時間：2023-10-20 10:36:48
導(dǎo)語：在宅基地土地管理法的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。
在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)，他們所持觀點的法律依據(jù)就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規(guī)定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”等規(guī)定，筆者認為，以此來作為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，是極其偏面的，是對法律規(guī)定的斷章取義。
對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規(guī)范中沒有明確的概念或規(guī)定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠用于流轉(zhuǎn),包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)租和抵押、用于入股或聯(lián)營，我國的土地管理法及相關(guān)規(guī)定是留有一定的法律空間的。
我國《土地管理法》第九條“國有土地和農(nóng)村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確定建設(shè)用地使用權(quán)”，第十三條“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了大的原則。
而《土地管理法》第四十三條盡管規(guī)定了“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內(nèi)容，但其同樣也規(guī)定了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建設(shè)住宅經(jīng)依法使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”內(nèi)容?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l盡管也同樣規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但也同樣規(guī)定了“符合土地總體利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”除外的內(nèi)容；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二十八條“舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，嚴格控制、合理利用和節(jié)約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地登記手續(xù)”；《決定》第十條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；《擔(dān)保法》第三十六條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押?！薄锻恋毓芾矸ā返诹畻l“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！痹瓏彝恋毓芾砭帧洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個人依法使用農(nóng)村集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”等等規(guī)定，對我國農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都進行了明確的規(guī)定，就是農(nóng)民集體土地建設(shè)土地使用權(quán)可以確認給單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)并予以流轉(zhuǎn)。但根據(jù)上述規(guī)定，其流轉(zhuǎn)有著嚴格的條件，部分流轉(zhuǎn)方式，如農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓及宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓附帶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村承包經(jīng)營的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押甚至受到更嚴格的限制，但總的說來，其表現(xiàn)如下：
1）主體限定，使用農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的主體只能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位，或因破產(chǎn)、實施兼并而取得、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并實現(xiàn)土地使用權(quán)抵押權(quán)的單位及符合在農(nóng)村申領(lǐng)宅基地或接受房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移（包括受贈、繼承、購買）的個人；
2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，或農(nóng)村居民建設(shè)住宅三類情形；實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，未經(jīng)審批不得更改土地性質(zhì)和用途。
3）程序限定，必須符合土地總體利用規(guī)劃，并辦理有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地使用權(quán)或他向權(quán)登記手續(xù)。
以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設(shè)用地使用權(quán)才為合法、有效。這也是我國法律、法規(guī)、部門規(guī)章為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)留存的法律空間。
當(dāng)然在對待農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題和實現(xiàn)承包荒地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押權(quán)而引起的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，我國有其特殊的規(guī)定。
對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，我國法律有著這樣的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”，以及《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定的農(nóng)村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮(zhèn)居民不能取得農(nóng)村宅基地，并沒有禁止可以向農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓、出租宅基地及在轉(zhuǎn)讓房屋時附帶宅基地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定本意，可以一窺究竟。其內(nèi)在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮(zhèn)居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。
對于實現(xiàn)實現(xiàn)農(nóng)村承包荒地或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，根據(jù)《擔(dān)保法》第五十五條規(guī)定“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和土地用途?！钡浼w如何實現(xiàn)，實現(xiàn)程序等還有待于明確規(guī)定。
二、應(yīng)在法律層面明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定，建立合法、有效的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。
法律規(guī)定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導(dǎo)致人們對法律規(guī)定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，相關(guān)規(guī)定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。
比如，在對于可以使用農(nóng)村建設(shè)用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進行了表述，而在“但”字之前的內(nèi)容規(guī)定及文意表達上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內(nèi)容在邏輯上出現(xiàn)了前后矛盾；還比如，在對農(nóng)村宅基地的取得和轉(zhuǎn)讓上則沒有給出明確的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條在規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”同時，卻沒有規(guī)定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農(nóng)村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民后擁有農(nóng)村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，而不對該出賣、出租的合法性做出規(guī)定，而結(jié)合《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”規(guī)定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓除不能賣給城鎮(zhèn)居民外，還是可以轉(zhuǎn)讓、出租的，其結(jié)果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或?qū)ふ曳山o人們行為留存的空間。
