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但是，外匯儲備并非多多益善。近年來。我國外匯儲備規(guī)模的急劇擴大。至2006年2月底超過日本成為全球外匯儲備最多的國家。據(jù)理論界估計，關(guān)于我國外匯儲備的適度規(guī)模估計大致為3000～7000億美元，可見當(dāng)前我國外匯儲備有較大過剩。外匯儲備規(guī)模的急劇擴大對經(jīng)濟發(fā)展也產(chǎn)生了許多負面影響。因此，如何控制外匯儲備的超常增長，加強外匯儲備的管理，提高儲備資產(chǎn)的運用效率成為當(dāng)務(wù)之急。目前，國際上外匯儲備管理有兩種比較成熟的管理體系：以新加坡、挪威為代表的多層管理體系和以日本、美國為代表的雙層管理體系。在外匯儲備管理方面，它們?yōu)槲覈峁┝艘恍┲档媒梃b的經(jīng)驗。
一、外匯儲備管理的兩種模式
(一)以新加坡和挪威為代表的多層次儲備管理體系
新加坡和挪威的儲備管理體系，是由財政部主導(dǎo)或財政部中央銀行共同主導(dǎo)，由政府所屬的投資管理公司進行積極的外匯儲備管理的多層次儲備管理體系，
新加坡的外匯儲備管理采用的是財政部主導(dǎo)下的新加坡政府投資公司(GIC)＋淡馬錫控股(Temasek)＋新加坡金融管理局(MAS)體制。新加坡實行積極的外匯儲備管理戰(zhàn)略。所謂外匯儲備的積極管理，就是在滿足儲備資產(chǎn)必要流動性和安全性的前提下，以多余儲備單獨成立專門的投資機構(gòu)，拓展儲備投資渠道，延長儲備資產(chǎn)投資期限，以提高外匯儲備投資收益水平。20世紀70年代以來，由于新加坡經(jīng)濟增長強勁、儲蓄率高以及鼓勵節(jié)儉的財政政策。新加坡外匯儲備不斷增加。新加坡政府在對經(jīng)濟前景進行評估之后，確認國際收支平衡將保持長期盈余。為了提高外匯儲備的投資收益，政府決定改變投資政策，減少由新加坡金融管理局投資的低回報的流動性資產(chǎn)，允許外匯儲備和財政儲備投資于長期、高回報的資產(chǎn)。
新加坡金融管理局(MAS)。即新加坡的中央銀行，是根據(jù)1970年《新加坡金融管理局法》于1971年1月1日成立的。MAS持有外匯儲備中的貨幣資產(chǎn)，主要用于干預(yù)外匯市場和作為發(fā)行貨幣的保證。新加坡外匯儲備積極管理的部分，由新加坡政府投資公司和淡馬錫控股負責(zé)。1981年5月新加坡政府投資公司成立，GIC主要負責(zé)固定收入證券、房地產(chǎn)和私人股票投資。它的投資是多元化的資產(chǎn)組合，主要追求所管理的外匯儲備保值增值和長期回報。淡馬錫控股是另外一家介入新加坡外匯儲備積極管理的企業(yè)，原本負責(zé)對新加坡國有企業(yè)進行控股管理，從上世紀90年代開始，其利用外匯儲備投資于國際金融和高科技產(chǎn)業(yè)，至今公司資產(chǎn)市值達到1000多億新元。
就對外匯儲備積極管理而言，發(fā)揮主導(dǎo)作用的是新加坡財政部。GIC與淡馬錫所管理的不僅僅是新加坡的外匯儲備，也包括了新加坡歷年累積的財政儲備(主要由GIC管理)。GIC和淡馬錫都為新加坡財政部全資擁有，
與新加坡類似，挪威也實施積極的外匯儲備管理。挪威外匯儲備的管理采取的是財政部和挪威央行(Norges Bank，以下簡稱NB)聯(lián)合主導(dǎo)下的挪威銀行投資管理公司(NBIM)加挪威銀行貨幣政策委員會的市場操作部(NBMP/MOD)體制。其中NBIM是挪威央行下屬的資本管理公司，它不介入一般的銀行業(yè)務(wù)，其主要任務(wù)是履行其作為投資管理者的職能，發(fā)揮其作為機構(gòu)投資者的優(yōu)勢，對外匯儲備進行積極管理。挪威央行貨幣政策委員會的市場操作部主要負責(zé)外匯儲備的流動性管理，其職能類似于中國國家外匯管理局的儲備管理司。除上述兩國外。韓國也建立了財政部＋韓國銀行＋韓國投資集團(Korea Investment Corp.)這種多層次的儲備管理體系。
(二)以日本和美國為代表的雙層次的儲備管理體系
美國和日本采取由財政部和中央銀行共同管理外匯儲備的管理體系。日本財務(wù)省在外匯管理體系中扮演戰(zhàn)略決策者的角色。日本的儲備管理體系由財務(wù)省負責(zé)，可以對外匯市場采取各種必要的干預(yù)措施。而日本銀行作為政府的銀行，在財務(wù)當(dāng)認為有必要采取行動干預(yù)外匯市場時。按照財務(wù)省的指示。進行實際的外匯干預(yù)操作。
日本銀行在外匯管理體系中居于執(zhí)行者的角色。一旦開始進行對外匯市場的干預(yù)，所需資金都從外匯資產(chǎn)特別賬戶劃撥。當(dāng)需要賣出外匯時，日本銀行主要通過在外匯市場上出售外匯資產(chǎn)特別賬戶中的外匯資產(chǎn)來實現(xiàn)：當(dāng)需要買進外匯時，所需要的日元資金主要通過發(fā)行政府短期證券來籌集。通過大量賣出日元買進外匯的操作所積累起來的外匯資產(chǎn)又構(gòu)成了日本的外匯儲備。日本銀行的外匯市場介入操作通常在東京外匯市場上進行。日本銀行主要通過金融市場局的外匯平衡操作擔(dān)當(dāng)，以及國際局的后援擔(dān)當(dāng)兩個部門來實施外匯市場干預(yù)。其中外匯平衡擔(dān)當(dāng)負責(zé)外匯市場分析及決策建議。并經(jīng)財務(wù)省批準，而后援擔(dān)當(dāng)則負責(zé)在財務(wù)省做出決定后，進行實際的外匯交易。
美國的儲備管理體系由財政部和美聯(lián)儲共同進行，美國的國際金融政策實際上是由美國財政部負責(zé)制定的。美聯(lián)儲則負責(zé)國內(nèi)貨幣政策的決策及執(zhí)行。在外匯儲備管理上，兩者共同協(xié)作，以保持美國國際貨幣和金融政策的連續(xù)性。事實上。從1962年開始，財政部和美聯(lián)儲就開始相互協(xié)調(diào)對外匯市場的干預(yù)，具體的干預(yù)操作由紐約聯(lián)儲銀行實施，它既是美聯(lián)儲的重要組成部分，也是美國財政部的人。從20世紀70年代后期開始，美國財政部擁有美國一半左右的外匯儲備，而美聯(lián)儲掌握著另一半。美國財政部主要通過外匯平準基金來管理外匯儲備。美聯(lián)儲主要通過聯(lián)邦公開市場委員會來管理外匯儲備，并與美國財政部保持密切的合作。
除了美國和日本采取雙層次外匯儲備的管理體系以外。世界上還有許多其它國家和地區(qū)也采取同樣的管理體系，如英國、中國香港等。
二、我國外匯儲備管理途徑的探討
與上述兩種模式不同，我國的外匯儲備管理體系是由央行依據(jù)《中央銀行法》，通過國家外匯管理局進行儲備管理，實際上是由央行獨立進行戰(zhàn)略和操作層面的決策。在儲備管理體系中財政部沒有發(fā)揮主導(dǎo)作用，也沒有成立專門的政府投資公司進行外匯儲備的積極管理，因此是一種單一層次的儲備管理體系。這種單一的管理體系下央行貨幣政策日益嚴重地受到匯率政策的牽制，往往難以取舍。而且，由于我國巨額儲備必須用于實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標，而單純從央行角度進行相關(guān)決策，缺乏達到和實施上述戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。因此。我們應(yīng)該借鑒國外儲備管理的經(jīng)驗，不
斷完善我國的儲備管理體系。
在當(dāng)前條件下，加強我國外匯儲備的管理應(yīng)從兩方面著手：即一方面要采取措施解決外匯儲備的超常增長，另一方面要提高現(xiàn)有儲備資產(chǎn)的運用效率，兩者不可偏廢。
在控制外匯儲備增長方面，日本的經(jīng)驗值得我們借鑒。針對日本外匯儲備增加的主要途徑，日本銀行把迄今為止大量買入美元改為大量賣出美元，這無疑是控制外匯儲備規(guī)模、削減過剩外匯儲備的一個現(xiàn)實思路。為了避免大量美元被拋進外匯市場導(dǎo)致美元暴跌，日本采取既控制外匯儲備規(guī)模、減少過剩外匯儲備，又避免沖擊美國經(jīng)濟引起美元暴跌的措施。為此，日本銀行利用發(fā)展中國家特別是中國和“四小龍”迅速增加外匯儲備的有利時機，在2004年第一季度大規(guī)模買入美元的市場干預(yù)急剎車之后，已快有兩年未進行買入美元的市場干預(yù)了。2004年，中國和“四小龍”第一季度外匯儲備增加了2603億美元。約相當(dāng)于日本銀行第一季度美元買人額的2.3倍多；2005年，中國外匯儲備又增加2089億美元。由于中國和“四小龍”迅速增加的外匯儲備足以抬高美元匯率、遏制日元升值的勢頭，日本銀行就見機行事，及時停止了大規(guī)模買入美元的市場操作。今后，只要中國和“四小龍”以及其他發(fā)展中國家繼續(xù)迅速地增加外匯儲備，那么在美元匯率因此穩(wěn)定乃至出現(xiàn)升值的趨勢時。日本銀行很可能將逐步采取從小規(guī)模到大規(guī)模賣出美元的反向市場干預(yù)。
在提高現(xiàn)有儲備資產(chǎn)的運用效率方面，可以借鑒新加坡的積極管理模式，外匯儲備積極管理的基本目標是要獲取較高的投資回報，以保證儲備資產(chǎn)購買力的穩(wěn)定，這與傳統(tǒng)外匯儲備管理的流動性、安全性目標存在本質(zhì)的不同。外匯儲備的積極管理主要考慮資產(chǎn)的長期投資價值，對短期波動并不過分關(guān)注，但對投資組合的資產(chǎn)配置、貨幣構(gòu)成、風(fēng)險控制等都有很高要求。尤其在中國外匯儲備數(shù)量不斷增加，外匯儲備相對過剩的情況下，更應(yīng)該學(xué)習(xí)新加坡和挪威，采取積極的外匯儲備管理戰(zhàn)略，以減少持有外匯儲備的機會成本。在世界發(fā)達國家。外匯儲備的一般金融資產(chǎn)性質(zhì)越來越明顯，增值已成為了一項義務(wù)，我國目前經(jīng)營的原則應(yīng)當(dāng)迅速由“零風(fēng)險、低收益”向“低風(fēng)險、中收益”轉(zhuǎn)移。拓寬投資領(lǐng)域，改革投資機制。外匯儲備具有同一般金融資產(chǎn)性質(zhì)相同的一面，在增值投資方面，我國應(yīng)當(dāng)積極研究儲備資產(chǎn)的增值盈利方式，在投資領(lǐng)域中，不止局限于存款、債券，還可以選取一部分資產(chǎn)，運用國際通行的投資基準、資產(chǎn)組合管理、風(fēng)險管理模式進入房地產(chǎn)、股票市場，增加儲備資產(chǎn)的盈利能力。
同時，針對外匯儲備管理的多目標、多層次問題，除了需要統(tǒng)一的戰(zhàn)略設(shè)計，也要處理好體制上的分權(quán)與集權(quán)問題。國外的儲備資產(chǎn)雖然歸屬于多個部門，如新加坡的外匯儲備分散于GIC、淡馬錫和MAS，但是由于新加坡政府特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)。可以有效保證外匯儲備管理分權(quán)基礎(chǔ)上的有效集中。特別是參與積極管理的GIC和淡馬錫，在新加坡政府首腦的直接掌控之下，既有明確的功能分工又有相互的密切合作，非常有利于貫徹政府的經(jīng)濟政策和戰(zhàn)略意圖。中國政府的結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置與新加坡不同，特別是與未來外匯儲備積極管理有關(guān)的政府職能分散于若干不同的部門手中。因此，有必要對現(xiàn)有體制進行重新的規(guī)劃整合，否則體制內(nèi)部的矛盾將極大阻礙管理目標的實現(xiàn)。
