不到任何必需的生活保障。農(nóng)民對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的抵制必然減緩城市化的進(jìn)程。只有切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的利益，徹底消除農(nóng)民的后顧之憂，城市化才會(huì)更快速、健康、有序地進(jìn)行。
2．4農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事 城市化的一個(gè)重要標(biāo)志是農(nóng)民數(shù)量的減少，如果一方面農(nóng)民數(shù)目在減少，另一方面部分改變了戶籍性質(zhì)的失地農(nóng)民又成為了新的城市貧民，其結(jié)果必然造成關(guān)系著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的失地農(nóng)民和城市貧民兩大難題互為掣肘、難以圓滿解決的不利局面。因此，政府應(yīng)及早對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)助參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，這樣才能夠達(dá)到建設(shè)和諧社會(huì)的目的。
3解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的途徑
3．1加快完善相關(guān)法律體系 針對(duì)目前存在的制度保障不科學(xué)、不合理的問(wèn)題，各級(jí)人民政府應(yīng)從政府規(guī)劃人性角度人手，制定可行方案。盡快制定和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的政策和條例，使失地農(nóng)民的社會(huì)保障有法可依，從法律上保障失地農(nóng)民的利益。尤其是對(duì)目前關(guān)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障政策還相對(duì)處于真空狀態(tài)的地區(qū)，更要加快步伐，盡快制定出適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的相關(guān)保障政策和條例。對(duì)于那些已經(jīng)制定了政策的地區(qū)，要根據(jù)政策在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)其加以完善，以更好地保障失地農(nóng)民的利益。
3．2資金來(lái)源
3．2．1被征地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中能獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)效益，是他們最重要的生活來(lái)源，同時(shí)也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。因此，尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵。逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行，要按照當(dāng)前土地的市場(chǎng)價(jià)格和收益、土地的潛在收益、農(nóng)民使用土地的年限(至少30年)、農(nóng)民失去土地的間接損失等因素來(lái)補(bǔ)償失地農(nóng)民。
3．2．2政府土地出讓金收益提成。地方政府應(yīng)該拿出土地出讓金的一個(gè)固定比例投入社?；穑越鉀Q所有失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題，至于拿多大的比例這與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活指數(shù)相關(guān)。這種制度最好是以省為單位，如果地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，也可以縮小試點(diǎn)范圍，以市為單位進(jìn)行。
3．2．3政府財(cái)政每年專(zhuān)項(xiàng)列支。財(cái)政補(bǔ)助是失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的助推器，對(duì)失去土地的農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，各級(jí)財(cái)政更應(yīng)該給予適當(dāng)補(bǔ)助。政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的補(bǔ)助資金應(yīng)采取多元化方式進(jìn)行籌集，其來(lái)源包括地方政府劃撥專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、上級(jí)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助、從農(nóng)村的計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)中提取一定比例、籌措一定社會(huì)捐助資金、設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)公益基金，同時(shí)，還可考慮將土地使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)所得的合理部分納入法定的農(nóng)村養(yǎng)老保障基金補(bǔ)助渠道。
3．2．4土地收益價(jià)。廣東的“南海模式”是最為典型的例子，農(nóng)民變成股民，農(nóng)民的土地承包權(quán)變?yōu)楣煞莘旨t權(quán)，這促進(jìn)了農(nóng)民非農(nóng)化和向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，同時(shí)保障了農(nóng)民的土地收益權(quán)，保障了基金的來(lái)源。
一、我國(guó)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益法律救濟(jì)的現(xiàn)狀分析
（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的法律救濟(jì)途徑面臨諸多瓶頸
總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前沒(méi)有審理社會(huì)保險(xiǎn)糾紛的專(zhuān)業(yè)審判庭，實(shí)踐中多由民事審判庭、行政審判庭在勞動(dòng)爭(zhēng)議案件或行政案件中進(jìn)行處理。由于目前被納入法院管轄范圍的社會(huì)保險(xiǎn)糾紛范圍有限，使得社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的司法救濟(jì)面臨瓶頸。實(shí)踐中農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的司法救濟(jì)更是困難重重，突出表現(xiàn)為公法救濟(jì)無(wú)力和私法救濟(jì)受限的局面。筆者在云南、貴州等民族地區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方發(fā)生了養(yǎng)老金不能及時(shí)發(fā)放、錯(cuò)誤發(fā)放或者根本不予發(fā)放等養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇遭受侵害情況，而參保農(nóng)村居民不知向何處求援的窘境，提供論文寫(xiě)作和寫(xiě)作服務(wù)lunwen. 1KEJI AN. COM,歡迎您的光臨還有的地方農(nóng)村居民對(duì)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)作出的不符合參加當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的決定感到不服，但是也不知道采取何種方式進(jìn)行維權(quán)。造成參保農(nóng)村居民維權(quán)難的問(wèn)題，除了參保居民自身法律意識(shí)較弱外，還反映出了目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律救濟(jì)制度方面的缺失，例如法院受理涉及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)爭(zhēng)議范圍十分有限，目前僅有涉及農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的糾紛被納入勞動(dòng)爭(zhēng)議案件審理法院，而涉及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)、待遇條件、基金管理等諸多問(wèn)題基本上以不屬于法院管轄為由被駁回而不予受理，當(dāng)事人大多被告知向相關(guān)行政申請(qǐng)?zhí)幚?，而處理農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)類(lèi)糾紛的行政程序也是極其繁瑣復(fù)雜，缺乏明確具體的、可操作性的具體爭(zhēng)議處置程序。此外，由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)案件的復(fù)雜性，對(duì)審判員社會(huì)保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)方面的知識(shí)也提出了較高要求，而民族地區(qū)法院審判人員的相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)素養(yǎng)還亟待加強(qiáng)和提高。
（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益法律責(zé)任的規(guī)定欠缺規(guī)范明晰
從法理學(xué)角度來(lái)看，一部完整的法律規(guī)范應(yīng)包括假定、行為模式和法律后果三個(gè)部分。法律后果主要通過(guò)規(guī)定法律責(zé)任以及相關(guān)的制裁措施予以表現(xiàn)。無(wú)法律責(zé)任和制裁措施的法律規(guī)范，是一個(gè)有缺陷的系統(tǒng)，難以有效發(fā)揮法律規(guī)范的強(qiáng)制功能。法律責(zé)任是國(guó)家強(qiáng)制責(zé)任人作出一定行為或不作一定行為，救濟(jì)受到侵害或損害的合法利益和法定權(quán)利的手段，是保障權(quán)利與義務(wù)實(shí)現(xiàn)的手段?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》雖然設(shè)專(zhuān)章規(guī)定了有關(guān)法律責(zé)任，即用第十一章共十個(gè)法條對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，但條文數(shù)目甚少，社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中不少主體的權(quán)利義務(wù)與法律責(zé)任的規(guī)定并非一一對(duì)應(yīng)?，F(xiàn)有法律規(guī)范中涉及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律責(zé)任的法條條文則更少，僅《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十一章法律責(zé)任規(guī)定中的六條，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中沒(méi)有涉及。這反映出我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨無(wú)法律責(zé)任可依的窘境。