時間：2022-10-08 03:51:36
導(dǎo)語：在稅收執(zhí)法論文的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
1.1建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的題中之義新世紀(jì)以來，國務(wù)院先后全面推進依法行政實施綱要和關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見。新形勢下，提出，要全面推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。稅務(wù)部門作為國家重要的經(jīng)濟管理部門和行政執(zhí)法部門，必須有效貫徹落實中央關(guān)于建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的部署要求，健全監(jiān)督體系，加強執(zhí)法監(jiān)督，促進依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法，維護政府公信和群眾利益。
1.2促進社會主義市場經(jīng)濟深入規(guī)范發(fā)展的必然要求黨的十八屆三中全會提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟深入推進過程中，政府履行職責(zé)，無論是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管，還是社會管理和公共服務(wù)，都必須依法進行。稅收是調(diào)控經(jīng)濟的重要工具，是國家宏觀調(diào)控體系的重要組成部分。稅務(wù)部門履行為國聚財、為民收稅神圣使命，發(fā)揮稅收調(diào)控作用，必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，完善執(zhí)法監(jiān)督體系，促進對各類市場主體依法落實稅收政策、依法提供納稅服務(wù)、依法實施稅收管理。
1.3充分發(fā)揮稅收職能作用的有力保障發(fā)揮稅收籌集收入和調(diào)控經(jīng)濟、調(diào)節(jié)分配職能作用的過程，就是科學(xué)制定和認真貫徹執(zhí)行國家稅收法律法規(guī)的過程，也是健全監(jiān)督體系、加強執(zhí)法監(jiān)督的全過程。只有依法科學(xué)開展稅收立法和制度建設(shè)，切實解決有法可依的問題，才能為發(fā)揮稅收職能作用奠定堅實的法制基礎(chǔ)。只有不折不扣地監(jiān)督執(zhí)行稅收法律法規(guī)，依法組織稅收收入，嚴(yán)格落實稅收政策和納稅服務(wù)措施，才能提高稅法遵從度和納稅人滿意度，保證稅收收入持續(xù)穩(wěn)定增長，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供可靠的財力保障和有效的政策支持。
2當(dāng)前稅收執(zhí)法監(jiān)督體系中存在的主要問題
2.1稅收執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)體制不夠完善目前稅務(wù)系統(tǒng)縣級及以下基層單位未設(shè)立專門的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，部分監(jiān)督職能歸并政策法規(guī)部門，基層法制機構(gòu)充當(dāng)了執(zhí)法監(jiān)督“裁判員”和行政執(zhí)法“運動員”雙重角色，既要全力開展執(zhí)法監(jiān)督，又要從事諸如減免稅調(diào)查審核、稅收綜合管理、企業(yè)所得稅等稅種的管理及報表總結(jié)等工作，往往使法制機構(gòu)陷入職責(zé)交叉、角色錯位、疲于日常應(yīng)付的尷尬境地。法制機構(gòu)既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者；既是執(zhí)法考核追究的實施者，又是執(zhí)法考核追究的對象。由于職責(zé)交叉和大量的事務(wù)性工作，耗費了法制機構(gòu)開展執(zhí)法監(jiān)督這個核心工作的時間和精力，也使執(zhí)法監(jiān)督工作產(chǎn)生了雙重矛盾。
2.2稅收執(zhí)法監(jiān)督工作機制不盡合理
（1）缺乏稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)督工作長效機制。實踐中，開展稅收執(zhí)法督察是稅收執(zhí)法監(jiān)督的一種重要途徑和方式，而稅收執(zhí)法督察客觀上難以做到實時常態(tài)進行，很容易造成對不規(guī)范執(zhí)法行為不能及時發(fā)現(xiàn)和糾正。
（2）缺乏稅收執(zhí)法監(jiān)督工作外部銜接機制。現(xiàn)在主要是開展內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督，沒有很好地與來自外部權(quán)力機關(guān)、監(jiān)督部門的工作銜接，忽視了外部監(jiān)督作用的發(fā)揮。
（3）缺乏稅收執(zhí)法監(jiān)督工作問責(zé)機制。只有監(jiān)督，而欠缺相配套的考核、獎懲措施，對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題沒有嚴(yán)格和穩(wěn)固的責(zé)任追究機制，使得監(jiān)督效果難以達到預(yù)期目的。
（4）缺乏對監(jiān)督人員的保護機制。執(zhí)法監(jiān)督是挑“自己人”的毛病，敢于監(jiān)督、敢于問責(zé)的人往往容易得罪人，群眾評議會受影響，這就使監(jiān)督人員有后顧之憂而不敢放手工作。
2.3稅收執(zhí)法監(jiān)督制度體系還需健全目前國家稅務(wù)總局制定了《稅收規(guī)范性文件制定辦法》、《重大稅務(wù)案件審理辦法》、《稅收執(zhí)法督察規(guī)則》等制度，還沒有涵蓋所有的執(zhí)法及監(jiān)督環(huán)節(jié)。同時，監(jiān)督制度在一定程度上可操作性還不強，監(jiān)督內(nèi)容的細化和量化還不夠等。最根本的是缺乏一個統(tǒng)領(lǐng)這些辦法的稅收執(zhí)法監(jiān)督制度規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以規(guī)范性文件對稅收執(zhí)法監(jiān)督工作的主體、原則、對象、方式、程序、問責(zé)及有關(guān)方面進行全面規(guī)范，并據(jù)此建立一系列配套制度辦法，從而提高稅收執(zhí)法監(jiān)督工作的權(quán)威性和規(guī)范性。
2.4執(zhí)法監(jiān)督還未完全覆蓋全部執(zhí)法行為和全過程在目前的稅收執(zhí)法監(jiān)督工作中，注重事后監(jiān)督較多，而對事前監(jiān)督和事中監(jiān)督重視不夠。對具體行政行為和實體行政行為的監(jiān)督比較重視，而對抽象行政行為和程序性行政行為的監(jiān)督則相對不足。強調(diào)對基層稅務(wù)機關(guān)及稅務(wù)人員的監(jiān)督，對稅務(wù)決策機關(guān)（主要是市級以上）及其工作人員的監(jiān)督相對淡化。如部分稅務(wù)機關(guān)把執(zhí)法監(jiān)督工作定位于事后糾錯，側(cè)重于對稅收執(zhí)法行為完成后的監(jiān)督，以查出多少問題、查補多少稅款、追究多少過錯為執(zhí)法監(jiān)督工作成績的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，而對于事前防范做得如何、制度管權(quán)管得如何、信息化監(jiān)控控制得如何、崗位職責(zé)是否明確，工作流程是否嚴(yán)密等問題以及如何加以改進則關(guān)注不夠。
3構(gòu)建和完善稅收執(zhí)法監(jiān)督體系的思路和措施建議
構(gòu)建和完善稅收執(zhí)法監(jiān)督體系，基本思路應(yīng)以服務(wù)稅戶、服務(wù)基層、服務(wù)大局為出發(fā)點，以規(guī)范稅收執(zhí)法、防控執(zhí)法風(fēng)險為目標(biāo)，以依法監(jiān)督、公平公正為原則，以稅收信息化為依托，完善監(jiān)督體制，更新監(jiān)督理念，優(yōu)化監(jiān)督機制，創(chuàng)新監(jiān)督方式，用好監(jiān)督成果，強化監(jiān)督保障，努力構(gòu)建和完善內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、上級監(jiān)督與本級監(jiān)督、橫向監(jiān)督與縱向監(jiān)督相結(jié)合的“大監(jiān)督”格局和體系。
3.1完善執(zhí)法監(jiān)督體制，建立健全執(zhí)法監(jiān)督組織體系明確稅收執(zhí)法監(jiān)督主體，建立健全專門的稅收執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)。把監(jiān)督機構(gòu)對稅收執(zhí)法的監(jiān)督職能和其他職能嚴(yán)格區(qū)分開來，實行機構(gòu)相對獨立。并充實高素質(zhì)、專業(yè)化稅收執(zhí)法監(jiān)督人員，賦予機構(gòu)獨立的稅收執(zhí)法監(jiān)督權(quán)和對違法行為的處理建議權(quán)，使監(jiān)督行為更加專門化和專業(yè)化。為了使監(jiān)督主體真正做到公正、高效監(jiān)督，應(yīng)采取措施切斷監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間的利益聯(lián)系，同時對監(jiān)督主體的合法合規(guī)行為給予法律保護，任何人不得打擊報復(fù)。在目前稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置格局下，建議稅務(wù)高層加強頂層設(shè)計，本著科學(xué)合理、精簡高效、減輕負擔(dān)、提高效率的原則，制定指導(dǎo)意見，統(tǒng)籌整合和優(yōu)化監(jiān)督資源，在省、市稅務(wù)機關(guān)設(shè)置專門、獨立的綜合監(jiān)督機構(gòu)，實施綜合監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督，強化執(zhí)法監(jiān)督的獨立性、統(tǒng)籌性和客觀性。
3.2形成全程監(jiān)督機制，建立健全執(zhí)法監(jiān)督制度體系
（1）把好入口關(guān)，強化事前預(yù)防。對抽象行政行為加強監(jiān)督，強化源頭控制，確保執(zhí)法依據(jù)合法，嚴(yán)格執(zhí)行好稅收規(guī)范性文件的會簽制度、地方性稅收法規(guī)、規(guī)章的備查備案制度和執(zhí)法程序、執(zhí)法文書的歸口管理制度。
（2）找準(zhǔn)風(fēng)險點，強化事中控制。對權(quán)力比較集中的執(zhí)法環(huán)節(jié)進行適當(dāng)權(quán)力分解，重在強化過程控制，防止權(quán)力的濫用和執(zhí)法隨意性，認真執(zhí)行重大稅務(wù)案件集體審理、大額減免緩稅的集體審核等制度，嚴(yán)格遵守審批權(quán)限。運行和完善稅收執(zhí)法預(yù)警防控系統(tǒng)、稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)等，實行信息化控制、痕跡化管理，及時提醒和控制執(zhí)法風(fēng)險。
（3）注重實效性，強化事后檢查。突出執(zhí)法監(jiān)督日?；罅﹂_展稅收執(zhí)法督察，隨時發(fā)現(xiàn)問題，隨時糾錯整改、問責(zé)問效。嚴(yán)格執(zhí)行稅務(wù)行政復(fù)議制度，加強執(zhí)法案卷評析，對執(zhí)法監(jiān)督結(jié)果進行定期通報、分析反饋。
稅收籌劃是納稅人在法律許可的范圍內(nèi)，根據(jù)政府的稅收政策導(dǎo)向，通過經(jīng)營活動的事先籌劃或安排進行納稅方案的優(yōu)化選擇，以盡可能地減輕稅收負擔(dān)，獲得稅收利益的合法行為。稅收籌劃主要是針對難以轉(zhuǎn)嫁的所得稅等直接稅，通過合法地選擇取得所得的時點，或是轉(zhuǎn)移所得等方法使收入最小化、費用最大化，實現(xiàn)免除納稅義務(wù)、減少納稅義務(wù)，或是遞延納稅義務(wù)等的目標(biāo)。
稅收籌劃是納稅人在不違反法律規(guī)定的情況下減輕稅負實現(xiàn)其財產(chǎn)收益最大化而采取的措施，除了稅收籌劃以外，偷稅同樣能夠?qū)崿F(xiàn)減稅的目的。盡管在減輕稅負上有相同的目的，但是稅收籌劃不同于偷稅。偷稅是指納稅人偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，或者在賬簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經(jīng)稅務(wù)機關(guān)通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報，不繳或者少繳應(yīng)納稅款的行為。[1]如果納稅人有偷稅行為，就要根據(jù)法律的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的還要追究其刑事責(zé)任。而稅收籌劃是在法律所許可的范圍內(nèi)，對多種納稅方案（其中任何一個方案都是法律允許的，起碼是法律沒有明確禁止的）進行比較，按稅負最輕擇優(yōu)選擇，不僅符合納稅人的利益，也體現(xiàn)了政府的政策意圖，是稅法所鼓勵與保障的。稅收籌劃和偷稅最本質(zhì)的區(qū)別就在于稅收籌劃是合法行為，而偷稅是違法行為。因此它們在稅法上是有很大差別的，進而法律對它們的評價也不同，相應(yīng)地它們產(chǎn)生的法律后果也就大相徑庭。稅收籌劃會受到法律的保護，納稅人因稅收籌劃而增加自己的收益，而偷稅是稅法所嚴(yán)格禁止的行為，歷來為稅務(wù)機關(guān)嚴(yán)厲打擊，納稅人因偷稅所得不但會被依法沒收，而且還會受到稅務(wù)機關(guān)的經(jīng)濟處罰。
當(dāng)然稅收籌劃并不是在任何條件和環(huán)境下都可以進行的。我國在很長一段時間內(nèi)沒有稅收籌劃，就是因為尚不具備稅收籌劃的條件。一般來說，稅收籌劃應(yīng)當(dāng)具備以下兩個條件：（1）稅收法治的完善。稅收法治是實現(xiàn)了稅收法律主義以及依法治稅的一種狀態(tài)，稅收法治完善的基本前提是稅收立法的完善，這是因為稅收籌劃是在法律所允許的范圍內(nèi)進行的，如果沒有完備的法律，則一方面無法確定自己所進行的籌劃是否屬于法律所允許的范圍，另一方面，納稅人往往通過鉆法律的漏洞來達到減輕稅收負擔(dān)的目的，而沒有必要耗費人力、物力進行稅收籌劃。（2）國家保護納稅人的權(quán)利。國家保護納稅人的權(quán)利也是稅收籌劃的前提，因為稅收籌劃本身就是納稅人的基本權(quán)利——稅負從輕權(quán)的體現(xiàn)。稅收是國家依據(jù)法律的規(guī)定對具備法定稅收要素的人所作的強制征收，稅收不是捐款，納稅人沒有繳納多于法律所規(guī)定的納稅義務(wù)的必要。納稅人在法律所允許的范圍內(nèi)選擇稅負最輕的行為是納稅人的基本權(quán)利，也是自由法治國中“法不禁止即可為”原則的基本要求。如果對納稅人的權(quán)利都不承認或者不予重視，那么作為納稅人權(quán)利之一的稅收籌劃權(quán)當(dāng)然也得不到保障。世界稅收籌劃比較發(fā)達的國家都是納稅人權(quán)利保護比較完備的國家，而納稅人權(quán)利保護比較完備的國家也都是稅收籌劃比較發(fā)達的國家。我國的稅收籌劃之所以姍姍來遲，其中一個很重要的原因就是不重視保護納稅人的權(quán)利。[2]稅收籌劃作為納稅人的一項重要權(quán)利，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻谋Ｗo，得到整個社會的鼓勵與支持。