此次修訂體現(xiàn)了經(jīng)濟金融的新形勢對外匯管理體制提出的新要求。原《外匯管理條例》自1996年和1997年修訂以來，我國的國際收支狀況發(fā)生了根本變化，外匯短缺轉(zhuǎn)為外匯儲備增長過快；外匯管理體制改革日益深化，經(jīng)常項目已實現(xiàn)完全可兌換，資本項目可兌換程度也不斷提高；跨境資金流動在我國經(jīng)濟的國際化進程中明顯加快。這些新形勢都要求對11年前的條例進一步完善，以鞏固改革成果，并為下一步改革留出余地。
新條例體現(xiàn)了外匯管理思路由國家集中管理向分散管理、均衡管理的轉(zhuǎn)變，有助于促進國際收支的基本平衡。對于經(jīng)常項目，新條例規(guī)定對經(jīng)常性國際支付和轉(zhuǎn)移不予限制，并進一步便利經(jīng)常項目外匯收支。新條例取消經(jīng)常項目外匯收入強制結(jié)匯要求，經(jīng)常項目外匯收入可自行選擇保留或者賣給金融機構(gòu)；規(guī)定經(jīng)常項目外匯支出按付匯與購匯的管理規(guī)定，憑有效單證以自有外匯支付或者向金融機構(gòu)購匯支付。同時，新條例取消外匯收入強制調(diào)回境內(nèi)的要求，允許外匯收入存放境外。對于資本項目，新條例簡化了對境外直接投資的行政審批程序，增設(shè)境外主體在境內(nèi)籌資、境內(nèi)主體對境外證券投資和衍生產(chǎn)品交易、境內(nèi)主體對外提供商業(yè)貸款等的管理原則。這些修訂簡化了外匯管理的內(nèi)容和程序，通過鼓勵藏匯于民、藏匯于企，可進一步支持企業(yè)更好地“走出去”，也能幫助國際收支改變長期大規(guī)模雙順差，實現(xiàn)基本平衡。
新條例強化了對跨境資金流動的監(jiān)管，建立了國際收支應(yīng)急保障制度。對于經(jīng)常項目，為保證經(jīng)常項目外匯收支具有真實、合法的交易基礎(chǔ)，新條例要求辦理外匯業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對交易單證的真實性及其與外匯收支的一致性進行合理審查，同時規(guī)定外匯管理機關(guān)有權(quán)對此進行監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查可以通過核銷、核注、非現(xiàn)場數(shù)據(jù)核對、現(xiàn)場檢查等方式進行。對于資本項目，要求資本項目外匯及結(jié)匯后人民幣資金應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)主管部門及外匯管理機關(guān)批準的用途使用，并授權(quán)外匯管理機關(guān)對資本項目外匯及結(jié)匯后人民幣資金的使用和賬戶變動情況進行監(jiān)督檢查。此外，條例一方面明確要求國務(wù)院外匯管理部門對國際收支進行統(tǒng)計監(jiān)測，定期公布國際收支狀況，另一方面要求金融機構(gòu)通過外匯賬戶辦理外匯業(yè)務(wù)，并依法向外匯管理機關(guān)報送客戶的外匯收支及賬戶變動情況。有外匯經(jīng)營活動的境內(nèi)機構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院外匯管理部門的規(guī)定報送財務(wù)會計報告、統(tǒng)計報表等資料。按照條例的上述規(guī)定，外匯管理機關(guān)可以全方位對跨境資金流動進行監(jiān)測。
新條例特別強調(diào)了防范資本大規(guī)模流動、維護經(jīng)濟金融安全的重要性。新條例首次明確提出要建立健全國際收支應(yīng)急保障制度，明確國際收支出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)嚴重失衡，以及國民經(jīng)濟出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)嚴重危機時，國家可以對國際收支采取必要的保障、控制等措施。此外，新條例還完善了人民幣匯率形成機制，明確人民幣匯率實行以市場供求為基礎(chǔ)的、有管理的浮動匯率制度。
第一條為規(guī)范銀行經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)的行為，根據(jù)《中華人民共和國外匯管理條例》，特制定本辦法。
第二條本辦法所稱“銀行”是指經(jīng)國家外匯管理局批準經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的中資銀行及其分支行。
第三條本辦法所稱“離岸銀行業(yè)務(wù)”是指銀行吸收非居民的資金，服務(wù)于非居民的金融活動。
第四條本辦法所稱“非居民”是指在境外（含港、澳、臺地區(qū)）的自然人、法人（含在境外注冊的中國境外投資企業(yè)）、政府機構(gòu)、國際組織及其他經(jīng)濟組織，包括中資金融機構(gòu)的海外支持機構(gòu)，但不包括境內(nèi)機構(gòu)的境外代表機構(gòu)和辦事機構(gòu)。
第五條離岸銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營幣種僅限于可自由兌換貨幣。
第六條國家外匯管理局及其分局（以下簡稱“外匯局”）是銀行經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管機關(guān)，負責(zé)離岸銀行業(yè)務(wù)的審批、管理、監(jiān)督和檢查。
第七條銀行應(yīng)當(dāng)按照本辦法經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)，并參照國際慣例為客戶提供服務(wù)。
第二章離岸銀行業(yè)務(wù)的申請
第八條銀行經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國家外匯管理局批準，并在批準的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)經(jīng)營。未經(jīng)批準，不得擅自經(jīng)營或者超范圍經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)。
第九條符合下列條件的銀行可以申請經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)：
（一）遵守國家金融法律法規(guī)，近3年內(nèi)無重大違法違規(guī)行為；
（二）具有規(guī)定的外匯資產(chǎn)規(guī)模，且外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營業(yè)績良好；
（三）具有相應(yīng)素質(zhì)的外匯從業(yè)人員，并在以往經(jīng)營活動中無不良記錄。其中主管人員應(yīng)當(dāng)具備5年以上經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的資歷，其他從業(yè)人員中至少應(yīng)當(dāng)有50％具備3年以上經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的資歷；
（四）具有完善的內(nèi)部管理規(guī)章制度和風(fēng)險控制制度；
（五）具有適合開展離岸業(yè)務(wù)的場所和設(shè)施；
（六）國家外匯管理局要求的其他條件。
第十條銀行申請經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)向外匯局提交下列文件和資料：
（一）經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)申請書；
（二）經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)的可行性報告；
（三）經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)許可證的正本復(fù)印件；
（四）經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)的內(nèi)部管理規(guī)章制度和風(fēng)險控制制度；
（五）近3年資產(chǎn)負債表和損益表（外幣合并表、人民幣和外幣合并表）；
（六）離岸銀行業(yè)務(wù)主管人員和其他從業(yè)人員名單、履歷，外匯局核發(fā)的外匯從業(yè)人員資格證書；
（七）經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)的場所和設(shè)施情況簡介；
（八）國家外匯管理局要求的其他文件和資料。
銀行分行申請開辦離岸銀行業(yè)務(wù)除提交上述文件和資料外，還應(yīng)當(dāng)提交其總行同意其開辦離岸銀行業(yè)務(wù)的文件、總行出具的經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)的授權(quán)書和籌備離岸銀行業(yè)務(wù)的驗收報告。
第十一條銀行總行申請經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)，由國家外匯管理局審批；銀行分行申請經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)，由當(dāng)?shù)赝鈪R局初審后，報國家外匯管理局審批。
第十二條國家外匯管理局收到銀行經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)的申請后，應(yīng)當(dāng)予以審核，并自收到申請報告之日起4個月內(nèi)予以批復(fù)。對于不符合開辦離岸銀行業(yè)務(wù)條件的銀行，國家外匯管理局將其申請退回。自退回之日起，6個月內(nèi)銀行不得就同一內(nèi)容再次提出申請。
第十三條經(jīng)批準經(jīng)營離岸的銀行自批準之日起6個月內(nèi)不開辦業(yè)務(wù)的，視同自動終止離岸銀行業(yè)務(wù)。國家外匯管理局有權(quán)取消其經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)的資格。
第十四條銀行申請停辦離岸銀行業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)向外匯局提交下列文件和資料：
（一）停辦離岸銀行業(yè)務(wù)的申請報告；
（二）停辦離岸銀行業(yè)務(wù)的詳細說明（包括停辦離岸銀行業(yè)務(wù)原因和停辦離岸銀行業(yè)務(wù)后債權(quán)債務(wù)清理措施、步驟）；
（三）國家外匯管理局要求的其他文件和資料。
銀行分行申請停辦離岸銀行業(yè)務(wù)除提交上述文件和資料外，還應(yīng)當(dāng)提交其總行同意其停辦離岸銀行業(yè)務(wù)的文件。