一方違反責(zé)任的行為，沒(méi)有明確的法律制裁措施，其結(jié)果必然是損害另一方的權(quán)利。如在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集中，法律對(duì)參保人每年未及時(shí)繳費(fèi)的行為，無(wú)明確的制裁措施，地方政府如果停保，也沒(méi)有法律依據(jù)，其結(jié)果在一定程度上加重了地方政府的管理成本；反過(guò)來(lái)，法律對(duì)地方政府撥付給參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼不到位、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老金發(fā)放不及時(shí)等政府責(zé)任不到位問(wèn)題，也缺乏有效的制裁措施和救濟(jì)渠道，這將容易損害參保人的應(yīng)得利益。這種現(xiàn)象如果嚴(yán)重到一定程度，政府與參保農(nóng)民之間將互相失去信任，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將難以繼續(xù)運(yùn)行下去，最終將會(huì)影響到我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)效運(yùn)行?？傮w而言，現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律責(zé)任的規(guī)范數(shù)量十分有限，而且現(xiàn)有規(guī)范中各法律主體的權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容并不都有一一對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)范，這就意味著出現(xiàn)相關(guān)違法或不當(dāng)行為缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任和制裁措施的規(guī)制，參保人員的合法權(quán)益將難以得到有效保障，這也給司法審判帶來(lái)了追責(zé)無(wú)據(jù)的尷尬。
二、域外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益法律救濟(jì)制度的啟示
通過(guò)比較分析，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度較為完善的國(guó)家里，都設(shè)置了相對(duì)完備的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益法律救濟(jì)制度，主要包括規(guī)定救濟(jì)途徑和規(guī)范法律責(zé)任兩個(gè)方面的內(nèi)容。
（一）明確規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益受侵害的救濟(jì)途徑
國(guó)外一些國(guó)家針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的特殊性，設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議法庭，社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益遭受侵害時(shí)除了有司法救濟(jì)途徑還有行政救濟(jì)途徑，不少?lài)?guó)家還逐漸將行政復(fù)議程序規(guī)定為訴訟之前的必經(jīng)程序。在德國(guó)，為了解決因社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益糾紛帶來(lái)的爭(zhēng)議，德國(guó)規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益遭受侵犯的行政救濟(jì)途徑和司法救濟(jì)途徑，行政救濟(jì)程序是當(dāng)事人提起訴訟進(jìn)行司法救濟(jì)之前的必經(jīng)程序，以減免社會(huì)法院處理不必要的訴訟。在法國(guó)，建立了專(zhuān)門(mén)針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)糾紛的獨(dú)立訴訟，這種獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)訴訟的獨(dú)立性不僅表現(xiàn)在負(fù)責(zé)管轄和處理糾紛的機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，還體現(xiàn)在司法機(jī)構(gòu)在解決糾紛所遵循的法律程序上?？傮w而言，現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的法律救濟(jì)方式主要包括行政救濟(jì)制度和司法救濟(jì)制度，在大多數(shù)國(guó)家中，前者多作為后者啟動(dòng)程序的前提條件。通過(guò)設(shè)置行政處理前置程序，便于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)自己作出的行為進(jìn)行自查，也有助于其行政管理機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，有利于及時(shí)化解糾紛減少當(dāng)事人訴累。通過(guò)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議法庭，增強(qiáng)了對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議糾紛解決的專(zhuān)業(yè)性。
（二）明確界定養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系中各主體法律責(zé)任
“徒法不足以自行”、“法貴在行”，對(duì)每個(gè)遵循法治的國(guó)家而言，既要制定完善法律制度，又要保障法律制度的實(shí)施運(yùn)行。法律制度得以良好有序運(yùn)行的重要保障即是爭(zhēng)議處理機(jī)制，也就是上述所提到的當(dāng)該項(xiàng)法律制度所維護(hù)的權(quán)益遭受侵害時(shí)的救濟(jì)機(jī)制。而權(quán)益救濟(jì)機(jī)制發(fā)揮作用的重要保障是法律責(zé)任，因?yàn)椋挥挟?dāng)法律規(guī)范對(duì)法律關(guān)系中各類(lèi)法律主體的法律責(zé)任進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定時(shí)，在出現(xiàn)某一法律主體作出違法行提供論文寫(xiě)作和寫(xiě)作服務(wù)lunwen. 1KEJI AN. COM,歡迎您的光臨為侵害到法律規(guī)范所保障的權(quán)益的事件后，當(dāng)事人通過(guò)一定的救濟(jì)程序追究相關(guān)責(zé)任主體的法律責(zé)任，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)。法律責(zé)任是法律規(guī)范的基本構(gòu)成要素，是法律規(guī)范的權(quán)威性和嚴(yán)肅性的體現(xiàn)，明確規(guī)范法律責(zé)任也是有效減少和預(yù)防權(quán)益遭受侵害事件發(fā)生的重要舉措。通過(guò)比較分析國(guó)外一些國(guó)家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，以法律形式確立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并明確規(guī)范各類(lèi)法律主體法律責(zé)任，是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度較為完善的國(guó)家通行的做法。明確具體規(guī)范各類(lèi)法律主體的法律責(zé)任，一方面可以使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系中各法律主體的權(quán)利、義務(wù)及法律責(zé)任明晰，體現(xiàn)了法律制度的規(guī)范性、約束力和權(quán)威性；另一方面也使得農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)各法律主體清楚地認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任，從而對(duì)于自己行為有明確的預(yù)期，這有利于確保社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的穩(wěn)定性、連續(xù)性和確定性。
三、完善民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益法律救濟(jì)的立法建議
有權(quán)利必有救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利。從域外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的解決并不拘泥于行政與司法二者傳統(tǒng)意義上的分工，在解決爭(zhēng)議時(shí)更多地依賴(lài)于行政權(quán)力的積極作用，但以司法作為最后一道防線。因此，為了保障社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的實(shí)施效果，維護(hù)當(dāng)事人的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，健全完善對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的法律救濟(jì)制度是不可或缺的。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益作為社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的重要組成部分，勢(shì)必會(huì)隨著社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益法律救濟(jì)制度的完善得到更好地保障。
（一）應(yīng)健全完善涉農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的爭(zhēng)議處理機(jī)制
1、行政救濟(jì)制度方面