二、行政法治原則對稅收籌劃的影響
稅收是國家稅務(wù)機關(guān)憑借國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法強制地向納稅人無償征收貨幣或者實物所形成特定分配關(guān)系的活動，是一種行政征收行為。在行政法上征稅被納入秩序行政的范疇，秩序行政是在于維持社會之秩序、國家之安全及排除對公民和社會之危害，行政主體大都是采取限制公民自由權(quán)利行使的手段，也都使用公權(quán)力的方式來限制、干涉公民的基本權(quán)利，故亦稱為干涉行政。[3]正因為征稅這種侵益行政行為是對納稅人財產(chǎn)權(quán)的限制，就要求稅務(wù)機關(guān)必須嚴(yán)格按照行政法治的原則行事。
行政法治原則是法治國家、法治政府的基本要求，法治要求政府在法律范圍內(nèi)活動，依法辦事；政府和政府工作人員如果違反法律、超越法律活動，即要承擔(dān)法律責(zé)任。法治的實質(zhì)是人民高于政府，政府服從于人民，因為法治的“法”反映和體現(xiàn)的是人民的意志和利益。[4]就稅收法律關(guān)系而言，行政法治原則在稅收領(lǐng)域就體現(xiàn)為稅收法定主義，就是稅法主體的權(quán)利義務(wù)必須由法律加以規(guī)定，稅法的各類構(gòu)成要素皆必須且只能由法律予以明確規(guī)定征納主體的權(quán)利義務(wù)只以法律規(guī)定為依據(jù)，沒有法律依據(jù)，任何主體不得征稅或減免稅收。[5]稅務(wù)機關(guān)在征稅活動中，應(yīng)當(dāng)依法行政，嚴(yán)格按照稅收法定主義對納稅人征稅。對納稅人的稅收籌劃活動而言，行政法治原則會產(chǎn)生以下影響：
1.根據(jù)法律保留的原則，所有行政機關(guān)的行政活動都必須有組織法上的依據(jù)。[6]根據(jù)法律的規(guī)定，稅務(wù)行政機關(guān)有權(quán)開展征收活動，其所有征收稅款的行政行為都必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進行，而絕不能超越法律規(guī)定的范圍，否則即為越權(quán)行事，不能得到法律承認的效果。按照法律的規(guī)定，除了稅務(wù)機關(guān)，其他任何機關(guān)、社會團體或者個人都沒有權(quán)力征稅。納稅人既可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按照法律規(guī)定的方式進行稅收籌劃，也可以在法律沒有作出規(guī)定即法律不禁止的情況下開展稅收籌劃。雖然稅收籌劃行為會減少國家的稅收，但國家不能超越法律規(guī)定以道德名義要求納稅人過多的承擔(dān)納稅義務(wù)。稅收法定主義原則要求在稅收征納過程中應(yīng)避免道德判斷。因為道德標(biāo)準(zhǔn)不是法律標(biāo)準(zhǔn)，道德規(guī)范不能等同于法律。道德標(biāo)準(zhǔn)是人們長期以來形成的一種觀念，屬于意識形態(tài)。而法律是立法機關(guān)的明文規(guī)定，雖然法律在制定過程中會受到道德標(biāo)準(zhǔn)的影響，但是法律一旦形成，就與道德規(guī)范相脫離，不受道德規(guī)范左右。納稅是一種法律行為，與道德無關(guān)。雖然稅收籌劃從稅務(wù)機關(guān)的角度來看可能被認為是不道德的行為，但卻不能因此判斷稅收籌劃不合法。[7]因此只要法律沒有作出禁止性的規(guī)定，納稅人就可以根據(jù)自己的需要進行稅收籌劃。
2.根據(jù)法律優(yōu)先的原則，法律是國家意志依法最強烈的表現(xiàn)形式，以法律形式出現(xiàn)的國家意志依法優(yōu)先于所有以其他形式表達的國家意志。[8]代表人民意志的法律優(yōu)越于一切行政判斷，任何行政活動都不得違反法律規(guī)定，而且行政措施不得在事實上廢止、變更法律。法律對課稅要素和課稅程序都作出了非常明確的規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律的規(guī)定執(zhí)行，而不能在法律規(guī)定的范圍以外作出對納稅人不利的行為，即使是最高稅務(wù)機關(guān)也無權(quán)作出類似的規(guī)定。納稅人只應(yīng)根據(jù)稅法的明確要求負擔(dān)其法定的納稅義務(wù)，沒有法律的明確規(guī)定，納稅人不應(yīng)承擔(dān)其他義務(wù)。由于稅收法定主義原則的側(cè)重點在于限制征稅一方濫用稅權(quán)，保護納稅人權(quán)利，它要求構(gòu)成課稅要素的規(guī)定應(yīng)當(dāng)盡量明確，避免出現(xiàn)歧義。因此凡規(guī)定含糊不清或沒有規(guī)定的，都應(yīng)從有利于納稅人的角度理解。也就是說，只要沒有違背稅法中明文規(guī)定的內(nèi)容，納稅人無論是利用優(yōu)惠規(guī)定也好，還是利用稅法不完善之處也好，都是納稅人的權(quán)利，是合法的，應(yīng)當(dāng)受到保護。所謂“凡非法律禁止的都是允許的”反映在稅法領(lǐng)域就是稅收法定主義原則。[9]如果稅務(wù)機關(guān)針對納稅人的稅收籌劃活動制定專門的限制措施，而該措施和法律規(guī)定又是相沖突的，那么這種措施就是違法的，不能對納稅人產(chǎn)生約束力，納稅人只要采取法律規(guī)定的或者法律沒有禁止的方式進行稅收籌劃，就不會受到法律的制裁，完全可以達到節(jié)稅增收的目的。
3.國家為納稅人開展稅收籌劃提供保護和法律救濟。對于征稅主體雙方來說，所處的地位與立場是截然不同的，納稅人從實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化著眼，必然采取各種措施，努力降低稅收成本，減輕稅收負擔(dān)，也可能會利用現(xiàn)行稅法的漏洞。而征稅機關(guān)作為國家財政籌集部門，必然設(shè)法增加稅收收入，反對納稅人稅收籌劃的行為，這就產(chǎn)生了一種矛盾。過去我們從國家分配論出發(fā)，傾向于保證稅務(wù)機關(guān)的征稅權(quán)力，而隨著稅收理念的轉(zhuǎn)變，人們逐步認識到保護私有財產(chǎn)的重要性。稅收法定主義原則雖然未明確載入我國法律，但在現(xiàn)有的一些法律法規(guī)中已有體現(xiàn)，例如《稅收征收管理法》第51條規(guī)定：“納稅人超過應(yīng)納稅額繳納的稅款，稅務(wù)機關(guān)發(fā)現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)立即退還?！边@說明按照法律規(guī)定繳納稅款之外的任何款項，都是對納稅人私有財產(chǎn)的侵害。同理，納稅人進行稅收籌劃節(jié)約的稅款屬于納稅人的合法收入，按照稅收法定主義原則應(yīng)該得到法律的保護。[9]當(dāng)稅務(wù)機關(guān)和納稅人就稅收籌劃發(fā)生糾紛，稅務(wù)機關(guān)對納稅人作出行政處罰后，如果納稅人不服，認為稅務(wù)機關(guān)侵犯了自己的合法權(quán)益，可以有兩種救濟方式可供選擇：（1）納稅人認為行政處罰違法或者不合理，可以在法定的期限內(nèi)向作出行政處罰的稅務(wù)機關(guān)的上一級機關(guān)提起行政復(fù)議，由上一級機關(guān)對行政處罰是否合法或者合理進行審查并且作出行政復(fù)議決定；（2）納稅人也可以在法定期限內(nèi)直接向有管轄權(quán)的人民法院提訟，由人民法院依法對行政處罰是否合法進行審查并且作出相應(yīng)的裁判。如果納稅人先提起行政復(fù)議，而后對行政復(fù)議決定不服的，可以在法定期限內(nèi)向人民法院，由人民法院對行政復(fù)議決定進行審查。
因此，只要稅務(wù)機關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展征稅活動，嚴(yán)格依法辦事，充分尊重納稅人稅收籌劃的權(quán)利，并且由國家為納稅人提供及時的救濟途徑，稅務(wù)機關(guān)和納稅人之間完全能夠建立起和諧穩(wěn)定的稅收法律關(guān)系。
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[7]黃黎明。稅收籌劃及其法律問題研究[J].江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2003，（4）。
一、完成的主要工作
（一）進一步加強稅收執(zhí)法督察工作，圍繞工作大局，突出監(jiān)督重點。今年4月1日，國家稅務(wù)總局《稅收執(zhí)法督察規(guī)則》頒布實施，結(jié)合區(qū)局要求我處及時安排本年度執(zhí)法督查工作，6月初，為迎接區(qū)局執(zhí)法督查檢查組，由法規(guī)處牽頭組織，征管處、稅政一處、稅政二處、計財處、信息處共同組成檢查組，對天山區(qū)地稅、縣局20__年5月至2013年4月的稅收執(zhí)法情況開展自查工作。以區(qū)局執(zhí)法督查內(nèi)容為重點，由各業(yè)務(wù)處（室）分別制定《檢查項目表》，內(nèi)容包括檢查路徑、檢查方法、抽查比例等。對查出的問題，當(dāng)場進行反饋，并要求天山區(qū)地稅、縣局限期進行整改。此次的考核結(jié)果納入市局目標(biāo)管理考核。
（二）接受區(qū)局督察內(nèi)審組對我局稅收執(zhí)法及相關(guān)工作進行檢查。作為被查單位我處積極配合督查工作，認真梳理督查結(jié)果，積極落實整改意見，及時出具反饋報告，為后期的整改工作打下基礎(chǔ)。使我局今后的稅收執(zhí)法工作質(zhì)量進一步提高。
（三）結(jié)合稅收工作實際，擴大執(zhí)法督察范圍。2013年1月，我處組織人員對全市各區(qū)（縣）局20__年至今，正在執(zhí)行和已經(jīng)終止的委托代征業(yè)務(wù)進行了摸底調(diào)查。對委托代征的范圍、稅種及計稅依據(jù)、代征期限、票證管理、手續(xù)費支付比例及支付方式進行了檢查規(guī)范，使執(zhí)法督察觸角涉及到稅收工作的各個層面，為我局執(zhí)法監(jiān)督的范圍進一步擴大打下基礎(chǔ)。
（四）認真開展制度廉潔性審查和優(yōu)化稅務(wù)行政審批檢查工作。今年4月，對全局系統(tǒng)各項規(guī)章制度和稅務(wù)行政審批項目的檢查，市局系統(tǒng)沒有違規(guī)出臺各項制度的現(xiàn)象，但是仍存在審批時限過長，審批程序過多，增設(shè)審批項目的問題，通過檢查要求各單位都予以清理和整改，提高了工作效率，方便了納稅人，優(yōu)化了納稅服務(wù)質(zhì)量。
（五）認真完成稅收宣傳月和法制宣傳教育及培訓(xùn)工作。
1.配合市國稅局牽頭開展稅收宣傳月活動，聯(lián)合稅政一處、二處，第一分局、征管處在“亞心網(wǎng)”進行“局長話稅收”在線訪談節(jié)目，通過稅務(wù)干部與廣大網(wǎng)民直接交流，答疑解惑，解決納稅人關(guān)心的熱點難點問題，起到了良好的宣傳作用。
2.認真整理歸納稅收政策熱點問題，通過案例的形式，運用納稅人通俗易懂方式在《晨報》、《晚報》、《經(jīng)濟報》等媒體開辟專欄，進行稅收政策的宣傳，收到了良好的效果。
3.在報紙開辟專欄，對5起稅務(wù)違法案件進行實名制曝光，對稅務(wù)違法行為納稅人起到了震懾作用。增強了全社會依法納稅的責(zé)任感。
4.結(jié)合稅收宣傳月在全局系統(tǒng)開展第十個“憲法、法律宣傳月”活動，并按要求上報總結(jié)。
5.組織全系統(tǒng)干部1300余人參加公職人員學(xué)法考試，購買教材，輔導(dǎo)培訓(xùn)，在工作繁忙的情況下，指派人員參加全市統(tǒng)一閉卷考試，進一步增強了全體干部依法行政、維護穩(wěn)定和民族團結(jié)的意識。
6.按照年初我處的培訓(xùn)計劃，從市委黨校聘請教授對市局系統(tǒng)業(yè)務(wù)骨干進行依法行政業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對依法行政、《行政處罰法》、《行政強制法》等相關(guān)法律、法規(guī)進行系統(tǒng)學(xué)習(xí)，并通過測試提高培訓(xùn)質(zhì)量。
（六）進一步加強規(guī)范性文件管理，完善業(yè)務(wù)類文件審核流程。按照規(guī)范性文件管理范圍“宜寬不宜窄”的原則，我處對各業(yè)務(wù)處（室）出臺的文件納入管理，各處（室）草擬的文件提請我處審核，屬于規(guī)范性文件的，按《烏魯木齊地方稅務(wù)局稅收規(guī)范性文件制定管理操作規(guī)程》的規(guī)定制發(fā)；不屬于規(guī)范性文件的，按公文處理流程制發(fā)。有效防止不當(dāng)“紅頭文件”出臺。
按區(qū)局要求完成《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》實施后相關(guān)情況統(tǒng)計表及分析報告，為進一步做好規(guī)范性文件的管理打好基礎(chǔ)。
（七）稅收政策調(diào)研工作
1.3月中旬，烏魯木齊國際稅收研究會召開一屆六次常務(wù)理事會，總結(jié)了20__年度研究會工作，討論了2013年工作要點；宣讀了20__年度優(yōu)秀稅收科（調(diào)）研論文表彰通報，為獲“優(yōu)秀論文組織獎”的五個單位頒發(fā)了獎牌。同時安排部署了2013年度課題和研究方向。
2.今年，烏魯木齊國際稅收研究會課題申報采取三個層次的形式，即：重點課題、專項性課題、群眾性課題相結(jié)合，重點課題和專項性課題注重深層次理論研究，有一定的指導(dǎo)作用，群眾性課題注重可操作性的探討，相輔相成，理論服務(wù)于實踐。今年研究會確定重點課題2個，專項性課題7個。
（八）上半年審理重大案件2起，涉稅金額1901多萬元。
（九）其他工作
1.制定并報送《烏魯木齊市地稅局法治機關(guān)創(chuàng)建活動實施意見》，不斷完善依法行政工作各項制度。
2.上報市 人大對《民族區(qū)域自治法》實施情況調(diào)研報告。
3.向市法制辦報送法制信息13篇，動態(tài)反應(yīng)我局依法行政工作情況。
4.為全面做好“六五”普法工作，總結(jié)上報《烏魯木齊市地方稅務(wù)局“六五”普法中期自查總結(jié)》，查遺補缺，認真做好普法依法治理工作。
5.按照市局統(tǒng)一安排，完成維穩(wěn)工作任務(wù)，聽從指揮，統(tǒng)一行動，全處人員按時到崗，無一人因個人私事影響工作，體現(xiàn)了很強的團隊意識。
二、存在的問題
1.與上級機關(guān)及相關(guān)處室的溝通、協(xié)調(diào)不夠，造成有些工作被動，今后要積極加強與市委、市政府相關(guān)部門，區(qū)局及市局各業(yè)務(wù)處（室）的協(xié)作、交流，增強工作主動性。
2.我處上半年人員變動較大，有兩人調(diào)區(qū)局工作，新增人員需要一個適應(yīng)階段，工作中會出現(xiàn)銜接不暢的問題。
3.人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力有待進一步提高。
三、下半年工作安排
1.積極與征管處配合，完成好下半年的稅收執(zhí)法督察工作。
2.進一步完善和規(guī)范重大稅務(wù)案件審理工作，同時提高重大稅務(wù)案件審理工作效率。
