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[關(guān)鍵詞]城中村改造，征地拆遷，立法探索，立法缺陷，立法完善
[中圖分類號]D912．29 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004—4175（2012）06—0135—04
[作者簡介]白呈明（1962-），男，陜西安塞人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院文法學(xué)院副院長，教授，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村法制問題。
伴隨我國現(xiàn)代化建設(shè)和城市化進(jìn)程的加快，針對農(nóng)民土地的征地拆遷也在全國范圍大規(guī)模地展開。但由于征地拆遷法律制度的不健全，征地各方當(dāng)事人的利益邊界缺乏權(quán)威界定，各種矛盾沖突紛至沓來，甚至形成激烈的對抗，引發(fā)局部的社會震蕩，嚴(yán)重危害社會穩(wěn)定和發(fā)展。在這一背景下，城中村改造征地拆遷得以產(chǎn)生，許多地方政府和開發(fā)區(qū)竭力通過這一模式獲取城市建設(shè)用地，以克服傳統(tǒng)征地拆遷方式的缺陷和制約。
一、城中村改造中征地拆遷的立法探索
較之傳統(tǒng)的征地拆遷方式，即按照土地管理法等法律規(guī)定進(jìn)行的征地拆遷，城中村改造中征地拆遷的立法呈現(xiàn)出一定特色：
（一）通過法律創(chuàng)制，初步建立起征地拆遷補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)體系。征地拆遷工作受到許多政策法規(guī)的剛性約束，必須嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行操作。然而，由于我國正處于全面轉(zhuǎn)型期，有關(guān)征地拆遷的政策法律在不斷制定和完善中。在國家層面，目前征地拆遷的政策法律主要有：《憲法》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《物權(quán)法》《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）和《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)[2004]238號）等。這些規(guī)范性文件分別對土地征收的范圍、程序以及征地補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題做出了規(guī)定。2011年1月21日，國務(wù)院的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)一步對城市國有土地上的房屋征收補(bǔ)償涉及的一系列問題做出明確規(guī)定。然而，與城中村改造緊密相關(guān)的農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償問題，一直缺乏國家層面的明確法律規(guī)定，實(shí)踐中長期處于一種無序狀態(tài)。
在此背景下，各大中城市相繼出臺規(guī)范城中村改造的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，在一定程度上填補(bǔ)了法律空白，并且初步形成調(diào)整這一領(lǐng)域的地方性法規(guī)體系。比如，西安市為推進(jìn)和規(guī)范城中村改造，近年來先后制定了《西安市城中村改造管理辦法》《西安市城市房屋拆遷估價暫行規(guī)定》《西安市城中村村民房屋建設(shè)管理辦法（試行）》等地方性法規(guī)。這些地方立法對拆遷補(bǔ)償管理體制、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、房屋評估、產(chǎn)權(quán)面積認(rèn)定做出明確的規(guī)定，使農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷補(bǔ)償有了一定法律依據(jù)，彌補(bǔ)了土地管理法等有關(guān)土地征收補(bǔ)償規(guī)定的不足，在一定程度上解決了征地拆遷補(bǔ)償?shù)姆扇蔽粏栴}。
（二）運(yùn)用法律手段，化解了征地拆遷中的諸多難題。傳統(tǒng)征地拆遷方式常常引發(fā)一些困擾人們的老大難問題，諸如拆遷安置對象、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)面積認(rèn)定、房屋估價標(biāo)準(zhǔn)、違章建筑和非法買賣宅基地處置、糾紛解決機(jī)制等。而在城中村改造征地拆遷中，對這些問題的解決有了較為明確的規(guī)定，各地政府通過法律手段的運(yùn)用，逐步化解了諸多難題。針對征地拆遷中暴露的突出問題，國家先后制定了大量法規(guī)和政策，提出許多剛性要求，強(qiáng)化指導(dǎo)和規(guī)范征地拆遷行為，以確保被征地農(nóng)民權(quán)益和社會穩(wěn)定。比如，嚴(yán)格限定征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價，實(shí)行先安置后拆遷，整治強(qiáng)征強(qiáng)拆等。而各地政府在具體實(shí)踐中則對相關(guān)國家政策法律不斷修正、豐富和完善，以彌補(bǔ)疏漏之處，使諸多難題的解決辦法更具操作性。比如，針對部分村民為獲取更多補(bǔ)償而進(jìn)行的“搶栽搶種”、過度“密植苗木”、房屋加層搭建等問題，西安市通過地方立法做出明確規(guī)定，提出了具體的解決辦法，遏制了實(shí)踐中大量存在的村民非法獲利行為。
圍繞矛盾糾紛解決，各地政府在征地拆遷中逐步引入市場機(jī)制。這突出表現(xiàn)為，在政府監(jiān)管和引導(dǎo)下，村民可以自主選擇開發(fā)商進(jìn)行村莊改造，開發(fā)商在獲得一定開發(fā)用地的同時，負(fù)責(zé)拆遷安置的全部資金。這樣做的好處在于：首先，可以減少政府在征地拆遷中的直接投入；其次，開發(fā)商可以采取較為靈活的市場機(jī)制解決拆遷安置中的矛盾和沖突，減少政府與農(nóng)民之間的直接沖突；再次，政府作為監(jiān)管者，可以相對公平地保護(hù)農(nóng)民和開發(fā)商兩方的合法權(quán)益。比如，為了預(yù)防和化解征地拆遷安置方面的糾紛，西安高新區(qū)自1991年成立以來，制定了“四方案一細(xì)則’’的征地拆遷政策，包括《村莊拆遷安置細(xì)則》《村莊上樓安置方案》《村莊拆遷統(tǒng)規(guī)自建方案》《貨幣安置辦法》等四種安置方案，采取多種安置方式相結(jié)合的模式，讓被征地農(nóng)民自愿選擇拆遷安置方式。
二、城中村改造中征地拆遷存在的立法缺陷
城中村改造征地拆遷較之于傳統(tǒng)的征地拆遷方式，盡管具有一定優(yōu)勢，但仍存在著立法缺陷。主要表現(xiàn)為：
（一）有的城中村改造的地方立法違反上位法?，F(xiàn)有的規(guī)范城中村改造的國家法律，一般都將城中村界定為“在城市建成區(qū)范圍內(nèi)失去或基本失去耕地，仍然實(shí)行村民自治和農(nóng)村集體土地所有制的村莊”。只有符合這一條件，才可納入城中村改造的范圍。然而實(shí)踐中，有些地方立法往往以特別規(guī)定擴(kuò)大城中村改造的范圍。如《西安市城中村改造管理辦法》第27條規(guī)定：“在市政建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他開發(fā)建設(shè)中涉及到村莊整體拆遷的應(yīng)當(dāng)按照本辦法規(guī)定進(jìn)行整體改造，避免出現(xiàn)新的城中村?！鳖愃七@樣的規(guī)定，在客觀上放大了城中村改造范圍的尺度。在這兩類村莊中，有的耕地幾無，有的耕地還較多，統(tǒng)一適用城中村改造規(guī)定實(shí)現(xiàn)土地國有化，直接與土地管理法等法律發(fā)生沖突。因而。實(shí)踐中就出現(xiàn)了有些地方人為“創(chuàng)造條件”，將耕地較多的村莊納入城中村改造范圍，這實(shí)質(zhì)上是一種違反上位法的做法。
（二）城中村集體土地轉(zhuǎn)性于法無據(jù)。在城中村改造征地拆遷中，原屬集體所有的土地非以征收方式而直接轉(zhuǎn)為國有土地，一直受到社會各界的質(zhì)疑。原因在于這一做法僅僅依據(jù)地方立法，并沒有國家層面法律的支持。與上述西安市的做法類似，早在2004年，深圳市為解決城市擴(kuò)張的土地缺口問題，把寶安、龍崗兩區(qū)內(nèi)的27萬農(nóng)村人口一次性轉(zhuǎn)為城市居民，進(jìn)而一舉將兩區(qū)956平方公里土地轉(zhuǎn)為國有。據(jù)稱：其所依據(jù)的是《土地管理法實(shí)施條例》第2條第5項(xiàng)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”的規(guī)定。國土資源部經(jīng)過調(diào)查，以此舉“不宜模仿”、“下不為例”而草草了結(jié)。然而，此后國務(wù)院法制辦公室、國土資源部對該法條做出的專項(xiàng)“解釋意見”表明，深圳“轉(zhuǎn)地”的法律依據(jù)并不成立。其實(shí)，城中村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的法律障礙，地方政府非常清楚。西安市城改辦一位官員曾坦言：“從目前各地城中村運(yùn)作情況來看，土地政策仍是制約城中村改造順利推進(jìn)的一個瓶頸問題。鄭州等城市依據(jù)土地法管理法規(guī)定，采取確權(quán)登記的辦法，轉(zhuǎn)為國有劃撥土地。目前，西安市依據(jù)土地管理法規(guī)定，也采取了類似辦法進(jìn)行土地轉(zhuǎn)性。但這一做法各地都還沒有得到上級部門的正式認(rèn)可?！睂?shí)踐中，已改造過的城中村，土地轉(zhuǎn)性手續(xù)辦結(jié)者很少，這也意味著城中村改造征地拆遷存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)。
（三）有關(guān)拆遷安置補(bǔ)償方式的規(guī)定比較原則和單一。征地拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是土地征收制度的核心問題之一，也是引發(fā)被征地農(nóng)民強(qiáng)烈不滿的直接原因，補(bǔ)償安置法定標(biāo)準(zhǔn)過低一直為人們所詬病。雖然國家對征地拆遷安置補(bǔ)償做出了原則規(guī)定，但在實(shí)際操作中，各地缺乏一個分配到戶的具體實(shí)施細(xì)則，補(bǔ)償安置費(fèi)用如何分配，分配由誰來監(jiān)管并不明確。結(jié)果造成本應(yīng)屬于農(nóng)民的權(quán)利完全由享有土地所有權(quán)優(yōu)勢的集體所替代，后者為了迎合權(quán)力主體的需要，往往以各種手段壓低甚至貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)。因而，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的法律規(guī)定難以執(zhí)行。另外，城中村改造征地拆遷的安置補(bǔ)償方式，主要為產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣安置。這種比較單一的安置補(bǔ)償方式，不能很好地解決農(nóng)戶的長期生計(jì)問題。如西安市在城中村改造中，“產(chǎn)權(quán)調(diào)換以轉(zhuǎn)戶前城中村在冊戶籍人口為依據(jù)，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結(jié)合原住房產(chǎn)權(quán)建筑面積進(jìn)行安置”。這樣，安置房屋主要解決了生活用房，而對于絕大多數(shù)長期依賴“房租經(jīng)濟(jì)”的農(nóng)戶來說，“改造”意味著可觀的房租收入將受影響。而貨幣安置潛在風(fēng)險(xiǎn)更大，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和農(nóng)民適應(yīng)市場能力的狀況來看尤當(dāng)慎用。實(shí)踐中，一些城中村改造方案規(guī)定，在農(nóng)戶安置面積中包含人均10～20平方米的營業(yè)用房，交由改制后的股份公司統(tǒng)一經(jīng)營。這一規(guī)定雖然是對改造后農(nóng)戶長期生計(jì)的一種安排，但由于受地段、區(qū)位等諸多因素的影響，其預(yù)期目的未必能真正達(dá)到。我們對西安市回遷村民生活狀況的調(diào)查結(jié)果顯示，大部分回遷村（居）民認(rèn)為，“改造”后收入減少了，而支出遠(yuǎn)比以前要多，總體生活質(zhì)量有所下降。