目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議主要通過(guò)行政救濟(jì)方式予以處理，通過(guò)向社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)等部門(mén)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)行政復(fù)議，然而，由于缺乏有效的制度規(guī)范，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的行政救濟(jì)程序中存在執(zhí)法政策多元化、執(zhí)法主體分割化、操作程序不規(guī)范等現(xiàn)象，這些都嚴(yán)重影響了行政救濟(jì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理的效果。筆者認(rèn)為，在完善社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的行政救濟(jì)制度過(guò)程中，應(yīng)注重以下方面的制度建設(shè)：其一，設(shè)置行政處理前置程序，將其作為社會(huì)保險(xiǎn)訴訟啟動(dòng)的前提條件。因?yàn)椋@樣可以給作出行為的行政機(jī)構(gòu)一個(gè)自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，也是該行政機(jī)關(guān)的主管行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督糾察的一種方式，更重要的是，有利于節(jié)約當(dāng)事人訴訟成本，使當(dāng)事人的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議糾紛得到及時(shí)有效化解。其二，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)行政部門(mén)的行政責(zé)任。目前《社會(huì)保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律規(guī)范中對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任普遍缺乏明確具體的規(guī)定，如《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十一章中“依法承擔(dān)賠償責(zé)任”、“依法給予處分”等缺乏剛性的規(guī)定模糊了對(duì)違法行政工作人員所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，因此，既應(yīng)明確規(guī)定對(duì)違法的行政工作人員的法律制裁措施；又應(yīng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任。在實(shí)務(wù)中，目前鮮見(jiàn)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)等其他從事社會(huì)保險(xiǎn)工作的行政部門(mén)因違法行為對(duì)被保險(xiǎn)人承擔(dān)賠償責(zé)任的案例，而依據(jù)《國(guó)家賠償法》第七條的規(guī)定，即“行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。”因此，對(duì)于從事社會(huì)保險(xiǎn)工作的行政機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益實(shí)施侵害并造成的，應(yīng)依據(jù)《國(guó)家賠償法》的有關(guān)規(guī)定處理，并據(jù)此要求該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
2、司法救濟(jì)制度方面
司法救濟(jì)是社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益獲得保障的最后一道防線，如果某項(xiàng)權(quán)益得不到司法救濟(jì)的鞏固和保護(hù)，那么這項(xiàng)權(quán)利本身的設(shè)定也就無(wú)意義了。筆者認(rèn)為，應(yīng)在以下方面加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的司法救濟(jì)制度建設(shè)：其一，推行社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議專(zhuān)業(yè)化審判。社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的社會(huì)性質(zhì)決定了社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系不是單純的民事法提供論文寫(xiě)作和寫(xiě)作服務(wù)lunwen. 1KEJI AN. COM,歡迎您的光臨律關(guān)系、行政法律關(guān)系，也不等同于勞動(dòng)關(guān)系，因此，簡(jiǎn)單地將社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議分解從而分別適用民事或行政訴訟程序，單純依據(jù)私法原理或公法原理處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議，都不利于當(dāng)事人社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的有效維護(hù)和社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，而應(yīng)在調(diào)整融合公法和私法的基礎(chǔ)上，建立專(zhuān)門(mén)性的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益司法救濟(jì)方式。建議在我國(guó)法院內(nèi)部設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)審判庭，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化審判，這不僅充分體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的特殊性，還能過(guò)專(zhuān)業(yè)化審判提高社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議糾紛審判質(zhì)效，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人在其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益受到不法侵害時(shí)獲得更加及時(shí)、有效的司法保護(hù)。其二，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議受案范圍。目前被納入法院受案范圍的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議范圍較窄，其中涉農(nóng)的社會(huì)保險(xiǎn)糾紛表現(xiàn)得尤為突出，這與法律規(guī)范對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中各類(lèi)法律主體權(quán)利義務(wù)有規(guī)定而沒(méi)有設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定有關(guān)。因此，在健全完善法律制度的過(guò)程中，還應(yīng)擴(kuò)大法院對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的受案范圍，畢竟社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議只有突破“門(mén)檻”才能進(jìn)入到司法救濟(jì)的程序中。其三，結(jié)合人民陪審員制度優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議矛盾化解力度。由于社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議涉及到特殊領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而短期內(nèi)要求審判人員完全具備社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)知識(shí)是不切實(shí)際的，因而，可以結(jié)合人民陪審員制度的優(yōu)勢(shì)，讓特定領(lǐng)域的專(zhuān)家和技術(shù)人員參與到社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議糾紛的司法審判過(guò)程中來(lái)，這有助于有效解決審判人員對(duì)某些專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺乏的不足，在審判實(shí)踐中充分體現(xiàn)出社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議糾紛的特殊性。
3、人才培養(yǎng)機(jī)制方面
民族地區(qū)應(yīng)深入實(shí)施人才發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)民族地區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)。為進(jìn)一步推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展，應(yīng)加大民族地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才和新農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)工作力度， 為推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)培養(yǎng)急需的實(shí)用人才。一方面，加強(qiáng)從事社會(huì)保障工作的公務(wù)人才隊(duì)伍培養(yǎng)，建立社會(huì)保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)知識(shí)長(zhǎng)效教育培訓(xùn)工作機(jī)制，大力推行首問(wèn)負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制等制度，切實(shí)提高工作透明度，全面提升從事社會(huì)保障工作系統(tǒng)的窗口單位的服務(wù)質(zhì)量和依法辦事水平。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)重點(diǎn)崗位風(fēng)險(xiǎn)防范，抓住工作重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和部位，建立風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防控等機(jī)制，確保新農(nóng)?；鸬壬绫；鸬冗\(yùn)行安全。另一方面，還應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)審判人才培養(yǎng)，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議矛盾糾紛化解力度。隨著社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的不斷健全完善以及勞動(dòng)者維權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，新類(lèi)型社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議案件將不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)案件也將呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議訴求的復(fù)雜化將導(dǎo)致案件神力難度加大，這些都對(duì)審判人員提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。因此，要加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議審判組織建設(shè)，在強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)化審判理念的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)法律規(guī)范及相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)培養(yǎng)，提高審判人員審理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議糾紛的業(yè)務(wù)水平和司法能力，提高社會(huì)保險(xiǎn)案件的審判質(zhì)量和審判效率。
