時(shí)間：2024-01-24 17:05:45
導(dǎo)語：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理存在的問題的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村;鄉(xiāng)村治理模式;行政管理;轉(zhuǎn)變
中圖分類號(hào):F303 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-4161(2012)04-0109-04
我國的鄉(xiāng)村治理模式是建立在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的,隨著城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展及市場化的逐步推進(jìn),傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式已經(jīng)不能適應(yīng),轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理模式已成為鄉(xiāng)村發(fā)展繁榮的當(dāng)務(wù)之急。筆者不辭淺陋,現(xiàn)對此問題略陳管見。
一、新形勢下我國鄉(xiāng)村治理模式面臨轉(zhuǎn)型的迫切任務(wù)
我國古代社會(huì)皇權(quán)不下縣,縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社實(shí)行鄉(xiāng)紳自治、宗族自治。這種鄉(xiāng)村治理模式適應(yīng)自給自足的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式的需要,成本低而且高效。建國后,出于建立蘇聯(lián)式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的目的,伴隨著社會(huì)主義改造、,我國建立了政社合一、權(quán)力高度集中的體制。這種體制在集中力量辦大事方面具有優(yōu)勢,在修建農(nóng)田水利設(shè)施、整修田地、修建道路方面發(fā)揮了巨大作用,但鄉(xiāng)村居民的自主性、創(chuàng)造性卻受到了極大限制,嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,在改革開放后逐步退出了歷史舞臺(tái)。改革開放三十年多年來,我國的鄉(xiāng)村治理模式、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)過改革,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代替,確立了家庭聯(lián)合生產(chǎn)的承包責(zé)任制,建立了明確的產(chǎn)權(quán)制度和集體所有、共同發(fā)展的合作制。在此過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為我國的基層行政機(jī)關(guān),鄉(xiāng)以下則用村委會(huì)和村民小組代替了時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì),實(shí)行村民自治。這種鄉(xiāng)村治理模式基本適應(yīng)鄉(xiāng)村主要進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的鄉(xiāng)村情狀,但隨著城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展及市場化的逐步推進(jìn),鄉(xiāng)村不僅已與城市結(jié)成密切相關(guān)的共同體,而且本身也日益城鎮(zhèn)化,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的地位日益降低,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化迅速推進(jìn),從事工商業(yè)的人越來越多,已成農(nóng)民主要的收入來源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也異軍突起,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的主要支柱。這種狀況使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式難以適應(yīng),面臨轉(zhuǎn)型的迫切需要,一方面需完善鄉(xiāng)村管理體制,另一方面需積極培育鄉(xiāng)村各種社會(huì)組織。
近年來,我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及它的格局發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化,尤其一些鄉(xiāng)村辦起了企業(yè),而且辦得有聲有色,幾乎成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的主體。如我國廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總收入已超出一千億元,大約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總產(chǎn)值的60%。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠快速發(fā)展,就得保障企業(yè)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)構(gòu)的扶持,切實(shí)得到政權(quán)機(jī)構(gòu)的服務(wù)。那么為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠更快更好的全面發(fā)展,促使其走向大城市,甚至走向世界,那自然就得全面完善我國的鄉(xiāng)村管理體制。
進(jìn)入新世紀(jì)以來,隨著科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高,越來越多的由農(nóng)民自主創(chuàng)辦的專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)產(chǎn)生了。這些技術(shù)協(xié)會(huì)以科技為導(dǎo)向,以各個(gè)院系、科研機(jī)構(gòu)以及科技學(xué)會(huì)為支柱,以科技人員、農(nóng)民技術(shù)員為領(lǐng)頭人,有力推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。我國農(nóng)民根據(jù)市場發(fā)展的需求,借助商品的生產(chǎn)與銷售,創(chuàng)辦了多形式、多層次的社會(huì)服務(wù)組織,使科技、資金和資源等多方面的生產(chǎn)要素得到了充分利用。同時(shí),由于商品經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中不斷進(jìn)步,很多農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)都進(jìn)行了跨地區(qū)、跨行業(yè)的重組,逐漸實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合發(fā)展。這些鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)展壯大,也需要鄉(xiāng)村治理模式的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。
隨著網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的明顯加速、社會(huì)中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟(jì)一體化的迅速推進(jìn),我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制普遍不能適應(yīng),使得黨的方針政策不能貫徹實(shí)施,并影響了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。當(dāng)前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制明顯存在一系列問題,突出表現(xiàn)為兩個(gè)方面,一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制存在諸多弊端,不能及時(shí)有效地應(yīng)對當(dāng)今鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)的各種問題;二是鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育不足,無法有效填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的不足,也不能形成合力以有效抵御市場風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)談判能力。就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制而論,盡管在不斷改革、完善,但仍不能滿足鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,存在諸多問題。這些問題大致可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面:
(一)分工不明,責(zé)任不清,難以調(diào)動(dòng)職員積極工作、承擔(dān)職責(zé)和協(xié)調(diào)配合
我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府管轄的區(qū)域比較廣泛,但對其管理的只是縣級(jí)政府,這就不能建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu),不能促使責(zé)任、權(quán)利的統(tǒng)一管理。機(jī)構(gòu)比較臃腫,機(jī)構(gòu)人員不能很好地服務(wù)人民、貢獻(xiàn)社會(huì),不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部基本都是在混日子。各政府機(jī)構(gòu)、職員職責(zé)界定不清,部分事業(yè)單位總是依靠業(yè)務(wù)主管部門行事,財(cái)政撥款基本成為經(jīng)費(fèi)的唯一來源。這些情況導(dǎo)致了相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職員、機(jī)關(guān)缺乏競爭和服務(wù)意識(shí),不能承擔(dān)起相應(yīng)的民事責(zé)任及法律責(zé)任。
(二)財(cái)政體制不完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重
我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很大的債務(wù)負(fù)擔(dān),2010年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政負(fù)債總額達(dá)到兩千多億。全國總共有五萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),它們平均負(fù)債400萬元。這些債務(wù)往往來源于銀行、其他金融機(jī)構(gòu)、個(gè)人企業(yè)和個(gè)體工商戶的貸款。這是由于,單位在招人時(shí),不是從超編單位選進(jìn)人才,而是從下級(jí)機(jī)關(guān)招人,或是進(jìn)行公開招考,造成缺編單位逐漸滿編,而超編單位的超編人員卻無法裁減。同時(shí)財(cái)政體制也不完善。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在償還債務(wù)時(shí)主要是通過向人民群眾收取費(fèi)用,但是由于改革的推進(jìn),向人民收取費(fèi)用得到限制,一些收費(fèi)被取消,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入缺乏穩(wěn)定的來源,償債能力降低,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)自然更加沉重。
[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)民 組織化水平 鄉(xiāng)村 治理結(jié)構(gòu)
[論文內(nèi)容提要]我國農(nóng)村弱質(zhì)性的社會(huì)基礎(chǔ)以及農(nóng)民組織化水平低的基本狀況，越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。所以，要在尊重農(nóng)民權(quán)利和自由、保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上提高農(nóng)民的組織化水平。農(nóng)民組織化水平的提高。必然會(huì)對農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化產(chǎn)生積極影響，從而影響；村治理結(jié)構(gòu)的改革。因此，要不斷擴(kuò)大農(nóng)村自治體的規(guī)模，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)自主治理和民主治理。
在我國，農(nóng)村居住分散情況十分普遍，農(nóng)民原子化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，農(nóng)民相互分離，處于散漫的低組織狀態(tài)，這是一個(gè)不爭的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況，人們常常用“一盤散沙”來形容。然而，農(nóng)民的這種低組織狀況已經(jīng)越來越不能適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。社會(huì)主義新農(nóng)村“可以理解為中國農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)再造的過程，針對當(dāng)前的社會(huì)理想、國家目標(biāo)或現(xiàn)代化導(dǎo)向，有目的、有意識(shí)地對農(nóng)民之間的連接關(guān)系以及由此形成的農(nóng)民與國家、市場之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠?qū)崿F(xiàn)順利的對接。同時(shí)，也可以理解為農(nóng)民如何形成一致行動(dòng)的能力與國家力量相配合實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)并獲取自身福利的實(shí)踐過程”。而農(nóng)民與國家、市場高度契合、順利對接、形成一致行動(dòng)能力的結(jié)合點(diǎn)就是農(nóng)村組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。
一、當(dāng)前農(nóng)村組織存在的問題
社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。尤其在農(nóng)村，要在尊重農(nóng)民權(quán)利、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)之上把農(nóng)民組織起來，因?yàn)椤艾F(xiàn)代的個(gè)體都是權(quán)利主體，它們之間因權(quán)利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實(shí)現(xiàn)權(quán)利，大規(guī)模的社會(huì)組織和普遍的社會(huì)交往成為必需”。。然而，在我國，農(nóng)民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：
第一。在我國農(nóng)村社會(huì)，非正式組織的數(shù)量少、種類單一。有學(xué)者把我國農(nóng)村組織分為正式組織和非正式組織，認(rèn)為“在我國農(nóng)村社會(huì)，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會(huì)等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農(nóng)民自發(fā)的維權(quán)組織以及新型合作經(jīng)濟(jì)組織等”。。然而，就我國廣域的農(nóng)村社會(huì)和龐大的農(nóng)民數(shù)量而言，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。
第二，從農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農(nóng)村社會(huì)中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會(huì)在以后很長時(shí)間影響基層農(nóng)村社會(huì)，但是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因?yàn)檗r(nóng)民再也不會(huì)被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會(huì)，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎(chǔ)”，因此，宗族會(huì)不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農(nóng)民的維權(quán)組織來說，只能算是一種臨時(shí)性的組織，它為維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益而成立，一旦所要求的權(quán)益得到解決便自行解散。至于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，由于它產(chǎn)生時(shí)間短，所以組織體制和運(yùn)行機(jī)制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農(nóng)村社會(huì)迅速復(fù)興，填補(bǔ)了人們的精神需求，農(nóng)村成為宗教活動(dòng)的重要場所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農(nóng)村社會(huì)的主導(dǎo)組織。
