時(shí)間：2023-03-21 17:02:56
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關(guān)鍵詞：稅收收入計(jì)劃管理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依法治稅
稅收收人計(jì)劃管理是稅務(wù)機(jī)關(guān)為保證稅收收人計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)，對(duì)稅收收人計(jì)劃的編制、分配落實(shí)、執(zhí)行情況的分析檢查和考核、收人統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)以及經(jīng)濟(jì)稅源調(diào)查、稅源監(jiān)控等一系列相互聯(lián)系、相互作用的活動(dòng)所進(jìn)行的綜合管理，是稅收管理的重要組成部分。做好稅收收人計(jì)劃管理工作，充分發(fā)揮其職能作用，對(duì)于加強(qiáng)組織收人工作，更好地完成稅收任務(wù)，推動(dòng)整個(gè)稅收工作的開展，具有重大意義。就我國(guó)目前而言，由干市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，人們法治觀念尚待加強(qiáng)，稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)境欠佳，稅法不完善，征管體制弊端及稅務(wù)人員自身素質(zhì)等原因，取消稅收收人計(jì)劃顯然不切實(shí)際。我國(guó)應(yīng)在稅收收人預(yù)測(cè)和監(jiān)控的基礎(chǔ)上建立涵蓋經(jīng)濟(jì)、稅制、征管等多方面的稅收收人管理體系。稅收收人計(jì)劃要制定得科學(xué)合理，才是明智之舉。
一、我國(guó)目前稅收收入計(jì)劃管理存在的問題
(一)編制方法不科學(xué)
從稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部計(jì)劃的編制來看，過去很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)稅收收人計(jì)劃編制一直采用基數(shù)加因素的方法(即上年基數(shù)乘增長(zhǎng)系數(shù)加減特殊因素)。這種方法比較簡(jiǎn)便，確定的計(jì)劃指標(biāo)也具有較好的連續(xù)性和穩(wěn)定性。其缺點(diǎn)主要是由于基數(shù)與依照稅法可能取得的稅收收人不完全吻合，系數(shù)主要考慮增加稅收收人的要求，未充分考慮經(jīng)濟(jì)總量與結(jié)構(gòu)的變化，特殊因素考慮的不全面、不準(zhǔn)確，使得所確定的計(jì)劃指標(biāo)與根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依法征稅的結(jié)果存在較大差距，造成實(shí)際稅收制度對(duì)法定稅收制度的背離，扭曲了稅收政策，也造成了稅收管理的畸形發(fā)展。
從稅收收人總量的編制來看，自1994年“利改稅”以來，我國(guó)每年稅收收人計(jì)劃的安排一直是財(cái)政預(yù)算的重要內(nèi)容。預(yù)算的安排主要是由財(cái)政部制定，考慮的主要因素是一定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政支出的需要。由于缺少納稅人方面的基礎(chǔ)資料，未充分考慮各地稅源現(xiàn)狀，稅收收人計(jì)劃與實(shí)際稅源相差較大。
(二)稅收收入計(jì)劃考核缺乏科學(xué)性
長(zhǎng)期以來對(duì)稅收收人計(jì)劃執(zhí)行情況的考核以是否完成稅收收人任務(wù)作為惟一標(biāo)準(zhǔn)。這種方法對(duì)干確保稅收收人，保證財(cái)政預(yù)算雖然有積極意義，但是由于稅收收人計(jì)劃本身在編制方法和計(jì)算依據(jù)等方面存在著不科學(xué)、不合理的地方，因此，僅用稅收收人計(jì)劃完成情況這一指標(biāo)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，難以準(zhǔn)確考核各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)組織收人工作的情況，甚至?xí)碡?fù)面影響，不利于提高征管工作質(zhì)量。另外現(xiàn)行的稅收計(jì)劃考核辦法不能正確引導(dǎo)人們認(rèn)真分析研究稅收征管工作中的新情況、新問題，不能更好地鼓勵(lì)人們向由粗放型管理向精細(xì)型管理轉(zhuǎn)變，由主要依靠行政手段向主要依靠法律手段轉(zhuǎn)變的工作方式進(jìn)行積極探索。
(三)稅收收入計(jì)劃管理未能有效地與依法治稅相結(jié)合
依法治稅是稅收工作的立足點(diǎn)和靈魂，稅收計(jì)劃與依法治稅本質(zhì)上并不矛盾。但在現(xiàn)實(shí)中由干存在對(duì)稅收計(jì)劃認(rèn)識(shí)的偏差，在稅源充裕之年稅務(wù)機(jī)關(guān)考慮來年稅收計(jì)劃的完成，壓減當(dāng)年的稅收基數(shù)，有利于為來年稅收任務(wù)打造一個(gè)較低的平臺(tái);而在稅源較緊的情況下，少數(shù)征收單位往往通過征收“過頭稅”來完成稅收任務(wù)。這樣就使稅收收人計(jì)劃失去了其應(yīng)有的意義。這種方法使基層稅務(wù)部門在工作中要么淡化了“依法治稅”的治稅理念，要么弱化了稅收任務(wù)的剛性。
二、改革和完善稅收收入計(jì)劃管理體系的幾點(diǎn)設(shè)想
(一)改革稅收收入計(jì)劃的編制方法
1.優(yōu)化稅收收人計(jì)劃的編制方法。根據(jù)經(jīng)濟(jì)稅源的實(shí)際情況采取“綜合因素法”，即以上年基數(shù)參考GDP增長(zhǎng)比例，同時(shí)認(rèn)真考慮稅源變化、稅收政策調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、地方稅種增長(zhǎng)特點(diǎn)、GDP增長(zhǎng)、市場(chǎng)變化、稅收虛增及不可預(yù)測(cè)等因素綜合考慮確定稅收收人計(jì)劃?？梢猿浞掷孟冗M(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)，研制各種稅收收人計(jì)劃編制方法的操作軟件，并賦予各綜合因素或各編制方法以不同比例的權(quán)數(shù)再加以調(diào)整，得出切實(shí)可行的稅收收人計(jì)劃并且此計(jì)劃為彈性計(jì)劃而非指令性計(jì)劃。在執(zhí)行過程中遇有上述因素的突變可隨時(shí)調(diào)整，使稅收收人計(jì)劃建立在科學(xué)、可靠的稅源基礎(chǔ)之上，與依法治稅最大限度的吻合。
2.實(shí)行財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局分別核算的稅收收人計(jì)劃管理體制。我國(guó)稅收計(jì)劃管理可實(shí)行財(cái)、稅分別核算。財(cái)政部可根據(jù)所掌握的稅源情況及財(cái)政支出需要，參考稅務(wù)機(jī)關(guān)意見編制預(yù)算。國(guó)家稅務(wù)總局首先接受財(cái)政部預(yù)算方案，努力確保完成。同時(shí)根據(jù)各地稅源狀況、征管水平編制出分地區(qū)稅收計(jì)劃，匯總得出全國(guó)稅收計(jì)劃，并按自身制定的計(jì)劃考核各地完成情況，逐月與財(cái)政部預(yù)算中的稅收收人完成進(jìn)度進(jìn)行比較分析。若存在差異，查找出原因報(bào)財(cái)政部。若因經(jīng)濟(jì)中客觀原因而非稅務(wù)機(jī)關(guān)征管造成財(cái)政預(yù)算與稅收計(jì)劃差別較大，財(cái)政部可將預(yù)算調(diào)整方案報(bào)人大常委會(huì)進(jìn)行審核，決定是否修改。由此產(chǎn)生的財(cái)政支出缺口應(yīng)通過緊縮支出、發(fā)行國(guó)債或其他途徑解決，而不是將組織收人任務(wù)強(qiáng)加于稅務(wù)機(jī)關(guān)。此種方法可以避免因支出需要而追加稅收收入計(jì)劃產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，保證稅務(wù)機(jī)關(guān)依法征稅的獨(dú)立性，做到依法行政、依率計(jì)征。
(二)建立以考核稅收征管質(zhì)量為主的工作考核制度
改革稅收收人計(jì)劃考核制度的目標(biāo)，應(yīng)由考核稅收年度計(jì)劃任務(wù)完成情況轉(zhuǎn)移定位到依法治稅、應(yīng)收盡收上來。上級(jí)考核驗(yàn)收工作時(shí)，要把嚴(yán)格稅收?qǐng)?zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法程序放在首位，既要考慮稅收收入計(jì)劃的完成情況，更要考核執(zhí)行政策和征管質(zhì)量情況。按國(guó)家稅務(wù)總局提出的“七率”(《稅收征管質(zhì)量考核辦法》中規(guī)定考核的指標(biāo)為登記率、申報(bào)率、人庫(kù)率、滯納金加收率、欠稅增減率、申報(bào)準(zhǔn)確率和處罰率，簡(jiǎn)稱“七率”。)嚴(yán)格考核征管質(zhì)量，以科學(xué)合理的稅收收人計(jì)劃促進(jìn)依法治稅和征管質(zhì)量的提高。另外，還應(yīng)改革稅收收人計(jì)劃考核制度的主要內(nèi)容、基本條件和方法，及考核制度的預(yù)期效果。
(三)完善稅法體系，加大稅法宣傳力度，增強(qiáng)公民納稅意識(shí)。不斷提高征管水平，為依法治稅創(chuàng)造技術(shù)條件
黨的十六屆三中全會(huì)明確指出，要“推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，健全公共財(cái)政體制，深化部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)和收支兩條線管理改革。”非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是保障地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展的重要財(cái)力。但是，長(zhǎng)期以來我國(guó)政府非稅收入管理中存在的諸如收入流失、分配失控、監(jiān)督失靈等問題比較突出，如少數(shù)部門、單位和工作人員把收取的非稅收入視為單位自有資金，大量非稅收入在財(cái)政體外循環(huán)；多頭征管，收費(fèi)養(yǎng)人、三亂現(xiàn)象屢禁不止；缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，難于實(shí)施有效的監(jiān)督等，嚴(yán)重削弱了政府的調(diào)控能力，為此，湖南省2004年9月1日頒布實(shí)施了《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。該《條例》是我國(guó)第一部規(guī)范非稅收入管理的地方性法規(guī)，從體制上切斷了個(gè)人收入與部門權(quán)力、資源占有之間的聯(lián)系，有利于深化財(cái)政改革，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，建立完善公共財(cái)政體制，既有利于推進(jìn)依法行政，建設(shè)法制政府，又有利于進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。
一、《條例》頒布實(shí)施的成效分析
（一）規(guī)范賬戶管理，實(shí)行源頭控收
根據(jù)《條例》規(guī)定，任何部門和單位未經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，擅自開設(shè)非稅收入過渡性賬戶的，一律視同“小金庫(kù)”處理。為了把這一規(guī)定落到實(shí)處，株州市財(cái)政部門一方面是在五家國(guó)有商業(yè)銀行統(tǒng)一設(shè)立了“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”，用于歸集、記錄、結(jié)算非稅收入款項(xiàng)，并簽訂了代收協(xié)議，其網(wǎng)點(diǎn)均可代收非稅收入，執(zhí)收單位和繳款人可以就近將非稅收入繳入“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”，為執(zhí)收單位和繳款人提供了方便；另一方面是在征收管理系統(tǒng)上線和新版票據(jù)發(fā)放之前，通過嚴(yán)格審核執(zhí)收單位的非稅收入項(xiàng)目，以湖南省財(cái)政廳統(tǒng)一制定的非稅收入項(xiàng)目庫(kù)和單位經(jīng)過年檢的收費(fèi)許可證為依據(jù)，糾正了一些超標(biāo)收費(fèi)和亂收費(fèi)問題。使用征收管理系統(tǒng)和新版票據(jù)后，單位執(zhí)收的非稅收入只能直接繳入“株洲市非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”，單位過渡戶得以撤銷，“收支兩條線”管理進(jìn)一步規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計(jì)，市本級(jí)共撤銷嚴(yán)格意義上的過渡戶14個(gè)，清繳以前年度滯留的收入211萬元，接管國(guó)土收入過渡戶收入4965萬元。
（二）堅(jiān)持收繳分離、依法加強(qiáng)征管
2005年元月1日起，市本級(jí)全面推行了“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的征管模式。1.改進(jìn)征收方式，堅(jiān)持收繳分離。法定征收單位、非稅收入征收管理機(jī)構(gòu)、受委托征收單位在征收非稅收入時(shí)，向繳款義務(wù)人開具《湖南省非稅收入一般繳款書》，繳款人持繳款書到財(cái)政部門指定的銀行，將款項(xiàng)直接繳入非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶。除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以當(dāng)場(chǎng)收取之外，禁止非稅收入執(zhí)收或受委托單位當(dāng)場(chǎng)收取現(xiàn)款。2.嚴(yán)格減免程序，做到應(yīng)收盡收。非稅收入正常的緩征、減征、免征必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，禁止隨意減免、越權(quán)減免和收“人情費(fèi)”的行為。確因特殊情況需要緩征或減免非稅收入的，由執(zhí)收單位提出意見，經(jīng)同級(jí)非稅收入管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門審核后，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。3.明確征收主體，完善委托征收，進(jìn)一步理順了防洪保安資金、污水處理費(fèi)、電費(fèi)附加、水資源費(fèi)、國(guó)土收入等委托征收收入的管理，簽訂了目標(biāo)管理責(zé)任書，同時(shí)加強(qiáng)了核算。對(duì)防洪保安資金、國(guó)土收入、基本建設(shè)聯(lián)合收費(fèi)建立了征收臺(tái)賬。此外，對(duì)涉及上下級(jí)分成的非稅收入，也逐步通過“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”實(shí)行就地繳款、分級(jí)劃解。
（三）落實(shí)收支分離，推進(jìn)綜合預(yù)算