再比如，對于因?qū)嵤┢飘a(chǎn)、兼并、實現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的，如果其取得主體不是土地管理法規(guī)定的三類主體的話，由誰回收集體建設(shè)用地使用權(quán)，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規(guī)定。有的只是個性法律規(guī)定，如《商業(yè)銀行法》第四十二條規(guī)定“商業(yè)銀行因行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當(dāng)自取得之日起二年內(nèi)予以處分”，從中存在為實現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)的情形。而這些規(guī)定僅僅指的是個性主體，不具有規(guī)范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規(guī)中有進一步如何實現(xiàn)具體針對實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的明確規(guī)定。
為此，應(yīng)首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規(guī)章，進一步具體明確規(guī)定三種類型集體建設(shè)用地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)的方式、程序和內(nèi)容。
其次，為配合上述規(guī)定，由相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的某一級政府主導(dǎo)分類建立——興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)無償取得、劃撥、出讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押、入股、聯(lián)營等的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場或登記機構(gòu)，明確規(guī)定相應(yīng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體資格、用途申報、相應(yīng)權(quán)利流轉(zhuǎn)年限、登記、批準(zhǔn)程序，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
再次，規(guī)定或指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照《村民委員會自治法》的規(guī)定，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農(nóng)村基本經(jīng)濟制度。
第四，與時俱進，修改不應(yīng)時代的法律法規(guī)，使法律概念與現(xiàn)實相統(tǒng)一。
如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現(xiàn)代公司制度的日益深入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機構(gòu)的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)摘掉全民或集體的帽子或現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，其已經(jīng)越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設(shè)用地的主體，應(yīng)重新定義，并在相應(yīng)法律規(guī)定中要取得統(tǒng)一。
只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。使全國各地不斷出現(xiàn)的、在地方性法規(guī)或政府規(guī)章層次上進行詳細規(guī)定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。
附：以上文章參考了以下法律、法規(guī)、行政法規(guī)或國務(wù)院頒布的行政規(guī)范性文件、部門和地方政府規(guī)章：
1）中華人民共和國土地管理法
2）中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法
3）中華人民共和國擔(dān)保法
4）中華人民共和國商業(yè)銀行法
5）《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）
6）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）
7）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》
8）《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》〔2008〕第11號
9）《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》［2002］第7號
10）其他省、市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)、部門規(guī)定
農(nóng)村宅基地合法使用的方式是，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于村集體，宅基地使用權(quán)只有屬于村集體這部分人才可以擁有使用權(quán)，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)房、小產(chǎn)權(quán)房等。非所在村集體成員，也不能使用本村宅基地建造房屋。
根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民每戶只能有一處宅基地，并且面積不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
內(nèi)容提要: 土地權(quán)利制度創(chuàng)新是《土地管理法》修改的重心。文章論述了如下四個命題，即，在既有土地物權(quán)體系之下，不宜再創(chuàng)設(shè)一個新的物權(quán)類型“農(nóng)用地使用權(quán)”，也不宜使用“土地抵押權(quán)”這一模棱兩可的術(shù)語，但相關(guān)權(quán)利的物權(quán)變動規(guī)則應(yīng)在《土地管理法》之下得以明確；建設(shè)用地使用權(quán)只能采取有償（出讓）和無償（劃撥）等兩種方式設(shè)立，其期限無需在 法律 上作出規(guī)定；并非只有本集體 經(jīng)濟 組織成員才能取得宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的設(shè)立無需審批，其流轉(zhuǎn)亦應(yīng)放開；土地登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，登記的效力應(yīng)當(dāng)符合《物權(quán)法》的規(guī)定。
一、問題的提出
現(xiàn)行《土地管理法》頒布于1986年，其間歷經(jīng)1988年、1998年、2004年三次修改，基本確立了以土地所有權(quán)和土地使用權(quán)為核心的土地權(quán)利制度。《物權(quán)法》對土地物權(quán)依傳統(tǒng)法理和
（三）宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)：禁止抑或放開？
《送審稿》第97條第3款規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體 經(jīng)濟 組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其房屋以及宅基地向符合宅基地申請條件的人員轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租。 農(nóng)村 村民轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租宅基地后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！边@一規(guī)則明顯不符合黨的十七屆三中全會關(guān)于“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的精神，其根本出發(fā)點在于“制止濫建住宅或變相商品房開發(fā)，以保證耕地和維護宅基地分配公平”（王衛(wèi)國、王廣華，2001）。
第一，嚴格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就使得農(nóng)村房屋和宅基地頓時“沉淀”，成為不具有充分市場價值的“死資產(chǎn)”，體現(xiàn)著對農(nóng)民及宅基地使用權(quán)的歧視。城鎮(zhèn)農(nóng)民所享有的商品房所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民所享有的房屋及宅基地使用權(quán)卻限制流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民房屋及宅基地使用權(quán)無法成為真正的財產(chǎn)，明顯體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距，加劇了城鄉(xiāng)二元分治，使城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象更加突出。對于農(nóng)民而言，房屋和宅基地使用權(quán)往往構(gòu)成其主要財富形態(tài)，嚴格限制其流轉(zhuǎn)，直接導(dǎo)致資產(chǎn)消費，農(nóng)民無從以之變現(xiàn)或擔(dān)保融資，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益被制度性損害。同時，嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用（張新寶等，2009）。“隨著我國 工業(yè) 化和城市化的深入 發(fā)展 ，在城市經(jīng)濟轄區(qū)范圍內(nèi)，農(nóng)村尤其是 交通 便利、地勢優(yōu)越的城鄉(xiāng)結(jié)合部，宅基地滿載著巨大的可以近期實現(xiàn)的經(jīng)濟利益，催生了宅基地交易隱型市場的形成和發(fā)展?！保◤埿聦毜?，2009）由宅基地使用權(quán)隱型交易所引起的大量糾紛直接造成了社會不穩(wěn)定的隱患，由“小產(chǎn)權(quán)房”所引發(fā)的各類問題不斷顯現(xiàn)，久而久之，又將成為新的懸而未決的 歷史 遺留問題。
