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第1篇

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理體制；問題；對策。

環(huán)境管理體制是指國家有關(guān)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的組織體系和制度。它具體規(guī)定了中央、地方、部門、企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益以及相互關(guān)系，核心部分是關(guān)于管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)分配以及各機(jī)構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)等問題。一些西方學(xué)者在對環(huán)境管理體制問題進(jìn)行討論時(shí)，往往會把公眾參與的問題考慮進(jìn)去。他們認(rèn)為，在環(huán)境管理體制的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，除政府的行為之外，還有社會利益團(tuán)體和管理行為人，它們都是較為重要的組成部分。環(huán)境保護(hù)事業(yè)在西方一些發(fā)達(dá)國家，已經(jīng)具有較高的社會化程度，企業(yè)和公眾在環(huán)境管理中扮演著非常重要的角色。在這方面，我國與西方國家相比還存在很大的差距。較長時(shí)間以來，我們所說的環(huán)境管理體制僅指政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，而公眾的監(jiān)督和參與則被視為是外部作用機(jī)制，一般不納入進(jìn)來。

一、我國地方環(huán)境行政管理體制存在的問題。

我國長期以來采用的是地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的環(huán)境管理體制，這種體制，由地方政府通過計(jì)劃、組織、調(diào)節(jié)和監(jiān)督，來協(xié)調(diào)社會中的各種關(guān)系。這一體制的優(yōu)點(diǎn)在于能夠很好地發(fā)揮地方的主動性和積極性。經(jīng)過多年的努力，我國已經(jīng)形成了“由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負(fù)責(zé)、地方政府分級負(fù)責(zé)”的管理體制，并逐步形成了“五級管理”、“四級機(jī)構(gòu)”的組織體系。這種管理體制對于推動我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。我國是一個人口大國，自然資源相對較少，環(huán)境保護(hù)工作起步也比較晚，正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過快、管理手段較為薄弱、環(huán)境意識還有待于進(jìn)一步提高的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，因此該體制具有一定的合理性和有效性。然而我們也應(yīng)該看到它還存在著不少的弊端，部門分散、地方分割、條塊分離的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，管理手段相對滯后，很難適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，對于環(huán)境保護(hù)工作的開展具有一定的阻力。

我國政府對于環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，大體上是一個倒“金字塔”的結(jié)構(gòu)，即中央設(shè)置的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)數(shù)量較多、規(guī)模較大、人員充足、技術(shù)設(shè)備好，對環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法能力比較強(qiáng)；相對中央管理機(jī)構(gòu)來說，各地方設(shè)置的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，越往下數(shù)量越少、規(guī)模越小、人員越缺乏、技術(shù)設(shè)備越差，環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法能力也越弱。就拿我國的縣級環(huán)境保護(hù)部門來說，它的技術(shù)人員編制較少，但實(shí)際工作人員的數(shù)量卻嚴(yán)重超編，大多數(shù)人員沒有環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)專業(yè)知識，其中還有一部分是在機(jī)構(gòu)改革中被分流到了環(huán)境保護(hù)部門，同時(shí)又沒有較好的方法對人員進(jìn)行培訓(xùn)。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部門的技術(shù)設(shè)備配置也比較落后，缺乏基本的監(jiān)測手段，不能有效地對排污總量和違法排污現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)測，有些甚至還需要將監(jiān)測項(xiàng)目送到市一級部門進(jìn)行分析。由于缺乏必要的管理手段，監(jiān)管人員在現(xiàn)場進(jìn)行執(zhí)法主要依靠自己的感性認(rèn)識和已有的工作經(jīng)驗(yàn)，這樣及時(shí)取證就有一定的困難。由于缺乏必要的交通工具與通信工具，一旦發(fā)生違法排污現(xiàn)象很難及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場，從而做出快速應(yīng)急反應(yīng)[1]。我國地方環(huán)境行政管理體制存在的主要問題有以下幾個方面。