從2005年1月1日起，株州市本級(jí)根據(jù)《條例》規(guī)定，對(duì)非稅收入實(shí)行了更規(guī)范的預(yù)算管理。株州市非稅收入管理機(jī)構(gòu)于預(yù)算年度開始前，認(rèn)真核定市直單位非稅收入年度計(jì)劃，測(cè)算并扣除政府統(tǒng)籌資金后，作為非稅收入年度預(yù)算。株州市財(cái)政局按照部門預(yù)算改革的要求，把非稅收入形成的財(cái)力與其他財(cái)政收入形成的財(cái)力，一同納入部門預(yù)算編制范圍，統(tǒng)籌安排，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算。市級(jí)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門取得的非稅收入及時(shí)全額繳入“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”。各類非稅收入都按照“收支兩條線”管理規(guī)定，通過“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”歸集后，定期劃解株州市國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，納入財(cái)政管理。此外，在財(cái)政部門內(nèi)部也實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)格的“收支兩條線”管理，管征收的部門不管支出，管支出的部門不管收入。
總的來看，通過規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入管理，進(jìn)一步理順了財(cái)政收入分配關(guān)系，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)了公共財(cái)政體制的建設(shè)，增強(qiáng)了非稅收入運(yùn)行的透明度，發(fā)揮了非稅收入調(diào)節(jié)收入分配、支持事業(yè)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的積極作用，增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力，也從源頭上治理和預(yù)防了腐敗。
二、株洲市政府非稅收入管理存在的問題
《條例》頒布實(shí)施后，在現(xiàn)實(shí)的政府非稅收入中雖然取得了一定的成效，但是在實(shí)際的實(shí)施中也存在諸多問題。
（一）收支脫鉤和全口徑預(yù)算還沒有真正到位
《條例》規(guī)定，非稅收入是財(cái)政收入的組成部分，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將非稅收入納入財(cái)政統(tǒng)籌安排，實(shí)行綜合預(yù)算管理。此外，從規(guī)范的部門預(yù)算角度來講，也要求做到財(cái)政性資金統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)籌安排、“收支”脫鉤，即單位的支出與單位的收入沒有必然聯(lián)系，單位的支出依據(jù)其工作職能、工作項(xiàng)目的重要性來確定。但實(shí)際上，由于思想認(rèn)識(shí)不到位，在利益面前，仍有不少單位、部門思想上對(duì)此難以接受，所以目前為止基本還是多收多支、少收少支，從而導(dǎo)致單位、部門之間分配不公，苦樂不均，財(cái)政僅僅成了資金的“中轉(zhuǎn)站”，政府的宏觀調(diào)控能力難以發(fā)揮。但是反過來講，如果收支真正脫鉤，又將影響單位執(zhí)收的積極性，致使非稅收入不能應(yīng)收盡收，導(dǎo)致收入任務(wù)難以完成。
（二）行政事業(yè)單位的服務(wù)性收費(fèi)和社團(tuán)收費(fèi)游離于預(yù)算管理之外
當(dāng)前，有些行政事業(yè)單位鉆了政策的空子，將一些取消的行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為服務(wù)性收費(fèi)管理，仍然憑借行政權(quán)力變相收取，使用稅務(wù)票據(jù)規(guī)避財(cái)政管理，增加了群眾負(fù)擔(dān)；還有一些行政事業(yè)單位下設(shè)的所謂的社會(huì)團(tuán)體（協(xié)會(huì)），同樣是憑借行政權(quán)力收取會(huì)費(fèi)或拉贊助，沒有納入財(cái)政管理，有些就變成了單位的“小金庫(kù)”，成為滋生腐敗的溫床。
（三）非稅收入增收與規(guī)范管理不協(xié)調(diào)
根據(jù)有關(guān)資料顯示，高收入的發(fā)達(dá)國(guó)家非稅收入占財(cái)政收入的比重為5一15%，中等收入國(guó)家為15一25%，低收入的發(fā)展中國(guó)家為20－30%。一般說來，非稅收入在各國(guó)財(cái)政收入中所占比重大多為20%左右。株州市非稅收入占財(cái)政總收入的比例在30％左右，比例較高。當(dāng)前，株州市財(cái)政收入每年都以較高的速度增長(zhǎng)，水漲船高，對(duì)非稅收入也有較高的增長(zhǎng)要求。如果按照《條例》的要求進(jìn)一步規(guī)范非稅收入管理，那么，從短期來看，傳統(tǒng)模式的非稅收入規(guī)模必將受到影響，至少行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入等將控制在一個(gè)比較合理的范圍內(nèi)，不會(huì)有較大的增長(zhǎng)，對(duì)年度財(cái)政收入任務(wù)的完成將產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。在縣區(qū)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）一級(jí)，推進(jìn)非稅收入規(guī)范管理進(jìn)度不理想，在一定程度上是受財(cái)力的限制，不少基層單位經(jīng)費(fèi)不足，其本級(jí)財(cái)力無法保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，于是一些不規(guī)范的收入應(yīng)運(yùn)而生。要規(guī)范管理，首先要痛下決心，對(duì)這些不合理的非稅收入進(jìn)行規(guī)范，但同時(shí)又給財(cái)政增加了壓力，所以，不少地方進(jìn)退兩難。
三、對(duì)株洲市政府非稅收入管理的改進(jìn)措施與建議（一）強(qiáng)化資金預(yù)算管理
非稅收入是各級(jí)政府的地方財(cái)政收入，應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算管理。規(guī)范非稅收入資金管理的最終目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的“全口徑預(yù)算管理”。在當(dāng)前非稅收入尚未全部納入預(yù)算管理的過渡階段，政府應(yīng)加大非稅收入的統(tǒng)籌力度。要按照部門預(yù)算改革的要求，把非稅收入形成的財(cái)力與其他財(cái)政收入形成的財(cái)力一同納入部門預(yù)算編制范圍，統(tǒng)籌安排，實(shí)行真正統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算，把收支兩條線落到實(shí)處，從而逐步改變過去那種“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的分配格局，從機(jī)制上解決以前那種受部門利益驅(qū)動(dòng)，亂收、亂罰、亂支等現(xiàn)象?？傊?，非稅收入管理涉及面廣，面臨的問題很多，必須綜合考慮，既要考慮到執(zhí)收單位的利益，有適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，又要規(guī)范其執(zhí)收行為，做到應(yīng)收盡收。只有這樣，才能使非稅收入管理走上良性發(fā)展之路。
（二）加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范服務(wù)性收費(fèi)和社團(tuán)收費(fèi)
按照不與民爭(zhēng)利的原則，行政機(jī)關(guān)不得有服務(wù)性收費(fèi)。以服務(wù)性收費(fèi)為主的事業(yè)單位，要按照徹底脫鉤的原則，逐步、真正走向市場(chǎng)。因此，當(dāng)前對(duì)于部門預(yù)算單位的服務(wù)性收費(fèi)，要按照《株洲市人民政府關(guān)于規(guī)范市直單位非稅收入管理的通知》規(guī)定，將其稅后凈收入納入部門預(yù)算管理。目前，將行政事業(yè)單位的門面出租收入利用非稅收入征收平臺(tái)進(jìn)行征管，就是一個(gè)很好的嘗試。對(duì)于社團(tuán)收費(fèi)，也要采取區(qū)別對(duì)待的原則進(jìn)行規(guī)范。對(duì)于機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)尚未與財(cái)政撥款的行政事業(yè)單位真正脫鉤的社團(tuán)組織，要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，摸清底子后，這一塊的收費(fèi)要納入非稅收入的管理范圍，防止行政事業(yè)單位權(quán)力濫用以及社團(tuán)組織變成機(jī)關(guān)的附庸。
關(guān)鍵詞：非稅收入管理綜合預(yù)算審計(jì)
隨著市場(chǎng)機(jī)制的完善和公共財(cái)政框架的建立，非稅收入已成為政府財(cái)政性資金的重要來源，從表1可以看出，近年來我國(guó)非稅收入占財(cái)政性資金的相對(duì)規(guī)模雖然穩(wěn)中有降，占到財(cái)政性資金的約近四分之一，但絕對(duì)規(guī)模卻逐年擴(kuò)大，在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中發(fā)揮著不可替代的作用。一方面，它為公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給資金運(yùn)作提供了有效的保障；另一方面，它所體現(xiàn)出的公平思想也是公共財(cái)政體制的應(yīng)有之義。但是，非稅收入的自身特點(diǎn)又決定了相對(duì)于稅收收入而言，非稅收入運(yùn)作中主觀因素較強(qiáng)，操作規(guī)范程度較弱，所以迫切需要強(qiáng)化對(duì)非稅收入的征收、預(yù)算、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理。
我國(guó)非稅收入管理中的問題
（一）收支管理不到位
現(xiàn)行收費(fèi)體制是收費(fèi)主體支配收費(fèi)資金，即“收支掛鉤”。目前，收費(fèi)資金收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還，收費(fèi)單位將收費(fèi)資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存之后，財(cái)政部門統(tǒng)籌5%-20%的比例，分批返還給收費(fèi)主體，收得越多，返還的越多。二是全額返還，財(cái)政部門根據(jù)收費(fèi)單位編制用款計(jì)劃將專戶儲(chǔ)存的全部收費(fèi)資金分批撥付給收費(fèi)主體。這種收支掛鉤的收費(fèi)體制與單位利益聯(lián)系緊密，為保住和擴(kuò)大既得利益，各部門競(jìng)相行使分配職能，收費(fèi)規(guī)模日益膨脹。
（二）預(yù)算管理不規(guī)范
雖然政府財(cái)政部門按照相關(guān)規(guī)定建立了綜合財(cái)政預(yù)算制度，但預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”現(xiàn)象依然存在，大量非稅資金并未實(shí)際納入預(yù)算管理，甚至國(guó)家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的一部分非稅收入，仍游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，使得非稅收入在使用過程中“漏出”嚴(yán)重，使用效率低下，財(cái)政“集中力量辦大事”的宏觀調(diào)控能力減弱。此外，目前我國(guó)部門預(yù)算的編制仍沒有擺脫“基數(shù)加增長(zhǎng)”的做法。人為因素較多，沒有一定的科學(xué)依據(jù)。
（三）資金管理不完善
現(xiàn)行我國(guó)非稅收入資金的管理是“誰收取，誰所有，誰使用”的政策，加上有些單位財(cái)務(wù)制度不健全，內(nèi)部控制機(jī)制落后，各資金所有單位支配使用非稅收資金基本上不受限制和約束，造成極大的使用低效率甚至是違法違規(guī)濫用。同時(shí)，由于會(huì)計(jì)制度的一些漏洞，使得資金運(yùn)行使用的信息反饋缺乏透明度，主要表現(xiàn)有少記非稅收入，少記歷年結(jié)余，記賬科目太粗，私設(shè)小金庫(kù)等。
（四）監(jiān)督機(jī)制不健全
非稅收入支出雖有的納入預(yù)算管理，但與財(cái)政內(nèi)撥款相比，這部分資金的預(yù)算編制比較粗化，大部分非稅收入回?fù)苜Y金支出安排存在較大隨意性，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)管理中出現(xiàn)的違規(guī)行為也缺乏強(qiáng)有力的約束。
完善非稅收入管理的相關(guān)對(duì)策
確立政府非稅收入新理念。完整的政府預(yù)算，由稅收收入和非稅收入共同構(gòu)成。要逐步淡化預(yù)算外資金概念，確立非稅收入是財(cái)政收入重要組成部分的新觀念，給非稅收入以“所有權(quán)屬國(guó)家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”的定位；把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收管理置于同等重要的地位；消除非稅收入的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，樹立全局意識(shí)，把非稅收入管理置于財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局之中，推動(dòng)政府非稅收入管理改革。
完善票據(jù)管理。在征收管理方面，為了強(qiáng)化非稅收入管理，以票據(jù)為“龍頭”，實(shí)現(xiàn)以“票”管“收”是票據(jù)管理改進(jìn)的目標(biāo)。推行非稅收入新型財(cái)政票據(jù)體系具體改進(jìn)措施：首先，由財(cái)政部門設(shè)立票據(jù)管理機(jī)構(gòu)專司票據(jù)，規(guī)范和統(tǒng)一政府非稅收入票據(jù)。其次，強(qiáng)化票據(jù)管理機(jī)構(gòu)的管理功能，不但要加強(qiáng)票據(jù)發(fā)放的管理，而且要延伸管理范圍，加強(qiáng)其使用管理，建立票據(jù)領(lǐng)購(gòu)、稽查、核銷制度。從源頭上規(guī)范非稅收入執(zhí)收行為。再次，建立以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的票據(jù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)票據(jù)的印制、發(fā)放、填開、繳交、核銷的全程監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)非稅收入“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的管理模式，從而達(dá)到“以票管收”的目標(biāo)。
建立綜合財(cái)政預(yù)算管理模式。在預(yù)算資金管理方面，實(shí)行財(cái)政綜合預(yù)算，按照政事分開的原則，實(shí)行非稅收入使用上的分類管理，改進(jìn)行政、事業(yè)的預(yù)算管理方法。積極探索非稅收入按項(xiàng)目安排資金的新型預(yù)算管理方式，實(shí)現(xiàn)非稅收入分配權(quán)集中于政府財(cái)政的管理目標(biāo)，保持預(yù)算的完整性，并按照資金性質(zhì)實(shí)行分類管理。