（四）社會管理復(fù)雜局面缺乏應(yīng)有的法律規(guī)制。城中村改造的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，即村民轉(zhuǎn)居民、村莊轉(zhuǎn)社區(qū)、集體土地轉(zhuǎn)國有土地、集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)股份制經(jīng)濟(jì)。然而，征地拆遷改造后往往產(chǎn)生大量新的社會問題，現(xiàn)實(shí)狀況遠(yuǎn)比制度設(shè)計(jì)復(fù)雜得多。由于土地轉(zhuǎn)性于法無據(jù)，致使大量城改商品房銷售手續(xù)不全；村民轉(zhuǎn)居民后的就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)保等一系列社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利問題遠(yuǎn)未落實(shí)，村民不愿轉(zhuǎn)居民的現(xiàn)象很普遍；集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)股份制經(jīng)濟(jì)有名無實(shí)，其法律地位不明確、運(yùn)行機(jī)制混亂，集體與村（居）民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以得到有效保障；回遷安置社區(qū)非城非鄉(xiāng)，性質(zhì)不明或名實(shí)不符，管理體制對接不起來，社會管理處于邊緣化狀態(tài)。比如，截至2010年6月底，西安高新區(qū)39個城中村中拆除21個，已回遷16個村，共4777戶；曲江新區(qū)23個城中村中拆除12個，已回遷3個村，共1403戶。地處西安高新開發(fā)區(qū)的茶村，于2000年被高新區(qū)征去耕地400多畝，但未予拆遷安置，村民對即將進(jìn)行的“城改”抵觸情緒很大。該村戶均4分宅基地，房屋面積在800平方米以上，主要以房屋出租為業(yè)，年房租收入戶均10萬元左右。調(diào)研中農(nóng)民講道：“開發(fā)商要利潤，開發(fā)區(qū)要土地，剩下我們農(nóng)民怎么辦？”
三、城中村改造中征地拆遷的立法完善
為了解決城中村改造中征地拆遷面臨的突出問題，應(yīng)對相應(yīng)的立法缺陷，筆者提出如下完善對策：
（一）統(tǒng)一城中村改造征地拆遷的各層級立法。由于國家和省市有關(guān)征地拆遷立法工作嚴(yán)重滯后，致使征地拆遷工作要么存在法律盲區(qū)無法可依，要么規(guī)定原則籠統(tǒng)缺乏可操作性，要么規(guī)定不科學(xué)不合理而在實(shí)踐中難以實(shí)施。尤為嚴(yán)重的是，我國至今仍無統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償政策法規(guī)，實(shí)踐中各地主要依靠地方性政策和法規(guī)支撐，而缺乏國家層面的政策法規(guī)的指導(dǎo)和規(guī)范。如果放任地方政府（開發(fā)區(qū)）規(guī)避和消解國家法律政策，必然會對國家法的統(tǒng)一性和權(quán)威性造成破壞。比如，西安市現(xiàn)有的“五區(qū)一港兩基地”中，各開發(fā)區(qū)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)迥異。曲江新區(qū)一期拆遷安置費(fèi)人均已達(dá)15萬多元，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)創(chuàng)造的“經(jīng)開模式”更以“高補(bǔ)償高速度”而聞名。某村執(zhí)行的未央?yún)^(qū)城中村改造拆遷補(bǔ)償安置方案，“被拆遷戶除可獲得房屋殘值、過渡費(fèi)、拆遷獎勵等現(xiàn)金補(bǔ)償外，人均住宅安置面積65平方米市值20余萬元，人均經(jīng)濟(jì)保障用房20平方米市值10萬余元。加上拆遷安置中的貨幣補(bǔ)償，按每戶3．5人計(jì)算，城中村改造后，戶均資產(chǎn)近150萬元”。目前，城中村改造正從省會城市向中小城市推進(jìn)，亟待通過統(tǒng)一的法律加以規(guī)范調(diào)整。長久地?cái)R置問題必然積累矛盾、加劇矛盾，如同當(dāng)年的“小產(chǎn)權(quán)房”問題一樣。事實(shí)上，經(jīng)過十多年的摸索和實(shí)踐，地方立法實(shí)踐已為國家制定統(tǒng)一的法律積累了豐富的資源。應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，制定高位階的法律，對地方立法和政府等相關(guān)各方的行為加以規(guī)制。
（二）實(shí)行多元化征地拆遷安置方式。大量研究表明，農(nóng)民出于支持國家建設(shè)的樸素情感和現(xiàn)實(shí)利益的考量，并不關(guān)注土地歸誰所有的問題，也不反對土地被征收，而特別關(guān)切征地拆遷補(bǔ)償安置是否到位的問題。現(xiàn)在的普遍做法是采取產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣安置方式，或者二者的簡單結(jié)合。從政府角度來看，這些安置方式最簡單、最便利、也最少麻煩。而農(nóng)民因受種種條件限制，往往要求就地集中安置，仍以房屋出租為業(yè)。于是，補(bǔ)償安置后，新的“城中村”又產(chǎn)生了，農(nóng)民只是由以前的“地主”變?yōu)楝F(xiàn)在的“房東”；原來城中村的農(nóng)民被集中安置，地緣聯(lián)系依舊，而“族群隔離”形成了，農(nóng)民還是難以融入城市。為了解決這些難題，在補(bǔ)償安置方式上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持?！白》渴腔A(chǔ)，發(fā)展是根本；以生活用房和經(jīng)營用房安置為基礎(chǔ)，實(shí)行多種補(bǔ)償安置方式合理組合”。應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣安置為主，輔之以參股、就業(yè)、留地、項(xiàng)目等其他安置方式。我們在西安高新區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該開發(fā)區(qū)實(shí)際上設(shè)計(jì)有多種安置方案，有些方案真正體現(xiàn)了對農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的保護(hù)和政府社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，但最終出于自身利益的考量和操作的簡便而棄之不用。征地拆遷安置絕非單純的經(jīng)濟(jì)活動，而是關(guān)涉農(nóng)民政治、經(jīng)濟(jì)、社會等權(quán)益的系統(tǒng)工程。由于征地拆遷使農(nóng)民永久性地喪失了其賴以生存發(fā)展的土地資源，征地拆遷安置妥當(dāng)與否將直接關(guān)系到其今后的生存發(fā)展?fàn)顩r。因而，征地拆遷安置應(yīng)當(dāng)以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)為中心統(tǒng)籌安排。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體房屋征收問題對策
中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-8937（2016）33-0169-02
實(shí)行改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)令國人稱贊世界矚目，然而特別近十來年，伴隨著大規(guī)模的城市擴(kuò)張，重點(diǎn)工程項(xiàng)目增多，區(qū)域性土地房屋征收工作不斷加大，農(nóng)村集體土地上的房屋征收工作成為一道難于越躍的鴻溝，是天下第一難事。每一建設(shè)項(xiàng)目的第一環(huán)節(jié)土地房屋征收都要處理若干問題，很難一帆風(fēng)順，久拖不決后自然引發(fā)糾紛上訪。個別“釘子戶”蠻橫無理要求難實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)了自傷自焚事件、與政府沖突事件、鬧訪事件等，以表達(dá)對問題處理的嚴(yán)重不滿。到底是啥原因會如此之堅(jiān)難解決，執(zhí)行的政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)是鐵定的，然而當(dāng)事人雙方無法達(dá)成協(xié)議。土地房屋征收主管部門不得不動用行政裁決，強(qiáng)制拆遷等手段解決。我們要依法行政、依法拆遷，合法合規(guī)處理問題。
1 農(nóng)村房屋征收中存在的問題
農(nóng)村房屋征收過程是一項(xiàng)復(fù)雜而又堅(jiān)難的工作，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了政策法規(guī)宣傳、耐心思想溝通、熟練業(yè)務(wù)開展外，在與房屋所有人打交道的同時還要與家庭成員親朋好友溝通，只要有一人從中作梗，簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書就難進(jìn)行下去了。但大部分被征收人是支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，支持政府征收工作的，分析其存在問題體現(xiàn)在多個方面
1.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性難得到被征收人認(rèn)可
國務(wù)院自從出臺《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》到2011年1月21日的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第590號未提及農(nóng)村集體土地上房屋征收事宜，而農(nóng)村集體土地上房屋拆遷與國有土地上房屋拆遷在法規(guī)政策層面上有本質(zhì)區(qū)別的，我們區(qū)域性現(xiàn)在對農(nóng)村房屋拆遷只有參照城市房屋拆遷工作程序作法和依據(jù)地方性政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，同樣實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償雙向選擇；但農(nóng)村房屋征收貨幣補(bǔ)償是以每平方米以安置房評估價；而城市房屋拆遷實(shí)行的產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償與農(nóng)村房屋拆遷安置是不一樣的，它對安置房距離、拆遷中心位置的標(biāo)準(zhǔn)房屋評估價等有要求。
農(nóng)村房屋每平方米的補(bǔ)償價格與當(dāng)?shù)厣唐贩课菔袌鰞r相距很大，這成為被征收人難以接受的重要原因之一，而且周邊市場房價一直在漲，被征收人的心理價位也在不斷上升，抵觸情緒越來越高，變征收難度越來越大。
1.2 安置房房源、質(zhì)量及選址不令被征收人滿意
被征收人拿到貨幣補(bǔ)償安置確又買不起商品房，而安置房則成了被征收人產(chǎn)權(quán)調(diào)換選擇的主要安置方式，被征收人自然對安置房要求就高了，因?yàn)榉N種原因個別安置建設(shè)質(zhì)量有瑕疵，導(dǎo)致被征收人對安置房質(zhì)量有心理擔(dān)憂，畢竟從有天有地自建房至空中樓閣的安置房有不適應(yīng)，再加上自留地遠(yuǎn)離，生活環(huán)境不便利。安置房統(tǒng)建房源規(guī)格大小樓層高低數(shù)量有限，選擇余地不大，被征收人總有這樣那樣的想法給他們帶來心理抵觸。
1.3 被征收人提出的問題處理未能給予令人滿意的接受
在做征收工作的過程中商談是一個重要環(huán)節(jié)，了解對方、政策掌握、方法技巧、溝通水平、被征收人總是會提出許許多多的問題，換位思考可以理解，他們是在爭取利益最大化，更有甚者超出想象提出離普要求，達(dá)不成條件便避而不談，最后成為“釘子戶”。
1.4 執(zhí)行政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的一致性存在疑問
依法依規(guī)和諧拆遷是我們工作的根本，宣傳執(zhí)行政策規(guī)定、做群眾思想工作，傳達(dá)的相關(guān)信息一定要異口同聲，一把尺一桿稱對外前后左右要一樣。在土地房屋征收范圍內(nèi)被征收人戶主與戶主之間相互通報(bào)補(bǔ)償信息，比照得失，相互攀比，怨氣連天，總是認(rèn)為我們的工作組人員和征收實(shí)施單位人員有存在處理問題照顧不一樣。