（一）以地域管理為主的環(huán)境管理體制，導(dǎo)致中央政府和地方政府存在行為差異。

中央政府對于環(huán)境保護(hù)的態(tài)度非常重視，制定了一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)，把保護(hù)環(huán)境上升到了基本國策的戰(zhàn)略高度。從中央政府的角度來看，由地區(qū)間的環(huán)境質(zhì)量得到改善所帶來的外溢效應(yīng)是不存在的，因?yàn)槿魏我粋€地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到改善都意味著整個國家的環(huán)境質(zhì)量在不斷提高。但從地方政府的角度來看，對于環(huán)境保護(hù)的態(tài)度就比較復(fù)雜，因?yàn)榄h(huán)境本身具有外溢性和跨區(qū)域性等特點(diǎn)，該地區(qū)對環(huán)境問題加大投入進(jìn)行治理，可能得到收益的并不是該地區(qū)而是鄰近的其他地區(qū)，這樣就使得一些地區(qū)忽視環(huán)境保護(hù)而片面地只追求經(jīng)濟(jì)效益。在發(fā)展與環(huán)境的目標(biāo)選擇上，地方的目標(biāo)函數(shù)與中央存在差異。中央政府強(qiáng)調(diào)全局的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)性，而地方政府的目標(biāo)則明顯偏重于局部、眼前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在環(huán)境保護(hù)政策的決策與實(shí)施上，地方政府與中央政府存在著“討價(jià)還價(jià)”和“對抗”的傾向。地方政府在落實(shí)環(huán)境管理的具體政策時(shí)，會與中央政府的要求產(chǎn)生一些矛盾與沖突，而地方政府則會憑借自身所擁有的經(jīng)濟(jì)資源和信息優(yōu)勢，以“上有政策、下有對策”的方式，盡可能地減少或避免自身利益的損失[2]。所以，在環(huán)境管理中地方政府與中央政府存在一定的行為差異。有學(xué)者認(rèn)為，從環(huán)境保護(hù)的縱向管理上來看，我國是以地域管理為主的管理體制，在這種體制下，各級政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門只對本級政府負(fù)責(zé)，在環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部上級與下級之間只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，上級對下級缺乏應(yīng)有的制約力，執(zhí)法過程中容易受到人為因素的干擾[3]。由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)對于環(huán)境污染問題的嚴(yán)重性和保護(hù)環(huán)境的重要性認(rèn)識也不相同，因此，在資金投入上也存在著較大差異，有些地區(qū)投入了較多的資金用于環(huán)境保護(hù)，而有些地區(qū)則投入較少。這種現(xiàn)象必然造成地區(qū)之間環(huán)境管理力度上的不均衡，時(shí)間一長可能就會導(dǎo)致一些原來重視環(huán)境保護(hù)的地方政府向不重視環(huán)境保護(hù)的地方政府看齊，減少資金投入。即使某些地方政府一些有遠(yuǎn)見的官員真的下大力氣治理本地區(qū)的環(huán)境，但由于環(huán)境的特殊性，我們也很難全面衡量其治理環(huán)境的業(yè)績，這就使得地方政府的環(huán)境保護(hù)流于形式。

（二）地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置上不能滿足實(shí)際需要。

目前全國有不少環(huán)境保護(hù)部門，特別是縣級環(huán)境保護(hù)部門仍掛靠在城市建設(shè)系統(tǒng)上，僅屬于城市建設(shè)系統(tǒng)的一個部門，這種現(xiàn)象給環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法工作造成了一定的障礙。城市建設(shè)往往引發(fā)一定的環(huán)境問題，而作為城市建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)構(gòu)自然無法對其進(jìn)行有效的環(huán)境監(jiān)督管理，環(huán)境監(jiān)管難免會流于形式。因?yàn)闆]有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等問題也都難以保障。有些地區(qū)環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)的自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不健全或者根本沒有自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，而環(huán)境污染防治和自然保護(hù)是環(huán)境保護(hù)工作中不可或缺的兩個部分，具有同等重要的地位。反映在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，污染防治和自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)都應(yīng)該進(jìn)行強(qiáng)化，不能側(cè)重于任何一方。有些自然保護(hù)任務(wù)非常繁重的資源或農(nóng)業(yè)大省，到目前為止還沒有自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，有的省有自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)但力量薄弱。在一些縣和農(nóng)村，環(huán)境和自然保護(hù)工作仍然很繁重，但機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的編制則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)際需要，甚至還有些地方出現(xiàn)了沒有人管理這方面的工作的情況。