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。在使用管理方面，非稅收入使用須實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，所有政府非稅收入納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理后，對(duì)政府非稅收入用于人員工資、基本建設(shè)、購(gòu)買性支出及其他專項(xiàng)支出，實(shí)行由財(cái)政直接支付。資金使用通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位。用款單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計(jì)劃，向財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出支付申請(qǐng)，財(cái)政國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計(jì)劃及相關(guān)的要求對(duì)支付申請(qǐng)審核無誤后，向銀行發(fā)出支付令，并通知央行國(guó)庫(kù)部門通過銀行進(jìn)入全國(guó)銀行清算系統(tǒng)實(shí)時(shí)清算，財(cái)政資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。減少資金撥付的中間環(huán)節(jié)，防止挪用資金，提高政府非稅收入使用的透明度和效率。
加大對(duì)非稅收入的審計(jì)監(jiān)督力度。審計(jì)監(jiān)督的作用不僅僅局限于對(duì)問題的披露和查處，還在于對(duì)效率導(dǎo)向的指引，推進(jìn)依法、高效理財(cái)，促進(jìn)公共財(cái)政的建立和完善。實(shí)行非稅收入征、管、審相分離。審計(jì)、財(cái)政和監(jiān)察部門應(yīng)對(duì)非稅收入的項(xiàng)目、收費(fèi)內(nèi)容、收費(fèi)票據(jù)及收支等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)有違反政府非稅收入征收管理的，應(yīng)依據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》給予行政處分。形成一個(gè)以政府財(cái)政為主體，物價(jià)、審計(jì)、監(jiān)察等部門和執(zhí)收單位相互配合的監(jiān)督模式，建立部門協(xié)調(diào)配合、多環(huán)節(jié)相互銜接、全過程跟蹤監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制，確保非稅收入依法征收，應(yīng)收盡收，嚴(yán)格征管，規(guī)范運(yùn)作。
一攬子配套措施跟進(jìn)。非稅收入無序膨脹、管理失控與混亂，一個(gè)深層次原因就是轉(zhuǎn)軌時(shí)期各方面的改革制度規(guī)范不協(xié)調(diào)。因此需從根本上治理好非稅收入，并使其進(jìn)入規(guī)范的公共財(cái)政運(yùn)行軌道。為此，本文提出如下一攬子配套改革政策建議：進(jìn)一步完善分稅制，授予地方政府充分的收入自，譬如發(fā)債權(quán)，建立起完善的地方稅體系，建立科學(xué)、規(guī)范、公平、公開的轉(zhuǎn)移支付制度；轉(zhuǎn)變政府職能，消除機(jī)構(gòu)冗余和人員膨脹；確立非稅收入的法律地位與框架：規(guī)范和完善非稅收入征收與使用及其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的法規(guī)制度，加大法律法規(guī)的立法進(jìn)程，特別要加快《非稅收入管理法》的制定。
參考文獻(xiàn)：
1.李友志.政府非稅收入管理[M].人民出版社，2003
關(guān)鍵詞：政府非稅收管理財(cái)政收入國(guó)民收入分配
政府非稅收入作為財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種重要形式。在政府收支管理、特別是基層政府收支管理中占有舉足輕重的地位。加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收人管理，是構(gòu)建公共財(cái)政體制的重要內(nèi)容之一，同時(shí)也是整頓和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，從源頭上防治腐敗的重要舉措。但改革至今，尚未形成一套規(guī)范化的管理體制，文章擬結(jié)合工作實(shí)踐，就進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收人管理提出粗淺見解。
一、政府非稅收入的歷史沿革和特點(diǎn)
加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理，必須對(duì)政府非稅收入本身的歷史和特點(diǎn)進(jìn)行研究。只有掌握了政府非稅收入的發(fā)展規(guī)律、特點(diǎn)和管理要求，才能正確地加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理。
(一)政府非稅收入的歷史沿革
政府非稅收入的概念和范圍在《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[2004]53號(hào))中已經(jīng)有了明確界定，這里不再贅述。政府非稅收入概念源起于預(yù)算外資金概念，預(yù)算外資金最初泛指各種行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、專項(xiàng)收人、主管部門集中收入等，因?yàn)楣芾磔^為松散，多數(shù)未納入預(yù)算管理甚至未納入財(cái)政管理，故名之“預(yù)算外資金”。隨著改革的推進(jìn)，管理的加強(qiáng)，部分行政事業(yè)性收費(fèi)納入了預(yù)算管理。捐贈(zèng)收入、彩票公益金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源有償使用收入等也涵蓋納入財(cái)政管理的范圍。預(yù)算外資金的概念漸漸不能適應(yīng)改革的需要，政府非稅收入概念應(yīng)運(yùn)而生。政府非稅收人概念及其范疇的提出，是深化改革的結(jié)果。標(biāo)志著我國(guó)在建立公共財(cái)政體系、規(guī)范政府收人機(jī)制上向其邁出了可喜的一步。政府非稅收入與預(yù)算外資金相比，不簡(jiǎn)單是范圍的擴(kuò)展，管理方式的改變，而是一個(gè)質(zhì)的飛躍。政府非稅收入與稅收并列，這樣從理論上就把政府非稅收入擺到了與稅收同等的高度，提高了政府非稅收入的重要性。
(二)政府非稅收入的特點(diǎn)
政府非稅收人是指除稅收以外，巾各級(jí)政府、周家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收人的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式。
相對(duì)于稅收的強(qiáng)制性、無償性和固定性來說，政府非稅收入具有靈活性、補(bǔ)償性、專用性、不穩(wěn)定性、非普遍性和自主性等特點(diǎn)：靈活性：靈活性是指政府非稅收入在實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政職能上具有方便、靈活的特點(diǎn)。補(bǔ)償性：按照公共財(cái)政理論，社會(huì)需要分為純公共需要和準(zhǔn)公共需要，純公共需要由政府通過稅收全部滿足，社會(huì)準(zhǔn)公共需要?jiǎng)t只能由政府稅收部分滿足，不足的部分則要收取一定補(bǔ)償費(fèi)用，這就是政府非稅收入的由來。專用性：政府非稅收入是政府提供準(zhǔn)公共服務(wù)取得的收入，帶有一定的補(bǔ)償性。不穩(wěn)定性：稅收具有固定的稅率、征收范圍，調(diào)整變動(dòng)一般較小。非普遍性：政府非稅收入的普遍性，是指征收政府非稅收入不帶有普遍性，只是向需要政府提供準(zhǔn)公共服務(wù)的人群征收政府非稅收入，而不需要政府提供準(zhǔn)公共服務(wù)的人群則不需要繳納政府非稅收入。自主性：府非稅收入的自主性包括兩個(gè)方面：一是地方政府設(shè)立的自主性；二是繳納的自主性。
由于政府非稅收入內(nèi)容廣泛，性質(zhì)不完全相同，歸納的特點(diǎn)，對(duì)于政府非稅收入主體是適用的，但不一定完全適用于每一項(xiàng)政府非稅收入。充分認(rèn)識(shí)和深刻領(lǐng)會(huì)政府非稅收人的特點(diǎn)，對(duì)于加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收人管理，提高政府非稅收入使用效益，具有積極的指導(dǎo)作用。
二、政府非稅收入管理改革的進(jìn)展情況
政府非稅收入管理改革是對(duì)預(yù)算外資金管理改革的深化和拓展，同時(shí)也對(duì)改革提出了更高的要求。**年，財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[20o4153號(hào))，正式吹響了政府非稅收入管理改革的號(hào)角?！锻ㄖ返南掳l(fā)，對(duì)政府非稅收人管理改革起到了很大的促進(jìn)作用，進(jìn)一步明確了政府非稅收入管理范圍，確定了大的指導(dǎo)方針。從地方到中央，對(duì)于政府非稅收入管理都有了不同程度的加強(qiáng)。制定了一系列政策，采取了一些有效措施，對(duì)于強(qiáng)化政府非稅收入管理起到了一定的積極作用。一是很多地方財(cái)政部門都陸續(xù)成立了政府非稅收入專職管理機(jī)構(gòu)，為加強(qiáng)政府非稅收人管理提供了組織保障。二是制定了一些地方性政府非稅收人管理法規(guī)和文件，為全國(guó)性立法作出了有益探索。三是將政府非稅收人納入部門預(yù)算編制范圍，通過編制綜合財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的統(tǒng)籌安排。四是建立了政府非稅收入年度稽查制度，加大了政府非稅收人的監(jiān)督管理。五是強(qiáng)化征管措施，加強(qiáng)了征收管理。實(shí)行了收繳分離制度，有效地杜絕了執(zhí)收環(huán)節(jié)截留坐支行為的發(fā)生。改革推行幾年來，取得了一定的成績(jī)，但也存在不足。主要表現(xiàn)為，改革尚沒有形成一套完整的理論，沒有統(tǒng)一同定的管理模式，政府非稅收入管理水平參差不齊，認(rèn)識(shí)不一，很多地方還停留在預(yù)算外資金管理的觀念和模式上。離規(guī)范化、科學(xué)化的要求還有很大的差距。
三、政府非稅收入管理中存在的主要問題及原因分析
(一)當(dāng)前政府非稅收入管理存在的主要問題
結(jié)合管理實(shí)踐，筆者認(rèn)為，當(dāng)前政府非稅收入管理中存在的主要問題有三：一是法律依據(jù)不足。政府非稅收入管理缺乏全國(guó)性的法律、法規(guī)，在實(shí)踐中沒有具體的法律法規(guī)可以依據(jù)執(zhí)行，加強(qiáng)政府非稅收入管理經(jīng)常要到處尋找法律依據(jù)，出現(xiàn)無法可依的尷尬局面。二是機(jī)構(gòu)職能不明。政府非稅收入改革起源于地方，很多地方為加強(qiáng)管理成立了專職管理機(jī)構(gòu)。地方成立機(jī)構(gòu)本無可厚非，但財(cái)政體制基本是垂直對(duì)口管理，由于在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，地方設(shè)置在前，導(dǎo)致下級(jí)和上級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一．上下級(jí)不對(duì)口，造成管理關(guān)系不順暢。三是管理體制落后。目前政府非稅收入管理的各個(gè)環(huán)節(jié)包括設(shè)立管理、征收管理、資金管理、支出管理等仍然基本沿襲原來預(yù)算外資金管理的模式和體制，沒有隨著政府非稅收入管理的提升麗完善，存在分散、脫節(jié)現(xiàn)象。
(二)主要原因分析
改革推行這么多年，依然存在上述問題不得不引人深思，造成這種局面的原因是多方面的，主要原因是改革的推動(dòng)力不足：改革的推動(dòng)力主要來自以下幾個(gè)方面：一是黨委政府的重視；二是職能部門的工作；三是社會(huì)各界的輿論。三者中以黨委政府的推動(dòng)力為首，起著決定性的作用，其次是職能部門的工作，再次是社會(huì)各界的輿論推動(dòng)。三者之間既可以相互制約，也可以相互促進(jìn)。改革的阻力主要來自一些既得利益部門的反對(duì)，任何一項(xiàng)改革都會(huì)引起利益的重新劃分。一些既得利益者當(dāng)然不會(huì)輕易放棄自己的既得利益，會(huì)想方設(shè)法阻撓改革的進(jìn)行。推動(dòng)力與阻力的對(duì)比程度決定著改革的進(jìn)程。
四、加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理的幾點(diǎn)建議
根據(jù)政府非稅收入的特點(diǎn)，結(jié)合政府非稅收人管理中存在的問題，加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理，積極推進(jìn)政府非稅收入管理改革，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作。:
(一)加大宣傳力度．營(yíng)造良好氛圍
改革要以輿論為導(dǎo)向，通過輿論宣傳，提高社會(huì)各界對(duì)政府非稅收人管理重要性的認(rèn)識(shí)，爭(zhēng)取得到黨委政府的重視和社會(huì)各界的支持。統(tǒng)一思想，形成改革的合力，減少改革的阻力。
(二)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，組建專業(yè)化管理隊(duì)伍
對(duì)政府非稅收入實(shí)施專門管理是加強(qiáng)政府非稅收入管理的需要，也是社會(huì)化分工發(fā)展的客觀要求。按照整合資源、職能統(tǒng)一的原則，中央、省應(yīng)組建政府非稅收入專職管理機(jī)構(gòu)，整合各項(xiàng)管理職能，做到機(jī)構(gòu)和職能相對(duì)應(yīng)，并對(duì)下級(jí)管理機(jī)構(gòu)提出明確要求。從而理順管理關(guān)系，強(qiáng)化管理職能。做到上下暢通，規(guī)范高效。
(三)加強(qiáng)法制建設(shè)。做到有法可依
建議盡快出臺(tái)全國(guó)性的政府非稅收入管理法律、法規(guī)，明確政府非稅收入概念、性質(zhì)、范圍、管理原則、管理機(jī)構(gòu)、管理辦法等，以形成包括立項(xiàng)制度、審批制度、征收制度、預(yù)算制度、執(zhí)行制度、監(jiān)督制度在內(nèi)的科學(xué)管理體系。用以指導(dǎo)、約束政府非稅收入管理行為。提高政府非稅收入管理的規(guī)范化水平。做到依法管理，規(guī)范管理。
【關(guān)鍵詞】稅收收入 影響因素 多元回歸 逐步回歸法 政策建議
一、引言
我國(guó)稅收收入自改革開放以來，一直呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，尤其是近年來其增長(zhǎng)速度明顯就加快，隨著我國(guó)GDP從1955年的60793.7億元增加到2013年的568845.2億元，稅收收入也隨之從1995年的6038.04億元增加到2013年的110497億元，因此稅收的這種高速增長(zhǎng)的狀態(tài)也引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。而且國(guó)內(nèi)外的很多學(xué)者多對(duì)其影響因素進(jìn)行了不同角度的分析，但是最終并沒有取得一個(gè)一致的結(jié)論。而且對(duì)于稅收收入的影響因素并不存在一致的看法。對(duì)于影響稅收收入的因素，我們可以從以下幾個(gè)大的方面分析，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅收制度的設(shè)計(jì)、政府職能范圍等。對(duì)于影響稅收收入的多種因素里，大多數(shù)的學(xué)者著重于對(duì)GDP的研究，也有一些學(xué)者對(duì)多種因素進(jìn)行了綜合的分析，也相應(yīng)的提出了許多的建議，這就為我們對(duì)模型的建立開闊了思路。
二、計(jì)量分析
（一）指標(biāo)選擇與數(shù)據(jù)來源