經(jīng)市局研究決定，于今天召開全市地稅系統(tǒng)依法治稅工作會議。這次會議主要任務(wù)是：貫徹落實全省依法治稅工作會議精神，總結(jié)前期我市地稅依法治稅和政策法規(guī)工作，深入貫徹《省地方稅務(wù)局關(guān)于加強依法治稅工作的意見》，圍繞全市地稅工作會議精神，明確今年法規(guī)工作主要任務(wù)，確保我市地稅依法治稅工作實現(xiàn)新跨越。根據(jù)會議安排,下面，我就全市地稅系統(tǒng)依法治稅及政策法規(guī)工作講幾點意見:
一、2011年依法治稅及政策法規(guī)工作的回顧
2011年，全市地稅系統(tǒng)深刻領(lǐng)會全省地稅工作會議精神，堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)地稅工作，勇于創(chuàng)新，大膽突破，在努力實現(xiàn)地稅“十一五”規(guī)劃良好開局和開創(chuàng)地稅和諧發(fā)展新局面的要求下，深入貫徹國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》，逐步推進我市依法治稅工作。為進一步強化我局依法治稅能力與水平，完善法制工作相關(guān)制度，優(yōu)化稅收執(zhí)法內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，每項工作務(wù)求“高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求”。在工作方法上堅持創(chuàng)新理念，理論與實踐高度結(jié)合。具體表現(xiàn)為充分發(fā)揮了法規(guī)部門的職能作用,法制工作機制與隊伍建設(shè)得到進一步完善，內(nèi)部約束促進稅收規(guī)范執(zhí)法成效明顯,政務(wù)公開工作屢獲好評,稅收調(diào)研工作成績顯著。
（一）把依法治稅作為地稅工作的靈魂，規(guī)范稅收執(zhí)法。推進依法治稅，深化征改革強化科學(xué)管理，加強隊伍建設(shè)，是地稅部門必須必須長期抓好的四方面工作，也是做好新時期地稅工作這篇大文章必須牢牢把握的主題。四方面的工作涵蓋了稅收工作的主要內(nèi)容，且相互聯(lián)系，相互促進，辯證統(tǒng)一。依法治稅尤應(yīng)放在首位，它是地稅工作的靈魂。正是基于這么一個指導(dǎo)思想和工作理念。全市地稅系統(tǒng)的稅收執(zhí)法才更加規(guī)范，稅收政策的執(zhí)行力和水平也得到了進一步的提高，具體表現(xiàn)在：一是依法治稅工作目標(biāo)明確。一年來,市局把堅持依法治稅，提高收入質(zhì)量，作為各級地稅機關(guān)的工作目標(biāo)，要求各地嚴(yán)格執(zhí)行“依法征稅，應(yīng)收盡收，堅持不收過頭稅，堅決防止和制止越權(quán)減免稅”的組織收入原則。嚴(yán)禁搞“水份”，嚴(yán)禁引稅、買稅、賣稅，嚴(yán)禁寅吃卯糧征收過頭稅，從而較好地解決了前些年個別地方出現(xiàn)的收入水份問題。一種“有法可依，有法心依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的氛圍日益濃厚，也為地稅事業(yè)的和諧發(fā)展打下了堅實的法治基礎(chǔ)。二是加大政務(wù)公開力度，為納稅人創(chuàng)業(yè)提供陽光服務(wù)。市局把政務(wù)公開工作納入全局性規(guī)劃，制定下發(fā)了《市地方稅務(wù)局深化政務(wù)公開開展“陽光行動”實施方案》、《市地方稅務(wù)局關(guān)于深化政務(wù)公開開展“陽光行動”的有關(guān)規(guī)定》、《市地方稅務(wù)局關(guān)于進一步加強政務(wù)公開促進機關(guān)效能建設(shè)的通知》，通過推行和完善“一屏、一卡，兩網(wǎng)、兩工程，三欄、三紀(jì)要，四系統(tǒng)”的形式，不斷豐富了政務(wù)公開的內(nèi)容和形式，政務(wù)公開工作取得了明顯的成效，增加了工作透明度、改進了工作作風(fēng)、強化了廉政建設(shè)，打造了“陽光”地稅。全市政務(wù)“陽光行動”工作得到市委、市府領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定和各兄弟單位的高度贊揚。三是加大稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行力度，樹立不依法減免也是收取過頭稅的理念，稅收減免效果明顯。據(jù)統(tǒng)計，全市地稅系統(tǒng)2011年共減免安置下崗失業(yè)人員再就業(yè)相關(guān)地方稅收1987萬元，其中從事個體經(jīng)營的下崗失業(yè)人員減免稅收1931萬元、安置下崗失業(yè)人員的企業(yè)減免稅收56萬元，減免稅務(wù)登記工本費5萬元，惠及下崗失業(yè)人員5400多人。四是政策法規(guī)部門自身建設(shè)不斷加強。市局法制機構(gòu)于2009年設(shè)立以后，非常重視政策法規(guī)隊伍建設(shè)。法制干部通過認真學(xué)習(xí)黨的基本理論與基本路線，不斷提高自身政治理論水平；積極參與重點稅收調(diào)研課題研究，努力提高業(yè)務(wù)理論研究水平；進一步細化法制崗位職責(zé)并編入規(guī)范化管理體系，明顯提高了工作質(zhì)量與效率。市局法規(guī)科在2011年機關(guān)目標(biāo)管理考核中已位居前列。通過公務(wù)員公開招考，省局為我市每個縣（市、區(qū)）局都招收了至少一名法律專業(yè)本科畢業(yè)生（專職專崗）。法制力量得到充實。目前，全系統(tǒng)法制機構(gòu)在人員配備上基本完善,為下一步建設(shè)稅收法律人才庫打下良好基礎(chǔ)。法制力量得到空前加強，將對今后市地稅系統(tǒng)的依法治稅建設(shè)以及法制工作快速發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。
（二）強化制度建設(shè)，逐步夯實法制基礎(chǔ)。
全市地稅系統(tǒng)把完善重案審理工作機制為突破口，強化稅收法制制度建設(shè)。根據(jù)全市地稅系統(tǒng)重案審理比例與審理質(zhì)量方面的不足，市局出臺了《全市地方稅務(wù)系統(tǒng)重大稅務(wù)案件審理辦法》?！掇k法》的出臺，有效地健全了全市重案審理機制?！掇k法》分別針對市、縣案件稽查工作的客觀實際細化了重案審理的范圍與工作程序?！掇k法》有三特點，1）是全面性。不僅將市、縣兩級審理范圍、標(biāo)準(zhǔn)全部細化列明，而且將審理的崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)程序、文本體例全部作了規(guī)定。2）是可操作性強?！掇k法》是根據(jù)我市地稅系統(tǒng)的崗位設(shè)置的實際情況撰寫的，各相關(guān)單位、各相關(guān)崗位可以完全依據(jù)《辦法》開展重案審理工作，不用再去查閱其他規(guī)定。3）是有一定的創(chuàng)新。在市、縣兩級重案審理范圍及標(biāo)準(zhǔn)上做到既符合省局制定的規(guī)范化管理A類文本，又能結(jié)合實際，敢于創(chuàng)新，在使用作功能上敢于突破。
強化《稅收規(guī)范文件管理辦法》的落實工作，加大了對規(guī)范性文件的制定、報備工作的推動力度。各縣（市、區(qū)）局對稅收規(guī)范性文件管理辦法的執(zhí)行力度明顯提高，尤其是在省局法規(guī)處的多次指導(dǎo)下，永豐縣地稅局規(guī)范性文件管理與制定工作成績顯著，去年報備的規(guī)范性文件在制定依據(jù)、說明及文件合法性上質(zhì)量都很高。
（三）稅收調(diào)研工作成效顯著。今年在稅收調(diào)研工作方面，主要完善了一個機制，拓展了兩個平臺，實現(xiàn)了三個確保。一個機制,即在完善稅收科調(diào)研的管理辦法和考核辦法的基礎(chǔ)上，出臺了《市地稅系統(tǒng)稅收科調(diào)研獎勵辦法》、《市地稅系統(tǒng)稅收調(diào)研工作管理辦法》;兩個平臺,即在《地稅》第三版開辟專門的地稅調(diào)研園地及在《市地方稅務(wù)局》網(wǎng)站開辟了地稅調(diào)研園地欄目，為全市地稅干部從事稅收調(diào)研及交流提供了載體;“三個確?！?是確保圓滿完成省局下達的稅收科調(diào)研任務(wù)、確保完成省局目標(biāo)管理考評的工作目標(biāo)、確保調(diào)研質(zhì)量好于上年。
2011年，全市調(diào)研作品無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都取得巨大進步，全市地稅系統(tǒng)調(diào)研水平已邁上新臺階。2011年度共組織撰寫了省局重點調(diào)研課題論文30篇，發(fā)表調(diào)研文章176篇，其中國家級12篇，省級18篇。尤其是市局黨組書記、局長劉瓊同志百忙之中親自撰寫多篇論文，其中《堅持三個服務(wù)，服務(wù)三個》，在省局2011年度優(yōu)秀稅收科（調(diào)）研文章評比中，榮獲一等獎（是市地稅局成立已來，首位獲得省局優(yōu)秀論文評比一等獎的設(shè)區(qū)市局領(lǐng)導(dǎo)）?！段沂新眯猩缧袠I(yè)納稅現(xiàn)狀分析及對策》在市政府《決策參考》上發(fā)表，并獲市府領(lǐng)導(dǎo)好評?；鶎诱{(diào)研人才熱情也很高漲，井岡山市地稅局譚欽同志，多年來始終堅持撰寫業(yè)務(wù)文章，并長期保持高水準(zhǔn)，文章大多發(fā)表在國家級稅收專業(yè)報（刊）。
(四)執(zhí)法監(jiān)督力度加大，效果明顯。執(zhí)法檢查是執(zhí)法監(jiān)督的重要組成部分。市局近兩年對執(zhí)法行為的事后監(jiān)督非常重視。根據(jù)總局及省局關(guān)于開展2011年稅收執(zhí)法檢查工作的要求，市局及時布置了全市地稅系統(tǒng)執(zhí)法檢查工作。并于8月7日至9月8日分別對安福、吉州、永豐、萬安、峽江五個單位2010年7月1日至2011年6月30日地方稅收執(zhí)法狀況實施了重點檢查。9月30日對五家被檢查單位分別下達了《稅收執(zhí)法檢查處理決定書》，限期整改。今年的檢查主要抓了四個方面：一是針對稅收法制工作、組織收入原則、稅收政策執(zhí)行、征收管理，稅務(wù)稽查等檢查內(nèi)容，細化了36個小項為必檢內(nèi)容。重點突出在近年來各縣（市、區(qū)）局2010年開展的幾項較大規(guī)模的稅收清理工作上，既可達到促進稅收征管工作，又可以為今后各種專項稅收清理總結(jié)經(jīng)驗。主要檢查“房屋出租”、“私人建房”等專項稅收清理工作，是否按照總局與省局的有關(guān)要求執(zhí)行政策,是否存在執(zhí)法程序缺失，征稅主體混淆現(xiàn)象。二是檢查樣本的選擇方面。突出重點稅源稅款征收與稅務(wù)管理、稽查的檢查。著重檢查了房地產(chǎn)業(yè)、采礦業(yè)等。三是檢查的手段及方法上，嘗試?yán)谜鞴苄畔⑾到y(tǒng)查詢平臺實施檢查。既加深了對征管信息系統(tǒng)的深入了解與學(xué)習(xí)，又能發(fā)現(xiàn)在新征管模式下的稅收征管工作容易出問題的地方。四是在檢查結(jié)果反饋方面。將13個檢查指標(biāo)進行橫向比較，以“百分制”方式進行評比。通過相互比較來量化被檢單位執(zhí)法水平的高低。最后評分結(jié)果在《2011年全市地稅系統(tǒng)稅務(wù)執(zhí)法檢查通報》上予以公布。由于目標(biāo)明確，方法得當(dāng)，評比新穎，而使我局2011年的稅收執(zhí)法檢查工作得到了省局肯定。省局領(lǐng)導(dǎo)在點評全省地稅的稅收執(zhí)法檢查工作上，認為的工作具有創(chuàng)新性。一年來，各縣（市、區(qū)）局的執(zhí)法檢查工作也取得了階段性成果?？h地方稅務(wù)局開展的執(zhí)法檢查較好地總結(jié)了當(dāng)前稅收征管基礎(chǔ)上普遍存在的20個問題，同時還提出了改進建議。稅收執(zhí)法監(jiān)督力度的加大，有力地促進了稅收征管水平的提高。
安福縣地稅局能緊緊圍繞市局工作思路，高度重視稅收執(zhí)法規(guī)范，強化征管力度，在監(jiān)控重點稅源，挖掘新稅源，堵塞漏洞，創(chuàng)新工作方法等方面取得成效，私人建房稅收管理取得突破；吉州區(qū)地稅局高度重視抓稅源管理工作，對重點稅源動態(tài)跟蹤管理效果明顯，對飲食業(yè)、美容美發(fā)業(yè)、保健足浴行業(yè)電腦定稅工作推動有力，工業(yè)園土地使用稅征收有成效；永豐縣地稅局圍繞規(guī)范執(zhí)法，行政許可、執(zhí)法責(zé)任崗責(zé)體系、執(zhí)法過錯責(zé)任追究等方面落實有力，在提高收入質(zhì)量方面取得顯著成效。萬安縣地稅局以加強機關(guān)效能建設(shè)，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，征管基礎(chǔ)、基層建設(shè)等各項工作都取得明顯進步，尤其是對教育、醫(yī)療行業(yè)管理比較到位。峽江縣地稅局能主動培植稅源，著力抓好重點稅源，強化車輛稅收管理，注意加強干部業(yè)務(wù)素質(zhì)培養(yǎng)。在稅收執(zhí)法檢查中我們還發(fā)現(xiàn)了一些具有共性的問題：一是規(guī)范性文件的制定與報備還需加強；二是稅收征管工作還要抓深抓細，嚴(yán)格執(zhí)行國家稅收政策；三是要進一步抓好稅源管理；四是規(guī)范實施稅務(wù)稽查，既要程序合法，好要實體合法，應(yīng)補則補，應(yīng)罰則罰。
二、關(guān)于2012年的依法治稅和政策法規(guī)工作任務(wù)
今年全省地稅依法治稅工作的總體思路是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照構(gòu)建社會主義和諧社會的總要求，深入貫徹全省地稅工作會議精神，認真落實省局《關(guān)于加強依法治稅工作的意見》，抓好“一項建設(shè)”（隊伍建設(shè)），把握“三個重點”（加強稅收執(zhí)法監(jiān)督、推行執(zhí)法責(zé)任制、開展稅收法律救濟），實現(xiàn)“兩個提高”（地稅具體和抽象行政行為水平），充分發(fā)揮政策法規(guī)部門職能作用，全面提升地稅依法治稅工作水平。
根據(jù)省局的總體思路和地稅的實際，2012年,全市地稅系統(tǒng)依法治稅和政策法規(guī)工作的具體目標(biāo):一是地稅干部的法律意識明顯增強，地稅相關(guān)法律考試通過率達到98%以上；二是地稅執(zhí)法行為更加規(guī)范，執(zhí)法水平穩(wěn)步提升，執(zhí)法準(zhǔn)確率達到98%以上；三是通過創(chuàng)新方式和加大責(zé)任追究力度，進一步完善稅收執(zhí)法事前、事中、事后監(jiān)督體系，實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督更加嚴(yán)密有力；四是在保持地稅收入持續(xù)增長的條件下，保證地稅收入質(zhì)量不下降；五是通過稅法宣傳和行風(fēng)建設(shè)，依法治稅環(huán)境繼續(xù)優(yōu)化；六是通過全系統(tǒng)的共同努力，使地稅部門依法行政的水平在全市位居前列。圍繞上述目標(biāo)，我們必須著力抓好以下幾項工作：
（一）抓好規(guī)范性文件的管理，確保文件管理規(guī)范
一是分級全面清理稅收規(guī)范性文件。在2012年4月底前對我市地稅部門制定的未明示作廢的規(guī)范性文件進行全面清理。梳理我市地稅系統(tǒng)現(xiàn)有稅收規(guī)范性文件，按總局要求廢除或修改與稅法不合或有歧義的稅收規(guī)范性文件，廢除稅法或上一級地稅機關(guān)已有明確規(guī)定的不需再作制定的稅收規(guī)范性文件，對經(jīng)逐級審查后需保留規(guī)范性文件在市、縣兩級外網(wǎng)公示電子文檔并錄入內(nèi)網(wǎng)條法庫，對經(jīng)審查后需修改的規(guī)范性文件，屬于市局的由原起草科室修改后按規(guī)范性文件制定程序報局長辦公會通過后重新公示并由法規(guī)科上報備案，屬于縣局的由縣局修改后上報備案。