第十五條國家外匯管理局收到銀行停辦離岸銀行業(yè)務(wù)的申請后，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起4個月內(nèi)予以批復(fù)。銀行經(jīng)國家外匯管理局審查批準后方可停辦離岸銀行業(yè)務(wù)。
第十六條銀行可以申請下列部分或者全部離岸銀行業(yè)務(wù)：
（一）外匯存款；
（二）外匯貸款；
（三）同業(yè)外匯拆借；
（四）國際結(jié)算；
（五）發(fā)行大額可轉(zhuǎn)讓存款證；
（六）外匯擔(dān)保；
（七）咨詢、見證業(yè)務(wù)；
（八）國家外匯管理局批準的其他業(yè)務(wù)。
第十七條本辦法所稱“外匯存款”有以下限制：
（一）非居民法人最低存款額為等值5萬美元的可自由兌換貨幣，非居民自然人最低存款額為等值1萬美元的可自由兌換貨幣。
（二）非現(xiàn)鈔存款。
本辦法所稱“同業(yè)外匯拆借”是指銀行與國際金融市場及境內(nèi)其他銀行離岸資金間的同業(yè)拆借。
本辦法所稱“發(fā)行大額可轉(zhuǎn)讓存款證”是指以總行名義發(fā)行的大額可轉(zhuǎn)讓存款證。
第十八條國家外匯管理局對申請開辦離岸銀行業(yè)務(wù)的銀行實行審批前的面談制度。
第三章離岸銀行業(yè)務(wù)管理
第十九條銀行對離岸銀行業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)與在岸銀行業(yè)務(wù)實行分離型管理，設(shè)立獨立的離岸銀行業(yè)務(wù)部門，配備專職業(yè)務(wù)人員，設(shè)立單獨的離岸銀行業(yè)務(wù)帳戶，并使用離岸銀行業(yè)務(wù)專用憑證和業(yè)務(wù)專用章。
第二十條經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)的銀行應(yīng)當(dāng)建立、健全離岸銀行業(yè)務(wù)財務(wù)、會計制度。離岸業(yè)務(wù)與在岸業(yè)務(wù)分帳管理，離岸業(yè)務(wù)的資產(chǎn)負債和損益年終與在岸外匯業(yè)務(wù)稅后并表。
第二十一條銀行應(yīng)當(dāng)對離岸銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險單獨監(jiān)測。外匯局將銀行離岸銀行業(yè)務(wù)資產(chǎn)負債計入外匯資產(chǎn)負債表中進行總體考核。
第二十二條離岸銀行業(yè)務(wù)的外匯存款、外匯貸款利率可以參照國際金融市場利率制定。
第二十三條銀行吸收離岸存款免交存款準備金。
第二十四條銀行發(fā)行大額可轉(zhuǎn)讓存款證應(yīng)當(dāng)報國家外匯管理局審批혂痐國家外匯管理局核定規(guī)模和入市條件。
第二十五條離岸帳戶抬頭應(yīng)當(dāng)注明“OSA”（OFFSHOREACCOUNT）
第二十六條非居民資金匯往離岸帳戶和離岸帳戶資金匯往境外帳戶以及離岸帳戶之間的資金可以自由進出；
離岸帳戶和在岸帳戶間的資金往來，銀行應(yīng)當(dāng)按照以下規(guī)定辦理：
（一）在岸帳戶資金匯往離岸帳戶的，匯出行應(yīng)當(dāng)按照結(jié)匯、售匯及付匯管理規(guī)定和貿(mào)易進口付匯核銷監(jiān)管規(guī)定，嚴格審查有效商業(yè)單據(jù)和有效憑證，并且按照《國際收支統(tǒng)計申報辦法》進行申報。
（二）離岸帳戶資金匯往在岸帳戶的，匯入行應(yīng)當(dāng)按照結(jié)匯、售匯及付匯管理規(guī)定和出口收匯核銷管理規(guī)定，嚴格審查有效商業(yè)單據(jù)和有效憑證，并且按照《國際收支統(tǒng)計申報辦法》進行申報。
第二十七條銀行離岸帳戶頭寸與在岸帳戶頭寸相互抵補的限額和期限由國家外匯管理局核定。未經(jīng)批準，銀行不得超過核定的限額和期限。
第二十八條經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)的銀行應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向外匯局報送離岸銀行業(yè)務(wù)財務(wù)報表和統(tǒng)計報表。
第二十九條經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)的銀行發(fā)生下列情況，應(yīng)當(dāng)在1個工作日內(nèi)主動向外匯局報告，并且及時予以糾正：
（一）離岸帳戶與在岸帳戶的頭寸抵補超過規(guī)定限額；
（二）離岸銀行業(yè)務(wù)的經(jīng)營出現(xiàn)重大虧損；
（三）離岸銀行業(yè)務(wù)發(fā)生其他重大異常情況；
（四）銀行認為應(yīng)當(dāng)報告的其他情況。
第三十條外匯局定期對銀行經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)的情況進行檢查和考評，檢查和考評的內(nèi)容包括：
（一）離岸銀行資產(chǎn)質(zhì)量情況；
（二）離岸銀行業(yè)務(wù)收益情況；
（三）離岸銀行業(yè)務(wù)內(nèi)部管理規(guī)章制度和風(fēng)險控制制度的執(zhí)行情況；
（四）國家外匯管理局規(guī)定的其他情況。
第四章附則
第三十一條未經(jīng)國家外匯管理局批準，擅自經(jīng)營和超范圍經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)的，由外匯局根據(jù)《中華人民共和國外匯管理條例》第四十一條的規(guī)定進行處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第三十二條銀行違反本辦法第二十二條規(guī)定的，由外匯局根據(jù)《中華人民共和國外匯管理條例》第四十三條的規(guī)定進行處罰。
第三十三條銀行違反本辦法第二十四條、第二十七條規(guī)定的，由外匯局根據(jù)《中華人民共和國外匯管理條例》第四十四條的規(guī)定進行處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第三十四條銀行違反本辦法第二十六條規(guī)定的，由外匯局根據(jù)《中華人民共和國外匯管理條例》第三十九、四十、四十八條的規(guī)定進行處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第三十五條銀行違反本辦法第二十八、二十九條規(guī)定或者不配合外匯局檢查和考評的，由外匯局根據(jù)《中華人民共和國外匯管理條例》第四十九條的規(guī)定進行處罰。
第三十六條外資金融機構(gòu)經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)，另行規(guī)定。
炒外匯不合法，根據(jù)《中華人民共和國外匯管理條例》第四十五條規(guī)定：私自買賣外匯、變相買賣外匯、倒買倒賣外匯或非法介紹買賣外匯數(shù)額較大的，由外匯管理機關(guān)給予警告，沒收違法所得，處違法金額30%以下的罰款。情節(jié)嚴重的，處違法金額30%以上等值罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
炒外匯是指通過與銀行簽約，開立信托投資帳戶，存入一筆資金做為擔(dān)保，由銀行設(shè)定信用操作額度。投資者可在額度內(nèi)自由買賣同等價值的即期外匯，操作所造成之損益，自動從上述投資賬戶內(nèi)扣除或存入。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
為便利和支持境內(nèi)企業(yè)外匯資金運用和經(jīng)營行為，提高境內(nèi)企業(yè)資金使用效率，拓寬境外企業(yè)后續(xù)融資渠道，規(guī)范對外債權(quán)的管理與統(tǒng)計，促進境內(nèi)企業(yè)“走出去”發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國外匯管理條例》及有關(guān)法律法規(guī)，現(xiàn)就境內(nèi)企業(yè)境外放款外匯管理有關(guān)問題通知如下：
一、本通知所稱境外放款是指境內(nèi)企業(yè)在核準額度內(nèi)，以合同約定的金額、利率和期限，為其在境外合法設(shè)立的全資附屬企業(yè)或參股企業(yè)（以下簡稱“借款人”）提供直接放款的資金融通方式。
境外放款也可通過外匯指定銀行以及經(jīng)批準設(shè)立并具有外匯業(yè)務(wù)資格的企業(yè)集團財務(wù)公司以委托貸款方式進行。
二、放款人所在地外匯管理分局（外匯管理部）（以下簡稱“外匯局”）負責(zé)對境外放款涉及的額度核準、登記、專用賬戶及資金匯兌、劃轉(zhuǎn)等事項實施監(jiān)督管理。
三、境內(nèi)企業(yè)從事境外放款，應(yīng)遵守本通知及其他外匯管理有關(guān)規(guī)定，接受外匯局的管理、監(jiān)督和檢查。
四、境外放款實行余額管理，境內(nèi)企業(yè)在外匯局核準的境外放款額度內(nèi)，可一次或者分次向境外匯出資金。
境外放款額度有效使用期為自獲得外匯局核準境外放款額度之日起2年。期限屆滿后如需繼續(xù)使用，應(yīng)在期限屆滿前1個月內(nèi)，由放款人向所在地外匯局提出展期申請。
五、放款人境外放款余額不得超過其所有者權(quán)益的30%，并不得超過借款人已辦妥相關(guān)登記手續(xù)的中方協(xié)議投資額。如企業(yè)確有需要突破上述比例的，由放款人所在地外匯局初審后報國家外匯管理局審核。
六、放款人可使用其自有外匯資金、人民幣購匯資金以及經(jīng)外匯局核準的外幣資金池資金向借款人進行境外放款。
七、放款人和借款人應(yīng)符合以下條件:
（一）放款人和借款人均依法注冊成立，且注冊資本均已足額到位；
（二）放款人與借款人有持續(xù)良好經(jīng)營的記錄，有健全的財務(wù)制度和內(nèi)控制度，在最近三年內(nèi)均未發(fā)現(xiàn)外匯違規(guī)情節(jié)；
（三）放款人歷年的境外直接投資項目均經(jīng)國內(nèi)境外投資主管部門核準并在外匯局辦理外匯登記手續(xù)，且參加最近一次境外投資聯(lián)合年檢評級為二級以上（成立不足一年的除外）；
（四）經(jīng)批準已從事境外放款的，已進行的上一筆境外放款運作正常，未出現(xiàn)違約情況。
八、放款人應(yīng)持以下材料向所在地外匯局申請辦理境外放款業(yè)務(wù)：
（一）書面申請，包括但不限于：放款人的基本信息、境外企業(yè)的基本情況、境外放款金額、資金來源以及境外放款承諾函（基本內(nèi)容應(yīng)包括：境外放款用途符合我國及借款人所在國家或地區(qū)的法律法規(guī)；按照合同約定及時收回放款本息；如遇到嚴重影響我國國際收支平衡的情況時，應(yīng)按照國家外匯管理局的要求及時調(diào)回境外放款資金等）；