為分析我國(guó)稅收與其他各經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間的關(guān)系，本文選取的經(jīng)濟(jì)變量有：我國(guó)歷年稅收收入總額、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、城鄉(xiāng)人民存款年末余額、人均收入、固定資產(chǎn)投資和進(jìn)出口總額，選取1995到2013年的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。
（二）模型的建立
驗(yàn)，此方程雖然擬合優(yōu)度很高，但是X1 X2 X4 X5 X6變量的t檢驗(yàn)不通過，且X2和X4的符號(hào)與經(jīng)濟(jì)意義也不符，說明變量之間可能存在著嚴(yán)重的多重共線性，首先，做多重系數(shù)檢驗(yàn)：
1.首先，做簡(jiǎn)單相關(guān)系數(shù)檢驗(yàn)，如表1
如上圖所示，我們可以看出，所有指標(biāo)之間都高度相關(guān)，說明存在嚴(yán)重的多重共線性，下面我們將運(yùn)用逐步回歸法來消除其多重共線性。
2.首先分別做LOG（Y）與LOG（X1）、LOG（X2）、LOG（X3）、LOG（X4）、LOG（X5）、LOG（X6）的一元回歸模型，可以看出，在相關(guān)系數(shù)檢驗(yàn)中，X1（GDP）與稅收收入Y相關(guān)性最強(qiáng)，所以選定為最基本的模型。
3.在基本模型的基礎(chǔ)上分別加入其他變量，利用逐步回法分別做回歸：
經(jīng)檢驗(yàn)可以看出，在LOG（Y）與LOG（X1）的基礎(chǔ)上加入LOG（X6），各指標(biāo)通過檢驗(yàn)，再在LOG（Y）與LOG（X1）和LOG（X6）的基礎(chǔ)上，加上LOG（X3）后，模型擬合優(yōu)度增大，SE、F和DW都有所改善，而加入其他幾個(gè)變量，則系數(shù)檢驗(yàn)不通過，因此綜上所述最優(yōu)模型為：
4.模型的檢驗(yàn)。為了進(jìn)一步的對(duì)預(yù)測(cè)模型的有效性就行檢驗(yàn)，我們對(duì)以上模型進(jìn)行進(jìn)一步的檢驗(yàn)如下：
做偏自相關(guān)系數(shù)檢驗(yàn)和B-G檢驗(yàn)，結(jié)果進(jìn)一步的說明了模型不存在高階自相關(guān)性，因此最終模型如下：
由此回歸模型的方程可見，該模型可決系數(shù)與修正可決系數(shù)都很高，說明方程的擬合優(yōu)度很好，當(dāng)α=0.05時(shí)，F(xiàn)=3097.547>F（2，16）=3.6337，t0.025（16）=2.4729，X1、X6、X3系數(shù)的t檢驗(yàn)均顯著。
三、模型的經(jīng)濟(jì)意義分析
（一）GDP對(duì)稅收收入的影響
由最終模型可以看出，GDP與我國(guó)稅收收入呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，也即當(dāng)其他變量不變下，GDP每增加一億元，稅收收入相應(yīng)的增加0.4562億元。
（二）城鄉(xiāng)人民存款年末余額對(duì)稅收收入的影響
由模型可得，城鄉(xiāng)人民存款年末余額與稅收存在正相關(guān)關(guān)系，當(dāng)其他變量不變的時(shí)候，城鄉(xiāng)人民年末余額每增加一萬元，稅收收入相應(yīng)的增加0.4056億元。
（三）進(jìn)出口總額對(duì)稅收收入的影響
進(jìn)出口總額與稅收收入呈正相關(guān)，當(dāng)其他變量不變時(shí)，進(jìn)出口總額每增加一萬美元，稅收相應(yīng)的增加0.3174億元。
綜合分析，可以看出GDP對(duì)稅收的影響幅度最大，因此說GDP是影響稅收收入最近本的因素，同時(shí)城鄉(xiāng)人民存款年末余額和進(jìn)出口總額也對(duì)稅收收入產(chǎn)生了很大的影響。
四、政策建議
（一）建立可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)機(jī)制
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，我們需要積極建立起相應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)機(jī)制來很好的適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。因此，需要建立起低稅率、寬稅基、嚴(yán)征管的稅收制度。在稅基被進(jìn)行變寬下，雖然說很好的擴(kuò)大了稅收的來源，但是離散型也進(jìn)一步的增大了，因此，我們就需要進(jìn)一步的對(duì)稅收征管進(jìn)行完善，各級(jí)稅務(wù)本門需要對(duì)征管工作也需要進(jìn)行進(jìn)一步的完善。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)勢(shì)必會(huì)向第三產(chǎn)業(yè)傾斜，所以說，我們就需要把稅收結(jié)構(gòu)的改革向著所得稅進(jìn)行適度的傾斜，而且在這整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的建立過程當(dāng)中，我們還要不斷地對(duì)人員的素質(zhì)進(jìn)行提高，進(jìn)而對(duì)征管資源的配置進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化。
（二）培育地方稅種，進(jìn)一步縮小政府間收入分配的差距
隨著我國(guó)營(yíng)改增的不斷推進(jìn)，我們可以看出作為地方一大稅種的營(yíng)業(yè)稅逐漸消失，地方主體稅種的缺失導(dǎo)致地方財(cái)力與地方政府承擔(dān)的責(zé)任不相匹配，因此，我們需要對(duì)一些地方稅種進(jìn)行培育，例如，對(duì)于房產(chǎn)稅來說，我們可以將房產(chǎn)稅作為地方征收的一大稅種，加大對(duì)房產(chǎn)稅的改革。雖然說，轉(zhuǎn)移支付在對(duì)地方財(cái)政收入方面發(fā)揮著很大的作用，但是這并不能長(zhǎng)期起到很好的效果，還可能使得地方政府對(duì)其產(chǎn)生依賴性，因此，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明要根本性的解決地方稅種缺失的問題，必須培育地方稅種，增強(qiáng)地方稅收能力，實(shí)現(xiàn)一級(jí)主體、一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政核算的科學(xué)財(cái)政體系。
（三）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)稅收征管的改革力度，構(gòu)建新型稅收征管模式
首先，實(shí)行分類分級(jí)管理。我們需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅源的分布以及機(jī)構(gòu)人員狀況，在一定范圍內(nèi)，以規(guī)模為主，兼顧行業(yè)、稅種、風(fēng)險(xiǎn)等因素，將稅源進(jìn)行科學(xué)分類，通過稅源科學(xué)分類實(shí)現(xiàn)管理對(duì)象的專業(yè)化，進(jìn)而為實(shí)施稅源專業(yè)化管理奠定基礎(chǔ)。
其次，建立健全以信息管稅為主導(dǎo)的信息化支撐體系，加強(qiáng)對(duì)員工的培訓(xùn)，提高其對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用能力，對(duì)涉稅信息進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范采集，深化對(duì)涉稅信息的分析應(yīng)用，對(duì)技術(shù)個(gè)業(yè)務(wù)進(jìn)行有效地融合，進(jìn)而提高稅收的管理水平。
最后，不斷提高稅收征管人員的素質(zhì)，對(duì)其入職方面進(jìn)行嚴(yán)格的選拔，入職后進(jìn)行專業(yè)技能的強(qiáng)化培養(yǎng)，而且要推行全面的績(jī)效考核制度，利用薪酬的激勵(lì)引導(dǎo)作用，激發(fā)人員的工作熱情。形成人員培訓(xùn)的常態(tài)機(jī)制，避免日常工作對(duì)培訓(xùn)時(shí)間的擠占。
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（沈陽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧沈陽110041）
摘 要：地方財(cái)政收入質(zhì)量的評(píng)價(jià)的核心問題是指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，這個(gè)體系應(yīng)包括合法性指標(biāo)、合理性指標(biāo)和真實(shí)性指標(biāo)三個(gè)部分，運(yùn)用這些指標(biāo)對(duì)沈陽的財(cái)政收入評(píng)價(jià)的結(jié)果對(duì)遼寧乃至全國(guó)的財(cái)政收入質(zhì)量情況分析都有一定的意義。沈陽財(cái)政收入存在著總量、構(gòu)成及執(zhí)法方式不合理等情況，應(yīng)采取加強(qiáng)地方財(cái)源建設(shè)，適當(dāng)減輕工商企業(yè)的稅費(fèi)，預(yù)防和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，減少稅收?qǐng)?zhí)法中的隨意性，打擊財(cái)政收入“注水”現(xiàn)象等措施。
關(guān)鍵詞 ：地方財(cái)政收入質(zhì)量；評(píng)價(jià)指標(biāo)；構(gòu)建；運(yùn)用
中圖分類號(hào)：F812文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1000-8772（2014）22-0103-02
收稿日期：2014-05-19
基金項(xiàng)目：論文為2014年度遼寧省社科聯(lián)遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)課題“地方財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建及優(yōu)化研究——以遼寧為例”（主持人沈陽大學(xué)李忠華，項(xiàng)目批號(hào)2014lslktzilljj-02）”的系列階段性成果（1）。
作者簡(jiǎn)介：李忠華（1965-），男，吉林九臺(tái)人，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：稅收理論與實(shí)務(wù)；霍奕彤（1988-），女，吉林吉林人，在讀研究生，研究方向：稅收理論與實(shí)務(wù)。
所謂的財(cái)政收入質(zhì)量是指財(cái)政收入的合法性、合理性和真實(shí)性，以及財(cái)政職能在組織收入中實(shí)現(xiàn)的程度。有關(guān)地方財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)問題的研究成果很多，但對(duì)于能夠指導(dǎo)實(shí)踐的仍顯不足，應(yīng)研究構(gòu)建全新的地方財(cái)政收入質(zhì)量的評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，以供實(shí)際部門使用。本文從合法性、合理性和真實(shí)性三個(gè)方面構(gòu)建這個(gè)指標(biāo)體系，并以沈陽為例進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，最后提出相應(yīng)的建議。
一、地方財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)的必要性
（一）財(cái)政收入的質(zhì)量是政府管理和服務(wù)質(zhì)量的保證
合法性收入下的生活才是高質(zhì)量的。近年來，我省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)良好，收入質(zhì)量不斷改善。這與我省一直堅(jiān)持依法治稅、嚴(yán)格征管、應(yīng)收盡收有著密切的聯(lián)系，從而確保了財(cái)政收入的平穩(wěn)增長(zhǎng)。具體體現(xiàn)在兩具方面：一是積極培植財(cái)源，促進(jìn)稅收收入平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。二是強(qiáng)化非稅收入管理，提高財(cái)政收入質(zhì)量。繼續(xù)加大對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目的清理整頓力度，取消不合法的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)禁違規(guī)越權(quán)設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目。
（二）財(cái)政收入的取得方式影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展
近些年來，地方政府的非稅收入增加較多，并快于稅收的增加，使得地方財(cái)政收入與地方可用財(cái)力不同步。因?yàn)榉嵌愂杖氪蠖荚谪?cái)政上列收列支，有專項(xiàng)用途，真正體現(xiàn)在地方政府財(cái)力上用于正常支出的部分并不多。由此造成地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)并未帶來地方實(shí)際可用財(cái)力的同步增長(zhǎng)。這種看起來很可觀的地方財(cái)政收入的“量”，由于沒有較好的“質(zhì)”，并沒有使地方財(cái)政困難狀態(tài)得以改善。許多地方的收費(fèi)收入快速增長(zhǎng)，甚至出現(xiàn)了收費(fèi)收入增長(zhǎng)超過稅收收入增長(zhǎng)的不正常現(xiàn)象。收費(fèi)收入的過度擴(kuò)張嚴(yán)重地抑制了稅收收入的正常增長(zhǎng)。
（三）政府取得財(cái)政收入的執(zhí)法行為具有導(dǎo)向效應(yīng)
政府行為對(duì)私人具有導(dǎo)向效應(yīng)。主要是通過稅收，稅收是對(duì)居民收入分配之后的再分配，比如企業(yè)和個(gè)人的所得稅，就是在個(gè)人勞動(dòng)所得和企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)分配的基礎(chǔ)上，在進(jìn)行一次由政府參與并主導(dǎo)的分配。政府的稅收收的多，個(gè)人或企業(yè)實(shí)際收入就少，反之亦然，從而對(duì)國(guó)民收入有影響。另外政策導(dǎo)向性的分配，比如對(duì)一些鼓勵(lì)的行業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠，而對(duì)于限制性的則征收高稅率，收取相關(guān)行政性費(fèi)用等。
二、地方財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建
就地方財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)體系指標(biāo)而言，目標(biāo)不同，指標(biāo)也會(huì)有一些差別，但總體而言應(yīng)從合法性、合理性、真實(shí)性三個(gè)維度來構(gòu)建這個(gè)指標(biāo)體系。具體包括：一是合法性分析。如有無“收過頭稅”、“有稅下征”、“寅吃卯糧”、“應(yīng)退不退”、“應(yīng)減不減”等。二是合理性分析。包括規(guī)模分析（財(cái)政收入總量）構(gòu)成分析（如財(cái)政收入占GDP比重、稅收占財(cái)政收入的比例、主稅收入占稅收收入的比例等）趨勢(shì)分析（如稅收增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性等）效果分析（如稅收收入產(chǎn)業(yè)比率、稅收收入行業(yè)比率等）等指標(biāo)。三是真實(shí)性分析：如有無財(cái)政“空轉(zhuǎn)”和“買稅”等。
這些指標(biāo)在本文中分析運(yùn)用是以遼寧省沈陽市2011年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，以便發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出相應(yīng)的建議。