（三）行政區(qū)劃的地方環(huán)境管理體制，不利于跨區(qū)域環(huán)境問題的協(xié)調(diào)。

環(huán)境問題具有較強(qiáng)的外部性和區(qū)域性，一個地區(qū)的環(huán)境污染可能會影響到周邊其他地區(qū)，往往會超越行政區(qū)劃的邊界，不受行政轄區(qū)界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等問題，都具有跨行政區(qū)域的特點(diǎn)。針對這一現(xiàn)象，設(shè)置相應(yīng)的強(qiáng)有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)制定與之相適應(yīng)的流域環(huán)境保護(hù)立法就顯得尤為重要。

然而我國在這方面的建設(shè)還很不夠。雖然在幾個大的流域建立起了水資源保護(hù)委員會，但從隸屬關(guān)系、職責(zé)、權(quán)限的配置和法律地位上來看，該類機(jī)構(gòu)并非強(qiáng)有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。而我國目前實(shí)行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制，地方環(huán)境保護(hù)局隸屬于地方政府，這就使得一個有機(jī)的整體被這種體制分層切塊，個別地區(qū)為謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不惜損害其他地區(qū)的利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護(hù)主義現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于部門之間的協(xié)調(diào)不暢，跨區(qū)域執(zhí)法難度比較大[4]。

（四）中央政府監(jiān)督乏力，難以落實(shí)地方政府責(zé)任制。

依照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，地方人民政府對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。也就是說，環(huán)境質(zhì)量的好壞，地方人民政府是責(zé)任主體，但相關(guān)法律既沒有明確規(guī)定政府部門如何履行其責(zé)任，如何保證其履行責(zé)任，也沒有明確規(guī)定如不履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任[5]。在經(jīng)濟(jì)增長水平仍然是衡量和反映各級政府和領(lǐng)導(dǎo)政績的主要標(biāo)準(zhǔn)的情況下，考核干部實(shí)行的是自上而下、以GDP增長為依據(jù)的體系。在對地方政府官員進(jìn)行政績考核時(shí)，各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況仍然是重要的內(nèi)容，尤其是GDP的增長，把本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、企業(yè)規(guī)模、招商引資情況等作為衡量政績的硬性指標(biāo)，而對于政治和精神文明建設(shè)、和諧社會與黨的建設(shè)等方面則沒有硬性要求。這種考核體制某種程度上鼓勵了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情，挫傷了地方提供環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)的積極性?！斑@就促使一些地方將完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為本地區(qū)發(fā)展的首要任務(wù)，把以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心片面地理解為以GDP為中心，把發(fā)展才是硬道理片面理解為GDP增長才是硬道理，不顧資源、環(huán)境的可承載能力，盲目上項(xiàng)目，搞投資，造成大量低水平重復(fù)建設(shè)，資源消耗和環(huán)境污染現(xiàn)象十分嚴(yán)重”[6]。地方政府中的部分領(lǐng)導(dǎo)從個人和本地區(qū)的短期經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng)，缺乏緊迫感，甚至把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對立起來，錯誤認(rèn)為要大力治理污染、保護(hù)環(huán)境，就會阻礙本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響政績目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至出現(xiàn)干擾環(huán)境執(zhí)法行為，明目張膽地保護(hù)污染和破壞環(huán)境的行為。在地方政府的默許甚至支持下，一些企業(yè)采取暴力手段阻止環(huán)境執(zhí)法，甚至抗法。中央政府對于地方政府是否依法履行對本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)質(zhì)量負(fù)責(zé)的義務(wù)，是否采取有效措施改善環(huán)境質(zhì)量，仍然缺乏有效的機(jī)制和手段進(jìn)行監(jiān)督和制約。