（二）放款人與借款人簽訂的放款協(xié)議，或者放款人、借款人與境內(nèi)受托外匯指定銀行或財務(wù)公司簽訂的委托放款協(xié)議，協(xié)議需明確金額、利率、期限、擔(dān)保方式、還本付息方式等內(nèi)容；
（三）放款人最近一期財務(wù)審計報告（如放款人是外商投資企業(yè)的，應(yīng)連續(xù)兩年通過外商投資企業(yè)聯(lián)合年檢，并提供外商投資企業(yè)外匯登記證以及其上年度的外匯收支情況表）、年審合格的工商營業(yè)執(zhí)照、已進行的境外放款的使用及償還等情況說明；擬以自有外匯資金放款的，須提供截至申請日上月末放款人外匯賬戶對賬單；擬購匯進行境外放款的，須說明擬購匯金額；
（四）借款人境外投資外匯登記證和最近一期財務(wù)審計報告；
（五）外匯局要求補充的其他材料。
放款人所在地外匯局收到上述完整申請材料審核無誤后，應(yīng)在20個工作日內(nèi)，作出批復(fù)或不予批復(fù)決定；作出批復(fù)的，同時核定其境外放款額度。
九、放款人獲得外匯局核定境外放款額度后，可憑境外放款核準文件在外匯指定銀行直接申請開立境外放款專用賬戶。放款人如有多筆境外放款，可統(tǒng)一開立一個境外放款專用賬戶并通過該賬戶進行相應(yīng)資金劃轉(zhuǎn)。
放款人如需注銷境外放款專用賬戶的，可憑境外放款核準文件及放款資金收回相關(guān)憑證等在外匯指定銀行申請注銷境外放款專用賬戶。
所有境外放款的資金必須經(jīng)境外放款專用賬戶匯出境外，還本付息資金必須匯回其境外放款專用賬戶。
十、境外放款專用賬戶的收入范圍是：從放款人資本金外匯賬戶、經(jīng)常項目外匯賬戶劃入的外匯資金；從放款人經(jīng)外匯局核準的外幣資金池賬戶劃入的外匯資金；購匯用于境外放款的外匯資金；從境外借款人收回的貸款本息；境外借款擔(dān)保人支付的擔(dān)保履約金。
支出范圍是：按照境外放款合同約定向借款人發(fā)放境外放款；將收回的境外放款本息劃回對應(yīng)的原劃入資金的資本金外匯賬戶、經(jīng)常項目外匯賬戶或外幣資金池賬戶；將原購匯部分結(jié)匯。
十一、放款人以自有外匯資金進行境外放款的，可憑境外放款核準文件直接在外匯指定銀行辦理境內(nèi)劃轉(zhuǎn)手續(xù)；放款人以人民幣購匯資金進行境外放款的，可憑境外放款核準文件直接在外匯指定銀行辦理購匯及資金境內(nèi)劃轉(zhuǎn)手續(xù)。
十二、放款資金由境外放款專用賬戶匯出境外或還本付息、擔(dān)保履約等資金由境外匯入境外放款專用賬戶，放款人應(yīng)提交書面申請、境外放款核準文件、境外放款專用賬戶對賬單等材料向所在地外匯局申請核準，所在地外匯局審核無誤后，為放款人出具資本項目外匯業(yè)務(wù)核準件，外匯指定銀行憑以辦理相關(guān)資金匯出入手續(xù)。
十三、境外放款期滿或境外借款人要求分期還款、提前還款的，還本付息資金應(yīng)經(jīng)所在地外匯局核準匯入境外放款專用賬戶后，首先按原劃出資本金外匯賬戶的金額將還款資金劃回原劃出資金的資本金外匯賬戶，直至補足從資本金外匯賬戶劃出的金額，剩余部分可劃入經(jīng)常項目外匯賬戶。對于原購匯的部分，可憑原境外放款的核準文件及購匯憑證直接到外匯指定銀行辦理結(jié)匯手續(xù)。
十四、境外放款的還款資金在匯、劃入放款人的資本金外匯賬戶時，不占用資本金外匯賬戶最高限額；匯、劃入外匯指定銀行在答復(fù)針對該筆還款資金的外匯指定銀行詢證函時，應(yīng)在備注欄注明“還貸資金”，會計師事務(wù)所不得憑此類外匯指定銀行詢證函回函為外商投資企業(yè)辦理驗資業(yè)務(wù)。
十五、放款人應(yīng)按照國際收支統(tǒng)計申報有關(guān)規(guī)定，及時準確申報境外放款資金的匯出及償還等信息。
十六、外匯局在每年境外投資企業(yè)聯(lián)合年檢中對放款人的放款資格及放款額度進行確認。對于不參加聯(lián)合年檢或未通過確認的，外匯局應(yīng)責(zé)成其收回境外放款本息，放款人境外放款資格不得展期。
十七、放款人如需將境外放款轉(zhuǎn)為股權(quán)投資的，應(yīng)按照境外投資有關(guān)規(guī)定辦理境外投資核準及外匯登記變更手續(xù)。
十八、國家外匯管理局可以根據(jù)我國國際收支形勢和境外放款情況，對境內(nèi)企業(yè)境外放款資格條件、來源、數(shù)量以及期限等進行適時調(diào)整。
十九、放款人違反本通知規(guī)定的，由外匯局根據(jù)《中華人民共和國外匯管理條例》及相關(guān)外匯管理規(guī)定予以處罰。情節(jié)嚴重的，不予批準其境外放款或者展期申請；已經(jīng)進行境外放款的，責(zé)令終止并收回境外放款。
二十、外匯指定銀行違反本通知規(guī)定辦理外匯業(yè)務(wù)的，外匯局可按照《中華人民共和國外匯管理條例》及相關(guān)外匯管理規(guī)定予以處罰。
二十一、非銀行金融機構(gòu)境外放款管理辦法另行規(guī)定。
關(guān)鍵詞：外匯管理；外匯檢查；外匯處罰；依法行政；證據(jù)
文章編號：1003-4625(2010)03-0061-03
中圖分類號：F832.6
文獻標識碼：A
一、現(xiàn)行有關(guān)外匯行政處罰證據(jù)適用的法律規(guī)定
(一)《行政處罰法》。作為行政處罰的基本法，《行政處罰法》對于一切行政處罰均具有法律約束力，外匯行政處罰也不例外。行政處罰是行政機關(guān)實施的較為普遍的一種具體行政行為，而證據(jù)對于處罰合法性的重要意義不言而喻?！缎姓幜P法》第三十六條規(guī)定：“行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)?！边@是對行政機關(guān)做出行政處罰前進行調(diào)查、搜集證據(jù)的一般性規(guī)定，然而《行政處罰法》中真正屬于證據(jù)規(guī)則范疇的規(guī)定卻少之又少，只有第三十七條規(guī)定：“行政機關(guān)在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄?！逼渌匾淖C據(jù)規(guī)則完全沒有。
(二)《中華人民共和國外匯管理條例》(以下簡稱《條例》)。作為外匯管理領(lǐng)域中效力位階最高的法律，《條例》原則性、綱領(lǐng)性的條款居多。在監(jiān)督管理一章，第三十三條外匯管理機關(guān)依法履行職責(zé)有權(quán)采取的執(zhí)法措施中，有現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證、詢問相關(guān)機構(gòu)和個人、查閱復(fù)制有關(guān)資料的籠統(tǒng)規(guī)定；第三十四條執(zhí)法監(jiān)督、檢查時人數(shù)、表明身份的規(guī)定，而真正對于外匯檢查、處罰中的證據(jù)適用問題卻只字未提。
(三)《檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》(以下簡稱《辦案程序》)?！掇k案程序》旨在規(guī)范外匯管理機關(guān)檢查處理違反外匯管理行為的程序，作為一個比較純粹的檢查處理程序，《辦案程序》對證據(jù)適用的規(guī)定同樣惜言如金。程序第二條規(guī)定：“檢查處理違反外匯管理行為，以事實為依據(jù)，以法律為準繩?！边@是行政機關(guān)為具體行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的原則。事實與法律是依法行政不可或缺的兩個方面，依法行政首先要求準確地認定事實、以事實為依據(jù)，其次才是在事實認定清楚基礎(chǔ)之上的法律適用，外匯違法行為的查處當(dāng)然要求以事實為依據(jù)，以法律為準繩。而怎樣才稱得上“以事實為依據(jù)”則不得而知。《辦案程序》雖設(shè)第四章專門規(guī)定證據(jù)，卻只有三條，內(nèi)容僅僅是對證據(jù)種類的簡單羅列、對證人資格的限制事由的規(guī)定、對行政處罰搜集證據(jù)原則的簡要概括，與其說是檢查處理違反外匯管理行為的證據(jù)規(guī)則，不如說是對行政訴訟證據(jù)制度某些規(guī)定的簡單照搬，不具有獨立的證據(jù)意義上的價值。在《辦案程序》第六章規(guī)定的一般程序中，調(diào)查一節(jié)對外匯檢查、調(diào)查取證、搜集證據(jù)、證據(jù)保存等作了細化的規(guī)定，涉及部分證據(jù)的形式、內(nèi)容、提供證據(jù)的要求等方面的規(guī)則，但其仍然是從辦案程序出發(fā)對外匯管理機關(guān)及其檢查人員所做的操作層面的規(guī)定，內(nèi)容主要是證據(jù)形式方面的規(guī)定，并非完整意義上的證據(jù)適用規(guī)則。
二、現(xiàn)行有關(guān)外匯行政處罰中證據(jù)適用的規(guī)定存在的問題及其容易引發(fā)的風(fēng)險
(一)存在的問題。在外匯管理領(lǐng)域中，以《條例》為主導(dǎo)的法律框架已經(jīng)建立，為外匯管理機關(guān)依法行政提供了法定依據(jù)。但在目前的外匯管理法律框架下，關(guān)于外匯行政處罰證據(jù)適用問題的規(guī)定要么完全沒有，要么殘缺不全、不成體系，導(dǎo)致獨立、完整意義上的外匯行政處罰證據(jù)規(guī)則的缺失，造成了外匯行政處罰證據(jù)適用上的尷尬局面。
1.證據(jù)規(guī)則缺失導(dǎo)致“無法可依”。證據(jù)在行政程序中至關(guān)重要，卻又常常被忽視，這一點從目前的立法就可以看出?！缎姓幜P法》、《條例》、《辦案程序》雖然對外匯行政處罰中證據(jù)適用或做原則性規(guī)定、或做操作層面的規(guī)定，但其中的與證據(jù)有關(guān)的規(guī)定大部分不具有行政程序意義上的證據(jù)指導(dǎo)價值。從某種程度上說，在外匯行政處罰領(lǐng)域，行政證據(jù)意義上的證據(jù)規(guī)則普遍缺失，而由此伴生的是對于外匯行政處罰中證據(jù)運用的“無法可依”。理論上有人提倡甚至實踐中鼓勵采納訴訟中的證據(jù)規(guī)則，但在行政程序中采納訴訟中的證據(jù)規(guī)則無論在邏輯上、理論上還是在法律的適用中都會產(chǎn)生各種各樣的問題和混亂。
2.外匯行政處罰證據(jù)運用上的混亂。證據(jù)的價值或者證據(jù)存在的目的是為了證明案情或待證事實。外匯行政處罰領(lǐng)域證據(jù)規(guī)則尤其是舉證責(zé)任、證據(jù)證明力、證據(jù)認定等規(guī)則的缺失使得外匯行政處罰中的證據(jù)運用異?；靵y，外匯檢查機關(guān)和檢查人員往往根據(jù)自己的理解和工作實踐對外匯行政處罰過程中取得的證據(jù)予以運用，一般很少考量證據(jù)的形式、不同證據(jù)的證明力、證據(jù)與待證事實的關(guān)系等與證據(jù)運用密切相關(guān)的因素，造成在證據(jù)的運用中外匯管理機關(guān)、檢查人員的“自由裁量權(quán)”過大，形成了處罰中外匯檢查人員自成一體、各具特色的證據(jù)運用模式，極易造成證據(jù)運用中的混亂。
(二)可能引發(fā)的風(fēng)險。立法上的空白、認識的差別和實踐中自成一家的不規(guī)范做法對外匯行政處罰來說，無疑加大了外匯檢查中風(fēng)險的幾率。