第三，就正式組織而言，村委會(huì)和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應(yīng)有的組織功能。首先，從國家與社會(huì)層面上看，由于農(nóng)村實(shí)行和人民公社體制的解體，以及國家在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民開始自我管理，實(shí)行村民自治，國家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)逐步分離，尤其在稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財(cái)力支撐，難以提供有效的公共服務(wù)，已經(jīng)影響了村民自治的有效運(yùn)行。其次，從村委會(huì)與村黨支部的運(yùn)行機(jī)制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級(jí)組織的有效運(yùn)行?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權(quán)力時(shí)就難免產(chǎn)生矛盾和沖突，“在這個(gè)問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認(rèn)為村級(jí)直接選舉削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，村委會(huì)方面認(rèn)為組織法不落實(shí)”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運(yùn)作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)在要求的組織體系還遠(yuǎn)沒有建立起來?！裰骰潭鹊奶岣卟]有帶來組織體系的適應(yīng)性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)運(yùn)行”。。最后，從村民委員會(huì)和村黨支部組織與村民的關(guān)系上來看，農(nóng)民對村級(jí)組織的疏離感加劇了。“從鄉(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農(nóng)民的服務(wù)越來越好、農(nóng)民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農(nóng)民和基層組織的疏離感加劇了?！边@已經(jīng)被一項(xiàng)“農(nóng)民對村組織、村干部的信任程度”的調(diào)查所證實(shí)。
從一些數(shù)字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點(diǎn)不可信”和“有點(diǎn)可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴(yán)重的是，在農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際生活中，一些村干部腐敗、不檢點(diǎn)的行為也引起了農(nóng)民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動(dòng)依靠的不是權(quán)威而是權(quán)力。農(nóng)民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長方面的作用是強(qiáng)大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強(qiáng)人意?；蛘哒f，目前的基層組織體制，如果說在動(dòng)員和組織經(jīng)濟(jì)方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應(yīng)的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”?！盎鶎咏M織改革必須有大動(dòng)作。在一定意義上可以說，現(xiàn)在的任務(wù)是要再造基層組織體系”。再造農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)，提高農(nóng)民的組織化水平。
二、農(nóng)村(民)組織在農(nóng)村基層的重要作用
當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r以及整個(gè)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r，為農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展提供了一個(gè)歷史性的機(jī)遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的空間里改造基層農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)，逐步解決“三農(nóng)問題”，在農(nóng)村社會(huì)建立各種形式的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，提高農(nóng)民組織化水平，這有利于促進(jìn)基層農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在： "
首先，在基層農(nóng)村政治建設(shè)上，農(nóng)村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識(shí)的成長，有利于農(nóng)民利益表達(dá)和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權(quán)力社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制化。從民主管理的角度看，農(nóng)民組織可以平衡農(nóng)村社會(huì)各階層的利益，制約基層政權(quán)組織的權(quán)力，防止強(qiáng)勢群體侵犯農(nóng)民權(quán)益，“必須讓社會(huì)中的主要利益團(tuán)體聯(lián)合參與政府組織，以此來防止任何一個(gè)利益團(tuán)體可能將自身的意志強(qiáng)加于其他利益集團(tuán)”。。從政治參與和利益表達(dá)的角度來看，隨著社會(huì)格局的深刻變動(dòng)，農(nóng)民的利益關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產(chǎn)生的許多社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)糾紛，就需要農(nóng)村有相應(yīng)的解決機(jī)制。而單個(gè)農(nóng)民的利益表達(dá)和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個(gè)政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農(nóng)民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農(nóng)民組織起來表達(dá)自己的訴求，建立與國家政權(quán)的聯(lián)系通道。從農(nóng)民組織的公益性來看，它會(huì)更多地關(guān)注社會(huì)弱勢群體的利益訴求，關(guān)注社會(huì)的多元化需求，統(tǒng)籌社會(huì)各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。廣大農(nóng)民應(yīng)該組織起來，在利益一致的基礎(chǔ)上結(jié)成各式各樣的農(nóng)民組織，集中農(nóng)民意見，代表農(nóng)民利益，和政府部門以及其他社會(huì)組織進(jìn)行對話，有序地進(jìn)行政治參與和利益表達(dá)，以增強(qiáng)農(nóng)民與國家、市場和社會(huì)的博弈能力。
其次，在基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)向科學(xué)化、商品化、集約化轉(zhuǎn)型；有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營的有序競爭，提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調(diào)控和宏觀組織。應(yīng)該把原子化的農(nóng)民個(gè)體結(jié)成代表農(nóng)民權(quán)益的組織，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體性作用。農(nóng)村組織和農(nóng)民組織也可以以專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助協(xié)會(huì)等形式，參與到農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和流通體系建設(shè)中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息傳輸工具在農(nóng)村的使用，農(nóng)村市場服務(wù)型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏和農(nóng)資采購經(jīng)營等方面提供了許多便捷服務(wù)，有利于農(nóng)民r解市場信息，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模，避免盲目生產(chǎn)}在彌補(bǔ)市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。
最后，在基層社會(huì)和文化建設(shè)方面，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于農(nóng)村基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。目前，對于農(nóng)民個(gè)體來說，一方面，一家一戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式以及國家權(quán)力對農(nóng)村社會(huì)控制的減弱，使得農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的需求不斷增長，從而產(chǎn)生對各種社會(huì)組織的需求。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民自發(fā)結(jié)成各種組織，如生產(chǎn)幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學(xué)接送組織等。這些農(nóng)村社會(huì)組織在社會(huì)互助、公共援助、社會(huì)福利、情感交流等方面進(jìn)行合作。另一方面，由于農(nóng)村基本上都是一家一戶進(jìn)行生產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)村家庭很難備足各種農(nóng)具，很難具有足夠的資金、技術(shù)，或因家庭勞動(dòng)力不足等原因，程度不同地需要各種農(nóng)村組織的幫助。除了在物質(zhì)利益方面需要實(shí)際幫助以外，農(nóng)民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實(shí)體，以便于開展各種體育活動(dòng)、衛(wèi)生活動(dòng)、文化活動(dòng)等。這些活動(dòng)既能滿足農(nóng)民的社會(huì)情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)村組織的各種活動(dòng)，不乏有迷信活動(dòng)、非法宗教活動(dòng)以及違法活動(dòng)。所以，我們要對農(nóng)民進(jìn)行教育，以提高他們的素質(zhì)，使廣大農(nóng)民樹立正確的價(jià)值觀、道德觀、消費(fèi)觀、婚育觀，不斷提高農(nóng)民的思想道德水平，讓農(nóng)民在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮他們的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。
既然農(nóng)民組織化水平的提高有利于促進(jìn)基層社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，那么，就應(yīng)該給予農(nóng)村社會(huì)組織和農(nóng)民組織相應(yīng)的法律地位，保障農(nóng)村組織和農(nóng)民組織在基層社會(huì)的活動(dòng)，提高農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村治理理論和農(nóng)村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響 "
國內(nèi)理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農(nóng)民的權(quán)利、發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用的視角，提出農(nóng)民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的影響，而這恰恰是解決中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的核心所在。
中國問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村問題，而農(nóng)村問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的出路在于改造農(nóng)村社會(huì)的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的聯(lián)結(jié)和組織方式。針對我國目前農(nóng)村組織化水平低、農(nóng)民居住分散以及農(nóng)民群體具有散漫性的特點(diǎn)，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農(nóng)民組織起來，建立各種農(nóng)民組織，再造農(nóng)村基層組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。理由是：
根據(jù)多中心治理理論，把農(nóng)民組織起來，建立各式各樣的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，使這些農(nóng)村組織和農(nóng)民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會(huì)組織進(jìn)行合作治理，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)與政府之間的互動(dòng)，“一方面，社會(huì)中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機(jī)制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權(quán)”。在經(jīng)濟(jì)上，這些組織參與基層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從繁重的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權(quán)人”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會(huì)的政治民主建設(shè)，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務(wù)中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務(wù)的直接供給者而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級(jí)政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會(huì)文化建設(shè)上，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織可以為村民提供各種服務(wù)和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動(dòng)和互助活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會(huì)力量通過面對面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織及其他社會(huì)主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關(guān)系來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。
從國家對農(nóng)村社會(huì)政治整合的轉(zhuǎn)型來看。由于實(shí)施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村戰(zhàn)略，國家對農(nóng)村社會(huì)的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革特別是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推動(dòng)為標(biāo)志，國家對社會(huì)的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，國家應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和自由，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，對農(nóng)村社會(huì)應(yīng)該采取新的整合方式，挖掘基層社會(huì)的內(nèi)在潛力，為鄉(xiāng)村社會(huì)的民主治理和自主治理提供內(nèi)生動(dòng)力。這種內(nèi)生動(dòng)力借助于國家、市場和社會(huì)等外在力量的推動(dòng)，使農(nóng)村社會(huì)的民主治理和自主治理具有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)組織基礎(chǔ)。把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民組織在基層農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化中發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農(nóng)民的各種權(quán)利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會(huì)組織共同參與鄉(xiāng)村治理。
顯然，上述的治理結(jié)構(gòu)必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的未來走向問題。從現(xiàn)有的對未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點(diǎn)來分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的。在實(shí)際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長期而復(fù)雜的艱巨任務(wù)，不僅僅是因?yàn)槲覈r(nóng)村地域廣闊、農(nóng)民數(shù)量龐大、農(nóng)村生產(chǎn)水平低下的歷史和現(xiàn)實(shí)狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因?yàn)槲覈詾橹饕问降霓r(nóng)村改革到現(xiàn)在也只有不到30年的時(shí)間，而要在這短短的時(shí)間里理順鄉(xiāng)村社會(huì)的各種結(jié)構(gòu)和關(guān)系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會(huì)不斷出臺(tái)，各種新的情況也會(huì)不斷產(chǎn)生。所以鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長期的調(diào)適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)問題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因?yàn)殡S著一個(gè)問題的解決，難免又會(huì)出現(xiàn)新的問題，同時(shí)又產(chǎn)生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就要尋找產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的根源：農(nóng)民組織化水平低下所造成的弱社會(huì)。
