時間：2023-02-09 17:11:27
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“影子銀行”又稱為平行銀行系統(tǒng)，在美國，它包括投資銀行、對沖基金、貨幣市場基金、債券保險公司、結(jié)構(gòu)性投資工具（SIV）等非銀行金融機構(gòu)。
在中國，“影子銀行”的概念至今沒有一個明確的界定。
“國內(nèi)許多人對‘影子銀行’的看法不一樣，你要說他是‘影子銀行’，他就很不高興，在美國沒有這么敏感。”一位接近監(jiān)管層的人士表示。
“只要涉及借貸關(guān)系和銀行表外交易的業(yè)務(wù)都屬于‘影子銀行’?！敝袊缈圃航鹑谘芯克l(fā)展室主任易憲容給出如此定義。
按此定義，今年上半年，國內(nèi)“影子銀行”的資金規(guī)模約有3.6萬億元。
但有銀監(jiān)會的人士認(rèn)為，“影子銀行”是非銀行系統(tǒng)，是游離在銀行系統(tǒng)之外的，銀信合作、委托貸款都是銀行業(yè)務(wù)，銀行業(yè)務(wù)怎么能叫做“影子銀行”？
其表示，國內(nèi)的“影子銀行”應(yīng)該是游離于“一行三會”監(jiān)管之外的變相融資機構(gòu)，而信托業(yè)務(wù)是受到銀監(jiān)會嚴(yán)格監(jiān)管的，不應(yīng)該屬于“影子銀行”。
此外，大的國企、PE、小額貸款公司、典當(dāng)行，它們都在變相地貸款，它們是不是“影子銀行”？現(xiàn)在的定義范疇都不明確。
有學(xué)者認(rèn)為，所謂“影子銀行”，是指無銀行之名但有銀行之實的機構(gòu)，包括各類貸款公司、PE、典當(dāng)行等。長期以來它們不在傳統(tǒng)的銀行業(yè)監(jiān)管之內(nèi)。
盡管上述人士認(rèn)為“影子銀行”定義模糊，但國內(nèi)學(xué)術(shù)界、監(jiān)管機構(gòu)的研究部門已在兩年前就展開了對“影子銀行”的認(rèn)定與研究。
“‘影子銀行’最重要和最大的一塊是基于信托公司的融資業(yè)務(wù)，銀監(jiān)會比較專業(yè)，早就注意到‘影子銀行’，之前就對信托業(yè)務(wù)范圍進行了重新設(shè)定。”易憲容說。
中國社科院金融研究所金融產(chǎn)品中心副主任袁增霆稱，金融產(chǎn)品中心的課題組正在持續(xù)地跟蹤研究中國的“影子銀行”體系?！罢J(rèn)識中國的‘影子銀行’，最好按銀行產(chǎn)品線和業(yè)務(wù)線來梳理。中國的‘影子銀行’主要指銀行理財部門中典型的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，特別是貸款池、委托貸款項目、銀信合作的貸款類理財產(chǎn)品?！?/p>
該研究所金融重點實驗室主任劉煜輝認(rèn)為，中國的“影子銀行”包含兩部分，一部分主要包括銀行業(yè)內(nèi)不受監(jiān)管的證券化活動，以銀信合作為主要代表，還包括委托貸款、小額貸款公司、擔(dān)保公司、信托公司、財務(wù)公司和金融租賃公司等進行的“儲蓄轉(zhuǎn)投資”業(yè)務(wù)；另一部分為不受監(jiān)管的民間金融，主要包括地下錢莊、民間借貸、典當(dāng)行等。
最大的資金來源
“在中國，規(guī)模較大的‘影子銀行’是銀信合作，這一塊規(guī)模大，涉及面廣，且大家關(guān)注較多?！敝袊缈圃航鹑谒y行研究室主任曾剛指出,銀信合作的信托方式屬于直接融資，籌資人直接從融資方吸取資金，不會通過銀行系統(tǒng)產(chǎn)生派生存款，這樣就降低了貨幣供應(yīng)的增速。
同時，銀行通過銀信合作將資本移出表外，“減少”了資本要求，并規(guī)避了相應(yīng)的準(zhǔn)備金計提和資本監(jiān)管要求。另外，信托公司資金大量投向各級政府基建項目，形成集中度風(fēng)險和政府融資平臺違約風(fēng)險。
有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年前6個月銀信合作產(chǎn)品較2009年前6個月增加2.37萬億元的規(guī)模，這使得銀行的信貸規(guī)?？刂剖?，銀行通過銀信合作的創(chuàng)新方式釋放出了大量的資金。
盡管2011年銀信合作產(chǎn)品的資金總量在減少，但其仍是“影子銀行”中最大的資金釋放來源。
有專家表示，中國的銀信合作理財已經(jīng)符合了“影子銀行”的部分特征：一方面很難被監(jiān)管；另一方面，商業(yè)銀行通過大規(guī)模的信貸資產(chǎn)證券化后，推向市場銷售給客戶，其利潤是被鎖定的，而風(fēng)險完全被轉(zhuǎn)嫁到了客戶手中，進而出現(xiàn)了風(fēng)險和收益的不對稱，這和美國的房地產(chǎn)信貸證券化有異曲同工之處。
有商業(yè)銀行的相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，銀信合作中，資金募集方以項目未來收益為抵押，由信托公司設(shè)計一款基于該項目現(xiàn)金流的理財產(chǎn)品，周期一般為1年到1年半，并委托銀行代銷。
銀行收取托管費，信托公司收取服務(wù)費，投資者獲得理財產(chǎn)品預(yù)期收益，看上去三方皆大歡喜。不過，一旦現(xiàn)金流出現(xiàn)問題，比如資金募集方房地產(chǎn)商未能如期賣出商品房回籠資金，則該項目成為一個爛尾項目，該理財產(chǎn)品的資金鏈斷裂。這中間，銀行與信托公司已在項目初期獲得托管和服務(wù)費，雖然有借款人提供的反擔(dān)保措施等風(fēng)險補償機制，但受害的往往仍是購買理財產(chǎn)品的普通投資者。
為此，2010年7月2日，銀監(jiān)會口頭通知信托公司暫停銀信合作業(yè)務(wù)。當(dāng)年9月，銀監(jiān)會要求信托公司計算凈資本和風(fēng)險資本，并且持續(xù)要求信托公司凈資本與其風(fēng)險資本的比值不小于100%。
2011年1月，銀監(jiān)會更是明確了商業(yè)銀行合作業(yè)務(wù)表外資產(chǎn)轉(zhuǎn)入表內(nèi)的具體要求；同時要求信托公司對銀信合作貸款按照10.5%的比例計提風(fēng)險資本；最后是對信托公司2010年度分紅作限制性規(guī)定。
銀監(jiān)會主席劉明康也在今年工作會議上多次指出，對銀信合作等“影子銀行”業(yè)務(wù)要果斷予以規(guī)范。在防控“影子銀行”風(fēng)險上，要嚴(yán)格按時間表做好銀信合作表外轉(zhuǎn)表內(nèi)的工作。
中國信托業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，銀信合作業(yè)務(wù)余額呈逐步下降趨勢。截至今年二季度末，中國信托資產(chǎn)規(guī)模達(dá)3.7萬億元，其中銀信合作的信托產(chǎn)品規(guī)模為1.6萬億元（去年3季度銀信合作余額為1.89萬億元）。
非金融機構(gòu)泛濫
在銀信合作嚴(yán)控背景下，仍有不明資金通過其他途徑流入市場。
以房地產(chǎn)行業(yè)為例，統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，在今年前7月的固定資產(chǎn)投資中，房地產(chǎn)開發(fā)投資增長最快，同比增長33.6%；在房地產(chǎn)開發(fā)商資金來源中，較國內(nèi)貸款、利用外資和自籌資金，其他資金來源增速很快，上升了2.6個百分點。
“其他資金的來源根本弄不清?！币讘椚菡f，流入房地產(chǎn)的資金途徑很多，企業(yè)以各種名目申請到貸款，但所貸項目并不真實，錢轉(zhuǎn)而投放高利貸，高利貸目前是資金流入房地產(chǎn)的來源之一。
“民間資金量非常大，現(xiàn)在中小企業(yè)特別是房地產(chǎn)企業(yè)基本上從銀行拿不到錢，只能借高利貸。”武漢某典當(dāng)行負(fù)責(zé)人徐先生表示。
擔(dān)保公司、典當(dāng)行、投資（咨詢）公司、小額貸款公司雖然都有自己的經(jīng)營范圍，但他們基本是以高利貸模式從事民間借貸。“很多擔(dān)保公司甚至吸儲，月息1~1.5分從市場拿錢，貸出去3~5分，跟地下錢莊是一樣的，他們無非是打了一個合法的幌子而已。很多小貸公司也在做民間借貸，私下吸儲，都變成‘影子銀行’了?！睖刂葜行∑髽I(yè)促進會會長周德文稱。
在接受采訪時，上述武漢典當(dāng)行徐先生剛剛談完兩筆借貸生意，“月息均為2.5%”。他表示，正常借貸的行情是年息60%，而且需求量很大，市場爭著要。“這個行業(yè)做得好，確實是一個高利潤的行業(yè)?！毙煜壬锌f，很多人連公司都沒有，錢直接在卡上打進打出。
銀行界人士向記者透露，利用管理漏洞和大型企業(yè)的虛構(gòu)項目，民間借貸公司從銀行套取低成本貸款，然后以高利貸款賺取巨額利差，這個過程中，銀行也成為高利貸市場融資的對象。一些國有擔(dān)保公司、財務(wù)公司也利用國有銀行的資金，偷偷放高利貸。
伴隨著業(yè)務(wù)的激增，這些民間非金融機構(gòu)發(fā)展迅速。截至2011年6月底，全國小額貸款公司機構(gòu)數(shù)量增加到3366家，貸款余額2874.66億元，同比分別增長42%和57%；同時全國共有典當(dāng)行5238家，實現(xiàn)典當(dāng)總額1180億元，同比增長38%。
而在擔(dān)保公司方面，至去年底，全國融資性擔(dān)保法人機構(gòu)共計6030家，實收資本總額達(dá)4506億元，比2009年底增加了約1000億元。
武漢一家擔(dān)保公司平常的資金借貸做到8個點（月息8%），業(yè)務(wù)做得很大，都有了自己的運鈔車。
由于銀根收緊，不僅信托、擔(dān)保行業(yè)獲得超速發(fā)展機會，典當(dāng)行也在此番行情中獲益匪淺。
以浙江的典當(dāng)行為例。截至2011年6月30日，浙江省典當(dāng)企業(yè)發(fā)放貸款累計總額199.48億元，比去年同期增長61.20%，實現(xiàn)稅后利潤11422萬元。
削弱宏調(diào)
“資金很緊的時候，由于對資金的壟斷控制，導(dǎo)致出現(xiàn)很高的收益率，給人制造暴利的機會。”袁增霆說，“而且游離在監(jiān)管體制之外的‘影子銀行’體系，是削弱央行宏觀調(diào)控能力的一個根本性因素。”
袁增霆及其課題組一直在跟蹤研究中國“影子銀行”的系統(tǒng)問題。
浙江民泰商業(yè)銀行國際業(yè)務(wù)部總經(jīng)理孫天宏通過央行數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，“實際現(xiàn)在宏觀調(diào)控的力度并不大”：2011年6月末，廣義貨幣(M2)余額78.08萬億元，同比增長15.9%；狹義貨幣(M1)余額27.47萬億元，同比增長13.1%。
“投資還在高位運行?！彼f，今年1~6月城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額同比增長25.6%；6月房地產(chǎn)開發(fā)投資同比增速為32.9%；半年M2增幅仍比GDP高出5.7個百分點。
事實上，國內(nèi)的“影子銀行”體系顯然不在傳統(tǒng)的貨幣銀行體系之列，也不在央行的調(diào)控范圍之內(nèi)，但同樣行使著貨幣銀行的職能。
金融格局新變化昭示出，央行所能調(diào)控的對象和掌握信息資源日趨受限?！把胄幸藏叫璨扇?yīng)對措施，從監(jiān)管體制上規(guī)避宏觀調(diào)控的失靈。”袁增霆說。
2011年2月，央行調(diào)查統(tǒng)計司司長盛松成曾表示，新增人民幣貸款已不能準(zhǔn)確反映我國實體經(jīng)濟的融資總量。因此，只有將商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)、非銀金融機構(gòu)提供的資金和直接融資都納入統(tǒng)計范疇，才能完整、全面監(jiān)測和分析整體社會融資狀況。
不過，曾剛對社會融資總量數(shù)據(jù)的科學(xué)性表示懷疑?！拔覀儏⑴c討論了很多次，它存在很多缺陷，一是數(shù)據(jù)不能及時獲取，大都是遲滯3個月后才能進行統(tǒng)計；二是民間融資無法統(tǒng)計，這并不是一個完整的融資總量統(tǒng)計。”
孫天宏說，由于銀行存款負(fù)利率，造成銀行存款減少，而實際的貸款需求旺盛，銀行還通過大量代銷信托理財產(chǎn)品或委托貸款，將資金的需求和供給放在表外匹配。這些資金大約80%流向了房地產(chǎn)企業(yè)。
根據(jù)央行數(shù)據(jù)，當(dāng)前銀行貸款余額總體為4萬億元。而截至6月上旬，理財產(chǎn)品的規(guī)模已達(dá)到7萬億。截至目前銀行發(fā)行理財產(chǎn)品共有6000多只，已接近去年全年總量。
由于資產(chǎn)抵押貸款管理虛化和弱化，部分銀行信貸資金并沒有被用作企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營。“企業(yè)通過假的貿(mào)易合同或者虛報銷售數(shù)據(jù)，獲得貸款后再以高利貸形式轉(zhuǎn)貸出去。”孫天宏說。
這就造成銀行資金間接流向“影子銀行”體系。
北京銀聯(lián)信咨詢公司總經(jīng)理符文忠稱，如果銀行根本無法或者沒有努力去了解和監(jiān)控信貸資金的使用方向，銀行就不能正確地評估企業(yè)是否濫用資金，不能把握貸款中的政策風(fēng)險和法律風(fēng)險；銀行無法監(jiān)控資金使用方向，就無法預(yù)測信貸資金回流的時間和金額，難以保證信貸資金的安全收回。
而當(dāng)民間“影子銀行”的體系遭到重創(chuàng)后，風(fēng)險將通過鏈條傳導(dǎo)至正規(guī)的金融機構(gòu)。
借貸風(fēng)險累積
“現(xiàn)在實業(yè)都不景氣，這么高的利率，企業(yè)承受不住，可是又不得不為生存而借高利貸?！睖刂菝耖g資本服務(wù)中心曹舒浩稱，目前溫州企業(yè)丟下廠子和設(shè)備，卷走1到2個億的不少。
“我們單位有三個同事，借高利貸還不上錢，連公職都放棄，出逃了?！闭憬刂菔幸患覚C關(guān)單位的工作人員介紹。
在全國范圍內(nèi)，資金供不應(yīng)求仍在刺激著借貸利率的高企以及市場的膨脹。
今年一季度，溫州民間借貸的交易量是上年平均的1.4倍，民間借貸市場處于活躍階段，借貸規(guī)模的增長也比較明顯。今年6月份，溫州民間借貸綜合利率水平為24.4%，折合月息超過2分，比去年同期上升了3.4個百分點。
如此高的借貸利率根本不是生產(chǎn)利率能夠覆蓋的，這必會引起一些風(fēng)險暴露。“貸款利率高于企業(yè)利潤，短期還可以維持，超過6個月就會出現(xiàn)問題。一些企業(yè)為了生存迫不得已通過民間借貸周轉(zhuǎn)資金，但是眼下又看不到實體經(jīng)濟向好的趨勢，未來這一塊的風(fēng)險會很大。”