1.程序性風(fēng)險。指外匯檢查人員因違反外匯行政處罰過程中的調(diào)查取證、證據(jù)運用的程序性規(guī)定，造成或可能造成證據(jù)被排除或證明力打折扣，從而引發(fā)外匯檢查僵局的風(fēng)險。
2.實體性風(fēng)險。指外匯檢查人員因?qū)ν鈪R行政處罰中的證據(jù)適用不當(dāng)、把握不嚴格，造成或可能造成檢查處理結(jié)果嚴重失實，從而導(dǎo)致外}[檢查實體方面出現(xiàn)差錯、被檢查對象對檢查提出質(zhì)疑甚至復(fù)議、訴訟等方面的風(fēng)險。
3.道德風(fēng)險。指外匯檢查人員在外匯違法案件查處過程中，因違反外匯檢查紀律和職業(yè)操守，造成或可能造成的風(fēng)險和問題。
三、對外匯行政處罰證據(jù)的認識
(一)外匯行政處罰的證據(jù)種類。根據(jù)《辦案程序》的規(guī)定，外匯局處理違反外匯管理行為的證據(jù)種類主要有：(一)書證；(二)物證；(三)視聽資料、電子數(shù)據(jù)；(四)證人證言；(五)當(dāng)事人的陳述和申辯；(六)勘驗記錄、鑒定結(jié)論等?！掇k案程序》以列舉的方式規(guī)定了六類證據(jù)，應(yīng)當(dāng)說還是比較全面的。目前的外匯違法案件查處過程中，運用較多的是書證、電子數(shù)據(jù)，其他的則運用較少。隨著外匯業(yè)務(wù)的發(fā)展，涉匯主體逐趨多元化，新型的外匯違法行為越來越具有專業(yè)性強、隱秘性、智能化的特征，因此，外匯機關(guān)尤其是外匯檢查人員有必要對證據(jù)加深認識，注意
在檢查工作中發(fā)現(xiàn)外匯違法行為的特點，注意對外匯違法行為查處中證據(jù)的辨認、運用以及新型外匯違法行為的發(fā)現(xiàn)、新的證據(jù)的研究和相應(yīng)監(jiān)管措施的探索。
(二)外匯行政處罰證據(jù)的來源。實踐中，外匯管理機關(guān)對自己發(fā)現(xiàn)或群眾舉報的外匯違法行為，進行現(xiàn)場檢查，常用的調(diào)查取證方法主要是查閱相關(guān)交易單證等紙質(zhì)、電子資料，查閱、復(fù)制相關(guān)單位或個人的財務(wù)會計資料及相關(guān)文件，詢問有關(guān)當(dāng)事人等。這些方法大都屬于事后措施，具有明顯的被動性，且極易被破壞、偽造和篡改，運用在那些簡單、傳統(tǒng)的外匯違法行為的查處上比較有效，但對于某些重大、疑難、復(fù)雜(如涉及地下錢莊)的案件查處則顯得十分被動。因此對于外匯違法行為的查處、證據(jù)的取得應(yīng)當(dāng)開拓更廣泛的空間、不等不靠，注重從日常的業(yè)務(wù)監(jiān)管、與相關(guān)部門的聯(lián)系中取得，應(yīng)當(dāng)注意的是證據(jù)取得的方式，杜絕非法取證、嚴重違反法定程序的取證、以非法手段取證等。
四、構(gòu)建外匯行政處罰證據(jù)制度的一點思考
正因為證據(jù)在程序和實體上的獨立價值、行政程序證據(jù)和行政訴訟證據(jù)的獨特關(guān)系，所以有必要構(gòu)建單獨的行政證據(jù)制度。在我國目前還沒有統(tǒng)一的法律來規(guī)定行政程序及證據(jù)適用問題的情況下，就外匯行政處罰而言，應(yīng)當(dāng)對處罰中的證據(jù)適用予以明確規(guī)定，以打破立法空白、掃除實踐中的障礙。本文選取幾個角度，對外匯行政處罰中的證據(jù)制度構(gòu)建做一簡單的設(shè)想。
(一)關(guān)于外匯管理機關(guān)處理違反外匯管理行為的證據(jù)種類?！掇k案程序》明確規(guī)定了六類證據(jù)，這與訴訟程序中的證據(jù)種類基本上是一致的，但值得考慮的是行政活動與訴訟活動的區(qū)別；外匯領(lǐng)域的專業(yè)性、復(fù)雜性、發(fā)展的前瞻性等因素，因此關(guān)于外匯處罰中的證據(jù)規(guī)定也應(yīng)當(dāng)具有開放性。建議在《辦案程序》的證據(jù)種類規(guī)定上附加(七)其他應(yīng)當(dāng)認定為證據(jù)的。
(二)關(guān)于外匯行政處罰中的證據(jù)取得。證據(jù)的取得是證據(jù)適用的關(guān)鍵，也是查處外匯違法案件的關(guān)鍵。對外匯違法案件的查處而言，證據(jù)的取得主要依靠外匯檢查人員的調(diào)查，但這并不等于證據(jù)來源的單一化。外匯局業(yè)務(wù)系統(tǒng)的日常監(jiān)管、海關(guān)、稅務(wù)、公安等機關(guān)的發(fā)現(xiàn)都可能是外匯違法行為線索、證據(jù)的來源。另外，實踐中外匯違法案件查處的證據(jù)取得一般通過外匯檢查人員的事后調(diào)查，隨著外匯違法行為的不斷“花樣翻新”，這種檢查方法、取證方法的被動性和弱點逐漸顯現(xiàn)。如在涉及黑市、地下錢莊的案件，外匯交易不通過銀行系統(tǒng)，或者即使經(jīng)過銀行劃轉(zhuǎn)，表面上也可能符合外匯管理法規(guī)政策的形式要求，檢查人員很難通過傳統(tǒng)的辦案途徑、取證方法取得相關(guān)證據(jù)，而這類違法行為對經(jīng)濟秩序的破壞性又很大。因此，為了更有效地打擊外匯違法犯罪行為，維護良好的外匯管理秩序和涉外經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，外匯管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強與公安等部門的協(xié)作，另外可以適當(dāng)允許外匯檢查人員通過非常規(guī)方式和途徑獲取相關(guān)線索和證據(jù)，但應(yīng)當(dāng)予以明確限定，嚴禁通過嚴重違反程序、損害相對人和第三人利益的途徑取得證據(jù)。
(三)關(guān)于外匯違法案件查處中的舉證責(zé)任。舉證責(zé)任指法律規(guī)定的由特定的當(dāng)事人所承擔(dān)的提供證據(jù)證明其訴訟主張成立的責(zé)任，負有舉證責(zé)任的當(dāng)事人不能證明其訴訟主張成立時，將承擔(dān)敗訴或其他不利后果。舉證責(zé)任如何分配對案件的處理結(jié)果有重大影響。根據(jù)“誰主張，誰舉證”的一般舉證原則，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對其擬做出的具體行政行為負舉證責(zé)任，從《條例》、《辦案程序》來看，基本上采用的是外匯管理機關(guān)、檢查人員的主動調(diào)查、主動取證來證明相對人的行為違法的一元舉證責(zé)任標準。但從目前的外匯實踐來看，涉匯主體出于保護自身商業(yè)秘密的需要，對相應(yīng)的“經(jīng)營信息”進行保護的情形越來越多，且查處外匯違法案件一般是事后行為、行為，外匯檢查人員對外匯違法行為的查處也日漸困難。因此外匯行政處罰證據(jù)制度在舉證責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)在對相對人利益充分保護的基礎(chǔ)上，規(guī)定相對人承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。具體來說：
1.程序方面?！掇k案程序》從程序方面對查處外匯違法行為進行了規(guī)定，包括管轄、回避等，如果相對人認為外匯檢查主體無管轄權(quán)或超越、濫用管轄權(quán)的或者檢查人員有應(yīng)當(dāng)回避而未回避的情形的，則應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的證據(jù)予以證明。
2.實體方面。在外匯案件的查處過程中，大量的資料屬于相對人的內(nèi)部業(yè)務(wù)資料，由其自行保存，外匯檢查人員證據(jù)的取得有賴于相對人的提供。這在對外匯指定銀行、企業(yè)的檢查中表現(xiàn)尤為明顯，如果外匯局發(fā)現(xiàn)銀行或者企業(yè)有或可能有違規(guī)行為，對其進行檢查，那么銀行和企業(yè)有義務(wù)提供必要的業(yè)務(wù)資料、相關(guān)證據(jù)，當(dāng)然也可以提供反證。對于這些由相對人掌握證據(jù)或相對人應(yīng)當(dāng)掌握證據(jù)的情況，應(yīng)當(dāng)由相對人承擔(dān)舉證責(zé)任。如《條例》第十二條規(guī)定：“經(jīng)常項目外匯收支應(yīng)當(dāng)具有真實、合法的交易基礎(chǔ)。經(jīng)營結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院外匯管理部門的規(guī)定，對交易單證的真實性及其與外匯收支的一致性進行合理審查。外匯管理機關(guān)有權(quán)對前款規(guī)定事項進行監(jiān)督檢查。”檢查中，檢查人員根據(jù)已有的資料、憑證無法判定某項經(jīng)常項目外匯收支具有相應(yīng)的交易基礎(chǔ)，即可認定該項外匯收支不具備真實、合法的交易基礎(chǔ)。由相對人對其經(jīng)常項目外匯收支具有真實、合法的交易基礎(chǔ)承擔(dān)舉證責(zé)任。
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第二條、本辦法所稱的“遠期結(jié)售匯業(yè)務(wù)”，是指外匯指定銀行與境內(nèi)機構(gòu)協(xié)商簽訂遠期結(jié)售匯合同，約定將來辦理結(jié)匯或售匯的外匯幣種、金額、匯率和期限；到期外匯收入或支出發(fā)生時，即按照該遠期結(jié)售匯合同訂明的幣種、金額、匯率辦理結(jié)匯或售匯。
第三條、本辦法所稱的“境內(nèi)機構(gòu)”，是指中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)事業(yè)單位、國家機關(guān)、社會團體、部隊等，包括外商投資企業(yè)。
第四條、中國人民銀行授權(quán)國家外匯管理局管理和監(jiān)督遠期結(jié)售匯業(yè)務(wù)。
第五條、外匯指定銀行開辦遠期結(jié)售匯業(yè)務(wù)，其總行應(yīng)當(dāng)向國家外匯管理局提出申請，其分支機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)赝鈪R管理分局提出申請，由分局報國家外匯管理局批準后方可開辦。
第六條、外匯指定銀行及其分支機構(gòu)（以下簡稱銀行）申請開辦遠期結(jié)售匯業(yè)務(wù)時應(yīng)當(dāng)提交下列文件：
（一）申請書；
（二）《經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)許可證》①的影印件；
注①現(xiàn)根據(jù)銀發(fā)（1997）205號文《關(guān)于金融機構(gòu)經(jīng)營本外幣業(yè)務(wù)統(tǒng)一收放許可證的通知》執(zhí)行。
（三）銀行總行的授權(quán)證明（銀行分支機構(gòu)申請開辦時）；
（四）辦理遠期結(jié)售匯的內(nèi)部規(guī)章和運作程序的說明；