1.5 鎮(zhèn)街村居基層干部的征收工作積極性不高漲
土地房屋征收工作是天大第一難事，試想被征收人祖祖輩輩賴以生存的地方，一下子要接受征收遷移這件事是何等的難，面對的眾多被征收人問題的關(guān)鍵是他們不愿接受我們已定的相關(guān)規(guī)定、安置方案及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這給鎮(zhèn)街村居基層干部做思想工作增添了很大壓力，工作做得好被征收人滿意受上級表揚(yáng)，若做得不好被罵或指責(zé)，倍受委屈。
2 農(nóng)村房屋征收工作的對策
我們知道土地房屋征收是政府行政行為，相關(guān)法規(guī)規(guī)定已明確縣級以上人民政府是責(zé)任主體，要依法征收、和諧拆遷是首要工作，由于它涉及面廣且政策性、時限性、群眾性、綜合性強(qiáng)、社會影響面大，它最終目的是被征收人爭取利益最大化，而征收人則是就合理合規(guī)安置補(bǔ)償下爭取的是時間成本，甲乙雙方的協(xié)商達(dá)到雙方共贏。但是征收工作總不是一帆風(fēng)順的，在公平公正公開一致性的前提下，只有通過各種方法手段逐步達(dá)成協(xié)議。為保障依法征收、合理補(bǔ)償，有力推動項(xiàng)目建設(shè)，從個人角度提出以下對策。
2.1 農(nóng)村房屋征收與城市房屋征收在政策層面上是有本 質(zhì)區(qū)別的
農(nóng)村房屋征收與城市房屋征收由于土地性質(zhì)的不一樣，法律法規(guī)的明確規(guī)定也是不一樣，分為集體土地上的房屋征收和國有土地上的房屋征收，但是國家、省、市先后出臺的有關(guān)法規(guī)政策也只是針對國有土地上房屋征收，而農(nóng)村房屋征收的相關(guān)政策文件也只是地方性的。
2.2 農(nóng)村房屋征收的政策法規(guī)應(yīng)適時調(diào)整
從1991年3月22日國務(wù)院公布《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，經(jīng)歷2001年6月13日的修改調(diào)整，再到2011年1月21日新規(guī)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布實(shí)施。國務(wù)院沒有對農(nóng)村集體土地作出相應(yīng)政策措施，但是集體土地上的房屋征收均是地方政府以規(guī)范性文件對集體土地房屋拆遷作出明確規(guī)定。他們的諸多條款是在總結(jié)征地拆遷制度試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)、借鑒兄弟城市較好做法及廣泛征求社會各界意見的基礎(chǔ)上形成的。它的適用性隨著時間跨度當(dāng)?shù)厣鐣M(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人類變化、城市建設(shè)等等特別是各種物價上漲、區(qū)域房價上漲的因素造成農(nóng)民生活成本上升，相應(yīng)土地房屋征收政策標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整滯后的同時征收工作帶來了新的壓力。
在原征收政策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多年不變的情況下開展工作難度是很大的。主動方政府應(yīng)綜合研究適時調(diào)整政策標(biāo)準(zhǔn)，被動方農(nóng)民百姓不因?yàn)榫C合物價上漲等等原因而產(chǎn)生抵觸情緒，不配合。
2.3 農(nóng)村房屋征收的工作機(jī)制應(yīng)積極明確
征收工作一靠政策的扶持二靠人員的工作三靠對象的配合。政策是根本，但是工作機(jī)制是關(guān)鍵，政策在執(zhí)行的過程中全是靠人的工作，人員工作能力水平的重要還要靠工作機(jī)制的約束，讓工作人員的主動性、積極性、溝通協(xié)調(diào)能力充分發(fā)揮，筆者認(rèn)為建立健全一套較為完善的征收工作機(jī)制是對依法行政、和諧征收的一手段，明確對工作人員行為、獎懲等內(nèi)容。
2.4 農(nóng)村房屋征收的群眾工作應(yīng)扎實(shí)到位
土地房屋征收是天下第一難事，此話不為虛。作為被征收對象有很多要求，他們觀望、期待有好的政策補(bǔ)償，他們的心理需求可以理解，可每一個項(xiàng)目的征地房屋拆遷都要面對許多農(nóng)民百姓，能得到他們的支持和理解是我們的期望，但許多農(nóng)民百姓的期望值往往超過我們的想象，當(dāng)政策標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一不變的前提下，這就要我們的征收單位責(zé)任人和工作人員找突破口，做耐心思想宣傳工作，打“感情牌”拉近干群關(guān)系，打破誰先簽約誰先吃虧的局面，讓他們要知道政策標(biāo)準(zhǔn)自始至終不變，若有調(diào)整，大家同樣享受，給他們吃“定心丸”。群眾工作是征收工作的主要內(nèi)容，好的開局能起到以一帶十的作用，只有扎實(shí)到位的工作才能博得絕大多數(shù)人的理解和支持。
2.5 農(nóng)村房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)一區(qū)域一策
房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性是與被征收人商談簽定補(bǔ)償協(xié)議書的基礎(chǔ)，最后的補(bǔ)償費(fèi)用認(rèn)定和安置補(bǔ)償協(xié)議書的達(dá)成都取決于他們的滿意。目前我們的農(nóng)村集體土地上房屋征收補(bǔ)償還沒有完全市場化，均是在政府制定下統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，安置補(bǔ)償方式是產(chǎn)權(quán)調(diào)換或貨幣化補(bǔ)償。產(chǎn)權(quán)房屋拆一補(bǔ)一不補(bǔ)差價，安置房超過產(chǎn)權(quán)面積部分按安置房評估價購買。由于安置房評估價遠(yuǎn)低于周邊商品房市場價，大部分被征收人愿意多購買安置房，而貨幣化補(bǔ)償?shù)陌仓梅绞缴儆腥诉x擇。不難看出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低是制約房屋征收工作的阻力，建議一區(qū)域一策根據(jù)周邊商品房價格政府適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民百姓在房屋征收過程中嘗到經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)帶來的甜果。
2.6 農(nóng)村房屋征收的行政手段應(yīng)保障有力
農(nóng)村房屋征收工作也會遇到難點(diǎn)，單從政策法規(guī)宣傳、做群眾思想工作、有一套好的人馬與被征收對象身邊周旋的工作模式已不適應(yīng)，出現(xiàn)“釘子戶”是常有的：有無故提出非理要求補(bǔ)償遠(yuǎn)大于政策性標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)模挥胁环险甙仓脳l件而要求給予安置的；有產(chǎn)權(quán)認(rèn)定面積小于被拆遷房屋建筑面積的；有父輩“遺產(chǎn)房”下一代繼承人利益分配不均的等等。這些問題造成直接的拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書無法簽訂，一拖再拖，有的一拖就數(shù)年，嚴(yán)重影響了重點(diǎn)項(xiàng)目工程建設(shè)。行政強(qiáng)制措施是必要的。只有通過行政手段的裁決、強(qiáng)制或通過司法程序，讓“釘子戶”退步配合。
3 結(jié) 語
總而言之，農(nóng)村集體土地上房屋征收工作是艱難的，沒有統(tǒng)一模式可操作，靠得是政策扶持，靠得是大膽智慧，靠得是溝通協(xié)作，靠得是因地施策，不斷積極探索和總結(jié)征收工作過程中的經(jīng)驗(yàn)，對存在的問題大膽面對，用集體智慧破解難題，既維護(hù)國家、集體和個人利益不受損害，又讓被征收對象的權(quán)益得到保護(hù)，達(dá)到依法行政、和諧拆遷的目的。
關(guān)鍵詞：群體性糾紛執(zhí)行案件解決對策
一、調(diào)查的基本情況
自2002年以來，北安市法院共受理涉及個案當(dāng)事人5人以上的群體性糾紛案件19件，其中涉及城市房屋拆遷安置案件6件，執(zhí)結(jié)2件；拖欠民工工資案件3件，執(zhí)結(jié)2件；拖欠工程款案件6件，執(zhí)結(jié)3件；金融機(jī)構(gòu)抵押借款糾紛案件2件，執(zhí)結(jié)1件；刑事附帶民事案件2件，部分執(zhí)結(jié)。19件案件中，執(zhí)結(jié)8件，執(zhí)結(jié)率為42、1%，平均執(zhí)結(jié)時間為9個月，最長執(zhí)結(jié)時間為26個月，執(zhí)行卷宗最厚達(dá)392頁，個案請示匯報(bào)在5次以上的有6件，因請示、匯報(bào)耗費(fèi)法院財(cái)力在3000元以上的案件有3件。調(diào)查結(jié)論：當(dāng)前涉及群體性執(zhí)行案件的特點(diǎn)是難度大、干擾強(qiáng)、影響廣、耗財(cái)多、效果差。筆者重點(diǎn)研究執(zhí)行中涉及城市房屋拆遷安置和拖欠工程款的案件問題及對策。
二、房屋拆遷和拖欠工程款所存在的問題
總的來看，由于中央11號文件的貫徹落實(shí)，國務(wù)院頒發(fā)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及解決拖欠農(nóng)民工的有關(guān)文件的要求，關(guān)于房屋拆遷和拖欠工程款的執(zhí)行案件難度有一定程度的緩解。但問題并沒有得到徹底解決，有時表現(xiàn)得更為尖銳、復(fù)雜。
（一）法律法規(guī)不完善。在新的動遷法規(guī)實(shí)施之前，拆遷人（開發(fā)商）與被拆遷人為了各自利益在房屋補(bǔ)償款方面很難達(dá)成協(xié)議。由動遷辦作出行政裁決，申請法院強(qiáng)制拆遷，然后進(jìn)行行政訴訟。在訴訟過程中法院側(cè)重程序?qū)彶?，忽略對被動遷房屋價格高低的審查，而房屋拆遷管理?xiàng)l例側(cè)重有利于城市的開發(fā)建設(shè)，沒有充分考慮被拆遷戶的利益，特別城市中部分被拆遷弱勢群體。若房屋不被拆扒還能維持其基本生存，被拆扒補(bǔ)償?shù)呢泿鸥静荒軌蛸I得起新的住房，更談不上產(chǎn)權(quán)調(diào)換、結(jié)清差價款。另外依據(jù)條例，由拆遷人委托評估機(jī)構(gòu)對被拆遷房屋進(jìn)行估價，并沒有告知被拆遷人對價格不服申請復(fù)議的權(quán)利，勢必造成價格傾向性。由于當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議，也不可能服從動遷辦的行政裁決，這時法院強(qiáng)行拆扒，導(dǎo)致當(dāng)事人對法院不滿。一度出現(xiàn)開發(fā)商賺錢，老百姓無家可歸、法院落罵名的現(xiàn)象。2002年4月，北安市東北亞商廈在北安開發(fā)商品樓，被動遷人對動遷辦作出的裁決不服，法院依當(dāng)事人的申請將4名被動遷人的房屋強(qiáng)行拆遷，案件雖經(jīng)一、二審法院判決，但被動遷人仍對判決不服，對價格鑒定部門作出的價格不服，認(rèn)為原房屋是由法院強(qiáng)遷所造成的。
（二）建設(shè)部門管理混亂，導(dǎo)致工程多次轉(zhuǎn)包。在執(zhí)行拖欠工程款案件中，有一些案件不能及時執(zhí)結(jié)的主要原因，工程多次轉(zhuǎn)包分包。一些有建筑資質(zhì)的單位早已名存實(shí)亡，無力建設(shè)工程，而一些個人開發(fā)商以這些有資質(zhì)單位的名義承包工程。承包后或轉(zhuǎn)包他人或到處賒欠原料。2003年王某以建筑公司名義開發(fā)商品樓，中途資金不足，又將余下工程轉(zhuǎn)包給哈市董某，董某賒欠原料時用一室樓房向多人進(jìn)行抵押，約定到期不還款，債權(quán)人有權(quán)占有抵押房屋。董某將其余房屋賣掉后攜款外逃，民工工資更無法兌現(xiàn)。后來抵押權(quán)人訴到法院，才知道董某將房屋“一姑娘許幾家婆”，判決建筑公司和開發(fā)商共同承擔(dān)責(zé)任。結(jié)果無履行能力或下落不明。民工終日持判決到法院要錢。
（三）地方保護(hù)主義的干擾。由于法院機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來源、人員編制等都屬于地方直管，在一些領(lǐng)導(dǎo)心目中形成了“地方法院”等于“地方的法院”的錯誤認(rèn)識。加上為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府出面保護(hù)外來投資的利益，在執(zhí)行涉及通過招商開發(fā)房地產(chǎn)的案件時，規(guī)定這是一條高壓線，不能輕舉妄動，人為地造成案件久拖不結(jié)。