二、實(shí)現(xiàn)地方環(huán)境行政管理體制科學(xué)發(fā)展的思路。

（一）按照政企分開的原則，轉(zhuǎn)變部門職能。

國家應(yīng)將環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)督作為各項(xiàng)工作的重點(diǎn)，由微觀管理轉(zhuǎn)為通過宏觀調(diào)控進(jìn)行指導(dǎo)和服務(wù)，轉(zhuǎn)變工作理念，由單純的管理轉(zhuǎn)為真正的為基層和企業(yè)服務(wù)。不斷加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)總局在宏觀決策管理方面的職能，積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)單位的改革，理順中央與地方、環(huán)境保護(hù)部門與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門的關(guān)系，初步建立起科學(xué)的行政運(yùn)行規(guī)范。同時(shí)要結(jié)合我國的具體國情，在充分發(fā)揮中央與地方主動性、積極性的同時(shí)，運(yùn)用必要集中和適當(dāng)分散相結(jié)合的工作方法，把環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定權(quán)集中到中央，同時(shí)又要按照具體問題具體分析的方法，根據(jù)各個地區(qū)發(fā)展存在的差異，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以結(jié)合本地的實(shí)際情況，采取不同的政策。而對于跨區(qū)域的環(huán)境問題，如大氣污染、水污染等問題的處理權(quán)限都應(yīng)該集中到中央，將局部性的環(huán)境問題，如噪聲、固體廢棄物處理等問題的處理權(quán)限放到地方，環(huán)境保護(hù)方面的國際合作問題其處理權(quán)限應(yīng)該放到中央，而環(huán)境保護(hù)合作項(xiàng)目則可以放到地方，環(huán)境主管部門在工作中所起到的只是引導(dǎo)或指導(dǎo)的作用。

（二）加強(qiáng)人員和機(jī)構(gòu)方面的建設(shè)。

精簡機(jī)構(gòu)主要針對的是非政府部門職能的部分，而政府部門職能的部分不但不能精簡，反而要不斷加強(qiáng)。從整個國家的發(fā)展趨勢上來看，在對其他國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡的情況下，對于環(huán)境保護(hù)方面的國家機(jī)構(gòu)應(yīng)該不斷加強(qiáng)。因?yàn)殚L期以來，地方政府只注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對于環(huán)境問題重視不夠，導(dǎo)致環(huán)境污染欠賬較多。在今后的發(fā)展過程中，仍然需要投入較多的資金對環(huán)境問題進(jìn)行治理，但環(huán)境的改善需要一定的時(shí)間，在這段時(shí)間里現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境可能還會進(jìn)一步不斷惡化，在將來的20年甚至30年里，我國的環(huán)境污染問題可能仍然不會有明顯好轉(zhuǎn)，所以，從整個國家的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，要實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展，就必須不斷加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。

（三）健全環(huán)境保護(hù)跨部門以及中央與地方的協(xié)調(diào)機(jī)制。

環(huán)境保護(hù)政策離不開部門發(fā)展政策和國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為整個社會的責(zé)任，而不單單是某個部門的職能。要把環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境的影響、對資源的消耗、對生態(tài)系統(tǒng)的影響納入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，使生態(tài)環(huán)境的承載能力也作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的重要標(biāo)志。要建立國民經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，不僅要有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而且也要有環(huán)境指標(biāo)、人文指標(biāo)，用這些指標(biāo)來衡量國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平，全面、科學(xué)、合理地評價(jià)地區(qū)、單位和干部的業(yè)績。要改變不平衡的管理體制，形成綜合權(quán)力機(jī)構(gòu)，就需要順應(yīng)政府機(jī)構(gòu)改革的潮流，通過計(jì)劃、預(yù)測，綜合考慮潛在影響因素，協(xié)調(diào)各部門間綜合處理經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會的問題，加強(qiáng)跨部門的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。在環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)上，國家利益與地方利益存在一定的矛盾，健全環(huán)境保護(hù)的中央與地方的協(xié)調(diào)制度就顯得尤為緊迫。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡雙發(fā)，王國平。政府環(huán)境管理模式與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的不兼容性分析[J].貴州社會科學(xué)，2008,（5）:91-96.

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[4]孫志燕，高世楫。環(huán)境政策存在的若干問題與調(diào)整思路[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2007,（11）.