三、地方財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)的運(yùn)用——以沈陽市為例
（一）總量分析及趨勢(shì)分析
依據(jù)沈陽市統(tǒng)計(jì)局2011年12月《沈陽統(tǒng)計(jì)月報(bào)》的數(shù)據(jù)，2011年沈陽市地方稅收約占稅收總收入40%，稅收約占財(cái)政總收入85%，所以，沈陽財(cái)政負(fù)擔(dān)率約為24%（8.2%÷40%÷85%）左右，較比同期副省級(jí)城市沈陽偏高。大部分地區(qū)稅收彈性都超過了2，大東區(qū)更是11，平均稅收彈性2.1，這個(gè)比例在副省級(jí)城市中相對(duì)偏高。
（二）稅收收入構(gòu)成比例分析
依據(jù)沈陽市地稅局2011年《稅收收入分行業(yè)分稅種統(tǒng)計(jì)月報(bào)總表》的情況看，2011年沈陽市大部分地區(qū)非稅收入比例都超過20%，全市24.2%，這個(gè)比例較比同期副省級(jí)城市相對(duì)偏高。
（三）稅收產(chǎn)業(yè)構(gòu)成比例分析
還是依據(jù)沈陽市地稅局2011年《稅收收入分行業(yè)分稅種統(tǒng)計(jì)月報(bào)總表》的情況看，2011年沈陽市大部分地區(qū)“房地產(chǎn)+建筑業(yè)”稅收占比都超過40%，有的區(qū)如于洪、東陵達(dá)到60%以上，地方稅收過于依賴房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。
（四）第三產(chǎn)業(yè)稅負(fù)增長(zhǎng)情況分析
依據(jù)遼寧省地方稅務(wù)統(tǒng)計(jì)，遼寧省地方稅務(wù)局，2007-2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，2011年沈陽市第三產(chǎn)業(yè)稅收增長(zhǎng)有限，特別是代表第三產(chǎn)業(yè)方向的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅收所占比重沒有明顯提升，交通運(yùn)輸、金融和現(xiàn)代信息略有下降，租憑和現(xiàn)代商業(yè)略有上升。
（五）行業(yè)稅負(fù)情況分析
2011年，沈陽市裝備制造業(yè)中的電氣機(jī)械及器材制造業(yè)、儀器儀表及文化辦公用機(jī)械制造業(yè)、金屬制品業(yè)、交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、專業(yè)設(shè)備制造業(yè)五個(gè)行業(yè)工業(yè)增加值分別為1.19%、2.18%、12.56%、14.82%、13.57%，稅收增長(zhǎng)率分別為12.84%、18.75%、69.62%、58.43%、24.83%，稅收彈性分別為10.80、8.59、5.54、3.94、1.83，而全國(guó)裝備制造業(yè)行業(yè)平均工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)率、稅收增長(zhǎng)率、稅收彈性分別為12.47%、36.27%、2.91。
四、結(jié)論及建議
（一）加強(qiáng)地方財(cái)源建設(shè)是提高地方財(cái)政收入質(zhì)量之本
2012年，中央財(cái)政收入占總收入比重47%。而在事權(quán)下移的情況下地方財(cái)政捉襟見肘，網(wǎng)民有“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹喊娘”的順口溜。應(yīng)加強(qiáng)地方財(cái)源建設(shè)。減少對(duì)非稅收入和土地財(cái)政的過度依賴。
（二）“輕徭薄賦，休養(yǎng)生息”是提高地方財(cái)政收入質(zhì)量之源
在古代，我國(guó)有“輕徭薄賦，休養(yǎng)生息”之說，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中著名的拉弗曲線，演示著稅收與經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的關(guān)系。012年，我國(guó)財(cái)政收入占GDP比重22.57%，如果加上政府預(yù)算外收入、體制外收入，許多人估計(jì)30%左右，而發(fā)展中國(guó)家平均20%-25%。所以，應(yīng)適當(dāng)降低財(cái)政收入占GDP比重。
（三）預(yù)防和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是提高地方財(cái)政收入質(zhì)量的重要措施
2012年，我國(guó)地方本級(jí)收入61077億元，地方本級(jí)財(cái)政支出106947億元，收支差額為45870億元。另據(jù)來自審計(jì)暑的資料，9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率已超過100%，最高達(dá)189%。省會(huì)城市中債務(wù)壓力排名最高的10個(gè)為：高京、成都、廣州、合肥、昆明、長(zhǎng)沙、武漢、哈爾濱、西安和蘭州。所以應(yīng)采取措施，加強(qiáng)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督與控制。
（四）規(guī)范執(zhí)法，減少執(zhí)法隨意性是提高地方財(cái)政收入質(zhì)量的必然選擇
賦稅，以法律法規(guī)做依據(jù)。實(shí)際中仍存在多種不依法征稅情形。包括征過頭稅、寅吃卯糧、應(yīng)退不退，應(yīng)優(yōu)惠不優(yōu)惠等。如焦點(diǎn)訪談報(bào)的四川某地向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民強(qiáng)征房產(chǎn)稅。河北河間稅務(wù)所按納稅人電費(fèi)強(qiáng)征稅（每度電征0.9元），稅款可直接存在個(gè)人銀行卡。山東某地稅務(wù)機(jī)關(guān)直接將稅收任務(wù)轉(zhuǎn)包納稅務(wù)師事務(wù)所等。尤其對(duì)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)一些不依法、超標(biāo)準(zhǔn)隨意征收，吃、拿、卡、要的現(xiàn)象應(yīng)采取強(qiáng)有力的措施進(jìn)行治理，以源頭預(yù)防為主，防管結(jié)合。
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論文提要：納稅籌劃無論在微觀還是宏觀方面都有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)企業(yè)來說，通過納稅籌劃可以減輕納稅負(fù)擔(dān)，獲得更多的可支配收入，增加運(yùn)營(yíng)資金總量。國(guó)家和政府可以通過納稅籌劃發(fā)揮國(guó)家稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的杠桿作用，達(dá)到調(diào)整并優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局的目的。本文從宏觀和微觀兩個(gè)方面分析納稅籌劃的主體和目標(biāo)，明確納稅籌劃的深層空間，并提出政策性建議。
一、引言
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，納稅和征稅分別成為企業(yè)和政府相當(dāng)重視的一個(gè)層面，企業(yè)追求利益最大化和國(guó)家、政府間稅收協(xié)調(diào)博弈也越來越重要。無論是從企業(yè)來講，還是從國(guó)家和政府來說，納稅籌劃都已經(jīng)變得刻不容緩，成為國(guó)家和企業(yè)實(shí)現(xiàn)利益最大化的重要手段。
二、從微觀層面看納稅籌劃目標(biāo)
納稅籌劃是指納稅人在法律、法規(guī)許可的范圍內(nèi)，通過對(duì)籌資、經(jīng)營(yíng)、理財(cái)?shù)然顒?dòng)進(jìn)行事先的合理安排和籌劃，盡可能減少不必要的納稅支出，以謀求最大限度的納稅利益，實(shí)現(xiàn)企業(yè)稅后利潤(rùn)及現(xiàn)金流量的最大化。
企業(yè)作為納稅籌劃的主體，如何來實(shí)施納稅籌劃，還是要取決于納稅籌劃的根本目的，其目的是減輕稅負(fù)以實(shí)現(xiàn)企業(yè)稅后收益的最大化，包括以下幾個(gè)方面：直接減輕稅務(wù)負(fù)擔(dān)；獲資金時(shí)間價(jià)值；實(shí)現(xiàn)涉稅零風(fēng)險(xiǎn)；追求經(jīng)濟(jì)效益最大化及維護(hù)自身合法權(quán)益。在企業(yè)越來越追求價(jià)值最大化的情況下，從納稅籌劃的主體角度來說，完全是站在減輕稅負(fù)和實(shí)現(xiàn)稅后利潤(rùn)最大化來考慮的，這也就是一般意義上的納稅籌劃目標(biāo)。
（一）直接減輕稅務(wù)負(fù)擔(dān)，減少成本，增加企業(yè)利潤(rùn)。企業(yè)可以通過納稅籌劃，在不違反稅法的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合理的避稅、節(jié)稅，以達(dá)到減少稅收成本、增加利潤(rùn)的目的。
（二）利用資金時(shí)間價(jià)值，增加企業(yè)的盈利機(jī)會(huì)。對(duì)于資金充裕的企業(yè)來說，可以運(yùn)用稅法規(guī)定范圍遲延支付的稅款進(jìn)行投資，獲取比資金時(shí)間價(jià)值更高的投資收益，即我們通常所說的機(jī)會(huì)收益概念；對(duì)于資金短缺的企業(yè)來說，企業(yè)可以把有限的資金用在關(guān)鍵上，在不影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的前提下，善于打“時(shí)間差”，合理調(diào)度應(yīng)交未交稅款，獲得資金的時(shí)間價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)納稅籌劃目標(biāo)服務(wù)于財(cái)務(wù)管理最終目標(biāo)。
（三）實(shí)現(xiàn)涉稅零風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)涉稅零風(fēng)險(xiǎn)，是指納稅人賬目清楚，納稅申報(bào)正確，繳納稅款及時(shí)、足額，不會(huì)出現(xiàn)任何關(guān)于稅務(wù)方面的處罰，即在稅務(wù)方面沒有任何風(fēng)險(xiǎn)。為了規(guī)范納稅人的納稅行為，我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)引進(jìn)了納稅信用等級(jí)制度，對(duì)于信用等級(jí)越高的納稅人給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施，比如減少對(duì)納稅人的納稅檢查。納稅人要充分考慮稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)本企業(yè)的納稅信用等級(jí)評(píng)價(jià)，在既不影響本企業(yè)納稅信用等級(jí)，又不損害本企業(yè)利益的雙重目標(biāo)下進(jìn)行納稅籌劃，從而有利于實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化。
三、從宏觀層面看納稅籌劃目標(biāo)
稅收政策是國(guó)家制定的指導(dǎo)稅收分配活動(dòng)和處理各種稅收分配關(guān)系的基本方針和基本準(zhǔn)則。稅收法律、法規(guī)是稅收政策的法律形式和集中體現(xiàn)。國(guó)家的稅收政策在不同時(shí)期和不同稅收法律制度中有不同的表現(xiàn)形式與內(nèi)容。在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)稅收方面，長(zhǎng)期以來國(guó)家實(shí)行低稅、輕稅政策，并且已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅；
在關(guān)稅方面，提高一些限制出口產(chǎn)品的稅率；現(xiàn)階段實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，特別強(qiáng)調(diào)公平稅負(fù)、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的稅收政策等。國(guó)家和政府作為納稅籌劃的主體，也就是稅收政策的選擇過程及各級(jí)主體間的博弈過程，也是稅收政策的不斷完善過程，包括國(guó)家政府與企業(yè)間、國(guó)與國(guó)之間、地方政府之間、中央與地方之間的各種博弈。
（一）國(guó)家與企業(yè)之間的博弈。企業(yè)納稅籌劃的目的無非是想少交稅，而政府與其對(duì)立的是增加稅收收入，想盡辦法在企業(yè)能接受的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)提高稅收收入，同時(shí)進(jìn)一步鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，力求實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)，優(yōu)化稅收機(jī)制。這個(gè)過程當(dāng)中必然涉及到政府與企業(yè)間的博弈，對(duì)立的兩端很難達(dá)到共贏，但是隨著稅收體制的改進(jìn)和企業(yè)納稅意識(shí)的強(qiáng)化，必定能達(dá)到更好的博弈結(jié)果。
（二）國(guó)家與國(guó)家之間的博弈。國(guó)家通常是稅收政策的制定者，在國(guó)與國(guó)之間發(fā)生稅收收入摩擦?xí)r，國(guó)家政府必然會(huì)為了本國(guó)的稅收利益與另一國(guó)周旋，所以西方國(guó)家越來越多地開始反傾銷，其目的除了保護(hù)本國(guó)企業(yè)的利益外，很大層面上是為了維護(hù)其財(cái)政稅收利益。
（三）地方政府之間的博弈。地方政府之間常常會(huì)為了爭(zhēng)奪一些大型企業(yè)以增加稅收收入產(chǎn)生分歧。很多地方政府提供優(yōu)惠稅收政策來吸引跨國(guó)公司的總部落戶當(dāng)?shù)兀黾悠涫杖?。例如，今年興起的總部經(jīng)濟(jì)。通過吸引跨國(guó)公司總部落戶當(dāng)?shù)貋碓黾佣愂铡Ｈ绻麑⒖偛克诘刈鳛橹饕{稅地，則數(shù)量非常可觀，這是地方政府對(duì)本地大型企業(yè)總部遷出驚慌失措，從而極力挽留的主要原因。而總部匯集地，則明顯享受到了相應(yīng)的利益。
（四）中央與地方之間的博弈。我國(guó)實(shí)行國(guó)稅和地稅分家以來，稅收收入成為地方財(cái)政收入的一個(gè)重頭戲，提高其稅收收入也就大大提高了其業(yè)績(jī)。盡管為爭(zhēng)奪資源而在資本市場(chǎng)上從事稅收競(jìng)爭(zhēng)是我國(guó)地方政府的主要?jiǎng)訖C(jī)，但我國(guó)地方政府與中央的稅收競(jìng)爭(zhēng)也有政治動(dòng)因，主要表現(xiàn)在地方財(cái)稅部門要面對(duì)來自中央部門和企業(yè)的壓力，其他政府部門和企業(yè)會(huì)以其他地區(qū)企業(yè)的稅負(fù)水平作為比較基準(zhǔn)游說財(cái)稅部門降低企業(yè)實(shí)際稅負(fù)。地方政府首腦也有“為官一任造福一方”的心態(tài)。例如，由于出口退稅政策采用國(guó)家地方75∶25的比率退稅，在出口退稅率較高的年份，一些地方政府為了減少出口退稅額，竟然采取限制出口的政策。
宏觀上看，稅收籌劃的博弈將稅收政策推入了一個(gè)更加艱難的層面，只有不斷完善國(guó)家稅收政策，才能正確反映和體現(xiàn)政府的公平、效率政策傾向，且是實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策目標(biāo)的手段之一。
四、政策性籌劃的提出