（四）執(zhí)行標(biāo)的大，一次執(zhí)結(jié)困難。就法院而言，在涉及群體性訴訟案件時，必須做好財(cái)產(chǎn)保全工作，北安市法院在執(zhí)結(jié)5件拖欠民工工資和拖欠工程款的案件中，有3件是當(dāng)事人申請保全的財(cái)產(chǎn)，有1件是執(zhí)行第三人，只有一件因當(dāng)事人未保全只部分執(zhí)行。這些案件最小標(biāo)的是7、09萬元，最大標(biāo)的是22、6萬元。若在訴訟階段不能及時進(jìn)行保全或申請先予執(zhí)行，待判決后基本上無法一次性兌現(xiàn)判決內(nèi)容。
（五）人多示眾，無理纏訪多，上級批示多。在執(zhí)行群體性糾紛案件時，一些當(dāng)事人特別是工人工程款、工資款案件的當(dāng)事人，他們認(rèn)為法院判完之后就必須執(zhí)行，差一分錢也不行，不去積極舉證，天天在法院，要求拘留包工頭，要求法院拿錢。而那些房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換應(yīng)向開發(fā)商結(jié)清房屋差價款的當(dāng)事人，他們聯(lián)合起來強(qiáng)行入戶，拒不給付差價款。這些人以人多示眾、法不擇眾，他們精心選擇在全國性會議、重大活動期間到各級黨政機(jī)關(guān)上訪。認(rèn)為此時能引起黨政機(jī)關(guān)高度重視，而黨政機(jī)關(guān)為了穩(wěn)定，一方面向法院批示加大執(zhí)行力度或暫緩執(zhí)行，另一方面通知法院匯報(bào)，提出要求建議，導(dǎo)致法院左右為難。許多執(zhí)行人員感嘆寧辦10件普通案件，也不辦1件群體性糾紛案件。一些群體性案件執(zhí)行難度大、耗費(fèi)法院大量人力、物力，結(jié)果仍不能達(dá)到他們滿意。2002年在執(zhí)行黑河地區(qū)農(nóng)機(jī)公司與謝曉霞等28名被告房屋糾紛一案，兩名執(zhí)行員歷經(jīng)兩年零2個月的工作，最后在農(nóng)機(jī)公司放棄部分債權(quán)的前提下，方予結(jié)案。
三、解決執(zhí)行房屋拆遷和拖欠工程款群體性糾紛案件的對策
從去年開展清理拖欠工程款和民工工資案件專項(xiàng)執(zhí)行活動以來，筆者認(rèn)為除用好用足法定強(qiáng)制措施之外，在執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)突出工作力度和協(xié)調(diào)溝通，建立健全處理機(jī)制。
（一）應(yīng)不辭勞苦深入執(zhí)行。法院執(zhí)行涉及群體性糾紛案件難度大，涉及人員多，社會影響面大。因此對此類案件，執(zhí)行局長必須選擇特定人員執(zhí)行。執(zhí)行人員不僅要熟知法律法規(guī)，能隨答當(dāng)事人所提出問題，而且要有一定的耐性，能夠經(jīng)得起群體人員的詢問，甚至忍受個別人員的奚落，一方面耐心做好當(dāng)事人思想工作，另一方面要不辭勞苦、敢于執(zhí)行，講究執(zhí)行方法和策略。特別是一個案件中涉及多名被執(zhí)行人的，執(zhí)行人員必須做通幾名被執(zhí)行人的思想工作，以督促他人自動履行。欲強(qiáng)制執(zhí)行時，必須針對首要頑固的被執(zhí)行人，否則他人會共同對抗，使執(zhí)行工作一度陷入困境。
（二）做好財(cái)產(chǎn)保全、先予執(zhí)行工作。對于一些拖欠工程款的群體性糾紛案件，法院受案后必須采取財(cái)產(chǎn)保全措施，能保全的必須予以保全，符合先予執(zhí)行條件的案件，堅(jiān)持先予執(zhí)行。絕不能審執(zhí)分離，在保全過程中，執(zhí)行人員提前介入為案件進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行做好基礎(chǔ)。
（三）各部門應(yīng)相互協(xié)調(diào)，齊抓共管。建設(shè)部門對原來拖欠工程款，建設(shè)單位在沒有還清陳欠前，不許承包工程。開發(fā)單位在沒有還清陳欠前，不許進(jìn)行再建工程，建設(shè)部門、電力部門、消防部門等職能部門對拖欠工程款的施工單位不予供電、驗(yàn)收等，以督促其付清工程款及民工工資。
（四）完善法律法規(guī)，更好保護(hù)弱者。在修改涉及城市房屋拆遷的法律法規(guī)中，在規(guī)劃城市建設(shè)發(fā)展的同時，應(yīng)充分保護(hù)困難群眾的基本生活保障，只要不是公益建房、國家征用土地等，人民法院不應(yīng)介入強(qiáng)制拆遷過程。在房屋補(bǔ)償款作價評估時應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人有更多的權(quán)利，新的動遷法規(guī)及城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見在這方面已有很好的體現(xiàn)。:
一、選準(zhǔn)熱點(diǎn)，積極爭取，有計(jì)劃地開展建設(shè)立法工作。
有法可依，是依法行政的必要前提。隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快和省會城市建設(shè)力度的不斷加大，城市建設(shè)各個方面的規(guī)范化管理需求越來越迫切，在國家大法尚不能全面覆蓋城市建設(shè)各個方面的情況下，根據(jù)我市城市建設(shè)的具體情況，制定我市城市建設(shè)管理的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，添補(bǔ)城市建設(shè)管理的法律空白，是依法治市、依法治建的當(dāng)務(wù)之急，也是建設(shè)系統(tǒng)法制工作機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重大工作任務(wù)。因此，我局高度重視建設(shè)立法工作，加強(qiáng)對立法工作的組織和協(xié)調(diào)。在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上，選準(zhǔn)事關(guān)我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和廣大市民生活質(zhì)量的熱點(diǎn)問題，或更有利于貫徹上位法在具體實(shí)踐中的適用性和可操作性，區(qū)分輕重緩急，制定了我局的五年立法計(jì)劃；與此同時，我們積極與市人大、市法制辦聯(lián)系，加強(qiáng)溝通，主動匯報(bào)在某個工作方面立法的重要性和急迫性，取得市人大、市法制辦的理解與支持，力爭每年都有1—2個課題列入全市的立法計(jì)劃。從2000年到現(xiàn)在，我局起草的《石家莊市粉煤灰綜合利用管理?xiàng)l例》地方性法規(guī)和《石家莊市城市房屋房屋拆遷管理實(shí)施辦法》、《石家莊市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》、《石家莊市燃?xì)夤芾磙k法》、《石家莊市城市建設(shè)檔案管理辦法》等5個政府規(guī)章先后出臺，為我市城市建設(shè)的規(guī)范化管理奠定了法制基礎(chǔ)。
二、周密安排，科學(xué)論證，努力提高立法質(zhì)量。
立法是一項(xiàng)艱苦、復(fù)雜、細(xì)致的工作。每一個法規(guī)和政府規(guī)章都是在一定時期內(nèi)，調(diào)整管理者與管理相對人和管理相對人之間的責(zé)、權(quán)、利的強(qiáng)制性文件，這就要求出臺的地方性法規(guī)和政府規(guī)章具有公正性、適度的超前性和可操作性。為此，在嚴(yán)格遵循《立法法》規(guī)定的立法原則前提下，我們首先嚴(yán)格目標(biāo)考核，做到立法任務(wù)責(zé)任到單位、到處室、到人員。每一項(xiàng)草案專門成立起草小組，由主管局長任組長，政策法規(guī)處負(fù)責(zé)督辦協(xié)調(diào)。對納入立法計(jì)劃的課題在立法經(jīng)費(fèi)上予以重點(diǎn)傾斜，調(diào)整責(zé)任心強(qiáng)、公道正派、業(yè)務(wù)熟練、文字功底扎實(shí)的精干人員到起草小組。其次是認(rèn)真搞好調(diào)查研究，積極吸取兄弟城市的成功經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取相關(guān)部門、行業(yè)專家、法律專家及管理相對人的意見。在2000年，組織起草市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則中，由于采用貨幣安置取代以往實(shí)物安置的做法，在歷經(jīng)兩年的起草過程中，先后到外地系統(tǒng)考察調(diào)研3次，召開不同類型、不同層次座談會10多次，召開由建設(shè)部、北京、天津、南京、重慶等城市以及省內(nèi)有關(guān)拆遷、法律方面的專家論證會3次，并在《石家莊日報(bào)》上全文刊登草案征求意見，并在市內(nèi)4個不同性質(zhì)的拆遷項(xiàng)目中進(jìn)行試點(diǎn)，認(rèn)真聽取市人大、市政協(xié)及社會各界的意見，目的只有一個，就是既要保障絕大多數(shù)市民的切身利益，又要符合立法的科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性?！妒仪f市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》于2000年6月1日市政府正式頒布實(shí)施后，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，采用住宅住宅貨幣補(bǔ)償，房屋拆遷立法走到了全省前列，受到社會各界的廣泛認(rèn)可，得到建設(shè)部及省、市的高度評價。2001年，國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》出臺以后，我們立即著手對我市正在施行的房屋拆遷管理辦法進(jìn)行了修改完善，并出臺了相關(guān)的配套文件，使城市房屋拆遷工作順利開展。在我市大規(guī)劃實(shí)施舊城改造的情況下，年平均拆遷騰地1500畝，沒有發(fā)生一起拆遷的行政復(fù)議案件，有力地促進(jìn)了省會城市建設(shè)。第三，起草立法草案一定要有全局意識，不能只站在本部門的職能上考慮問題，更不能只從本單位的利益出發(fā)搞條塊分割。今年在起草《石家莊市建設(shè)工程施工現(xiàn)場揚(yáng)塵污染防治辦法》草案時，開始我們只是從建設(shè)局的職能范圍內(nèi)考慮，把管理范圍界定在建設(shè)工程和拆除工程范圍內(nèi)。但施工揚(yáng)塵不止是這些工地產(chǎn)生的，更多的是在道路整修、街邊綠地建設(shè)以及臨建拆遷等工程中產(chǎn)生的。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們調(diào)整了思路，把凡能產(chǎn)生揚(yáng)塵污染的建設(shè)工程全部納入了草案調(diào)整范圍，不僅對施工單位，而且對建設(shè)單位、執(zhí)法監(jiān)督單位都明確了權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，對舉報(bào)或投訴揚(yáng)塵污染查證屬實(shí)的還設(shè)立了獎勵條款，不但增加了辦法的可操作性，還把過去分散管理的條條塊塊實(shí)行集中統(tǒng)一管理。在2004年12月30日的市長常務(wù)會上，一次性原則通過，即將頒布實(shí)施。第四，嚴(yán)格按照立法程序辦事。按照立法程序辦事是確保高質(zhì)量立法的根本的措施。在實(shí)際操作中，我們始終積極主動地配合市人大法工委或市法制辦按程序進(jìn)行調(diào)研、論證、修改，以使地方性法規(guī)或政府規(guī)章早日出臺，發(fā)揮其在社會活動管理中的法律效力。在《石家莊市粉煤灰綜合利用管理?xiàng)l例》的立法過程中，草案上報(bào)到市人大法工委后，按照立法程序，要再次聽取排灰企業(yè)、用灰企業(yè)、儲灰場地周邊群眾等多方的意見，要邀請相關(guān)的專家學(xué)者進(jìn)行論證，要聽取市人大法工委委員和市人大常務(wù)委員會的審議，我們積極配合市人大法工委報(bào)送相關(guān)資料、組織專家論證會，不厭其煩地進(jìn)行修改、補(bǔ)充、完善，從起草到人大常委會審議通過，先后修改15稿，花費(fèi)8個月的時間。該項(xiàng)地方性法規(guī)出臺后，經(jīng)過執(zhí)法部門的努力工作，我市的粉煤灰使用量逐年增加，今年的使用量達(dá)125萬噸，儲灰量逐年減少，現(xiàn)在比立法前減少近三分之一，為我市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。