銀監(jiān)會人士稱，由于信貸需求旺盛，擔(dān)保會司、典當(dāng)行、小額貸款公司、投資咨詢公司紛紛轉(zhuǎn)行從事高利貸業(yè)務(wù)，而放貸的資金相當(dāng)一部分來自金融機構(gòu)。利用管理漏洞和虛構(gòu)項目，大型企業(yè)從銀行套取低成本貸款后放高利貸賺取巨額利差。
一旦出現(xiàn)資金斷裂，風(fēng)險最終將傳導(dǎo)至傳統(tǒng)金融機構(gòu)。
“現(xiàn)在變成惡性循環(huán)了，有些人借錢就是為了還上高利貸?！备＝垘r市一位從事民間借貸人士稱。
“大家都在撐，看撐到什么時候崩盤，看哪些公司能撐下去。”他說，福建當(dāng)?shù)乩⒁呀?jīng)超過1毛（月息），許多擔(dān)保公司和典當(dāng)行也因收不回錢而倒閉。
特別是一些中小房地產(chǎn)企業(yè)資金鏈非常緊張，一些房地產(chǎn)公司從社會上拿個幾千萬，每月利息就要上百萬元。
溫州一些爛尾樓的老板開始向周德文尋求幫助。
擔(dān)保機構(gòu)本身只能從事銀行貸款的中介擔(dān)保，現(xiàn)在都跑去放貸，成了變相的民間金融。周德文認(rèn)為，應(yīng)該讓民間借貸陽光化，使其規(guī)范運作。
據(jù)接近銀監(jiān)會的人士透露，銀監(jiān)會已要求銀行嚴(yán)格遵循“三個辦法，一個指引”的要求，嚴(yán)格貸后管理，確保資金流到實體經(jīng)濟中，要從源頭控制資金挪用和風(fēng)險隱患。
對此，中國銀行戰(zhàn)略發(fā)展部副總經(jīng)理宗良認(rèn)為，要逐步規(guī)范民間金融，但要把握節(jié)奏、謹(jǐn)慎而為，不然就會使非法經(jīng)營者產(chǎn)生僥幸心理，誤認(rèn)為非正規(guī)機構(gòu)規(guī)模發(fā)展大了最終都會成為正規(guī)機構(gòu)。
系統(tǒng)漏洞
“龐大的‘影子銀行’體系使監(jiān)管層對金融機構(gòu)的監(jiān)管也受到影響。”《財經(jīng)國家周刊》記者從多位監(jiān)管層人士處獲悉，目前銀監(jiān)會對“影子銀行”的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立尚處于初步階段，且針對“影子銀行”的監(jiān)管還存在著很多方面爭議。
曾剛表示，爭議主要體現(xiàn)在監(jiān)管對象、監(jiān)管主體、監(jiān)管規(guī)范三個方面。
“‘影子銀行’存不存在，是好還是壞？第一個是學(xué)術(shù)界定，第二個是規(guī)范的判斷，最后才會有監(jiān)管政策的出臺?！痹鴦傉f。
對“影子銀行”體系的監(jiān)管，具體由誰去執(zhí)行目前還是個問題。接近銀監(jiān)會的人士對《財經(jīng)國家周刊》記者說，由于“影子銀行”涉及到證券、保險、信托等行業(yè)，最后對“影子銀行”的監(jiān)管不僅需要法律授權(quán)，“落（實）到哪一家（機構(gòu)），還需要諸多討論?！?/p>
已借調(diào)至吉林省金融辦的銀監(jiān)會研究局原副局長龔明華也在其發(fā)表的文章中稱，應(yīng)盡快將“影子銀行”監(jiān)管問題納入相關(guān)監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌監(jiān)管政策，明確監(jiān)管主體和職責(zé)分工。
中國人民大學(xué)金融與證券研究所副所長趙錫軍認(rèn)為，由于“影子銀行”涉及到許多非銀行的金融機構(gòu)，如保險公司、投資公司、證券投資公司、基金公司，因此對“影子銀行”的監(jiān)管也要從中國金融整體體系的角度來考慮。
“當(dāng)前中國金融安全體系存在和面臨金融監(jiān)管滯后、存款保險制度缺失、金融市場化程度不高、貨幣市場與資本市場發(fā)展不均衡以及金融系統(tǒng)脆弱性嚴(yán)重等風(fēng)險。中國對‘影子銀行’發(fā)生的監(jiān)管爭議和監(jiān)管難題突出了中國系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管體系不健全?！敝袊茖W(xué)院“中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的金融安全體系建設(shè)”課題組專家指出。
目前，中國的金融監(jiān)管實行的是分業(yè)監(jiān)管模式：銀監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管全國銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構(gòu)；證監(jiān)會對全國證券、期貨市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)管；保監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管全國保險市場。
隨著金融業(yè)的快速發(fā)展，銀行、保險、證券機構(gòu)業(yè)務(wù)彼此融合，行業(yè)間的界線越來越模糊。上述課題組專家指出，中國金融業(yè)實行分業(yè)監(jiān)管，雖然明確了“一行三會”的監(jiān)管職責(zé)，但對于游離于監(jiān)管之外的融資機構(gòu)，尚未制定整體性的監(jiān)管政策框架，導(dǎo)致缺乏相應(yīng)的履職手段和監(jiān)管權(quán)限，權(quán)責(zé)脫離。
“影子銀行”體系所創(chuàng)造的金融工具，幾乎完全破除了金融系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與市場之間的邊界，這種格局讓已習(xí)慣于各司其職的監(jiān)管體制變得無所適從，從而導(dǎo)致貨幣政策失效及暴露出系統(tǒng)性金融監(jiān)管風(fēng)險。
監(jiān)管挑戰(zhàn)
對“影子銀行”的定義至今沒有一個權(quán)威的說法，這是進行監(jiān)管的首道難題；而多頭監(jiān)管主體的存在，也使監(jiān)管變得困難。
“PE現(xiàn)在誰來監(jiān)管？小額貸款公司、典當(dāng)行都在變相貸款，銀監(jiān)會怎么去監(jiān)管？還有一些大的國企金融業(yè)務(wù)，是不是屬于‘影子銀行’？”一位市場人士稱，雖然銀監(jiān)會提出了對“影子銀行”的監(jiān)控，但證監(jiān)會、保監(jiān)會、地方政府等其他監(jiān)管機構(gòu)并沒有明確“影子銀行”的監(jiān)管政策。
民間借貸，包括私人拆借，企業(yè)之間不以商業(yè)票據(jù)為基礎(chǔ)的拆借，互助基金組織以及非政府小額信貸、投資公司、擔(dān)保公司和典當(dāng)行等非金融機構(gòu)，都存在監(jiān)管盲區(qū)。
目前小貸公司和擔(dān)保公司的監(jiān)管責(zé)任是在地方政府，這是明確的。但在地方上由哪個部門具體負(fù)責(zé)，各地有所不同。
方正擔(dān)保有限公司副總經(jīng)理涂濤說，在銀監(jiān)會的規(guī)范文件出臺之前，各種擔(dān)保公司是隨意注冊的，沒有經(jīng)過嚴(yán)格審批的擔(dān)保機構(gòu)，借用了擔(dān)保行業(yè)作為準(zhǔn)金融機構(gòu)的信用，從事一些非法的業(yè)務(wù)。
2010年3月，銀監(jiān)會開始出臺關(guān)于擔(dān)保公司的整頓文件。今年年初開始陸續(xù)發(fā)放融資性擔(dān)保公司的牌照。但一些機構(gòu)仍打著擔(dān)保旗號從事非法集資、非法吸存、高利放貸等活動。
上述武漢典當(dāng)行負(fù)責(zé)人稱，典當(dāng)行由商務(wù)部監(jiān)管，但當(dāng)?shù)厣虅?wù)局根本不管。他表示，實際上現(xiàn)在典當(dāng)行在業(yè)務(wù)金額、注冊資金、利率、抵押手續(xù)上都在違規(guī)經(jīng)營，典當(dāng)行已成為民間吸儲與放高利貸的中介。
而民間私募基金主要以投資咨詢公司、投資顧問公司、工作室等名義，以委托理財方式提供服務(wù)，其運作屬于純民間行為，具體規(guī)模尚沒有權(quán)威數(shù)據(jù)。
目前，民間私募基金缺乏明確的法律規(guī)范，沒有納入監(jiān)管范圍，從而滋生非法集資。大量私募基金游離于監(jiān)管之外加大了整個金融體系的風(fēng)險，部分國外對沖基金透過虛構(gòu)交易、平行貸款、柜臺交易、錢莊及間接通過合格境外投資者渠道進入國內(nèi)市場，對中國金融安全和交易秩序帶來沖擊。
影子銀行究竟是什么？監(jiān)管如何界定？又由誰來監(jiān)管？坊間熱傳的國務(wù)院“107號文”似乎令這些話題變得更加清晰。據(jù)了解，此次的文件內(nèi)容主要包括了影子銀行的發(fā)展、影子銀行的監(jiān)督責(zé)任分工以及完善監(jiān)督管理制度和辦法等。由于市場熱傳期間相關(guān)各方都保持沉默，因此對于“107號文”的真實性，分析人士認(rèn)為，從以前的經(jīng)驗來看，“可信度很高”。
影子銀行極具殺傷力
2013年12月中旬，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》，正式宣告醞釀近一年的中國影子銀行全面監(jiān)管框架敲定。這一文件的出臺也讓影子銀行進入公眾視野。
影子銀行是美國2008年次貸危機爆發(fā)之后所出現(xiàn)的一個金融學(xué)概念，住房按揭貸款的證券化是美國影子銀行的核心所在。美國的影子銀行包括投資銀行、對沖基金、貨幣市場基金、債券保險公司、結(jié)構(gòu)性投資工具（SIV）等非銀行金融機構(gòu)。
2013年10月8日，中國社會科學(xué)院的《中國金融監(jiān)管報告2013》稱，2012年底中國影子銀行規(guī)模或達(dá)到20.5萬億元，占中國GDP的40%與銀行業(yè)總資產(chǎn)的16%。
據(jù)悉，目前影子銀行的資金來源不僅包括儲蓄資金、企業(yè)閑置資金，還包括從銀行融資便利的企業(yè)和個人從銀行套取的低利率貸款資金，再轉(zhuǎn)手貸給大量難以從銀行獲得貸款的企業(yè)和個人。
分析人士指出，不僅國有企業(yè)和民營企業(yè)，甚至連治理結(jié)構(gòu)甚嚴(yán)的上市公司，也進行民間借貸業(yè)務(wù)。這些大型企業(yè)及上市公司的一個簡單操作鏈條，就是從銀行搬運貸款資金，再到民間放貸，從中賺取豐厚息差。
在中國，企業(yè)之間直接拆借資金是被嚴(yán)格禁止的。不過企業(yè)可以通過銀行向借款人發(fā)放委托貸款，貸款利率由委托方?jīng)Q定，銀行則充當(dāng)中介角色，收取委托貸款手續(xù)費，但不承擔(dān)任何信貸風(fēng)險。
那么，巨量的委托貸款流向了何方？有關(guān)調(diào)查顯示，一類流向了上市公司控股子公司；而大多數(shù)的委托貸款則流向了受政策調(diào)控的房地產(chǎn)開發(fā)商和中小企業(yè)。
由于貨幣緊縮使得中小企業(yè)更加難以通過正規(guī)銀行渠道融資，而大型國企等國有部門的借款人能以低廉利率從銀行獲得大筆貸款，并間接向中國的影子銀行體系投放資金。中小民企則普遍通過影子銀行獲得資金。
據(jù)估計，影子放貸機構(gòu)當(dāng)中有90%為國有企業(yè)。影子市場每年的資金流量可能已達(dá)2萬億之多，相當(dāng)于GDP的5%左右。
分析人士表示，影子信貸可能會重新回到銀行的資產(chǎn)負(fù)債表上，并加大貨幣流通的速度。這將使得央行行使利率、存款準(zhǔn)備金率等抑制通脹的常規(guī)手段的效果大打折扣。
中國金融業(yè)實行分業(yè)監(jiān)管，雖然明確了“一行三會”的監(jiān)管職責(zé)，但對于游離于監(jiān)管之外的融資機構(gòu)尚未制定整體性監(jiān)管政策框架，導(dǎo)致缺乏相應(yīng)的履職手段和監(jiān)管權(quán)限，權(quán)責(zé)脫離。
影子銀行的大量資金不但擾亂了宏觀調(diào)控的效果，而且一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂潮，這個游離在監(jiān)管之外的影子銀行體系，可能引發(fā)一場前景難測的金融危機。
中國的影子銀行目前還沒形成龐大的體系，尚未形成系統(tǒng)性風(fēng)險。不過，由于中國的金融體系完全是由國家信用作擔(dān)保，因此各類當(dāng)事人都有過度使用現(xiàn)有金融體系的沖動。鑒于銀根緊縮、房地產(chǎn)調(diào)控，房地產(chǎn)無疑成為影子銀行資金集中地，房地產(chǎn)業(yè)過度信用擴展，風(fēng)險增大。如果監(jiān)管部門不防微杜漸，一旦讓國內(nèi)的影子銀行泛濫，其風(fēng)險累積的速度和程度將會比2008年美國次貸危機更快更嚴(yán)重。
影子銀行進入監(jiān)管視野
影子銀行一般是指那些有著部分銀行功能，卻不受監(jiān)管或少受監(jiān)管的非銀行金融機構(gòu)。簡單地說，影子銀行就是那些可以提供信貸，但是不屬于銀行的金融機構(gòu)。
在中國，影子銀行主要包括信托公司、擔(dān)保公司、典當(dāng)行、地下錢莊、貨幣市場基金、各類私募基金、小額貸款公司以及各類金融機構(gòu)理財?shù)缺硗鈽I(yè)務(wù)，民間融資等，總體呈現(xiàn)出機構(gòu)眾多、規(guī)模較小、杠桿化水平較低但發(fā)展較快的特征。
一直以來，中國影子銀行迷霧重重，一般意義上的影子銀行是指游離于銀行監(jiān)管體系之外、可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險和監(jiān)管套利等問題的信用中介體系（包括各類相關(guān)機構(gòu)和業(yè)務(wù)活動）。據(jù)了解，“107號文”明確定義中國影子銀行主要有三類：一是不持有金融牌照、完全無監(jiān)管的信用中介機構(gòu)，包括新型網(wǎng)絡(luò)金融公司、第三方理財機構(gòu)等；二是不持有金融牌照，存在監(jiān)管不足的信用中介機構(gòu)，包括融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司等；三是機構(gòu)持有金融牌照，但存在監(jiān)管不足或規(guī)避監(jiān)管的業(yè)務(wù)，包括貨幣市場基金、資產(chǎn)證券化、部分理財業(yè)務(wù)等。
長期以來，中國影子銀行存在監(jiān)管真空或監(jiān)管不足。民間借貸、新型網(wǎng)絡(luò)金融公司、融資公司、第三方理財機構(gòu)、典當(dāng)行等沒有明確的監(jiān)管部門，存在監(jiān)管真空。雖然信托、委托貸款、理財、金融租賃等由金融監(jiān)管當(dāng)局實施監(jiān)管，但因為這些傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)與證券業(yè)、保險業(yè)的融合日趨復(fù)雜，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)涉及多個市場，存在監(jiān)管套利動機，使得跨行業(yè)監(jiān)管合作進展慢于業(yè)務(wù)發(fā)展實際，存在監(jiān)管不足。尤其是融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司由地方政府實施監(jiān)管，而地方政府監(jiān)管能力普遍不足。