二是制定《市地稅系統(tǒng)規(guī)范性文件管理辦法》，修改相應(yīng)規(guī)范化文本。全面統(tǒng)一規(guī)范我市地稅系統(tǒng)規(guī)范性文件的各項管理，細化規(guī)范性文件的制定、審查、審核、備案、公示、清理、歸檔等管理。市、縣兩級地稅機關(guān)出臺的制度辦法，必須合法、適當(dāng)、規(guī)范，嚴(yán)禁超越政策規(guī)定，擅自作出損害管理相對人合法權(quán)益或增加其義務(wù)的規(guī)定。對于同級地方政府出臺的違規(guī)涉稅文件，應(yīng)向該文件備案機關(guān)提出書面審查建議的并向上級地稅機關(guān)報告，不得作為決策的依據(jù)。未經(jīng)法規(guī)部門審查或者會簽的稅收規(guī)范性文件一律不得出臺。稅收規(guī)范性文件后，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)自之日起30日內(nèi)向上一級機關(guān)報送備案。市局負責(zé)對下級地稅機關(guān)上報備查備案的稅收規(guī)范性文件依法嚴(yán)格審查，不符合規(guī)定的要責(zé)令制定機關(guān)限期改正。
（二）全面貫徹依法治稅思想，嚴(yán)格依法征管
1.堅持組織收入原則，確保收入質(zhì)量不下降。始終堅持“依法征稅，應(yīng)收盡收，堅決不收過頭稅、堅決防止和制止越權(quán)減免稅”的組織收入原則，嚴(yán)禁搞“水分”，嚴(yán)禁引稅、買稅、賣稅，嚴(yán)禁寅吃卯糧收過頭稅，嚴(yán)格按收入預(yù)算級次入庫稅款，保證地稅收入質(zhì)量。強化不落實稅收優(yōu)惠政策也是收過頭稅的意識，切實落實好下崗再就業(yè)等支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。
2．切實落實稅收管理員制度?？茖W(xué)合理配置稅收管理員，縣（市、區(qū)）局稅收管理員數(shù)量占本單位人員總數(shù)60%以上。建立稅收管理員工作手冊，明確稅收管理員工作職責(zé)，合理分配工作任務(wù)，做到周有計劃、日有安排，出臺全市地稅系統(tǒng)巡查巡管制度及考核辦法，按季度對稅收管理員工作進行工作考核，實行責(zé)任追究和通報。積極運用稅收管理員工作管理軟件，運用軟件面達100％。
3.加強核定征收工作管理。遵循合法、合理、公平、公正的原則，正確行使稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)。堅決杜絕稅款核定中的隨意性現(xiàn)象，嚴(yán)格執(zhí)行《省地方稅務(wù)局民主評稅管理辦法》規(guī)定的評稅規(guī)則、評稅方法，按照業(yè)戶自報、典型調(diào)查、定額核定、張榜公布、上報審批、下達執(zhí)行的程序和確定定稅指標(biāo)、定稅參數(shù)、定稅系數(shù)、應(yīng)納定稅額的步驟等工作要求，切實規(guī)范稅款核定工作。對實行核定征收的納稅戶，要按照3%的比例進行檢查。嚴(yán)格控制核定征收范圍，對個體、私營、股份制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模達到一定標(biāo)準(zhǔn)的，不得實行核定征收，堅決糾正目前稅款核定工作中的執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象。具體標(biāo)準(zhǔn)由各地結(jié)合實際自行確定上報市局備案。
（三）加強依法決策，嚴(yán)格執(zhí)行稅收政策：
1、加強涉稅審批事項管理，確保權(quán)限合法、資料真實、合法、完整，程序完備，不超時限。
2、加強減免稅管理，根據(jù)省局即將下發(fā)的減免稅規(guī)程，制定相應(yīng)辦法，修改規(guī)范化文本，對重大減免稅審批、財產(chǎn)損失扣除、國產(chǎn)設(shè)備投資抵免等事項，按規(guī)定經(jīng)局務(wù)會或局長辦公會集體審定和上報。
3、建立稅收政策執(zhí)行情況調(diào)研機制，加強稅收政策執(zhí)行情況的調(diào)研，完成省局和市局布置的政策調(diào)研工作。
4、認真執(zhí)行國家稅務(wù)總局《關(guān)于開展稅收政策執(zhí)行情況反饋報告》制度，及時做好執(zhí)行情況反饋報告工作。
（四）強化執(zhí)法監(jiān)督力度，完善法律救濟工作：
1.參照征管科管質(zhì)量查詢權(quán)限，調(diào)整政策法規(guī)部門負責(zé)人征管系統(tǒng)查詢?nèi)?，以加強事前及事中監(jiān)督。
2.認真開展執(zhí)法檢查，規(guī)范執(zhí)法行為檢查。對執(zhí)法行為的檢查，統(tǒng)一歸口政策法規(guī)部門牽頭組織實施，防止多頭檢查。市局將下發(fā)全年檢查方案，7月開展收入質(zhì)量專項檢查，9月對4－5個縣（市）局2011年－2012年7月執(zhí)法情況進行全面檢查。日常執(zhí)法檢查不再硬性規(guī)定2次以上。各地要按照市局要求，不斷規(guī)范檢查工作，做到有計劃，有方案、有檢查通知書、有工作底稿、有行政執(zhí)法糾正通知書、有整改報告、有總結(jié)，有通報。要在創(chuàng)新檢查方式和提高檢查效果上下功夫。市局今年將對納稅人進行延伸檢查，檢查工作的開展及檢查發(fā)現(xiàn)的問題納入年度系統(tǒng)績效管理考核。加大稅收執(zhí)法過錯責(zé)任追究力度，對違法決策、違法征管、違法檢查等執(zhí)法過錯行為，堅決落實責(zé)任追究，對確認的執(zhí)法過錯視情節(jié)輕重由市、縣分別予以追究。
3.全面推行執(zhí)法責(zé)任制手工考核，開展電子考核試點工作。根據(jù)規(guī)范化設(shè)置的執(zhí)法崗位，全面修訂制定全市地稅系統(tǒng)執(zhí)法責(zé)任制文本及考核方案，在全系統(tǒng)分責(zé)任單位推行執(zhí)法責(zé)任制按季手工考核。選擇兩個縣市部分執(zhí)法崗位，利用征管信息系統(tǒng)及其他電子信息進行電子考核試點。
4.強化對稽查案件的執(zhí)法監(jiān)督
（1）重案審理：嚴(yán)格按《市地稅系統(tǒng)重案審理辦法》要求開展重案審理工作，確保審理比例、審理程序和質(zhì)量達到要求。審理重大案件不少于全年案件10%，標(biāo)準(zhǔn)達不到審理比例的（10％），必須下調(diào)標(biāo)準(zhǔn)?？h市下調(diào)標(biāo)準(zhǔn)報市局法規(guī)科備案，市局下調(diào)標(biāo)準(zhǔn)報省局法規(guī)處備案
（2）確定年度稽查案件復(fù)查方案，開展稽查案件復(fù)查工作。市稽查局負責(zé)對縣（市）地稅局稽查局稅務(wù)稽查案件的復(fù)查，復(fù)查案件不低于被復(fù)查單位當(dāng)年結(jié)案稽查案件的5%。
5.暢通行政救濟渠道，積極開展行政復(fù)議工作。鼓勵納稅人通過行政復(fù)議等途徑，維護自身合法權(quán)益。通過行政復(fù)議等途徑化解行政爭議，對符合法律規(guī)定的行政復(fù)議申請，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時受理申請，及時公正作出行政復(fù)議決定。探索建立行政復(fù)議聽證、調(diào)查等制度，增強透明度。
（五）弘揚好的傳統(tǒng)，高質(zhì)量完成稅收科調(diào)研任務(wù)
要求各縣（市、區(qū)）局繼續(xù)抓好稅收科調(diào)研工作，充分重視課題研究與組織撰寫工作，單位負責(zé)人要親自參與撰寫稅收調(diào)研文章，理論結(jié)合實際，積極展開有效調(diào)查研究。要注重培養(yǎng)調(diào)研人才，壯大調(diào)研隊伍，確保完成下達的調(diào)研任務(wù)，創(chuàng)新方式激勵調(diào)研人員，力爭寫出高質(zhì)量文章，多出精品。
（六）加強政策法規(guī)隊伍建設(shè)，提高法制工作水平
1.健全縣局法制機構(gòu)，充實縣局法制人員?？h級地稅局必須設(shè)立政策法規(guī)股或法制辦，與稅政股合署辦公，并明確一名政策法規(guī)股（法制辦）領(lǐng)導(dǎo)。新進法律專業(yè)人員必須在稅收法制崗工作，需下基層鍛煉的需先在法規(guī)部門報到，鍛煉期為1年。
(一)單純追求收入目標(biāo),稅收職能單一化傾向日益明顯1994年稅制改革以論文來,我國工商稅收收入以年平均近1000億元的速度遞增。除了經(jīng)濟增長、加強征管等因素外,維系高增長的主要因素是政府行為和支持政府行為的稅收“超常措施”。為了完成任務(wù),各級政府和財稅部門繼續(xù)采取“超常措施”,“寅吃卯糧”、“無稅空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象日益公開化、普遍化。任務(wù)高壓下的稅收征管,其危害是顯而易見的。其一,剛性的任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)弱化了剛性的稅收執(zhí)法,看似力度很大,實質(zhì)上是對法律尊嚴(yán)的自我踐踏。其二,大面積的超收,人為改變了正常情況下的稅收數(shù)量和規(guī)模,掩蓋了稅制的運行質(zhì)量和真實的稅收負擔(dān)程度,為宏觀決策提供了虛假的數(shù)字依據(jù)。
(二)一些稅種先天不足,稅收對經(jīng)濟調(diào)節(jié)乏力稅種設(shè)置、稅率設(shè)計的目的,最終要通過征收管理來實現(xiàn)。稅收征管中的一系列問題,使一些稅種的設(shè)置初衷大打折扣?，F(xiàn)行消費稅的征稅對象主要是煙酒。由于大量的欠稅和稅收流失,該稅種的調(diào)節(jié)作用無法發(fā)揮,與政策設(shè)計的初衷大相徑庭。而且,從中央到地方,對煙酒稅收的依賴程度越來越大,實際工作中采取了一些積極扶持政策,完全偏離了限制消費和生產(chǎn)的初衷,稅收調(diào)節(jié)嚴(yán)重乏力。
(三)財務(wù)核算虛假,稅收監(jiān)督不到位1.偷稅逃稅普遍化、社會化,稅收差額嚴(yán)重。稅收差額是衡量一國稅收征管效率的重要指標(biāo)。據(jù)調(diào)查,我國的稅收差額大體在30%-40%。當(dāng)前的突出問題是,一些不法分子大肆盜竊、偽造、倒賣和虛開、代開增值稅專用發(fā)票,違法數(shù)額巨大,觸目驚心。2.財務(wù)核算成果人為控制,經(jīng)營指標(biāo)虛假。受各種利益因素影響,許多企業(yè)建有兩套或三套賬目,在上報經(jīng)營成果或計算稅金時,往往使用虛假賬目,形成稅收監(jiān)督的真空。一些沒有設(shè)立兩套賬目的單位,在財務(wù)核算上也摻雜許多虛假成分,看似規(guī)范合理的會計核算掩蓋著許多經(jīng)過處理的問題。虛假的財務(wù)核算不僅導(dǎo)致稅收流失,還造成國民經(jīng)濟統(tǒng)計指標(biāo)的失真。3.某些企業(yè)腐敗嚴(yán)重,侵蝕稅基。企業(yè)負責(zé)人的腐敗,屢禁不止,局部地區(qū)愈演愈烈,已經(jīng)成為社會毒瘤和頑癥。盡管企業(yè)腐敗的表現(xiàn)形式多種多樣,反映在財務(wù)上,毫無例外都是化公為私,侵吞國家資財,侵蝕稅基。
二、存在問題的原因
(一)社會原因———整個社會的執(zhí)法狀況欠佳為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,我國相繼出臺了大量法律法規(guī),長期以來“無法可依”的狀況逐步得到改善。但是,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題一直嚴(yán)重困擾各級政府和執(zhí)法部門。在這樣一個社會大環(huán)境下,稅收執(zhí)法始終處在各種矛盾的焦點上,行政干預(yù)、人情干預(yù)、部門配合不力、司法腐敗等一系列問題嚴(yán)重制約著嚴(yán)格執(zhí)法。1.稅收保全和強制執(zhí)行難。專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌后,出于自身利益的考慮,往往以多種具體操作上的理由拒絕暫停支付和扣繳稅款。金融部門為防范風(fēng)險,實行貸款抵押,企業(yè)資產(chǎn)大部分甚至全部抵押給銀行,稅務(wù)機關(guān)扣押、查封企業(yè)財產(chǎn),有時沒有標(biāo)的物。2.法人案件處理難。一般說來,對納稅人個人的稅務(wù)違章案件比較容易處理,而對法人涉稅案件的處理往往會遇到來自地方的行政干預(yù)和社會的壓力。企業(yè)的稅收問題被查實后,政府一般要予以庇護,稅務(wù)機關(guān)一般也要作出讓步。第6期何朝陽:淺析我國稅收管理存在的問題及對策79一些地方企業(yè)普遍困難,稅務(wù)機關(guān)在案件處理上,不得不考慮社會穩(wěn)定和稅源延續(xù)問題,因而手下留情甚至不了了之。3.涉稅違法案件處罰難。稅收執(zhí)法專業(yè)性較強,司法立案需要重新取證,一些涉稅違法案件查處遲緩,久拖不決,處罰不及時、定案不準(zhǔn)確、執(zhí)法不到位的問題比較突出。
(二)法制原因———稅收立法滯后于改革進程1.大部分稅種沒有通過人大立法,而是以條例形式,法規(guī)層次低,而且具體條款頻繁修改,缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。一些正在執(zhí)行的條款不能作為認定納稅人犯罪的依據(jù),客觀上存在稅務(wù)機關(guān)和司法機關(guān)執(zhí)法上的雙重標(biāo)準(zhǔn)。2.稅收程序法律依據(jù)不足,現(xiàn)行《中華人民共和國稅收征收管理法》,對稅收程序的規(guī)定過于簡單、原則,可操作性差。3.沒有建立獨立的稅務(wù)司法體系,稅務(wù)機關(guān)的職責(zé)和權(quán)力脫節(jié)。
(三)內(nèi)部機制原因———稅收征管機制落后機構(gòu)設(shè)置條塊分割,重疊交叉,成本過高,效能低下。一方面,各種經(jīng)濟成分的重新組合,各種所有制形式的頻繁變動,各行業(yè)的相互交融,使得企業(yè)的經(jīng)濟性質(zhì)、經(jīng)營方式、隸屬關(guān)系呈現(xiàn)明顯的多極性和不穩(wěn)定性。反映到稅收征管上,最突出的問題就是征管范圍無法劃清。另一方面,隨著企業(yè)主管部門的合并、撤銷、精簡、改變職能,原有的行業(yè)格局、所有制格局重新排列,直屬機構(gòu)失去存在必要,城市稅務(wù)直屬分局和區(qū)局并存,給稅收成本的控制、機構(gòu)精簡、管理效能的提高帶來一定負效應(yīng),也給納稅人辦理稅收事宜帶來諸多不便;征收分局與稽查分局在任務(wù)承擔(dān)與職能行使上相脫離;交叉管理,稅負不公,爭搶稅源,漏征漏管嚴(yán)重。
三、對策分析