近年來，出現(xiàn)了稅收籌劃新領(lǐng)域：政策性籌劃。政策性稅收籌劃是指特大型企業(yè)集團(tuán)在不違背稅收立法精神的前提下，與國(guó)家政府中的稅務(wù)、財(cái)政等部門進(jìn)行協(xié)商，試圖改變現(xiàn)有對(duì)企業(yè)或行業(yè)不適用的稅收制度，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)最大化的理財(cái)方法。這種籌劃實(shí)質(zhì)上是一種稅收制度籌劃的創(chuàng)新活動(dòng)。特大型企業(yè)集團(tuán)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行稅收制度的非均衡，從而產(chǎn)生稅收制度創(chuàng)新需求，政府根據(jù)這一制度需求對(duì)稅收制度的供給進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)稅收制度均衡。
政策性稅收籌劃的過程是稅收制度由非均衡走向均衡的過程。只有通過改變?cè)械亩愂罩贫劝才?，選擇和建立一種新的均衡基礎(chǔ)上的制度安排才能獲得潛在收益。其主要思想是，現(xiàn)行稅收制度的非均衡是政策性稅收籌劃的出發(fā)點(diǎn)，政府和稅務(wù)部門應(yīng)在此基礎(chǔ)上，充分考慮納稅人對(duì)稅制的接受程度，不斷地調(diào)整稅收制度供給以滿足稅收制度需求，從而實(shí)現(xiàn)稅收制度由非均衡到均衡的運(yùn)動(dòng)。
從某種意義上說，這種政策性籌劃是微觀主體和宏觀主體的一種融合，是納稅籌劃的一個(gè)嶄新課題。政策性籌劃剛剛起步，還有相當(dāng)大的籌劃空間，兩大主體也有更多的可以改進(jìn)和博弈的地方，相信隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，企業(yè)和政府間的融合會(huì)更進(jìn)一步，納稅籌劃目標(biāo)會(huì)更加明確和和諧。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞:個(gè)人所得稅;現(xiàn)實(shí)收入能力;潛在收入能力;地下經(jīng)濟(jì);稅收流失
一、問題提出及文獻(xiàn)綜述
關(guān)于稅收收入能力的理解和測(cè)算是稅收研究中極為重要的內(nèi)容,它事關(guān)政府增收與居民減負(fù)之間的矛盾。國(guó)內(nèi)外稅收學(xué)界對(duì)稅收收入能力的理解可以歸納為三個(gè)角度:第一,從政府對(duì)資源占有的絕對(duì)量角度。akin(1973)、dethier(2000)、barro(2002)認(rèn)為稅收收入能力是一個(gè)區(qū)域或政府單位在可用稅收資源下,為公共服務(wù)融資的能力。劉新利(2000)、錢揚(yáng)(2000)、譚榮華等(2005)的觀點(diǎn)是:稅收收入能力是指在既定的稅制下,一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中所形成的稅收儲(chǔ)量,是一個(gè)稅收潛在能力的概念。第二,從估測(cè)稅收收入能力的角度。bahl(1971)、chervin(2000),yesim等(2006)主張稅收收入能力是一系列有效稅率(統(tǒng)一稅率或代表性稅率)與相應(yīng)稅基相乘計(jì)算得到的稅收比率。郭慶旺(2002)則主張從標(biāo)準(zhǔn)稅制角度出發(fā)估測(cè)政府可支配的稅收收入。第三,立足于征納雙方的角度。richard(1984)論證了稅收收入能力的大小取決于該國(guó)民眾的支付能力和政府的征稅能力的觀點(diǎn)。楊元偉(1996)、張培森(2002)指出,稅收收入能力是用來描述一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中形成的稅收總規(guī)模。周廣仁(2006)認(rèn)為,稅收能力是根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量以及現(xiàn)行稅收政策規(guī)定等,以法定稅率估算的最大口徑的稅收收入規(guī)模,是對(duì)應(yīng)100%征收率計(jì)算的。梁季(2007)研究了國(guó)內(nèi)外有關(guān)文獻(xiàn)提及的14種稅收收入能力的定義后,綜合經(jīng)濟(jì)環(huán)境、稅制和征管因素,提出了大、中、小三種稅收收入能力的標(biāo)準(zhǔn)。劉合斌(2009)從稅收供給能力和稅收征收能力影響因素及其相互作用兩個(gè)方面提出了“稅收能力利用指數(shù)”,來綜合反映稅收實(shí)現(xiàn)程度。筆者認(rèn)為,研究稅收收入能力的實(shí)質(zhì)是反映政府以稅形式對(duì)社會(huì)資源的控制程度。為了區(qū)分實(shí)際控制和潛在控制程度,我們贊成有些學(xué)者把稅收收入能力區(qū)分為“稅收潛在收入能力”與“現(xiàn)實(shí)收入能力”兩個(gè)層次。二者之差額,即征稅努力(tax effort)。在本文中,“稅收潛在收入能力”是指在既定的稅制下,一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中所形成的可征稅收總量。而“現(xiàn)實(shí)收入能力”則是指在征管模式、納稅人特征、治稅環(huán)境等現(xiàn)實(shí)約束條件下,潛在收入能力最終實(shí)現(xiàn)的部分。
對(duì)于個(gè)人所得稅收入能力的測(cè)算,王韜等(1999)認(rèn)為, 1997年中國(guó)的個(gè)人所得稅規(guī)模應(yīng)當(dāng)在稅收總收入的10%左右,但是實(shí)際上只有3. 15%。梁朋(1999)估算我國(guó)1995年個(gè)人所得稅的稅收努力為43. 7%。焦建國(guó)(2001)認(rèn)為我國(guó)1999年應(yīng)征而未征的稅收流失有50%以上,約500億元。劉黎明(2005)從納稅人個(gè)人收人的分布擬合曲線入手,利用稅率計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),計(jì)算出個(gè)人所得稅的稅收流失率2002年為57. 88%。賈紹華(2002)對(duì)地上經(jīng)濟(jì)采取了稅基乘以標(biāo)準(zhǔn)稅率的辦法,計(jì)算了2000年地上經(jīng)濟(jì)的個(gè)人所得稅流失額為732億元;同時(shí),測(cè)算2000年我國(guó)地下經(jīng)濟(jì)的規(guī)模有5111. 89億元之多,個(gè)人所得稅流失729. 47億元。辛浩(2008)等基于一個(gè)改良的現(xiàn)金比率法測(cè)算出2006年地下經(jīng)濟(jì)規(guī)模高達(dá)40446. 6億元,稅收流失額6676. 8億元,個(gè)人所得稅的流失超過400億元。上述文獻(xiàn)的共同點(diǎn)就是認(rèn)為目前稅制下個(gè)人所得稅的潛在收入能力比較可觀,但是現(xiàn)實(shí)稅收流失嚴(yán)重。個(gè)人所得稅的潛在收入能力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)收入能力的比重在30% ~70%之間。個(gè)人所得稅的潛在收入能力及其轉(zhuǎn)化率測(cè)算結(jié)果之所以差距較大,緣于研究者所站的角度不同,主觀判斷起了很大作用。有的算法忽略了個(gè)人所得稅的稅種特點(diǎn),計(jì)算方法混同于其它稅種,有的測(cè)算方法對(duì)個(gè)人所得稅的稅制要素考慮得不夠周全,造成估算的失真。筆者認(rèn)為,準(zhǔn)確測(cè)算我國(guó)現(xiàn)行稅制下的個(gè)人所得稅收入能力,對(duì)于緩解征納矛盾,構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分重要的意義。為此,本文從個(gè)人所得稅的稅種特點(diǎn)出發(fā),首先把個(gè)人所得稅區(qū)分為現(xiàn)實(shí)收入能力和潛在收入能力兩個(gè)層次,在重點(diǎn)研究個(gè)人所得稅潛在收入能力時(shí)分為地上經(jīng)濟(jì)和地下經(jīng)濟(jì)兩個(gè)部分。在地上經(jīng)濟(jì)的測(cè)算中,改進(jìn)了現(xiàn)有的測(cè)算模式,按照個(gè)人所得稅的稅目,對(duì)個(gè)人所得稅的潛在收入作出了較為細(xì)致的分項(xiàng)估計(jì)。對(duì)地下經(jīng)濟(jì),在現(xiàn)金比率法的框架內(nèi),對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了修正。最后得到了個(gè)人所得稅收入能力及其流失比例的結(jié)論并進(jìn)行了解釋。
二、個(gè)人所得稅現(xiàn)實(shí)收入能力
個(gè)人所得稅現(xiàn)實(shí)收入能力,可以用個(gè)人所得稅占總稅收收入的比重和個(gè)人所得稅占gdp的比重來描述。按照1989年國(guó)際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì),發(fā)展中國(guó)家個(gè)人所得稅收入占gdp的平均水平為2.08%,占稅收總收入的比重為10. 99%。人均gni處于750美元~1619美元的低中收入國(guó)家個(gè)人所得稅占gdp的比重為2. 18%,占稅收總收入的比重為11. 71%。人均gni在670美元~7500美元的中等收入國(guó)家,個(gè)人所得稅占中央稅收收入的比重,泰國(guó)1992年為9. 90%,匈牙利1990年為5. 54%,墨西哥1989年為13. 72%,羅馬尼亞1991年為20. 92%。進(jìn)入新世紀(jì)后,我國(guó)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到中等收入國(guó)家水平,但以2007年為例,我國(guó)個(gè)人所得稅占總稅收和gdp的比重僅為6. 98%和1. 28%,與國(guó)際水平相比較明顯偏低。
與其它稅種的研究不同的是,由于個(gè)人收入信息的不對(duì)稱,個(gè)人所得稅現(xiàn)實(shí)收入能力主要取決于納稅人在一定條件下的行為選擇。換句話說,由于個(gè)人所得稅存在突出的個(gè)人信息隱秘的問題,在個(gè)人所得稅的征納雙方關(guān)系上,矛盾的主要方面是納稅人遵從而非稅務(wù)機(jī)關(guān)管理,稅務(wù)機(jī)關(guān)只能通過各種征管模式去引導(dǎo)納稅人遵從。所以個(gè)人所得稅的現(xiàn)實(shí)收入能力問題,也可以轉(zhuǎn)化為納稅人的行為選擇問題,而納稅人的行為選擇受制于內(nèi)外兩方面因素,內(nèi)部因素包括征管模式和納稅人自身特征,外部因素則包括財(cái)政、法治和文化傳統(tǒng)在內(nèi)的社會(huì)環(huán)境。在潛在收入能力既定的前提下,個(gè)人所得稅的現(xiàn)實(shí)收入能力是由這些因素共同決定的。
1981—2007年我國(guó)個(gè)人所得稅現(xiàn)實(shí)收入能力變化情況見表1。
三、個(gè)人所得稅潛在收入能力
眾所周知,經(jīng)濟(jì)是稅收的最根本決定因素,經(jīng)濟(jì)總量決定個(gè)人所得稅的收入總量。根據(jù)對(duì)個(gè)人所得稅的影響機(jī)理不同,宏觀經(jīng)濟(jì)可以分為地上經(jīng)濟(jì)和地下經(jīng)濟(jì)兩個(gè)部分,地上經(jīng)濟(jì)是指納入政府監(jiān)管、計(jì)入國(guó)民統(tǒng)計(jì)的國(guó)民總收入(gni);地下經(jīng)濟(jì)則是相對(duì)于地上經(jīng)濟(jì)而言的,是指為逃避稅收和其他財(cái)政負(fù)擔(dān),在官方正式登記注冊(cè)的生產(chǎn)活動(dòng)以外的其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。由此,個(gè)人所得稅收入能力的測(cè)算也相應(yīng)分為兩個(gè)部分:一是地上經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的個(gè)人所得稅。運(yùn)用稅收收入能力測(cè)算法,將統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)按照個(gè)人所得稅的稅目細(xì)分為工薪收入、經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入,對(duì)個(gè)人所得稅收入進(jìn)行分類估算,以求得更為準(zhǔn)確的結(jié)論。二是地下經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的個(gè)人所得稅。運(yùn)用現(xiàn)金比率法,對(duì)影響現(xiàn)金比率的信用卡等因素進(jìn)行調(diào)整,以求得與現(xiàn)實(shí)相一致的結(jié)論。本文首先以山東省為例,測(cè)算出潛在收入能力與現(xiàn)實(shí)收入能力的實(shí)現(xiàn)比率,以此為基礎(chǔ)推算出全國(guó)的個(gè)人所得稅潛在稅收能力及稅收流失規(guī)模。
(一)地上經(jīng)濟(jì)個(gè)人所得稅收入能力與流失規(guī)模測(cè)算
以山東省為例,因?yàn)檎伎側(cè)丝?0%的農(nóng)村人口收入基本上處于起征點(diǎn)之下,所以本文以城鎮(zhèn)人口為納稅主體進(jìn)行測(cè)算。假設(shè)考察期內(nèi)城鎮(zhèn)人口維持基本不變,估算區(qū)間為2000—2007年。山東省城鎮(zhèn)居民人均收入從2000年的6521. 6元增長(zhǎng)至2007年的15366. 26元,從表2可以看出,應(yīng)稅收入分為工薪收入、經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入三大類,從年均5819. 4元上漲到12849. 05元。由于個(gè)人所得稅的稅率累進(jìn)性,人均收入的增加帶動(dòng)了個(gè)人所得稅收入能力的成倍增長(zhǎng)。稅收收入能力在2000年達(dá)到435239.87萬元, 2007年增長(zhǎng)到2686017. 07萬元。同時(shí),稅收流失也從2000年的84533. 87萬元增加到2007年的1263675. 07萬元,流失比率從2000年的19. 42%增加到2007年的47. 05%,其中, 2005年達(dá)到峰值56. 21%。
測(cè)算說明:
(1)城鎮(zhèn)人口以2005年人口普查數(shù)34325909人為準(zhǔn)。
(2)行2等于行1乘以城鎮(zhèn)人口數(shù)。
(3)行4(扣除額之上納稅人年收入總額)是指月收入在扣除標(biāo)準(zhǔn)之上符合納稅條件的人口比例乘以行2而得,扣除標(biāo)準(zhǔn)2006年之前是每月880元, 2006年之后是每月1600元。其中人口比例是按收入等級(jí)分的工薪收入乘以權(quán)重加總而得。
(4)行5(扣除額之上納稅人的年平均收入)是按照按收入等級(jí)分的工薪收入乘以權(quán)重后,乘以當(dāng)年人口贍養(yǎng)系數(shù)而得。
(5)行6(扣除額之上納稅人月平均收入)是行5除以12(個(gè)月)得到。
(6)行7為按照七分法收入等級(jí)劃分中符合納稅條件的納稅人在每個(gè)納稅等級(jí)的所納個(gè)人所得稅乘以權(quán)重之后的加總。
(7)行8是行7乘以12(個(gè)月)得到。
(8)行10(經(jīng)營(yíng)性凈收入年均應(yīng)繳個(gè)人所得稅)是行9乘以經(jīng)營(yíng)性所得稅率而得。
(9)行12(財(cái)產(chǎn)性收入年均應(yīng)繳個(gè)人所得稅)是行11乘以財(cái)產(chǎn)性所得稅率而得。
(10)行13(年人均稅收負(fù)擔(dān))是行8、行10、行12乘以權(quán)重加總的人均稅收總額。
(11)行14(有效稅率)是行13除以人均應(yīng)稅所得而得。
(12)行15(個(gè)人所得稅潛在收入能力)是行14乘以城鎮(zhèn)全部人口而得。
(13)行17法定減免自2003年開始有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。
(14)行18(稅收流失總額)是行15減去行16和行17而得。
(15)行19(個(gè)人所得稅實(shí)現(xiàn)比例)是行16與行17之和除以行15所得。