業(yè)界普遍預(yù)計，繼2013年出現(xiàn)兩次“錢荒”后，2014年金融機構(gòu)仍會受到流動性的較大沖擊。從監(jiān)管層的態(tài)度看，放松銀根的可能性并不大，機構(gòu)預(yù)測的2014年降準(zhǔn)是否會成真仍是一部懸念劇?？紤]到中國分業(yè)監(jiān)管體制，當(dāng)前中國影子銀行監(jiān)管重點應(yīng)是防范跨市場風(fēng)險傳染。監(jiān)管新規(guī)被稱為是針對影子銀行業(yè)務(wù)的一份最全面的監(jiān)管文件，涉及的機構(gòu)包括銀行、信托、保險、證券期貨機構(gòu)、第三方支付等，就連尚未納入監(jiān)管范圍的網(wǎng)絡(luò)金融活動、第三方理財業(yè)務(wù)和非金融機構(gòu)資產(chǎn)證券化等也被收入囊中。
業(yè)內(nèi)人士表示，此次“107號文”主要是確定了一些原則性的東西，比如監(jiān)管的范圍和監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)。據(jù)悉，“107號文”還要求按照誰批設(shè)機構(gòu)誰負(fù)責(zé)風(fēng)險處置的原則，逐一落實各類影子銀行主體的監(jiān)督管理責(zé)任，建立中央與地方統(tǒng)分結(jié)合，國務(wù)院有關(guān)部門分工合作、職責(zé)明晰、權(quán)責(zé)匹配、運轉(zhuǎn)高效的監(jiān)督管理體系。
按照劃分，銀行業(yè)機構(gòu)的理財業(yè)務(wù)由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管；證券期貨機構(gòu)的理財業(yè)務(wù)及各類私募投資基金由證監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管；保險機構(gòu)的理財業(yè)務(wù)由保監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管；金融機構(gòu)跨市場理財業(yè)務(wù)和第三方業(yè)務(wù)由央行負(fù)責(zé)監(jiān)管協(xié)調(diào)。業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，“107號文”要求按照誰批設(shè)機構(gòu)誰負(fù)責(zé)風(fēng)險處置的原則，合理分工監(jiān)管責(zé)任。在這一原則下，影子銀行的監(jiān)管部門將涵蓋“一行三會”，并從中央政府延伸到地方政府。在這樣復(fù)雜的多頭管理格局之下，監(jiān)管的重疊和漏洞在所難免，金融機構(gòu)的監(jiān)管套利空間仍然存在，需要更加細(xì)致的細(xì)則出臺。
監(jiān)管升級捅破地產(chǎn)泡沫？
因為難以監(jiān)管，影子銀行對金融市場造成的影響，包括流通速度和規(guī)模，就沒辦法準(zhǔn)確估算，所以在2008年的全球金融危機后，影子銀行受到了更多關(guān)注。
在中國，影子銀行通常是指游離于銀行監(jiān)管體系之外、可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險和監(jiān)管套利等問題的信用中介體系。影子銀行引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的因素主要包括四個方面：期限錯配、流動性轉(zhuǎn)換、信用轉(zhuǎn)換和高杠桿。影子銀行的風(fēng)險到底有多大？歸其根本，還在于影子銀行對房地產(chǎn)泡沫的助推。面對當(dāng)前動輒9%到10%乃至更高的信托收益率，哪怕其偽裝得再好，稍有一些經(jīng)濟常識的人就能分析出其資金的投向——房地產(chǎn)之外，別無他處。有信托類金融機構(gòu)人士透露，目前市場上有90%的影子銀行資金投向都是房地產(chǎn)或者與房地產(chǎn)相關(guān)。
中國非銀行金融機構(gòu)中規(guī)模最大的是信托公司，流向房地產(chǎn)的影子銀行融資也主要是信托融資和地方融資平臺融資。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2013年房地產(chǎn)信托直接融資規(guī)模約3000億元；通過信托流向地方融資平臺的資金，有一大部分也進入到了房地產(chǎn)領(lǐng)域，而國家審計署近期公布的地方債務(wù)通過信托平臺來源為1.43萬億元。可以說，嚴(yán)管影子銀行對房地產(chǎn)行業(yè)影響最大，甚至可能會出現(xiàn)局部資金鏈斷裂及信用違約事件。
雖然“107號文”正面肯定了影子銀行產(chǎn)生是金融發(fā)展、金融創(chuàng)新的必然結(jié)果，是傳統(tǒng)銀行體系的有益補充，在服務(wù)實體經(jīng)濟、豐富居民投資渠道等方面起到了積極作用，但不可否認(rèn)的是，影子銀行確實存在著一定風(fēng)險，特別是對于房地產(chǎn)行業(yè)而言。文件消息面世前后，地產(chǎn)股的連續(xù)下跌已經(jīng)說明了問題。有分析人士認(rèn)為，房地產(chǎn)類貸款將是2014年金融監(jiān)管的重點?！?07號文”要求對影子銀行的嚴(yán)加監(jiān)管，特別是信托公司不得開展非標(biāo)準(zhǔn)化理財資金池等具有影子銀行特征的業(yè)務(wù)，并對信托受益權(quán)產(chǎn)品做出了明確規(guī)定，預(yù)示2014年房地產(chǎn)企業(yè)融資將會變得艱難。
金融地產(chǎn)不分家，沒有金融的支持，房地產(chǎn)就是無源之水、無本之木。尤其令市場擔(dān)憂的是，房地產(chǎn)企業(yè)流動性將受到影子銀行監(jiān)管的沖擊，因為影子銀行資金主要流向房地產(chǎn)，特別是中小房企。對于流動性極度敏感的中國房地產(chǎn)業(yè)，獲得資金的渠道本來不多，在多年調(diào)控下，銀行早已被嚴(yán)格限制對地產(chǎn)企業(yè)放貸，開發(fā)商幾乎不可能從銀行、股市等正規(guī)渠道獲得融資。因此，房企通過信托、基金等第三方或者說影子銀行渠道獲取資金，在近年來成為越來越普遍的現(xiàn)象，也起到了越來越重要的作用。
從表面上看，從新一屆政府執(zhí)政以來，中央并未出臺具體的房地產(chǎn)調(diào)控措施，但事實上，我們看到，從2013年6月起銀行業(yè)爆發(fā)“錢荒”事件以來，國內(nèi)金融市場的實際利率水平一直居高不下，從很大程度上推高了影子銀行的融資成本，間接大幅推高了房地產(chǎn)的融資成本，對房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)造成了較大的沖擊。
防范市場風(fēng)險為重中之重
多數(shù)媒體評價認(rèn)為，107號文“堪稱中國史上最為嚴(yán)格的影子銀行監(jiān)管文件”。
“107號文”，確定了中國影子銀行全面監(jiān)管框架。雖然中國式影子銀行與美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體基于證券化模式下的影子銀行存在一定差異，但也存在信用轉(zhuǎn)換、期限轉(zhuǎn)換與流動性轉(zhuǎn)換等金融中介的共同特征，因而將其納入全面監(jiān)管框架勢在必行?？紤]到我國分業(yè)監(jiān)管體制，當(dāng)前我國影子銀行監(jiān)管重點應(yīng)是防范跨市場風(fēng)險傳染。
雖說，影子銀行的產(chǎn)生是金融創(chuàng)新的必然結(jié)果，但其融資規(guī)模龐大、杠桿率高、形式多樣易變且不透明則為金融體系的安全埋下了隱患。值得注意的是，銀監(jiān)會在網(wǎng)站的有關(guān)2014年全國銀行業(yè)監(jiān)管工作會議的內(nèi)容中，也強調(diào)要防范四種業(yè)務(wù)風(fēng)險。其中，對于理財業(yè)務(wù)，需建立單獨的機構(gòu)組織體系和業(yè)務(wù)管理體系，不購買本行貸款，不開展資金池業(yè)務(wù)，資金來源與運用一一對應(yīng)；對于信托業(yè)務(wù)，要回歸信托主業(yè)，運用凈資本管理約束信貸類業(yè)務(wù)，不開展非標(biāo)資金池業(yè)務(wù)，及時披露產(chǎn)品信息等，這些內(nèi)容也剛好與“107號文”的相關(guān)內(nèi)容吻合。
一、提升監(jiān)督思路，大力營造履職氛圍
市人大常委會更新監(jiān)督理念，針對目前監(jiān)督工作面臨的新形勢、新問題，拓展工作思路，依法行使監(jiān)督權(quán)，營造了良好的履職氛圍。
一是克服“無欲無求”的觀念，樹立“有為有位”的意識。在人大工作的老同志比較多，存在“船到碼頭車到站”、“不求有功、但求無過”等“無欲無求”的消極思想。這些思想缺乏對人大地位、性質(zhì)的充分認(rèn)識。地方人大及其常委會是國家權(quán)力機關(guān)，是民主法制建設(shè)的第一線，代表人民行使權(quán)力。既然人民信任我們，把權(quán)力賦予了我們，我們就應(yīng)該牢記人民的重托，保持積極向上、奮發(fā)有為的精神面貌和公正無私、坦蕩豁達(dá)的心態(tài)，“在其位，謀其政”，圍繞中心，服務(wù)大局，認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)。
二是克服“自娛自樂”的觀念，樹立“胸懷全局”的意識。有的同志缺乏全局意識，患得患失，認(rèn)為“人大不干不好意思、干多了沒啥意思、干一點意思意思”，把人大監(jiān)督工作狹隘地定位于“自娛自樂”。其實，人大工作是黨的工作的重要組成部分，與黨的其它工作緊密聯(lián)系。抓好人大監(jiān)督工作，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主，依法治國三者有機統(tǒng)一，把監(jiān)督工作放到推進民主法制建設(shè)的全局中去把握，放到促進改革發(fā)展穩(wěn)定的大局中去思考，在議大事、謀全局中做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。
三是克服“虛軟指標(biāo)”的觀念，樹立“陽光監(jiān)督”的意識。過去，人民群眾很少直接監(jiān)督人大，人大工作缺少壓力，人大監(jiān)督工作處于“虛軟指標(biāo)”狀態(tài)。近年來，市人大常委會按照監(jiān)督法的要求，建立了“三公開”公示制（公開監(jiān)督計劃、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方案）、人大常委會組成人員審議發(fā)言通報制（將每次人大常委會會議組成人員審議發(fā)言以簡報的形式下發(fā)人大代表）、人大代表及公民列席人大常委會會議制（每次常委會會議邀請5—7名人大代表和公民列席會議）、人大代表向選民述職等一系列制度，主動接受人民群眾監(jiān)督。
二、突出監(jiān)督重點，全力推進科學(xué)發(fā)展
人大監(jiān)督工作線多面廣，如果面面俱到，往往會影響監(jiān)督效果。只有突出重點，才能使監(jiān)督工作更有深度、更具實效。近年來，市人大常委會緊緊圍繞市委中心工作，把事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展大局、人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的熱點難點問題作為監(jiān)督重點，增強了監(jiān)督工作的針對性和實效性。
一是圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局，深入開展調(diào)研。常委會緊緊圍繞市委“建設(shè)中部強市”的目標(biāo)和“一區(qū)兩帶三極”戰(zhàn)略等中心工作深入開展調(diào)查研究，撰寫了一批高質(zhì)量的調(diào)研報告，提出了許多有分量的建議，得到市委高度重視和社會普遍認(rèn)可。年5月，市人大常委會組織部分常委會組成人員及有關(guān)工委負(fù)責(zé)人赴廣東、廣西等地工業(yè)園區(qū)，就園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展問題進行學(xué)習(xí)考察，并以市人大常委會黨組的名義向市委報送了《打造工業(yè)園區(qū)新優(yōu)勢，推進園區(qū)經(jīng)濟大發(fā)展》的調(diào)查報告。市委高度重視，整合優(yōu)勢資源，完善配套功能，促進了園區(qū)經(jīng)濟大發(fā)展。年6月，圍繞市委建設(shè)新城區(qū)的重大部署，常委會組織部分常委會組成人員和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人赴江蘇昆山、蘇州等地實地考察學(xué)習(xí)城市規(guī)劃和建設(shè)經(jīng)驗，并形成《城市規(guī)劃與建設(shè)考察報告》，市委采納了其相關(guān)建議，積極推進新城區(qū)建設(shè)。目前，我市新城區(qū)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃都已完成，新城區(qū)4平方公里核心區(qū)建設(shè)已全面啟動，正在有序推進。
二是圍繞國計民生，進行重點監(jiān)督。民生問題，民心所系。市人大常委會不斷強化對民生問題的監(jiān)督，把事關(guān)民生的農(nóng)村安全飲水、農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護等作為監(jiān)督重點，督促政府落實解決。近年來，常委會圍繞"水廠建得成、企業(yè)管得好、群眾用得起"的目標(biāo)，每年都組織部分組成人員對這項工作進行跟蹤督辦。市政府廣辟融資渠道，創(chuàng)新運行機制，落實優(yōu)惠政策。近三年，全市共投資2300萬元，修建了10座中心水廠，分步解決了25萬人的安全飲水問題，群眾對此十分滿意。農(nóng)村公路建設(shè)是促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的保障性工程。多年來，行路難困擾著農(nóng)民，制約著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。市人大常委會聽取和審議了全市農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護管理情況的報告，并提出了審議意見。市政府加大投入，建管并舉，確保了農(nóng)村公路"建一條、成一條、養(yǎng)一條、保一條"。近三年來，全市共投資2.5億元，完成通鄉(xiāng)公路建設(shè)38.34公里、通村公路建設(shè)885公里、落實專業(yè)養(yǎng)護人員90人，實現(xiàn)了農(nóng)村公路“村村通”。