第二，不可否認的是，宅基地使用權(quán)既是農(nóng)民的一類財產(chǎn)，同時又是農(nóng)民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用權(quán)同時具有了財產(chǎn)性和保障性。制度設(shè)計之時，我們應(yīng)當(dāng)置重的是其財產(chǎn)性，還是保障性？如果它是一項權(quán)利，卻為何又不具備權(quán)利的基本權(quán)能？宅基地使用權(quán)在設(shè)立方面固然有其特殊之處，但它一經(jīng)設(shè)立，就成為農(nóng)民的私權(quán)，理應(yīng)可由其權(quán)利人自由處分，不能僅因其福利性而限制其自由處分。試想，城鎮(zhèn)居民福利分房一定年限后還可以自由流轉(zhuǎn)，為何宅基地使用權(quán)的取得具有福利色彩，就不可自由流轉(zhuǎn)了呢？我們既承認宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的一類財產(chǎn)，但又基于其保障性嚴格限制其流轉(zhuǎn)，表面上看好像是保護農(nóng)民的生存利益，防止農(nóng)民陷入“失地、失房”的絕境，但是，嚴格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)本身使得宅基地使用權(quán)的價值無法顯化并得到實現(xiàn)，這是對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。如果允許流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就可以增加財富收益，農(nóng)民的權(quán)益將會得到最大化的保障（張新寶等，2009）。同時應(yīng)當(dāng)注意的是，雖然 法律 上允許宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但作為“經(jīng)濟理性人”的農(nóng)民并不一定會將其宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，其完全可以根據(jù)自身的經(jīng)濟狀況及其對土地的依賴程度，選擇自己認為最能發(fā)揮宅基地效益的利用方式。
綜上所述，本文作者認為，現(xiàn)階段宅基地流轉(zhuǎn)制度的改革應(yīng)當(dāng)置重于宅基地的財產(chǎn)性（用益物權(quán)），將其保障性放在次要位置。
五、土地登記制度：主要爭議及其解決
土地登記制度無疑是土地權(quán)利制度中的重要一環(huán)?！段餀?quán)法》中關(guān)于土地登記問題僅僅作了原則性規(guī)定，《送審稿》第三章“土地登記與調(diào)查”專門規(guī)定了土地登記制度，但從條文內(nèi)容來看，《送審稿》并未把握《物權(quán)法》關(guān)于不動產(chǎn)登記制度的立法原意，有些規(guī)則甚至直接與《物權(quán)法》相沖突。
（一）土地登記與發(fā)證之間是什么關(guān)系？
在物權(quán)法之下，包括土地在內(nèi)的不動產(chǎn)，以登記為其公示方法，其中，不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，由登記機構(gòu)管理；不動產(chǎn)權(quán)屬證書是登記機構(gòu)依不動產(chǎn)登記簿的記載向權(quán)利人頒發(fā)的證明權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明[11]。由此可見，不動產(chǎn)登記簿是確定不動產(chǎn)物權(quán)的最終法律證明文件，不動產(chǎn)權(quán)屬證書僅僅是一種證明，其目的在于簡化不動產(chǎn)交易當(dāng)事人之間證明不動產(chǎn)物權(quán)的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登記中，土地登記簿是土地物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，而土地權(quán)利證書僅僅是權(quán)利人享有相關(guān)權(quán)利的證明，土地權(quán)利證書極易偽造、變造，但土地登記簿卻難以偽造或變造，在相關(guān)制度設(shè)計中，置重的應(yīng)是土地登記簿，而非土地權(quán)利證書。《送審稿》第23條規(guī)定：“土地權(quán)利登記，由土地權(quán)利人自己或者委托土地登記機構(gòu)向縣級以上人民政府申請，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀耐恋貦?quán)利經(jīng)依法確認后，由縣級以上人民政府核發(fā)土地權(quán)利證書?！辈⑽蠢迩宓怯浥c發(fā)證之間的關(guān)系，應(yīng)予修正。
(二)土地登記機構(gòu)統(tǒng)一了嗎？
《物權(quán)法》雖然規(guī)定了統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度，但在我國目前房地分離的行政管理模式之下，尚難執(zhí)行?！端蛯徃濉废冉y(tǒng)一土地登記，實為可取。但其條文之間卻并未做到此點。統(tǒng)一土地登記意味著土地登記機構(gòu)的統(tǒng)一，但是《送審稿》第23條規(guī)定：“土地權(quán)利登記，由土地權(quán)利人自己或者委托土地登記機構(gòu)向縣級以上人民政府申請”；第24條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書。單位和個人依法使用的國家所有的土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書。土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書。中央國家機關(guān)的土地由國務(wù)院管理機關(guān)事務(wù)的工作機構(gòu)確認使用主體和用途后登記，核發(fā)土地權(quán)利證書。”在這里，土地登記機構(gòu)一會是“縣級以上人民政府”，一會是“縣級以上人民政府國土資源行政主管部門”，并未統(tǒng)一。
此外，《土地登記辦法》規(guī)定，集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）由國土資源行政主管部門辦理登記[12]。集體土地所有證、集體土地使用證等土地權(quán)利證書也由國土資源行政主管部門依土地登記簿頒發(fā)。而依《農(nóng)村土地承包法》和農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的管理職能由農(nóng)業(yè)行政部門負責(zé)，依《農(nóng)村土地承包法》管理[13]，土地承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放、管理，也就成了農(nóng)業(yè)行政主管部門的職責(zé)。同時，由農(nóng)業(yè)行政主管部門管理“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿”，“記載農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)容”[14]。由此可見，土地承包經(jīng)營權(quán)的登記由農(nóng)業(yè)行政主管部門負責(zé)[15]，從而產(chǎn)生了“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。集體土地所有權(quán)由國土資源管理部門登記、頒證，為何集體土地所有權(quán)之上所設(shè)定的用益物權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)要由農(nóng)業(yè)行政主管部門登記、頒證？包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在內(nèi)的集體土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)、地役權(quán)等集體土地之上的他物權(quán)均由國土資源管理部門登記、頒證，為何唯獨土地承包經(jīng)營權(quán)這種集體土地之上的他物權(quán)由農(nóng)業(yè)行政主管部門登記、頒證？為此，本文作者建議，《土地管理法》的修改應(yīng)當(dāng)突破行政管理權(quán)限的區(qū)分，還原土地登記的公示屬性和服務(wù)功能，規(guī)定統(tǒng)一的土地登記機構(gòu)。
(三)土地登記究竟是土地物權(quán)的生效要件還是對抗要件？
登記依其內(nèi)容、效力等的不同為標(biāo)準(zhǔn)可分為登記生效主義和登記對抗主義。登記生效主義是指物權(quán)的設(shè)定以登記為發(fā)生效力的要件，換言之，未經(jīng)登記，物權(quán)不僅不能對抗第三人，而且在當(dāng)事人之間也無約束力；登記對抗主義是指物權(quán)依當(dāng)事人間的合意即設(shè)定，但未經(jīng)登記，不得對抗第三人。換言之，當(dāng)事人之間依合意成立物權(quán)后，對于第三人而言，未經(jīng)登記者并非無效，只是當(dāng)事人不能主張其有效?！端蛯徃濉返?5條第1款規(guī)定：“土地權(quán)利的設(shè)立、變更和消滅，自載于土地登記簿時發(fā)生效力。”因此，前述各種土地權(quán)利，未經(jīng)登記，不生效力。但是物權(quán)法之下，土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立，無須登記即生效力；宅基地使用權(quán)也無須登記依審批即可設(shè)立；地役權(quán)自地役權(quán)合同生效時設(shè)立，但未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！端蛯徃濉放c《物權(quán)法》之間明顯存在沖突，應(yīng)予修正。
六、結(jié) 語
《土地管理法》修改實為關(guān)涉蕓蕓眾生的大事，以此為契機完善我國的土地權(quán)利體系，無疑是修法時所要考量的重要問題。土地權(quán)利本屬一種私權(quán)，但《送審稿》在有關(guān)土地權(quán)利制度的設(shè)計中，行政權(quán)力對土地權(quán)利的過多干預(yù)，直接導(dǎo)致了土地權(quán)利的公法化，影響了土地權(quán)利作為私法權(quán)利的基本屬性。這也導(dǎo)致土地權(quán)利很難從《土地管理法》中走出來而進入《物權(quán)法》中去?！端蛯徃濉分杏嘘P(guān)土地權(quán)利的制度根植于計劃經(jīng)濟時代。淡化土地權(quán)利的行政色彩，還原其作為物權(quán)的本性，是改革現(xiàn)行土地權(quán)利制度的第一步。
注釋:
[1] 如《物權(quán)法》第151條和153條分別規(guī)定：“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！?；“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！?/p>
[2] 雖然《土地管理法》以土地管理關(guān)系為其調(diào)整重心，但不容否認的是，《土地管理法》也調(diào)整土地權(quán)利關(guān)系（民事關(guān)系），并且以土地權(quán)利關(guān)系為其基礎(chǔ)?，F(xiàn)行《土地管理法》第二章“土地所有權(quán)和使用權(quán)”幾乎全部是調(diào)整土地權(quán)利關(guān)系的規(guī)范；第五章“建設(shè)用地”中關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立、轉(zhuǎn)讓等的規(guī)定也屬于民事規(guī)范。