三、機(jī)動靈活，拾漏補(bǔ)缺，科學(xué)制定規(guī)范性文件。
關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 房屋拆遷 風(fēng)險(xiǎn)誘因 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防
作者簡介：陳百慧、馮迪、王子模，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院。
一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主要風(fēng)險(xiǎn)類型
高速城鎮(zhèn)化在給社會帶來日新月異的變化的同時，也造成了社會風(fēng)險(xiǎn)的不斷提高。具體體現(xiàn)為一下幾種：
（一）惡性拆遷持續(xù)存在
城鎮(zhèn)化進(jìn)程自本世紀(jì)以來進(jìn)入了一個高速發(fā)展的時期，特別是基層社會紛紛加快了舊城改造的進(jìn)程。通過對舊生活區(qū)域進(jìn)行拆遷重建，使得城鎮(zhèn)功能得到升級，符合城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要。但由于拆遷問題涉及眾多利益人，而且相關(guān)利益的協(xié)調(diào)難度大。特別是某些政府為追求發(fā)展速度，忽視了拆遷中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)。
（二）社會底層規(guī)模擴(kuò)大
由于高速城鎮(zhèn)化，人口流動也變大。特別是由于土地征收和拆遷，許多農(nóng)民失去了耕地，不得不轉(zhuǎn)入到城鎮(zhèn)尋找新的就業(yè)機(jī)會。但由于其就業(yè)能力的限制，一般多從事于第一產(chǎn)業(yè)的工作，國企下崗失業(yè)工人、包括農(nóng)民工在內(nèi)的農(nóng)民群體、難以就業(yè)的知識青年等被甩到社會結(jié)構(gòu)之外，正在成為“沒有機(jī)會的群體” ，導(dǎo)致社會底層龐大，社會階層差距大。
（三）生態(tài)環(huán)境惡化
城鎮(zhèn)化進(jìn)程的過快導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)發(fā)生嚴(yán)重的錯位。地方政府為追求GDP的增長，引入高污染、高能耗的企業(yè)，忽略生態(tài)環(huán)境惡化造成的社會損失。這些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行淘汰的企業(yè)由城市轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，排污從城市轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，并且更加肆無忌憚，導(dǎo)致城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境惡化加劇。
二、社會風(fēng)險(xiǎn)防控之首要對象――房屋拆遷風(fēng)險(xiǎn)
在建立應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制時應(yīng)該重視如何建立一個應(yīng)對拆遷風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。由于城鎮(zhèn)化最直接的外部表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)空間面擴(kuò)大、農(nóng)村景觀轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)景觀。人口向城鎮(zhèn)移動也促使城鎮(zhèn)住房面積增大，公共基礎(chǔ)設(shè)施完善。城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，即意味著城鎮(zhèn)空間規(guī)模的不斷擴(kuò)大，這就必須要求通過拆遷等手段來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)空間的延伸。并且通過一系列的舊城拆遷，改變原來城鎮(zhèn)的功能結(jié)構(gòu)布局，提高城鎮(zhèn)發(fā)展的檔次，完善城鎮(zhèn)的社會生活功能布局、生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)景觀等。
因而，如果在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中不能很好地應(yīng)對拆遷中存在的各類風(fēng)險(xiǎn)矛盾，那么城鎮(zhèn)化的進(jìn)行就無從談起。有效解決拆遷中存在的問題并建立一個預(yù)防拆遷沖突風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，正確處理好城鎮(zhèn)建設(shè)和人民群眾個體利益之間的關(guān)系，形成人民群眾真心實(shí)意支持城鎮(zhèn)拆遷、改造和建設(shè)工作的氛圍，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)、健康和穩(wěn)定，有利于降低城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生總體可能性，推動和諧社會的建立。因此，著重探討建立一個如何應(yīng)對拆遷風(fēng)險(xiǎn)的長效運(yùn)行機(jī)制，對于整個社會風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建立具有重大的積極意義。
三、拆遷風(fēng)險(xiǎn)之表現(xiàn)及誘因
（一）具體誘因
解決拆遷中存在的風(fēng)險(xiǎn)，就要正視“拆遷難”的問題。房屋拆遷及其拆遷糾紛涉及多個利益主體，包括公共利益和個人利益，拆遷人利益和被拆遷人利益，土地所有人利益和土地使用人利益等等，涉及范圍極廣，因而調(diào)節(jié)好這些利益的難度也大。拆遷風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因具體有以下五點(diǎn)：
1.拆遷工作任務(wù)重且追求速度。當(dāng)前，人口向城鎮(zhèn)、城市流動速度快，流入人口對住房需求加大，原城市、城鎮(zhèn)人口對于住房環(huán)境質(zhì)量的要求提高，因此房產(chǎn)開發(fā)的面積不斷擴(kuò)大。房產(chǎn)開發(fā)速度提高，相對應(yīng)的進(jìn)行拆遷工作的速度也進(jìn)行提高，社會拆遷任務(wù)重。高速的拆遷，必然導(dǎo)致對部分拆遷利益相關(guān)人的忽視，基層拆遷人員需要在很短的時間內(nèi)完成對拆遷補(bǔ)嘗的評估，對接、協(xié)商和最終的拆遷，使得整個拆遷過程很緊迫 。并且部分開發(fā)商為追求效益，造成暴力拆遷和強(qiáng)制拆遷的事件增多，引發(fā)集體的社會沖突。
2.拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)得不到統(tǒng)一。依據(jù)拆遷法規(guī)的要求，對于拆遷補(bǔ)償?shù)脑u估應(yīng)該以市場評估價格為依據(jù)。但是由于中國市場面積達(dá)，地區(qū)差異也明顯，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，房產(chǎn)評估的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，即使在同一地區(qū)，由于環(huán)境、觀念、習(xí)慣的不同，對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定也存在差異，市場評估價格得不到統(tǒng)一。補(bǔ)償基準(zhǔn)價與市場價格產(chǎn)生一定差異， 具體體現(xiàn)在以下幾個方面： 一是總體評估和個案評估存在差異;二是自行改變房屋用途導(dǎo)致補(bǔ)償困難;三是裝修的補(bǔ)償問題 。這些因素都導(dǎo)致了拆遷補(bǔ)償在地區(qū)間存在差異。
3.被拆遷人法律意識淡薄。在當(dāng)今社會，雖然社會整體的道德素養(yǎng)和法律素養(yǎng)都得到顯著提高，但由于地區(qū)發(fā)展的不平衡，特別是在基層社會，仍大量存在著法律素養(yǎng)和道德素養(yǎng)缺失的被拆遷人。在拆遷工作中，常常會有一些無理取鬧的拆遷戶，無視法律關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，在拆遷補(bǔ)償方面超越法律的政策進(jìn)行漫天要價，或者是在進(jìn)行拆遷評估前進(jìn)行違章建筑，希望獲得更多的拆遷補(bǔ)償?；蛘呤遣疬w的決意不清晰，對拆遷補(bǔ)償甚至是否拆遷存在矛盾，導(dǎo)致今天同意、明天后悔的現(xiàn)象。
4.房產(chǎn)開發(fā)商違反拆遷政策。首先對于在拆遷補(bǔ)償方面超越法律的政策進(jìn)行漫天要價的被拆遷人，房產(chǎn)開發(fā)商本著財(cái)大氣粗以及息事寧人的態(tài)度，對部分被拆遷人進(jìn)行隨意承諾和超額補(bǔ)償，縱容了被拆遷人的不當(dāng)要求。其次對于始終不愿意搬遷的被拆遷人，被開發(fā)商采取斷水、斷電、騷擾和阻礙通行的方式逼迫被拆遷人搬遷，甚至進(jìn)行入戶暴力拆遷和強(qiáng)制拆遷。加劇了被拆遷人的不滿情緒，一旦不滿情緒積累到一定程度，就有可能爆發(fā)大面積的社會沖突，阻礙拆遷工作的進(jìn)行。 5.政府依法執(zhí)行力度不充足。由于配套的拆遷的法律法規(guī)不完善，且政府的監(jiān)管力度不足，勢必導(dǎo)致政府對于拆遷的執(zhí)行力度不足。政府不能由于個別被拆遷人不愿意搬遷，而忽視了更為重要的人民群眾的生命安全和公共利益。面對個別不愿意搬遷的拆遷戶，政府在進(jìn)行了各種勸說和溝通后仍然不愿意搬遷的，應(yīng)該予以依法的強(qiáng)制執(zhí)行。政府要堅(jiān)持依法強(qiáng)制執(zhí)行，特別是涉及人民群眾人身利益的，更要堅(jiān)決地執(zhí)行。依法執(zhí)行力度不充足不僅削弱了政府的權(quán)威，也勢必會影響整個拆遷工作的進(jìn)程，對于地區(qū)整體的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了阻礙，并且導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)。
（二）具體表現(xiàn)
導(dǎo)致拆遷風(fēng)險(xiǎn)的原因具有多樣性，且具有并發(fā)性，例如，有與被拆遷人缺乏對拆遷補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)的了解，坐地起價，漫天要價導(dǎo)致房產(chǎn)開發(fā)商為了可以維持效益，進(jìn)行隨意承諾，但事后卻不履行，導(dǎo)致被拆遷人和開發(fā)商之間利益關(guān)系緊張，并且隨時可能爆發(fā)雙方?jīng)_突。由于政府在相關(guān)政策執(zhí)行上沒有履行相應(yīng)的職責(zé)，忽視對拆遷工作的監(jiān)督管理，導(dǎo)致開發(fā)商違反相關(guān)拆遷政策，并且損害弱勢的被拆遷人的利益。再者，沒有一個公平合理的補(bǔ)嘗標(biāo)準(zhǔn)，致使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異巨大，使被拆遷人心理落差加大，對政府工作產(chǎn)生不滿情緒甚至?xí)扇∫欢ǖ拇胧┻M(jìn)行反抗，拆遷工作的執(zhí)行就更加難上加難。
而且由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，使得政府缺乏一個可以進(jìn)行依法強(qiáng)制拆遷的依據(jù)，使得一些頑固的被拆遷人無正當(dāng)理由不愿進(jìn)行搬遷，造成拆遷工作擱置，阻礙了地區(qū)城鎮(zhèn)化的進(jìn)展。政府、開發(fā)商和被拆遷人三方之間由于不合理的拆遷規(guī)劃、拆遷措施等，容易造成心理失衡。特別是在開發(fā)商和被拆遷人之間，開發(fā)商會利用自身優(yōu)勢強(qiáng)制進(jìn)行拆遷，而被拆遷人也會頑固的抵抗，造成群體性沖突事件。群體性沖突事件一旦發(fā)生到劇烈的程度，例如引發(fā)傷亡和嚴(yán)重的流血事件，政府進(jìn)行調(diào)和的難度愈發(fā)加大，甚至由于調(diào)解不能爆發(fā)社會沖突。