一、當(dāng)前農(nóng)村組織存在的問題
社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。尤其在農(nóng)村，要在尊重農(nóng)民權(quán)利、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)之上把農(nóng)民組織起來，因?yàn)椤艾F(xiàn)代的個(gè)體都是權(quán)利主體，它們之間因權(quán)利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實(shí)現(xiàn)權(quán)利，大規(guī)模的社會(huì)組織和普遍的社會(huì)交往成為必需”。。然而，在我國，農(nóng)民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：
第一。在我國農(nóng)村社會(huì)，非正式組織的數(shù)量少、種類單一。有學(xué)者把我國農(nóng)村組織分為正式組織和非正式組織，認(rèn)為“在我國農(nóng)村社會(huì)，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會(huì)等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農(nóng)民自發(fā)的維權(quán)組織以及新型合作經(jīng)濟(jì)組織等”。。然而，就我國廣域的農(nóng)村社會(huì)和龐大的農(nóng)民數(shù)量而言，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。
第二，從農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農(nóng)村社會(huì)中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會(huì)在以后很長時(shí)間影響基層農(nóng)村社會(huì)，但是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因?yàn)檗r(nóng)民再也不會(huì)被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會(huì)，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎(chǔ)”，因此，宗族會(huì)不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農(nóng)民的維權(quán)組織來說，只能算是一種臨時(shí)性的組織，它為維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益而成立，一旦所要求的權(quán)益得到解決便自行解散。至于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，由于它產(chǎn)生時(shí)間短，所以組織體制和運(yùn)行機(jī)制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農(nóng)村社會(huì)迅速復(fù)興，填補(bǔ)了人們的精神需求，農(nóng)村成為宗教活動(dòng)的重要場所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農(nóng)村社會(huì)的主導(dǎo)組織。
第三，就正式組織而言，村委會(huì)和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應(yīng)有的組織功能。首先，從國家與社會(huì)層面上看，由于農(nóng)村實(shí)行和人民公社體制的解體，以及國家在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民開始自我管理，實(shí)行村民自治，國家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)逐步分離，尤其在稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財(cái)力支撐，難以提供有效的公共服務(wù)，已經(jīng)影響了村民自治的有效運(yùn)行。其次，從村委會(huì)與村黨支部的運(yùn)行機(jī)制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級(jí)組織的有效運(yùn)行?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權(quán)力時(shí)就難免產(chǎn)生矛盾和沖突，“在這個(gè)問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認(rèn)為村級(jí)直接選舉削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，村委會(huì)方面認(rèn)為組織法不落實(shí)”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運(yùn)作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)在要求的組織體系還遠(yuǎn)沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應(yīng)性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)運(yùn)行”。。最后，從村民委員會(huì)和村黨支部組織與村民的關(guān)系上來看，農(nóng)民對村級(jí)組織的疏離感加劇了。“從鄉(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農(nóng)民的服務(wù)越來越好、農(nóng)民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農(nóng)民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經(jīng)被一項(xiàng)“農(nóng)民對村組織、村干部的信任程度”的調(diào)查所證實(shí)。
從一些數(shù)字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點(diǎn)不可信”和“有點(diǎn)可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴(yán)重的是，在農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際生活中，一些村干部腐敗、不檢點(diǎn)的行為也引起了農(nóng)民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動(dòng)依靠的不是權(quán)威而是權(quán)力。農(nóng)民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長方面的作用是強(qiáng)大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強(qiáng)人意?；蛘哒f，目前的基層組織體制，如果說在動(dòng)員和組織經(jīng)濟(jì)方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應(yīng)的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”?！盎鶎咏M織改革必須有大動(dòng)作。在一定意義上可以說，現(xiàn)在的任務(wù)是要再造基層組織體系”。再造農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)，提高農(nóng)民的組織化水平。
二、農(nóng)村(民)組織在農(nóng)村基層的重要作用
當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r以及整個(gè)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r，為農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展提供了一個(gè)歷史性的機(jī)遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的空間里改造基層農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)，逐步解決“三農(nóng)問題”，在農(nóng)村社會(huì)建立各種形式的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，提高農(nóng)民組織化水平，這有利于促進(jìn)基層農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在：
首先，在基層農(nóng)村政治建設(shè)上，農(nóng)村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識(shí)的成長，有利于農(nóng)民利益表達(dá)和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權(quán)力社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制化。從民主管理的角度看，農(nóng)民組織可以平衡農(nóng)村社會(huì)各階層的利益，制約基層政權(quán)組織的權(quán)力，防止強(qiáng)勢群體侵犯農(nóng)民權(quán)益，“必須讓社會(huì)中的主要利益團(tuán)體聯(lián)合參與政府組織，以此來防止任何一個(gè)利益團(tuán)體可能將自身的意志強(qiáng)加于其他利益集團(tuán)”。。從政治參與和利益表達(dá)的角度來看，隨著社會(huì)格局的深刻變動(dòng)，農(nóng)民的利益關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產(chǎn)生的許多社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)糾紛，就需要農(nóng)村有相應(yīng)的解決機(jī)制。而單個(gè)農(nóng)民的利益表達(dá)和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個(gè)政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農(nóng)民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農(nóng)民組織起來表達(dá)自己的訴求，建立與國家政權(quán)的聯(lián)系通道。從農(nóng)民組織的公益性來看，它會(huì)更多地關(guān)注社會(huì)弱勢群體的利益訴求，關(guān)注社會(huì)的多元化需求，統(tǒng)籌社會(huì)各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。廣大農(nóng)民應(yīng)該組織起來，在利益一致的基礎(chǔ)上結(jié)成各式各樣的農(nóng)民組織，集中農(nóng)民意見，代表農(nóng)民利益，和政府部門以及其他社會(huì)組織進(jìn)行對話，有序地進(jìn)行政治參與和利益表達(dá)，以增強(qiáng)農(nóng)民與國家、市場和社會(huì)的博弈能力。
其次，在基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)向科學(xué)化、商品化、集約化轉(zhuǎn)型；有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營的有序競爭，提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調(diào)控和宏觀組織。應(yīng)該把原子化的農(nóng)民個(gè)體結(jié)成代表農(nóng)民權(quán)益的組織，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體性作用。農(nóng)村組織和農(nóng)民組織也可以以專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助協(xié)會(huì)等形式，參與到農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和流通體系建設(shè)中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息傳輸工具在農(nóng)村的使用，農(nóng)村市場服務(wù)型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏和農(nóng)資采購經(jīng)營等方面提供了許多便捷服務(wù)，有利于農(nóng)民r解市場信息，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模，避免盲目生產(chǎn)}在彌補(bǔ)市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。 最后，在基層社會(huì)和文化建設(shè)方面，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于農(nóng)村基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。目前，對于農(nóng)民個(gè)體來說，一方面，一家一戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式以及國家權(quán)力對農(nóng)村社會(huì)控制的減弱，使得農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的需求不斷增長，從而產(chǎn)生對各種社會(huì)組織的需求。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民自發(fā)結(jié)成各種組織，如生產(chǎn)幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學(xué)接送組織等。這些農(nóng)村社會(huì)組織在社會(huì)互助、公共援助、社會(huì)福利、情感交流等方面進(jìn)行合作。另一方面，由于農(nóng)村基本上都是一家一戶進(jìn)行生產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)村家庭很難備足各種農(nóng)具，很難具有足夠的資金、技術(shù)，或因家庭勞動(dòng)力不足等原因，程度不同地需要各種農(nóng)村組織的幫助。除了在物質(zhì)利益方面需要實(shí)際幫助以外，農(nóng)民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實(shí)體，以便于開展各種體育活動(dòng)、衛(wèi)生活動(dòng)、文化活動(dòng)等。這些活動(dòng)既能滿足農(nóng)民的社會(huì)情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)村組織的各種活動(dòng)，不乏有迷信活動(dòng)、非法宗教活動(dòng)以及違法活動(dòng)。所以，我們要對農(nóng)民進(jìn)行教育，以提高他們的素質(zhì)，使廣大農(nóng)民樹立正確的價(jià)值觀、道德觀、消費(fèi)觀、婚育觀，不斷提高農(nóng)民的思想道德水平，讓農(nóng)民在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮他們的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。
既然農(nóng)民組織化水平的提高有利于促進(jìn)基層社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，那么，就應(yīng)該給予農(nóng)村社會(huì)組織和農(nóng)民組織相應(yīng)的法律地位，保障農(nóng)村組織和農(nóng)民組織在基層社會(huì)的活動(dòng)，提高農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村治理理論和農(nóng)村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響
國內(nèi)理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農(nóng)民的權(quán)利。
發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用的視角，提出農(nóng)民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的影響，而這恰恰是解決中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的核心所在。
中國問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村問題，而農(nóng)村問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的出路在于改造農(nóng)村社會(huì)的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的聯(lián)結(jié)和組織方式。針對我國目前農(nóng)村組織化水平低、農(nóng)民居住分散以及農(nóng)民群體具有散漫性的特點(diǎn)，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農(nóng)民組織起來，建立各種農(nóng)民組織，再造農(nóng)村基層組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。理由是：