（五）國家外匯管理局要求的其它文件。
第七條、銀行與境內(nèi)機構(gòu)簽訂的遠期結(jié)售匯合同應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：
（一）遠期結(jié)匯或售匯所依據(jù)的外匯收入的來源或外匯支出的用途；
（二）遠期結(jié)匯或售匯的幣種、金額、匯率和期限。
第八條、遠期結(jié)售匯實行實需原則。只有根據(jù)《結(jié)匯、售匯及付匯管理規(guī)定》應(yīng)當(dāng)辦理結(jié)售匯的外匯收支可以辦理遠期結(jié)售匯。
第九條、銀行應(yīng)當(dāng)要求簽訂遠期結(jié)售匯合同的境內(nèi)機構(gòu)提供按照《結(jié)匯、售匯及付匯管理規(guī)定》所需的全部有效憑證進行審核。境內(nèi)機構(gòu)不能按時提供全部有效憑證的，遠期合同到期不得履行。
第十條、遠期結(jié)售匯應(yīng)當(dāng)依據(jù)遠期合中訂明的外匯收入來源或外匯支出用途辦理，境內(nèi)機構(gòu)不得以其它外匯收支進行充抵。
第十一條、遠期結(jié)售匯的幣種可以是人民幣對各種可自由兌換貨幣。
第十二條、遠期結(jié)售匯的匯率以市場供求為基礎(chǔ)確定，以當(dāng)日的外匯即期匯率加減升水、貼水的方式表示。
第十三條、遠期結(jié)售匯的期限應(yīng)當(dāng)在120天以內(nèi)。
第十四條、銀行可以要求辦理遠期結(jié)售匯的境內(nèi)機構(gòu)提供履約保證金。
第十五條、因下列原因使遠期結(jié)售匯合同不能履約的，銀行可以要求境內(nèi)機構(gòu)承擔(dān)由此所造成的損失：
（一）境內(nèi)機構(gòu)未按本辦法規(guī)定按時提交全部有效憑證的；
（二）境內(nèi)機構(gòu)外匯收支期限、金額與遠期結(jié)售匯合同不一致的。
第十六條、銀行結(jié)售匯外匯周轉(zhuǎn)頭寸由即期結(jié)售匯頭寸和遠期結(jié)售匯敞口頭寸加總計算，應(yīng)當(dāng)符合國家外匯管理局核定的限額。
第十七條、銀行應(yīng)當(dāng)向國家外匯管理局及其分局報送有關(guān)遠期結(jié)售匯情況報表（見附表1、2）。到期未履約的遠期結(jié)售匯情況應(yīng)當(dāng)逐筆報同級外匯管理局備案。
第十八條、有下列行為之一的，由國家外匯管理局及其分局依據(jù)《中華人民共和國外匯管理條例》和《結(jié)匯、售匯及付匯管理規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定給予處罰：
（一）境內(nèi)機構(gòu)向銀行提供虛假或者無效的憑證，騙取銀行辦理遠期結(jié)售匯的；
（二）銀行違反本辦法規(guī)定，未嚴格審核境內(nèi)機構(gòu)有效憑證的；
（三）銀行未經(jīng)國家外匯管理局批準，擅自開辦遠期結(jié)售匯業(yè)務(wù)的。
第十九條、本辦法自1997年1月1日起實行，由國家外匯管理局負責(zé)解釋。
附表1
遠期結(jié)售匯簽約額日報表（折美元）
年 月 日
單位：萬美元
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｜ ｜ 當(dāng)日簽約額 ｜
｜ 期 限 ｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ ｜ 結(jié) 匯 ｜ 售 匯 ｜
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｜ 7天以內(nèi) ｜ ｜ ｜
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｜ 20天以內(nèi) ｜ ｜ ｜
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｜ 1個月以內(nèi) ｜ ｜ ｜
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｜ 2個月以內(nèi) ｜ ｜ ｜
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｜ 3個月以內(nèi) ｜ ｜ ｜
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｜ 4個月以內(nèi) ｜ ｜ ｜
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注：本表要求于次日報送。
制表： 復(fù)核： 主管： 填報日期：
在經(jīng)濟全球化時代，適量的、結(jié)構(gòu)合理的外匯儲備具有至關(guān)重要的作用，它是一國彌補國際收支逆差，維持本幣匯率穩(wěn)定和償還外債的物質(zhì)保證。雖然充足的外匯儲備對一國有著非常重要的作用，但外匯儲備也并不是越多越好，高額的外匯儲備也會給國民經(jīng)濟的運行帶來諸多弊端。縱觀世界，在外匯儲備管理方面擁有成功經(jīng)驗的國家，都擁有一整套相關(guān)法律作為外匯儲備管理的法律支撐。完善外匯儲備管理體制需要一整套健全的法律規(guī)范來保障。但由于我國特有的經(jīng)濟形勢，外匯儲備管理尚未形成一個健全的體系，更不用說用來規(guī)范外匯儲備管理行為的配套法律制度。
一、中國外匯儲備管理制度的現(xiàn)狀
外匯儲備管理是一國宏觀經(jīng)濟管理的重要方面，它與一國貨幣經(jīng)濟政策息息相關(guān)，是一國的外匯儲備在其儲備管理機構(gòu)的控制下，能夠及時被獲取并用來滿足該國制定的一系列政策目標的過程。外匯儲備管理既包括外匯儲備管理制度的建立和健全，也包括外匯儲備資產(chǎn)的具體管理，既涉及從宏觀上確定和保持外匯儲備適度規(guī)模，也涉及微觀上儲備資產(chǎn)進行風(fēng)險分散的技術(shù)性操作。
從以來，國家就對外匯儲備管理體制進行不斷的完善與改革，使其適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和對外開放的需要，有力地推動了貿(mào)易體制改革和對外貿(mào)易的發(fā)展。但仍存在很大的問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、外匯儲備幣種結(jié)構(gòu)單一
我國的外匯儲備幣種結(jié)構(gòu)比較單一，以美元居多。據(jù)路透社 2009 年 3 月 17 日報道，中國 2009 年1月末持有美國國債 7396 億美元，仍為美國第一大債權(quán)國。中國外匯儲備幣種選擇中，美元依然是首選貨幣，約占中國外匯儲備總額的 65%左右。
這種以美元為主要貨幣的格局，非常容易受到匯率風(fēng)險的影響。當(dāng)美元貶值和美國國內(nèi)出現(xiàn)通貨膨脹時，我國外匯儲備都會隨之貶值，造成外匯儲備損失。
2、外匯儲備管理體制單一
長期以來，我國的外匯管理體系是由央行獨立進行戰(zhàn)略決策和操作的，在決策的形成過程中，沒有健全的協(xié)商機制，財政部沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，屬于單一的儲備管理體系。這種體系雖然有一定的優(yōu)越性，但受央行的貨幣政策和匯率政策的牽連，使得政策的正確性大打折扣。
3、外匯儲備的運營機制保守
目前中國外匯儲備主要投資于外幣存款、外幣票據(jù)、特別是美國的高信用等級的政府債券、國際金融組織債券、政府機構(gòu)債券和公司債券等金融資產(chǎn)，這使我國外匯儲備具有較大的收益風(fēng)險。無論從安全性、流動性還是盈利性角度來講，過于集中的投資都是不適宜的。
4、外匯儲備管理成本太高
IMF曾提出中國外匯儲備成本太高，其主要有三大根據(jù)：第一，雖然中國從不公布外匯儲備的具體資產(chǎn)組合、利息收入等要素，但央行將大部分外匯儲備資于美國國債眾所周知。第二，外匯儲備急劇膨脹到目前的3萬億美元，如果缺乏有效的沖銷手段，貨幣供應(yīng)被動擴張后，會因此蒙受通脹壓力，勢必要付出慘重代價。第三，為了沖銷外匯占款導(dǎo)致的基礎(chǔ)貨幣快速增長，除了削減對商業(yè)銀行的再貸款，央行開始自己創(chuàng)造負債，發(fā)行央行票據(jù)。央行為此所支付的利息，便以供給更多基礎(chǔ)貨幣的形式予以抵消。如此周而復(fù)始，外匯儲備也如滾雪球般龐大起來。
5、外匯儲備管理制度的法律缺失
我國外匯儲備管理運作的不規(guī)范，很大程度上來自于外匯儲備法律體系的不健全。我國當(dāng)時的國情決定了現(xiàn)有的外匯管理體制，那時我國急需大量的外匯向發(fā)達國家進口先進技術(shù)設(shè)備以支持經(jīng)濟發(fā)展，因此政府對其控制相對較強。所以，我國與外匯有關(guān)的法規(guī)及規(guī)范性文件，都集中在外匯管制方面，主要包括《外匯管理條例》這一統(tǒng)領(lǐng)外匯管理的基本法規(guī)，配套性規(guī)定主要有《結(jié)匯、售匯及付匯管理規(guī)定》、《境內(nèi)機構(gòu)對外擔(dān)保管理辦法》、《國際收支統(tǒng)計申報辦法》、《出口收匯核銷管理辦法》、《境外投資外匯管理辦法》等。正是由于我國政府僅對外匯儲備管理的安全性和流動性有較高的要求，而對于營利性的要求相對較弱，從而導(dǎo)致了我國一直實行的外匯儲備消極持有的情形。
二、其他國家外匯儲備管理制度的研究
1、新加坡
1970年，新加坡國會通過《新加坡金融管理局法》，新加坡金融管理局從此依法成立。該法令賦權(quán)新加坡金融管理局管理新加坡有關(guān)貨幣、銀行業(yè)及金融方面的一切事務(wù)。新加坡金融管理局持有的外匯儲備主要用于干預(yù)外匯市場和作為發(fā)行貨幣的保證，以及從事短期貨幣市場操作。
GIC是為了管理新加坡政府的外匯儲備，于 1981年成立的全球性投資管理公司，通過在全球6個海外機構(gòu)在世界主要資本市場上對股票、房地產(chǎn)、貨幣市場證券、固定資產(chǎn)和特殊的投資項目進行投資。GIC由新加坡政府投資有限責(zé)任公司、新加坡政府房地產(chǎn)投資有限責(zé)任公司、新加坡政府特殊投資有限責(zé)任公司三個公司組成。其目標是對外匯儲備進行長期投資，追求長期的投資回報。其中，新加坡政府投資有限責(zé)任公司董事會根據(jù)預(yù)期的回報率決定資產(chǎn)組合政策，對資產(chǎn)組合中的股票、債券和先進在資產(chǎn)組合中所占的比重做出規(guī)定，是公開市場資產(chǎn)的管理基準。
由上可知，新加坡對外匯儲備的功能進行分層定位，并根據(jù)儲備管理追求的不同目標針對性地確立不同的管理機構(gòu)主體，進行外匯儲備管理。
2、日本
日本的外匯儲備規(guī)模龐大，多年來的“出口導(dǎo)向”經(jīng)濟發(fā)展模式導(dǎo)致了長期的經(jīng)常項目順差，這一點與我國目前的經(jīng)濟政策形勢很相似，因此日本在外匯儲備管理方面的法律制度對我國也有很大的借鑒意義。