因此，建立一個有效的機(jī)制，具有可以預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)、識別風(fēng)險(xiǎn)、劃界風(fēng)險(xiǎn)和解決風(fēng)險(xiǎn)的功能，對于拆遷工作的進(jìn)行具有重要性和必要性，對于城鎮(zhèn)化的進(jìn)展來說也是必不可少的。
四、建立應(yīng)對拆遷風(fēng)險(xiǎn)的完善機(jī)制
（一）媒體參與
在拆遷過程中，政府和公眾之間的關(guān)系改變涉及根本、非常困難，需要調(diào)整相應(yīng)法律法規(guī)才能在本質(zhì)上改變其關(guān)系，而媒體在其中的角色相對較靈活，只要調(diào)整應(yīng)對策略，就能有效影響拆遷過程中的信息平衡，并有效化解其中的社會風(fēng)險(xiǎn)。這種影響力，借助于媒體自身得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，也是對現(xiàn)有拆遷制度中政府、公眾之間信息不對稱、渠道不平衡的有效補(bǔ)充。媒體應(yīng)該講事實(shí)，向政府要信息，向公眾挖事實(shí)，還原拆遷本來面目;正向?qū)В⒆氵^去現(xiàn)在，展望未來發(fā)展，還原拆遷真正價值;化風(fēng)險(xiǎn)，合社會智慧，為政府提供決策依據(jù)，為公眾化解拆遷風(fēng)險(xiǎn)。
（二）完善拆遷評估機(jī)制
評估是拆遷工作的重要環(huán)節(jié)，拆遷補(bǔ)償?shù)臄?shù)額在很大程度上是由評估結(jié)果決定的，評估機(jī)構(gòu)作出的評估結(jié)果是補(bǔ)償?shù)淖钪饕罁?jù)，如果評估的整個機(jī)制不完善，即使再好的法律法規(guī)也無濟(jì)于事。所以，在法律已經(jīng)對房屋拆|評估有所規(guī)定的情況下，完善機(jī)制，使制度更加完善成為當(dāng)務(wù)之急。
1.對評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范。拆遷主管部門應(yīng)做好服務(wù)工作，統(tǒng)一管理、建立信譽(yù)檔案，為拆遷雙方當(dāng)事人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù);建立評估機(jī)構(gòu)的篩選和淘汰機(jī)制，定期向社會公示那些資質(zhì)高、信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)的評估機(jī)構(gòu)，供拆遷當(dāng)事人選擇。評估機(jī)構(gòu)應(yīng)依法開展評估工作，不得轉(zhuǎn)讓、變相轉(zhuǎn)讓受托的評估業(yè)務(wù)。另外，公開進(jìn)行評估機(jī)構(gòu)的選定。評估機(jī)構(gòu)作為中介組織，是社會服務(wù)性機(jī)構(gòu)，不受地域限制，進(jìn)行評估，可以選擇異地資質(zhì)好、信譽(yù)高的評估機(jī)構(gòu)參與，以排除利害關(guān)系的，減少對評估工作的影響。
2.保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。評估結(jié)果事關(guān)拆遷雙方當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)償額是評估結(jié)果的具體體現(xiàn)，征收人或者被征收人對房屋價格評估結(jié)果持有異議的，可向原房屋價格評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估。該評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對評估的結(jié)果負(fù)責(zé)，并向委托人詳細(xì)說明評估結(jié)果產(chǎn)生的事實(shí)、依據(jù)和做出評估的理由，如評估時所采用的時間點(diǎn)、計(jì)算方法、參考因素等。此外，各地區(qū)應(yīng)成立房屋評估專家委員會，復(fù)核可以向被征收房屋所在地房屋價格評估專家委員會申請鑒定，進(jìn)行復(fù)核的專家人選應(yīng)從專家?guī)熘幸猿楹灧绞酱_定。最后，關(guān)于評估費(fèi)用的承擔(dān)，由作出錯誤評估結(jié)果的評估機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的評估費(fèi)用。
（三）政府部門要有所作為
房屋拆遷工作要想I得拆遷民眾的理解和支持，相關(guān)部門就應(yīng)保障被拆遷村民依法享有的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督批評權(quán)以及權(quán)益受損后的救濟(jì)權(quán)，堅(jiān)持依法、公平、公正、公開、透明的原則，為被拆遷村民參與到拆遷過程之中創(chuàng)造機(jī)會和條件，將整個拆遷工作置于陽光之下，自覺接受村民和社會的監(jiān)督，做到陽光拆遷、透明拆遷。實(shí)踐證明，政府相關(guān)部門認(rèn)真及時地做好相關(guān)法律法規(guī)、政策的宣傳工作是非常有必要的，只要宣傳工作做到位，讓村民真真切切了解自己的權(quán)益，贏得被拆遷村民的理解和支持，就可以有效的化解矛盾，使拆遷工作順利進(jìn)行下去。
一、農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置的現(xiàn)狀
目前，我國農(nóng)村房屋拆遷在補(bǔ)償安置方面還存在諸多問題，如政策不完善、安置方式單一、占用耕地過多等，對我國的農(nóng)村房屋拆遷造成了一定的阻礙，對我國的城市化進(jìn)程也產(chǎn)生了重大的影響。
（一）安置政策不完善
目前，我國的城市房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)用主要包括房屋的區(qū)位價和房屋的重置價。房屋的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用主要以房屋的建筑面積和房屋的市場評估價格來確定，但是目前我國農(nóng)村房屋拆遷只按照房屋的重置價格進(jìn)行補(bǔ)償，房屋的重置價格以農(nóng)村房屋的實(shí)際情況來確定。這使得我國農(nóng)村的房屋補(bǔ)償政策表現(xiàn)出一定的滯后性，不能體現(xiàn)出農(nóng)村房屋的區(qū)位價格，特別是國有土地和公用土地的區(qū)位價格。
（二）安置方式單一
我國農(nóng)村的房屋拆遷安置主要以自建房屋為主，這種方式不但可以滿足農(nóng)村居民對傳統(tǒng)居住形式的需要，而且可以解決安置資金不足的問題，有助于緩解房屋拆遷中的矛盾。但是，由于這種安置方式過于單一，在拆遷過程中帶來了一些新的矛盾。在自建房屋用地方面，自建房屋需要占用較多土地，而且安置房屋建造地點(diǎn)靠近城區(qū)或居民集聚區(qū)。但城市化的快速發(fā)展使得城區(qū)周圍土地?cái)?shù)量減少，不能滿足農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置的需要
（三）安置占用耕地多
目前，我國在房屋拆遷政策方面缺乏統(tǒng)一性，尚沒有一個完善的拆遷補(bǔ)償機(jī)制，在拆遷過程中存在較多的不規(guī)范現(xiàn)象。在農(nóng)村房屋拆遷過程中，由于拆遷數(shù)量較多，很多拆遷項(xiàng)目和安置項(xiàng)目并沒有獲得相關(guān)部門的批準(zhǔn)，因此在拆遷補(bǔ)償工作中使得大量耕地被占用。大量的耕地被占用不但不利于耕地資源的保護(hù)，也不利于土地的集約利用。大量耕地被占用對工業(yè)等其他用地造成了擠占，對土地資源的綜合利用和社會的發(fā)展造成了一定的影響。
（四）用地手續(xù)不健全
在房屋拆遷過程中，因?yàn)椴疬w進(jìn)程較為緊張，導(dǎo)致一些安置用地并沒有辦理相應(yīng)的手續(xù)，造成一些農(nóng)民的合法權(quán)益不能得到良好的保障。具體來看，我國農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置工作過程中存在的問題主要有：部分安置用地不符合國家相關(guān)規(guī)定，擠占了工業(yè)等其他用地；安置用地復(fù)耕之后大部分用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，不能達(dá)到計(jì)劃的復(fù)耕復(fù)墾目的等
二、農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置的完善
（一）加快立法
要想做好農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置工作，首先需要健全相關(guān)法律法規(guī)。農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置相關(guān)部門應(yīng)參照我國已出臺的《土地管理法》《物權(quán)法》等法律，借鑒其他地區(qū)關(guān)于農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置的法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出臺一系列專門性法律法規(guī)。地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際情況，詳細(xì)地研究和分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置過程中出現(xiàn)的實(shí)際問題，制定和出臺一系列操作性較強(qiáng)、符合民意的規(guī)定，進(jìn)一步提高我國農(nóng)村房屋拆遷和安置用地規(guī)劃的合理性。政府相關(guān)部門應(yīng)出臺一套統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和安置程序，并使其不斷完善，逐步形成一套完備的農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置法律體系。
（二）規(guī)范公共權(quán)力
規(guī)范公共權(quán)力是農(nóng)村房屋拆遷工作順利落實(shí)的關(guān)鍵。首先，要完善監(jiān)管體系。相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對下級部門拆遷工作的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，使廣大農(nóng)民的合法權(quán)益得到保障，使我國的拆遷補(bǔ)償政策得到公平、公開、公正的執(zhí)行。加強(qiáng)社會監(jiān)督，平級部門、人民群眾、中介機(jī)構(gòu)可以加強(qiáng)對拆遷安置部門的監(jiān)督力度，遏制權(quán)力濫用行為。其次，要健全拆遷安置的聯(lián)審制度。農(nóng)村拆遷補(bǔ)償安置工作應(yīng)對城建部門、拆遷部門、村民的意見進(jìn)行綜合考慮，防止出現(xiàn)由于某一部門的錯誤決策導(dǎo)致的安置不當(dāng)。再次，要對拆遷補(bǔ)償安置工作的各項(xiàng)信息進(jìn)行及時公示，相關(guān)部門應(yīng)在報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體對拆遷工作的各項(xiàng)部署進(jìn)行公告，對拆遷補(bǔ)償安置的結(jié)果進(jìn)行公示，使廣大農(nóng)民及時掌握拆遷安置過程中的各項(xiàng)信息，使相關(guān)部門主動接受廣大人民群眾的監(jiān)督。
（三）健全遷后保障體系
目前，我國社會保障體系尚不完善，農(nóng)民很容易因?yàn)椴疬w而失去原有的生活保障，因此政府應(yīng)給予拆遷安置居民應(yīng)有的生活幫助和生活保障。首先，政府應(yīng)建立一套健全的農(nóng)民生活保障制度，包括拆遷安置居民的醫(yī)療保障制度、最低生活保障制度等。其次，政府應(yīng)出臺有力的政策支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，既有利于完善當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)市場，又有利于解決拆遷安置居民的生活問題。再次，政府應(yīng)完善農(nóng)村就業(yè)培訓(xùn)制度，根據(jù)市場的需求情況和農(nóng)民的實(shí)際情況加強(qiáng)對農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的勞動和就業(yè)能力。