三是圍繞熱點難點問題，進行跟蹤監(jiān)督。人大監(jiān)督有許多不是一次視察、檢查就能夠解決好的，市人大常委會通過“監(jiān)督—落實—再監(jiān)督—再落實”的形式，一抓到底，督促熱點難點問題得到了妥善解決。近年來，水污染防治一度成為全市人民高度關(guān)注的焦點問題。年，市六屆人大一次會議將“采取得力措施，加強水污染治理”確定為重點議案。市人大常委會決定五年治理，分步實施，每年都通過深入現(xiàn)場檢查、集中力量整治、召開專題會議督辦等形式，督促市政府及環(huán)保等部門認(rèn)真落實治污工作。關(guān)停了13家污染較大的“五小企業(yè)”，投資2億元建起了2座污水處理廠，督促12家重點企業(yè)安裝了15套污染源在線監(jiān)測裝置。通過近幾年的治理，全市大小河渠的水變清了，人民群眾生活環(huán)境得到了顯著改善。年我市污染物總量減排繼續(xù)保持雙降，經(jīng)省環(huán)保部門認(rèn)定，兩項主要污染物化學(xué)需氧量和二氧化硫分別減排4%、6%。
三、加強預(yù)算監(jiān)督，著力打造陽光財政
預(yù)算監(jiān)督是監(jiān)督工作的重中之重。打造“透明錢柜”，為老百姓管好政府的“錢袋子”，人大常委會責(zé)無旁貸。近年來，市人大常委會不斷探索預(yù)算監(jiān)督的方式方法，預(yù)算監(jiān)督工作取得新進展。
一是強化制度保障，全面實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督“三個轉(zhuǎn)變”。年，市人大常委會按照“遵循法規(guī)、結(jié)合實際、便于操作”的原則，修改《市預(yù)算監(jiān)督辦法》。修改后的監(jiān)督辦法內(nèi)容更全面、程序更明確、方式更科學(xué)、有“預(yù)算才有支出”的原則更突出，使我市預(yù)算監(jiān)督工作實現(xiàn)了實質(zhì)性的“三個轉(zhuǎn)變”：即在預(yù)算編制上，由總預(yù)算與部門預(yù)算分步編制向總預(yù)算與部門預(yù)算同步編制進行了轉(zhuǎn)變；在預(yù)算審查上，由“一審”向“四審”轉(zhuǎn)變；在預(yù)算執(zhí)行上，預(yù)算的調(diào)整和變更由事后批準(zhǔn)向事前審批轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，常委會于年、年又分別制定了招商引資等特殊事項借款備案制度和《關(guān)于資源枯竭城市財力性轉(zhuǎn)移支付專項資金使用監(jiān)督辦法》，為預(yù)算監(jiān)督工作提供了有力的制度保障。
二是強化初步審查，不斷提高預(yù)算監(jiān)督的工作實效。常委會破解專業(yè)人員缺乏的“瓶頸”，通過聘請專業(yè)人員，成立初步審查專班，采取聽匯報與查“四表一書”相結(jié)合、審查總預(yù)算與審查部門預(yù)算相結(jié)合、全面審查與重點審查相結(jié)合、集中審查與進戶調(diào)查相結(jié)合等辦法進行初步審查。每次審查出來的問題以初步審查報告的形式向主任會議報告，市政府分管領(lǐng)導(dǎo)及財政部門負(fù)責(zé)人在主任會議之后7日內(nèi)將相關(guān)問題的解決進行答復(fù)。近幾年來，初步審查報告的問題和建議一般都得到了較好的解決和落實。
三是強化審計支撐，逐步拓展預(yù)算審查監(jiān)督的廣度和深度。常委會始終依托審計部門的力量，一方面把人大的監(jiān)督重點納入審計工作的年度計劃。如常委會要求市審計局對市四大公司（城司、匯橋擔(dān)保公司、盛公司、投資公司）的營運、市國資辦產(chǎn)權(quán)收益專戶、國家投資浩口鎮(zhèn)等基本農(nóng)田土地整理項目等專項資金進行了連續(xù)幾年的跟蹤審計。常委會在聽取審計報告后，形成審議意見交市政府落實，收到了較好的效果。另一方面，注重利用審計成果。審計成果不僅是人大開展預(yù)算審查的重要依托，而且還是跟蹤監(jiān)督，加強整改的重要依據(jù)。在預(yù)算審查時，初步審查專班將預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果作為初步審查的重要依據(jù)之一。主任會議和常委會審查預(yù)算執(zhí)行情況時也要聽取審計局對本級財政預(yù)算執(zhí)行情況的審查報告。同時，我們還注重利用審計結(jié)果進行跟蹤監(jiān)督。對審計查出問題的整改進行了跟蹤督辦，形成審議意見后轉(zhuǎn)交市政府辦理。市政府及有關(guān)部門根據(jù)審議意見進行整改后，向常委會進行專題報告。
關(guān)鍵詞：社會信用體系建設(shè)；金融征信；信用信息
一、泉州征信體系發(fā)展現(xiàn)狀
泉州金融征信體系建設(shè)起步于20世紀(jì)90年代初期。1992年，為滿足商業(yè)銀行專業(yè)分工打破后對貸款信息共享的需求，人民銀行開始試點推行貸款證制度，成為金融機構(gòu)貸款審批的一項重要依據(jù)。1998年，泉州成為全國銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)建設(shè)的首批15個試點城市之一，實現(xiàn)了全國信貸信息的有效聯(lián)網(wǎng)及異地查詢及管理，并開始借助該平臺構(gòu)筑新型的銀企信用關(guān)系。2005年，人民銀行將銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)升級為企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫（下稱“企業(yè)征信系統(tǒng)”）；2006年，個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫（下稱“個人征信系統(tǒng)”）實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)運行，自此，人民銀行全面推開以信貸征信為核心的金融征信體系建設(shè)，兩大征信系統(tǒng)逐漸成為使用者最多且影響力最大的信用數(shù)據(jù)庫。2013年以來，人民銀行泉州市中心支行充分發(fā)揮泉州“金改區(qū)”建設(shè)先行先試引領(lǐng)示范的作用，以小微企業(yè)信用體系試驗區(qū)建設(shè)為立足點和切入點，按照“制度推動+部門聯(lián)動+技術(shù)驅(qū)動+示范帶動”四輪驅(qū)動的工作思路，建設(shè)契合轄情并獨具地方特色的金融征信體系，取得了積極成效。
（一）征信系統(tǒng)信息化穩(wěn)步推進
1.數(shù)據(jù)庫模式由分散到集中。1998年，泉州市作為全國首批試點地區(qū)率先建成銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)地市級數(shù)據(jù)庫，同時根據(jù)三級數(shù)據(jù)庫分散管理原則，逐步推進全省、全國聯(lián)網(wǎng)工作，并于2002年實現(xiàn)跨省異地查詢。2005年，為進一步提高征信系統(tǒng)查詢效率和入庫數(shù)據(jù)的及時性與準(zhǔn)確性，人民銀行啟動了全國集中建庫、各接入機構(gòu)一口接入的信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)；2005年及2006年，泉州市分別實現(xiàn)了企業(yè)及個人征信系統(tǒng)的統(tǒng)一全國聯(lián)網(wǎng)與實時查詢服務(wù)，有效滿足了各類信息使用者日益增長的查詢需求。
2.征信模式從單一到聯(lián)合。改變發(fā)展初期僅采集企業(yè)金融信貸情況的單一征信局面，構(gòu)筑環(huán)保、法院、公積金等多部門共享的信息聯(lián)合征集共享平臺。當(dāng)前，泉州轄區(qū)已將環(huán)保違法信息、公積金繳存信息等5類非銀行信息納入征信系統(tǒng)。
3.業(yè)務(wù)內(nèi)容從單一到復(fù)合。當(dāng)前征信系統(tǒng)對泉州轄區(qū)開放了包括信息查詢、數(shù)據(jù)匯總、統(tǒng)計分析、信用報告、關(guān)聯(lián)查詢、重要信息提示等系列信用產(chǎn)品，有效滿足不同使用主體的查詢需求。
4.認(rèn)知程度從“要我查”到“我要查”。由于系統(tǒng)不斷提升的時效性與日益拓展的信息容量，目前以泉州25家銀行業(yè)金融機構(gòu)為主體的征信系統(tǒng)接入機構(gòu)，已將信用報告查詢作為信貸決策參考的一項重要前置性制度安排，成為征信系統(tǒng)最主要的信息查詢與使用者。目前，泉州市累計開通個人征信查詢用戶1160個，基本實現(xiàn)金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點的全方位覆蓋，系統(tǒng)在防范信貸信用風(fēng)險方面的作用日益凸顯。
5.應(yīng)用領(lǐng)域從貸款“準(zhǔn)入卡”到“經(jīng)濟身份證”。征信系統(tǒng)除履行信貸業(yè)務(wù)準(zhǔn)入“把關(guān)人”職能外，還廣泛應(yīng)用于商務(wù)、工程招投標(biāo)、司法等領(lǐng)域。在政府履職方面，泉州市政府在推進地方社會信用體系建設(shè)的系列制度文件中，均將征信系統(tǒng)作為破解中小企業(yè)融資難題，以及促進經(jīng)濟金融良性互動的重要抓手；同時，還將向征信系統(tǒng)查詢并提供信用報告，作為工程招投標(biāo)、工商“重合同守信用”企業(yè)評選，或人大政協(xié)委員資格審查、優(yōu)秀先進評選表彰等的必要流程，寫入制度條款。信用報告作為各類信息主體的“經(jīng)濟身份證”，正進一步滲透和日益影響到經(jīng)濟主體的融資、經(jīng)濟行為。
（二）地方社會信用體系建設(shè)縱深發(fā)展
1.“征信加法”紓解信息不對稱問題。推動出臺《泉州市小微企業(yè)信用信息交換與共享平臺運行管理制度》，進一步健全完善政府部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)與平臺的數(shù)據(jù)傳輸渠道，積極引導(dǎo)金融機構(gòu)依托平臺和征信系統(tǒng)，建立“審批+培植”的金融征信服務(wù)模式，從中篩選有市場、有效益、有信用的企業(yè)作為首選目標(biāo)客戶。
2.“費用減法”降低小微實體經(jīng)濟的融資成本。推動以信用良好的中小企業(yè)為服務(wù)對象的無還本續(xù)貸模式業(yè)務(wù)顯著擴面。2016年全年累計發(fā)放無還本續(xù)貸業(yè)務(wù)13830筆、金額394.99億元，有效節(jié)約中小企業(yè)融資成本；推動設(shè)立10個以“救信救短、保本微利”為運行原則的非盈利應(yīng)急周轉(zhuǎn)基金，為生產(chǎn)經(jīng)營正常但短期資金緊張的信用良好企業(yè)提供融資成本較低的過橋資金。
3.“增信乘法”積極釋放金融改革創(chuàng)新紅利。推動設(shè)立總額2.7億元的小微企業(yè)貸款風(fēng)險補償及增信資金，推動成立4家政府主導(dǎo)的融資性擔(dān)保公司，撬動銀行信貸發(fā)放59.55億元；推動金融機構(gòu)依托增信資金的杠桿作用，累計創(chuàng)新設(shè)計小微企業(yè)信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式69項。
4.“懲戒除法”助力信用生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。推動泉州市政府印發(fā)《泉州市貫徹落實“構(gòu)建誠信懲戒失信”合作備忘錄的實施意見》等6份系列制度文件，明確金融領(lǐng)域信用體系建設(shè)工作在市金融風(fēng)險防范工作小組領(lǐng)導(dǎo)下開展，建立聯(lián)合懲戒等4項有效工作機制。
（三）征信市場培育有序推進
1.梯次培育地方征信機構(gòu)。明確“先規(guī)范后發(fā)展，以規(guī)范促發(fā)展”的思路，從準(zhǔn)入源頭上切實保障征信市場培育質(zhì)量；同時，結(jié)合轄區(qū)征信市場初期發(fā)展不均衡的實際情況，聯(lián)合泉州市金融工作局，依托泉州市中小微企業(yè)信用信息交換共享平臺，探索培育地方征信機構(gòu)。
2.征信產(chǎn)品日趨豐富。目前泉州市已落地的征信系統(tǒng)載體包括兩大征信系統(tǒng)、動產(chǎn)融資登記公示系統(tǒng)以及以泉州市中小企業(yè)信用信息交換與共享平臺為代表的地方征信平臺；已運用的征信產(chǎn)品主要有信用報告、動產(chǎn)融資登記和查詢、企業(yè)信用評級報告等；征信產(chǎn)品服務(wù)對象包括自然人、金融機構(gòu)、上市公司等。以金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫為例，信用報告查詢已然成為銀行業(yè)金融機構(gòu)貸前審查的必經(jīng)流程。據(jù)統(tǒng)計顯示，泉州轄區(qū)2016年企業(yè)和個人信用報告月均查詢量分別達(dá)2.87萬次和22.01萬次。
（四）征信文化建設(shè)多點推進
1.加強教育促內(nèi)化。通過面向全轄所有商業(yè)銀行征信從業(yè)人員開展“信用關(guān)愛八閩情誠信助圓中國夢”專題演講比賽等活動，深入挖掘“唯信、唯實、團結(jié)、創(chuàng)新”的征信內(nèi)涵，引導(dǎo)和約束征信人的言行舉止，凝聚征信人的“精、氣、神”。
2.依托載體促深化。圍繞征信核心價值理念，采取“征信知識電視大賽”“信貸誠信企業(yè)評選大會”等形式，利用各類媒體開展征信宣傳，營造征信文化建設(shè)的濃厚氛圍，力促征信核心價值觀落地生根。
3.搭建平臺促轉(zhuǎn)化。建立“誠信”主題金融書吧、“誠信與金融生態(tài)館”等多個信用文化載體，著力培育和宣傳征信核心價值觀。
（五）征信監(jiān)管模式逐步完善
1.構(gòu)建執(zhí)法檢查規(guī)范指引。根據(jù)現(xiàn)場檢查實踐經(jīng)驗，組織編印了《征信業(yè)務(wù)執(zhí)法檢查工作標(biāo)準(zhǔn)化指引》（以下簡稱“指引”），以標(biāo)準(zhǔn)化流程方式規(guī)范現(xiàn)場檢查程序，合理設(shè)定處罰金額測算公式，有效矯正自由裁量偏差。