日本的儲備管理系統(tǒng)由財務(wù)省和日本銀行構(gòu)成，其中，財務(wù)省作為外匯儲備的持有機構(gòu)，對政策的制定起主導(dǎo)作用，其官方外匯儲備的絕大部分都由財務(wù)省持有管理并運用。根據(jù)日本《外匯及對外貿(mào)易法》，財務(wù)省可以采取必要的措施干預(yù)外匯市場以維持日元匯率穩(wěn)定。財務(wù)省將外匯儲備存放在日本銀行的“外匯基金特別賬戶”（FEFSA），日本銀行作為政府銀行，根據(jù)《日本銀行法》在財務(wù)省認為有必要采取行動干預(yù)外匯市場時，要按照財務(wù)省的指示，實行實際的外匯干預(yù)操作。只要開始對外匯市場進行干預(yù)，所需資金都是從FEFSA中劃撥。正是通過大量賣出日元及買進外匯的操作所積累起來的外匯資產(chǎn)構(gòu)成了日本的外匯儲備。理論上，這種非沖銷式的購買外匯，并不會使貨幣供應(yīng)量發(fā)生變動。
三、 我國外匯儲備管理制度的完善
1、實施積極的外匯儲備投資策略
長期以來，我國的外匯儲備管理一直處于相對不公開的狀態(tài)，而且缺乏相應(yīng)的管理法規(guī)作為約束和指導(dǎo)。外匯儲備管理模式僵化，面對美元貶值時，外匯儲備被動受到損失，這就是我國面臨的局面。而積極投資策略就是要獲取較高的投資回報，減少持有外匯儲備的機會成本，來保證購買力。因此，我們可以考慮外匯儲備操作機構(gòu)的多元化，增進各部門的信息溝通，同時優(yōu)化外匯儲備資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，減少美元的外匯儲備份額，增持歐元、日元等外匯儲備份額。中國在未來的管理實踐中應(yīng)重視外匯儲備的增值，不局限于美歐市場，關(guān)注俄羅斯市場、亞洲債券市場等新興國際投資領(lǐng)域，“實行外匯資產(chǎn)投資的多元化，建立不同的外匯儲備投資組合”，提高資源的配置效率，分散美元貶值的風(fēng)險。
2、統(tǒng)一協(xié)調(diào)外匯儲備管理體制
我國目前有外匯管理局、社?；稹⒅兴?、國家開發(fā)銀中資企業(yè)等眾多投資主體，擔(dān)負不同的管理職能，致使外匯儲備管理分散，大大降低了管理效率。各個部門目標不同且互相政策協(xié)調(diào)不順暢，使各個機構(gòu)間無法相互配合并實施投資績效的考核，造成投資效率低下。因此，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃各投資機構(gòu)以形成系統(tǒng)的海外投資戰(zhàn)略，并組建成不同層次和定位、相互配合的中國外匯儲備投資團隊，以避免本國機構(gòu)內(nèi)部無謂競爭，實現(xiàn)資源、優(yōu)勢互補，從而形成強大的協(xié)同效應(yīng)。
3、控制外匯儲備規(guī)模的快速增長
外匯儲備管理的難度與規(guī)模呈正相關(guān)。因此，提高外匯儲備資產(chǎn)的整體效率，應(yīng)控制外匯儲備規(guī)模的增長。中國外匯儲備規(guī)模的增長的根本原因在于中國經(jīng)濟的增長方式。無論從中國提高外匯儲備資產(chǎn)的管理效率，還是中國應(yīng)對美國經(jīng)濟的下滑而引發(fā)的全球經(jīng)濟衰退的威脅，中國都有必要實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，從依賴出口、投資拉動轉(zhuǎn)向擴大內(nèi)需、促進消費，并加快人民幣匯率的形成機制的市場化，改善國際收支狀況，降低外匯儲備累積速度，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)平衡增長。
4、構(gòu)建我國外匯儲備管理法律體系
從國際經(jīng)驗看，管理經(jīng)驗較成熟的國家都十分重視通過法律法規(guī)來規(guī)范外匯儲備的經(jīng)營管理。如新加坡的《新加坡金融管理局法》以及韓國制定的專門的《韓國投資公司法》，對外匯儲備的管理及投資公司等都有明確的規(guī)定。
目前，我國絕大部分外匯管理法律制度是由外匯管理局以部門規(guī)章和規(guī)范性文件的形式的，但是這種形式使得外匯管理局既是法律的制定者又是執(zhí)行者，缺乏必要的監(jiān)督。我國僅在《中國人民銀行法》第四條和第三十二條對外匯儲備經(jīng)營有原則性的規(guī)定，而《外匯管理條例》對外匯儲備資產(chǎn)的運用卻沒有規(guī)定。正是由于我國法律對外匯儲備管理缺乏具體明確的規(guī)定，才使我國外匯儲備管理的諸多方面都存在不規(guī)范的行為。
我國應(yīng)當(dāng)制定《外匯儲備管理法》，從宏觀上解決我國外匯儲備管理體制不健全的問題。筆者認為，除了保留相關(guān)法律法規(guī)中目前仍然適用的內(nèi)容之外，在外匯管理法中至少還應(yīng)當(dāng)增加：國家外匯資產(chǎn)的定義和分類；官方外匯儲備的管理目標、管理機構(gòu)、職責(zé)、資產(chǎn)構(gòu)成；其他官方外匯資產(chǎn)的管理目標、管理機構(gòu)、職責(zé)、資產(chǎn)構(gòu)成；官方外匯儲備及其他官方外匯資產(chǎn)之間的關(guān)系及預(yù)算處理原則；購買和持有其他官方外匯資產(chǎn)的籌資安排；對官方外匯儲備及其他官方外匯資產(chǎn)的監(jiān)管等等，明確外匯儲備的管理目標和手段，明確外匯儲備運用的法律性質(zhì)、程序和有關(guān)主體的法律地位，規(guī)定外匯儲備注資行為的原則、目標，確立外匯儲備的經(jīng)營管理原則，建立一個完善的外匯儲備管理體制，為外匯儲備的經(jīng)營管理提供法律支持和保障。
第一條為完善對國際商業(yè)貸款的管理，根據(jù)《中華人民共和國外匯管理條例》和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，特制定本辦法。
第二條本辦法所稱“國際商業(yè)貸款”是指境內(nèi)機構(gòu)向中國境外的金融機構(gòu)、企業(yè)、個人或者其他經(jīng)濟組織以及在中國境內(nèi)的外資金融機構(gòu)①籌借的，以外國貸幣承擔(dān)契約性償還義務(wù)的款項。出口信貸、國際融資租賃、以外匯方式償還的補償貿(mào)易、境外機構(gòu)和個人外匯存款（不包括在經(jīng)批準經(jīng)營離岸業(yè)務(wù)銀行中的外匯存款）、項目融資、90天以上的貿(mào)易項下融資以及其他形式的外匯貸款視同國際商業(yè)貸款管理。
注①“外資金融機構(gòu)”為按照《外資金融機構(gòu)管理條例》在中國設(shè)立的外資銀行、外國銀行分行、合資銀行、外資財務(wù)公司和合資財務(wù)公司。
第三條中國人民銀行是境內(nèi)機構(gòu)借用國際商業(yè)貸款的審批機關(guān)。
中國人民銀行授權(quán)國家外匯管理局及其分局（以下簡稱外匯局）具體負責(zé)對境內(nèi)機構(gòu)借用國際商業(yè)貸款的審批、監(jiān)督和管理。
第四條境內(nèi)機構(gòu)借用國際商業(yè)貸款應(yīng)當(dāng)經(jīng)外匯局批準。未經(jīng)外匯局批準而擅自對外簽訂的國際商業(yè)貸款協(xié)議無效。外匯局不予辦理外債登記。銀行不得為其開立外債專用帳戶。借款本息不準擅自匯出。
第五條對外借用國際商業(yè)貸款的境內(nèi)機構(gòu)僅限于：
（一）經(jīng)國家外匯管理局批準經(jīng)營外匯借款業(yè)務(wù)的中資金融機構(gòu)；
（二）經(jīng)國務(wù)院授權(quán)部門批準的非金融企業(yè)法人。
第六條金融機構(gòu)借用國際商業(yè)貸款應(yīng)當(dāng)符合中國人民銀行關(guān)于金融機構(gòu)外匯資產(chǎn)負債比例管理的規(guī)定。
第七條對外直接借用國際商業(yè)貸款的非金融企業(yè)法人應(yīng)當(dāng)具備以下條件：
（一）最近3年連續(xù)盈利②，有進出口業(yè)務(wù)許可，并屬國家鼓勵行業(yè)；③
注②“連續(xù)盈利”中的“盈利”含義為該法人的人民幣、外匯合并表表明為盈利。
注③“國家鼓勵行業(yè)”以公布的國家產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄為依據(jù)。
（二）具有完善的財務(wù)管理制度；
（三）貿(mào)易型非金融企業(yè)法人的凈資產(chǎn)與總資產(chǎn)的比例不得低于15％；非貿(mào)易型的非金融企業(yè)法人的凈資產(chǎn)與總資產(chǎn)的比例不得低于30％；
（四）借用國際商業(yè)貸款與對外擔(dān)保余額之和不得超過其凈資產(chǎn)等值外匯的50％。
（五）外匯借款與外匯擔(dān)保余額之和不超過其上年度的創(chuàng)匯額。
第八條境內(nèi)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)憑自身資信對外借用國際商業(yè)貸款，并自行承擔(dān)對外償還責(zé)任。
第九條境內(nèi)機構(gòu)對外借用國際商業(yè)貸款應(yīng)當(dāng)加強成本控制。其借款總成本不得高于國際金融市場相同信用級別借款機構(gòu)的同期借款總成本。
外匯局對境內(nèi)機構(gòu)借用國際商業(yè)貸款的成本控制予以監(jiān)督和指導(dǎo)。
第十條借用國際商業(yè)貸款的境內(nèi)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家外匯管理局的規(guī)定，于每季初10日內(nèi)向外匯局報送上季度對外借款情況報表和年度④國際商業(yè)貸款使用情況報告。
注④增加“每年3月31日前報送上年度…”。
第十一條外匯局有權(quán)檢查境內(nèi)機構(gòu)籌借、使用和償還國際商業(yè)貸款的情況。借款機構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以配合，提交有關(guān)文件和資料。
第十二條未經(jīng)外匯局批準，境內(nèi)機構(gòu)不得將借用的國際商業(yè)貸款存放境外、在境外直接支付或者轉(zhuǎn)換成人民幣使用。
第二章中長期國際商業(yè)貸款
第十三條本辦法所稱“中長期國際商業(yè)貸款”是指1年期以上（不含1年）的國際商業(yè)貸款，包括1年期以上的遠期信用證。⑤
注⑤遠期信用證期限起算為從銀行承兌日到付款日，90天以內(nèi)（含90天）的遠期信用證視為銀行結(jié)算業(yè)務(wù)進行管理。外資金融機構(gòu)不得為未經(jīng)批準的中資企業(yè)辦理進口項下的結(jié)算業(yè)務(wù)。
第十四條境內(nèi)機構(gòu)借用中長期國際商業(yè)貸款，應(yīng)當(dāng)列入國家利用外資計劃。
第十五條境內(nèi)機構(gòu)借用中長期國際商業(yè)貸款，應(yīng)當(dāng)提交以下全部或者部分資料向外匯局⑥申請：
注⑥“外匯局”為所在地外匯局。
（一）納入國家利用外資計劃的證明文件；
（二）借款項目立項批準文件；
（三）貸款條件意向書，包括債權(quán)人名稱、貸款幣種、金額、期限及寬限期、利率、費用、提前還款意向和其他金融條件；
（四）還款資金來源及還款計劃，外匯擔(dān)保情況；