[3] 雖然土地承包經(jīng)營權(quán)和地役權(quán)也屬于土地權(quán)利體系中的重要組成部分，但前者適用《農(nóng)村土地承包法》，后者在《物權(quán)法》中已作詳細規(guī)定，實施近三年來并無大礙，無需在《土地管理法》中作出更為具體的規(guī)定。有鑒于此，本文未將這兩種土地權(quán)利納入討論范圍。此外，土地用益物權(quán)之上所設(shè)定的抵押權(quán)主要是建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押權(quán)和地役權(quán)抵押權(quán)，其中，建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)已在《物權(quán)法》中作了充分的規(guī)范，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)在物權(quán)法之下極受限制（基于《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包法》在調(diào)整范圍上的區(qū)分，土地管理法修改未將此納入調(diào)整范圍）；宅基地使用權(quán)抵押權(quán)為物權(quán)法所禁止；地役權(quán)抵押權(quán)和地役權(quán)所依附之其他用益物權(quán)的抵押權(quán)同時設(shè)立，不具有獨立討論的必要，因此，本文未將抵押權(quán)的創(chuàng)新問題納入討論范圍。
[4] 就本類農(nóng)用地而言，實行什么經(jīng)營制本是土地所有權(quán)人——農(nóng)民集體自主決定的事項，但依現(xiàn)行法的規(guī)定，家庭承包經(jīng)營制就多少帶有了點強制性的味道。未實行家庭承包經(jīng)營制、未設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)的地區(qū)畢竟只是少數(shù)，而且各有其不同的原因，再就此規(guī)定一個“農(nóng)用地使用權(quán)”來穩(wěn)定一個當(dāng)事人本不想穩(wěn)定的土地利用關(guān)系，是否妥適，還值商榷。
[5] 就本類農(nóng)用地而言，《物權(quán)法》第134條規(guī)定：“國家所有的農(nóng)用地實行承包經(jīng)營的，參照本法的有關(guān)規(guī)定?！庇纱丝梢姡朔N農(nóng)用地可以設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)，無需另行規(guī)定即可在現(xiàn)有制度框架內(nèi)發(fā)展。
[6] 因為土地承包經(jīng)營權(quán)采取登記對抗主義，土地承包經(jīng)營權(quán)不經(jīng)登記，自土地承包經(jīng)營合同生效即可設(shè)立；登記只是土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)時起著對抗第三人的作用。
[7] 當(dāng)然，依《物權(quán)法》第180條第1款第7項關(guān)于“法律、行政法規(guī)與禁止抵押的其他財產(chǎn)”均可以抵押的規(guī)定，有可能出現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)（該款第2項）、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)（該款第3項）之外的權(quán)利抵押權(quán)，如海域使用權(quán)抵押權(quán)等。
[8] 不過，在我國現(xiàn)行法之下，為防止國有土地資源的流失，促進國有土地資源的合理利用，無償設(shè)立（劃撥）受到了嚴格限制。
[9] 既然是依行政許可所取得的權(quán)利，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓（參見《中華人民共和國行政許可法》第2條）。這也成了我國現(xiàn)行法上和物權(quán)法立法討論中對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)予以嚴格限制的邏輯起點。
[10] 根據(jù)《行政許可法》第12條和第13條的規(guī)定，可以設(shè)定行政許可的事項僅限于：（1）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項；（2）有限 自然 資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項；（3）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項；（4）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；（5） 企業(yè) 或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項。即使是上述事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，也可以不設(shè)行政許可：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；（3）行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；（4）行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。
[11] 《物權(quán)法》第16條和17條分別規(guī)定：“不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。不動產(chǎn)登記簿由登記機構(gòu)管理。”；“不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明。不動產(chǎn)權(quán)屬證書記載的事項，應(yīng)當(dāng)與不動產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明不動產(chǎn)登記簿確有錯誤外，以不動產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)?！?/p>
[12] 《土地登記辦法》所新創(chuàng)的“集體用地使用權(quán)”一語有違物權(quán)法定原則（鄭清賢，2008）。
[13] 《農(nóng)村土地承包法》第11條規(guī)定：“國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)負責(zé)全國農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導(dǎo)?？h級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責(zé)，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理?！?/p>
[14] 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書管理辦法》第9條、第10條。
[15] 從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書管理辦法》第10條的規(guī)定內(nèi)容來看，所謂“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿”可供農(nóng)村土地承包方查閱、復(fù)制，使之具備了物權(quán)登記的性質(zhì)，又與《農(nóng)村土地承包法》第23條所規(guī)定的“登記”的職能不一致。
參考 文獻 ：
高圣平，2009：《擔(dān)保法論》，北京：法律出版社。
《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于上述情況，按照農(nóng)村居民建房必須實行一戶一宅的規(guī)定，該戶使用國有劃撥土地面積是否屬于省政府規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)范圍，法律條文未作明確。如果屬于，那么該戶村民使用的宅基地面積已經(jīng)超標(biāo)，因此我們不應(yīng)同意其拆建。敬請專家解答。
浙江省縉云縣壺鎮(zhèn)國土資源所應(yīng)偉育
本案主要涉及農(nóng)村宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)是否適用于農(nóng)民依法使用的國有土地的問題，現(xiàn)就本案所提問題分析如下。
宅基地使用權(quán)是農(nóng)民依法取得的用于建設(shè)住宅的集體土地使用權(quán)，是集體建設(shè)用地使用權(quán)的一種。對于宅基地使用權(quán)的規(guī)定主要見于《土地管理法》和《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！币勒找陨弦?guī)定，農(nóng)民使用宅基地的面積必須嚴格遵照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
對于占用宅基地面積超過省級政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)依法處理。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第51條規(guī)定：“按照本規(guī)定第四十五條至第四十九條的規(guī)定確定農(nóng)村居民宅基地集體土地建設(shè)用地使用權(quán)時，其面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量。以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán)，其超過部分退還集體?！薄锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處?！庇纱丝梢?，由于歷史原因造成占用的宅基地面積超過應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)的，在分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán)，其超過部分應(yīng)退還集體。如果農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處。
但是，需要明確的是，以上規(guī)定只適用于集體建設(shè)用地，現(xiàn)有法律法規(guī)并未規(guī)定使用國有土地的面積標(biāo)準(zhǔn)，即依照現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，任何單位和個人，包括農(nóng)民，都可依法取得國有土地使用權(quán)，且沒有面積的限制。取得國有土地使用權(quán)的方式包括有償使用和劃撥兩種方式。有償使用方式是政府供應(yīng)土地的主要方式，除法律規(guī)定屬于劃撥土地使用范圍的，都應(yīng)通過有償使用方式取得土地。國有土地有償使用方式有三種，即出讓、租賃和作價出資入股。
一、宅基地使用權(quán)的特點