(一)改革稅收計劃管理,提高其合理性、科學(xué)性1.實事求是,增強稅收計劃管理的科學(xué)性。稅收計劃的制定,除了參考國民經(jīng)濟宏觀發(fā)展計劃和國家預(yù)算收入外,更應(yīng)從經(jīng)濟稅源的實際出發(fā),緊密結(jié)合市場變化,遵循從經(jīng)濟到稅收、積極可靠和留有余地的原則,以“發(fā)展變化”的總觀點來預(yù)測分析經(jīng)濟稅源,使稅收計劃盡量與實際稅源相吻合。為確保計劃制定和分配的科學(xué)化、合理化,一要根據(jù)不同行業(yè)、不同所有者結(jié)構(gòu)確定相應(yīng)的調(diào)查方法和參數(shù)依據(jù),為科學(xué)編制稅收計劃奠定基礎(chǔ);二要在具體編制計劃過程中,采取因素測算法與抽樣調(diào)查法進行綜合驗證,合理科學(xué)地確定每一因素,避免簡單推算,提高計劃準(zhǔn)確度;三要開發(fā)設(shè)計出稅收計劃信息管理軟件,建立縱向可與各級稅務(wù)部門聯(lián)系的征管數(shù)據(jù)庫,橫向可與各部門、重點行業(yè)、重點企業(yè)互相交流的反映市場動態(tài)的數(shù)據(jù)庫,并科學(xué)地將這些信息分類、解釋、分析、轉(zhuǎn)換成編制、分配稅收計劃的正確依據(jù)。2.完善會計改革,保證計劃執(zhí)行的準(zhǔn)確性?，F(xiàn)行稅收會計核算辦法雖以申報應(yīng)征數(shù)作為核算起點,建立了基層征收機關(guān)分戶分稅種明細賬,但由于諸多方面原因,在基層會計實踐中,除入庫數(shù)額外,其他數(shù)據(jù)一定程度上缺乏真實性、完整性,影響了稅收計劃利用會計資料來計算稅收增減因素、測算稅收負擔(dān)和稅收增減幅度、預(yù)測稅源及其變化趨勢。必須進一步完善和加強稅收會計改革,進一步提高計算機在計會領(lǐng)域的應(yīng)用水平,全面真實準(zhǔn)確地反映稅源和稅收收入以及欠稅情況。3.注重調(diào)查研究,增強計劃分析的針對性。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。制定稅收計劃的同志應(yīng)經(jīng)常深入基層了解情況,及時反映征管工作中的新情況、新問題,掌握經(jīng)濟稅源結(jié)構(gòu)和變化情況以及發(fā)展趨勢,提高預(yù)測稅收收入的能力。在稅收計劃執(zhí)行情況分析中,要實現(xiàn)定量分析與定性分析相結(jié)合,既要分析客觀原因,更要分析主觀原因,做到有情況、有數(shù)據(jù)、有比較、有辦法、有預(yù)測,抓住重點。還要實行稅收計劃分析與稅收統(tǒng)計分析相結(jié)合,充分發(fā)揮現(xiàn)有信息資料的作用。4.實行綜合評價,增強計劃考核的合理性。當(dāng)計劃與實際稅源有較大的差距時,不能以計劃沖擊稅法。對各級稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)干部的考評,不能把計劃完成情況好壞作為唯一標(biāo)準(zhǔn),要強調(diào)依法治稅,加大對執(zhí)法情況監(jiān)督考評的份量,以促進稅收管理工作的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。
(二)建立一個法治、高效的稅收征管體系1.稅收工作的基礎(chǔ)就是征管,它既是組織稅收收入、反映征納關(guān)系、傳遞宏觀調(diào)控意圖的重要途徑,也是形成內(nèi)部秩序的基石。內(nèi)部秩序只是對稅收工作結(jié)果的一種狀態(tài)展現(xiàn),能否達到其既定目標(biāo),關(guān)鍵還是要通過稅收征管體系來實現(xiàn)。內(nèi)部秩序與征管體系的關(guān)系滿足“黑箱理論”的原理,內(nèi)部秩序最終體現(xiàn)為一種“輸出”,至于這種“輸出”是井然有序還是雜亂無章,起決定性作用的還是征管體系這個“
論文摘要：稅收管理員制度施行以來，稅收管理員在稅源管理和納稅服務(wù)工作中的作用得以強化，有力地推進了依法治稅工作，稅收征管的質(zhì)量、效率、稅源控管力度得到進一步提升。然而，在稅收管理員制度發(fā)揮積極作用的同時，受諸多因素的影響，現(xiàn)行稅收管理員制度還存在分類不夠細化、管理幅度過大、缺乏獎優(yōu)懲劣機制等問題。本文結(jié)合對吉林省國稅局稅收管理員制度執(zhí)行的實證分析，就進一步完善稅收管理員制度的構(gòu)想和手段做了一些有益的思考。
稅收管理員是指稅務(wù)機關(guān)從事稅源管理和納稅服務(wù)的稅收行政執(zhí)法人員。為推進依法治稅，切實加強對稅源的科學(xué)化、精細化管理，自國家稅務(wù)總局2005年起實施稅收管理員制度以來，稅收管理員在稅收管理中的作用得到了強化，“淡化責(zé)任，疏于管理”的現(xiàn)象得到有效緩解，稅收征管的質(zhì)量、效率、稅源控管力度得到進一步提升。在稅收管理員制度發(fā)揮積極作用的同時，由于經(jīng)營形式的多元化、稅源管理日趨復(fù)雜，以及受傳統(tǒng)管理理念、稅收管理員素質(zhì)、行政管理體制等諸多因素的影響，現(xiàn)行稅收管理員制度還存在一些問題，為更好地適應(yīng)當(dāng)前稅收征管工作，筆者結(jié)合對吉林省國稅局2008年度稅收征管審計調(diào)查的有關(guān)情況，就稅收管理員制度的完善提出一些想法。
一、現(xiàn)行稅收管理員制度存在的問題
(一)稅收管理員日常事務(wù)性工作較為繁雜
在基層稅務(wù)部門，稅收管理員的日常工作包括了戶籍管理、催報催繳、欠稅管理、納稅評估、稅法宣傳、發(fā)票管理、金稅專票協(xié)查、稅控裝置管理、信息采集等內(nèi)容，幾乎覆蓋了除受理納稅申報、稅款征收、違章處罰、減免稅和稅務(wù)稽查以外的面向納稅人的所有涉稅事宜。日常事務(wù)性工作的增加，使稅收管理員面臨較大的工作壓力，造成稅源管理的重點不突出，稅收管理員的主觀能動性得不到充分調(diào)動，影響了稅源管理的質(zhì)量和效率。以吉林省國稅局為例，該局雖然制定了《稅收管理員工作制度》，但由于工作績效考核尚缺乏客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)，基層稅務(wù)人員“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的現(xiàn)象仍未得到根本轉(zhuǎn)變。
(二)結(jié)合稅源特點實施分類管理不夠深入
在稅源管理工作中，基層稅務(wù)部門的分類管理不夠細化，沒有很好地結(jié)合轄區(qū)納稅戶生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、性質(zhì)、行業(yè)、經(jīng)營特點、企業(yè)存續(xù)時間和納稅信用等級等要素以及不同行業(yè)和類別企業(yè)的特點，實施科學(xué)合理的分類管理，部分稅收管理員的經(jīng)驗特長、專業(yè)特長沒有得到有效發(fā)揮。特別是對那些經(jīng)營規(guī)模較大、會計核算復(fù)雜、利潤形成隱蔽以及納稅信用等級較低的企業(yè)，實施專業(yè)化、有針對性的重點管理做得還不到位。
(三)管理幅度過大，征稅成本過高
目前，在稅源管理一線執(zhí)法的稅務(wù)人員較少，實施稅收管理員制度必然導(dǎo)致管理幅度過大。如長春市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)國稅局的總納稅人有2800多戶，但稅收管理員僅30多人，平均每人分管近100戶，若要管好，難度顯而易見。從征稅成本看，目前，我國的征稅成本幾乎是美國的l0倍。要實現(xiàn)精細化管理，則需要增加稅收管理員的數(shù)量，從而增加管理成本，而這顯然與國家實現(xiàn)征管目標(biāo)的前提相悖。
(四)保姆式管理并未廢除，激勵機制尚未建立
稅收管理員擔(dān)負著對納稅企業(yè)進行日常的納稅管理、催報催繳、納稅輔導(dǎo)等多項職責(zé)，并且還要對所管理的事及管戶負全責(zé)。一方面，這種管理方式與專管員制度下的保姆式管理沒有大的差別；另一方面，現(xiàn)行稅收管理員制度下，沒有設(shè)立相應(yīng)的獎優(yōu)懲劣機制，使稅收管理員制度難以達到預(yù)期目的。
(五)稅收管理員與稅務(wù)機關(guān)的法律責(zé)任風(fēng)險加大
稅收管理員每完成一項工作都要給相關(guān)職能部門和納稅人出具稅務(wù)文書。這種稅務(wù)文書導(dǎo)致稅收管理員要承擔(dān)納稅人管理方面的責(zé)任。假如納稅人在其財務(wù)、納稅等方面采用欺騙、隱瞞等手段，那么稅收管理員出具的文書則存在不真實等問題，稅收管理員就有可能承擔(dān)連帶責(zé)任，稅務(wù)機關(guān)也可能會有連帶責(zé)任。仔細分析，問題的癥結(jié)在于稅收管理員制度還是建立在對企業(yè)直接“管”的基礎(chǔ)上。
二、進一步完善稅收管理員制度的構(gòu)想
(一)完善稅收管理員的概念
稅收管理員應(yīng)擴大概念的外延和內(nèi)涵，外延方面不僅僅基層稅務(wù)部門的稅務(wù)人員是管理工作員，每一層級的稅務(wù)人員都是稅收管理員；內(nèi)涵方面不僅是管理，而應(yīng)該是管理與服務(wù)并重，這里的服務(wù)不是一般意義上的服務(wù)，而是要讓納稅人遵從稅收法規(guī)的服務(wù)。按照稅收風(fēng)險理念，作為一名稅務(wù)人員，每個人都有采集納稅人涉稅信息的職責(zé)，真正形成稅收管理團隊去應(yīng)對納稅人群體；讓一些管理能力強的稅務(wù)人員去處理復(fù)雜稅收事項，將無差別的對納稅人平均管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛嗅槍π缘丶訌妼μ囟ǖ募{稅人管理。
(二)完善稅收管理員制度的總體思路和總體目標(biāo)
明確完善稅收管理員制度的總體思路：在全員管理的框架下分工協(xié)作、相互監(jiān)督，依托稅收基層管理平臺實行層級和崗位之間的考核評價體系、管事和管戶相結(jié)合的執(zhí)法與服務(wù)并行，形成“全員管理、專業(yè)評估、重點稽查”的稅收風(fēng)險管理團隊。稅收管理員從層級上應(yīng)分為總局、省、市、縣、基層五級；從每個層級的崗位分工上應(yīng)細化為：風(fēng)險采集、納稅服務(wù)、稅源調(diào)查、綜合管理、稽查監(jiān)督等崗位。
完善稅收管理員制度的總體目標(biāo)是要建立一種日常管理和專項評估相結(jié)合、分戶管理和綜合管理相結(jié)合、全程管戶和環(huán)節(jié)管事相結(jié)合的系統(tǒng)管理模式。也就是要推行適度的專業(yè)化管理，合理分解稅收管理員的管理事項，將重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點政策執(zhí)行情況的稅收分析、納稅評估、稅收風(fēng)險識別以及一些重點涉稅事項的調(diào)查等交由專職管事人員負責(zé)。同時，專職管事人員要將在分析、評估、重點涉稅事項調(diào)查中獲取的信息及時反饋給稅收管理員，由稅收管理員進行跟蹤監(jiān)控；稅收管理員也要結(jié)合日常管理，將發(fā)現(xiàn)的疑點及時交給專職管事人員作為分析的依據(jù)。
(三)完善稅收管理員制度的原則
推進稅收管理員制度落實和完善工作，應(yīng)遵循管戶與管事、管理與服務(wù)、屬地與專業(yè)、集體履職與個人分工相結(jié)合的原則。完善稅收管理員制度，將稅收管理權(quán)分成若干個環(huán)節(jié)，分解到不同的崗位，通過流程控制，建立起各個征管業(yè)務(wù)崗位之間相互銜接和相互監(jiān)督的征管工作機制，其核心為權(quán)力的分解、過程的控制和崗位的制約。分解權(quán)力并不等同于弱化責(zé)任，要堅持強化稅收管理員的管戶和管事的責(zé)任，明晰哪些事情是以管戶的形式出現(xiàn)的，哪些是以管事的形式出現(xiàn)的，通過強化責(zé)任，促進征管質(zhì)量的提高和稅源管理能力、遵從服務(wù)能力的提高。
由于稅收管理員是稅收征管的重要抓手和載體，人數(shù)眾多，并且有相關(guān)的管戶責(zé)任，必然會帶來“管戶責(zé)任”的執(zhí)法風(fēng)險。而一些行政執(zhí)法的監(jiān)督部門在監(jiān)督稅收行政執(zhí)法過程中，也以此為依據(jù)，追究稅收管理員的行政執(zhí)法責(zé)任，這在基層實際工作過程中也屢次出現(xiàn)。因此，在完善稅收管理員制度過程中，要堅持規(guī)避風(fēng)險的原則，對稅收管理員的工作事項進行梳理，減少不必要的簽字等執(zhí)法風(fēng)險的事項，同時在管戶上采取集體履職和個人分工相結(jié)合等方式，弱化個人管戶的概念，在管事上采取交叉執(zhí)法等方式規(guī)避稅收執(zhí)法風(fēng)險。
三、進一步完善稅收管理員制度的手段
(一)合理劃分稅收管理員的基本工作職責(zé)
完善稅收管理員制度要合理劃分管戶制稅收管理員與管事稅收管理員的工作職責(zé)，明確各自的崗位職責(zé)和工作要求。管戶稅收管理員是指以特定納稅人為管理對象，以特定納稅人的日常涉稅事項管理、納稅服務(wù)為主要職責(zé)的稅收管理員。管事稅收管理員是指以不特定納稅人的重點事項和一次性(或偶發(fā)性)重要涉稅事項管理、納稅服務(wù)為主要職責(zé)的稅收管理員。具體可以有以下幾種分類方式：
1．按事項分類。管戶制，指稅收管理員以劃定的特定納稅戶為管轄對象，以特定納稅人的稅源管理、納稅服務(wù)等為主要職責(zé)。管事制，指稅收管理員不以特定的納稅戶為具體管轄對象，而是以不特定納稅人的特定涉稅事項作為稅收執(zhí)法和納稅服務(wù)的主要職責(zé)。管事與管戶結(jié)合制，指納稅人稅收執(zhí)法和納稅服務(wù)中的日常涉稅事項由管戶的稅收管理員承擔(dān)，納稅人的稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評估等專業(yè)涉稅事項由管事的稅收管理員承擔(dān)。
2．按級別分類。國家稅務(wù)總局級稅收管理員負責(zé)特大型企業(yè)、企業(yè)集團的稅源監(jiān)控及特定事項的稅收風(fēng)險應(yīng)對；省級稅收管理員負責(zé)省級大型企業(yè)、企業(yè)集團的稅源監(jiān)控及特定事項的稅收風(fēng)險應(yīng)對；市級稅收管理員負責(zé)市區(qū)重點稅源、五級風(fēng)險企業(yè)的稅源監(jiān)控及特定事項的稅收風(fēng)險應(yīng)對；縣級稅收管理員負責(zé)全縣重點稅源、五級風(fēng)險企業(yè)的稅源監(jiān)控及特定事項的稅收風(fēng)險應(yīng)對；基層稅收管理員負責(zé)規(guī)定區(qū)域內(nèi)的稅源監(jiān)控及一般事項的稅收風(fēng)險應(yīng)對。
3．按崗位分類。風(fēng)險采集崗，負責(zé)日常管理和接收的各種信息，在發(fā)現(xiàn)納稅人有涉及稅收風(fēng)險的可能而計算機又不能自動提取該風(fēng)險信息的情況下，進行手工錄入異常信息的內(nèi)容并提交給納稅人所在稅務(wù)機關(guān)綜合管理崗審核。風(fēng)險采集為全員采集，對一些特殊任務(wù)的風(fēng)險采集由特定人員采集。納稅服務(wù)崗，負責(zé)向納稅人進行稅收政策解讀及納稅人到稅務(wù)機關(guān)申請辦理的各種涉稅事項，除法律、法規(guī)、規(guī)章和國家稅務(wù)總局規(guī)范性文件另有明確規(guī)定外，統(tǒng)一由辦稅服務(wù)廳受理、辦理、傳遞與反饋。稅源調(diào)查崗，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)納稅人的基礎(chǔ)信息的核實、優(yōu)惠、認定信息的核查、一般涉稅風(fēng)險的識別與應(yīng)對、稅收政策和宣傳解讀。綜合管理崗，負責(zé)特定納稅人、特定事項的涉稅風(fēng)險的識別與應(yīng)對，監(jiān)控和縮小納稅人納稅遵從偏離度?；楸O(jiān)督崗，負責(zé)追補沒有遵從稅收法規(guī)的納稅人的應(yīng)納稅款，提出稅收管理建議，并對上一環(huán)節(jié)的稅收管理人員從管理能力、廉潔自律方面實施監(jiān)督。
(二)合理優(yōu)化稅收管理員人力資源配備
稅收管理員可按“稅收風(fēng)險分析、專業(yè)納稅評估、大企業(yè)的風(fēng)險監(jiān)控應(yīng)對、中小企業(yè)的行業(yè)性風(fēng)險監(jiān)控”等類型配置，也可按行業(yè)、產(chǎn)業(yè)類型、規(guī)模配置，還可聘請“院校管理學(xué)者、行業(yè)管理大師、標(biāo)準(zhǔn)認證專家”或其他有效方式成立管理員專業(yè)管理團隊。從事稅務(wù)工作的人員結(jié)構(gòu)應(yīng)為：行政機關(guān)20％左右，稅收服務(wù)廳15％左右，稅收管理員65％左右，其中，調(diào)查核查人員為30％，納稅評估人員為20％，稅收稽查人員為15％。