（五）經(jīng)會計師事務(wù)所驗證的最近3年外匯或者人民幣資產(chǎn)負債表及其他財務(wù)報表；
（六）外匯局要求提交的其他資料。
金融機構(gòu)分支機構(gòu)對外借用中長期國際商業(yè)貸款，除依前款規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)提交其總行（總公司）授權(quán)的有關(guān)文件。
第十六條在京的全國性機構(gòu)對外借用國際商業(yè)貸款，直接報送國家外匯管理局審批。非在京的全國性機構(gòu)和地方性機構(gòu)對外借款，由所在地外匯局⑦審核后，報國家外匯管理局審批。
注⑦“所在地外匯局”為所在省、自治區(qū)、直轄市分局、深圳分局。
全國性、地方性金融機構(gòu)的分支機構(gòu)應(yīng)當(dāng)經(jīng)總行（總公司）授權(quán)，方可按此程序報批。
第三章短期國際商業(yè)貸款
第十七條本辦法所稱“短期國際商業(yè)貸款”是指1年期以內(nèi)（含1年）的國際商業(yè)貸款，包括同業(yè)外匯拆借、出口押匯、打包放款、90天以上365天以下的遠期信用證⑧等。
注⑧同⑥
第十八條短期國際商業(yè)貸款不得用于長期項目投資、固定資產(chǎn)貸款和其他不正當(dāng)用途。
第十九條外匯局對境內(nèi)機構(gòu)借用短期國際商業(yè)貸款實行余額管理。
第二十條境內(nèi)機構(gòu)的短期國際商業(yè)貸款余額控制指標（以下簡稱“短貸指標”）由外匯局按年度⑨進行核定。
注⑨同⑧
境內(nèi)機構(gòu)借用短期國際商業(yè)貸款余額不得超過核定的指標。
第二十一條全國性金融機構(gòu)和非金融企業(yè)法人的短貸指標，由國家外匯管理局核定下達。
地方性金融機構(gòu)和非金融企業(yè)法人的短貸指標，由所在地外匯局在國家外匯管理局核定下達的短貸指標內(nèi)進行審批。
第二十二條經(jīng)國家外匯管理局批準經(jīng)營國際結(jié)算業(yè)務(wù)的中資金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定遠期信用證管理辦法，報外匯局核準。
中資金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照外匯局核準的遠期信用證管理辦法，開立遠期信用證。
中資金融機構(gòu)對外開立的90天以上、365天以下遠期信用證，⑩不占用其短貸指標。
注⑩同⑥
第二十三條非金融企業(yè)法人向境內(nèi)外資金融機構(gòu)申請開立90天以上、365天以下的遠期信用證⑾，占用其短貸指標。
注⑾同⑤
第二十四條境內(nèi)機構(gòu)向外匯局申請短貸指標，應(yīng)當(dāng)提交以下全部或者部分資料：
（一）申請文件（包括資金需求、資信狀況、資金用途等內(nèi)容）；
（二）會計師事務(wù)所驗證的上年度資產(chǎn)負債表和損益表；
（三）信貸機構(gòu)出具的貸款承諾意向書；
（四）上年度外匯收支情況；
（五）外匯局要求提交的其他資料。
第二十五條不實行短貸指標余額管理的非金融企業(yè)法人借用短期國際商業(yè)貸款，應(yīng)當(dāng)逐筆報外匯局批準，并占用所在地的短貸指標。
第四章項目融資
第二十六條本辦法所稱“項目融資”是指以境內(nèi)建設(shè)項目的名義在境外籌措外匯資金，并僅以項目自身預(yù)期收入和資產(chǎn)對外承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任的融資方式。它應(yīng)當(dāng)具有以下性質(zhì)：
（一）債權(quán)人對于建設(shè)項目以外的資產(chǎn)和收入沒有追索權(quán)；
（二）不需要境內(nèi)機構(gòu)以建設(shè)項目以外的資產(chǎn)、權(quán)益和收入進行抵押、質(zhì)押或者償債；
（三）不需要境內(nèi)機構(gòu)提供任何形式的融資擔(dān)保。
第二十七條項目融資的對外融資規(guī)模納入國家借用國際商業(yè)貸款指導(dǎo)性計劃。
第二十八條項目融資條件應(yīng)當(dāng)具有競爭性，并應(yīng)當(dāng)經(jīng)國家外匯管理局審批或者審核。其中地方上報的項目融資的融資條件由所在地外匯局初審后，報國家外匯管理局審批或者審核。
第二十九條項目融資條件報外匯局審批或者審核時，項目公司應(yīng)當(dāng)提交以下文件：
（一）申請文件，包括項目融資的方式、金額、市場，以及貸款的期限、利率、各項費用等融資條件；
（二）國家計委批準的項目可行性研究報告或者其他文件；
（三）項目融資納入國家借用國際商業(yè)貸款指導(dǎo)性計劃的證明文件；
（四）項目融資協(xié)議；
（五）與項目融資相關(guān)的具有保證性質(zhì)的文件；
（六）其他必要文件。
第五章境內(nèi)機構(gòu)的海外分支機構(gòu)借用國際商業(yè)貸款
第三十條本辦法所稱“中資金融機構(gòu)的海外分支機構(gòu)”（以下簡稱海外分行）是指我國中資金融機構(gòu)在境外依照當(dāng)?shù)胤稍O(shè)立的非獨立法人的分支機構(gòu)。
第三十一條中資金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其海外分行的營運資金、資產(chǎn)負債比例及當(dāng)年業(yè)務(wù)量等項指標，確定每個海外分行的境外融資總量，并于每年2月底之前報國家外匯管理局備案。海外分行一次性籌借等值5000萬美元以上（含5000萬美元）的國際商業(yè)貸款，應(yīng)當(dāng)事先由其總行（總公司）報國家外匯管理局批準。
第三十二條海外分行在境外融資應(yīng)當(dāng)納入其總行（總公司）資產(chǎn)負債比例管理。
海外分行在境外所籌資金只能用于海外業(yè)務(wù)發(fā)展。未經(jīng)國家外匯管理局批準，不得調(diào)入境內(nèi)使用。
第三十三條中資企業(yè)在境外設(shè)立的非經(jīng)營性質(zhì)的辦事處或者代表處等機構(gòu)不得在境外融資。
第三十四條中資企業(yè)在境外設(shè)立的分公司及其他經(jīng)營機構(gòu)，經(jīng)總（母）公司授權(quán)，以總（母）公司名義對外借款，視為總（母）公司的對外借款，其總（母）公司應(yīng)當(dāng)按照本辦法的有關(guān)規(guī)定在境內(nèi)辦理有關(guān)報批手續(xù)。
第六章法律責(zé)任
第三十五條境內(nèi)機構(gòu)未經(jīng)批準，擅自借用國際商業(yè)貸款或者未按照本辦法第四十二條規(guī)定辦理保值業(yè)務(wù)的，由外匯局給予警告，通報批評，并處10萬元以上50萬元以下的人民幣罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第三十六條境內(nèi)機構(gòu)未經(jīng)批準，擅自將借用的國際商業(yè)貸款存放境外或者在境外直接支付；未經(jīng)批準，擅自將借用的國際商業(yè)貸款轉(zhuǎn)換為人民幣的，由外匯局責(zé)令改正，給予警告，通報批評，并處違法金額30％以上5倍以下的人民幣罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第三十七條境內(nèi)機構(gòu)的海外分支機構(gòu)違反本辦法第三十一條、三十三、三十四條的規(guī)定，擅自在境外融資的，由外匯局對境內(nèi)機構(gòu)處以警告、通報批評，并處10萬元以上50萬元以下的人民幣罰款。
第三十八條中資金融機構(gòu)的海外分支機構(gòu)違反本辦法第三十二條的規(guī)定，擅自將在境外所籌資金調(diào)入境內(nèi)使用的，由外匯局責(zé)令改正，對境內(nèi)中資金融機構(gòu)處以警告、通報批評、并處10萬元以上50萬元以下的人民幣罰款。
第三十九條境內(nèi)機構(gòu)向外匯局報送虛假、無效的文件和資料，騙取外匯局批準的，由外匯局收回批準文件，并對其按第三十五條的規(guī)定處罰。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第四十條境內(nèi)機構(gòu)未按照本辦法的規(guī)定報送報表和資料，或者不接受和配合外匯局檢查的，由外匯局處以警告、通報批評，并處1萬元以上3萬元以下的人民幣罰款。
第七章附則
第四十一條境內(nèi)機構(gòu)簽訂國際商業(yè)貸款協(xié)議后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)外債統(tǒng)計監(jiān)測規(guī)定向外匯局辦理外債登記，并按照有關(guān)規(guī)定辦理還款手續(xù)。
第四十二條對外借款的境內(nèi)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則，根據(jù)國際市場匯率和利率的變化，在不擴大外債規(guī)模、不延長債務(wù)期限的條件下，切實防范外債風(fēng)險：
（一）借低還高應(yīng)當(dāng)報國家外匯管理局審批；
（二）經(jīng)批準經(jīng)營自營或者代客外匯買賣業(yè)務(wù)的中資金融機構(gòu)，可以為自身債務(wù)或者接受其他境內(nèi)機構(gòu)的委托進行國際商業(yè)貸款的保值業(yè)務(wù)；
（三）其他中資機構(gòu)委托境外金融機構(gòu)或者境內(nèi)外資金融機構(gòu)對其借用的國際商業(yè)貸款進行保值，應(yīng)當(dāng)經(jīng)外匯局批準；
（四）外商投資企業(yè)可以自行委托境外金融機構(gòu)或者境內(nèi)外資金融機構(gòu)辦理國際商業(yè)貸款的保值業(yè)務(wù)。
第四十三條境內(nèi)機構(gòu)辦理國際商業(yè)貸款保值業(yè)務(wù)后，應(yīng)當(dāng)按照外債統(tǒng)計監(jiān)測規(guī)定辦理外債登記變更手續(xù)。
第四十四條借用國際商業(yè)貸款的帳戶管理，適用外匯帳戶管理規(guī)定。
第四十五條境內(nèi)機構(gòu)向中資金融機構(gòu)海外分支機構(gòu)借用外匯貸款，適用本辦法。
第四十六條飛機融資租賃及借用國際商業(yè)貸款支付飛機融資租賃的預(yù)付款，適用本辦法。
第四十七條境內(nèi)機構(gòu)以固定成本向境外轉(zhuǎn)讓已經(jīng)建成項目的經(jīng)營權(quán)或者收益權(quán)，適用本辦法對項目融資的管理規(guī)定。
第四十八條中資銀行從事離岸業(yè)務(wù)借用的國際商業(yè)貸款，按照本辦法對海外分行的管理規(guī)定執(zhí)行。
第四十九條境內(nèi)機構(gòu)向中資銀行離岸業(yè)務(wù)部門借用的外匯貸款，視同國際商業(yè)貸款管理。
第五十條本辦法第一、二、三、八、九、十、十一、十二、十三、十七、十八、三十五、三十六、三十七、三十九、四十、四十一、四十二（四）、四十三、四十四、四十五、四十六、四十七、四十九、五十一、五十二條和第四章的規(guī)定適用于外商投資企業(yè)，其余條款不適用于外商投資企業(yè)。