（四）強(qiáng)化組織管理
地方政府應(yīng)該成立一個負(fù)責(zé)農(nóng)村拆遷補(bǔ)償安置工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置工作并加強(qiáng)管理，使拆遷補(bǔ)償安置工作具有系統(tǒng)性。相關(guān)部門應(yīng)從為人民服務(wù)和公平公正的角度出發(fā)，通過完善拆遷補(bǔ)償安置工作制度，進(jìn)一步明確自身的職責(zé)，通過與其他部門的協(xié)調(diào)合作完成農(nóng)村拆遷工作。政府應(yīng)通過依法行政，使拆遷工作更加統(tǒng)一規(guī)范，使政府與市場的關(guān)系得到認(rèn)知。相關(guān)部門應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起拆遷工作的責(zé)任與義務(wù)，明確拆遷過程中每塊土地的用途，使林地耕地、工業(yè)用地、交通用地、工程用地用到實(shí)處，通過市場化的運(yùn)作方式把一些權(quán)力交給市場，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到維護(hù)和保障。
（五）統(tǒng)一安置標(biāo)準(zhǔn)，豐富安置方式
目前，我國的農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有一定的隨意性，所以政府相關(guān)部門應(yīng)盡快制定一套統(tǒng)一的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，使各項(xiàng)拆遷補(bǔ)償安置工作統(tǒng)一化、規(guī)范化。相關(guān)部門應(yīng)參照城市房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法，按照農(nóng)村房屋的區(qū)位、面積、用途進(jìn)行補(bǔ)償和安置。此外，政府應(yīng)不斷豐富拆遷安置的方式，采取資金獎勵、房屋安置、自建安置等拆遷補(bǔ)償安置辦法，對農(nóng)村房屋拆遷居民進(jìn)行補(bǔ)償和安置，避免由于安置方式過于單一而帶來的種種矛盾。
三、結(jié)語
一、加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)
二十一世紀(jì)是經(jīng)濟(jì)、社會各項(xiàng)事業(yè)高速發(fā)展的時期，面臨新的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，為適應(yīng)新形勢的需求，一是加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)在復(fù)雜環(huán)境中處理問題的立場、觀點(diǎn)和方法，努力踐行“三個代表”，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，把握堅(jiān)定的政治方向；二是學(xué)習(xí)法律、法規(guī)，增強(qiáng)法律意識，提高依法行政水平；三是學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)管理知識和業(yè)務(wù)知識，增強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)意識，提高經(jīng)濟(jì)管理能力和業(yè)務(wù)工作能力。
二、正確認(rèn)識自我，擺正位置
我充分認(rèn)識到作為一名黨外干部參政是歷史賦予的機(jī)遇，是多黨合作制度的具體體現(xiàn)，要時刻牢記自己的身份與職責(zé)，認(rèn)清所擔(dān)負(fù)的任務(wù)，在其位謀其政，大膽工作，敢抓敢管，做到盡職而不越位。工作上緊緊依靠黨委的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真執(zhí)行黨委的決議和決策，自覺維護(hù)黨委的權(quán)威；克服由于受身份限制給工作上帶來的諸多不便，時刻牢記國家公務(wù)員公仆意識，敬業(yè)奉獻(xiàn)，勤政為民，熱愛自己從事的工作，全力以赴地投入到工作中去，盡職盡責(zé)。
三、廉政勤政，廉潔自律
在日常工作、生活中牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的宗旨，勤政廉潔，堅(jiān)持走群眾路線，密切聯(lián)系群眾，深入基層，深入群眾，感情上貼近群眾。堅(jiān)持為群眾多辦實(shí)事，凡是涉及分管工作范圍內(nèi)能辦的事馬上辦，決不推諉；范圍以外不能辦的事多做解釋工作，給群眾有個滿意的答復(fù)。在辦事過程中堅(jiān)持原則、嚴(yán)于律己，嚴(yán)格按照“準(zhǔn)則”自律，不，從而做到堂堂正正做人。
(安徽師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院，安徽蕪湖241000)
摘要：隨著城市化進(jìn)程的的不斷加快，農(nóng)村房屋拆遷的過程中出現(xiàn)了各種各樣的沖突與糾紛，使得農(nóng)村拆遷成了近幾年社會矛盾最集中的領(lǐng)域之一。不同視角下的農(nóng)村拆遷暴露出了不同的問題：法律與制度上的不完善、政府角色的錯位與缺失、補(bǔ)償方式的單一等因素造成了政府、開發(fā)商、農(nóng)民三者之間激烈的利益博弈。而從根本上解決拆遷中所產(chǎn)生的問題需要從國家法律明確公共利益這一概念，以此限制行政權(quán)力，保障拆遷中農(nóng)民的根本利益。
關(guān)鍵詞 ：農(nóng)村拆遷：博弈：公共利益
中圖分類號：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2015） 08- 0086- 03
一、引言
當(dāng)今中國的城市化進(jìn)程不斷的被推進(jìn)，城市的發(fā)展也不斷的被加速，而這一過程中產(chǎn)生的一個直接的結(jié)果就是對土地的需求越來越明顯而人口的聚集和膨脹導(dǎo)致了城市建設(shè)用地的規(guī)模越來越小。在城市規(guī)劃區(qū)被冷落的農(nóng)村集體所有的土地逐漸顯現(xiàn)出了巨大的優(yōu)勢，這一優(yōu)勢正好解決了城市發(fā)展建設(shè)用地不足的困境，這也就導(dǎo)致了越來越多的農(nóng)村土地和房屋面臨著征用和拆遷。農(nóng)村土地的房屋的拆遷工作與國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著密切的關(guān)系，只有在拆遷工作中保證農(nóng)民的切身利益才能夠順利和諧的解決城市建設(shè)用地緊缺的問題，同時也能夠保障新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)定。
二、國外對于拆遷問題的研究
（一）關(guān)于拆遷補(bǔ)償制度的研究
David Adamsa通過介紹香港的機(jī)構(gòu)更新轉(zhuǎn)變過程，認(rèn)為拆遷比項(xiàng)目的完成更加的困難，因?yàn)槌鞘胁疬w不僅僅要求政府正確的定位自己的角色，尤其是內(nèi)部的機(jī)制起主導(dǎo)地位的前提之下更不能按照指定的計(jì)劃生搬硬套。Bettina Reimann在對東柏林的拆遷中指出房子的產(chǎn)權(quán)重新掌握在個人手中對拆遷的進(jìn)行以及房屋的重建有著重要的推進(jìn)作用，他還同樣指出不同的財(cái)產(chǎn)其屬性不同因此賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該隨之與之適應(yīng)。這些不同主要包括房屋拆遷中財(cái)產(chǎn)所在城市的真實(shí)價值。
（二）關(guān)于拆遷對社會的影響研究
pengjunZhao, Bin Lu，JohanWbltjer認(rèn)為城市的邊界問題在解決農(nóng)村征地拆遷糾紛占據(jù)了重要的地位，他提出應(yīng)該有效的控制城市的邊界的進(jìn)一步擴(kuò)張才能有利于解決農(nóng)村糾紛問題日。seong -Kyu Ha認(rèn)為在倫理學(xué)上韓國的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于正常的標(biāo)準(zhǔn)，這使得很多人居無定所，同時這不但沒有提要數(shù)以萬計(jì)的貧民的居住水平還是有違人權(quán)的。
（三）關(guān)于拆遷、土地、環(huán)境三者關(guān)系的研究
Jose Antonio PuPRm de oliveira認(rèn)為在不同的環(huán)境政策和土地權(quán)利兩重作用下會在東亞馬遜流域引起各種的糾紛，這種糾紛既可以發(fā)生在政治上也可以發(fā)生在社會上，從而會引起進(jìn)一步的土地上的糾紛和水土流失。Cynthia Sorrensen指出巴西政府處于對環(huán)境的保護(hù)，政府對于燃料用地的嚴(yán)格限制引起了大規(guī)模的沖突事件。
三、國內(nèi)對于拆遷問題的研究
（一）關(guān)于拆遷政策的相關(guān)研究
首先是拆遷政策的研究，李江濤認(rèn)為：對于城郊集體土地上的拆遷，我國現(xiàn)在都沒有特定的法律去規(guī)范其拆遷的行為。有一些法律雖然涉及到到了城郊土地拆遷的一方面，但是依然沒有具體清晰的作出規(guī)定，相反大多都是比較簡單籠統(tǒng)的規(guī)定，同時還有許多問題在法律上是空白的。
其次是現(xiàn)行拆遷制度的利弊方面，姚從容認(rèn)為導(dǎo)致拆遷中的各種糾紛的原因是復(fù)雜的，首先應(yīng)當(dāng)指出的是我國的土地制度、征地制度和社會保障制度這三方面存在著缺陷：土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)日。同時征地執(zhí)法過程中的非人性化，非市場化以及社保制度的缺乏都是引起拆遷糾紛的原因。而這些并非是農(nóng)民失地問題產(chǎn)生的根本原因。我國現(xiàn)在實(shí)行的土地產(chǎn)權(quán)制度與社保制度已經(jīng)使農(nóng)民遠(yuǎn)離了社會。
最后是在拆遷的性質(zhì)方面，胡信彪指出有關(guān)農(nóng)村拆遷的法律法規(guī)在法的性質(zhì)上來說應(yīng)該是先征地后拆遷而不應(yīng)該是拆遷法律法規(guī)和征地法律法規(guī)相獨(dú)立的。從農(nóng)村的整個拆遷過程來看，政府由于用地需求按照正規(guī)的程序征用農(nóng)村的集體土地，在這個過程中農(nóng)民的房屋作為附著物”連同土地一起被征收。其實(shí)這就是土地從集體變?yōu)閲羞@一過程的結(jié)果，這個過程中法律是禁止先拆遷后轉(zhuǎn)化土地所有權(quán)的。
（二）關(guān)于不同視角下的拆遷問題研究
首先在利益博弈的視角下，楊華指出征地拆遷的過程是一種利益博弈的過程，利益相關(guān)者之間進(jìn)行激烈的博弈，然而博弈帶來的直接后果就是各種沖突和拆遷糾紛，宄其根源是由于各個利益相關(guān)者都想在政策允許的范圍內(nèi)進(jìn)行利益最大化的博弈。在這個過程中政策的限定和具體的操作空間決定了征地拆遷的糾紛來源，并且為了減少由此引發(fā)的各種拆遷糾紛問題政府應(yīng)該減少利益博弈的空間。施建剛，朱杰對征地拆遷中的沖突和糾紛以博弈理論為基礎(chǔ)進(jìn)行了實(shí)證性的分析。他們的幾輪主要分為三個方面：首先是對于拆遷人行為選擇的影響因素，他們指出政府在拆遷實(shí)施的過程中有斗爭和妥協(xié)行政成本，并且兩者之間存在著一個差額，這個差額的大小會直接影響政府的行為決策，一旦政府的決策變化隨之變動的便是被拆遷人的行為選擇，這個差額大于補(bǔ)償?shù)牟铑~，雙方之間傾向于和平的方式去處理解決各種糾紛，反之，便會以比較激烈的博弈去處理拆遷問題。以上兩位作者都在博弈視角下對于拆遷糾紛這一問題進(jìn)行了探討，兩者的相同點(diǎn)都是認(rèn)為整個拆遷的過程只是利益的博弈，從而忽略了非利益因素在拆遷進(jìn)程中所起到的作用。
其次在行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，卿志瓊從稟賦效應(yīng)和時政幻覺這兩個視角指出我國征地拆遷所產(chǎn)生的沖突在情緒上和制度上是如何被引發(fā)的。稟賦效應(yīng)認(rèn)為，房屋的擁有者也就是被拆遷人認(rèn)為自己的房屋是個體的人格時產(chǎn)，深層意義上來說房屋包含著個人感情等復(fù)雜的因素：而在時政幻覺的角度下，拆遷人認(rèn)為房屋只是一種可以被金錢衡量的資產(chǎn)。這兩種對于房屋價值的判斷本身就存在著情緒的沖突，這種沖突在我國特有的房屋拆遷和土地征收的制度上會被激化從而變?yōu)楦鼮榧ち业那榫w對抗。因此，制度調(diào)整應(yīng)向著市場化的方向推進(jìn)。遇制和防范情緒事件的改革措施和政策建議是：用市場機(jī)制獲取所需財(cái)產(chǎn)：以高于市場價值補(bǔ)償：避開高主觀價值集中的區(qū)域或放棄征收：推行嚴(yán)格的征收約束機(jī)制。卿志瓊在經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下對于拆遷糾紛進(jìn)行了細(xì)致深刻的分析，從一個新的角度來闡述拆遷中的沖突，但是文中分析的情緒對抗的一系列過程在現(xiàn)階段的拆遷中占據(jù)的地位不能具體和量化，另外避開特殊的地區(qū)不拆遷也是不切實(shí)際的。