2.探索“2+2”聯(lián)動模式。試點建立市中支、縣支行雙組長與雙主查的聯(lián)動執(zhí)法檢查模式，在此基礎(chǔ)上，進一步探索建立雙交叉機制，即由縣級人行交叉檢查縣域金融機構(gòu)，市縣兩級主查、組長交叉復(fù)核執(zhí)法檢查業(yè)務(wù)，進一步豐富金融征信監(jiān)督層級。
3.強化異常數(shù)據(jù)監(jiān)測核查。遵循“核查全覆蓋、處理有重點”原則，梳理總行異常查詢數(shù)據(jù)監(jiān)測清單，結(jié)合征信評價體系，篩選征信內(nèi)控制度建設(shè)較為薄弱、日常業(yè)務(wù)管理配合不到位、頻繁上榜異常監(jiān)測名錄的金融機構(gòu)開展重點檢查，進一步提升異常數(shù)據(jù)監(jiān)測的針對性及威懾力。
4.建立征信工作聯(lián)席會議機制。定期通報各類接入機構(gòu)在征信管理工作中存在的問題，推動接入機構(gòu)征信管理經(jīng)驗做法的充分交流與積極共享，初步形成良好的監(jiān)管聯(lián)絡(luò)機制。
二、泉州征信體系存在的問題
（一）征信領(lǐng)域法規(guī)制度建設(shè)相對滯后
1.現(xiàn)有法律制度體系尚不健全。目前，我國征信領(lǐng)域所依賴的法律文件主要包括《征信業(yè)管理條例》（以下簡稱《條例》）、《征信機構(gòu)管理辦法》等，尚未形成有機的法律制度體系。一方面，《條例》僅是行政法規(guī)，法律效力層級較低；與此同時，在金融互聯(lián)網(wǎng)化的背景下，征信信息采集與數(shù)據(jù)整合方式將逐步向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化方向拓展，現(xiàn)行《條例》難以滿足新興業(yè)態(tài)下的征信業(yè)務(wù)管理需求。另一方面，現(xiàn)行征信相關(guān)法規(guī)制度未能對個人隱私、個人信用信息的屬性作出明確界定，降低了對信息主體權(quán)益的保護強度與可操作性。此外，信用信息在法律規(guī)范中的運用范圍已遠(yuǎn)超現(xiàn)行征信法律體系，且與《民法》《消費者權(quán)益保護法》等其他律法之間尚未形成明確有效的銜接，降低了對信息主體的保障力度。
2.失信懲戒制度亟待完善。一是有效的失信聯(lián)合懲戒機制尚未全面建立。當(dāng)前，雖然社會信用體系基礎(chǔ)框架已初步建成，但泉州市推進失信聯(lián)合懲戒工作仍需多個行業(yè)的上位法規(guī)支持。而在實際操作過程中，部門間尚未形成有效的制裁合力、聯(lián)合懲戒機制建設(shè)尚處初步探索起步階段，致使失信聯(lián)合懲戒難以達(dá)到預(yù)期效果。二是已入庫的非銀行類失信信息更新緩慢。部分非銀行信息提供部門在電子化程度、數(shù)據(jù)集中等方面均較為滯后，實現(xiàn)失信聯(lián)合懲戒的基礎(chǔ)前提———信息及時更新存在較大的障礙。
（二）征信系統(tǒng)功能尚未得到充分發(fā)揮
1.征信系統(tǒng)覆蓋面有待擴大。目前小額貸款公司等小微信貸機構(gòu)，在接入征信系統(tǒng)方面面臨以下三重難題：一是接入意愿方面，此類機構(gòu)擔(dān)心一旦將信貸業(yè)務(wù)報送征信系統(tǒng)，可能導(dǎo)致部分已與商業(yè)銀行發(fā)生信貸業(yè)務(wù)關(guān)系的客戶資源流失。二是成本控制方面，接入系統(tǒng)需承擔(dān)程序開發(fā)、通訊線路租用等費用，而引導(dǎo)客戶到人民銀行窗口進行查詢，則無需負(fù)擔(dān)上述費用。三是接入硬軟件方面，較之全國性商業(yè)銀行，小微機構(gòu)在業(yè)務(wù)系統(tǒng)、內(nèi)控管理等方面存在較大差距，按要求開展信貸數(shù)據(jù)報送、合規(guī)管理方面存在較大困難。
2.征信查詢服務(wù)渠道有待拓寬。一是征信服務(wù)窗口作為查詢主渠道，其弊端日漸顯現(xiàn)。一方面，人民銀行物理網(wǎng)點較少，人力、物力資源有限，飛速上漲的查詢壓力可能導(dǎo)致征信服務(wù)質(zhì)量及水平的“雙下降”。以人民銀行泉州市中心支行為例，單日最高查詢量已達(dá)1092人次。另一方面，潛存較大的管理風(fēng)險。由于查詢公眾、中介機構(gòu)工作人員聚集于征信服務(wù)網(wǎng)點，可能引發(fā)。二是互聯(lián)網(wǎng)等非現(xiàn)場查詢方式暫難成為查詢主渠道?；趦?nèi)外網(wǎng)物理隔離等安全管理需要，非現(xiàn)場查詢方式一般需隔天才能獲取查詢結(jié)果，加之非現(xiàn)場身份驗證較為復(fù)雜，其查詢效率和體驗感遠(yuǎn)不如征信服務(wù)窗口。
（三）征信市場培育面臨困境
1.征信產(chǎn)品有效需求嚴(yán)重不足。目前，轄區(qū)社會各方對征信產(chǎn)品的有效需求嚴(yán)重不足。信息使用方面，轄區(qū)多數(shù)商業(yè)銀行主要依托征信系統(tǒng)、內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)以及內(nèi)部評級系統(tǒng)三大渠道，來篩選和評定客戶資信狀況，對于其他機構(gòu)提供的準(zhǔn)征信產(chǎn)品接受意愿不高。信息提供者方面，轄區(qū)多數(shù)企業(yè)和個人對信用需求了解不多，更多停留于通過征信系統(tǒng)獲取信用報告，尚未形成使用征信產(chǎn)品的觀念。
2.商業(yè)征信機構(gòu)極度匱乏。目前泉州地方征信機構(gòu)發(fā)展尚處于探索起步階段，現(xiàn)有征信機構(gòu)及信用評級公司缺乏依據(jù)客戶的多元化需求進行專業(yè)研發(fā)、細(xì)分征信產(chǎn)品的能力，致使地方征信市場發(fā)展現(xiàn)狀較之泉州6000億元的信貸規(guī)模，存在明顯的差距，無法滿足各類信貸機構(gòu)深度挖掘信貸業(yè)務(wù)增長點、切實防范信貸資產(chǎn)風(fēng)險的合理訴求。在當(dāng)前經(jīng)濟遭遇較大下行壓力、小微經(jīng)濟主體融資難、融資貴呼聲日益高漲的大背景之下，銀行業(yè)金融機構(gòu)對于地方征信機構(gòu)培育及征信產(chǎn)品的研發(fā)，提出了更為迫切的需求。
（四）基層央行征信管理高效履職仍存障礙
1.征信監(jiān)管方式單一，監(jiān)管成效與風(fēng)險預(yù)警能力不高。一是當(dāng)前仍以重點抽查為主要手段，檢查方式也僅限于檔案資料抽查、查詢記錄比對等方式，尚未形成依循征信業(yè)務(wù)鏈條，對信息報送、查詢以及使用等各關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行全方位監(jiān)控。二是非現(xiàn)場監(jiān)管方面，目前主要依托商業(yè)銀行報送的非現(xiàn)場監(jiān)測報表以及征信中心下發(fā)的異常查詢數(shù)據(jù)開展日常監(jiān)管。由于缺乏完整的非現(xiàn)場監(jiān)管制度以及科學(xué)合理的監(jiān)測指標(biāo)體系，難以及時發(fā)現(xiàn)預(yù)警征信違規(guī)行為。三是系統(tǒng)權(quán)限方面，基層央行無法直接提取接入機構(gòu)查詢明細(xì)以及用戶登錄IP，難以對接入機構(gòu)違規(guī)使用公共查詢用戶或惡意盜查等非法行為進行有效定位及事前排查預(yù)警。
2.基層央行身兼雙重角色，職能定位亟待進一步細(xì)化明確。依據(jù)《條例》第二十七條：“金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫由專業(yè)機構(gòu)建設(shè)、運行和維護。該機構(gòu)不以營利為目的，由國務(wù)院征信監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理?！痹谌嗣胥y行總行層面，征信管理局與征信中心（金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)運維機構(gòu)）在機構(gòu)人員、職能分工上業(yè)已實現(xiàn)分離。但人民銀行各級分支機構(gòu)依然承擔(dān)著征信業(yè)務(wù)監(jiān)管與征信查詢服務(wù)的雙重職責(zé)，監(jiān)管職責(zé)與服務(wù)角色亟待分離。
（五）信用信息主體權(quán)益保護面臨新挑戰(zhàn)
1.接入機構(gòu)信用報告查詢流程風(fēng)險潛存。一是信息查詢方面，部分接入機構(gòu)存在未授權(quán)查詢或先查詢后授權(quán)等違規(guī)情況，致使信息主體知情權(quán)、隱私權(quán)方面難以得到全面、充分的保障。二是用戶管理方面，部分接入機構(gòu)由于業(yè)務(wù)量大、人員調(diào)動頻繁等原因，存在管理員用戶、查詢用戶兼任或多人共用查詢用戶的違規(guī)現(xiàn)象，個別查詢用戶雖已調(diào)離征信崗位但未能及時停用，均在較大程度上增加了用戶被盜風(fēng)險。三是內(nèi)部檢查方面，當(dāng)前征信系統(tǒng)未對接入機構(gòu)開放查詢記錄下載功能，接入機構(gòu)內(nèi)控稽查人員僅能依照用戶已登記臺賬開展核查，難以有效甄別臺賬記錄的真實性。
2.征信系統(tǒng)入庫數(shù)據(jù)質(zhì)量仍待提高。一是數(shù)據(jù)報送、核查方面，部分小型接入機構(gòu)未制定明確的內(nèi)控制度，存在“重征信查詢使用，輕數(shù)據(jù)報送質(zhì)量”的問題。二是從業(yè)人員方面，部分接入機構(gòu)存在報數(shù)人員頻繁變動和報數(shù)工作培訓(xùn)缺位等問題，引發(fā)數(shù)據(jù)報文頻繁出錯，導(dǎo)致入庫數(shù)據(jù)質(zhì)量下降。三是接口程序方面，隨著信貸金融創(chuàng)新的加速推進，部分新型信貸業(yè)務(wù)可能無法按現(xiàn)行接口程序進行規(guī)范報送，致使系統(tǒng)信息存在部分缺失。3.征信異議訴求及救濟機制亟待完善。一是非銀信息異議處理渠道不暢?；鶎臃ㄔ旱确倾y行信息報送機構(gòu)，未能按照“誰報數(shù)，誰改數(shù)”的數(shù)據(jù)糾錯原則，建立健全異議數(shù)據(jù)糾錯機制，對信息主體反映的異議信息常以內(nèi)部系統(tǒng)信息展示正確為由，拒絕信息主體的異議訴求，并引導(dǎo)其向人民銀行申請異議及數(shù)據(jù)糾改。二是跨區(qū)域異議訴求處置銜接不暢。在處理涉及異地機構(gòu)的異議時，由于異地機構(gòu)不屬受理地人民銀行監(jiān)管，經(jīng)常發(fā)生異地異議信息處理時限過長，極易引發(fā)征信投訴甚至法律糾紛。
（六）征信宣傳文化建設(shè)長效機制尚未建立
1.基層央行征信文化建設(shè)機制仍處于初步探索階段。一是缺乏目標(biāo)明確、權(quán)責(zé)分明的組織建設(shè)管理機制，載體創(chuàng)新建設(shè)推進力度不夠，創(chuàng)建彰顯基層央行特點、公眾喜聞樂見的征信文化品牌任重而道遠(yuǎn)。二是各部門協(xié)同聯(lián)動、金融機構(gòu)廣泛參與的建設(shè)長效機制尚未形成，征信文化建設(shè)僅依靠人民銀行唱“獨角戲”，在一定程度上制約已有創(chuàng)建成果的進一步鞏固及深化。三是缺乏全面有效、緊貼履職實際的征信文化建設(shè)形式，征信文化創(chuàng)建及展示形式有限，部分文化建設(shè)活動缺乏時代感、生活感。
2.信用使用主體參與征信文化建設(shè)的主動性有待激發(fā)。銀行業(yè)金融機構(gòu)是征信活動的主要參與方，但目前主動參與征信文化建設(shè)的積極性有待激發(fā)。在偏重業(yè)績考核的大背景之下，商業(yè)銀行的征信文化建設(shè)主要依靠人民銀行的監(jiān)管行政手段推動開展，自主開展的積極性普遍不高；另一方面，商業(yè)銀行征信人力資源相對匱乏，征信從業(yè)隊伍整體素質(zhì)不高，也在一定程度上制約了金融征信文化建設(shè)的深入開展。
三、泉州征信體系發(fā)展的對策建議
（一）加強征信行業(yè)發(fā)展外部環(huán)境建設(shè)
1.進一步完善征信領(lǐng)域法規(guī)機制體系建設(shè)。一要在《條例》基礎(chǔ)上，推動出臺更高層級的律法，向下配套與之相適應(yīng)的涉及征信業(yè)務(wù)活動、互聯(lián)網(wǎng)征信及其監(jiān)管、信用主體權(quán)益保護及信息安全等方面的規(guī)范細(xì)則，逐步豐富并形成覆蓋信用信息采集、加工、保存、查詢和使用全過程、全方位的征信律法制度體系。二要在政府主導(dǎo)下，先行推進重點行業(yè)領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒機制建設(shè)，優(yōu)先選擇影響面廣且與民生關(guān)系密切的食藥、工程建筑等重點行業(yè)領(lǐng)域，并突出在行業(yè)行政許可、優(yōu)惠政策實施等管理事項中，推廣使用行政管理相對人的信用報告。三要盡快制定出臺征信從業(yè)人員執(zhí)業(yè)規(guī)范，形成與征信律法體系遙相呼應(yīng)、互為補充的征信從業(yè)自律約束機制。
2.切實優(yōu)化征信監(jiān)管環(huán)境。一要立足“非現(xiàn)場監(jiān)管為主、現(xiàn)場監(jiān)管為輔”的監(jiān)管主線，積極轉(zhuǎn)換監(jiān)管模式，建立以電子化、網(wǎng)絡(luò)化為基礎(chǔ)的非現(xiàn)場監(jiān)測信息系統(tǒng)，加強對非現(xiàn)場監(jiān)測信息的分析運用，探索建立征信監(jiān)管評價及信息安全風(fēng)險預(yù)警體系。二要切實厘清基層央行征信監(jiān)管職責(zé)及征信服務(wù)角色，設(shè)立征信中心地市級分支中心負(fù)責(zé)金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的運維及查詢服務(wù)，確保基層央行嚴(yán)格高效履行《條例》賦予的征信監(jiān)督管理職責(zé)。三要在征信系統(tǒng)中增設(shè)查詢用戶登陸IP記錄功能，向基層央行開放接入機構(gòu)查詢記錄的下載提取功能。
3.完善信息主體權(quán)益保護環(huán)境。一是有效防范查詢流程風(fēng)險，督促接入機構(gòu)進一步完善查詢授權(quán)審批、用戶安全管理、異議處理等方面的內(nèi)控制度。與此同時，加強查詢監(jiān)測以及痕跡管理，切實保障征信系統(tǒng)安全。二是提升系統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量，督促接入機構(gòu)建立健全數(shù)據(jù)質(zhì)量內(nèi)控機制，對數(shù)據(jù)錄入、報送、糾錯等環(huán)節(jié)進行全流程、全方位管理，并明確報數(shù)人員的從業(yè)資格認(rèn)證與崗位培訓(xùn)要求。同時，要根據(jù)信貸金融產(chǎn)品創(chuàng)新情況，及時調(diào)整接口規(guī)范，切實滿足新興業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)報送需求。三是完善異議訴求及救濟機制，建議從更高層級指導(dǎo)和督促非銀行部門有效落實“誰報數(shù)、誰改數(shù)”的異議信息糾改制度，并積極探索跨區(qū)域異議訴求移送對接機制。