宅基地使用權(quán)是依法審批由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織分派給其成員用于建造房屋的沒有使用期限限制的集體土地使用權(quán)，屬于用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)是一種帶有社會福利性質(zhì)的權(quán)益，是無償獲得、無償使用的；宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于集體成員身份而享有的福利保證,宅基地使用權(quán)處理了農(nóng)民的基礎(chǔ)寓居問題。
宅基地使用權(quán)的特點:權(quán)益主體具有非凡性；只要本集體經(jīng)濟組織的成員才干獲得宅基地使用權(quán)，非本集體經(jīng)濟組織成員不得獲得宅基地使用權(quán)，鄉(xiāng)村村民房屋用地要經(jīng)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民縣政府審核，經(jīng)縣人民縣政府同意；依照司法規(guī)則可以承繼，宅基地使用權(quán)獲得、行使和讓渡，必需依照《土地管理法》、《物權(quán)法》、《土地登記方法》等司法法律的規(guī)則；按照《土地管理法》明確規(guī)則，宅基地的面積不得超越省、自治區(qū)、直轄市規(guī)則的規(guī)范；鄉(xiāng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，鄉(xiāng)村村民出賣、出租住房后，再請求宅基地的，不予同意。
《物權(quán)法》的規(guī)則：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體贊同，可以將建造的住房讓渡給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分派前提的農(nóng)戶；住房讓渡時，宅基地使用權(quán)一并讓渡。制止城鎮(zhèn)居民在鄉(xiāng)村購置宅基地?！编l(xiāng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員符合建房請求宅基地前提的,依法享有宅基地使用權(quán)；非鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員,不得請求獲得宅基地使用權(quán)，尤其制止城鎮(zhèn)居民在鄉(xiāng)村獲得宅基地；鄉(xiāng)村宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟成員內(nèi)流轉(zhuǎn)，嚴格制止分歧集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)人未經(jīng)依法同意，不得改動宅基地用處符合前提房產(chǎn)讓渡時宅基地還讓渡。
依據(jù)《物權(quán)法》第一百六十五條“曾經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)讓渡或許祛除的，宅基地使用權(quán)人該當(dāng)實時處理改變登記或許刊出登記?！币勒账痉ǚ傻囊?guī)則，權(quán)益人讓渡房屋及宅基地使用權(quán)的，該當(dāng)將房屋及宅基地使用權(quán)讓渡給本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)符合建房請求宅基地前提的成員，讓渡給外村成員的，必需在本村子戶而且符合建房請求宅基地前提的，讓渡后宅基田主體發(fā)生轉(zhuǎn)變，并觸及受讓人獲得新的宅基地，應(yīng)依法處理讓渡登記手續(xù)。
二、鄉(xiāng)村宅基地登記發(fā)證存在的問題
（一）、局部農(nóng)民沒有充分認識到宅基地登記的主要性，農(nóng)民自愿請求宅基地登記的認識不強，給宅基地登記發(fā)證工作帶來被動。農(nóng)民以為本人的住房是本人的私有財富，土地使用權(quán)不登記無所謂；本人的房屋是本人建造的，本人寓居他人又不會搶去和占用。因為我國現(xiàn)行司法規(guī)則，鄉(xiāng)村宅基地使用權(quán)不能獨自流轉(zhuǎn)，不答應(yīng)出讓、讓渡、典當(dāng)。關(guān)于大多數(shù)農(nóng)民來說，登記不登記對他們沒有多粗心義；都是比及改建、擴建房屋、擅自買賣后由買方購置寓居時才曉得沒有土地使用權(quán)證才去登記。還有局部農(nóng)民外出打工、經(jīng)商或有些村民外出打工很多年，曾經(jīng)在外地安家落戶，家里只留下年邁的老人，行走不方便，有的甚至無法聯(lián)絡(luò)，給鄉(xiāng)村宅基地登記發(fā)證工作和第二次土地查詢工作帶來很多堅苦。
（二）、因為宅基地使用權(quán)是一種帶有社會福利性質(zhì)的權(quán)益，是無償獲得、無償使用的；招致鄉(xiāng)村一戶多宅比較遍及,還有跨村、到外鄉(xiāng)鎮(zhèn)購房的，形成“一戶多宅”。因為我國近幾年出臺了很多惠農(nóng)政策、減免了很多處理土地登記的費用，招致鄉(xiāng)村房屋買賣日益增多，很多農(nóng)民紛繁在城鎮(zhèn)和交通便當(dāng)?shù)泥l(xiāng)村購置房屋，跨行政村購房很多，一是有前提的農(nóng)民紛繁到交通便當(dāng)?shù)泥l(xiāng)村購置房屋；二是為了便利孩子們上學(xué),在離學(xué)校鄰近的鄉(xiāng)村購置房屋。外鄉(xiāng)、外村居民不具有獲得鄉(xiāng)村宅基地使用權(quán)主體資歷,因為鄉(xiāng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)按司法規(guī)則是受嚴格限制的,所以鄉(xiāng)村跨行政村或到外鄉(xiāng)鎮(zhèn)購置房屋，當(dāng)前還不能處理宅基地使用權(quán)改變登記，必需是本村村民才干使用本集體土地使用權(quán)。
依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)則，鄉(xiāng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，即“一戶一宅”。但因為各類原因，在實踐中存在著不少村民“一戶多宅”的景象，發(fā)生這種景象的原因有很多，詳細包括：一是建新未拆舊，農(nóng)民為改善寓居前提而建新房，舊房未拆，構(gòu)成現(xiàn)實上的一戶多宅；二是因為村民屬于承繼房屋形成一戶多宅或村民承受贈與形成的一戶多宅；三是村民因為購置房屋形成的一戶多宅;五、有很多山區(qū)搬家戶已搬走，舊房未撤除；依據(jù)年《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)省集約用地的通知》（國發(fā)【】3號）文件精神，一戶只能請求登記一宗宅基地，并且用地上積不得超越各省、直轄市現(xiàn)定的用地上積，鄉(xiāng)村村民一戶多宅景象遍及存在，當(dāng)前還有很多鄉(xiāng)村宅基地?zé)o法進行土地登記，依照文件規(guī)則要逐漸清算歷史遺留的“一戶多宅”問題。
（三）、不少農(nóng)民群眾司法認識淡漠，在建房時批少占多。依據(jù)《土地管理法》第六十二條規(guī)則:“鄉(xiāng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超越省、自治區(qū)、直轄市規(guī)則的規(guī)范。但是在鄉(xiāng)村，他們需求房間堆放糧食和耕具，往往據(jù)有大面積的土地，他們以為只需不超越國家規(guī)則的面積即可。鄉(xiāng)村宅基地帶有福利性，目前國家出臺很多文件減免費用；只需求按順序辦個用地審批手續(xù)，又不必交任何費用，節(jié)省用地認識淡漠，有的農(nóng)民群眾甚至以為處理手續(xù)太費事，任何手續(xù)都不處理，又不占用他人的土地，是本人的園田或曠地就私自建房，比及國土資源部分在每年上門辦證服務(wù)時，再去處理審批手續(xù)，又不必跑路。
（四）、當(dāng)前國土資源管理方面存在法律力度不強，國土資源管理部分本身沒有強迫撤除權(quán)。依據(jù)《土地管理法》第七十六條規(guī)則，未經(jīng)同意或許采取詐騙手段騙取同意，不合法占用土地建房屋的，國土資源管理部分可以責(zé)令退還不合法占用的土地，限日撤除在不合法占用土地上新建的房屋；關(guān)于違背土地應(yīng)用總體規(guī)劃的私自將農(nóng)用地改成建設(shè)用地的，限日撤除恢復(fù)近況；對已建成的違法占地建造的建筑物、建筑物，國土資源管理部分本身沒有強迫撤除權(quán)，只能按照法定順序請求法院強迫執(zhí)行；順序復(fù)雜、時間長,很難操作。
（五）、因體制改革、縣政府裁人，招致基層國土資源管理所人員力量單薄，不能實時處理土地登記?；鶎訃了啔v了幾回大的改革。每次改革都要分流人員,使得土地登記不足延續(xù)性。
三、處理存在問題的對策建議
(一)、充分認識鄉(xiāng)村宅基地使用權(quán)登記的需要性,大力宣傳司法法律,給鄉(xiāng)村宅基地登記供應(yīng)了有力的司法保證。加強農(nóng)民保證本身正當(dāng)權(quán)益的認識，在建房時盡量占用閑暇地和舊宅基地。讓廣大農(nóng)民群眾深入認識宅基地登記是一種物權(quán)維護。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所要明確工作工作，積極爭奪各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）縣政府及相關(guān)部分的注重和支持，要積極與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣政府、村委會工作聯(lián)接，要改變工作作風(fēng)，加強服務(wù)認識，提高工作效率，積極為農(nóng)民群眾處理土地登記，充分發(fā)揚基層地點鄉(xiāng)村宅基地使用權(quán)登記中的效果。
(二)、宅基地使用權(quán)進行登記時，要采取與戶籍證實相統(tǒng)一的實名制，讓每宗土地都有“身份證”，嚴格杜絕“一戶多宅”景象。執(zhí)行信息化檔案管理，讓每宗土地信息內(nèi)容存入電腦里，便利群眾公開查詢，規(guī)范檔案管理。在處理土地登記時在土地使用權(quán)證上注明多個共有使用權(quán)人，防止呈現(xiàn)鉆政策破綻，有的一家?guī)卓谌丝梢缘奖镜毓矙C關(guān)獨自立戶，成為戶主，再進行買房或批地建房，有的處理用地審批手續(xù)后建新房，把舊宅出租和出賣，呈現(xiàn)“一戶多宅”的狀況。國土資源管理部分要真正做到嚴格把關(guān)、持證用地，依法依規(guī)管地用地的優(yōu)越社會氣氛。嚴格杜絕“一戶多宅”。
(三)、制訂相關(guān)的獎勵政策，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民縣政府與各村干部簽訂層層責(zé)任狀審核，作為年關(guān)審核的內(nèi)容，削減“一戶多宅”景象。關(guān)于那些建房戶，村民請求新建住房時，必需簽訂承諾書，承諾期限內(nèi)撤除舊房，按城市規(guī)劃和審批手續(xù)建房不得超占面積，建新房后在規(guī)則的期限內(nèi)，限日將舊宅基地撤除后交村集體。監(jiān)督村干部現(xiàn)場督促撤除舊房，限日交出舊宅基地，這樣可以削減在鄉(xiāng)村大面積占新不騰舊形成的“一戶多宅”景象。這項工作靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民縣政府、國土資源管理部分、城市規(guī)劃部分和各村委會一起協(xié)調(diào)才干做好。在村民沒有撤除舊宅之前，土地登記機構(gòu)不得處理新房發(fā)證登記工作。