(三)逐步建立以流程管理制度為主線的考核機制
本文著重介紹了我國在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)進程中法制建設(shè)的重要內(nèi)容之一，即“無罪推定”在稅收行政執(zhí)法中的運用與思考。
文章論述了“無罪推定”的基本概念，理論基礎(chǔ)以及在現(xiàn)實中的實踐意義 ，尤其是在稅收行政執(zhí)法中的實踐意義。
“無罪推定”是當(dāng)今司法領(lǐng)域中運用較廣，探索較為深入的課題之一。也是現(xiàn)在我國立法、執(zhí)法體系中體現(xiàn)人文關(guān)懷的重要舉措。因此，在全國人民建設(shè)社會主義小康社會的道路上，大力推行法制公平、公正、合理及關(guān)懷弱勢群體等“以人為本”的法學(xué)思想，具有十分重要的現(xiàn)實意義和長遠的歷史意義。
選擇“無罪推定”這一話題，僅對其在稅收行政執(zhí)法中運用與思考這一側(cè)面進行了簡單的闡釋。主要側(cè)重了其在現(xiàn)實中的運用，對其理論上并為做太深入的闡釋。例如：1、必須進一步確立征納地方法律主體地位平等的觀念，要求稅務(wù)機關(guān)誠信征稅，用稅人誠信用稅。2、必須進一步提高稅收管理水平，只有這樣，才能使“無罪推定”在稅務(wù)行政執(zhí)法過程中變得切實可糾。3、要加強稅收法律救濟，強化自我糾正能力，只有正確確立納稅的法律主體部們，才能夠依法行正。
隨著全國各級行政機關(guān)對依法行政工作的普遍重視，也為了加速中國稅收與國際接軌，在行政執(zhí)法中實施“無罪推定”原則越來越成為各級行政機關(guān)規(guī)范自身執(zhí)法行為的有益機制。但是，基層稅務(wù)機關(guān)在具體執(zhí)法中，由于對“無罪推定”原則的理解不同，在實施過程中對全面推行“無罪推定”工作帶來了許多不利的局面。從理論和實踐相結(jié)合的角度，對“無罪推定”的概念、實踐意義及在具體工作中應(yīng)注意的事項等幾個方面作些淺顯的探討。
一、“無罪推定”基本的概念
如今在法學(xué)領(lǐng)域，“無罪推定”原則已經(jīng)日益成為人們的共識。由18世紀(jì)啟蒙運動中意大利法學(xué)家貝卡里亞提出的這項原則，經(jīng)過各國長期的司法實踐逐漸形成了一種“與國際接軌”的表述，即規(guī)定司法過程中應(yīng)由訴方（在公訴案件中即司法當(dāng)局）負被告有罪的舉證責(zé)任，而被告不負自己無罪的舉證責(zé)任。如果法庭不能證明被告有罪，被告就應(yīng)被視為無罪。
但是“無罪推定”實際上是一些更為根本的原則在法學(xué)理論與司法實踐中的運用。如果脫離了這些原則，無罪推定就成了無源之水、無本之木。這些原則一言以蔽之，就是社會交往和利益博弈中對人權(quán)、尤其是對博弈中弱勢一方權(quán)利的保護。由于人性的局限，每個人包括由人組成的機構(gòu)都可能在智性上出錯，在德性上利己。而強勢一方的過錯后果通常更為嚴(yán)重。因此在不能杜絕雙方出錯可能的預(yù)設(shè)下，限制強者的權(quán)力和保護弱者的權(quán)利就尤為重要。人們并非不知道，由訴方與司法當(dāng)局單方負舉證責(zé)任的規(guī)則有可能使某些犯罪個人逃脫懲罰；但是人們認為司法權(quán)力面對受審公民而言具有強勢地位，濫用司法權(quán)力造成的危害，要比個別罪犯漏網(wǎng)嚴(yán)重得多。因此，“無罪推定”才成為必要。
然而，這一原則只是刑事訴訟中的原則，它不能移用于“民告官”的行政訴訟中。而在“官告民”的訴訟中，尤其是在涉及新聞輿論方面的這類訴訟中，發(fā)達國家的慣例是官方不僅應(yīng)當(dāng)擔(dān)負有罪舉證責(zé)任，而且對這種舉證責(zé)任的要求比一般的民間訴訟更嚴(yán)格。20世紀(jì)六七十年代美國最高法院裁決的兩個著名案例，即亞拉巴馬州警察局長訴《紐約時報》誹謗案與美國國防部訴《紐約時報》泄密案，就是這方面案例并被稱為這方面的典型。這些案例都以官方敗訴而結(jié)案。
這樣的規(guī)定當(dāng)然給各種公共人物尤其是當(dāng)權(quán)者帶來了不少難堪，而且可以肯定，正如一般刑事訴訟中的無罪推定可能造成某些罪犯漏網(wǎng)一樣，加重公共人物及機構(gòu)的舉證責(zé)任也確實可能損害了他們“過常人一樣的平靜生活”的合理權(quán)利。有論者認為：媒體與民意之于公共人物與公權(quán)力，正“如同水可以載舟，亦可覆舟，行舟者何苦與水過意不去？”公共人物如果想避免這些麻煩，美國前總統(tǒng)杜魯門有一句名言：“假如你害怕廚房的熱氣，就別進來做飯，要做飯，別怕熱！”
而當(dāng)權(quán)者訴傳媒誹謗這類司法問題上的“無罪推定”，在司法程序之外就構(gòu)成一種強勢者“有錯推定”的原則：為了避免濫用司法權(quán)力，強勢一方必須承擔(dān)有罪舉證責(zé)任，如不能證明你有罪，那你就被視為無罪。而為了約束行政權(quán)力，對強勢一方的輿論監(jiān)督實際上不能不依靠“有錯推定”原則：強勢一方在公共輿論面前必須承擔(dān)“無錯舉證責(zé)任”，如不能證明你無錯，那你就被視為有錯。換言之，強勢者在輿論面前充當(dāng)“被告”時不能要求弱勢批評者承擔(dān)有錯舉證責(zé)任。正如強勢者在法庭上充當(dāng)原告時不能要求弱勢被告承擔(dān)無罪舉證責(zé)任一樣。
二、在稅務(wù)行政執(zhí)法中運用“無罪推定”原則理論基礎(chǔ)和實踐意義
（一）理論基礎(chǔ)
1、無罪推定內(nèi)容。國家稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)最近提出:為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織的要求，改善稅收管理，對納稅人要實行 “無過錯推定”（“無過錯推定”是“無罪推定”的具體化）。這是稅務(wù)管理理念的一個重大轉(zhuǎn)變，也是稅收工作逐步人性化的具體體現(xiàn)。
“無過錯推定”包含四個方面含義:一是在稅務(wù)機關(guān)沒有確鑿證據(jù)證明納稅人有過錯之前，不能認為納稅人是有過錯的；二是只有在稅務(wù)機關(guān)有確鑿證據(jù)證明納稅人有過錯的情況下，才能認定納稅人有過錯;三是對納稅人過錯的舉證責(zé)任在稅務(wù)機關(guān);四是納稅人沒有舉證自己有過錯的義務(wù)。
2、無罪推定原則。1996年《刑事訴訟法》第12條規(guī)定：“未經(jīng)人民法院判決，對任何人都不得確定有罪?！边@一規(guī)定完全改變了犯罪嫌疑人和被告人在刑事訴訟過程中的地位。在舊的制度下，犯罪嫌疑人和被告人被看作是試圖掩蓋自己罪行或為自己罪行辯護的壞人。因為在審判之前他們已經(jīng)被推定為有罪，所以對他們的審判只不過是走形式而已。往往判決書在開庭審判之前已經(jīng)印好，在法庭上法官審問被告人，出示犯罪證據(jù)，與律師進行辯論，最后拿出事先印好的判決書當(dāng)庭宣讀。在新的制度下，被告人與公訴人成為刑事訴訟中平等的雙方。而法官則起著仲裁人的作用。但是在實際中要改變?nèi)藗冇嘘P(guān)犯罪嫌疑人或被告人的傳統(tǒng)觀念還需要很長一段時間。
3、體現(xiàn)了稅收法律的人文關(guān)懷。全國首個納稅服務(wù)處近日在國家稅務(wù)總局誕生。稅務(wù)局與納稅人關(guān)系開始了根本轉(zhuǎn)變，今后稅收思路中，“可疑的納稅人”將變成“可愛的納稅人”。
據(jù)國家稅務(wù)總局征收管理司司長王文彥介紹，過去稅務(wù)管理的定位是打擊監(jiān)督，對納稅人采用有罪推定，先設(shè)定調(diào)整對象為偷稅者，然后制訂各種措施來防范，這一思路在新稅收征管法及實施細則的實施過程中將逐漸轉(zhuǎn)變。
王文彥司長說，新實施的稅收征管法及實施細則最大的特點是保護納稅人權(quán)益、規(guī)范稅務(wù)機關(guān)行為，因此對納稅人采用的是無罪推定，要求稅務(wù)工作向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變。國家稅務(wù)總局新設(shè)立了納稅服務(wù)處，為的就是向納稅人提供主動、開放的服務(wù)。
王文彥司長表示，這一轉(zhuǎn)變符合國際稅務(wù)管理趨勢。目前在美國，稅務(wù)局的名稱已經(jīng)改用business（生意）而非management（管理），而納稅人則成了customer（客戶）。這意味著稅收工作從管理型走向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。
（二）實踐意義
1、社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的
客觀需要。社會主義市場經(jīng)濟從一定意義上說就是一種法制經(jīng)濟，市場經(jīng)濟不僅要求作為市場主體的企業(yè)要依法經(jīng)營，規(guī)范自己的行為，而且更要要求政府依法行政，為市場主體建立公平的市場環(huán)境。市場經(jīng)濟的日益發(fā)展，已經(jīng)不能用行政手段進行宏觀調(diào)控，而代之以經(jīng)濟、法律等手段，稅收就是一種非常重要的經(jīng)濟調(diào)控手段。為充分有效的發(fā)揮稅收調(diào)控的作用，我國制定了許多稅收法律法規(guī)和規(guī)章，也制定了大量的稅收規(guī)范性文件，而稅收執(zhí)法權(quán)屬于稅務(wù)機關(guān)，因此，能否正確實施稅收法律法規(guī)和規(guī)章，稅務(wù)機關(guān)負有關(guān)鍵職責(zé)。法律法規(guī)執(zhí)行的好，稅收的作用就能充分發(fā)揮，稅收調(diào)控才會促進市場經(jīng)濟的發(fā)展；反之，如果稅務(wù)機關(guān)不嚴(yán)格執(zhí)法，用懷疑的眼光看待納稅人，納稅人與執(zhí)法者缺乏人性化，那么，稅收就會阻礙市場經(jīng)濟的發(fā)展。目前，我國還處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，人的思想、社會的發(fā)展、制度的執(zhí)行等互相存在一些矛盾，加之行政機關(guān)長期以來都是以絕對權(quán)威的管理者面目出現(xiàn)的，在市場經(jīng)濟建立和發(fā)展的初期，轉(zhuǎn)變政府職能有一定難度，尤其是轉(zhuǎn)變行政機關(guān)工作人員的思想更難。因此，我們不能指望僅僅做一些宣傳就能把觀念轉(zhuǎn)變過來，而是要在宣傳的同時加強對權(quán)力的內(nèi)部制約，通過制定嚴(yán)格的程序等制約措施減少不依法辦事的可能性和執(zhí)法的隨意性，保證稅務(wù)行政行為的合法公正。因此，推行“無罪推定”原則是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，也是稅務(wù)部門行政執(zhí)法必然選擇。
2、稅務(wù)機關(guān)在執(zhí)法過程中實施“無罪推定”原則，是依法行政的必然要求。依法行政中的“法”是指法律法規(guī)和規(guī)章，稅務(wù)機關(guān)要按照依法行政的原則活動。而“無罪推定”原則是執(zhí)法者實施行政手段過程中必然要求，不可缺少的一環(huán)。但是，目前的法律法規(guī)和規(guī)章對于權(quán)力主體的權(quán)力界限范圍缺少明確的規(guī)定，對于權(quán)力主體承擔(dān)什么責(zé)任以及如何承擔(dān)責(zé)任更是缺少明確規(guī)定。如果執(zhí)法者沒有限制，他們就會不僅以積極作為的方式在法定權(quán)力范圍內(nèi)濫用權(quán)力，而且也會以不作為的方式消極的不履行本應(yīng)由自己履行的法定職責(zé)。稅務(wù)機關(guān)工作崗位繁多，并且各地差異很大，通過法律法規(guī)或者規(guī)章來制定崗位或者崗位責(zé)任都是不可能的，因此，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己的實際情況制定執(zhí)法責(zé)任制，將崗位分解，職責(zé)落實。實行有利于納稅人一方處事原則，這也是為納稅人服務(wù)的真實寫照。一旦發(fā)生違反的情況，堅決追究責(zé)任。
三、目前稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)對“無罪推定”認識誤區(qū)及對策
（一）誤區(qū)：
長期以來，在稅收管理領(lǐng)域存在著事實上的“過錯推定”現(xiàn)象。在人們的潛意識里，總認為“納稅人都是想偷逃稅的”、“不可能沒有問題”，因而自覺不自覺地把“納稅人”與“偷稅人”、“逃稅人”混淆起來甚至等同起來，征納關(guān)系成了“貓和老鼠”的關(guān)系。 “有查必補”、“有查必罰”，正是這種思維定勢的具體體現(xiàn)。這不僅侵害了納稅人的合法權(quán)益，而且嚴(yán)重制約了稅收管理水平的提高。推進依法行政、依法治稅就必須對納稅人的法律地位進行 “再認識”、“再定位”。
（二）對策
加入世貿(mào)組織以后，稅收工作面臨的最大變化是稅收法制環(huán)境的變化，面臨的最大挑戰(zhàn)是如何改進和改善稅收管理。而對納稅人實行“無過錯推定”，無疑將加快稅務(wù)依法行政、依法治稅的進程，更好地與國際接軌。
1、必須進一步確立征納雙方法律主體地位平等的觀念。不僅要在稅收實體法中得到全現(xiàn)，更重要的要在稅收程序法、特別是稅收征管過程中得到體現(xiàn)。新的稅收征管法在法律上對納稅人的法律地位作了比較明確的規(guī)定，當(dāng)前的關(guān)鍵是各級稅務(wù)機關(guān)要在稅收征管實踐中，充分尊重納稅人的法律主體地位，在要求納稅人依法履行義務(wù)的同時，切實尊重和保護納稅人的合法權(quán)利和利益;在要求納稅人依法納稅、誠信納稅的同時，更要求稅務(wù)機關(guān)誠信征稅、用稅人誠信用稅。
2、必須進一步提高稅收管理水平?！盁o過錯推定”，意味著稅務(wù)機關(guān)要承擔(dān)納稅人過錯的舉證責(zé)任，這對稅收管理提出了更高的要求。因此，必須加快稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)，加快稅務(wù)部門的內(nèi)、外聯(lián)網(wǎng)，提高稅收征管的科技含量，從源頭上加強對稅源、稅基的管理和監(jiān)控，加強對納稅人生產(chǎn)經(jīng)營狀況的監(jiān)控。同時，加強對稅務(wù)干部依法行政和運用現(xiàn)代化手段管理能力的培訓(xùn)。只有這樣，稅務(wù)機關(guān)才能有證可舉、舉證有力，才能在偷稅與反偷稅、騙稅與反騙稅、避稅與反避稅的斗爭中掌握主動權(quán)。
3、要加強稅收法律救濟，強化自我糾正能力。稅收法律救濟是保護納稅人合法權(quán)益的重要環(huán)節(jié)，是“無過錯推定”原則的延伸。因此。要加快行政復(fù)議機制建設(shè)，充分利用行政復(fù)議等形式，及時發(fā)現(xiàn)并糾正稅務(wù)機關(guān)己作出的違法或不當(dāng)?shù)亩悇?wù)行政行為。
只有這樣，才能切實保護“無過錯”納稅人的利益，樹立稅務(wù)機關(guān)依法行政的良好形象。而對納稅人實行“無過錯推定”，正是確定納稅人法律主體地位的根本之舉，是稅收管理理念的重大轉(zhuǎn)變，必將在我國稅收法制建設(shè)史上產(chǎn)生深遠影響。
四、運用“無罪推定”原則的方法和步驟