根據(jù)多中心治理理論，把農(nóng)民組織起來，建立各式各樣的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，使這些農(nóng)村組織和農(nóng)民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會(huì)組織進(jìn)行合作治理，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)與政府之間的互動(dòng)，“一方面，社會(huì)中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機(jī)制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權(quán)”。在經(jīng)濟(jì)上，這些組織參與基層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從繁重的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權(quán)人”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會(huì)的政治民主建設(shè)，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務(wù)中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務(wù)的直接供給者而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級(jí)政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會(huì)文化建設(shè)上，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織可以為村民提供各種服務(wù)和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動(dòng)和互助活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會(huì)力量通過面對面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織及其他社會(huì)主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關(guān)系來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。
從國家對農(nóng)村社會(huì)政治整合的轉(zhuǎn)型來看。由于實(shí)施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村戰(zhàn)略，國家對農(nóng)村社會(huì)的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革特別是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推動(dòng)為標(biāo)志，國家對社會(huì)的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，國家應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和自由，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，對農(nóng)村社會(huì)應(yīng)該采取新的整合方式，挖掘基層社會(huì)的內(nèi)在潛力，為鄉(xiāng)村社會(huì)的民主治理和自主治理提供內(nèi)生動(dòng)力。這種內(nèi)生動(dòng)力借助于國家、市場和社會(huì)等外在力量的推動(dòng)，使農(nóng)村社會(huì)的民主治理和自主治理具有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)組織基礎(chǔ)。把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民組織在基層農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化中發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農(nóng)民的各種權(quán)利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會(huì)組織共同參與鄉(xiāng)村治理。
顯然，上述的治理結(jié)構(gòu)必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的未來走向問題。從現(xiàn)有的對未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點(diǎn)來分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的。在實(shí)際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長期而復(fù)雜的艱巨任務(wù)，不僅僅是因?yàn)槲覈r(nóng)村地域廣闊、農(nóng)民數(shù)量龐大、農(nóng)村生產(chǎn)水平低下的歷史和現(xiàn)實(shí)狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因?yàn)槲覈詾橹饕问降霓r(nóng)村改革到現(xiàn)在也只有不到30年的時(shí)間，而要在這短短的時(shí)間里理順鄉(xiāng)村社會(huì)的各種結(jié)構(gòu)和關(guān)系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會(huì)不斷出臺(tái)，各種新的情況也會(huì)不斷產(chǎn)生。所以鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長期的調(diào)適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)問題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因?yàn)殡S著一個(gè)問題的解決，難免又會(huì)出現(xiàn)新的問題，同時(shí)又產(chǎn)生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就要尋找產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的根源：農(nóng)民組織化水平低下所造成的弱社會(huì)。
一、監(jiān)督檢查的工作目標(biāo)
通過開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查，督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及環(huán)保等部門認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，加大環(huán)境執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處企業(yè)違法排污，確保我區(qū)今年環(huán)保目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，推動(dòng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀，為港城新區(qū)建設(shè)提供服務(wù)。
二、監(jiān)督檢查的內(nèi)容
（一）在環(huán)境監(jiān)管中能否依法履行職責(zé)，是否存在不作為、亂作為，是否存在、，是否存在為被檢查單位通風(fēng)報(bào)信或者包庇、縱容環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為，是否存在“吃”、“拿”、“卡”、“要”等行為；
（二）對未執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)保“三同時(shí)”制度的排污企業(yè)，是否依法責(zé)令其停止生產(chǎn)；
（三）對《國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)目錄》中的淘汰類工藝設(shè)備，“十五小”、“新五小”等企業(yè)是否依法取締，對已被當(dāng)?shù)卣?zé)令治理或依法關(guān)閉，是否提請政府依法采取措施堅(jiān)決給予關(guān)停或申請人民法院依法強(qiáng)制執(zhí)行；
（四）各工業(yè)園區(qū)內(nèi)環(huán)境違法問題是否整治到位；
（五）對省、市、區(qū)歷年掛牌督辦環(huán)境問題是否整治到位；
（六）對涉鉛等危險(xiǎn)廢物污染問題整治是否到位；
（七）是否違反排污費(fèi)征收使用管理規(guī)定，是否擅自減免征收排污費(fèi)，環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助專項(xiàng)資金是否存在被挪用、貪污等問題；
（八）是否利用職權(quán)，為企業(yè)推銷環(huán)保治理設(shè)備器材或介紹治理污染工程。
三、監(jiān)督檢查的原則和方法
（一）監(jiān)督檢查原則
此次開展監(jiān)督檢查遵循自查與檢查相結(jié)合的原則。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)直有關(guān)單位要對照檢查內(nèi)容認(rèn)真開展自查自糾，區(qū)監(jiān)察局將對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)環(huán)保局、經(jīng)貿(mào)局、農(nóng)業(yè)局、工商局、國土資源分局、林辦、安監(jiān)局、供電局等部門履行環(huán)保監(jiān)督管理職能情況開展監(jiān)督檢查。
（二）監(jiān)督檢查方法
1、聽取匯報(bào)。聽取各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及環(huán)保等部門對環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)情況，主要是建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行“環(huán)評”、環(huán)?！叭瑫r(shí)”驗(yàn)收，淘汰類工藝、“十五小”、“新五小”等企業(yè)取締、工業(yè)園區(qū)環(huán)境違法問題整治、污染嚴(yán)重重點(diǎn)行業(yè)整治及省、市、區(qū)掛牌督辦案件整治情況匯報(bào)。
2、查閱資料。認(rèn)真查閱環(huán)保部門對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”驗(yàn)收、違法排污企業(yè)進(jìn)行行政處罰的卷宗資料。
3、抽查審計(jì)。對年以來排污費(fèi)征收、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金補(bǔ)助使用情況進(jìn)行抽查審計(jì)。
4、現(xiàn)場查看。現(xiàn)場檢查工業(yè)園區(qū)以及省、市掛牌督辦案件查處與整治情況，尤其檢查淘汰類工藝設(shè)備、“十五小”、“新五小”等企業(yè)取締、關(guān)閉和危險(xiǎn)廢物污染治理情況。
5、依法查糾。對檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，督促限期糾正和整改，對檢查中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問題，依紀(jì)依法進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查，嚴(yán)肅處理。
四、監(jiān)督檢查人員組成
監(jiān)督檢查組由監(jiān)察局組織，抽調(diào)財(cái)政局、審計(jì)局等人員組成，并邀請辦事公開監(jiān)督員參加。
五、幾點(diǎn)要求
（一）高度重視，認(rèn)真實(shí)施。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)直有關(guān)單位要切實(shí)增強(qiáng)政治責(zé)任感和工作緊迫感，堅(jiān)決克服查處環(huán)境違法違規(guī)案件影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的思想觀念，積極發(fā)揮職能作用，高度重視這次檢查，集中力量，下大力氣，下真功夫，認(rèn)認(rèn)真真組織開展監(jiān)督檢查。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)同志要親自過問，及時(shí)提出要求和給予工作指導(dǎo)；分管負(fù)責(zé)同志要具體抓，注意掌握工作進(jìn)展情況，協(xié)調(diào)解決困難和問題。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；環(huán)境連片整治；實(shí)證考察；理性分析；遼寧
中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）10-0064-02
一、問題發(fā)現(xiàn)與解構(gòu)的意義
近年來，中國農(nóng)村環(huán)境問題日益突出。2008年中央為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)設(shè)立了專項(xiàng)資金，決定開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治。為了進(jìn)一步提高農(nóng)村環(huán)境治理成效，從2010年開始，國家以連片整治的方式，分階段選取示范省，集中資金進(jìn)行農(nóng)村區(qū)域環(huán)境治理。農(nóng)村環(huán)境連片整治以解決區(qū)域性突出環(huán)境問題為目的，對地域空間上相對聚集在一起的多個(gè)村莊（受益人口原則上不低于2萬人）實(shí)施同步、集中整治。
2010年遼寧作為北部地區(qū)的代表成為第一批農(nóng)村環(huán)境連片整治的示范省。2010—2012 年，國家和遼寧省預(yù)算投入21.25億元進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境連片整治。整治以大伙房水庫及輸水工程周邊地區(qū)為重點(diǎn)，延伸到輸水工程供水及采水所涉及的地市，共包括撫順、本溪、沈陽、鞍山、遼陽、營口及盤錦7個(gè)城市。
農(nóng)村環(huán)境連片整治在各地沒有基礎(chǔ)、無可遵循的成功模式、建設(shè)時(shí)間緊迫，是一項(xiàng)空前艱巨的環(huán)境建設(shè)工程。農(nóng)村環(huán)境連片整治開展后，急需總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，反饋問題。
二、遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問題——基于實(shí)證的發(fā)現(xiàn)
1.實(shí)證方法。調(diào)研組選取遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治的村莊實(shí)地考察，并在此基礎(chǔ)上，對村民入戶問卷調(diào)查、對環(huán)保局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等管理者進(jìn)行半結(jié)構(gòu)性訪談，以及收集有關(guān)公共數(shù)據(jù)和記錄。（1）實(shí)地考察。以實(shí)地調(diào)研的方式對沈陽市遼中縣六間房鎮(zhèn)、楊士崗鎮(zhèn)，盤錦市胡家鎮(zhèn)，撫順市上馬鄉(xiāng)、后安鎮(zhèn)，本溪市桓仁縣北甸子鄉(xiāng)，營口市大石橋湯池鎮(zhèn)等進(jìn)行實(shí)地的考察。（2）問卷調(diào)查。以問卷的形式對村莊連片治理情況及農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識(shí)進(jìn)行考察。先后發(fā)放問卷200份，收回有效問卷132份。（3）半結(jié)構(gòu)性訪談。訪談35名當(dāng)?shù)丨h(huán)保人員、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人員、村組織成員。
2.基層管理者視角農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問題。調(diào)研表明，基層管理者普遍認(rèn)為遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治選取特大飲用水水源地周邊農(nóng)村進(jìn)行連片整治示范，對于流域污染治理和農(nóng)村污染減排具有重要意義。整治的過程做到規(guī)范化。調(diào)查的村莊均對示范項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行了規(guī)范和監(jiān)督，建立了農(nóng)村環(huán)境整治目標(biāo)責(zé)任制。對于日常保潔機(jī)制，受訪村莊均建立了日常保潔機(jī)制，分別采取外包保潔公司或內(nèi)包村民的方式，基本建立了治管結(jié)合機(jī)制。調(diào)研表明，大量中央和地方財(cái)政資金投入到農(nóng)村生活垃圾治理設(shè)施、畜禽糞便污染治理設(shè)施、生活污水治理設(shè)施、重點(diǎn)水源保護(hù)設(shè)施的建設(shè)。
調(diào)研中也反饋出一些實(shí)際問題。對于部門之間的協(xié)調(diào)，83%的受訪環(huán)保人員認(rèn)為財(cái)政部門審批手續(xù)周期長，影響環(huán)保部門項(xiàng)目建設(shè)；40%的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)過程中缺乏基層政府有效參與機(jī)制。對于環(huán)保資金的投入，30%的受訪者反映資金有時(shí)不能及時(shí)到位；幾乎全部受訪者都認(rèn)為縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)財(cái)力有限，連片整治項(xiàng)目運(yùn)行和維護(hù)資金缺乏，后續(xù)管理和運(yùn)營負(fù)擔(dān)過重。針對治理技術(shù)，57 %的受訪者反映水污染治理技術(shù)趨于雷同、缺乏有效的適合北方特點(diǎn)的技術(shù)支持。對于基層環(huán)保管理情況，85 %受訪者反映基層環(huán)保工作壓力大，往往身兼數(shù)職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門環(huán)保人員短缺。
通過對基層管理者的訪談，調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)，從基層管理者視角，遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中在政府部門間的配合、環(huán)保資金、治理技術(shù)以及農(nóng)村環(huán)保人力資源上存在尚需解決的問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層環(huán)保部門能力普遍較弱和后續(xù)維護(hù)資金短缺的情況下，農(nóng)村環(huán)境連片整治工作能否從項(xiàng)目短期管理轉(zhuǎn)向日常長效管理，還有待進(jìn)一步探索。
3.村民視角農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問題。針對環(huán)境連片整治設(shè)施建設(shè)、連片整治效果感知、連片整治政策實(shí)施認(rèn)知三方面，調(diào)研組對村民進(jìn)行了入戶訪談和問卷調(diào)查。調(diào)研顯示：
在連片整治環(huán)境設(shè)施建設(shè)上，村民普遍反映在垃圾處理、牲畜糞便處理上設(shè)施建設(shè)明顯，97%的村民反饋本村有專門的垃圾處理設(shè)施；39%的村民反饋村莊有戶用沼氣池；48%的村民反饋村莊實(shí)現(xiàn)牲畜糞便有機(jī)肥加工利用；17%的村民反饋村莊實(shí)現(xiàn)有機(jī)生態(tài)農(nóng)業(yè)。在農(nóng)村生活污水治理設(shè)施建設(shè)上，盡管大部分村民都承認(rèn)村莊修建了排水溝，但仍有66%的村民認(rèn)為村莊缺乏專門的生活污水治理措施。