由于山東省的個(gè)人收入總體水平略高于全國(guó)水平,同時(shí)省內(nèi)地區(qū)差距較為懸殊,經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣與經(jīng)濟(jì)貧困縣大量并存,所以在個(gè)人收入水平與收入差距上,替代全國(guó)水平有一定的說服力,因此,本文用山東省個(gè)人所得稅的潛在收入能力與現(xiàn)實(shí)收入能力的實(shí)現(xiàn)比率來計(jì)算全國(guó)潛在收入能力。
就全國(guó)水平而言,由于個(gè)人所得稅的稅率累進(jìn)性,人均收入水平的普遍提高與收入差距的拉大,個(gè)人所得稅收入能力成倍增長(zhǎng)。地上經(jīng)濟(jì)的潛在收入能力在2000年達(dá)到819. 56億元, 2007年增長(zhǎng)到6015. 1億元。同時(shí)稅收流失總額也從2000年的159. 1億元迅速飆升至2007年的2830. 12億元。
(二)地下經(jīng)濟(jì)個(gè)人所得稅收入能力與流失規(guī)模測(cè)算
目前各國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)地下經(jīng)濟(jì)規(guī)模的測(cè)估方法主要包括貨幣法和非貨幣法兩類,其中以現(xiàn)金比率法最為嚴(yán)謹(jǐn)。現(xiàn)金比率法假設(shè)公開經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所進(jìn)行的交易使用現(xiàn)金或活期存款支票轉(zhuǎn)賬來進(jìn)行,而地下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的交易,則主要以現(xiàn)金結(jié)算的方式來進(jìn)行,因此存在一個(gè)合理的現(xiàn)金比率,如果現(xiàn)金大大超過這個(gè)比例,則可能意味著地下經(jīng)濟(jì)的膨脹。本文采用修正后的現(xiàn)金比率法,測(cè)算地下經(jīng)濟(jì)流失額,進(jìn)而計(jì)算地下經(jīng)濟(jì)的個(gè)稅流失比率。
根據(jù)古特曼現(xiàn)金比率法的基本模型(guttman, 1997)假設(shè): c為現(xiàn)金余額, cu為地下經(jīng)濟(jì)中的現(xiàn)金余額,co為公開經(jīng)濟(jì)中的現(xiàn)金余額。d為實(shí)際活期存款余額,du為地下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的活期存款余額,do為公開經(jīng)濟(jì)中的活期存款余額。yo為公開經(jīng)濟(jì)的收入規(guī)模,yu為地下經(jīng)濟(jì)的收入規(guī)?！，F(xiàn)金比率ko=co/do,ku=cu/du。而vo為公開經(jīng)濟(jì)中收入的周轉(zhuǎn)速度,即vo=yo/(co+do),vu為地下經(jīng)濟(jì)中收入的周轉(zhuǎn)速度,即vu=yu/(cu+du),β為vo與vu之比,即β=vo/vu。利用模型中c、d和vu的定義式,可以得出地下經(jīng)濟(jì)規(guī)模yu的表達(dá)式為:
yu=1/β×yo×(ku+1)(c-kod) /〔(ko+1) (kud-c)〕如果再給出一些更為嚴(yán)格的假設(shè)條件,則可以得到更為簡(jiǎn)化的表達(dá)式:
yu=yo×(c-kod) /〔(ko+1)d〕這是簡(jiǎn)化后用于測(cè)估地下經(jīng)濟(jì)規(guī)模yu的現(xiàn)金比率模型。假設(shè)條件是:(1)地下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)唯一的交易媒介就是現(xiàn)金,地下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中只使用現(xiàn)金來進(jìn)行交易,絕對(duì)不使用支票活期存款支付,因此有ku趨向于無窮大,即du0,ku∞。
(2)在正常的公開經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,人們對(duì)現(xiàn)金和活期存款的相對(duì)需求保持不變。
(3)單位現(xiàn)金的購(gòu)買力在地下經(jīng)濟(jì)和公開經(jīng)濟(jì)中是相同的,也就是說,地下經(jīng)濟(jì)與公開經(jīng)濟(jì)中收入的周轉(zhuǎn)速度相同,即vo=vu,β=1。
但是,中國(guó)的實(shí)際情況并非完全符合這三個(gè)嚴(yán)格的假設(shè)。有的學(xué)者直接將c與d的數(shù)據(jù)替代為m1和m2,這種方法雖然簡(jiǎn)便,卻容易造成地下經(jīng)濟(jì)估計(jì)偏高。在正常的公開經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,人們對(duì)現(xiàn)金和活期存款的相對(duì)需求已經(jīng)隨著信用卡等電子支付手段的普遍使用而發(fā)生了變化,本文對(duì)此進(jìn)行了折算處理,即將信用卡的消費(fèi)支付除以貨幣流轉(zhuǎn)速度,相當(dāng)于因此減少的現(xiàn)金支付,以此調(diào)增流通中現(xiàn)金,調(diào)減活期存款。這種原框架下的微調(diào)方法更為切合現(xiàn)金比率法的前提與內(nèi)涵。
要測(cè)估yu的值,關(guān)鍵是先得到ko、yo、c、d的值。yo、d、c的數(shù)據(jù)都可以直接從統(tǒng)計(jì)年鑒中獲得。
對(duì)于ko,可以選定某一特定時(shí)期為不存在地下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或者是地下經(jīng)濟(jì)的規(guī)模很小幾乎可以忽略不計(jì)的“黃金時(shí)期”來作為基期,那么基期的c=co,d=do,因此可以求出該時(shí)期的現(xiàn)金比率(c/d)作為ko。
由于個(gè)人所得稅開征于1980年,由逃避稅收造成的地下經(jīng)濟(jì)可以以1979年為基期,有ko=(c/d)1979=267. 7÷909. 4≈0. 2943。在du0時(shí),有d=do。如表4,我國(guó)地下經(jīng)濟(jì)的規(guī)模從2000年的7542. 93億元增加到2007年的17178. 22億元,個(gè)人所得稅流失從107. 62億元增加到619. 76億元。
表4 全國(guó)地下經(jīng)濟(jì)個(gè)人所得稅潛在收入能力
單位:億元測(cè)算說明:(1)按陳宗勝等(2002)的觀點(diǎn),在可測(cè)算的范圍內(nèi),各種地下經(jīng)濟(jì)形成的非法非正常收入中,主體是以個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主的未申報(bào)收入,約占53% ~76%,其次是走私類非法非正常收入,約占13% ~30%,經(jīng)濟(jì)犯罪官員的腐敗收入占10%左右。在此取中值,未申報(bào)經(jīng)濟(jì)占未申報(bào)經(jīng)濟(jì)與非法經(jīng)濟(jì)之和的比例是65%。
(2)稅款流失總額由計(jì)算出的地下經(jīng)濟(jì)規(guī)模乘以表2測(cè)算出的稅負(fù)率而得。稅負(fù)率不同于有效稅率,有效稅率是對(duì)稅基而言,稅負(fù)率是對(duì)全部收入而言。
(3)由于信用卡等電子貨幣交易方式逐步普及,影響了流通中的現(xiàn)金與活期存款的比例,因此在mo內(nèi)部對(duì)流通現(xiàn)金與活期存款做了相應(yīng)調(diào)整,使之更符合實(shí)際。
四、個(gè)人所得稅收入能力與流失規(guī)模的基本結(jié)論及其解釋
(一)個(gè)人所得稅收入能力與流失規(guī)模的基本結(jié)論
將地上經(jīng)濟(jì)與地下經(jīng)濟(jì)綜合起來,得到我國(guó)個(gè)人所得稅潛在收入能力的全部。如表5所示。我國(guó)個(gè)人所得稅潛在收入能力逐年激增,其中地上經(jīng)濟(jì)提供的個(gè)人所得稅收入能力約占9/10,地下經(jīng)濟(jì)提供的收入能力約占1/10。但個(gè)人所得稅的流失率也從2000年的28. 77%增加到2007年的52. 0%,其中以2005年60. 82%為流失的峰值。
表5 全國(guó)個(gè)人所得稅收入能力與稅收流失測(cè)算表
單位:億元如圖1所示,我國(guó)潛在收入能力向現(xiàn)實(shí)收入能力的轉(zhuǎn)化率在50%上下波動(dòng),其中地上經(jīng)濟(jì)的稅收能力流失較為突出,地下經(jīng)濟(jì)的流失比重維持在10%左右。
值得說明的是:一是本測(cè)算有可能偏于保守。這是由于信息不對(duì)稱,納稅人有隱瞞應(yīng)稅所得的動(dòng)機(jī),所以不僅稅務(wù)機(jī)關(guān)難以查實(shí),就連統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也很可能是趨于保守。特別是高收入居民收入水平的統(tǒng)計(jì)遠(yuǎn)低于實(shí)際水平,對(duì)累進(jìn)性的個(gè)人所得稅的影響更為明顯。根據(jù)恩格爾系數(shù)和其他一些消費(fèi)特征進(jìn)行初步推算,占城鎮(zhèn)居民家庭10%的最高收入居民(約1900萬戶, 5000萬人),2005年人均可支配收入9. 7萬元,相當(dāng)于原有數(shù)據(jù)(不到2. 9萬元)的3倍多。其他中高收入居民的收入也高于原有統(tǒng)計(jì)。推算城鄉(xiāng)居民收入總額約12. 7萬億元,而不是8. 3萬億元,占國(guó)民總收入69% (但國(guó)民總收入也可能需要上調(diào))。全國(guó)城鎮(zhèn)居民收入中沒有統(tǒng)計(jì)到的隱性收入總計(jì)4. 4萬億元,相當(dāng)于當(dāng)年gdp的24%。這就導(dǎo)致了應(yīng)稅所得水平整體下移。二是限于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)只提供了人均化的收入,這就降低了其對(duì)應(yīng)的稅率級(jí)次。特別是經(jīng)營(yíng)凈收入一項(xiàng),人為地降低了應(yīng)繳稅能力。
(二)個(gè)人所得稅稅收流失的幾點(diǎn)解釋
個(gè)人所得稅潛在收入能力巨大,但是轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)收入的比例還很不足,稅收流失特別是地上經(jīng)濟(jì)流失嚴(yán)重,流失的原因可能主要有以下三個(gè)方面:
1.信息不對(duì)稱是造成個(gè)人所得稅流失的主要原因
不論是公開經(jīng)濟(jì),還是地下經(jīng)濟(jì),信息的不對(duì)稱性導(dǎo)致納稅人有實(shí)現(xiàn)隱瞞收入的可能性。從博弈的角度看,偷逃稅款的稅額越大,被發(fā)現(xiàn)的概率越小,發(fā)現(xiàn)后被處罰的金額越少,越有可能助長(zhǎng)納稅人隱瞞真實(shí)收入的動(dòng)機(jī)。因此,建議運(yùn)用社會(huì)綜合治稅、納稅評(píng)估、發(fā)票控稅等征管手段來解決信息不對(duì)稱的問題,并運(yùn)用納稅信譽(yù)等級(jí)評(píng)定等方式使納稅人更加注重個(gè)人的名聲和榮譽(yù),同時(shí)注重稽查線索,加大處罰力度,從正反兩個(gè)方面改變納稅人逃稅的支付函數(shù),減少稅款流失。特別是地下經(jīng)濟(jì),雖然對(duì)于“非法經(jīng)濟(jì)”征稅與否還有爭(zhēng)議,但是地下經(jīng)濟(jì)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的破壞力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于稅收流失一個(gè)方面,對(duì)公開經(jīng)濟(jì)的沖擊也引發(fā)了一定程度的稅收萎縮。因此,必須從提高征稅的效率和完善金融秩序兩個(gè)方面形成合力,防止地上經(jīng)濟(jì)向地下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移。建議加大金融秩序的整頓力度,金融機(jī)構(gòu)可以依法采取控制現(xiàn)金流量、推行銀行卡、賬戶管理等多管齊下,記錄資金走向,限制地下經(jīng)濟(jì)交易媒介等,有力打擊地下經(jīng)濟(jì),配合稅務(wù)部門治理稅收流失。
2.征管權(quán)和收入歸屬權(quán)不匹配是導(dǎo)致征管部門激勵(lì)不足的重要原因
2002年所得稅改革后,中央在個(gè)人所得稅分配中拿走增量的大頭,地方政府對(duì)個(gè)人所得稅增收的熱情與動(dòng)力驟減。由于個(gè)人所得稅的征管機(jī)關(guān)依然設(shè)為地稅系統(tǒng),地稅部門受當(dāng)?shù)卣挠绊懪c牽制,必然將征管力量更多地投入到對(duì)地方收入影響較大的稅種,如營(yíng)業(yè)稅、資源稅、財(cái)產(chǎn)稅等,個(gè)人所得稅的征收則動(dòng)力不足,稅收流失比例因此大幅增加?？梢栽O(shè)想,如果繼續(xù)由地稅部門而不是國(guó)稅部門征收個(gè)人所得稅,而依然由中央政府而不是地方政府獲得大部分收入,個(gè)人所得稅的流失就會(huì)不可避免。因此,個(gè)人所得稅的現(xiàn)行征管格局不宜再維持下去,只有改變個(gè)人所得稅的分成比例,或改地稅征收為國(guó)稅征收,才能解決由于征管權(quán)與收入歸屬權(quán)不匹配造成的征管動(dòng)力不足的問題。
3.稅制不完善引發(fā)的納稅人不遵從是稅收流失的動(dòng)機(jī)之一以2005年高達(dá)60. 82%的稅收流失率為例,之所以2005年稅收流失達(dá)到峰值,可以說與當(dāng)時(shí)的稅收制度有莫大的關(guān)系。2006年之前,個(gè)人所得稅的扣除標(biāo)準(zhǔn)是800元,地方有上浮10%的權(quán)力。這一標(biāo)準(zhǔn)定于1980年,幾十年里曾經(jīng)降低到400元,卻不曾根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活成本的提高而增加,更不要說扣除通貨膨脹和提升生活質(zhì)量的因素了?？鄢龢?biāo)準(zhǔn)等一系列稅制不完善導(dǎo)致納稅人抵觸個(gè)人所得稅,納稅不遵從普遍存在。這從2006年扣除額增加到1600元,當(dāng)年稅收并未出現(xiàn)大幅下滑也可以得到佐證。因此,進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅稅制,強(qiáng)化稅收的公平導(dǎo)向,是堵塞稅收流失的治本之策。
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論文關(guān)鍵詞：稅收優(yōu)惠稅式支出稅收管理
現(xiàn)代所得稅大致由兩個(gè)因素構(gòu)成，第一個(gè)因素包括了征收一項(xiàng)常規(guī)所得稅所必需的結(jié)構(gòu)性條款。即基準(zhǔn)稅制。第二個(gè)因素則包括每種所得稅中所規(guī)定的特殊優(yōu)惠。這些條款通常被稱作稅收激勵(lì)或稅收補(bǔ)貼，是為特定行業(yè)、活動(dòng)或階層所設(shè)計(jì)的偏離常規(guī)稅制結(jié)構(gòu)的條款。它們形式多樣，例如某些收入不予計(jì)列、稅前扣除、延期納稅、稅收抵免或者優(yōu)惠稅率。無論何種形式，這些對(duì)常規(guī)稅收結(jié)構(gòu)的偏離都體現(xiàn)了政府通過稅收制度而非其他形式對(duì)特定組織或活動(dòng)的支出。這種支出．因?yàn)榕c稅制聯(lián)系密切而又不同于一般財(cái)政支出，被稱為稅式支出(TaxExpenditure)。
稅式支出理論由于其理財(cái)?shù)目茖W(xué)性，自提出后被廣泛運(yùn)用于西方各國(guó)財(cái)稅實(shí)踐。目前，稅式支出預(yù)算被絕大多數(shù)預(yù)算專家視為管理政府預(yù)算規(guī)模與范圍的有效工具。我國(guó)的稅式支出研究起步于上世紀(jì)八十年代中后期．目前看來．被國(guó)內(nèi)外學(xué)者所廣泛倡導(dǎo)的稅式支出管理制度之所以在我國(guó)沒能得到實(shí)施，主要是因?yàn)榭茖W(xué)的稅式支出理念尚未形成氣候，而其背后的深層次原因在于傳統(tǒng)的粗放型的稅收管理意識(shí)仍然起著主導(dǎo)作用。因此，建立我國(guó)稅式支出預(yù)算管理制度首先要解決的問題就是確立稅式支出理念。其次才是考慮如何建立稅式支出管理制度問題。本文將圍繞這兩個(gè)問題進(jìn)行進(jìn)一步的闡述。