(四)、房屋與土地登記發(fā)證分歧步和分歧集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)，不是本村村民跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)購置房屋，形成登記混難、無法登記。關(guān)于跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)購置房屋，而不是本村村民的，建議由本地人民縣政府及相關(guān)管理部分一起研討，制訂出響應(yīng)的準(zhǔn)則，然后進行宅基地使用權(quán)改變登記。在實踐工作中，因為我國房屋管理部分與土地管理部分對房、地執(zhí)行辨別管理，有的處理了房屋及宅基地使用權(quán)證，當(dāng)房屋讓渡時，只到房屋管理部分處理產(chǎn)權(quán)改變登記手續(xù)，便以為其讓渡已正當(dāng)有用。還有的當(dāng)事人私自屢次買賣，而受讓人手上只要第一次讓渡人的房屋一切權(quán)證，沒有土地使用權(quán)證，甚至房屋一切權(quán)證也沒有改變；關(guān)于各種原因不能實時處理土地使用權(quán)證，依據(jù)《土地登記方法》第六十二條規(guī)則當(dāng)事人簽署土地權(quán)益讓渡的和談后可以到本地的土地登記部分先處理預(yù)告登記，預(yù)告登記期限三個月到期之前處理土地使用權(quán)證，三個月內(nèi)未請求土地登記的預(yù)告登記掉效，這樣對受讓人執(zhí)行的一種維護；《土地登記方法》第四十條規(guī)則房產(chǎn)改變后再到土地管理機構(gòu)處理土地使用權(quán)證，不處理土地使用權(quán)改變登記，受讓人的權(quán)益得不到維護，還不利于土地和房產(chǎn)市場的次序；建議由本地人民縣政府、房屋管理部分與土地管理部分一起商榷，制訂房屋管理部分與土地管理部分統(tǒng)一辦證的政策，這樣既便利群眾，又做到了房地統(tǒng)一的準(zhǔn)則，又做到了兩證完全，規(guī)范管理和買賣。
關(guān)鍵字：宅基地農(nóng)村惠民縣
中國分類號：TU982文獻標(biāo)識碼：A 文章標(biāo)號：2095-2104（2012）03-0001-02
一、農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀
惠民縣土地總面積204.3萬畝，現(xiàn)有村莊1217個，農(nóng)戶152442戶，農(nóng)業(yè)人口數(shù)為56.4萬，有宅基177453宗，宅基地總面積6251.25萬平方米，人均宅基地面積110.88平方米，戶均宅基地面積為410.07平方米。近年來，結(jié)合全縣新農(nóng)村建設(shè)，惠民縣國土資源局積極探索加強農(nóng)村宅基地管理的有效措施，使宅基地管理秩序明顯好轉(zhuǎn)。但由于歷史遺留原因及法規(guī)政策的不健全，致使在農(nóng)村宅基地占用中，仍然不同程度地存在亂占亂建、低效利用和管理粗放等問題，嚴重影響了村莊規(guī)劃的實施和土地法規(guī)政策的有效落實，甚至引發(fā)了大量的土地糾紛、土地等不穩(wěn)定因素，主要表現(xiàn)以下三方面：
一戶多宅。據(jù)初步統(tǒng)計，全縣現(xiàn)有有宅基177453宗，一戶多宅13277戶，不符合宅基審批條件的多余宅基地占法定宅基地總數(shù)的比例為8.1%。按每宗宅基地平均面積410平方米/宗計算，全縣一戶多宅面積累計高達5443570平方米。
批少占多。當(dāng)前法定宅基地審批面積為264平米/宗，實際宅基占地為300—500平方米/宗，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全縣宅基地超標(biāo)準(zhǔn)面積為16503129平方米。
（三）閑散宅基地、空心村。據(jù)初步統(tǒng)計，全縣閑散宅基地8872處，閑散宅基地3167536平方米，再加上村內(nèi)其它設(shè)施占地，全縣空心村面積累計達6121畝。由于我縣財政緊張，土地開發(fā)整理及農(nóng)戶補償資金短缺，全縣空心村治理工作遲遲未予開展，但開發(fā)潛力比較大。
二、存在的主要問題
（一）規(guī)劃滯后，落實規(guī)劃難。我縣有1217個村莊，落實執(zhí)行規(guī)劃的僅有528個，占村莊總數(shù)的43.3%,而且現(xiàn)行的村莊規(guī)劃仍為1984年的村莊規(guī)劃，部分規(guī)劃過了規(guī)劃期，再加上落實規(guī)劃難度大，村班子基礎(chǔ)薄弱，村干部履職不到位，導(dǎo)致有的規(guī)劃落空，村民建房亂搭亂建問題嚴重。 （二）批少占多現(xiàn)象十分普遍。頒布實施《土地管理法》和《山東省實施土地管理法辦法》以來，雖然法定宅基地審批面積為264平方米，但大多數(shù)村莊劃定的宅基地面積超264平方米，一般在300—500平方米不等。主要原因為：一是由于農(nóng)村宅基地是無償使用，形成多占便宜，搶圈大院，超標(biāo)用地；二是村委劃定的宅基地面積較大，認為法定面積不符合平原農(nóng)村農(nóng)戶的實際情況。
（三）一戶多宅問題嚴重，且難以拆除。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制后，農(nóng)村生活水平大幅提高，由住原來的土坯房到新建磚瓦房，村里劃了新宅基建房，但舊房未能及時拆除，村集體沒能及時收回宅基地使用權(quán)，建新拆舊政策和措施難以落實到位，致使一戶多宅現(xiàn)象較多，戶主多種理由拒不退出，嚴重影響村莊規(guī)劃的落實，甚至引發(fā)宅基糾紛。
（四）空心村違規(guī)私建現(xiàn)象較為普遍。空心村是“外面象個村，進村不是村，老屋無人住，破院柴草堆”。形成空心村的原因主要有兩方面：一是“線形”擴張。農(nóng)民建新房沿鄉(xiāng)村公路兩側(cè)建設(shè)，鄉(xiāng)村道路通到哪里，新房就建在哪里，出現(xiàn)馬路經(jīng)濟；二是“塊狀”擴張。新建住宅不斷向村莊延伸，而位于村莊中心的房屋則“人去房空”形成空心村。 （五）宅基地的非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象時有發(fā)生。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民宅基地房屋流轉(zhuǎn)已大量出現(xiàn)，形成了宅基地隱形市場，特別是在無村莊規(guī)劃、村班子基礎(chǔ)較弱的村莊，村民私自買賣房屋或變相買賣宅基地，引發(fā)土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了土地管理的難度。
（六）宅基地拍賣問題不容忽視。據(jù)調(diào)查，我縣個別村莊以籌集村公路建設(shè)資金、竟選好位置、開辟村集體收入新來源等原因，采用叫價的方式拍賣宅基地，致使經(jīng)濟不寬裕的農(nóng)戶望而卻步，需要宅基地的農(nóng)戶不一定得到，不需要宅基的農(nóng)戶因經(jīng)濟勢力較強而多占宅基地，出現(xiàn)新的分配不公，侵犯了群眾應(yīng)有權(quán)益。
（七）現(xiàn)行法規(guī)制度不完善，管理難度大。《土地管理法》及《省實施辦法》在農(nóng)村宅基管理方面規(guī)定的太籠統(tǒng)，一戶一宅概念模糊，對超法定面積的處罰無具體措施。2001年山東省人民政府《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)面積部分可收取1—5元宅基地有償使用費，因超法定面積是普遍現(xiàn)象，又與當(dāng)前減輕農(nóng)民經(jīng)濟負擔(dān)讓利與民的政策相駁，所以不宜實施。
（八）城中村密度大，環(huán)境差。城中村違章建筑多，建筑密度大，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”，五顏六色，七高八低，風(fēng)景獨特，居民采光條件差、居住環(huán)境差。
三、相關(guān)建議
（一）科學(xué)制訂并嚴格實施好村莊規(guī)劃。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作和新農(nóng)村建設(shè)，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)加快推進村莊建設(shè)規(guī)劃的制定，并嚴格按照村莊規(guī)劃安排宅基地位置，嚴格按條件規(guī)劃宅基地，任何單位和個人不得隨意調(diào)整和變更村莊規(guī)劃。
（二）嚴格落實建新拆舊要求。建新房前，建房戶要與村委簽訂建新拆舊的協(xié)議并交納一定數(shù)額的押金，或先拆后建，從源頭上防止出現(xiàn)新的一戶多宅情況。
（三）加快完善宅基地管理法規(guī)。 現(xiàn)行的《土地管理法》和《山東省實施土地管理法辦法》對農(nóng)村宅基地中的閑置宅基地、多占宅基地、一戶多院等問題沒有做出相應(yīng)的處罰規(guī)定，致使以上違法建房問題存在一定的法律盲區(qū)。因此，省級以上人民政府應(yīng)加快宅基地立法工作，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配方式，使農(nóng)村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。
（四）堅持一戶一宅審批原則。要堅持“一戶一宅”的原則，嚴格農(nóng)村宅基地審批，除子孫三代同住一宅，且第三代年滿20周歲、在本村落戶的農(nóng)村村民可再申請一處宅基地外，其他人員原則上應(yīng)按子女與父母同住一宅安排宅基地。并且新安排宅基地面積應(yīng)符合法定面積標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；探析
宅基地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地管理制度改革中的一個“”。在城鎮(zhèn)化日益發(fā)展的今天，農(nóng)民外出打工，佼佼者涌入城市購房置業(yè)，而農(nóng)村宅基地空閑，于是現(xiàn)實中大量宅基地隱性流轉(zhuǎn)。筆者就宅基地流轉(zhuǎn)這一話題進行探討，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可以盤活集體存量建設(shè)用地，顯示集體土地資產(chǎn)價值，實現(xiàn)集體土地資產(chǎn)的保值增值，實現(xiàn)資源有效配置。
1 目前農(nóng)村宅基地管理中存在以下問題
1.1 自發(fā)轉(zhuǎn)讓
農(nóng)民外出打工，佼佼者進城買房，舉家遷入城市，農(nóng)民的房屋自發(fā)轉(zhuǎn)讓?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后再申請宅基地，不予批準(zhǔn)?！币虼嗣懊斕嬲加茫罗r(nóng)村建設(shè)、移民建鎮(zhèn)等戶頭很多，農(nóng)民買賣土地是私下隱易。
1.2 村莊閑置