（二）提供論文寫(xiě)作和寫(xiě)作服務(wù)lunwen. 1KEJI AN. COM,歡迎您的光臨應(yīng)明確規(guī)范農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)各法律主體的法律責(zé)任
健全完善的法律責(zé)任制度是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度有效運(yùn)行的必要保障，因此應(yīng)明確農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系中各法律主體的權(quán)利義務(wù)及相關(guān)的法律責(zé)任，以確保各主體各司其職，真正實(shí)現(xiàn)參保人員合法權(quán)益。從法律責(zé)任的規(guī)范來(lái)看，應(yīng)包含的主要要素有責(zé)任主體、責(zé)任類(lèi)型及責(zé)任方式等，主要包含以下內(nèi)容：
1、農(nóng)村居民個(gè)人的法律責(zé)任
主要是指參保的農(nóng)村居民個(gè)人的法律責(zé)任。參保人員的義務(wù)主要是按期繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和保證參保條件和待遇領(lǐng)取條件的真實(shí)性和合法性。相對(duì)應(yīng)的，參保的農(nóng)村居民個(gè)人的法律責(zé)任，主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納方面的法律責(zé)任和養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取方面的法律責(zé)任，且主要表現(xiàn)在騙取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇方面。在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納方面，每位參保的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)定期、足額的繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，若不能按期足額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)或仍未補(bǔ)繳的，面臨的法律后果即不能享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取方面，存在的違法行為主要指騙取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，主要是個(gè)人不符合享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的資格，以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，如偽造身份證明、冒用他人身份證明；偽造、變?cè)鞕n案年齡；有的偽造、變?cè)祛I(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇證明文件，甚至出現(xiàn)了已經(jīng)去世的人仍在領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的事例等。針對(duì)上述而采取虛報(bào)年齡、偽造證件等欺詐手段冒領(lǐng)、多領(lǐng)、騙領(lǐng)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇等情形，除依法責(zé)令當(dāng)事人退回騙取的養(yǎng)老金以外，還應(yīng)根據(jù)數(shù)額大小，采取不同的處罰措施，如違法金額較小的，可處以相應(yīng)的罰款和批評(píng)教育；違法金額加大的，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。
2、集體組織的法律責(zé)任
主要是指村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律責(zé)任。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施過(guò)程中，村集體組織的主要職責(zé)是對(duì)參保人員的繳費(fèi)給予財(cái)政補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由村民委員會(huì)召開(kāi)村民會(huì)議民主確定。相應(yīng)的，集體組織或相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任主要包括：村集體組織及其成員故意隱瞞集體財(cái)政收支狀況以規(guī)避、逃避對(duì)參保人員補(bǔ)助職責(zé)的；村集體未經(jīng)村民委員會(huì)召開(kāi)村民會(huì)議等法定程序民主確定而擅自確定對(duì)參保人員的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的；村集體承諾對(duì)農(nóng)民參保繳費(fèi)予以補(bǔ)助，但未及時(shí)、足額的將補(bǔ)助資金存入指定賬戶，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助資金未能按時(shí)到賬的；村集體相關(guān)工作人員在履行職責(zé)過(guò)程中存在隱匿、轉(zhuǎn)移、侵占、挪用或違規(guī)投資運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助資金的，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金流失的情形等，針對(duì)上述情形，承擔(dān)的法律責(zé)任形式主要包括：警告、處分、罰款、限期改正等，責(zé)令追回被隱匿、轉(zhuǎn)移、侵占、挪用或違規(guī)投資運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)助資金，沒(méi)收違法所得，依法構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。
3、政府部門(mén)及相關(guān)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任
主要是指對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施管理監(jiān)督的相關(guān)政府部門(mén)及其附屬機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，相關(guān)的責(zé)任主體主要有社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)和其他有關(guān)行政部門(mén)、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)及其工作人員等。民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法問(wèn)題涉及到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法、民族自治地方立法以及政治、金融等相關(guān)配套制度立法等諸多立法問(wèn)題，內(nèi)容繁多且復(fù)雜，包括但不限于本文研究的內(nèi)容，例如還包括，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，讓全體農(nóng)村居民老有所依“夢(mèng)想成真”；如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供論文寫(xiě)作和寫(xiě)作服務(wù)lunwen. 1KEJI AN. COM,歡迎您的光臨基金籌資渠道多元化、監(jiān)管規(guī)范化，讓農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金“錢(qián)途無(wú)憂”；如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金調(diào)整機(jī)制常態(tài)化，讓農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平“水漲船高”；如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)無(wú)障礙，讓農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系銜接“暢通無(wú)阻”，以及如何保障民族自治地方行使自治權(quán)利管理本地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)，發(fā)展民族自治地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)等問(wèn)題，是民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的最主要內(nèi)容，此外，還涉及到一些政治經(jīng)濟(jì)體制改革的問(wèn)題?？傊?，建立起具有中國(guó)特色社會(huì)主義民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度還有不少有待進(jìn)一步研究和實(shí)踐的問(wèn)題。希冀民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度早日取得新的突破，早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)民族地區(qū)農(nóng)村居民“老吾老以及人之老”的美好愿景。
參考文獻(xiàn)：
論文關(guān)鍵詞 失地 權(quán)益 保障
失地農(nóng)民指土地被政府以行政征收后，沒(méi)有固定收入來(lái)源、缺乏社會(huì)保障的一個(gè)特殊社會(huì)群體，本文重點(diǎn)研究失地后沒(méi)有工作、生活困難的失地農(nóng)民的權(quán)益保障問(wèn)題，而不是廣義上的失地農(nóng)民。
一、失地農(nóng)民的概念及特點(diǎn)
（一）失地農(nóng)民的歷史沿革
上世紀(jì)90年代以來(lái)，每年300萬(wàn)農(nóng)民為失地農(nóng)民，現(xiàn)累計(jì)失地農(nóng)民4000—5000萬(wàn)，其中完全沒(méi)地沒(méi)工作至少1000萬(wàn)以上，占20%，46%失地農(nóng)民失地后生活水平下降，部分失地農(nóng)民種田無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，保障無(wú)份，創(chuàng)業(yè)無(wú)錢(qián)，他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體，是隨著改革開(kāi)放、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展、農(nóng)村生產(chǎn)力大大提高，農(nóng)村工業(yè)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷加快，廣大農(nóng)村進(jìn)行較大規(guī)模的公益事業(yè)、企業(yè)礦山、公路、橋梁等建設(shè)對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)行征收失去土地而逐漸產(chǎn)生的中國(guó)社會(huì)各階層中的一類(lèi)特殊人群。