第2篇

論文關(guān)鍵詞：銀行不良資產(chǎn)；成因分析；風(fēng)險(xiǎn)管理；法律規(guī)制

一、金觸不良資產(chǎn)之現(xiàn)狀與成因

(一)金觸不良資產(chǎn)現(xiàn)狀

1999年底，國家成立了四大資產(chǎn)管理公司—華融、信達(dá)、長城和東方，目的在于協(xié)助消化四大國有銀行(中國工商銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行)的19001)億元不良貸款。2001年底，時(shí)任中國人民銀行行長的戴相龍指出，四大銀行的不良資產(chǎn)已達(dá)18001〕億元左右。截至2003年底，四大銀行的不良貸款已達(dá)20001〕億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四大國有商業(yè)銀行的不良信貸資產(chǎn)，1990年為2952億元，1996年達(dá)9500元億,6年間增加了兩倍多。至1999年高達(dá)18001〕億，3年間幾乎又翻了一番。國有銀行在近五年間消化了將近15001〕億元不良貸款(尤其是四大資產(chǎn)管理公司經(jīng)過長期不懈的努力)，但新出現(xiàn)的不良貸款總量幾乎保持在原有水平上。國務(wù)院批準(zhǔn)成立四大資產(chǎn)管理公司，是我國借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和方法，處理國有銀行不良資產(chǎn)的重大舉措。但是，五年過去了，國有銀行的不良資產(chǎn)總量卻有增無減，這使得我們不得不從多角度、深層次分析金融不良資產(chǎn)的成因。

(二)金融不良資產(chǎn)現(xiàn)狀的成因

1.國家所有“虛位”、具體責(zé)任“真空”、金融風(fēng)險(xiǎn)意識淡薄、銀行經(jīng)營管理不善。

2.銀行體制弊端、金融監(jiān)控缺漏、銀行職員素養(yǎng)缺失、金融犯罪問題嚴(yán)重。

3.銀行有法不依—法治觀念淡薄。

4.國企效益低下—債務(wù)轉(zhuǎn)嫁銀行。

5.誠信觀念缺失—逃廢金融債務(wù)。

6.人情關(guān)系文化滲透—銀行借貸關(guān)系扭曲。

二、金觸不良資產(chǎn)之法律規(guī)制

在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，我們應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)、研究和借鑒西方銀行管理經(jīng)驗(yàn)，健全完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

(一)巴塞爾原則及經(jīng)臉

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會于1988年7月通過、于1997年4月補(bǔ)充修訂的(關(guān)于統(tǒng)一國際銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)議》(通稱《巴塞爾協(xié)議》)規(guī)定:資本對風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的最低目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)比率為896，其中核心資本成分至少為496。該協(xié)議出臺之后，德國為首的歐共體各國紛紛響應(yīng)，英國、日本等國銀行均嚴(yán)格達(dá)標(biāo)。美國銀行不僅確保資本充足標(biāo)準(zhǔn)，并創(chuàng)造性地建立了資本風(fēng)險(xiǎn)預(yù)替系統(tǒng)，從而保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)防患于未然，有力地促進(jìn)了美國金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行。1997年9月，巴塞爾委員會通過的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》，規(guī)定了有效銀行監(jiān)管的條件、審批程序、持續(xù)監(jiān)管手段以及監(jiān)管權(quán)力等有關(guān)方面的25項(xiàng)原則。巴塞爾委員會于1998年9月針對銀行出現(xiàn)問題的主要原因頒布的《銀行內(nèi)控制度的基本原則》，先后在內(nèi)控文化、風(fēng)險(xiǎn)識別評價(jià)、內(nèi)控措施與責(zé)任、信息及其溝通和內(nèi)控制度監(jiān)測等方面，規(guī)定了13項(xiàng)原則。同時(shí)，巴塞爾委員會在吸取一些銀行沉痛教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，了《關(guān)于操作風(fēng)險(xiǎn)管理的報(bào)告)(關(guān)于銀行透明度的建設(shè)》等文件。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的上述一系列原則之所以日益得到其成員國與眾多的非成員國的高度重視并適用，就在于這些規(guī)則和要求是巴塞爾委員會聚集了大批業(yè)內(nèi)專家，針對銀行金融業(yè)務(wù)數(shù)年開展過程中的突出問題深人研究的結(jié)論、對策和成果，符合國際商業(yè)銀行發(fā)展的趨勢，具有內(nèi)在的科學(xué)性和外在的權(quán)威性，是巴塞爾委員會與許多國家和國際性組織共同合作的結(jié)晶。