在連片整治效果感知上，74%的村民認(rèn)為村莊治理后環(huán)境有明顯變好；35%的村民對村莊污染治理效果滿意，48%的村民對村莊治理效果基本滿意；83%的村民認(rèn)為污染治理設(shè)施輕微存在利用低的現(xiàn)象；22%的村民認(rèn)為村委會(huì)還缺乏專門負(fù)責(zé)人員；在影響農(nóng)村環(huán)境整治效果的主要原因上，30%的村民認(rèn)為農(nóng)民舊的生活習(xí)慣不好，47%的村民認(rèn)為資金投入不足；33%的村民認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境治理保持長期好的效果主要靠個(gè)人自覺、61%的村民認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境治理保持長期好的效果主要靠村委會(huì)和政府的監(jiān)督。
在連片整治政策實(shí)施認(rèn)知上，45%的村民對農(nóng)村環(huán)境連片整治相關(guān)政策不了解、53%的村民對農(nóng)村環(huán)境連片整治相關(guān)政策有些了解；在獲知本村環(huán)境連片整治信息上，23%的村民通過村固定公告牌和媒體、20%村民通過村開會(huì)征求村民意見、22%村民通過村民交流、35%村民通過設(shè)施建成后；對當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)治理態(tài)度，52%村民認(rèn)為積極主動(dòng)。
通過對村民的訪談，調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)，從村民的視角，遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中在生活污水治理設(shè)施建設(shè)、管理行為、村民行為、政策宣傳上存在尚需解決的問題。
三、問題產(chǎn)生的深層解構(gòu)——基于理性的分析
1.基層環(huán)境管理有效性的制約因素。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)具有公共性，成本較高，由政府提供充足的經(jīng)費(fèi)、人力資源與成熟的技術(shù)支持是農(nóng)村環(huán)境連片整治的政策資源基礎(chǔ)。長期以來，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作難以深入開展，根本的制約因素就是農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)費(fèi)、人力資源與成熟的技術(shù)支持主要依賴于地方政府，而地方政府或者資源不足或者輕視農(nóng)村環(huán)境治理。農(nóng)村環(huán)境連片整治中，中央政府以協(xié)議的方式，明確中央與地方資金的配套比例、資金保障及人員保障，并制定技術(shù)指南，為農(nóng)村環(huán)境連片整治的有效實(shí)現(xiàn)奠定了良好基礎(chǔ)。然而，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管對象量大面廣，基層環(huán)境管理監(jiān)管能力相對薄弱的現(xiàn)象不能完全改變。在農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)費(fèi)上尤其是項(xiàng)目運(yùn)行和維護(hù)資金供應(yīng)上仍然是基層政府很大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在技術(shù)資源上，適宜北方環(huán)境、廉價(jià)而有效的治理技術(shù)尤其是生活水污染治理技術(shù)開發(fā)也不能依靠基層環(huán)境部門解決。另一方面，農(nóng)村環(huán)境管理的復(fù)雜特點(diǎn)極易造成權(quán)力重疊和權(quán)利真空。農(nóng)村環(huán)境管理存在縱向和橫向的復(fù)雜分工，往往導(dǎo)致部門之間工作銜接不暢，整體效率降低。在農(nóng)村環(huán)境連片整治中，財(cái)政部門資金審批遲滯影響環(huán)保部門的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，環(huán)保部門項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管缺位加重基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的后續(xù)管理負(fù)擔(dān)等，都表現(xiàn)為一種部門配合上的失力。
2.村民參與環(huán)境治理的制約因素。農(nóng)村環(huán)境連片整治兼有管理和治理雙重含義。中國農(nóng)村環(huán)境污染主體分散零落，農(nóng)村環(huán)境整治不能單純依賴點(diǎn)線式的“政府—管理”模式，更需要村民與政府的合作。然而調(diào)查顯示目前村民與參與環(huán)境連片整治仍然呈被動(dòng)狀態(tài)。
制約村民參與環(huán)境治理的因素首先來自于主觀因素。村民缺乏參與環(huán)境治理的主體意識(shí)。受傳統(tǒng)依附文化及政府機(jī)制慣性的影響，村民更多地關(guān)注個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，淡薄政治、環(huán)境權(quán)益。鄉(xiāng)村缺乏維權(quán)氣氛、缺乏維護(hù)公共利益的精神。
制約村民參與環(huán)境治理的因素還來自于客觀因素。一些村莊仍然沿用傳統(tǒng)的命令式管理模式，沒有處理好環(huán)境與村民參與的關(guān)系，缺少與村民溝通。村民對環(huán)境信息的占有不均衡和不充分，村民的話語權(quán)不能充分有效地實(shí)現(xiàn)。
四、應(yīng)對策略
1.創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理模式。創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理，需要改變傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的自上而下的管理體制，建立“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的治理模式來連接政府管理機(jī)制和村民參與機(jī)制。一是協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)政府部門間合力。橫向聯(lián)系是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)十分重要的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。平行部門之間應(yīng)建立各部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制，相互溝通信息，主動(dòng)配合，形成合力。二是培育鄉(xiāng)村環(huán)境文化，加強(qiáng)村民與政府間合力。環(huán)境文化在環(huán)境管理中的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他力量，對人們形成科學(xué)的價(jià)值觀念和管理理念能夠產(chǎn)生重要影響。
2.優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境連片整治的資源結(jié)構(gòu)。（1）地方政府財(cái)政責(zé)任的制度化與法制化。盡管在連片整治資金供給上，國家以協(xié)議的方式，明確了中央與地方資金的配套比例及資金保障措施，但是實(shí)踐中，仍然存在地方配套資金供給不足或遲滯的問題。解決的路徑是尋求政策的制度化和法制化。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保組織的功能化?？h級(jí)及以下基層環(huán)保部門力量薄弱，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村設(shè)置專門環(huán)保機(jī)構(gòu)、配備專兼職監(jiān)管員隊(duì)伍。在完善基層環(huán)保組織建設(shè)的同時(shí)，增強(qiáng)環(huán)保人員能力建設(shè)，提高環(huán)保人員的創(chuàng)新能力。（3）環(huán)境技術(shù)開發(fā)和推廣的多元化。農(nóng)村環(huán)境連片整治重在采取有效的方式、途徑和技術(shù)措施，因此，應(yīng)進(jìn)一步研究適用于北方農(nóng)村環(huán)境整治的技術(shù)和模式。農(nóng)村環(huán)保技術(shù)的開發(fā)完全依靠地方基層力量存在很大困難，應(yīng)在國家層面上建立科技支撐體系，組織環(huán)境科研機(jī)構(gòu)和高校等專業(yè)人員對農(nóng)村環(huán)保實(shí)用技術(shù)開發(fā)和推廣，確保集中連片村莊整治工作取得實(shí)效。
參考文獻(xiàn)：
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一、指導(dǎo)思想
堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)中、省、市關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的一系列重大部署，進(jìn)一步夯實(shí)各級(jí)各部門安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，深入開展“*”，提升全縣安全生產(chǎn)工作的總體水平，全面完成市政府下達(dá)我縣安全生產(chǎn)的各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)全縣安全生產(chǎn)形勢進(jìn)一步好轉(zhuǎn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
二、工作目標(biāo)
扎實(shí)開展安全生產(chǎn)“*”，切實(shí)加強(qiáng)安全生產(chǎn)全員、全過程、全方位管理，不斷推進(jìn)“安全生產(chǎn)年”目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)。加大安全生產(chǎn)執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營行為；深化安全生產(chǎn)專項(xiàng)治理，促進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)，強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)管；狠抓隱患排查治理，切實(shí)加強(qiáng)和解決安全生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)和突出問題；深入開展安全文化建設(shè)活動(dòng)，強(qiáng)化安全宣傳教育，增強(qiáng)全社會(huì)安全意識(shí)，提高廣大從業(yè)人員的安全生產(chǎn)技能素質(zhì)。通過開展安全生產(chǎn)“*”，強(qiáng)化安全生產(chǎn)基層和基礎(chǔ)管理，構(gòu)建安全生產(chǎn)長效機(jī)制，堅(jiān)決杜絕重特大安全事故發(fā)生，促進(jìn)全縣安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。
三、工作范圍、內(nèi)容及要求
（一）工作范圍
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各行業(yè)主管部門和各生產(chǎn)經(jīng)營單位，主要包括：
1、煤礦、非煤礦山、尾礦庫、石油天然氣長輸管道、?；熁ū?、建筑施工、民爆物品、電力等工礦企業(yè)；
2、道路交通運(yùn)輸企業(yè)和農(nóng)機(jī)、水利等單位；
3、商（市）場、公共娛樂場所、學(xué)校、醫(yī)院、賓館、網(wǎng)吧等人員密集場所；
4、鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、游樂設(shè)施、廠（場）內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛等特種設(shè)備；
5、建設(shè)工程項(xiàng)目及設(shè)施；
6、易受自然災(zāi)害影響的企業(yè)、單位、居民區(qū)和場所；
7、*年隱患排查治理不到位的企業(yè)、單位；
8、近年來發(fā)生較大以上事故的單位。
（二）內(nèi)容及要求
1、執(zhí)法行動(dòng)。對以下行為依法進(jìn)行打擊或查處：
（1）無證或證照不全從事生產(chǎn)、經(jīng)營、建設(shè)的；
（2）關(guān)閉取締后又擅自生產(chǎn)、經(jīng)營、建設(shè)的，小煤礦、資源整合礦應(yīng)關(guān)未關(guān)或關(guān)閉計(jì)劃不落實(shí)的；
（3）私采濫挖、越界開采的；
（4）違反建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施“三同時(shí)”規(guī)定，違法違規(guī)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的；
（5）瞞報(bào)事故的；
（6）重大隱患隱瞞不報(bào)或不按規(guī)定期限予以整治的；
（7）不按規(guī)定進(jìn)行安全培訓(xùn)或無證上崗的；
（8）拒不執(zhí)行安全監(jiān)管監(jiān)察指令、抗拒安全執(zhí)法的；
（9）其他非法違法生產(chǎn)、經(jīng)營、建設(shè)行為。
2、治理行動(dòng)。對以下行為進(jìn)行嚴(yán)格治理：
（1）安全生產(chǎn)工藝系統(tǒng)、技術(shù)裝備、監(jiān)控設(shè)施、作業(yè)環(huán)境、勞動(dòng)防護(hù)用品配備不符合規(guī)定要求的；
（2）危險(xiǎn)性較大的特種設(shè)備和危險(xiǎn)物品的存儲(chǔ)容器、運(yùn)輸工具完好率不達(dá)標(biāo)及不按規(guī)定進(jìn)行檢測檢驗(yàn)的；
（3）受自然災(zāi)害威脅而未落實(shí)防范措施的；
（4）隱患排查治理制度不健全、責(zé)任不明確、措施不落實(shí)、整改不到位的；
（5）應(yīng)急救援隊(duì)伍、裝備不健全，應(yīng)急預(yù)案制訂修訂、演練不及時(shí)，以及自救裝備配備不足、使用培訓(xùn)不夠的；
（6）高危行業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取使用、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金交納等經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)不到位的；
（7）重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安全制度不完善、管理措施落實(shí)不到位的；
（8）違章指揮、違章作業(yè)、違反勞動(dòng)紀(jì)律的；
（9）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對本區(qū)域、行業(yè)（領(lǐng)域）和企業(yè)單位的安全監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)，安全管理機(jī)構(gòu)不健全，有關(guān)部門監(jiān)督檢查不到位，安全許可制度執(zhí)行不嚴(yán)格的；
（10）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行業(yè)主管部門確定的行業(yè)（領(lǐng)域）及企業(yè)、單位安全隱患治理不到位的。
3、宣傳教育行動(dòng)。著力開展以下宣傳教育活動(dòng)：
（1）宣傳安全生產(chǎn)法律法規(guī)、規(guī)章制度，增強(qiáng)安全法制意識(shí)；
（2）宣傳安全發(fā)展的理念，推進(jìn)全市安全文化建設(shè)；
（3）宣傳推廣安全生產(chǎn)工作的典型經(jīng)驗(yàn)和做法，推進(jìn)安全生產(chǎn)示范企業(yè)建設(shè)；
（4）完善安全生產(chǎn)信息制度，公布生產(chǎn)安全事故企業(yè)“黑名單”、事故查處情況，加強(qiáng)安全生產(chǎn)輿論監(jiān)督；
（5）深入開展“安全生產(chǎn)月”、“安全生產(chǎn)榆林行”、“安全生產(chǎn)科技周”等集中宣傳教育活動(dòng)；
（6）積極推動(dòng)企業(yè)改革相關(guān)招用工制度，推廣實(shí)行“變招工為招生”，加大委托學(xué)校定向培養(yǎng)工作力度；
（7）嚴(yán)格教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，加強(qiáng)師資力量、培訓(xùn)裝備建設(shè)，提高培訓(xùn)質(zhì)量；
（8）加強(qiáng)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、安全管理人員和特種作業(yè)人員培訓(xùn)，抓好新進(jìn)人員安全教育，強(qiáng)化全員安全技能培訓(xùn)。
四、職責(zé)分工
（一）由縣煤炭局負(fù)責(zé)組織實(shí)施煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)“*”；
（二）由縣交警大隊(duì)負(fù)責(zé)道路交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)“*”；
（三）由縣公安局負(fù)責(zé)組織實(shí)施商（市）場、公共娛樂場所、賓館等人員密集場所安全生產(chǎn)“*”；由縣公安局牽頭，縣商貿(mào)辦、安監(jiān)局配合，負(fù)責(zé)組織實(shí)施煙花爆竹、民爆物品安全生產(chǎn)“*”；
（四）由縣交通局負(fù)責(zé)組織實(shí)施道路運(yùn)輸和鐵路運(yùn)輸行業(yè)（領(lǐng)域）及鄉(xiāng)村道路建設(shè)工程安全管理的安全生產(chǎn)“*”；
（五）由縣建設(shè)局負(fù)責(zé)組織實(shí)施建筑施工行業(yè)（領(lǐng)域）安全生產(chǎn)“*”；
（六）由縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局負(fù)責(zé)組織實(shí)施鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、大型游樂設(shè)施、廠（場）內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛等特種設(shè)備安全生產(chǎn)“*”；
（七）由縣礦管辦負(fù)責(zé)組織實(shí)施礦產(chǎn)資源開采管理領(lǐng)域和易受地質(zhì)災(zāi)害影響的企業(yè)、單位、居民區(qū)、村民和場所安全生產(chǎn)“*”；
（八）由縣電力局負(fù)責(zé)組織實(shí)施電力行業(yè)安全生產(chǎn)“*”；
（九）由縣農(nóng)機(jī)中心負(fù)責(zé)組織實(shí)施農(nóng)業(yè)機(jī)械安全生產(chǎn)“*”；
（十）由縣水利局負(fù)責(zé)組織實(shí)施水利行業(yè)（領(lǐng)域）及水上交通安全生產(chǎn)“*”；
（十一）由縣教育局負(fù)責(zé)組織實(shí)施學(xué)校安全生產(chǎn)“*”；
（十二）由縣衛(wèi)生局牽頭，食品藥品監(jiān)督管理局配合，負(fù)責(zé)組織實(shí)施醫(yī)院、食品藥品安全生產(chǎn)“*”；
（十三）由縣文化局負(fù)責(zé)組織實(shí)施文物、文化娛樂企業(yè)和個(gè)體戶安全生產(chǎn)“*”；