最后在立法的視角下，王靜比較全面的分析我國現(xiàn)階段房屋拆遷現(xiàn)狀和拆遷糾紛的特點(diǎn)，并指出了房屋拆遷糾紛產(chǎn)生的制度等方面的原因，還提出要解決拆遷糾紛應(yīng)該從以下方面著手：完善房屋產(chǎn)前糾紛解決機(jī)制，嚴(yán)格拆遷的程序，保證聽證制度的完善和嚴(yán)格執(zhí)行，保障被拆遷人的知情權(quán)和參與權(quán)以及完善拆遷補(bǔ)償制度王靜提出的措施雖然比較全面，但是對于解決拆遷糾紛這一問題來說她提出的措施過于客觀。
（三）關(guān)于農(nóng)村拆遷糾紛補(bǔ)償對策的研究
首先是在農(nóng)村拆遷補(bǔ)償問題及其對策方面，白旭川在農(nóng)村拆遷補(bǔ)償?shù)闹贫戎姓劦搅俗⒅厮綑?quán)保護(hù)的重要意義，還對有關(guān)農(nóng)村拆遷問題的立法方面進(jìn)行了詳細(xì)的分析。他還談到房屋拆遷中的無形利益”的損失，這種無形利益”主要是指在房屋拆遷的過程中，被拆遷人因拆遷而喪失的鄰里關(guān)系”：教育環(huán)境”：醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施環(huán)境”等等。在這一方面也應(yīng)當(dāng)在對被拆遷人補(bǔ)償時適當(dāng)予以考慮。只有這樣，才能更加全面地保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。通過這一觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)白旭川對于農(nóng)村拆遷補(bǔ)償制度的分析更為全面和深刻，在指定農(nóng)村拆遷補(bǔ)償數(shù)額的時候，政府部門也應(yīng)該同樣考慮到這種“無形利益”對拆遷進(jìn)程帶來的正面和負(fù)面影響。
其次是在農(nóng)村拆遷補(bǔ)償?shù)挠绊懸蛩胤矫?，王蘭蘭在在關(guān)于農(nóng)村拆遷補(bǔ)償?shù)挠绊懸蛩剡@一問題中進(jìn)行了比較全面比較和分析。各種非制度因素的影響在我國拆遷補(bǔ)償數(shù)額的多少方面起著關(guān)鍵的作用，宅基地占地面積、建筑面積家庭總?cè)丝诤痛迩f距城市的距離這幾個因素對宅基地賠償額有顯著的影響而建筑類型、建筑年份和家庭成員中是否有村干部或黨員對宅基地賠償額沒有顯著或穩(wěn)定的影響。同時發(fā)現(xiàn)宅基地拆遷賠償額在全國有非常顯著的地域差異。但事實(shí)上是賠償數(shù)額的多少是由多方面的原因綜合而成的，這是由于宅基地面積、建筑的新舊等一些用來作為賠償數(shù)額的基本依據(jù)都是由農(nóng)村本地人自己評判的，因此可以肯定的是人脈關(guān)系的好壞對于宅基地賠償數(shù)額的多少占據(jù)著一定的地位。
最后在農(nóng)村拆遷補(bǔ)償所產(chǎn)生的影響方面，孟俊紅指出我國農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償存在著嚴(yán)重的利益主體缺位和錯位的現(xiàn)象：違法建筑的補(bǔ)償錯位、集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的缺位。如果任其發(fā)展下去會導(dǎo)致新的糾紛。由于補(bǔ)償主體的缺失和錯位導(dǎo)致地方政府的利益受損，這種情況下地方政府便會利用消極的方法去獲得土地利益例如強(qiáng)拆）。另外這也會導(dǎo)致嚴(yán)重的補(bǔ)償不公平行為，造成區(qū)域的貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，也會產(chǎn)生一群食利階層”，使社區(qū)風(fēng)氣變得浮躁。
四、簡要評價
（一）對國外相關(guān)研究的評價
國外關(guān)于拆遷問題的一個顯著特點(diǎn)就是大范圍性的實(shí)證研究比較多，因而代表性比較強(qiáng)，同時國外在拆遷的對于環(huán)境的影響方面的研究方面比較豐富，綜合而言國外單獨(dú)對土地相關(guān)的研究少見，大多數(shù)是從宏觀的角度進(jìn)行的研究，中間穿插對土地沖突的研究。同時國外研究的文獻(xiàn)中對征地拆遷中的細(xì)節(jié)問題研究的比較少，這與國家之間的政策不同有一定的關(guān)系。
（二）對國內(nèi)相關(guān)研究的評價
總的來說，國內(nèi)對征地拆遷中的各個方面的問題研究已日趨成熟，無論是從研究的方法還是研究的內(nèi)容上都已經(jīng)開始自成一套體系。但是相比國外研究而言我國對于拆遷的各個方面的研究都是偏重于理論性質(zhì)的，尤其是從法律、政策、利益的角度去分析的居多，很少有以數(shù)據(jù)作為基石采用實(shí)證研究的方法去出發(fā)，比如在補(bǔ)償?shù)姆N類中被拆遷人的無形損失是否應(yīng)該去保障？該如何保障？又如何量化？而從另一方面來說即使是有也只是小范圍性質(zhì)的實(shí)證研究，其研究的結(jié)論推廣到全國的可能性不大。
一、指導(dǎo)思想和目標(biāo)
以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，從維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會大局出發(fā)，在全區(qū)范圍內(nèi)開展“切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益"問題專項(xiàng)治理工作，切實(shí)貫徹國家關(guān)于土地征收工作的有關(guān)法律、法規(guī)及政策規(guī)定，嚴(yán)格征地程序，完善征地補(bǔ)償安置辦法，加強(qiáng)對征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用的監(jiān)督檢查，督促地方政府做好征地補(bǔ)償安置工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。
二、牽頭單位和參與部門
切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益問題專項(xiàng)治理工作由區(qū)國土資源局牽頭，成員單位包括：區(qū)國土資源局、監(jiān)察局、農(nóng)業(yè)局、勞動保障局、審計(jì)局、法制辦等。
三、工作內(nèi)容
認(rèn)真解決土地征收中損害群眾利益，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，重點(diǎn)是嚴(yán)格執(zhí)行征地拆遷法律法規(guī)，貫徹落實(shí)各項(xiàng)政策措施。檢查范圍是年8月以后全區(qū)征地拆遷情況，主要內(nèi)容包括：
l、各地征地補(bǔ)償是否按照“省實(shí)施(土地管理法>辦法》和《市征地拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的通知》(政綜[]39號)執(zhí)行；有關(guān)部門和單位是否按照依法批準(zhǔn)的征地方案核算費(fèi)用；征地補(bǔ)償費(fèi)用支付給集體經(jīng)濟(jì)組織或發(fā)放到農(nóng)民個人是否足額到位。
2、征地程序執(zhí)行情況。征地報(bào)批前縣級國土資源管理部門是否按規(guī)定做好征地告知、調(diào)查、已申請組織聽證等工作。征地批準(zhǔn)后地方政府是否嚴(yán)格實(shí)行征地“兩公告一登記”（征用土地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告、征地補(bǔ)償?shù)怯洠┏绦颍?/p>
3、被征地農(nóng)民的安置和社會保障工作情況。主要采取什么安置形式，是否多途徑安置群眾，是否確保群眾的生活不低于原有生活水平。是否按照省政府關(guān)于被征地拆遷群眾社會保障的要求，落實(shí)被征地農(nóng)民社會保障。
4、征地補(bǔ)償費(fèi)在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部中的分配和使用情況。村集體依法提留的土地補(bǔ)償費(fèi)是否設(shè)立專戶，是否納入村集體財(cái)務(wù)實(shí)施專項(xiàng)管理，是否采取措施進(jìn)行監(jiān)督檢查，土地補(bǔ)償費(fèi)是否按有關(guān)規(guī)定在村集體和農(nóng)民間作合理分配，使用中是否存在違紀(jì)違法問題。
5、是否有新的拖欠、截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象，有關(guān)部門責(zé)任人員是否依紀(jì)依法作了處理。檢查征地補(bǔ)償是否按批準(zhǔn)的征收土地方案執(zhí)行，凡低于批準(zhǔn)征收土地方案補(bǔ)償?shù)膽?yīng)及時補(bǔ)足，并追究有關(guān)人員的責(zé)任。
6、檢查征地中是否嚴(yán)格執(zhí)行征地程序；征地補(bǔ)償安置工作是否到位；是否有違法采取強(qiáng)制交地措施，有關(guān)征地拆遷、投訴舉報(bào)件的調(diào)查核實(shí)及處理情況。
四、工作方法與步驟
切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益問題專項(xiàng)治理工作，采取鎮(zhèn)（街）人民政府及有關(guān)部門自查自糾和區(qū)牽頭單位與參與部門抽查相結(jié)合的辦法，重點(diǎn)以各鎮(zhèn)（街）日常工作為主，突出自查自糾，努力將征地工作的矛盾化解在基層，并能舉一反三，創(chuàng)新工作方法，從源頭上治理侵害農(nóng)民土地權(quán)益的行為，避免群眾越級上訪，特別是群體性上訪事件的發(fā)生，具體分三個步驟：
1、自查自糾。11月以前，鎮(zhèn)（街）政府（工業(yè)園區(qū)）及有關(guān)部門，要按照本實(shí)施方案規(guī)定的檢查內(nèi)容，從征地拆遷項(xiàng)目入手，全面自查，發(fā)現(xiàn)問題的應(yīng)立即整改，對違紀(jì)違法案件，要及時組織力量查處。需移送其他部門調(diào)查的，要按照規(guī)定程序辦理。自查自糾結(jié)束后，要形成自查報(bào)告，報(bào)專項(xiàng)治理工作各成員單位。
2、區(qū)級抽查。區(qū)國土、監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、勞動保障、審計(jì)、法制辦等有關(guān)部門聯(lián)合對所轄鎮(zhèn)（街）不定期進(jìn)行隨機(jī)抽查。對工作不落實(shí)、問題未得到糾正的，要限期整改。
3、工作總結(jié)。11月底前，對開展切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的工作情況進(jìn)行總結(jié)，對今后工作提出對策措施，建立健全規(guī)章制度，堵塞漏洞，規(guī)范管理，鞏固成果。
五、各部門職責(zé)
區(qū)國土資源局：負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)工作。檢查各地是否按規(guī)定做好征地前的告知、確認(rèn)、已申請組織聽證和征地批準(zhǔn)后的“兩公告一登記”程序；檢查依法做好征地補(bǔ)償安置工作；檢查有關(guān)征地拆遷、投訴舉報(bào)件的調(diào)查核實(shí)及處理情況。
區(qū)監(jiān)察局：負(fù)責(zé)對有關(guān)部門切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益問題的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處侵害農(nóng)民土地權(quán)益的違紀(jì)違法問題。
區(qū)農(nóng)業(yè)局：核查征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配和使用管理情況。
區(qū)審計(jì)局：檢查征地補(bǔ)償費(fèi)支付是否足額到位；是否有新的拖欠、截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象。