一、拋棄粗放的稅收管理模式．樹立科學(xué)的稅式支出理念
應(yīng)該看到的是，從稅收優(yōu)惠到稅式支出，不只是概念上的簡(jiǎn)單變換，而是一種新的管理理念的確立和稅收制度的創(chuàng)新。傳統(tǒng)的財(cái)稅理論一直把稅收收入和財(cái)政支出作為兩個(gè)不同的財(cái)稅范疇、財(cái)政活動(dòng)的兩個(gè)不同階段加以研究，對(duì)兩者的聯(lián)系的分析主要體現(xiàn)在總量平衡上。由于缺乏稅式支出理念，政府的稅收優(yōu)惠安排仍然屬于稅收收入的范疇．而非財(cái)政支出的范疇。與之相適應(yīng)。在稅收優(yōu)惠政策的管理上也不象政府財(cái)政支出那樣受到嚴(yán)格的審查和控制，沒有按照管理財(cái)政支出的方式予以量化和監(jiān)督。這種粗放型的稅收優(yōu)惠管理模式主要表現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的問題：
1．稅收優(yōu)惠的范圍缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)．導(dǎo)致稅收優(yōu)惠項(xiàng)目范圍過于寬泛，規(guī)模過于龐大。我國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠幾乎涉及各個(gè)不同的稅種、行業(yè)和地區(qū)．優(yōu)惠項(xiàng)目多、內(nèi)容雜、規(guī)模大。從理論上說，稅收優(yōu)惠制度屬于非基準(zhǔn)稅收制度，應(yīng)處于從屬地位，但從實(shí)際情況來看，稅收優(yōu)惠的具體規(guī)定幾乎滲透到了基準(zhǔn)稅制的所有要素。優(yōu)惠的規(guī)模甚至已經(jīng)超過基準(zhǔn)稅制下的稅收收入規(guī)模。這不僅損害了稅收制度的完整性，同時(shí)也為強(qiáng)化稅收管理制造了障礙。
2．稅收優(yōu)惠政策的出臺(tái)并無總體規(guī)劃和設(shè)計(jì)．缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性?，F(xiàn)行的優(yōu)惠政策是在94稅制的基礎(chǔ)上．根據(jù)不同時(shí)期的需要經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)十年不斷以部門規(guī)章和條例的方式進(jìn)行補(bǔ)充、修改而形成的，政策條文零散、割裂．在政策內(nèi)涵上沒有總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，相互問缺乏協(xié)調(diào)和配合。沒有形成有機(jī)整體，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠不同程度存在交叉、重復(fù)甚至沖突．制度漏洞很大。
3．缺乏科學(xué)規(guī)范的稅式支出分析制度，無法形成對(duì)稅式支出總量、方向、效益和風(fēng)險(xiǎn)上的控制．導(dǎo)致稅收優(yōu)惠的大量無效投入。現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠主要以單項(xiàng)管理模式為主．屬臨時(shí)性專項(xiàng)分析，沒有納入預(yù)算和政府的有效控制中。從其管理過程看，無固定的審批、檢查和評(píng)估方法．沒有形成統(tǒng)一的、系統(tǒng)的和規(guī)范的制度，沒有嚴(yán)格的法律制度，基本上處于一種放任自流的狀態(tài)，屬粗放型管理。這種粗放型的管理模式．必然導(dǎo)致稅收優(yōu)惠效益欠佳。
4．稅收優(yōu)惠管理主體多，對(duì)管理權(quán)缺乏必要的責(zé)任和約束機(jī)制．導(dǎo)致稅收優(yōu)惠管理混亂。各地不同程度地存在優(yōu)惠大戰(zhàn)問題。雖然在名義上稅收優(yōu)惠的管理權(quán)高度集中于中央，但從實(shí)踐上看．幾乎各個(gè)層級(jí)的政府都或多或少地制定了部分稅收優(yōu)惠項(xiàng)目。各地為了地方利益，常開展稅收優(yōu)惠大戰(zhàn)，稅收優(yōu)惠政策被濫用。削弱了稅收法律的權(quán)威。
5．稅收優(yōu)惠手段以直接優(yōu)惠為主，并且對(duì)政府讓渡的稅款使用方向缺乏限定條款，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠的政策效應(yīng)不明顯。我國(guó)常見的稅收優(yōu)惠手段主要是減免稅、退稅等直接方式．而采用稅收抵免、加速折舊和延期納稅等間接方式很少。直接優(yōu)惠方式雖然簡(jiǎn)單明了。但在激勵(lì)效應(yīng)上明顯低于間接優(yōu)惠。這必然會(huì)帶來效率上的損失。
由此可見．缺乏稅式支出理念的粗放型稅收管理模式一方面導(dǎo)致了稅收優(yōu)惠的無效投入．另一方面稅收管理的混亂給不法納稅人提供了尋租機(jī)會(huì)，加之監(jiān)督和處罰機(jī)制不健全，在實(shí)踐中產(chǎn)生了拿稅收優(yōu)惠做交易的種種垢病。
稅式支出理念的提出．正是針對(duì)傳統(tǒng)優(yōu)惠政策的粗放特征及其問題而來的。根據(jù)稅式支出理論，稅收優(yōu)惠不再被視為政府在稅收收入方面對(duì)納稅人的一種讓渡．而是作為政府財(cái)政支出的一種形式．將其列入國(guó)家預(yù)算并賦予其同直接預(yù)算支出一樣的評(píng)估和控制程序．以制度創(chuàng)新的方式實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠管理的科學(xué)化和規(guī)范化。因此，從稅收優(yōu)惠到稅式支出，并不僅僅是概念上的簡(jiǎn)單變換，而是一種新的管理理念的確立。這種稅收優(yōu)惠管理制度的創(chuàng)新，必將使我國(guó)稅收優(yōu)惠政策效果提高到一個(gè)新的水平。
二、建立稅式支出的預(yù)算控制制度
稅式支出的預(yù)算控制制度。就是將非基準(zhǔn)稅制性質(zhì)的稅收優(yōu)惠采取類似財(cái)政預(yù)算支出管理形式，要求任何稅收優(yōu)惠必須經(jīng)過國(guó)家預(yù)算控制程序方可實(shí)施。稅式支出的預(yù)算控制，是稅式支出管理制度的核心內(nèi)容。圍繞這一核心，還必須對(duì)稅式支出如何界定、稅式支出政策手段、稅式支出金額的統(tǒng)計(jì)及效果的評(píng)估等問題做出明確的規(guī)定。這些規(guī)定的總和，即構(gòu)成了稅式支出管理制度。
建立我國(guó)的稅式支出預(yù)算控制制度，有幾個(gè)方面的問題要解決好：
第一．我國(guó)稅式支出預(yù)算控制方式的選擇
綜觀世界各國(guó)實(shí)踐．稅式支出的預(yù)算控制方式主要有三種類型。即非制度化的臨時(shí)監(jiān)督與控制、建造統(tǒng)一的稅式支出賬戶以及臨時(shí)性與制度化相結(jié)合的控制方法。非制度化的臨時(shí)監(jiān)督與控制是政府在實(shí)施某項(xiàng)政策過程中，只是在解決某一特殊問題時(shí)．才利用稅式支出并對(duì)此加以管理，這種監(jiān)督與控制是臨時(shí)的，沒有形成制度；而統(tǒng)一的稅式支出賬戶則相反，它對(duì)全部稅式支出項(xiàng)目按年編制成定期報(bào)表(通常按年度編報(bào))，連同主要的稅式支出成本的估價(jià)，附于年度預(yù)算報(bào)表之后。在加拿大和美國(guó)．這些賬目實(shí)際上被合并于國(guó)家預(yù)算分析過程之中。構(gòu)成整個(gè)國(guó)家預(yù)算分析的一部分；臨時(shí)性與制度化相結(jié)合的控制方法．則只對(duì)那些比較重要的稅收減免項(xiàng)目規(guī)定編制定期報(bào)表，納入國(guó)家預(yù)算程序，但并不把那些被認(rèn)為是稅式支出的項(xiàng)目與基準(zhǔn)稅制結(jié)構(gòu)區(qū)分開來，亦即并不建立起獨(dú)立的稅式支出體系。
從各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看。建造統(tǒng)一的稅式支出賬戶，采取全面預(yù)算管理是稅式支出管理的最有效途徑。但結(jié)合我國(guó)的預(yù)算管理水平的實(shí)際情況并考慮到我國(guó)長(zhǎng)期以來并沒有一套系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠管理制度，稅式支出的預(yù)算管理還有一系列基礎(chǔ)性的工作有待完成，所以，建立全面的預(yù)算管理只能設(shè)定為遠(yuǎn)期目標(biāo)。從近期來看。應(yīng)從對(duì)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠條款進(jìn)行梳理、分析和歸類等基礎(chǔ)工作人手，先在一個(gè)較小的范圍內(nèi)(比如某一部門或某一具體稅式支出項(xiàng)目)開始進(jìn)行稅式支出成本預(yù)算分析，編制簡(jiǎn)單的稅式支出預(yù)算表，然后再逐漸擴(kuò)大到主要的稅式支出形式，形成正規(guī)的、系統(tǒng)的稅式支出預(yù)算表，并附在年度預(yù)算表之后，報(bào)權(quán)力機(jī)構(gòu)審批。在此基礎(chǔ)上，通過一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的摸索，不斷補(bǔ)充完善。實(shí)現(xiàn)稅式支出預(yù)算與直接預(yù)算的有機(jī)結(jié)合．并從預(yù)算法的高度實(shí)行對(duì)稅收優(yōu)惠效果及支出規(guī)模的控制。這樣一個(gè)由易到難，分步推進(jìn)的策略，應(yīng)該是比較符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的。
第二．稅式支出的范圍的界定
在稅式支出管理的國(guó)際實(shí)踐中，基于不同的政府在不同時(shí)期宏觀政策目標(biāo)和宏觀調(diào)控任務(wù)的定位上的差異。各國(guó)對(duì)基準(zhǔn)稅制的理解也不盡相同。這樣，一項(xiàng)稅收優(yōu)惠規(guī)定究竟是屬于基準(zhǔn)稅制還是對(duì)基準(zhǔn)稅制的偏離，在各國(guó)的稅式支出管理中呈現(xiàn)很大差異。我們目前要做的。首先要對(duì)現(xiàn)行稅法進(jìn)行認(rèn)真梳理和分析，將那些出于優(yōu)惠目的而制定的可能減少稅收收入的法令條款開列出來，在此基礎(chǔ)上。劃分確定出基準(zhǔn)稅制結(jié)構(gòu)，進(jìn)而確定稅式支出的范圍和內(nèi)容并以法律文本的形勢(shì)固定下來?；鶞?zhǔn)稅制確定以后，我們就可以根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的宏觀調(diào)控目標(biāo)并針對(duì)現(xiàn)階段稅收優(yōu)惠管理中出現(xiàn)的不合法、不規(guī)范和低效益等問題，對(duì)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理。(1)根據(jù)國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)，考慮預(yù)算支出的方向和重點(diǎn)，分析各項(xiàng)稅式支出是否符合國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)，是否與預(yù)算支出相協(xié)調(diào)，確認(rèn)其規(guī)范性。當(dāng)前應(yīng)以國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策(如農(nóng)業(yè)、能源、交通、基礎(chǔ)設(shè)施和高新技術(shù)等)、區(qū)域發(fā)展政策(如西部開發(fā))和社會(huì)政策(如社會(huì)保障、收入調(diào)節(jié))作為判定稅式支出項(xiàng)目規(guī)范性的主要準(zhǔn)則，據(jù)此清理各種不符合政策規(guī)范的稅收優(yōu)惠。(2)根據(jù)WTO規(guī)則和國(guó)際稅收規(guī)范，分析各項(xiàng)稅式支出是否符合國(guó)際慣例。據(jù)此清理各種不符合國(guó)際稅收規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策。(3)根據(jù)成本效益原則，對(duì)進(jìn)入成本預(yù)算的各項(xiàng)稅式支出進(jìn)行對(duì)比分析，判斷某項(xiàng)稅式支出是否具有比較成本和比較效益優(yōu)勢(shì)，據(jù)此清理一些低效益的稅收優(yōu)惠政策。(4)根據(jù)相關(guān)法律文本，分析各項(xiàng)稅式支出的合法性，據(jù)此清理不合法的地方越權(quán)稅收優(yōu)惠。
第三．稅式支出政策手段的選擇
在各國(guó)的稅式支出手段中。普遍地既有直接優(yōu)惠的手段，也有問接優(yōu)惠手段。但在總體上呈現(xiàn)出以間接優(yōu)惠為主的趨向。直接的稅率、稅額式優(yōu)惠雖然操作簡(jiǎn)單、明了。但直接縮小了稅基．給政府帶來的稅收收入損失大．而且對(duì)政府讓渡的稅款在使用方向和效果上難以控制，甚至如果納稅人的境外所得不能獲得稅收饒讓時(shí)，直接優(yōu)惠并不能使納稅人受益。而間接的稅基式優(yōu)惠一方面對(duì)政府帶來的稅收收入損失小，另一方面對(duì)政府讓渡的稅款使用方向有控制、誘導(dǎo)作用。正因?yàn)槿绱恕Ｔ跇?gòu)建我國(guó)的稅式支出制度時(shí)，應(yīng)考慮增加對(duì)直接優(yōu)惠手段的運(yùn)用。并綜合運(yùn)用好多種優(yōu)惠手段。以更好地發(fā)揮稅式支出的政策功能。
第四．稅式支出項(xiàng)目的效益分析
將稅式支出納入預(yù)算管理。有一個(gè)同直接預(yù)算支出一樣的評(píng)估和控制程序。評(píng)估和控制的核心，是對(duì)稅式支出所造成的收入損失進(jìn)行準(zhǔn)確的數(shù)量分析，對(duì)稅式支出的政策效果進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估。以此加強(qiáng)對(duì)稅式支出成本控制與效益考核的管理，優(yōu)選稅式支出項(xiàng)目。從理論上說。應(yīng)當(dāng)運(yùn)用成本效益分析法，比較評(píng)估項(xiàng)目在兩種財(cái)政支出方式下的成本與效益。通過對(duì)比各方案的凈效益來優(yōu)選稅式支出項(xiàng)目。但從實(shí)際情況來看，稅式支出的成本分析相對(duì)比較容易。至少可以通過統(tǒng)計(jì)、估算得到稅式支出的直接成本。而效益分析的難點(diǎn)則在于，由于享受稅收優(yōu)惠的某個(gè)項(xiàng)目往往同時(shí)有多項(xiàng)國(guó)家政策的支持。那么項(xiàng)目取得的經(jīng)濟(jì)效益與稅式支出的相關(guān)性則很難測(cè)算得出。因而在技術(shù)操作層面上，成本分析較之效益分析更可行。因此，國(guó)際上一般采用成本分析法進(jìn)行稅式支出項(xiàng)目的評(píng)估，即只統(tǒng)計(jì)估算稅式支出的成本。比較評(píng)估項(xiàng)目在直接財(cái)政支出和稅式支出兩種不同方式下的成本，從而做出保留、取消或擴(kuò)大、縮減稅式支出項(xiàng)目的決定．以提高稅式支出項(xiàng)目效率。
我國(guó)稅收優(yōu)惠制度的粗放型特征有一個(gè)很突出的表現(xiàn)就是缺乏這種科學(xué)規(guī)范的預(yù)算分析制度．很少對(duì)稅收優(yōu)惠的效果進(jìn)行分析和考核。在構(gòu)建稅式支出預(yù)算控制制度過程中，應(yīng)特別注意借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在每一個(gè)預(yù)算年度都要組織相關(guān)專家對(duì)列入預(yù)算的稅式支出項(xiàng)目進(jìn)行效益分析，并將這種制度以法律的形式固定下來，使之成為預(yù)算工作的一個(gè)有機(jī)組成部分。
第五，稅式支出管理的法制化