（二）拓展征信系統(tǒng)功能
1.拓寬征信系統(tǒng)覆蓋面。一要加強協(xié)調(diào)推進，依據(jù)《條例》關(guān)于履行信貸數(shù)據(jù)報送義務(wù)的有關(guān)規(guī)定，盡快推動出臺小微信貸機構(gòu)接入征信系統(tǒng)的有關(guān)規(guī)定，確保各小微信貸機構(gòu)接入工作依法有序推進。二要加快推進征信系統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)接入渠道建設(shè)，對目前已采用專線接入的小微信貸機構(gòu)，給予減免一段時期或一定筆數(shù)的查詢收費，以切實提升各小微信貸機構(gòu)接入意愿與查詢應(yīng)用積極性。三要加強接入業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，從制度、技術(shù)和專業(yè)知識層面對小微信貸機構(gòu)開展接入工作培訓(xùn)，引導(dǎo)其從軟硬設(shè)施配備、從業(yè)隊伍儲備以及內(nèi)控制度建設(shè)等方面做好接入準(zhǔn)備。
2.延伸征信查詢服務(wù)渠道。一要強化互聯(lián)網(wǎng)個人信用信息服務(wù)平臺建設(shè)，在確保個人征信信息安全的前提下，探索建立電子郵箱、微信號等多樣化的信用報告反饋方式，大力推進手機APP開發(fā)建設(shè)，提高互聯(lián)平臺的查詢體驗感。二要在征信查詢網(wǎng)點試點配備互聯(lián)PC計算機，重點引導(dǎo)80后、90后的年輕客戶群體開展網(wǎng)絡(luò)查詢，通過“由點及面，以點帶面”的示范效應(yīng)，提升互聯(lián)查詢渠道的認(rèn)知度與使用率。三要提高自助查詢機具布放覆蓋面。試點在人民銀行各級分支機構(gòu)、銀行業(yè)金融機構(gòu)甚或行政服務(wù)中心，推廣應(yīng)用自助查詢機具。四要探索信用報告查詢建設(shè)，推動在內(nèi)控制度健全、征信從業(yè)素質(zhì)較高、客流量較大的金融機構(gòu)網(wǎng)點，設(shè)立查詢窗口。
（三）大力培育地方征信市場
1.強化甄別培育征信機構(gòu)。按照“先規(guī)范后發(fā)展、以規(guī)范促發(fā)展；市場導(dǎo)向為主，政府參與為輔”的階梯發(fā)展培育思路，重點支持大數(shù)據(jù)背景征信機構(gòu)的備案發(fā)展及培育，鼓勵有條件的政府背景數(shù)據(jù)庫平臺積極向市場化運作轉(zhuǎn)化。加強與工商等有關(guān)部門的溝通及交流，進一步強化對轄內(nèi)征信機構(gòu)的甄別與培育，保障征信市場健康長足有序發(fā)展。
2.建立征信產(chǎn)品推廣運用機制。鼓勵政府部門在行政審批、財政補貼、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等領(lǐng)域，主動應(yīng)用信用報告、資信評級等征信產(chǎn)品；引導(dǎo)企事業(yè)單位在訂立合同、業(yè)務(wù)往來等有信用交易背景的情況下，積極要求交易對手提供征信報告，并優(yōu)先選擇信用良好企業(yè)開展接洽合作。
3.樹立建設(shè)標(biāo)桿，擴大示范效應(yīng)。以泉州市中小微企業(yè)信用信息交換共享平臺為載體依托，積極打造“政府建平臺、企業(yè)用平臺”的良性培育發(fā)展模式；積極輔導(dǎo)平臺運行機構(gòu)對已入庫企業(yè)數(shù)據(jù)進行深度整理、加工，利用自主研發(fā)的行業(yè)評價模型，探索適合泉州轄情的中小微主體信用評價機制建設(shè)。
（四）打造征信文化建設(shè)“泉州模式”
1.有序推進，建立征信文化建設(shè)長效機制。一要依托社會信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的組織框架，在地方社會信用體系建設(shè)中嵌入征信文化建設(shè)的短中長期實施規(guī)劃，加強與地方政府及相關(guān)職能部門的溝通聯(lián)系，在地方社會信用體系建設(shè)中找到雙方共生點與契合點。二要提升征信文化建設(shè)層次，將征信文化建設(shè)的愿景、運行體系等方面內(nèi)容塑造成互生共贏的文化體系。三要加強基層央行與商業(yè)銀行征信隊伍的“細(xì)胞工程”建設(shè)，強化征信從業(yè)人員征信理念的培育與征信專業(yè)技能的培訓(xùn)，激發(fā)其參與征信文化建設(shè)的主動性與積極性。
2.融合多種媒介，開創(chuàng)全媒體時代征信文化建設(shè)新局面。一要探索打造“一縣一品”征信文化建設(shè)的有效模式，結(jié)合閩南文化和縣域特色，積極創(chuàng)新征信宣傳方式與載體，如建設(shè)征信主題文化長廊，編排倡導(dǎo)誠信的南音曲目、梨園戲等。二要融合現(xiàn)代傳媒手段推動征信文化傳播，一方面，利用報刊、廣電等傳統(tǒng)媒介，加大征信知識長效化宣傳力度；另一方面，利用微信、微博等多種平臺，借助動漫、視頻等多種形式，提高征信知識的傳播速度與宣傳輻射范圍，不斷擴展基層征信文化建設(shè)的張力。
參考文獻(xiàn)：
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現(xiàn)在，我代表縣人民政府向大會作工作報告，請予審議，并請大會列席人員提出意見。
2013年工作回顧
過去一年，在市委、市政府和縣委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在縣人大、縣政協(xié)的監(jiān)督支持下，縣政府團結(jié)帶領(lǐng)全縣人民，緊扣“項目落實年”主題，加快“兩園三區(qū)四基地”建設(shè)，突出扶貧開發(fā)，培育產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化環(huán)境，擴大開放，改善民生，全縣經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)中有進，勢頭良好，圓滿完成了十七屆人大二次會議確定的目標(biāo)任務(wù)。預(yù)計，全縣生產(chǎn)總值實現(xiàn)112.9億元，增長12.5%；地方財政一般預(yù)算收入完成3.27億元，增長22.4%;全社會固定資產(chǎn)投資完成128.5億元，增長29.1%;社會消費品零售總額完成47.17億元，增長16.5%；規(guī)模以上工業(yè)增加值完成19.4億元，增長26%;農(nóng)民人均純收入達(dá)到9037元，增長15.5%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到22951元，增長15%?？h域綜合實力進一步增強。
產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)壯大。堅持把培育產(chǎn)業(yè)作為富民強縣的主要抓手，扎實開展“項目落實年”活動，9個市級、94個縣級重點項目超額完成年度投資計劃。縣工業(yè)園新開工項目5個，實現(xiàn)產(chǎn)值22億元。西北家具工業(yè)園建設(shè)快速推進，投產(chǎn)企業(yè)32家。全年新增“四上企業(yè)”9戶。新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1萬畝，新增節(jié)水灌溉面積3.1萬畝，糧食總產(chǎn)達(dá)28.7萬噸。新增流轉(zhuǎn)土地3.86萬畝，創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園18個，其中省市級示范園5個，建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)示范基地27個。建成肉雞核心區(qū)，全縣年出欄肉雞600萬只。啟動市縣共建優(yōu)質(zhì)核桃發(fā)展示范縣，新栽核桃2萬畝。申報____白皮松和華胥大杏地標(biāo)產(chǎn)品保護，華胥鎮(zhèn)阿氏村榮獲全國“一村一品”示范村。湯峪養(yǎng)生休閑度假區(qū)、白鹿原文化產(chǎn)業(yè)基地等建設(shè)順利，焦岱鎮(zhèn)鮑旗寨村入選全國“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建試點村。旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，全年接待游客216萬人次，實現(xiàn)旅游綜合收入3.2億元。三次產(chǎn)業(yè)比例調(diào)整到25.6：38.1 ：36.3。
城鄉(xiāng)建設(shè)有力推進。堅持把基礎(chǔ)建設(shè)作為富民強縣的先導(dǎo)工程，城鄉(xiāng)建設(shè)完成投資7.1億元。實施新民街道路、向陽路人行道、縣門街綜合改造工程，建成灞河左岸路和西區(qū)綠化廣場，完成縣污水處理廠提標(biāo)改造。啟動滋水金街等舊城改造項目4個。綠化提升迎賓路、藍(lán)新路、藍(lán)水路等城市主干道。開展城市精細(xì)化管理年和省級園林縣城、省級文明縣城等創(chuàng)建活動，縣城管理水平逐步提高。湯峪重點示范鎮(zhèn)建設(shè)保持全省前列，玉山、葛牌省級文化旅游名鎮(zhèn)建設(shè)順利啟動，灞源、華胥、洩湖、孟村等小城鎮(zhèn)建設(shè)扎實推進，全縣城鎮(zhèn)化率達(dá)到40.6%。啟建新型農(nóng)村社區(qū)4個，95個新農(nóng)村重點村建設(shè)通過市級驗收。完成厚三路、南三路改建和九灞路路基工程。灞河上游（____段）河道綜合治理工程新修河堤22公里。綠化4789畝白鹿原直觀坡、4755畝秦嶺北麓淺山區(qū)、水安路及水陸庵旅游專線，整片造林4萬畝。
扶貧攻堅成效顯著。堅持把扶貧開發(fā)作為富民強縣的關(guān)鍵舉措，貧困村面貌明顯改善。在確定30個重點貧困村集中幫扶、典型示范的基礎(chǔ)上，積極推進79個村市縣“兩聯(lián)一包”工作，動員全縣4069名干部職工包扶5555戶絕對貧困戶，逐村逐戶落實脫貧措施。設(shè)立產(chǎn)業(yè)幫扶基金975萬元，發(fā)放小額創(chuàng)業(yè)貸款6930萬元，幫扶貧困村栽植核桃7990畝，種植櫻桃、板栗、西瓜等水雜果2520畝，培育各類苗圃1075畝，養(yǎng)雞2.2萬只，養(yǎng)羊2100只。匯聚各方資源，集中向貧困村投入2.01億元，新建移民搬遷點（社區(qū)）23個，硬化通村路60公里、產(chǎn)業(yè)路40公里，修橋21座，打深水井6眼，建設(shè)人飲工程14處，改廁930戶。1.88萬絕對貧困人口全面脫貧，全縣脫貧4.5萬人。
改革開放取得突破。堅持把改革開放作為富民強縣的不竭動力，縣域發(fā)展活力不斷激發(fā)。理順食品藥品監(jiān)督管理體制，啟動縣醫(yī)院、縣婦幼保健院法人治理結(jié)構(gòu)改革試點。推行大學(xué)區(qū)管理制和校長聘任制。完成玉山鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點。實施農(nóng)作物[:請記住我站域名/]政策性 保險試點24.5萬畝。與曲江新區(qū)、西投控股、市建工集團、市水務(wù)集團及陜西天然氣公司建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，縣城生活垃圾無害化填埋場、焦湯旅游專線、工業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)化廠房等一批合作項目順利實施，縣域經(jīng)濟發(fā)展的資金制約大幅緩解。第十七屆“西洽會”簽約項目15個，總投資達(dá)91億元。全年實際利用內(nèi)資10億元，實際引進外資1100萬美元。開展投資環(huán)境集中整治活動，查處破壞投資環(huán)境的事件10起，項目建設(shè)環(huán)境明顯改善。
社會事業(yè)不斷進步。堅持把社會建設(shè)作為富民強縣的重要內(nèi)容，社會管理和服務(wù)水平不斷提高。完成18所中小學(xué)基建工程，營養(yǎng)改善計劃實施率100%?？h圖書館新館主體封頂，組建縣文聯(lián)、縣劇團，放映公益電影6240場次，組織惠民演出76場。完成第三次全國文物普查____成果展示。完善灞源、葛玉中心衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施，率先在全市開展鎮(zhèn)村衛(wèi)生服務(wù)一體化管理試點工作。順利通過全國中醫(yī)先進縣、國家科技進步縣復(fù)審。人口自然增長率控制在5.25‰。推進省級食品安全放心縣和餐飲服務(wù)示范縣創(chuàng)建活動。加大治污減霾工作力度，拆除燃煤鍋爐25臺，加強建筑工地和道路揚塵污染控制，空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。完成第五次社區(qū)居委會換屆工作。組織法律“六進”活動，“六五”普法扎實推進。開展化解重點積案百日大行動，化解積案27件。加強安全生產(chǎn)“三基”建設(shè)，全年未發(fā)生重大安全事故。積極開展“五防五打五管控”等集中整治，社會大局和諧穩(wěn)定。
惠民實事有效落實。堅持把改善民生作為富民強縣的最大責(zé)任，年初確定的十件惠民實事全面完成。15個商貿(mào)市場基本建成；修建通村水泥路錯車帶1020個；新建公辦幼兒園7所；投運校車40輛；縣城新建公廁6座；建成縣門街綠地廣場；消除66個行政村通訊盲區(qū)；完成18個行政村農(nóng)網(wǎng)改造；新修農(nóng)村飲水安全工程87處；改造農(nóng)村危房1000戶。保障性住房建設(shè)任務(wù)全面完成。28個李家河水庫移民搬遷安置點全部建成,375戶移民入住新居。廣電“戶戶通”惠及群眾2.2萬戶，整轉(zhuǎn)數(shù)字電視1.1萬戶。新增城鎮(zhèn)就業(yè)5500人，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力14.7萬人。縣財政社會保障資金支出5.2億元，新農(nóng)合補貼1.88億元，發(fā)放民政救助、補助等資金1.9億元，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)全覆蓋。