改革開(kāi)放前，廣大農(nóng)村生產(chǎn)力水平較低，國(guó)家在農(nóng)村大規(guī)模的生產(chǎn)建設(shè)較少。土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民基本上被束縛在土地上，靠耕種土地的收益來(lái)維持他們的基本生活。改革開(kāi)放后隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，農(nóng)民這一中國(guó)最大社會(huì)階層各個(gè)方面發(fā)生了歷史性的變化。
1.土地已經(jīng)不再是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民對(duì)土地的依存度大大減小。據(jù)調(diào)查，四川盆周山區(qū)農(nóng)業(yè)小縣—北川羌族自治縣，在2008年“5.12”汶川大地震前，全縣人口16萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口13.8萬(wàn)人，農(nóng)村總收入7.2億元，其中農(nóng)民外出務(wù)工總收入1.97億元，占總收入的27.3%。由此可見(jiàn)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)大大減小。
2.農(nóng)民人口比重不斷下降。請(qǐng)看一組數(shù)據(jù)，1949年中國(guó)總?cè)丝?.4億，當(dāng)時(shí)農(nóng)民人口目前沒(méi)有查到任何資料，根據(jù)推算農(nóng)民約4.59億，占85%；1978年，全國(guó)總?cè)丝?.63億，鄉(xiāng)村人口7.9億，占82.8%；1980年，全國(guó)總?cè)丝?.87億，鄉(xiāng)村人口7.96億，占80.61%；1986年，全國(guó)總?cè)丝?0.75億，鄉(xiāng)村人口8.11億，占75.48%；1990年全國(guó)總?cè)丝?1.4億，鄉(xiāng)村人口8.41億，占73.59%；據(jù)2001年第五次人口普查結(jié)果，中國(guó)總?cè)丝?2.63億，鄉(xiāng)村人口8.07億，占63.1%；截止2006年底，中國(guó)總?cè)丝?3億，鄉(xiāng)村人口7.37億，占56%。不難看出我國(guó)農(nóng)民人口基數(shù)與比重均在逐步下降。農(nóng)民人口逐漸減少有以下幾方面客觀現(xiàn)實(shí)原因：
一是有的農(nóng)民因征地拆遷變?yōu)槌鞘芯用?。?007年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)重慶、成都設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，設(shè)定新特區(qū)的目的是為積累城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)，加快城市化進(jìn)程，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。
二是因?yàn)橛械霓r(nóng)民變成了新社會(huì)階層。改革開(kāi)放后，不少農(nóng)民經(jīng)商、辦企業(yè)、進(jìn)城務(wù)工，他們的生活來(lái)源已經(jīng)完全脫離了在農(nóng)村的土地，雖然他們不少人在農(nóng)村還有土地，有的甚至仍然是農(nóng)村戶口，但是他們已經(jīng)不是真正意義上的農(nóng)民，變成了新社會(huì)階層。
三是因農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，一些農(nóng)民土地被依法征收一定數(shù)量后，變?yōu)槭У剞r(nóng)民。農(nóng)村人口不斷減少最根本最直接的原因是農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快。一段時(shí)期以來(lái)，中央和國(guó)務(wù)院進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)一體化的力度，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差別，可以預(yù)見(jiàn)，農(nóng)民人口的比重將隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還會(huì)進(jìn)一步下降。
（二）失地農(nóng)民的特征
1.因?yàn)楣I(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)，土地被依法征收，從事著非農(nóng)業(yè)的工作，但是戶口可能是農(nóng)業(yè)戶口；失去耐以生存的土地，但是為城市的發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)。
2.失去的土地應(yīng)該達(dá)到一定的數(shù)量（人均只有0.3畝及以下）。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和文件精神，失地農(nóng)民應(yīng)為：以農(nóng)業(yè)合作社（村民小組、生產(chǎn)隊(duì)）為單位，經(jīng)核查扣除村民宅基地、農(nóng)村集體二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地和公共建設(shè)用地后，經(jīng)區(qū)國(guó)土資源局確權(quán)認(rèn)定人均實(shí)有耕地不足0.3畝和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地全部征為國(guó)有用地而撤銷(xiāo)建制和尚未撤銷(xiāo)建制并部分辦理或未辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的農(nóng)民，即為失地農(nóng)民。
3.失去的土地不是林地、宅基地、荒山荒坡等廣義上的土地，而專(zhuān)指耕地，因?yàn)槭ジ貙?duì)農(nóng)民生活影響是無(wú)法估量的。
二、失地農(nóng)民應(yīng)該享有的權(quán)益
一是依法征收土地后應(yīng)獲得的補(bǔ)償權(quán)，土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)認(rèn)定，應(yīng)允許各地提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在符合土地總規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，使失地農(nóng)民得到較為公平合理的補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等。二是依法享有政府的救濟(jì)救助權(quán)。政府機(jī)構(gòu)及社會(huì)援助機(jī)構(gòu)應(yīng)提供多方面的援助，為其提供行政救助、法律援助等，確保在合法權(quán)益遭受侵害時(shí)能及時(shí)得到保護(hù)和支援。三是依法納入社會(huì)保障機(jī)制，將失地農(nóng)民人群納入最低生活保障范圍，同時(shí)，農(nóng)民失地之后就業(yè)之前享有一定的生活補(bǔ)助，規(guī)定失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)，在批準(zhǔn)征地時(shí)一次性繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，可享受獲取一定時(shí)限的失業(yè)保險(xiǎn)金、職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、相應(yīng)補(bǔ)貼等權(quán)利。四是依法享有醫(yī)療保障權(quán)，失地農(nóng)民享有新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)等多層次、多形式的醫(yī)療保障，能基本解決現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化地域的醫(yī)療保障問(wèn)題。五是依法享有養(yǎng)老保障權(quán)，建立失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，科學(xué)配置社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，健全由政府、集體、個(gè)人意見(jiàn)統(tǒng)籌，由城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)方支付的籌集方式。
三、我國(guó)土地使用權(quán)的法律缺陷
我國(guó)以土地所有權(quán)的性質(zhì)劃分使用權(quán)的種類(lèi)，而且為不同性質(zhì)的土地使用權(quán)設(shè)定不同的制度和待遇。國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都屬于用益物權(quán)，對(duì)這三種權(quán)利有不同的產(chǎn)生規(guī)定、有續(xù)期限、流轉(zhuǎn)制度。對(duì)集體土地使用權(quán)缺乏法律規(guī)定。
1.建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利存續(xù)期限規(guī)定不明確，國(guó)有土地使用權(quán)期限過(guò)短。在使用權(quán)期限到來(lái)時(shí)，房屋權(quán)利人卻不能再有使用土地的權(quán)利，地上房屋面臨被沒(méi)收的危險(xiǎn)，有期物權(quán)與無(wú)期物權(quán)產(chǎn)生了對(duì)抗。國(guó)有土地使用權(quán)期限屆滿的，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第21條規(guī)定：“可申請(qǐng)續(xù)期”，否則土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回，而《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得，土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷(xiāo)登記。”這一規(guī)定有違民法的公平原則。集體土地使用權(quán)一般沒(méi)有期限的限制，造成了土地資源的浪費(fèi)。
2.集體土地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)。集體土地使用權(quán)的主體是集體企事業(yè)單位及農(nóng)村居民。集體土地使用權(quán)也是財(cái)產(chǎn)權(quán)，財(cái)產(chǎn)的所有者可依自己的意思自由處分自己的財(cái)產(chǎn)，由于集體土地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)，集體土地使用者并沒(méi)有處分集體土地使用權(quán)這一財(cái)產(chǎn)的自由。法律禁止集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并沒(méi)有禁止地上房屋的流轉(zhuǎn)。我國(guó)法律不允許集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，但又不能限制地上附著物的權(quán)利轉(zhuǎn)移，從而在實(shí)際上也限制不了集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，這在城市、農(nóng)村大融合的今天法律的規(guī)定顯然是滯后了。集體土地使用權(quán)可以進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，而我國(guó)有關(guān)這方面的規(guī)定是很少的，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。