（十四）由油氣辦負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品、石油天然氣長輸管道、成品油輸運(yùn)等行業(yè)（領(lǐng)域）安全生產(chǎn)“*”；
（十五）其他負(fù)有安全監(jiān)管責(zé)任的行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)本行業(yè)（領(lǐng)域）安全生產(chǎn)“*”；
（十六）縣安監(jiān)局在抓好非煤礦山、職業(yè)安全衛(wèi)生的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮宏觀、協(xié)調(diào)、綜合、指導(dǎo)職能，監(jiān)督檢查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門和各企業(yè)組織開展好安全生產(chǎn)“*”；
五、時(shí)間、方法和步驟
“*”要貫穿各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各行業(yè)主管部門、各單位全年安全生產(chǎn)工作始終，同步部署、同步實(shí)施、同步檢查推進(jìn)。同時(shí)要結(jié)合安全生產(chǎn)規(guī)律特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，有計(jì)劃、有步驟、有針對性地組織開展。
（一）自查自糾（5月底前）
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各有關(guān)部門根據(jù)縣政府的統(tǒng)一部署和本方案要求，緊密結(jié)合實(shí)際和存在的突出問題，制定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本行業(yè)（領(lǐng)域）具體的“*”實(shí)施方案。要認(rèn)真開展自查自糾，針對存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，制定整改計(jì)劃，落實(shí)整改措施，嚴(yán)防事故發(fā)生。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各行業(yè)主管部門的“*”實(shí)施方案務(wù)必于5月15日前報(bào)縣安委會(huì)辦公室。
（二）督促檢查，全面推進(jìn)階段（6月至9月）
1、針對煤礦、非煤礦山、石油天然氣長輸管道、道路交通、煙花爆竹、危險(xiǎn)化學(xué)品、建筑施工、民爆物品、消防等重點(diǎn)行業(yè)（領(lǐng)域）存在的非法違法行為，落實(shí)地方政府安全監(jiān)管責(zé)任，組織有關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊各類非法違法生產(chǎn)、經(jīng)營、建設(shè)行為。
2、切實(shí)抓好煤礦生產(chǎn)安全事故隱患排查治理、整頓關(guān)閉和資源整合等專項(xiàng)整治行動(dòng)；嚴(yán)厲打擊證照不全、無證無照經(jīng)營、越界開采、已關(guān)閉礦井死灰復(fù)燃及私挖亂采煤炭資源等非法違法行為；按步驟全面推廣壁式采煤法，打牢煤礦安全生產(chǎn)基礎(chǔ)。
3、進(jìn)一步加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)規(guī)范經(jīng)營和安全運(yùn)輸、道路交通超員超載超速超限治理、人員密集場所火災(zāi)隱患治理、建筑施工防坍塌墜落等專項(xiàng)整治措施，切實(shí)防范和有效杜絕重特大事故發(fā)生。
4、落實(shí)汛期防洪、防透水、防坍塌、防泥石流、防雷電等措施，嚴(yán)密防范因暴雨、洪水等自然災(zāi)害引發(fā)生產(chǎn)安全事故。
5、認(rèn)真組織開展安全生產(chǎn)月等宣傳活動(dòng)，進(jìn)一步抓好安全生產(chǎn)方針政策和各項(xiàng)任務(wù)措施的宣傳貫徹落實(shí)；加強(qiáng)崗前培訓(xùn)，推進(jìn)職業(yè)安全教育，提高廣大從業(yè)人員安全素質(zhì)。
6、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門在9月份組織開展安全生產(chǎn)大檢查，縣安委會(huì)將派出督查組，通過明查暗訪的方式進(jìn)行專項(xiàng)督查，為國慶60周年創(chuàng)造安全穩(wěn)定環(huán)境。
（三）深化鞏固、總結(jié)階段（10月至12月）
各單位要根據(jù)四季度工作的特點(diǎn)，進(jìn)一步完善執(zhí)法措施，提高執(zhí)法效能，堅(jiān)決查處和打擊超能力、超強(qiáng)度、超定員生產(chǎn)，超員、超載、超速、超限運(yùn)輸?shù)冗`法違規(guī)行為以及非法生產(chǎn)、貯存、銷售煙花爆竹、火工品等行為；認(rèn)真落實(shí)防火、防爆、防塵、防靜電、防雷電、防冰雪災(zāi)害，以及交通運(yùn)輸安全防范等各項(xiàng)措施，切實(shí)消除事故隱患。同時(shí)，認(rèn)真總結(jié)“*”開展情況，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各有關(guān)部門務(wù)必于10月底前將“*”開展情況報(bào)縣安委會(huì)辦公室。
六、幾點(diǎn)要求
（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要加強(qiáng)對“*”的組織領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本部門、本單位實(shí)際，周密部署，精心組織，認(rèn)真實(shí)施。要建立“*”工作責(zé)任制，明確分工，落實(shí)責(zé)任，將此項(xiàng)工作抓實(shí)抓細(xì)、抓出成效。
（二）統(tǒng)籌兼顧，合理安排?！?”貫穿于全年安全生產(chǎn)工作始終，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各有關(guān)部門一定要把“*”與安全生產(chǎn)日常工作有機(jī)結(jié)合起來，嚴(yán)格安全生產(chǎn)許可，推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管；一定要把“*”與“三項(xiàng)建設(shè)”（安全生產(chǎn)法制機(jī)制體制建設(shè)、安全生產(chǎn)保障建設(shè)、安全監(jiān)管監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)）有機(jī)結(jié)合起來，研究把握安全生產(chǎn)規(guī)律，完善和落實(shí)治本之策，建立健全安全生產(chǎn)工作長效機(jī)制；一定要把安全執(zhí)法與安全治理有機(jī)結(jié)合起來，在重點(diǎn)打擊非法違法生產(chǎn)、經(jīng)營、建設(shè)行為的同時(shí)，及時(shí)治理重大隱患和解決突出問題，消除事故隱患。
（三）突出重點(diǎn)，點(diǎn)面結(jié)合。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要全面部署、不留死角，又要突出重點(diǎn)，點(diǎn)面結(jié)合。要立足于治大隱患、防大事故，依法嚴(yán)厲打擊非法違法行為、治理違規(guī)違章現(xiàn)象；狠抓重點(diǎn)行業(yè)（領(lǐng)域）和企業(yè)的規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)一步加大安全投入，加快安全技術(shù)改造，淘汰落后生產(chǎn)工藝，提高安全基礎(chǔ)保障水平；加大重點(diǎn)時(shí)段和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的安全防范工作，堅(jiān)決杜絕重特大事故發(fā)生。
（四）嚴(yán)肅事故查處，嚴(yán)格責(zé)任追究。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要健全完善和落實(shí)重大隱患公告公示、掛牌督辦、跟蹤治理和逐項(xiàng)整改銷號(hào)等制度，對工作不認(rèn)真、走過場的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門予以通報(bào)批評，并新聞媒體公開曝光；對因隱患排查治理工作不力而引發(fā)事故的，要按照“四不放過”原則，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任。
關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)管；現(xiàn)狀；對策
中圖分類號(hào)： D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/ki.jlny.2016.19.054
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，環(huán)境污染是一個(gè)長期存在的嚴(yán)重問題，不僅危害居民的身心健康，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，必須大力開展環(huán)境監(jiān)管工作，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
1 農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀
當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染主要集中在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)面源污染。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大量使用的農(nóng)藥、化肥、地膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資，超過了土地和其他環(huán)境要素的承載量，導(dǎo)致大量有毒物質(zhì)殘留在環(huán)境中，并被作物吸收，最終導(dǎo)致土壤破壞、河流污染，甚至引發(fā)人或牲畜中毒。二是生活垃圾污染。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)村居民逐漸集中，產(chǎn)生的生活垃圾數(shù)量也比以往更多，尤其是在農(nóng)村地區(qū)使用過的電池、節(jié)能燈等隨意丟棄問題，由于缺少有效回收政策，其中含有的有害物質(zhì)直接進(jìn)入土壤和水體，引發(fā)了大量疾病。其他生活垃圾未經(jīng)處理就隨意堆放，也嚴(yán)重污染了周圍環(huán)境；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生的污染。隨著城市環(huán)境治理進(jìn)程加快，很多重污染企業(yè)都轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，這些企業(yè)產(chǎn)生的廢水、廢渣、廢氣等一般是直接排放，沒有經(jīng)過有效處理，都對農(nóng)村環(huán)境造成極大污染。此外，在農(nóng)村地區(qū)，隨處可見被廢棄的塑料制品，如地膜、塑料盆、塑料袋等，這些塑料制品難以降解，長期處于河流中、土壤里，對農(nóng)村環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。農(nóng)村污染問題直接影響到城鎮(zhèn)環(huán)境，危害深遠(yuǎn)，因此加大農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管力度，極具現(xiàn)實(shí)意義。
2 加強(qiáng)城鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管的對策與建議
2.1 推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)
近年來，隨著農(nóng)村環(huán)境綜合整治行動(dòng)的開展，農(nóng)村環(huán)境治理取得了一定的成效，但從整體上仍然需要進(jìn)一步做大量工作，以確保城鎮(zhèn)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)。而阻礙環(huán)境監(jiān)管工作開展的一個(gè)重要因素，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在環(huán)境監(jiān)管方面存在機(jī)制沒有理順、規(guī)劃不夠科學(xué)、機(jī)構(gòu)不夠完善的問題。要解決這一問題，就必須加快完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)。
當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然不夠健全，突出表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)立不健全，監(jiān)管人員編制難落實(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)不清晰，監(jiān)管經(jīng)費(fèi)保障難等幾個(gè)方面。一是可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中設(shè)環(huán)境監(jiān)管站，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及下轄各村的環(huán)境監(jiān)督管理工作，并配備專職的環(huán)境監(jiān)管員，負(fù)責(zé)日常管理工作。為了確保環(huán)境監(jiān)管人員隊(duì)伍的穩(wěn)定，激發(fā)監(jiān)管人員的工作積極性，應(yīng)把這些人員的編制進(jìn)行解決，并做好人員經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)的保障工作，積極改善農(nóng)村環(huán)境，充分發(fā)揮監(jiān)管站的作用；二是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)科學(xué)設(shè)置環(huán)境監(jiān)管站的職能和職責(zé)，建立責(zé)任考核機(jī)制，把環(huán)境監(jiān)管工作成效納入到干部考核的重要內(nèi)容，從而使環(huán)境監(jiān)管工作得以正常開展。
2.2健全農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)
目前，我國涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律除《環(huán)境保護(hù)法》外，其他如農(nóng)業(yè)、畜牧、漁業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等法律法規(guī)大多是提及農(nóng)村環(huán)保工作，而缺失詳細(xì)的條款或執(zhí)行細(xì)則，這就需要國家盡快健全相關(guān)法律法規(guī)，把地方政府、企業(yè)、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員等納入到環(huán)境污染責(zé)任主體之中，并對農(nóng)村環(huán)境污染的治理、責(zé)任、處罰等加以詳細(xì)明確，從而通過法制環(huán)境的健全來推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作。
2.3 形成農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的有效合力
城鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管不僅僅是環(huán)境保護(hù)部門的工作，還涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、水電、土地、城建等多個(gè)部門。因此，地方政府應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門，依據(jù)其職責(zé)范圍加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法和共同治理，逐步建立起有效的協(xié)作機(jī)制，共同促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的好轉(zhuǎn)。
2.4做好環(huán)境監(jiān)管的宣傳工作
要充分利用廣播、電視、手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、宣傳板、宣傳條幅等媒介，向廣大農(nóng)村居民宣傳農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)保知識(shí)，增強(qiáng)干部群眾的環(huán)保意識(shí)，促進(jìn)大家共同參與到環(huán)境保護(hù)和治理之中，形成共同保護(hù)環(huán)境的良好氛圍。
2.5建立環(huán)境監(jiān)管長效機(jī)制
目前，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管存在一些不良現(xiàn)象，上級(jí)下達(dá)任務(wù)或檢查驗(yàn)收時(shí)，工作力度大，平時(shí)則工作力度小。因此，政府要強(qiáng)化環(huán)保部門的職能，并對環(huán)境監(jiān)管工作進(jìn)行定期指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，不斷提高環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。加快研究污染土地的治理和修復(fù)技術(shù)、農(nóng)業(yè)面源污染控制技術(shù)、畜禽廢棄物資源化利用技術(shù)等，搭建農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的科研平臺(tái)。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快科學(xué)施肥、用藥、秸稈還田、科學(xué)灌溉等技術(shù)落實(shí)與推廣，鼓勵(lì)開展農(nóng)用地膜回收試點(diǎn)。通過一系列措施，使農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管工作形成長效機(jī)制，長抓不懈。
2.6 加大農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管投入力度
農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、治理工作需要大量資金投入，尤其是針對農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染的治理，更需要高投入才能見到實(shí)效。因此，各級(jí)政府要將環(huán)境監(jiān)管工作列入財(cái)政資金投入的重要項(xiàng)目，積極建立社會(huì)各界參與的多渠道融資機(jī)制，不斷改善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的保障，使農(nóng)村監(jiān)管工作持續(xù)開展。
參考文獻(xiàn)
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[2] 馮彬.農(nóng)村環(huán)境管理存在的問題及對策[J].污染防治技術(shù). 2008.21（05）.