施政行為更加規(guī)范。堅持把政府自身建設(shè)作為富民強縣的有力保障，政府職能加快轉(zhuǎn)變。完善政府常務(wù)會議議事程序，成立決策咨詢委員會，建立法律顧問團參與重大決策制度，全年召開政府常務(wù)會議12次，學(xué)法講法4次，研究議題56項，其中涉及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃10項、改善民生11項、城鄉(xiāng)建設(shè)9項、規(guī)章制度10項、其他方面16項，政府工作更加規(guī)范。自覺接受縣人大、縣政協(xié)監(jiān)督，辦理人大代表建議44件、政協(xié)委員提案108件，辦結(jié)率、滿意率分別達(dá)到100%、99 %。優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，建成縣級電子政務(wù)平臺，縣政務(wù)服務(wù)中心辦理群眾事項1萬余件，辦結(jié)率100%。認(rèn)真貫徹中央“八項規(guī)定”和省市縣相關(guān)規(guī)定，“三公”經(jīng)費同比下降12%。對58個單位進行預(yù)算、財務(wù)審計，對13名領(lǐng)導(dǎo)干部進行離任審計。完成國庫集中支付改革，加強公務(wù)車輛管理，深化行業(yè)專項治理，政風(fēng)行風(fēng)滿意度明顯提升。
編制、統(tǒng)計、糧食、人防、物價、檔案、氣象、婦女兒童、國防動員、精神文明建設(shè)等工作也取得了新的成績。
各位代表！成績來之不易，奮斗充滿艱辛。一年來，全縣干部群眾用創(chuàng)新和實干破解了諸多難題，用智慧和勤勞推動了健康發(fā)展。我們所取得的一切成績，都是市委、市政府和縣委正確領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果，是縣人大、縣政協(xié)和社會各界有效監(jiān)督、大力支持的結(jié)果，是全縣人民團結(jié)拼搏、共同努力的結(jié)果。在此，我代表縣人民政府，向奮戰(zhàn)在全縣各條戰(zhàn)線上的廣大干部職工、人民群眾，向長期以來支持____發(fā)展的各位代表和社會各界人士，表示衷心的感謝和崇高的敬意！
回顧一年來的工作，我們更加清醒地認(rèn)識到，前進道路上還存在著不少困難和挑戰(zhàn)。一是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟效益還不穩(wěn)定，縣域綜合實力不強的局面未得到根本扭轉(zhuǎn)。二是扶貧開發(fā)任務(wù)艱巨，民生投入仍顯不足，教育、衛(wèi)生等基本公共資源配置還需優(yōu)化。三是宏觀經(jīng)濟持續(xù)低迷，部分企業(yè)融資困難，投資環(huán)境不盡人意，項目推進不理想。四是個別干部缺乏擔(dān)當(dāng)進取意識，工作效能和服務(wù)水平有待進一步提高。對此，我們將采取切實措施，認(rèn) 真加以解決。
2014年工作要求和預(yù)期目標(biāo)
2014年是貫徹黨的十八屆三中全會精神、全面深化改革的開局之年，也是落實縣“十二五”規(guī)劃、加快 “人文山水____，西安東部新城”建設(shè)的重要一年。按照縣委十五屆三次全會的安排部署，今年政府工作的總體要求是：認(rèn)真貫徹落實黨的十、十八屆三中全會精神，按照市委、市政府和縣委的決策部署，深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，以加快發(fā)展和改善民生為主線，以工作效能提升為主題，以扶貧開發(fā)為統(tǒng)攬，以兩園三區(qū)四基地為重點，深化產(chǎn)業(yè)培育，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，擴大改革開放，持續(xù)改善民生，全力促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)新型化、縣域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)生態(tài)化、民生均等化，不斷加快“人文山水____，西安東部新城”建設(shè)步伐。
主要預(yù)期目標(biāo)：全縣生產(chǎn)總值增長11%;地方財政一般預(yù)算收入增長19.5%;全社會固定資產(chǎn)投資增長25%;規(guī)模以上工業(yè)增加值增長15.5%;社會消費品零售總額增長12%;實際利用外資1100萬美元; 實際引進內(nèi)資10億元;農(nóng)民人均純收入增長13%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長12%;萬元生產(chǎn)總值能耗降低率3.5%;人口自然增長率控制在6‰以內(nèi)。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，今年政府工作應(yīng)把握好以下幾點：
堅持改革創(chuàng)新。改革開放是推動發(fā)展的動力源泉。要把改革貫穿于發(fā)展的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)，釋放改革紅利，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力和內(nèi)生動力。要突出屬地管理，堅持簡政放權(quán)，推進事權(quán)改革，做到管理重心下移、服務(wù)關(guān)口前移。要秉持不圖所有、但求所在的理念，促進合作共建，實現(xiàn)借力發(fā)展。
堅持科學(xué)發(fā)展?？茖W(xué)高效是持續(xù)發(fā)展的根本內(nèi)涵。要提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動經(jīng)濟綠色發(fā)展,著力打造____經(jīng)濟升級版。要統(tǒng)籌推進穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生各項工作，保持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。要堅持以人為本、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、四化融合，著力加快新型城鎮(zhèn)化進程。
堅持改善民生。改善民生是經(jīng)濟發(fā)展的最終目的。要強力推進扶貧攻堅，持續(xù)增加群眾收入，幫助群眾盡早過上幸福生活。要加大民生投入，多辦群眾期盼關(guān)注的實事，切實提高群眾生活水平。要完善社會保障體系，推進基本公共服務(wù)均等化，不斷提升群眾生活質(zhì)量。
堅持轉(zhuǎn)變作風(fēng)。工作作風(fēng)是加快發(fā)展的有效保障。要認(rèn)真貫徹落實黨的群眾路線，樹立群眾觀念，提升服務(wù)群眾的能力和水平。要堅決落實中央“八項規(guī)定”，嚴(yán)明工作紀(jì)律，建立作風(fēng)建設(shè)長效機制。要扎實開展“效能提升年”主題活動，崇尚實干，強化執(zhí)行，跟蹤問效，促進縣域繁榮和諧。
2014年主要工作任務(wù)
圍繞全年目標(biāo)任務(wù)，今年重點抓好以下六項工作：
（一）以扶貧開發(fā)統(tǒng)攬發(fā)展，接繼打好扶貧攻堅戰(zhàn)
以扶貧開發(fā)統(tǒng)攬工作全局，深化扶貧開發(fā)模式，著力改善貧困村生產(chǎn)生活條件，大力發(fā)展脫貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，幫助貧困群眾早日實現(xiàn)脫貧致富。
優(yōu)化脫貧基礎(chǔ)條件。把改善群眾生產(chǎn)生活條件與改變提升農(nóng)村面貌結(jié)合起來，通過落實行業(yè)、企業(yè)扶貧聚集項目，采取土地增減掛鉤、閑置資產(chǎn)抵押等渠道籌集資金，新建通村水泥路125公里，實施人飲工程8處，完成農(nóng)網(wǎng)改造工程26項，新建健身廣場2個、村級公共服務(wù)中心2個，改廁830戶，力爭使貧困村水、電、路、通訊等方面的突出問題得到全面解決。加強偏遠(yuǎn)地區(qū)教學(xué)點和衛(wèi)生室建設(shè)，推動貧困地區(qū)基本公共服務(wù)全覆蓋。充分用好移民搬遷、危房改造、生態(tài)建設(shè)等政策，年度新開工移民點33個，完成2922戶11617人的移民搬遷任務(wù)，實施危房改造1000戶。
促進群眾增收致富。實施新型職業(yè)農(nóng)民塑造工程，充分利用與西農(nóng)大合作的平臺，培訓(xùn)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員1000人次，通過陽光工程、雨露計劃培訓(xùn)農(nóng)民1.5萬人次。用好小額扶貧貼息貸款、創(chuàng)業(yè)貸款、產(chǎn)業(yè)幫扶基金，引導(dǎo)群眾積極發(fā)展核桃、藥材、蔬菜、奶山羊、土雞等特色種養(yǎng)業(yè)，從事農(nóng)家樂和家庭手工業(yè)。新建產(chǎn)業(yè)示范園22個、創(chuàng)業(yè)示范基地10個。成立產(chǎn)業(yè)協(xié)會，鼓勵農(nóng)民發(fā)展專業(yè)合作社，通過“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等形式，把貧困群眾的生產(chǎn)納入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營之中。加大勞務(wù)輸出力度，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力13萬人，其中貧困人口4萬人。完善脫貧群眾動態(tài)管理辦法，鞏固擴大消除絕對貧困人口成果。
凝聚扶貧開發(fā)合力。堅持扶貧開發(fā)“四個幫扶”工作機制，不斷深化“兩聯(lián)一包”工作，引導(dǎo)市級幫扶單位，尤其是工商聯(lián)組織的幫扶企業(yè)，加大貧困戶勞務(wù)輸出和增收項目資金投入，增強貧困戶造血功能。制定和完善幫扶工作考核管理辦法，堅持機關(guān)干部對口幫扶“三年不變”政策，繼續(xù)幫助貧困戶和脆弱脫貧戶解決困難、改善生活、增加收入。縣財政按不低于一般預(yù)算收入2%的比例安排專項扶貧資金。完善政策引導(dǎo)機制，激勵全社會參與扶貧開發(fā)，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、群眾自立、社會參與、保障托底”的扶貧機制，確保 58150人全面脫貧。
（二）以產(chǎn)業(yè)培育支撐發(fā)展，著力推動縣域城鎮(zhèn)化
堅持產(chǎn)業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化促進產(chǎn)業(yè)化的思路，深入推進產(chǎn)業(yè)培育，加快城鄉(xiāng)建設(shè)步伐，加速就地城鎮(zhèn)化，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、和諧共進。
壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。增量提速工業(yè)，啟動縣工業(yè)園浙江農(nóng)發(fā)集團食品產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，實施絕味鴨脖、桃花春食品等5個項目，建成金盾人防、金一諾鋼結(jié)構(gòu)等項目，園區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)值23億元。投資5億元加快西北家具工業(yè)園二期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，啟動物流、倉庫和生活配套區(qū)建設(shè)，力爭入園企業(yè)140家，投產(chǎn)企業(yè)50家。全年新增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)6戶。升級提效農(nóng)業(yè)，推進白鹿原現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，新創(chuàng)建1個省級示范園、3個市級示范園、10個縣級示范園。栽植優(yōu)質(zhì)核桃3萬畝，新建標(biāo)準(zhǔn)化肉雞棚舍50棟，實施嶺區(qū)3萬畝無公害蔬菜基地建設(shè)。加快完善基層農(nóng)技服務(wù)體系，發(fā)展“訂單農(nóng)業(yè)”，培育5個市級龍頭企業(yè)，鼓勵涉農(nóng)企業(yè)爭創(chuàng)省市名牌。新增流轉(zhuǎn)土地2萬畝，實施國家小型農(nóng)田水利重點縣項目，新修基本農(nóng)田1.5萬畝，新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1萬畝，糧食播種面積穩(wěn)定在90萬畝以上。優(yōu)化提質(zhì)三產(chǎn)，以西安建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶文化旅游中心為契機，加快西安日月灣國際旅游度假區(qū)、湯峪林海溫泉度假區(qū)等項目建設(shè)，加快創(chuàng)建湯峪國家4A級養(yǎng)生休閑度假區(qū)，將白鹿原文化產(chǎn)業(yè)基地打造為省級重點文化產(chǎn)業(yè)基地。整合文化旅游資源，完善標(biāo)識牌等旅游接待服務(wù)設(shè)施，提升景區(qū)服務(wù)質(zhì)量，全年接待游客200萬人次以上，實現(xiàn)旅游綜合收入超過3.5億元。實施焦岱、厚鎮(zhèn)等一批“新網(wǎng)工程”項目，加快7個農(nóng)村商貿(mào)市場建設(shè)，發(fā)展限上企業(yè)2戶。
打造靚麗縣城。堅持老城區(qū)提升改造和新區(qū)開發(fā)建設(shè)并舉，投資1.5億元，完善縣城道路、管網(wǎng)等市政設(shè)施，加快供熱供氣、雨污分流步伐。新建灞河人行拱橋，實施體育路、藍(lán)金路立交橋改造，建設(shè)南區(qū)污水處理廠，完善縣城排污管網(wǎng)，杜絕縣城生活污水直排灞河。推進滋水金街、新城路片區(qū)等綜合改造，建設(shè)向陽休閑廣場和灞河濱河公園。加快世貿(mào)酒店、____新城二期、藍(lán)水新城、白鹿溪岸等項目建設(shè)進度。以創(chuàng)建國家衛(wèi)生縣城為載體，加強城市精細(xì)化管理，完善縣城標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，推行網(wǎng)格化、屬地化城市管理新模式，規(guī)范城鄉(xiāng)自建房，開展小產(chǎn)權(quán)房清理工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)管理水平新提升。