3.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的缺陷。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，但是土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系又依合同而成立，權(quán)利、義務(wù)又由合同規(guī)定，使這種用益物權(quán)又帶有債權(quán)的屬性。也是因?yàn)槿绱?，法律?duì)農(nóng)戶行使使用權(quán)設(shè)立了諸多限制。如《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第14條規(guī)定：“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意轉(zhuǎn)讓合同、轉(zhuǎn)包或者互換經(jīng)營(yíng)權(quán)標(biāo)的物的，人民法院應(yīng)認(rèn)定該轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無(wú)效；”《土地承包法》第37條規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案”。因此，在對(duì)農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行保護(hù)時(shí)，不能予以物權(quán)屬性的有效保護(hù)。在現(xiàn)實(shí)生活中，發(fā)包方任意處置合同的事件時(shí)有發(fā)生，發(fā)包方的這種行為固然有他歷史上的原因，但是與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)表現(xiàn)不無(wú)相關(guān)，而債權(quán)的對(duì)抗與排它的效力遠(yuǎn)不及物權(quán)強(qiáng)。
4.土地使用權(quán)的效力范圍不明確。土地使用者對(duì)土地的使用目的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者興建建筑物、構(gòu)筑物，土地使用權(quán)人獲得土地并不是要獲得與土地相關(guān)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，只是欲從利用土地的行為中獲得收益而已，土地使用權(quán)人經(jīng)依法批準(zhǔn)，可為地上空間的利用，亦可為地下空間的利用，如建地下室等。土地使用權(quán)人與非土地使用權(quán)人如何分享對(duì)地下空間的使用權(quán)，這是應(yīng)該解決的問(wèn)題。
5.土地使用權(quán)何時(shí)產(chǎn)生不明確，從而導(dǎo)致土地使用權(quán)受到侵害時(shí)，土地使用權(quán)人的利益不能得到很好的保護(hù)?！锻恋毓芾矸ā返?1條規(guī)定：“單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)使用權(quán)”。對(duì)集體土地使用權(quán)也使用了“確認(rèn)”?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！薄锻恋爻邪ā窙](méi)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)何時(shí)產(chǎn)生的規(guī)定，在實(shí)踐上，如果土地使用權(quán)人的權(quán)利受到他人的侵犯，對(duì)于建設(shè)用地使用權(quán)而言，由于沒(méi)有國(guó)有土地使用證或者集體土地建設(shè)用地使用證來(lái)證明權(quán)利的存在，法院一般要求當(dāng)事人轉(zhuǎn)入土地確權(quán)案件由政府確權(quán)，或者駁回當(dāng)事人的起訴。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，類(lèi)似的問(wèn)題也時(shí)有出現(xiàn)。因此，必須明確土地使用權(quán)何時(shí)產(chǎn)生并受法律保護(hù)。
四、以法律完善與制度建設(shè)為基礎(chǔ)，建立失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制
（一）從利益補(bǔ)償與權(quán)利保障角度維護(hù)失地農(nóng)民土地權(quán)益
1.改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，通過(guò)立法界定產(chǎn)權(quán)歸屬和所有權(quán)主體。實(shí)踐證明，要有效地維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，關(guān)鍵在于明晰土地產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)改革的基本方向就是實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地與集體土地的權(quán)利均衡。集體土地能否和城市土地一樣設(shè)立建設(shè)用地，能否以集體的意志決定轉(zhuǎn)讓?zhuān)俏覈?guó)土地制度需要進(jìn)一步研究探索的問(wèn)題，明確土地所有權(quán)，讓農(nóng)民真正享有土地收益權(quán)。
2.引入市場(chǎng)機(jī)制，杜絕土地交易中的暗箱操作，一個(gè)重要方式就是形成由市場(chǎng)決定土地價(jià)格的機(jī)制，合理制訂工業(yè)用地價(jià)格，有必要確定工業(yè)用地的最低價(jià)格作為底線。在土地出讓方面，實(shí)行公開(kāi)運(yùn)作的招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等方式，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制形成和確定土地價(jià)格，使競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的好項(xiàng)目?jī)?yōu)先獲得土地。只有引入市場(chǎng)機(jī)制，農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)才能得到充分的尊重，利益才能得到真正的保護(hù)。土地是農(nóng)村最基本、最重要的生產(chǎn)要素，能否充分發(fā)揮土地這種生產(chǎn)要素在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下增加農(nóng)民收入的作用，是衡量土地產(chǎn)權(quán)制度是否合理、是否科學(xué)、是否有效的基本標(biāo)準(zhǔn)。
3.健全暢通有效的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制。在充分發(fā)揮基層民主的基礎(chǔ)上，讓廣大農(nóng)民通過(guò)合法、正當(dāng)?shù)耐緩胶头绞?，把自己的態(tài)度、情緒、想法和意見(jiàn)向社會(huì)和政府表達(dá)，村民自治亟需通過(guò)制度建設(shè)來(lái)建立和健全，完善農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，不斷拓寬農(nóng)民政治參與渠道，使農(nóng)民利益的表達(dá)制度化、法制化、有序化。
4.完善社會(huì)保障立法和糾紛解決機(jī)制，加快建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度和土地制裁制度。為失地農(nóng)民建立完善的社會(huì)保障制度是對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行保護(hù)的根本解決方案，這也是土地征用補(bǔ)償機(jī)制的核心所在。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快及農(nóng)民法律意識(shí)的進(jìn)一步提高，由土地引發(fā)的社會(huì)矛盾特別是補(bǔ)償問(wèn)題的爭(zhēng)議會(huì)越來(lái)越多。批準(zhǔn)征地權(quán)的只有省或國(guó)務(wù)院兩級(jí)政府，然而這兩級(jí)政府目前都沒(méi)有設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)，即使設(shè)立了面對(duì)如此眾多的土地糾紛爭(zhēng)議也根本無(wú)暇顧及?？梢钥紤]設(shè)立專(zhuān)門(mén)的土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，通過(guò)正當(dāng)?shù)乃痉ň戎绦蚓S護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
（二）完善農(nóng)民權(quán)益保障的行政途徑
1.在行政法律規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施行政征收行為。政府具有行政管理職能同時(shí)又提供公共服務(wù)的，法治政府應(yīng)注重政府權(quán)力的有限性，尊重公民個(gè)人的人權(quán)，接受公民個(gè)人、政法部門(mén)、公共媒體、監(jiān)督組織等監(jiān)督，按照陽(yáng)光政府、有限政府的機(jī)制要求確保行政權(quán)的有利運(yùn)轉(zhuǎn)，土地征收容易導(dǎo)致行政權(quán)的濫用，在判斷征收行為時(shí)首先看是否符合社會(huì)公共利益，而不能簡(jiǎn)單的看地方政府GDP指數(shù)與少數(shù)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的利益，形成保護(hù)集體土地、耕地的激勵(lì)機(jī)制與有效管制行政機(jī)關(guān)及行政人員行為的約束機(jī)制。
【論文摘要】文章利用764份問(wèn)卷調(diào)查袁的數(shù)據(jù)，具體分析了農(nóng)村勞動(dòng)力遷移者和未遷移者對(duì)政府政策的需求。結(jié)果顯示，他們的最大期望，一方面是在城市中得到穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，另一方面希望農(nóng)村土地的承包權(quán)得到保障。因此，進(jìn)一步規(guī)劃解決農(nóng)村勞動(dòng)力遷移問(wèn)題的戰(zhàn)略思路：其一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)制度建設(shè)；其二，保障農(nóng)民工的土地承包權(quán)，減少農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。
改革開(kāi)放以來(lái)，限制勞動(dòng)力遷移的許多舊的體制已經(jīng)基本消失，其中包括居住限制、食品供給限制以及大部分就業(yè)限制，同時(shí)教育水平的提高降低了人們的遷移心理成本，增加了就業(yè)成功機(jī)會(huì)，也大大提高了人口的流動(dòng)性。與此同時(shí)，隨著勞動(dòng)力遷移的增加，移民網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)起到提供就業(yè)信息、降低心理成本的作用，還有交通和通訊費(fèi)用的降低以及高校擴(kuò)招和收費(fèi)的增加，‘都是中國(guó)國(guó)內(nèi)遷移規(guī)模有可能增長(zhǎng)的理由。剩余的限制勞動(dòng)力遷移的因素，更多可能體現(xiàn)在一些較難改變的體制上，如城市就業(yè)體制和農(nóng)村土地制度等。