“一戶一宅”規(guī)定，農(nóng)民建新須交舊，退還村集體組織?！皯簟钡母拍钅：恋胤ㄉ弦浴皯簟睘閱挝蛔鳛樯暾堈貥?biāo)準(zhǔn)。有的農(nóng)民鉆這一空子，削尖腦袋也要多分幾戶來，到小區(qū)買房子，而舊村莊里房屋未拆除。青年人常年在外打工，老年人要照看好幾套房子。
1.3 矛盾不斷
農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，按我國現(xiàn)行法律、法規(guī)，農(nóng)民對自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，不能進行轉(zhuǎn)讓。但是對農(nóng)村宅基地上已建成的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓，國家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有明確的禁止性規(guī)定，但也沒有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條也只是規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！庇靡馐潜Ｗo農(nóng)民的生存權(quán)。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民建房及建造附屬設(shè)施用地，農(nóng)民申請宅基地后只可自由建房，沒有處分權(quán)和收益權(quán)。從目前法律實踐來看，各地政府對農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(nèi)（受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的人）。隨著農(nóng)村房屋買賣的出現(xiàn)，宅基地轉(zhuǎn)讓不可避免，但這些宅基地的轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護，屬于私下流轉(zhuǎn)。農(nóng)村房屋買賣，這里面既有本集體內(nèi)部，又有外來務(wù)工人員，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，地理位置優(yōu)越，吸引人們買賣房屋。雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協(xié)商解決。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化。
2 對策
2.1 法律上變“堵”為“疏”
宅基地轉(zhuǎn)讓首先是要明確向哪些人群轉(zhuǎn)讓，誰來負責(zé)宅基地轉(zhuǎn)讓？宅基地有其特殊性，是村民的一種福利，并非漫無邊際地擴大范圍。目前法律上規(guī)定的農(nóng)村宅基地使用權(quán)還不能轉(zhuǎn)讓給城市居民。但法律規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，對宅基地流轉(zhuǎn)不利?！吧谟谶\動，資產(chǎn)在于流動”，土地是資源，作為人類賴以生存的生產(chǎn)要素，只有合理配置，才能發(fā)揮最大效益。
“堵”政策不變。2004年10月《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》再次提出：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。同年11月，國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》則提出兩個“嚴禁”：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。法律和政策做出禁止性規(guī)定，是為防止政府自己和房地產(chǎn)開發(fā)商利用農(nóng)村宅基地牟利；防止以建設(shè)新農(nóng)村的名義，在農(nóng)村宅基地上做文章，這是不能突破的。
“疏”要想辦法。“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！绷⒎ǖ哪康氖潜Ｗo農(nóng)民擁有宅基地的權(quán)利，但客觀上也不利于保護土地。因法律不允許宅基地流轉(zhuǎn)，一方面農(nóng)村人口到結(jié)婚、分戶年齡時，要建房，就得占用土地，在土地緊缺的情況下甚至占用的是耕地；而另一方面村莊內(nèi)空閑的宅基地因沒能流動起來，村集體組織也無力來劃分一塊土地給予農(nóng)民用以建房。十七屆三中全會《決定》在宅基地流轉(zhuǎn)問題上提出“完善宅基地制度，加強宅基地管理”，“保護農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。歸納現(xiàn)行宅基地制度的基本內(nèi)容就是：所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民；宅基地由村集體依法設(shè)立，一戶一宅，使用權(quán)可長久行使且受法律保護，但不準(zhǔn)出租、抵押、轉(zhuǎn)讓或買賣等。法律和政策上“禁止”要變?yōu)椤胺砰_”與“搞活”。
宅基地流轉(zhuǎn)的思路：一是要明晰產(chǎn)權(quán)。土地權(quán)利包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)民擁有處分權(quán)，宅基地可抵押、轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民得不到宅基地補償是不愿意退出宅基地的。明晰產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)村宅基地突破性的進展，像國有土地可以流動，舊村莊的土地得到合理利用，亂占耕地建設(shè)的行為可減少。二是農(nóng)村宅基地使用市場化。用經(jīng)濟杠桿來約束超占土地行為，對超占的土地，按照《土地管理法》第七十七條規(guī)定“由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，從法律上而言對超占土地的懲罰有法可依，但實際工作無法操作。農(nóng)村房屋前庭后院超占是個司空見慣的現(xiàn)象。國土資源部《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》明確指出，“對超過當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，經(jīng)依法處置后，按照《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求予以登記的，村集體組織可對確認超占的有償使用”。改革農(nóng)村宅基地?zé)o償分配的方法，變?yōu)橛袃斒褂?。農(nóng)民花錢心痛，超占宅基地須繳納一定超占費用。同時退出宅基地可得到補償。村集體組織有了收入可用于舊村莊改造、基礎(chǔ)設(shè)施配套等。三是開展宅基地登記時也開展農(nóng)村房屋登記，同步進行。當(dāng)農(nóng)民個人要依法維護自己的合法權(quán)益時，常常無法提供相關(guān)的權(quán)利憑證，處理宅基地問題十分棘手。農(nóng)民的房屋是農(nóng)民傾其畢生心血，不僅是安居樂業(yè)的場所，更是心血的凝結(jié)。目前農(nóng)村開展宅基地登記發(fā)證只顯示宅基地的面積、宗地位置等情況，不能顯示房屋的建造年代、面積。當(dāng)農(nóng)民房屋拆遷時因年限拆舊，補償無依據(jù)。建議開展宅基地登記時也開展農(nóng)村房屋登記，同步進行。
2.2 流轉(zhuǎn)模式
因地制宜，政策引導(dǎo)，整理后的宅基地退宅還耕，村集體收回，按一定年限出租、轉(zhuǎn)讓，提供土地承包經(jīng)營者使用，土地所有者從中獲得收益?！八街?，可以攻玉?！闭憬〖闻d市“兩分兩換”，其特點就是把宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。土地置換后，不改變土地所有者性質(zhì)和用途，所有權(quán)仍屬集體，流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的大部分收益以股金、租金、農(nóng)民社會保障等形式由農(nóng)民獲得，部分收益作為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的建設(shè)資金。天津市“宅基地換房”，農(nóng)民以其宅基地按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的住宅，實現(xiàn)土地置換；同時以土地升值預(yù)期作為擔(dān)保，由政府成立融資公司向開發(fā)銀行貸款進行建設(shè)。農(nóng)民除得到按一定標(biāo)準(zhǔn)換取的城鎮(zhèn)住宅外，還能得到一定標(biāo)準(zhǔn)的補償金和社會保險。
2.3 厘清宅基地使用權(quán)取得主體即“戶”的概念和含義，并做好產(chǎn)權(quán)登記
在農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得方面，須厘清宅基地使用權(quán)取得主體即“戶”的概念和含義?！锻恋毓芾矸ā返诹l第一款規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。在農(nóng)村宅基地登記工作中“戶”的概念寬泛，國土部門的“戶”與公安戶籍的“戶”中碰撞。國土部門分戶的條件是家庭只有一宗宅基地，其兩個以（含兩個）農(nóng)業(yè)戶口達到法定婚齡領(lǐng)取結(jié)婚證書，需在農(nóng)業(yè)戶口之間侵害房地產(chǎn)，或宅基地面積未達到標(biāo)準(zhǔn)，析產(chǎn)后另申請宅基地的，可以確認土地使用權(quán)。國土部門“一戶一宅”，即一戶只能有一處宅基地，以節(jié)約土地。公安部門往往以房定戶。如戶主有2個兒子（含2個以上）并且都達到法定婚齡的戶，公安部門常常將戶主與兩個兒子進行分戶，形成三戶，按國土部門“一戶一宅”擁有三處宅基地。在國土部門常規(guī)操作中戶主可以隨任一兒子作為一戶，不得單獨作為申請主體?！稇艨诘怯浌芾項l例》中有關(guān)“戶”的內(nèi)涵規(guī)定，顯然不能適用于宅基地使用權(quán)取得。筆者的意見是以婚姻為基礎(chǔ)，一對夫婦只能算一戶。如果子女已經(jīng)成年但未結(jié)婚，比如考上大學(xué)戶口未轉(zhuǎn)，有的甚至未分配工作，是“口袋戶口”，具有不穩(wěn)定性；倘若過早確立其可以單獨立戶，申請宅基地使用權(quán)，具有一定不穩(wěn)定性，也易造成農(nóng)民以戶為由頭，賣“戶”給城鎮(zhèn)居民建房等。因而筆者以為《土地管理法》中以“戶”為單位申請宅基地使用權(quán)的規(guī)定不具有合理性，若以“戶”為單位參考依據(jù)，再根據(jù)每個人所能申請的宅基地使用權(quán)的面積，綜合起來最終確定每“戶”可以申請的宅基地面積。
2.4 政府介入
具體工作中必須做到：