（一）建立有關(guān)的配套制度。首先要建立稅務(wù)行政管理責(zé)任制。這里的“行政管理”，是指一定的社會組織基于特定目的對一定范圍內(nèi)的事務(wù)進行組織、管理的活動，即一般行政，不是行政法上的行政的概念。行政法上所說的行政是指公共行政，即國家行政機關(guān)對公共事務(wù)的組織與管理。公共行政是一種國家職能活動，其目的在于實現(xiàn)公共利益，它所追求的目的是謀求公共利益，維護公共秩序，增進公共福利。推行“無罪推定”原則就是對稅收執(zhí)法者的監(jiān)督，將稅務(wù)機關(guān)及內(nèi)部執(zhí)法人員的權(quán)力分解落實，并對其違規(guī)的責(zé)任做出明確規(guī)定，使執(zhí)法者時刻感到監(jiān)督的存在，規(guī)范自己的執(zhí)法行為，使違法的可能性降低到了最小。 “無罪推定”和管理責(zé)任制相結(jié)合，將稅務(wù)機關(guān)內(nèi)所有的人員納入監(jiān)督管理范圍，對所有人員的違規(guī)行為進行責(zé)任追究，才能不至于讓執(zhí)法人員產(chǎn)生不平衡心態(tài)，使稅務(wù)行政執(zhí)法過程中實施“無罪推定”原則順利健康的推行下去。
（二）要注重全過程監(jiān)督。“無罪推定”制作為一種內(nèi)部監(jiān)督手段，要充分發(fā)揮作用，就必須貫穿于權(quán)力運行的全過程，即對稅務(wù)行政執(zhí)法權(quán)運行的事前、事中、事后三個階段都進行有效的制約。
首先，權(quán)力啟動時就要制約。重點是要保證執(zhí)法者在法定權(quán)限范圍內(nèi)活動，如果這種制約真正發(fā)揮了作用，就基本能避免違法行政和違規(guī)行政，可以減少稅務(wù)行政執(zhí)法責(zé)任制的責(zé)任追究量。
其次，要進行事中制約。要建立科學(xué)的決策、執(zhí)行機制，建立嚴(yán)謹?shù)膱?zhí)法程序，抓好每一項執(zhí)法行為，使稅務(wù)行政執(zhí)法行為無懈可擊，保證稅務(wù)行政執(zhí)法行為的高效和正確。
再次，要進行事后監(jiān)督，即要對稅務(wù)行政執(zhí)法中實施“無罪推定”運行過程中出現(xiàn)的偏差或者已經(jīng)造成的一定消極后果進行制約。此原則應(yīng)當(dāng)成為一種有效的行政機關(guān)內(nèi)部糾偏機制，當(dāng)權(quán)力發(fā)生決策失誤或者違規(guī)現(xiàn)象時，稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部就要進行責(zé)任追究，不要等到違反法律的時候才追究。
（三）重點抓好責(zé)任追究。制度制定相對于執(zhí)行者來說容易的多，能否真正將制度執(zhí)行好，關(guān)鍵在于責(zé)任追究的力度?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，運用“無罪推定”能否起到預(yù)期作用，就看是否抓好了責(zé)任追究。從一些試點單位運行的效果來看，經(jīng)常發(fā)生執(zhí)法者無過錯違反規(guī)定時是否應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的爭執(zhí)，這是沒有必要的，凡是違反規(guī)定的無論主觀上是否存在違規(guī)故意都應(yīng)追究責(zé)任。理由如下：
1、從稅務(wù)行政執(zhí)法權(quán)的來源來看。孟德斯鳩說過：“法律規(guī)定的一切權(quán)利來自于人民”。我國憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，稅務(wù)機關(guān)的稅務(wù)行政管理權(quán)自然也屬于人民，因此，稅務(wù)機關(guān)及廣大稅務(wù)工作者必須充分謹慎的行使好人民賦予的權(quán)力，不能有絲毫懈怠。為充分做到這一點，公務(wù)員就應(yīng)當(dāng)努力學(xué)習(xí)和掌握有關(guān)法律和紀(jì)律，嚴(yán)格按照法律和紀(jì)律的要求去做。特別是在社會轉(zhuǎn)型期，新問題、新矛盾不斷出現(xiàn)，行政機關(guān)和廣大公務(wù)員尤其應(yīng)該發(fā)揮好作用，以不辜負廣大人民群眾的期望。如果對法律和紀(jì)律的規(guī)定不了解，就不能準(zhǔn)確高效執(zhí)法，就不能維護好廣大人民的利益。尤其是稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法人員，擔(dān)負著征收國家稅收的神圣使命，稅收征收的好壞直接關(guān)系到國家和人民的切身利益。從這點來說，執(zhí)法人員不嚴(yán)格按照規(guī)定進行執(zhí)法活動的行為可視為主觀上存在著過錯，至少是重大過失，因此都要追究執(zhí)法責(zé)任
2、從運用“無罪推定”原則的初衷來看。運用“無罪推定”原則是為了完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制，更好的實行依法行政，建設(shè)勤政、高效的稅務(wù)行政執(zhí)法隊伍。根據(jù)稅務(wù)行政執(zhí)法責(zé)任制的要求，各執(zhí)法機關(guān)要將具體的執(zhí)法職責(zé)、權(quán)限細化到每一個執(zhí)法崗位，量化到每一個執(zhí)法人員，目的是更好地為納稅人服務(wù)，拉近與納稅人的距離，從此，使納稅人轉(zhuǎn)變?yōu)轭櫩汀⑸系?。如果?zhí)法人員嚴(yán)格按照規(guī)定行使職權(quán)，就不會有主觀過錯存在的空間。而一旦出現(xiàn)違反規(guī)定的行為，就說明其主觀上至少存在過失，就應(yīng)當(dāng)一律按規(guī)定進行責(zé)任追究。
（四）要注意處理好的一些問題。
1、要充分重視運用者與行政管理者的權(quán)利。推行“無罪推定”原則與行政管理責(zé)任制的建立，其目的很明確，就是為進一步加強內(nèi)部人員的相互監(jiān)督機制，更好地為納稅人服務(wù)，進而縮短與納稅人的距離，改變對納稅人現(xiàn)有的態(tài)度。但是，不能一味講監(jiān)督、追究，而忽視了執(zhí)法者與管理者應(yīng)該享有的權(quán)利，如陳述申辯權(quán)，申請回避權(quán)、申訴權(quán)等。在進行責(zé)任追究的過程中，要本著教育的原則，既不能有責(zé)不究，放縱自流，也不能為追究而追究，想方設(shè)法加重責(zé)任。在做出責(zé)任追究決定以前，要收集到準(zhǔn)確、可靠翔實的證據(jù)，既要收集對責(zé)任人不利的證據(jù)，又要收集對其有利的證據(jù)，還要聽取當(dāng)事人的陳述申辯，然后才能做出決定，使處理決定建立在事實清楚、證據(jù)充分、處理依據(jù)正確的基礎(chǔ)上。當(dāng)事的公務(wù)員如果認為參與責(zé)任追究的人與其有利害關(guān)系或者個人恩怨，可能影響處理決定的公正性，應(yīng)當(dāng)有權(quán)申請其回避。處理決定做出以后，如果當(dāng)事人不服，還應(yīng)當(dāng)允許其向上級機關(guān)或者本機關(guān)負責(zé)人提出申訴和異議。
2、要注意保持運用者的穩(wěn)定性。一項制度一旦形成正式文本，就要保持穩(wěn)定性，不能朝令夕改，否則及不利于維護正常的秩序。當(dāng)然，這種穩(wěn)定性只是相對的，因為制度的制定者的能力以及當(dāng)時的客觀情況等因素，任何一項制度都不能解決將來發(fā)生的所有問題，而需要逐步完善。在完善的過程中，要注意處理好穩(wěn)定與變化的關(guān)系，使其在變化中保持連續(xù)性和繼承性。
參考文獻
1、 《中國的法治進程》：作者梁治平，《中國政治大學(xué)出版社》出版，出版于1981年12月。
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出版，出版于1984年5月。
4、 《美國的稅收》：作者杜博夫，《中國政法大學(xué)出版社》出版，出版于1986年12月。
關(guān)鍵詞 納稅擔(dān)保 不足 完善
一、納稅擔(dān)保法的內(nèi)涵
稅收是債的一種特殊形式，稅收之債的擔(dān)保也可以稱之為稅收擔(dān)保?！吨袊倏拼笤~典》對納稅擔(dān)保的含義歸納為：“納稅擔(dān)保是從事臨時經(jīng)營的納稅人向稅務(wù)主管機關(guān)提供的如期履行納稅義務(wù)的保證，是稅務(wù)機關(guān)為促使納稅人在發(fā)生應(yīng)稅行為后保證履行納稅義務(wù)所采取的一項稅源控管措施?！蔽覈鴮W(xué)者劉劍文、熊偉則將納稅擔(dān)保制度定義為稅務(wù)機關(guān)同意確認，納稅人或其他自然人、法人、經(jīng)濟組織以保證納稅人依法履行納稅義務(wù)，保障國家稅款安全入庫的一種手段。筆者借鑒相關(guān)理論，將納稅擔(dān)保定義為：稅收義務(wù)人以自己或第三人的財產(chǎn)或?qū)嵨餅閾?dān)?；蛞缘谌藶楸ＷC人來確保國家稅收的及時足額入庫的一種稅法上的擔(dān)保制度。
二、納稅擔(dān)保制度設(shè)計上存在的問題
目前《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》對納稅擔(dān)保的定位不夠清晰且未形成體系，致使我國在相關(guān)立法與實踐中存在諸多問題。
（一）我國納稅擔(dān)保法律制度的法律屬性不明確
關(guān)于納稅擔(dān)保法律制度性質(zhì)界定的問題，我國的《稅收征管法》及其實施細則沒有給出明確的答復(fù)。例如在《稅收征管法》第40條中規(guī)定了納稅擔(dān)保人逾期繳納所擔(dān)保稅款的，經(jīng)縣以上稅務(wù)局局長批準(zhǔn)，征稅機關(guān)可以采取強制措施。這個條款明顯的傾向于把納稅擔(dān)保定性為行政措施。然而從其《實施細則》的第61條和第62條規(guī)定的稅收擔(dān)保關(guān)系的確立程序上分析，它又體現(xiàn)出民事合同的相關(guān)性質(zhì)。
（二）納稅擔(dān)保適用情形狹窄
納稅擔(dān)保的適用范圍過窄主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，從納稅擔(dān)保的“適用主體”看，只有在行政復(fù)議中，扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人才可以成為申請主體，其他情況適用主體的范圍則相對較窄，通常只有納稅人。其二，從適用主體的“行為”看，只有當(dāng)納稅人主觀上有意逃避繳稅或不繳稅，并且客觀上有明顯轉(zhuǎn)移、隱藏其應(yīng)納稅物品的行為以及欠稅人的法人代表等離境時才可以適用。對于像欠稅、延期納稅等則并沒有明確的規(guī)定可適用納稅擔(dān)保。
（三）納稅擔(dān)保人的追償權(quán)無法得到保障
擔(dān)保法中對追償權(quán)的相關(guān)定義是，追償權(quán)也被稱作求償權(quán)，它是指擔(dān)保人所享有的，于履行保證責(zé)任后，向債務(wù)人請求償還的權(quán)利。納稅擔(dān)保人和納稅人之間只能是私法上的關(guān)系，保證人不可能因為其代位權(quán)而取得征稅機關(guān)的公權(quán)力，也不可能通過行政處分實現(xiàn)轉(zhuǎn)移的稅收債權(quán)。我國現(xiàn)行納稅擔(dān)保制度更多的傾向于保障國家的稅收債權(quán)，規(guī)定了稅務(wù)機關(guān)的強制執(zhí)行權(quán)，卻忽略了納稅擔(dān)保人對納稅人的追償權(quán)，造成了立法上對納稅擔(dān)保人合法權(quán)利保護的空白。
（四）納稅擔(dān)保法律制度程序法方面的漏洞
（1）缺少納稅人主動要求提供擔(dān)保的相關(guān)法律規(guī)定。不管是出境前的離境清稅擔(dān)保還是稅收保全前的納稅擔(dān)保，稅收擔(dān)保并不是由納稅人基于自己的需要而主動發(fā)起的。（2）行政復(fù)議納稅擔(dān)保是否停止執(zhí)行沒有明確。假如稅收義務(wù)人是先提供擔(dān)保繼而申請復(fù)議的，那么此時應(yīng)如何處理繳納稅款是繼續(xù)還是暫停的問題。我國法律并沒有相關(guān)的規(guī)定。（3）納稅人參與協(xié)商的權(quán)利無法律保障。通過我國相關(guān)納稅擔(dān)保制度法律法規(guī)的表述來看，大多采用了單方?jīng)Q定的表達方式，在這種立法模式的引導(dǎo)下要使納稅人參與協(xié)商的權(quán)利得到保護并不容易，并且也不能體現(xiàn)納稅擔(dān)保的私法屬性。
三、納稅擔(dān)保法律制度的完善措施
完善納稅擔(dān)保制度，不僅在理論上豐富我國稅收法律關(guān)系的內(nèi)容，而且實踐中能夠更好的保護納稅擔(dān)保人和納稅人的合法權(quán)益，為稅收的及時足額入庫做出重要的貢獻。
（一）明確納稅擔(dān)保法律制度的法律屬性
基于稅收法律關(guān)系的公法性質(zhì)及其權(quán)益的公共性，把納稅擔(dān)保制度的性質(zhì)界定為“以公法為主，公私兼顧”更符合其當(dāng)初的目的?！耙怨橹鳌敝傅氖羌{稅擔(dān)保制度首先體現(xiàn)其公法屬性，征稅機關(guān)可以行使國家賦予的自力執(zhí)行權(quán)等強制措施來確保稅款的征收?！肮郊骖櫋眲t說明納稅擔(dān)保制度在優(yōu)先實現(xiàn)國家公共權(quán)益的同時應(yīng)照顧到對納稅人、納稅擔(dān)保人權(quán)益的保護，不能無限制的擴大征稅機關(guān)的權(quán)利而使稅收義務(wù)人完全處于劣勢地位。
（二）拓展納稅擔(dān)保的適用范圍
我國應(yīng)從多方面來拓展其實施的范圍。首先，應(yīng)將數(shù)額較大的欠稅納入到納稅擔(dān)保的范圍。其次，應(yīng)將延緩納稅歸入納稅擔(dān)保的范圍。此外，我們還可以設(shè)置阻止稅務(wù)強制執(zhí)行之納稅擔(dān)保來更好的保障納稅人的利益。
（三）增加規(guī)定納稅擔(dān)保人承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任后的追償權(quán)
納稅擔(dān)保人承擔(dān)了擔(dān)保責(zé)任后，在納稅擔(dān)保人和納稅人之間建立起一種追償?shù)姆申P(guān)系，而這種權(quán)利是作為私法權(quán)利存在的，納稅擔(dān)保法也應(yīng)在其制度中予以規(guī)定。
（四）納稅擔(dān)保法律制度程序方面的完善
（1）規(guī)范納稅擔(dān)保的操作流程。解決納稅擔(dān)保制度的程序薄弱問題，要把握好納稅擔(dān)保合同的每個細節(jié)，并貫徹“以程序帶實體”的理念。征稅機關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)合理運用自己手中的權(quán)利來對程序進行有效的控制，增加征稅機關(guān)工作的透明度和納稅擔(dān)保制度的可操作性。（2）允許納稅人主動提出擔(dān)保請求和明確納稅擔(dān)保后行政復(fù)議停止執(zhí)行。在稅收義務(wù)人已經(jīng)提供擔(dān)保為國家的稅款征收提供保障后，為了給予稅收義務(wù)人同樣的延緩繳納稅收合理期間的保障，我國應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)中明確此期間應(yīng)停止繳納稅款的執(zhí)行。（3）建立確保相對人參與協(xié)商的機制。我們在完善納稅擔(dān)保法律制度時，應(yīng)完善納稅人、納稅擔(dān)保人在與征稅機關(guān)訂立擔(dān)保合同或者變更擔(dān)保合同時參與協(xié)商的相關(guān)權(quán)利的規(guī)定，并且應(yīng)當(dāng)能明確這種參與協(xié)商的權(quán)利在何種情況下才受到限制，否則不允許征稅機關(guān)隨意剝奪稅收義務(wù)人的此項權(quán)利。
參考文獻：
[1]傅曉軍.納稅擔(dān)保研究[D].2005年蘇州大學(xué)，碩士專業(yè)學(xué)位論文.