為更好的了解農(nóng)村勞動(dòng)力對(duì)政策的需求，以便政策能夠更好地發(fā)揮作用。②2007年春節(jié)期間筆者在廣東省韶關(guān)市樂(lè)昌縣廊田鎮(zhèn)11個(gè)村，共發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查表6o4份，其中a卷(遷移者)194份，b卷(未遷移者)410份，回收有效問(wèn)卷552份，其中a卷181份，b卷371份。另外，2007年上半年在城市中進(jìn)行了調(diào)查，所有調(diào)查對(duì)象均為廣東省城市中外來(lái)務(wù)工人員，共發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查表(全部是a卷)263份，回收有效問(wèn)卷212份。兩次調(diào)查共獲取764份有效樣本，調(diào)查目的主要是了解遷移者的個(gè)人特征和遷移動(dòng)機(jī)，以及未遷移的可能原因，其中對(duì)政策的需求是調(diào)查的重點(diǎn)內(nèi)容之一。
一、遷移者對(duì)政府政策的期望
農(nóng)村勞動(dòng)力遷移絕大多數(shù)人是依靠自身努力所實(shí)現(xiàn)的，但并不表明這種純市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為不需要政府的干預(yù)，因?yàn)檫w移對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)畢竟是有風(fēng)險(xiǎn)的行為選擇，他們需要政府的幫助，尤其在政策上給予扶持。在現(xiàn)階段，他們對(duì)于政府政策的期望有哪些，哪些對(duì)于他們目前最迫切，作者利用a卷(遷移者)調(diào)查數(shù)據(jù)做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)(見(jiàn)表一1o
在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在選擇政策期望時(shí)，由于個(gè)體特征的差異，存在明顯的地區(qū)偏好、性別偏好、年齡偏好和文化(教育程度)偏好。例如，樂(lè)昌(經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū))的遷移者更注重社會(huì)保障，男性相對(duì)于女性來(lái)說(shuō)，對(duì)農(nóng)地承包權(quán)更為留戀，年輕者考慮計(jì)劃生育問(wèn)題更多，而對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障并不太感興趣。但統(tǒng)計(jì)分析時(shí)，看到他們對(duì)政策期望的核心內(nèi)容是完全一致的，只是選擇的先后順序不同而已。
在城市生活中，他們擔(dān)心更多的是失業(yè)和居住問(wèn)題。前者，遷移的根本目的是掙取更高的收入，只要有份工作(或有份不拖欠工資的工作)，就會(huì)有一定的收入。出乎意料的是，遷移者對(duì)住房的要求比較迫切，遷移者向定居者過(guò)渡時(shí)強(qiáng)烈要求的具體訴求。另外，遷移者對(duì)于社會(huì)保障的要求并不太高，表面上看，由于他們從未得到過(guò)社會(huì)保障，所以覺(jué)得那只不過(guò)是城里人“天生”的待遇，甚至有不少人還不知道有社會(huì)保障這一說(shuō)。況且進(jìn)入社保還要求他交納一筆費(fèi)用，這將減少其現(xiàn)期收入，所以他們對(duì)納入社會(huì)保障的要求并不迫切也就不足為奇了。其實(shí)，農(nóng)民的保障只是原在農(nóng)村的土地承包權(quán)，所以，遷移者無(wú)一例外的希望享有原有在農(nóng)村的一些政策，固他們特別希望保留自己的宅基地。如果一下子剝奪了他們的土地承包、使用權(quán)，他們將很難適應(yīng)，結(jié)果可能是導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定局面。
二、未遷移者原因
為了更好的了解遷移者的個(gè)體特征，調(diào)查b卷專(zhuān)門(mén)針對(duì)在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)村勞動(dòng)力，希望能做比較分析。未遷移者的原因，作為一個(gè)多選問(wèn)題，在回收的373份有效問(wèn)卷中，其選擇未遷移的原因統(tǒng)計(jì)結(jié)果(見(jiàn)表一2)。
同樣在選擇不遷移的原因上，也存在著區(qū)域偏好、性別偏好、年齡偏好和文化偏好等因素。其中，年齡大的和文化程度低的主要是缺乏相應(yīng)技能，而女性未遷移的原因主要是因?yàn)榧胰送侠?，那些回遷者則比較滿足于農(nóng)村的生活狀況。問(wèn)卷調(diào)查中，絕大多數(shù)人并未選擇“在打工地受到一些政策限制或歧視待遇”這一項(xiàng)，由于傳統(tǒng)文化的潛移默化和長(zhǎng)期二元結(jié)構(gòu)的政策影響，農(nóng)民已經(jīng)養(yǎng)成了逆來(lái)順受的“品德”。
根據(jù)上述對(duì)遷移者和未遷移者分別對(duì)政策期望的系列分析，政策改革思路已經(jīng)比較清晰，在戶籍制度改革不能一蹴而就約束的前提下，在城市中健全和完善勞動(dòng)力市場(chǎng)，是改革必須先行的一步。關(guān)于農(nóng)地制度改革，其基本思路，通過(guò)土地的合理集中實(shí)現(xiàn)家庭規(guī)模經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；同時(shí)，通過(guò)制度的變革能夠給遷移者提供一筆較大的到城市謀職和生活的原始資金。@
三、整體性政策框架建議
農(nóng)村勞動(dòng)力遷移問(wèn)題涉及到上億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷，同時(shí)還涉及到幾億未遷移農(nóng)村人口生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。所以，必須站在全局和戰(zhàn)略性的高度，進(jìn)一步規(guī)劃解決農(nóng)村勞動(dòng)力遷移問(wèn)題的戰(zhàn)略。
(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)制度建設(shè)
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，解決好農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵之一。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)要求把解決好農(nóng)村的就業(yè)問(wèn)題放在更加突出的位置，改變和擯棄重城市、輕農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念和做法，必須把城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源開(kāi)發(fā)利用作為一個(gè)整體，通盤(pán)考慮，統(tǒng)籌安排。盡快打破城鄉(xiāng)就業(yè)壁壘，實(shí)行城鄉(xiāng)勞動(dòng)者公平的就業(yè)制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的切入點(diǎn)。各級(jí)政府應(yīng)把促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)作為就業(yè)工作的重要目標(biāo)，把增加農(nóng)民就業(yè)納入國(guó)家和各地區(qū)的就業(yè)規(guī)劃。在制訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，不僅要把擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)、降低城鎮(zhèn)失業(yè)率作為重要任務(wù)，而且要把加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民充分就業(yè)作為重要目標(biāo)。
1．加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)制度建設(shè)，建立保護(hù)農(nóng)村勞動(dòng)力遷移者合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制。與城市居民相比，農(nóng)村勞動(dòng)力遷移者是一個(gè)容易遭受貧困與社會(huì)排斥的群體。近年來(lái)，雖然國(guó)家出臺(tái)了不少保護(hù)其權(quán)益的政策，也取得了一些成效，但農(nóng)民工合法權(quán)益屢受侵害的現(xiàn)象仍繼續(xù)存在。如農(nóng)民工勞動(dòng)合同簽約率很低，工資邊清欠、邊拖欠，農(nóng)民工超時(shí)間勞動(dòng)，休息、休假權(quán)利受侵犯比較普遍，一些企業(yè)任意加班加點(diǎn)的行為沒(méi)有得到遏制。距離公平就業(yè)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)還有相當(dāng)大的距離。不可否認(rèn)，農(nóng)民工合法勞動(dòng)權(quán)益受到嚴(yán)重侵害與勞動(dòng)力供過(guò)于求有關(guān)，⑥但作者認(rèn)為，其深層原因仍是勞動(dòng)力市場(chǎng)制度不健全所導(dǎo)致，因制度原因使農(nóng)民工處于弱勢(shì)地位，從而遭受資方侵害。保障農(nóng)民工權(quán)益是社會(huì)公正的體現(xiàn)，更是政府的基本職責(zé)所在。短期內(nèi)的勞動(dòng)用工整治行動(dòng)只不過(guò)是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的舉措，最終需要建立保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制。勞動(dòng)力市場(chǎng)制度建設(shè)包括工資形成的市場(chǎng)機(jī)制和集體談判制度，工會(huì)作用發(fā)揮方式和程度以及保護(hù)勞動(dòng)者的政府勞動(dòng)立法等方面。
2．公平對(duì)待農(nóng)村勞動(dòng)力遷移者，逐步形成惠及農(nóng)村勞動(dòng)力遷移者的城市基本公共服務(wù)制度。當(dāng)前城市對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力遷移者實(shí)行的實(shí)際上是“經(jīng)濟(jì)接納、社會(huì)排斥”的做法。主要表現(xiàn)在：允許農(nóng)民進(jìn)城打工(經(jīng)濟(jì)上進(jìn)入)，但不承認(rèn)他們?cè)诔鞘械纳鐣?huì)成員資格，進(jìn)城農(nóng)民工不能平等地享受公共服務(wù)(社會(huì)排斥)；在住房、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、婦幼保健和社會(huì)保障等方面遭受歧視等。大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工不可避免地會(huì)給城市管理帶來(lái)新的問(wèn)題，在城市建設(shè)和管理方面應(yīng)有新的理念和措施。首先，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)農(nóng)民工要由排斥到容納，由管制為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主，改變農(nóng)民工“邊緣化”的社會(huì)地位。要以開(kāi)放和包容的胸襟，把進(jìn)城農(nóng)民工作為城市居民的一部分，統(tǒng)一管理，逐步做到權(quán)利平等。其次，在住房、交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上考慮農(nóng)村勞動(dòng)力遷移者的需要，使義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等基本公共服務(wù)逐步覆蓋到農(nóng)民工。統(tǒng)籌考慮農(nóng)村勞動(dòng)力遷移者對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的需求。涉及城市公共服務(wù)資源重新分配的問(wèn)題，城市政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)需要作相應(yīng)的調(diào)整。進(jìn)行這種財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于農(nóng)民工在城市安居樂(lè)業(yè)，對(duì)促進(jìn)城市社會(huì)的安定和諧、健康發(fā)展，有著重要的作用。