維穩(wěn)工作
關(guān)于社會(huì)治安綜合治理和維穩(wěn)工作
情況報(bào)告
市督查組：
一、全縣開展整體聯(lián)動(dòng)防范工程建設(shè)主要做法及成功經(jīng)驗(yàn)和存在的問題
主要做法：（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立機(jī)構(gòu)。一是成立了以縣委副書記、政法委書記XX同志為組長，常務(wù)副縣長XX、縣委政法委專職副書記XX和縣公安局長XX同志為副組長的社會(huì)治安綜合治理整體聯(lián)動(dòng)防范工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。二是縣委辦和政府下發(fā)了《社會(huì)治安綜合治理整體聯(lián)動(dòng)防范工程建設(shè)實(shí)施意見》，提出了我縣治安防范工作的目標(biāo)與措施。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門相應(yīng)成立了整體聯(lián)動(dòng)防范工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，落實(shí)了辦事機(jī)構(gòu)和人員。
（二）統(tǒng)籌規(guī)劃，典型引路。根據(jù)我縣《社會(huì)治安綜合治理整體聯(lián)動(dòng)防范工程建設(shè)實(shí)施意見》，整體聯(lián)動(dòng)防范工程采取“集小勝為大勝，集大勝為全勝”和“典型引路，全面鋪開”的措施，實(shí)行縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）分級(jí)開展的方法，逐級(jí)抓落實(shí)。按宣傳教育、試點(diǎn)工作、全面鋪開的步驟逐項(xiàng)實(shí)施。為確保各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行，縣委政法委在試點(diǎn)工作期間，先后多次到勐勐鎮(zhèn)和沙河鄉(xiāng)召開專題研究會(huì)，專門研究新村等3個(gè)試點(diǎn)社區(qū)的社會(huì)治安綜合治理整體聯(lián)動(dòng)防范工程建設(shè)。抽調(diào)了政法辦、綜治辦工作人員深入社區(qū)指導(dǎo)工作，還分別組織召開了動(dòng)員大會(huì)。三個(gè)社區(qū)也結(jié)合各自的實(shí)際情況，迅速制定方案，啟動(dòng)整體聯(lián)動(dòng)防范工程建設(shè)。通過層層動(dòng)員、逐級(jí)部署，提高了各內(nèi)部單位的治安防范意識(shí)。試點(diǎn)的成功運(yùn)作，為全縣整體聯(lián)動(dòng)防范工程建設(shè)的有序推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。
（三）強(qiáng)化措施，夯實(shí)基礎(chǔ)。一是各級(jí)各部門調(diào)整充實(shí)了綜治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，許多內(nèi)部單位配備專職保衛(wèi)人員。二是把整體聯(lián)動(dòng)防范工程建設(shè)工作推向制度化和規(guī)范化，由縣綜治辦和城區(qū)公安分局統(tǒng)一制定了《社區(qū)社會(huì)治安綜合治理整體聯(lián)動(dòng)防范工程運(yùn)行機(jī)制》、《社區(qū)警務(wù)室工作職責(zé)》等7項(xiàng)制度，保障了各項(xiàng)工作的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。四是將警務(wù)充分充實(shí)進(jìn)社區(qū)。在縣公安分局專門設(shè)立了社區(qū)中隊(duì)，每個(gè)社區(qū)設(shè)置一名社區(qū)民警，每個(gè)居民小組設(shè)立一個(gè)整體聯(lián)動(dòng)防范工作小組；在214公路沿線、城區(qū)設(shè)立了便民報(bào)警服務(wù)點(diǎn)，每個(gè)報(bào)警服務(wù)點(diǎn)設(shè)一名兼職人員負(fù)責(zé)報(bào)警服務(wù)工作，并擔(dān)負(fù)維護(hù)治安秩序、處置突發(fā)事件的職責(zé)。
（四）抓好治安防控體系建設(shè)。一是認(rèn)真加強(qiáng)以110指揮中心龍頭的快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)，按照“加強(qiáng)街面，分段巡邏”的要求，以巡警為骨干，專群結(jié)合，建立覆蓋縣城的巡邏體系，首先將轄區(qū)分為3個(gè)巡邏區(qū)，巡警隊(duì)下設(shè)3個(gè)組。其次，在方法上，采取徒步巡邏、摩托車巡邏和專車巡邏相結(jié)合，分析治安動(dòng)態(tài)、發(fā)案規(guī)律，在區(qū)域上實(shí)行重點(diǎn)防控，加強(qiáng)對縣城相對偏僻街道的巡邏力量，確保警力投入案件高發(fā)時(shí)段的防范工作，遏制現(xiàn)行案件發(fā)案上升的勢頭。二是強(qiáng)化重點(diǎn)部位的治安防范。在交通沿線有電話的村寨和相關(guān)場所設(shè)立了32個(gè)報(bào)警服務(wù)點(diǎn)，方便群眾及時(shí)報(bào)警；社區(qū)民警上門服務(wù)，發(fā)放了1200份“警民聯(lián)系卡”，讓群眾知道社區(qū)民警，了解工作職責(zé)和服務(wù)內(nèi)容，增強(qiáng)聯(lián)系；重點(diǎn)開展對出租房和暫住人口的清查整治工作，對轄區(qū)的出租房屋全部登記建檔，并簽訂治安責(zé)任保證書；三是實(shí)現(xiàn)警力下沉、陣地前移。首先與社區(qū)建設(shè)同步進(jìn)行社區(qū)警務(wù)建設(shè)，成立了新村、公很、允甸三個(gè)社區(qū)警務(wù)室，南郊、北郊、允俸、忙開、幫木、營盤6個(gè)農(nóng)村警務(wù)區(qū)。四是抓好農(nóng)村“四級(jí)”治安防范體系建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)間在交合部位、復(fù)雜地段成立了1支專職社區(qū)聯(lián)防隊(duì)，3支社區(qū)義務(wù)聯(lián)防隊(duì)，吸納了5名低保人員加入其中，保證了每個(gè)社區(qū)均有專、兼職聯(lián)防人員開展巡邏，并能做到相互聯(lián)動(dòng)國，整體配合；每村設(shè)一名專職治安員，每月召開一次聯(lián)動(dòng)會(huì)議互通情況，協(xié)作配合；行政村以村為單位，根據(jù)不同時(shí)期治安情況，開展小組間的聯(lián)防。
成功經(jīng)驗(yàn)：我縣在實(shí)踐中摸索出了一些行之有效的做法：一是勐勐鎮(zhèn)千蚌村以基地的創(chuàng)收來解決護(hù)村隊(duì)的報(bào)酬；二是沙河鄉(xiāng)從財(cái)政擠出部分資金專用于治安聯(lián)防隊(duì)
；三是新村社區(qū)把低保人員吸收入專職的治安隊(duì)伍，不僅充實(shí)了治安力量，還解決了部分就業(yè)問題；四是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“學(xué)教”活動(dòng)中把群防群治隊(duì)伍建設(shè)作為基層組織建設(shè)的一部分切實(shí)抓好；各內(nèi)部單位充分發(fā)揮黨團(tuán)員、青年志愿者、離退休干部的作用，組織他們開展各種形勢的治安聯(lián)防活動(dòng)。
存在的問題：一是經(jīng)費(fèi)保障不力。由于財(cái)政困難，硬件建設(shè)滯后，制約了整體聯(lián)動(dòng)防范工程建設(shè)的進(jìn)度。二是個(gè)別部門和地方的認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為整體聯(lián)動(dòng)防范工程建設(shè)是政法部門的事，工作消極，有等待觀望的態(tài)度。三是組織協(xié)調(diào)力度不夠，不能有效的把治安防范資源整合統(tǒng)一。
二、落實(shí)臨組聯(lián)〔20__〕4號(hào)、云綜治〔20__〕15號(hào)文件的情況
（一）貫徹落實(shí)情況：一是召開政法委員會(huì)。接到文件后，我縣及時(shí)召開政法委員會(huì)，認(rèn)真貫徹學(xué)習(xí)文件精神，并提出貫徹意見。二是組織部、政法委、人事局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層綜治組織建設(shè)的意見》，提出了抓好綜治基層組織建設(shè)的5個(gè)方面的意見。三是縣編委落實(shí)了縣綜治辦人員的編制為3人，常委會(huì)通過縣綜治辦主任可高配為正科。五鄉(xiāng)兩鎮(zhèn)配備了7名專抓政法、綜治工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長助理，78個(gè)內(nèi)部單位也都成立了綜治領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，共有人員356人。四是我縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜治辦的辦事機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府內(nèi)，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜治辦人員編制為2人（含縣上下派1人），目前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）還沒有專職的綜治干部。六是組建義務(wù)治安巡邏隊(duì)及人員數(shù)情況。目前，我縣已建有群防群治組織620個(gè)3929人、專業(yè)巡邏隊(duì)13個(gè)33人。
（二）在貫徹落實(shí)文件中遇到的困難和存在的問題：一是各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）配備的專職綜治干部難以落實(shí)。二是部分內(nèi)部單位由于存在經(jīng)費(fèi)問題，專職的保衛(wèi)干部難以落實(shí)。三是綜治干部隊(duì)伍的培訓(xùn)問題難以落實(shí)。
（三）進(jìn)一步加強(qiáng)基層綜治組織建設(shè)的工作建議：一是各級(jí)各部門要加大綜治經(jīng)費(fèi)的投入。二是增加綜治辦公室的人員編制。三是加強(qiáng)村委會(huì)、社區(qū)的綜治組織建設(shè)。四是加強(qiáng)專（兼）職綜治干部的培訓(xùn)工作。
三、在創(chuàng)安活動(dòng)中的主要經(jīng)驗(yàn)、存在的問題和建議
經(jīng)驗(yàn)：一是抓好基層組織，發(fā)揮以基層黨支部為核心、基層政法組織為骨干、基層自治組織為基礎(chǔ)、基層群防群治隊(duì)伍為依靠的整體協(xié)調(diào)效應(yīng)。二是抓好發(fā)動(dòng)群眾工作，發(fā)揮群眾積極性，形成人人參與的第一道防線。三是抓好基本制度建設(shè)，責(zé)任落實(shí)到戶，發(fā)揮家庭的社會(huì)細(xì)胞作用，促家風(fēng)、寨容轉(zhuǎn)變。四是抓好各項(xiàng)基礎(chǔ)防范設(shè)施、軟件硬件并重，人防物防結(jié)合。五是抓好考核獎(jiǎng)懲，加強(qiáng)督促指導(dǎo)，不斷提高創(chuàng)安水平。
存在的問題：一是經(jīng)費(fèi)困難，專職治安協(xié)管員難以落實(shí)；二是創(chuàng)安小區(qū)比較分散，難以做到統(tǒng)一開展工作；三是基層群防群治組織比較薄弱，很難適應(yīng)當(dāng)前的治安形勢。
四、對治安混亂地區(qū)和突出治安問題開展整治工作的
突出的治安問題：盜竊案件較為突出，并呈大幅度上升趨勢。從今年1－3月份的情況來看，全縣共發(fā)盜竊案件27件，占全部案件的75，涉案金額達(dá)7萬余元。與去年同期發(fā)12件相比，增加15件，上升幅度為1.25倍。從所發(fā)盜竊案件來看，涉及面主要是農(nóng)村和縣城商業(yè)區(qū)，作案時(shí)間多數(shù)為夜間作案，犯罪嫌疑人多數(shù)是農(nóng)村青年。
針對治安突出問題我們的主要做法是：一是縣公安局專門從各內(nèi)部科所隊(duì)抽調(diào)人員組員專案小組，開展“破案會(huì)戰(zhàn)”，加大破案力度，打擊犯罪分子囂張氣焰。二是加大夜間巡邏工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所和城區(qū)公安分局制定完整的巡邏方案，專門組成巡邏隊(duì)伍，進(jìn)行全天候的巡邏機(jī)制，對214國道、偏僻地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)巡邏，并對易發(fā)案的單位、地段進(jìn)行蹲點(diǎn)守候。三是組織三個(gè)社區(qū)抽調(diào)內(nèi)部單位的保衛(wèi)人員，在一些偏僻地段和重點(diǎn)地區(qū)開展義務(wù)巡邏。四是縣綜治辦和城區(qū)公安分局聯(lián)合組成工作組，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各內(nèi)部單位的安全防范措施進(jìn)行調(diào)查，對調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題向各單位發(fā)出整改通知，要求限期整改。五是加強(qiáng)普法教育工作，針對暴露出的治安突出問題，縣司法局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位聯(lián)合組成普法小分隊(duì)，深入山區(qū)農(nóng)村進(jìn)行形式豐富多樣的普法宣傳工作，讓廣大農(nóng)村青少年做到知法、用法、守法。
五、我縣見義勇為工作的開展情況