(二)西方銀行風(fēng)險(xiǎn)管理

金融業(yè)高度發(fā)達(dá)的西方國家對風(fēng)險(xiǎn)管理理論和實(shí)踐的不懈探討和深人研究已取得了卓有成效的經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)30年代由美國建立的存款保險(xiǎn)制度，有力地促進(jìn)和穩(wěn)定了美國銀行制度，亦先后為日本、聯(lián)邦德國、英國等國家所借鑒。目前，許多國家均建立并完善了存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度的創(chuàng)立和完善，豐富和發(fā)展了銀行監(jiān)管體系，已成為防范金融風(fēng)險(xiǎn)的行之有效的舉措。

德國商業(yè)銀行在風(fēng)險(xiǎn)管理中的VAR(ValueatRisk)風(fēng)險(xiǎn)度量法以及綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)分散、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)榷喙荦R下的策略，加強(qiáng)金融監(jiān)管，有效地防范和化解了風(fēng)險(xiǎn)。

我國商業(yè)銀行尤其是國有商業(yè)銀行，真正步人金融市場可謂是剛剛踏上征程。我國加入WTO之后，商業(yè)銀行無疑要在經(jīng)濟(jì)全球化的大市場中運(yùn)作、經(jīng)營和發(fā)展。如何防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，控制、減少、避免不良資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真汲取和借鑒西方發(fā)達(dá)國家商業(yè)銀行的管理經(jīng)驗(yàn)和管理措施，逐步提高對我國商業(yè)銀行的監(jiān)督管理水平和我國商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

(三)確立風(fēng)險(xiǎn)防范理念

學(xué)習(xí)和借鑒西方商業(yè)銀行管理經(jīng)驗(yàn)，牢固樹立風(fēng)險(xiǎn)防范理念。金融風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)是整個國家、銀行系統(tǒng)和銀行全體職員共同的事業(yè)。風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)控制的觀念和意識，應(yīng)根植于整個銀行系統(tǒng)內(nèi)的每個部門、每個崗位、每位職員的靈魂深處。正如巴塞爾委員會頒布的“銀行內(nèi)控制度的基本原則”的報(bào)告所要求的，董事會、管理層與全體員工應(yīng)該在銀行內(nèi)部營造一種“內(nèi)控文化”。銀行的所有職員都應(yīng)該了解各自在內(nèi)控制度中的作用，全面投人內(nèi)控制度建設(shè)。

(四)建立完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

借鑒巴塞爾委員會頒布的原則、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議，汲取西方發(fā)達(dá)國家商業(yè)銀行行之有效的管理經(jīng)驗(yàn)，建立和完善我國銀行系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制·，應(yīng)是我國商業(yè)銀行防范金融風(fēng)險(xiǎn)，減少、避免金融不良資產(chǎn)的系統(tǒng)性工程。巴塞爾內(nèi)控基本原則強(qiáng)調(diào)，內(nèi)部控制是需要董事會、高級管理以及全體職員不懈努力而實(shí)現(xiàn)的過程，是一個能夠不斷進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制信息反饋并能進(jìn)行自我調(diào)整的動態(tài)過程。巴塞爾委員會在《有效監(jiān)管核心原則》中指出，在有效銀行監(jiān)管體系中，監(jiān)管者必須具備操作上的獨(dú)立性和實(shí)施監(jiān)管的能力和手段，必須全面了解各類銀行業(yè)務(wù)性質(zhì)，并盡可能確保銀行自身適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)管理，使各個銀行的風(fēng)險(xiǎn)水平得以評估，確保銀行具有充足的資源承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。有效的銀行監(jiān)管體系，必須具有統(tǒng)一、明確的責(zé)任和目標(biāo)，必須具有銀行監(jiān)管的適當(dāng)法律框架，包括銀行機(jī)構(gòu)的許可規(guī)則和持續(xù)性監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管者實(shí)施法律和執(zhí)行審慎監(jiān)管權(quán)的規(guī)定以及對監(jiān)管者的法律保護(hù)，還應(yīng)建立監(jiān)管信息分享安排及信息保密制度等。根據(jù)巴塞爾委員會上述有關(guān)原則及其精神，健全完善的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制應(yīng)是有效的銀行監(jiān)管與銀行內(nèi)控制度的有機(jī)結(jié)合。