3．引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力遷移者合理、有序流動(dòng)，努力開(kāi)拓農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移渠道。我國(guó)城鄉(xiāng)將長(zhǎng)時(shí)期面臨沉重的就業(yè)壓力，這是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)情。農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，必須廣開(kāi)門(mén)路，多渠道并舉，多形式并存，多層次展開(kāi)，努力實(shí)現(xiàn)合理、有序流動(dòng)。(1)在地域流向上，引導(dǎo)農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移與就地、就近轉(zhuǎn)移相結(jié)合。加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，是解決好農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問(wèn)題的根本出路。
同時(shí)，通過(guò)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)，促使農(nóng)村富余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移，在未來(lái)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期仍是我國(guó)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不可忽視的一條重要途徑。不斷壯大縣域經(jīng)濟(jì)，促使農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。近年來(lái)，隨著土地供求矛盾趨緊、勞動(dòng)力等要素成本上升，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)開(kāi)始向中西部轉(zhuǎn)移。要因勢(shì)利導(dǎo)，在繼續(xù)鼓勵(lì)中西部農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)的同時(shí)，推動(dòng)?xùn)|部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，鼓勵(lì)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)符合環(huán)境保護(hù)要求的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地、就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。(2)在產(chǎn)業(yè)類(lèi)型上，注重發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。要充分利用我國(guó)人力資源豐富、特別是農(nóng)村人力資源豐富的優(yōu)勢(shì)，正確處理發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，發(fā)揮勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)中的勞動(dòng)密集生產(chǎn)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在拓展農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間的同時(shí)，要重視挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部的就業(yè)潛力，向農(nóng)業(yè)的深度和廣度進(jìn)軍。
4．加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)村人口的整體素質(zhì)。技能和就業(yè)培訓(xùn)是提高農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)能力的一項(xiàng)重要措施。在工業(yè)化過(guò)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市工業(yè)部門(mén)就業(yè)，新的工作崗位對(duì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)技能有新的要求。如果勞動(dòng)力的知識(shí)技能不能滿足崗位要求，勞動(dòng)者就容易面臨著失業(yè)的威脅。而且，勞動(dòng)力的整體技能較低，也對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整構(gòu)成了制約。提高農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)技能，全面提高農(nóng)民的素質(zhì)。一是要建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，大力提倡訂單培養(yǎng)模式。走先培訓(xùn)后輸出、以培訓(xùn)促輸出和定向培訓(xùn)、定向輸出的路子。農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)納入各級(jí)公共財(cái)政的支持范圍，建立“政府主導(dǎo)、多方籌集”的投入機(jī)制。二是在農(nóng)村普及九年制義務(wù)教育，有條件的地區(qū)鼓勵(lì)普及高中階段教育，積極發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育教學(xué)內(nèi)容與農(nóng)村發(fā)展需求嚴(yán)重脫節(jié)。由于經(jīng)費(fèi)短缺，農(nóng)村職業(yè)教育機(jī)構(gòu)萎縮，人員大量流失。要有效整合教育資源，把發(fā)展中等職業(yè)學(xué)校的重點(diǎn)放到農(nóng)村。這對(duì)有序轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，推進(jìn)工業(yè)化和城市化意義重大，是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的必然要求。
(二)保障農(nóng)民工的土地承包權(quán)，減少農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)
進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，大多處于不穩(wěn)定狀態(tài)。只要還沒(méi)有穩(wěn)定職業(yè)并且在外定居，土地仍然是農(nóng)民最終的退路和保障。土地對(duì)廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，既是基本的生產(chǎn)資料，又是基本的生存保障。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民即使不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地不再具有生產(chǎn)資料功能，土地的社會(huì)保障功能也不會(huì)消失。從工業(yè)化和城市化發(fā)展的情況看，大量的農(nóng)民將會(huì)長(zhǎng)期亦工亦農(nóng)，相當(dāng)部分的農(nóng)民工將是年輕時(shí)進(jìn)城務(wù)工，年老時(shí)返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。在農(nóng)民到城鎮(zhèn)未取得穩(wěn)定的就業(yè)、收入保障以前，保障他們的土地承包權(quán)，使他們進(jìn)退有路，不失去土地這一最基本的生活保障，在城鄉(xiāng)之間“雙向”流動(dòng)，有助于防止農(nóng)民因喪失土地而淪為流民大量集中于城市，對(duì)保持農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系重大。
因此，在沒(méi)有別的手段可以替代土地作為農(nóng)民的基本生活保障之前，必須依法保障流動(dòng)就業(yè)農(nóng)民土地承包權(quán)的穩(wěn)定。將所有農(nóng)村勞動(dòng)力逐步納入社會(huì)保障體系。對(duì)于留在農(nóng)村不能進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老年勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)，土地難以起到生存保障的作用，他們往往成為農(nóng)村貧困人口。在他們不能也不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，如果愿意退出農(nóng)村集體的土地承包，可將他們納入農(nóng)村社會(huì)保障體系之中。對(duì)那些向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力，賦予他們對(duì)農(nóng)地承包具有選擇性的退出權(quán)，根據(jù)自身?xiàng)l件在保持農(nóng)村的承包地和獲得不同的社會(huì)保障之間進(jìn)行選擇。如果他們有穩(wěn)定的非農(nóng)收入也愿意放棄土地，可以以農(nóng)地?fù)Q取一定數(shù)額的社會(huì)保障基金，將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障系統(tǒng)；而那些不愿放棄農(nóng)地的轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，則將他們納入農(nóng)村社會(huì)保障體系之中。對(duì)那些愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力，如果他們?cè)敢獬邪鲜鰞刹糠謩趧?dòng)力退出的承包地，那么根據(jù)其意愿承包的土地面積和承包年限支付一定的土地承包費(fèi)，而這部分承包費(fèi)則納入農(nóng)村社會(huì)保障基金，等到他們到了退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的年齡時(shí)將他們納入農(nóng)村社會(huì)保障體系。作為參保單位，以社區(qū)或漁業(yè)公司作為社保的工作點(diǎn)。其次，為鼓勵(lì)漁民參保，在政策資金上予以支持，在繳費(fèi)比例上以“低門(mén)檻進(jìn)入，低標(biāo)準(zhǔn)享受”政策執(zhí)行。同時(shí)，從漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)資金中劃出一部分，給予每個(gè)參保漁民一定數(shù)額的補(bǔ)助。