20__年省見義勇為基金會(huì)成立后，地區(qū)綜治委對全區(qū)八個(gè)縣成立見義勇為基金協(xié)會(huì)作了具體的部署，我縣綜治委積極開展籌建見義勇為基金協(xié)會(huì)的工作。目前，經(jīng)縣委、政府研究決定，正式成立縣見義勇為基金管理委員會(huì)，并通過報(bào)刊、電視等宣傳媒體向社會(huì)發(fā)出倡議，共籌集見義勇為資金102878元，制定了見義勇為基金管理辦法，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，明確管理委員會(huì)辦公室職責(zé)。
六、對督辦的矛盾糾紛工作情況
地區(qū)維穩(wěn)辦進(jìn)行督辦的我縣20__年第二季度山林、土地糾紛中勐庫鎮(zhèn)護(hù)東村部分農(nóng)戶承包國有荒山期限未滿，政府要求退耕還林，引發(fā)矛盾糾紛一案，已妥善調(diào)處。在接到督辦通知后，我們對此糾紛進(jìn)行了認(rèn)真分析研究，擬訂調(diào)處方案，并上報(bào)縣委、政府，縣委、政府高度重視這一矛盾糾紛，專門召開相關(guān)部門會(huì)議和現(xiàn)場辦公會(huì)，對農(nóng)戶提出的合理要求進(jìn)行解決，最終于20__年7月26日與農(nóng)戶達(dá)成共識(shí)，妥善化解矛盾糾紛，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。目前，根據(jù)跟蹤調(diào)查，此件糾紛已不存在返復(fù)。
七、開展矛盾糾紛調(diào)處工作中的成功經(jīng)驗(yàn)和建議
一是加強(qiáng)普法工作是做好矛盾糾紛排查調(diào)處工作的基石。矛盾糾紛的產(chǎn)生根源多數(shù)屬對法律、政策的無知，我縣針對廣大農(nóng)村法律意識(shí)淡薄這一環(huán)節(jié)，加大對農(nóng)村的普法工作，不斷加強(qiáng)農(nóng)村普法工作的力度。
二是主要領(lǐng)導(dǎo)在第一時(shí)間出現(xiàn)在前沿一線是調(diào)處矛盾糾紛的
最佳手段。當(dāng)矛盾糾紛產(chǎn)生后，當(dāng)事人最希望見到的是對糾紛負(fù)責(zé)或管轄的主要領(lǐng)導(dǎo)，不論是否能夠當(dāng)面解決，在主要領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)后，能夠化小矛盾糾紛，避免事態(tài)的擴(kuò)大。
【關(guān)鍵詞】土地整治；鄉(xiāng)村治理；管理辦法
土地是人類賴以生存的載體，它不僅為人們提供必需的生產(chǎn)和生活資料，還象征著社會(huì)的和平與安寧。那一抹黃土最是人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活財(cái)富的源泉，同時(shí)是人們社會(huì)活動(dòng)的場所和鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題的核心就是要解決農(nóng)民們最最關(guān)注的土地問題。在鄉(xiāng)村治理土地中還存在著一些尚待解決的難題：如鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑用地?cái)U(kuò)張導(dǎo)致可利用土地減少；鄉(xiāng)村環(huán)境日益惡化導(dǎo)致土地資源的品質(zhì)下降；調(diào)整鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)最終導(dǎo)致種植糧食作物的土地面積減少。所以土地的整治利用與鄉(xiāng)村的治理發(fā)展是緊密相連，缺一不可的。因此，我們要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，加強(qiáng)充分利用土地、整治土地，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。
現(xiàn)在人們對農(nóng)村的土地整治和鄉(xiāng)村治理方面的研究越來越多，例如VanHuylenbroeck指出國家的中央和地方政府應(yīng)該全力投資于農(nóng)村的改革或土地整治工程，用以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。土地整治在于農(nóng)村土地的利用和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，鄉(xiāng)村治理在于農(nóng)民們的生產(chǎn)生活及鄉(xiāng)村的發(fā)展進(jìn)步，所以土地整治和鄉(xiāng)村發(fā)展是攸關(guān)整個(gè)國家“三農(nóng)”甚至“四農(nóng)”問題的全局策略。為了解決當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展中遇到的問題，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，我們一定要加強(qiáng)土地整治管理和鄉(xiāng)村治理研究，把這兩個(gè)方面結(jié)合起來，統(tǒng)一規(guī)劃布局，用以完善人類與自然的和諧發(fā)展的重大戰(zhàn)略全局。
1 土地整治
1.1 土地整治的概念
土地整治是指治理低生產(chǎn)率、空閑、不合理使用的土地，以提高土地利用率和產(chǎn)出率的方法策略，是對各類土地進(jìn)行整理、復(fù)墾、開發(fā)的總稱。土地整治實(shí)際上是由最新道路、灌溉設(shè)施和其他輔助服務(wù)體系構(gòu)成的集中空間，是對農(nóng)村整體布局的優(yōu)化配置，用以提高土地利用率，支撐鄉(xiāng)村的全面發(fā)展。
1.2 土地整治的目的
土地整治的目的就是要解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，改善農(nóng)民們的生產(chǎn)生活環(huán)境，提高農(nóng)民的生活水平，爭取把土地治理、村莊改造、新農(nóng)村建設(shè)三者密切結(jié)合起來，共同協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，用以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的全面小康和現(xiàn)代化。
1.3 土地整治的必要性
國家實(shí)施土地整治的必要性，主要有幾下幾個(gè)方面：
（1）土地是人們生存的基石，它是關(guān)乎整個(gè)國家的糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要問題，所以當(dāng)前的土地利用形勢日益嚴(yán)峻，開展土地整治的行動(dòng)迫在眉睫?，F(xiàn)在，我們的耕地利用形勢迫切，糧食生產(chǎn)質(zhì)量失去了保障，所以這就要求我們快速開展土地整治行動(dòng)。因?yàn)橥恋氐睦脮?huì)給人們帶來巨額的利潤，這樣就導(dǎo)致了社會(huì)對土地的迫切需求，從而造成了建筑用地增加而農(nóng)用耕地減少的局面。土地使用的現(xiàn)狀要求我們迅速開展土地整治活動(dòng)，加強(qiáng)土地協(xié)調(diào)管理，確保農(nóng)用耕地不至于減少并且保證耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)土地的物盡其用。
（2）在社會(huì)發(fā)展的大背景下，土地整治的現(xiàn)實(shí)效果和預(yù)期的收益度充分表明了應(yīng)當(dāng)立即開動(dòng)土地整治項(xiàng)目。土地的管理利用關(guān)系到整個(gè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與改善，關(guān)系到生態(tài)平衡的大問題，同時(shí)也是攸關(guān)國計(jì)民生的大事情。通過實(shí)施“五個(gè)統(tǒng)籌”及其相關(guān)的土地政策，土地整治使得農(nóng)用耕地和建筑用地達(dá)到了總量的動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)了增加耕地面積，提高土地利用效率，改善耕地質(zhì)量，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。隨著農(nóng)業(yè)的機(jī)械化和農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展，及其基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保的意識(shí)增強(qiáng)，這就要求土地整治項(xiàng)目的立即實(shí)施。
（3）開展土地整治是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求。我們的國家現(xiàn)狀是人多地少，為了解決這一矛盾就會(huì)要求我們轉(zhuǎn)變土地經(jīng)營模式，轉(zhuǎn)變粗放型經(jīng)濟(jì)為集約型經(jīng)濟(jì)，也就是進(jìn)行土地整治。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，不僅要促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長，還要增強(qiáng)農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)，提高農(nóng)民的生活水平，真正的實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村。土地整治是一項(xiàng)資金密集型的公共服務(wù)工程，投資大，周期長。所以，為了提高土地利用率，增強(qiáng)土地管理，就要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，用以提高農(nóng)民的積極性和生活水平，優(yōu)化利用土地資源。
2 鄉(xiāng)村治理
2.1 鄉(xiāng)村治理的概念
鄉(xiāng)村治理是一種復(fù)雜的社會(huì)管理活動(dòng)，它包含了政府統(tǒng)治，村民自治的治理方式；法定制度，村規(guī)民約的治理?xiàng)l例。同時(shí)在鄉(xiāng)村治理中，要求政府和農(nóng)民們的共同參與，共同努力。從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理類型來說，有文化治理、經(jīng)濟(jì)治理和法律治理這三種。其中文化治理是建立在意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)之上的；經(jīng)濟(jì)治理要依靠利益相關(guān)性的基礎(chǔ)；而法律治理建立在國家強(qiáng)制力的基礎(chǔ)上。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的意識(shí)日趨薄弱，文化治理越來越不穩(wěn)固，經(jīng)濟(jì)治理也不再可靠，搖搖欲墜。同樣的，在農(nóng)村法律治理中，其存在的強(qiáng)制性無法展開。
2.2 鄉(xiāng)村治理的變革
鄉(xiāng)村治理的模式變革“必須從土地制度的變革做起”，這是最基本的操作平臺(tái)。土地是最最重要的資源，它為人類提供著物質(zhì)財(cái)富，影響著鄉(xiāng)村治理的變革。土地是根本，所以土地制度的變革肯定會(huì)影響其他制度，鄉(xiāng)村治理必須從土地制度變革開始。土地所有制解決了土地分散問題，還是有效管理土地的重要手段，在促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展上有重大貢獻(xiàn)。因此，要在土地所有制的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地制度的變革，這樣才能順利進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的改革。
3 土地整治和鄉(xiāng)村治理相結(jié)合
土地整治工程可以提高農(nóng)用耕地的生產(chǎn)率和產(chǎn)出率，提高了土地質(zhì)量，優(yōu)化了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)模式，而鄉(xiāng)村治理改善了農(nóng)民人與人之間的關(guān)系，做到了產(chǎn)業(yè)形勢一體化。把土地整治和鄉(xiāng)村治理這兩個(gè)方面有機(jī)結(jié)合起來，土地整治是基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理是保障。所以在解決“三農(nóng)”問題的過程中，要遵循“治本為主，指標(biāo)為輔，標(biāo)本兼治”的方針政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高農(nóng)民的生活水平，并且在市場經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化。
4 總結(jié)
綜上所述，進(jìn)行土地整治和鄉(xiāng)村治理的終極目標(biāo)就是提高農(nóng)民的國民待遇和生活水平，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施，解決“三農(nóng)”問題，建設(shè)社會(huì)主義新型農(nóng)村。農(nóng)民是農(nóng)村的主人，所以在土地整治和鄉(xiāng)村治理一體化的過程中，一定要切實(shí)把握好農(nóng)民和土地兩者之間的關(guān)系；要讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村發(fā)展的動(dòng)力，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益，促進(jìn)國家的安定繁榮。
參考文獻(xiàn)：
[1]張正峰.土地整治可持續(xù)性的標(biāo)準(zhǔn)與評估.農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2012（07）.