(五)健全銀行內(nèi)控制度

從銀行內(nèi)控制度而言，首先應(yīng)建立決策科學(xué)化、管理規(guī)范化、運(yùn)作現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。建立由董事會直接領(lǐng)導(dǎo)的、監(jiān)控全面風(fēng)險(xiǎn)的、相對獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理決策機(jī)構(gòu)，決定銀行風(fēng)險(xiǎn)管理原則和風(fēng)險(xiǎn)管理程序，制定風(fēng)險(xiǎn)管理政策，監(jiān)督評估執(zhí)行管理層控制風(fēng)險(xiǎn)的管理狀態(tài)，提出風(fēng)險(xiǎn)管理的改進(jìn)建議并監(jiān)督其在限期內(nèi)完成改進(jìn)任務(wù)。風(fēng)險(xiǎn)管理決策機(jī)構(gòu)下設(shè)獨(dú)立于銀行業(yè)務(wù)部門的風(fēng)險(xiǎn)管理職能部門，具體跟蹤監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)管理政策和程序的執(zhí)行，開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，監(jiān)管授信業(yè)務(wù)的授權(quán)和受信決策程序，識別評估銀行風(fēng)險(xiǎn)，分析確定可控性風(fēng)險(xiǎn)與不可控性風(fēng)險(xiǎn)，并對可控風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)的控制程序和措施，向有關(guān)業(yè)務(wù)部門提出;對不可控風(fēng)險(xiǎn)，要及時(shí)報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)構(gòu)，以便迅速采取相應(yīng)對策。。其次，要建立和完善信用風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等所有各種風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制制度。實(shí)現(xiàn)制度化、流程化、規(guī)范化的管理，杜絕任何一個不受制度約束的職員，避免任何一項(xiàng)不受規(guī)范監(jiān)控的業(yè)務(wù)。第三，要不斷創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理措施，積極借鑒西方商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?shù)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)處置策略和經(jīng)驗(yàn)，建立健全配套規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)處置制度。第四，要造就整體優(yōu)化的員工隊(duì)伍。1995年1月，巴林銀行因資不抵債，被荷蘭國際集團(tuán)以1美元的價(jià)格收購。幾代人為之努力了200多年的一座金融大廈，被一個普通操盤手毀于頃刻之間。因此，“當(dāng)銀行行長就像坐在火山口上。任何一個普通員工的一個違規(guī)操作，都可能誘發(fā)火山爆發(fā)而導(dǎo)致災(zāi)難性后果”的說法不無道理。這正是金融企業(yè)不同于其他企業(yè)的特別之處:企業(yè)安危不僅僅系于管理層面，而且系于每個普通員工的手里。因此，商業(yè)銀行的員工隊(duì)伍務(wù)必整體優(yōu)化。首先要創(chuàng)新隊(duì)伍建設(shè)理念，確立“員工為主人為本”、“我與企業(yè)共長久”的隊(duì)伍建設(shè)戰(zhàn)略，促使企業(yè)與員工目標(biāo)一致、員工與企業(yè)同步發(fā)展。著力營造了解員工、理解員工、關(guān)心員工、尊重員工的人文氛圍，給予員工自我發(fā)展的空間，滿足員工施展才能的需求。每一位員工均有成就感和歸屬感之時(shí)，也就是商業(yè)銀行的向心力和凝聚力形成之日。其次要有完善的員工培訓(xùn)機(jī)制。通過有計(jì)劃、有步驟、分層次、分業(yè)務(wù)持續(xù)性地對不同崗位的職員進(jìn)行系統(tǒng)性地培訓(xùn)，以全面提高全體員工的綜合素質(zhì)，日益增強(qiáng)每一位員工的風(fēng)險(xiǎn)防范意識和廉潔敬業(yè)意識，不斷提升員工的職業(yè)道德素養(yǎng)。第三要建立合理規(guī)范的工資福利制度。通過對不同崗位績效的定性分析和定量分析，確定相應(yīng)的工資福利待遇，同時(shí)輔助以獎勵機(jī)制。第四要創(chuàng)立科學(xué)的業(yè)績測評和職務(wù)晉升制度。針對不同的崗位和不同的層次以及不同的類別，分別確定相應(yīng)業(yè)績質(zhì)和量的指標(biāo)，定期對每位員工的業(yè)績和潛能進(jìn)行客觀全面的測評。確立科學(xué)的人才觀念，建立公平競爭、因材施用的人事制度，拓寬晉升渠道，從而形成良性循環(huán)的激勵機(jī)制。