建設(shè)特色小鎮(zhèn)。以完善重點區(qū)域、重點鎮(zhèn)村水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施為抓手，著力推 進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。加快湯峪重點示范鎮(zhèn)建設(shè)，完善供水、供氣等公共配套，實施山體點亮、濱河大道建設(shè)等工程，建設(shè)環(huán)山路湯峪旅游客服中心。與曲江新區(qū)合作，強力推進玉山文化旅游名鎮(zhèn)建設(shè)，啟動玉山湖文化景區(qū)、玉山新桃園、玉山新家園等項目，把玉山打造成小城鎮(zhèn)建設(shè)的新標(biāo)桿。啟動山水葛牌生態(tài)休閑旅游度假區(qū)建設(shè)，加快葛牌古鎮(zhèn)整體改造，逐步恢復(fù)古鎮(zhèn)風(fēng)貌。加快華胥、洩湖、灞源、孟村等小城鎮(zhèn)建設(shè)，有序推進有條件農(nóng)民進城落戶4000人。做好渭玉高速____段建設(shè)和環(huán)山路拓寬改造工程，完成九灞路和馮十路改建，實施29條100公里通村公路完善工程。建成灞源、華胥、藍(lán)橋變電站。啟建新農(nóng)村重點村96個，抓好4個新型社區(qū)和4個片區(qū)化公共服務(wù)中心建設(shè)。
（三）以綠色生態(tài)助推發(fā)展，打造美麗宜居新家園
堅持把優(yōu)美生態(tài)作為____的最靚名片，樹立生態(tài)文明理念，加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度，打好治污減霾攻堅戰(zhàn)，保護好青山綠水，著力建設(shè)美麗____。
加強生態(tài)建設(shè)。實施秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護和“八水潤西安”工程，圍繞建設(shè)森林城市，開展城市重要節(jié)點、環(huán)路、廣場綠化，實施縣城擴綠補綠工程，完成南區(qū)迎賓路、灞河左岸路等主干道路綠化提升。綠化滬陜高速迎面坡等重點路段2679畝、秦嶺北麓淺山迎面坡7656畝，整片造林4.5萬畝。建成灞河上游（____段）河道綜合治理工程，啟動灞河灞源段治理，新修湯峪河河堤4.5公里。在全縣打造一批景觀鎮(zhèn)，建設(shè)30個生態(tài)示范村，創(chuàng)建1個省級生態(tài)鎮(zhèn)、1個省級生態(tài)村，4個市級生態(tài)鎮(zhèn)、4個市級生態(tài)村，不斷提高縣域生態(tài)質(zhì)量。
保護秀美山川。開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動，注重保留村莊原始風(fēng)貌，建設(shè)藍(lán)橋野竹坪、小寨董嶺等5個特色鮮明的鄉(xiāng)村游示范村和寫生基地。加強農(nóng)村環(huán)境管理，抓好移民遷出區(qū)土地復(fù)墾、生態(tài)恢復(fù)工作，實施小流域綜合治理、荒坡整治等水保生態(tài)工程建設(shè)。實行農(nóng)村生活垃圾集中收集處理，新建沼氣池1000口，安裝太陽能1000臺，完成改廁1500座，農(nóng)作物秸稈利用率達(dá)到98%以上。加強林木、水源、土地、礦產(chǎn)等資源保護，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察，強化旱地挖沙和河道采砂管理，從嚴(yán)打擊非法采砂采石行為，實施采砂權(quán)公開拍賣，保護河道生態(tài)環(huán)境，讓____始終山美、水清、天藍(lán)。
狠抓環(huán)境治理。繼續(xù)開展創(chuàng)建國家衛(wèi)生縣城等“四創(chuàng)”活動，強化治污減霾措施，加強燃煤鍋爐拆改和餐飲業(yè)油煙治理，實施水、氣污染綜合治理，遏制揚塵污染，著力改善縣域大氣環(huán)境質(zhì)量。治理水土流失面積50平方公里，實施土地整理項目1000畝，改造空心村2個。加強城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生綜合整治，加快建設(shè)縣城生活垃圾無害化填埋場、南區(qū)垃圾壓縮站和15座公廁。實施“美麗鄉(xiāng)村、潔凈家園”創(chuàng)建活動，開展農(nóng)村污染連片治理和農(nóng)家樂污染專項整治，完成畜禽污染治理項目3個，努力建設(shè)生態(tài)式村莊、田園式家園。
（四）以改革開放創(chuàng)新發(fā)展，激發(fā)縣域經(jīng)濟新活力
以黨的十八屆三中全會精神為指針，解放思想，更新觀念，加快開放步伐，加大改革力度，創(chuàng)新工作舉措，著力推動縣域經(jīng)濟社會跨越發(fā)展。
深化重點領(lǐng)域改革。推進鎮(zhèn)級機構(gòu)改革和事業(yè)單位分類改革。實施衛(wèi)生計生、食品藥品和氣象機構(gòu)綜合改革。做好“營改增”等財稅體制改革。申報國家級縣級公立醫(yī)院改革試點縣，進一步推進大學(xué)區(qū)管理制，加大公辦學(xué)校校長、教師交流輪崗力度，提高衛(wèi)生、教育管理水平。運用市場機制盤活供銷、糧食、經(jīng)貿(mào)等系統(tǒng)國有資產(chǎn)，穩(wěn)步推進縣屬企業(yè)改制。創(chuàng)新信貸融資體制機制，組建小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司，設(shè)立中銀富登村鎮(zhèn)銀行，鼓勵民間資本進入交通、水利、市政、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域。探索戶籍管理制度改革。加快集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)發(fā)證工作，開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點。
提高招商引資水平。舉辦形式多樣的項目推介會、投資環(huán)境說明會，提升____知名度和吸引力。堅持擇商選資，招優(yōu)引強，建立項目篩選評估退出機制，規(guī)范已簽約項目，集中清理閑置資源、圈而不建的項目。做好重大項目策劃、包裝，以家具制造、食品加工、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和休閑旅游為重點，開展招商活動5次以上。組織參加好第十八屆“西洽會”，力爭簽約項目15個以上，總投資額80億元以上。完善招商項目保障、推進和考核機制，確保簽約項目順利落地。綜合治理投資環(huán)境，加強窗口單位、執(zhí)法人員監(jiān)管，規(guī)范執(zhí)法部門對企業(yè)檢查行為，依法嚴(yán)厲打擊破壞投資環(huán)境的人和事，為企業(yè)提供便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。
加快合作共建步伐。深化與曲江新區(qū)、西投控股、市建工集團、市水務(wù)集團、陜西天然氣公司戰(zhàn)略合作，豐富合作內(nèi)容，提升合作層次。加大與浐灞生態(tài)區(qū)、航天基地、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、航天四院等單位的合作共建力度，創(chuàng)新合作模式，建立合作機制，全面啟動灞河環(huán)東大橋、灞源小城鎮(zhèn)建設(shè)等一批項目，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)互補共贏。推動西北家具工業(yè)園與西安現(xiàn)代紡織工業(yè)園的合作，實現(xiàn)道路等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。
（五）以民生普惠彰顯發(fā)展，切實提升群眾幸福感
堅持民生優(yōu)先，將財政支出和新增財力的80%向民生領(lǐng)域傾斜，提高民生保障質(zhì)量，致力城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，努力讓群眾學(xué)有優(yōu)教、病有良醫(yī)、老有康樂、住有佳居。
促進社會服務(wù)均等化。穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。改善偏遠(yuǎn)地區(qū)教學(xué)點條件，加快縣職教中心建設(shè)進度，新建7所鎮(zhèn)中心幼兒園，建成52所營養(yǎng)改善計劃食堂，規(guī)范寄宿制學(xué)校管理，啟動“雙高雙普”工作，實施高中質(zhì)量提升三年行動計劃。建成縣圖書館新館和玉山文體中心。加快縣醫(yī)院遷建項目進度，實施縣120急救指揮中心和食品藥品檢驗檢測中心工程，完成橫嶺、焦岱中心衛(wèi)生院基礎(chǔ)建設(shè)，規(guī) 范藥品三統(tǒng)一運行管理，加強衛(wèi)生等專業(yè)技術(shù)人才配備，基本實現(xiàn)農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室全覆蓋。做好失獨家庭養(yǎng)老扶助工作，穩(wěn)妥推進“單獨二孩”政策。新建安全飲水工程65處，全面落實城鄉(xiāng)供水工程長效管理機制，著力解決農(nóng)村人口飲水困難。
擴大社會保障覆蓋面。逐步改善山嶺地區(qū)教師和醫(yī)務(wù)工作者待遇。提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和新農(nóng)合補助標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險參保率保持在93%以上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保率達(dá)到98%以上，新農(nóng)合參合率穩(wěn)定在98%以上。建成保障性住房400套。實施特殊群體關(guān)愛工程，繼續(xù)減免貧困高中學(xué)生學(xué)雜費，實施城鄉(xiāng)居民大病保險，做好貧困群眾大病醫(yī)療救助，減輕貧困群眾負(fù)擔(dān)。鼓勵社會力量參與興辦社會福利機構(gòu)，建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心和農(nóng)村幸福院，建成縣殘疾人托養(yǎng)中心。出臺全縣征地補償標(biāo)準(zhǔn)和新失地農(nóng)民生活保障辦法，建立被征地農(nóng)村居民社保及就業(yè)安置長效機制。
提升社會管理滿意度。開展質(zhì)量興省先進縣創(chuàng)建活動，推進放心糧油全覆蓋工程，創(chuàng)建食品安全放心縣。扎實做好村民委員會換屆選舉工作，把素質(zhì)高、本領(lǐng)強、能帶領(lǐng)群眾增收致富的人選到村級班子中。改善社區(qū)基礎(chǔ)條件，提升社區(qū)管理和服務(wù)水平。推進訴訪分離，繼續(xù)開展積案集中化解活動，做好重點群體穩(wěn)控，建立突發(fā)性事件應(yīng)急處置和輿情引導(dǎo)機制。深化“安全生產(chǎn)規(guī)范監(jiān)管年”活動，加強安全生產(chǎn)“三基”建設(shè)，強化建筑施工、道路交通及校園等領(lǐng)域的安全監(jiān)管。深化“平安____”創(chuàng)建，加快縣拘留所、治安監(jiān)控平臺建設(shè)，創(chuàng)新社會治安管理模式，強化治安社會面管控，不斷增強群眾安全感。
（六）以提升效能保障發(fā)展，加強政府自身建設(shè)
以深入開展黨的群眾路線教育實踐活動為契機，樹立“依法律行政、按規(guī)律行政、守紀(jì)律行政”意識，規(guī)范公權(quán)運行，轉(zhuǎn)變政府職能，改進工作作風(fēng)，著力增強政府公信力和執(zhí)行力。
進一步規(guī)范施政。把依法施政擺在突出位置，做到用制度管權(quán)管事管人，打造法治型政府。落實重大事項集體決策、專家咨詢、公示聽證等制度，健全重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，不斷提高政府決策的科學(xué)化水平。理順行政執(zhí)法體制，規(guī)范行政執(zhí)法程序，提高依法行政能力和水平，做到嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法。大力推進政務(wù)公開，實行政府部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程，增強政府工作透明度。主動接受人大依法監(jiān)督、工作監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督，積極辦理人大代表建議、政協(xié)委員提案。自覺接受社會各界監(jiān)督，利用縣長信箱、縣長熱線等政務(wù)平臺，暢通社情民意反映渠道。
進一步提高效能。按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，堅持屬地化管理，主動承接好上級下放的審批事項，合理劃分縣鎮(zhèn)事權(quán)，把該放的權(quán)放開、放到位，把該管的事管住、管好，促進政府職能加速轉(zhuǎn)變。深入開展“效能提升年”主題活動，加強機關(guān)事業(yè)單位規(guī)范化精細(xì)化管理，完善機關(guān)服務(wù)管理制度，實行辦文辦事限時制、服務(wù)承諾制和首問負(fù)責(zé)制，提高辦事效率和質(zhì)量。推進政府系統(tǒng)績效管理，完善工作督查、考核、考評機制，強化對行政行為和履職盡責(zé)情況的考核，加大對目標(biāo)任務(wù)、重點項目的檢查考核力度，確保各項工作任務(wù)落實到位。
進一步改進作風(fēng)。深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，全面貫徹中央“八項規(guī)定”精神和省市縣委的有關(guān)規(guī)定，著力整治“”，深入基層，深入一線，著力為群眾解難事、辦實事。加強各級政務(wù)服務(wù)中心規(guī)范化建設(shè)，完善縣鎮(zhèn)村三級便民服務(wù)體系，不斷提高為民服務(wù)水平。推進政府系統(tǒng)廉政建設(shè)，加強公務(wù)人員教育管理，強化行政監(jiān)察和審計監(jiān)督，加大權(quán)力、資金和資源密集領(lǐng)域反腐力度。切實執(zhí)行黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費等系列規(guī)定，從嚴(yán)控制“三公”支出，加強公務(wù)車輛管理，樹立干部清正、政府清廉、政治清明形象。