論文摘要：稅收管理績效評價是稅務(wù)機關(guān)運用一定的指標(biāo)體系對稅收管理過程及其結(jié)果進行概括性的評價。評價時應(yīng)本著系統(tǒng)的、戰(zhàn)略的、權(quán)變的跟光，注重對指標(biāo)的相互關(guān)系及其權(quán)重的確定，采取客觀，公正、 科學(xué) 、全面的評價方法。將目標(biāo)管理、關(guān)鍵績效指標(biāo)以及平衡記分卡等評價技術(shù)引入到稅收管理績效評價工作中，建立一種適用于不同層面的績效評價體系，能夠為提高質(zhì)量和效率提供有效的評價方法。
一、稅收管理績效評價概述
稅收管理績效評價是稅務(wù)機關(guān)運用一定的指標(biāo)體系對稅收管理過程及其結(jié)果進行概括性的評價。評價時應(yīng)本著系統(tǒng)的、戰(zhàn)略的、權(quán)變的眼光，注重對指標(biāo)的相互關(guān)系及其權(quán)重的確定，采取客觀、公正、科學(xué)、全面的評價方法，快捷準(zhǔn)確地將信息反饋給管理層，以供實施控制決策之用。稅收管理績效評價可以從效果和效率兩方面進行。
(一)稅收管理績效評價的目標(biāo)
稅收管理的目標(biāo)是為了促使納稅人依法納稅。稅收管理績效目標(biāo)服從和服務(wù)于稅收管理目標(biāo)，通過實施績效評價，引導(dǎo)和促進稅務(wù)機關(guān)實現(xiàn)稅收管理目標(biāo)。因此，稅收管理績效評價的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在稅收遵從的前提下，為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、高效的納稅服務(wù)，從而達到稅收收益最大化和納稅滿意度最大化。
(二)稅收管理績效評價的實施前提
一是要有高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源。實施有效的稅收管理績效評價要求高度的稅收信息化程度，管理數(shù)據(jù)資源高度集中，至少要到省一級，有專業(yè)的數(shù)據(jù)處理中心，對產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源實時進行校驗、統(tǒng)計、篩選、分類、分析，有相應(yīng)的保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全的制度和措施。二是對稅收管理過程及結(jié)果進行標(biāo)準(zhǔn)化管理。要最終做出績效評價的判斷結(jié)果，除了建立科學(xué)的指標(biāo)體系，還必須有可行的評價標(biāo)準(zhǔn)對評價對象進行分析評判。評價標(biāo)準(zhǔn)是評價結(jié)果產(chǎn)生的基準(zhǔn)和前提。
(三)稅收管理績效評價的主體
在高度信息化條件下，稅收管理主體可以分為兩個層面：管理層面和操作層面。管理層面主要指省級以上稅務(wù)機關(guān)和單純具有內(nèi)部管理職能、不直接面對納稅人的地市級稅務(wù)機關(guān)，操作層面即為直接面向納稅人的地市級以下稅務(wù)機關(guān)。在稅收管理績效評價體系下，稅收管理主體就是稅收管理績效評價的主體。
(四)稅收管理績效評價的范圍
現(xiàn)代 稅收管理理論中的稅收管理．主要是指稅收的征收管理，只包括稅收執(zhí)法權(quán)的管理。稅務(wù)機關(guān)績效評價包括對稅務(wù)行政管理權(quán)和稅收執(zhí)法權(quán)行使績效的評價。本文主要是對稅務(wù)機關(guān)及其工作人員行使稅收執(zhí)法權(quán)的過程及其結(jié)果產(chǎn)生的績效，即稅收管理績效進行評價分析。
二、構(gòu)建稅收管理績效評價體系應(yīng)注意事項
(一)合理設(shè)定評價指標(biāo)
指標(biāo)設(shè)計在以“目標(biāo)管理”為手段的績效評價體系中具有重要意義。指標(biāo)既是稅務(wù)人員工作行為的導(dǎo)向，又是評價稅務(wù)人員工作業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)。好的指標(biāo)可以起到事前積極誘導(dǎo)和事后公正評價的作用，差的指標(biāo)會使整個績效評價體系失效甚至對整個稅務(wù)系統(tǒng)造成危害。我們對稅務(wù)人員工作績效進行考核和評價的全部內(nèi)容，必須涵蓋稅務(wù)人員7o～8o以上的工作，根據(jù)崗位職責(zé)確定指標(biāo)。指標(biāo)的設(shè)計要體現(xiàn)多元化，不僅要能綜合反映稅務(wù)人員的工作業(yè)績，還要考核其工作態(tài)度、創(chuàng)新精神、知識水平、工作能力，是否能與他人交流與共享信息。各級稅務(wù)機關(guān)也可以結(jié)合實際在此基礎(chǔ)上自行設(shè)計指標(biāo)體系。這就意味著指標(biāo)的設(shè)計要堅持定量分析和定性分析相結(jié)合，對于兩類指標(biāo)組合權(quán)重的選擇取決于被評價稅務(wù)人員的崗位職責(zé)。不同的部門工作側(cè)重點不同，有的是在于提高納稅人的滿意程度，樹立稅務(wù)機關(guān)的良好形象，有的是在于實現(xiàn)稅款的應(yīng)收盡收、減少納稅人的稅款漏征率。對量化指標(biāo)要求高的稅務(wù)部門，則量化指標(biāo)的權(quán)重大些，對定性指標(biāo)要求高的稅務(wù)部門，則定性指標(biāo)的權(quán)重大些。
(二)注意事中溝通
若把稅務(wù)部門績效評價體系比做一臺機器，溝通在其中所起的作用就是劑，它能保證整個績效評價體系良性運轉(zhuǎn)。沒有完善的信息交流和溝通機制也就沒有稅務(wù)部門的績效評價體系。溝通存在于評價前、評價中、評價后三個階段。在績效評價實施前的指標(biāo)設(shè)計階段，稅務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)或評價者應(yīng)把被評價人員納入到指標(biāo)的設(shè)計過程中。溝通一方面可以使績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)成為每一個部門和稅務(wù)人員均能理解的共同語言，從而對其行為產(chǎn)生事前誘導(dǎo)作用，消除排斥心理、引導(dǎo)接受并指導(dǎo)行為；另一方面也避免了指標(biāo)的設(shè)計與實際相脫離，增強了指標(biāo)的可操作性。對于績效評價后的溝通，評價人員根據(jù)被評價稅務(wù)人員的績效評價結(jié)果，鼓勵與組織目標(biāo)一致的行為，同時對于不符合或偏離組織目標(biāo)的行為予以引導(dǎo)，幫助找到原因，并提出改進建議使其接受進一步的培訓(xùn)或改變工作態(tài)度。人們最常忽視的是評價過程中的溝通，然而在評價過程中及時進行溝通引導(dǎo)被評價稅務(wù)人員的行為，可以防微杜漸，大大改善評價結(jié)果。在實際工作中，事中溝通也通常最有效。
(三)根據(jù)個體需要選擇激勵手段
績效評價與績效付酬是不可分割的兩個方面。傳統(tǒng)行為學(xué)理論分析，行為是由動機支配的，而動機是由需要所引起的。因此了解和把握人的需要特點，是建立有效的激勵制度的基礎(chǔ)。需要的層次性決定了激勵手段的多樣性，即物質(zhì)激勵和非物質(zhì)激勵相結(jié)合的激勵機制。對于物質(zhì)激勵，可以通過對薪酬體制的設(shè)計而完成，在績效評價體系中，稅務(wù)人員的工資一公務(wù)員基本工資+績效工資x工作難易系數(shù)。對于非物質(zhì)激勵，可以通過“情感激勵”對稅務(wù)人員個體工作給予認同、尊重、表揚，對其職位的提升、賦予信任和責(zé)任來實現(xiàn)。評價人員必須確定被評價稅務(wù)人員目前所處的需求層次和特點，并依據(jù)其特點選擇適合不同個體的激勵結(jié)合方式。
(四)建立硬性約束機制
激勵和約束是稅務(wù)部門績效評價體系中的兩個不可分割的因素，只有二者之間實現(xiàn)整體協(xié)調(diào)，才能發(fā)揮績效評價的功能。績效評價體系內(nèi)的約束實際上是一個問題的兩個方面，一方面如果稅務(wù)人員的評價結(jié)果較差或與整個系統(tǒng)的目標(biāo)相悖，將遭受批評和懲罰，為此付出代價；另一方面對評價結(jié)果差的稅務(wù)人員的處罰就是對其他稅務(wù)人員的約束，或者說是反面激勵，從反面達到激勵約束相容。由此我們可以看出，在績效評價體系中，激勵和約束是緊密聯(lián)系在一起的，它們協(xié)同在一起發(fā)揮最優(yōu)作用。
三、不同層面設(shè)計稅收管理績效評價體系的探討
(一)稅收管理績效評價技術(shù)的運用及其分析
1．基于平衡計分卡的績效評價。
平衡計分卡是一種綜合績效管理體系。它將組織經(jīng)營任務(wù)的決策轉(zhuǎn)化為四大部分的指標(biāo)：財務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與 發(fā)展 ，將組織戰(zhàn)略分為這四個方面的考察目標(biāo)，每一考察目標(biāo)分別設(shè)置幾個獨立的指標(biāo)，多種指標(biāo)組成了相互聯(lián)系的一個系列指標(biāo)體系。這些目標(biāo)和指標(biāo)既保持一致又相互加強，構(gòu)成了有機的統(tǒng)一體，從而達到財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)、短期與長期、內(nèi)部與外部、過去與未來之間的平衡。因此，利用平衡計分卡進行管理決策，能明確地看出它對整個稅收管理績效評價體系研究組織戰(zhàn)略目標(biāo)所帶來的影響。在平衡計分卡中，財務(wù)方面是平衡計分卡的最終結(jié)果，財務(wù)指標(biāo)的實現(xiàn)是客戶滿意和客戶忠誠的結(jié)果。只有實現(xiàn)內(nèi)部流程的效率性和一致性，即在時間、質(zhì)量和價格方面滿足客戶，才能達到客戶滿意和客戶忠誠。而內(nèi)部流程的優(yōu)化與否主要取決于 企業(yè) 員工的能力。
2．基于關(guān)鍵指標(biāo)的績效評價。
關(guān)鍵績效指標(biāo)的類型主要有數(shù)量、質(zhì)量、成本和時限。在確定關(guān)鍵績效指標(biāo)時，指標(biāo)的設(shè)定要具體，切中目標(biāo)、適度細化、能夠權(quán)變；指標(biāo)是可度量的，是數(shù)量化和行為化的，數(shù)據(jù)或信息要具有可獲性；要具可實現(xiàn)性，在付出努力的情況下，在適度的時限內(nèi)可以實現(xiàn)；要有現(xiàn)實性，是可證明和觀察的，不是假設(shè)或主觀猜測；指標(biāo)的設(shè)定要考慮時間，關(guān)注效率。
3．基于目標(biāo)的績效評價。
目標(biāo)管理下的稅收管理績效評價體系研究是以系統(tǒng)論、控制論和信息論為理論基礎(chǔ)，把以工作為中心和以人為中心的管理激勵方法有機地結(jié)合起來，把工作任務(wù)量化，層層分解。目標(biāo)管理法是為了改善組織在競爭中軟弱無力所實施的一項措施，通過權(quán)力下放和自我控制來提高組織的競爭力，它建立在充分信任和信息透明的基礎(chǔ)上，更強調(diào)人的創(chuàng)造性和主觀能動性。基于目標(biāo)的績效評價方法主要有四個操作步驟：設(shè)定績效目標(biāo)、確定目標(biāo)達到的時間框架、實際績效水平與績效目標(biāo)相比較、設(shè)定新的績效目標(biāo)。
(二)管理層面基于目標(biāo)的稅收管理績效評價體系分析
1．基于目標(biāo)的關(guān)鍵績效指標(biāo)體系構(gòu)建要求。
管理層面的工作要強調(diào)納稅人導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向。它需要為操作層面提供政策咨詢、宣傳培訓(xùn)、協(xié)調(diào)審批等服務(wù)，而這些工作始終要圍繞顧客的需求進行。管理層面許多工作的最終結(jié)果要靠操作層面的執(zhí)行來實現(xiàn)，為體現(xiàn)它的導(dǎo)向思想，有必要將其工作績效與操作層面的主要執(zhí)行結(jié)果掛起鉤來。管理層面要通過對關(guān)鍵績效指標(biāo)的篩選來突出工作重點，調(diào)整衡量標(biāo)準(zhǔn)，要加大對主體業(yè)務(wù)和主要職能的評價力度。對過程的控制主要通過正確執(zhí)行管理體系文件來實現(xiàn)，采取抽查的方式進行，將需要關(guān)注的重要過程篩選出來，每次只從其中抽取部分進行檢查。
2．基于目標(biāo)的績效評價體系設(shè)計思路。
管理層面的績效評價根據(jù)“目標(biāo)引導(dǎo)，面向流程”的指導(dǎo)思想，按照“質(zhì)量方針一總體目標(biāo)一具體質(zhì)量指標(biāo)”的思路，結(jié)合管理層面的主要職能，建立起基于目標(biāo)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細化、 科學(xué) 化的績效評價體系。
(1)政策和制度的有效性。主要體現(xiàn)為稅收政策能夠有效地保證稅收職能的實現(xiàn)，有利于保證稅收“應(yīng)收盡收”的收人組織原則，有利于收人水平的調(diào)節(jié)和收人公平分配，有利于營造公平有序、誠信納稅、和諧的稅收環(huán)境，有利于促進依法治稅目標(biāo)的順利實現(xiàn)。評價該績效目標(biāo)的指標(biāo)可以使用稅收征收率這一指標(biāo)進行評價。
(2)稅收分析預(yù)測的準(zhǔn)確性。受指令性稅收計劃的影響，政府部門一度強調(diào)用稅收完成數(shù)來評價稅收管理工作。要解決這樣的問題，一是要樹立制定科學(xué)稅收計劃的觀念，實事求是地測算和上報建議計劃以及影響收人的主要增減因素；二是運用科學(xué)的手段做好收人預(yù)測工作，對稅收預(yù)測的效果主要引人稅收收人預(yù)測準(zhǔn)確率指標(biāo)來評價，同時把查補稅款總額作為稅款預(yù)計水平的一個修正指標(biāo)。
(3)稅收數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全性。有效的稅收監(jiān)控是稅收管理的基礎(chǔ)，而它又是建立在有效的數(shù)據(jù)管理基礎(chǔ)上。管理軟件通過采取有效手段，對各類數(shù)據(jù)進行檢驗、審核、檢測和維護，及時發(fā)現(xiàn)和避免異常數(shù)據(jù)，清理垃圾數(shù)據(jù)、冗余數(shù)據(jù)，糾正錯誤信息，確保數(shù)據(jù)信息真實、準(zhǔn)確、完整和實用。數(shù)據(jù)高度集中，對管理層面而言，維護管理信息系統(tǒng)的安全性也很重要，可以通過垃圾數(shù)據(jù)量、冗余數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)利用程度、應(yīng)急預(yù)案啟動的次數(shù)、數(shù)據(jù)災(zāi)難發(fā)生的次數(shù)以及解決效果等方面設(shè)定評價指標(biāo)。
(4)納稅評估的質(zhì)量和效果。納稅評估的有效性評價應(yīng)當(dāng)包括評估對象確定的準(zhǔn)確性、評估發(fā)現(xiàn)的問題戶數(shù)、補繳稅款、移交稽查戶數(shù)以及納稅人真實申報率的提高等方面。
(5)執(zhí)法監(jiān)督的有效性和 法律 救濟的處理能力。依法治稅是衡量稅收管理工作績效的核心標(biāo)準(zhǔn)和實現(xiàn)稅收各項職能的核心途徑。管理層面通過執(zhí)法監(jiān)督和法律救濟，可以通過執(zhí)法檢查、納稅人投訴、案件復(fù)查等方式進行，主要通過稅務(wù)案件應(yīng)訴維持率、復(fù)議案件維護率、稅務(wù)案件審理準(zhǔn)確率等指標(biāo)來評價。
(6)提供服務(wù)的質(zhì)量。無論納稅人將需求直接傳遞還是由操作層面?zhèn)鬟f給管理層面，管理層面都應(yīng)當(dāng)?shù)韧谂c納稅人直接傳遞，進行及時、準(zhǔn)確的處理。因此，顧客需求的有效處理率、處理及時性和準(zhǔn)確性都應(yīng)當(dāng)成為關(guān)注的內(nèi)容。
(三)操作層面基于平衡計分卡的稅收管理績效評價體系分析
1．財務(wù)的稅收征收率指標(biāo)選擇。
稅收管理戰(zhàn)略目標(biāo)主要是提高納稅人稅收遵從程度，在財務(wù)角度主要體現(xiàn)為實現(xiàn)稅收收益最大化，其“核心結(jié)果”指標(biāo)主要體現(xiàn)為稅收征收率的高低。在一定的 經(jīng)濟 發(fā)展 水平和既定的稅制模式下，稅收管理水平的高低決定了法定稅收收人的實際征收量。因此，財務(wù)方面的指標(biāo)主要體現(xiàn)為對稅收管理水平的衡量和評價，具體包括納稅人戶籍管理水平、核定征收戶管理質(zhì)量、納稅申報質(zhì)量以及稅負水平四個方面的相應(yīng)指標(biāo)。核心結(jié)果指標(biāo)則依據(jù)稅收經(jīng)濟觀，在征管能力一定的情況下，稅收規(guī)模隨經(jīng)濟的波動而波動。從理論上說，只要稅務(wù)機關(guān)依法治稅，對無知性稅收不遵從的納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對自私性不遵從的納稅人加強管理監(jiān)控，就能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)收盡收。在評價是否實現(xiàn)有效地組織稅收收人方面，用稅收征收率進行評價。
2．征管過程驅(qū)動性指標(biāo)選擇。
(1)納稅人戶籍管理水平。按照屬地管理的原則，戶籍管理水平主要反映評價期該轄區(qū)內(nèi)納稅人獲得的全面性，以及納稅人各項基礎(chǔ)信息是否真實、準(zhǔn)確。主要由稅務(wù)登記率、發(fā)票使用率、戶均發(fā)票使用量、稅控裝置數(shù)據(jù)采集率等指標(biāo)來評價。
(2)核定征收戶管理質(zhì)量。在日常稅收征管中，加強對核定征收戶的管理和評價，可以有效監(jiān)控操作層面行使推定課稅權(quán)的情況，降低風(fēng)險，實現(xiàn)核定工作的公平、公正、公開，進而提高稅收征收率。主要由查賬征收率、定額調(diào)整率、定額戶轉(zhuǎn)查賬戶比率、個體戶平均稅負、未達起征點率、停業(yè)復(fù)業(yè)率等指標(biāo)來評價。