符合規(guī)劃。農(nóng)村農(nóng)民建房要符合所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和所在村莊規(guī)劃，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地進行建設(shè)，決不允許占用基本農(nóng)田。加強規(guī)劃編制和管理工作。各地要抓緊編制村莊布局規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，并做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中調(diào)整好新村規(guī)劃點用地。新村規(guī)劃點用地要盡量利用荒山、荒坡或低丘緩坡等非耕地，原則上不得占用耕地。嚴格控制單家獨戶建房，鼓勵建設(shè)多層農(nóng)民公寓。確保整理后農(nóng)居點人均用地指標(biāo)明顯下降，確保復(fù)墾耕地面積大于新農(nóng)居點建設(shè)占用耕地面積。
因地制宜。農(nóng)村農(nóng)民建房規(guī)劃應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，突出規(guī)劃先行，高起點、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，打破行政區(qū)域和地域觀念限制，節(jié)約集約用地，鼓勵和提倡建設(shè)多層和小高層。整合項目資金，將國土部門的土地復(fù)墾整理、財政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利部門的水利清淤、農(nóng)業(yè)部門的測土配方等涉農(nóng)項目疊加，整體規(guī)劃。
加強建房日常管理。防止以“宅基地登記”、“宅基地流轉(zhuǎn)”名義，非法占地、非法轉(zhuǎn)讓土地、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途和批新不交舊等各種違法行為存在，造成了農(nóng)村宅基地管理混亂的局面。為了遏制鄉(xiāng)村肆意占地建設(shè)蔚然成風(fēng)、亂占濫占耕地現(xiàn)象，加強日常土地動態(tài)巡查，切實提高監(jiān)管的有效性，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”。尤其在農(nóng)村土地執(zhí)法上，充分發(fā)揮村級執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系作用，加強基層執(zhí)法能力建設(shè)，守護好每一寸土地。
2.5 配套服務(wù)
建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，各村成立“農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站”，實施對農(nóng)村土地承包和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理，做到有辦公地點、有牌子、有工作人員、有經(jīng)費。各村要整合資源，建立農(nóng)村土地承包和農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)檔案電腦管理，積極推進鎮(zhèn)、村二級土地流轉(zhuǎn)信息計算機網(wǎng)絡(luò)化，實施數(shù)據(jù)及時傳遞、實時查詢、定時監(jiān)控。
明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站的職責(zé)。鎮(zhèn)級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心職責(zé)是收集農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息，指導(dǎo)簽訂流轉(zhuǎn)合同，建立土地承包和土地流轉(zhuǎn)臺賬，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)合同的履行，組織開展土地流轉(zhuǎn)政策宣傳和信守合同的教育，開展對受讓方的資信狀況、經(jīng)營能力、環(huán)境保護等方面的核實把關(guān)。村級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站要及時收集承包戶土地流轉(zhuǎn)信息，建立流轉(zhuǎn)臺賬，參與監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同的履行，并及時向鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心傳遞土地流轉(zhuǎn)的各種信息。
加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的糾紛調(diào)處工作，維護流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。
認真做好宣傳和引導(dǎo)工作，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程。鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)，退宅還耕的土地向規(guī)模經(jīng)營戶集中。
做好農(nóng)村社會保障工作，出臺政策，把16周歲以上，男60周歲、女55周歲以下的被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。
積極引進工商資本參與農(nóng)村土地整治。
參考文獻
[1]范德種. 對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思考[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2005（10）：87-88
[2]范德種. 農(nóng)村宅基地探微[J].國土資源，2005（11）：25-27
第一章 總
則
第一條 為加強農(nóng)村宅基地管理,規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地秩序,保護村民的合法權(quán)益,根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土管法》)、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《不動產(chǎn)登記暫行條例》、《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》、《X省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《X市農(nóng)村宅基地管理辦法》和縣委、縣政府《關(guān)于加強全縣鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理工作的實施意見》等法律法規(guī)和文件精神,結(jié)合我縣實際,制定本辦法。
第二條 本縣城市規(guī)劃區(qū)以外的農(nóng)村宅基地管理,適用本辦法。
第三條 本辦法所稱農(nóng)村宅基地,是指農(nóng)村村民個人經(jīng)依法批準(zhǔn),用于建造住宅(包括住房、附屬用房和庭院等)的農(nóng)村集體所有土地。
第四條 農(nóng)村村民住宅建設(shè),應(yīng)當(dāng)結(jié)合舊村改造，正確處理建新與拆舊的關(guān)系，嚴格按照依法編制的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和節(jié)約、集約用地的要求實施，鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民新村和舊村改造。
第五條 農(nóng)村村民新建、改建、擴建住宅,要充分利用村內(nèi)空閑地、原有宅基地以及荒坡地、廢棄地，不得占用農(nóng)用地和耕地建造住宅。
第六條 各鎮(zhèn)區(qū)辦具體負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的管理工作。
第七條 農(nóng)村宅基地屬村集體所有，個人只有使用權(quán)，農(nóng)村村民建設(shè)住宅，應(yīng)當(dāng)符合村莊規(guī)劃并依法取得土地使用權(quán)。禁止非法占用土地建住宅，禁止非法侵占、買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地。
第二章 申請條件
第八條 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，鼓勵子女與父母同宅，符合下列條件之一的，可以申請宅基地：
(一)年滿20周歲的本村村民,因結(jié)婚等原因確需建設(shè)新房分戶缺少宅基地的(包括男方到女方落戶的；祖孫三代同住一宅，第三代已年滿20周歲，確需分戶的);
(二)因發(fā)生或者防御自然災(zāi)害、實施村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃以及進行鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)或因國家建設(shè)征用土地等原因需要搬遷的;
(三)外來人口落戶,成為本集體經(jīng)濟組織成員,沒有宅基地的;
(四)城鎮(zhèn)居民經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)回原籍落戶,農(nóng)村確無住宅的。
第九條 農(nóng)村村民建新房宅基地面積審批標(biāo)準(zhǔn)為:
（一）
鎮(zhèn)區(qū)辦所在地及城鄉(xiāng)結(jié)合部,每戶面積不得超過166平方米。鎮(zhèn)區(qū)辦所在地的區(qū)域范圍由鎮(zhèn)區(qū)辦按照有關(guān)規(guī)定確定，報X縣國土資源局備案;
（二）平原地區(qū)的村莊,每戶面積不得超過200平方米。
（三）村莊建在鹽堿地、荒灘地上的,可適當(dāng)放寬,但最多不得超過264平方米;在山坡薄地上的,每戶面積可以適當(dāng)放寬,但最多不得超過264平方米。
第十條 農(nóng)村村民有下列情形之一的,申請宅基地不予批準(zhǔn):
(一)年齡未滿20周歲的;
(二)申請宅基地面積高于166平方米；
(三）原有宅基地能解決分戶需要的（已達到400平方米（含）以上）;
(四)本村村民將原宅基地及其地上建筑物一并出賣、出租、贈與或改為經(jīng)營場所的;
(五)其他不符合法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定的。
第十一條 農(nóng)村村民對宅基地沒有繼承權(quán)。農(nóng)村村民在合法繼承房屋的條件下,符合申請宅基地條件的,經(jīng)村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織討論同意后,按照本辦法第十七條的規(guī)定辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)。
第三章 報批程序
第十二條 符合申請宅基地條件的農(nóng)村村民應(yīng)當(dāng)向村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出申請。經(jīng)全體村民會議或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員討論同意后,在本村張榜公布,公布的內(nèi)容包括申請人姓名、宅基地位置、面積和四至等,公布時間為10日。公布期滿無異議的,報鎮(zhèn)區(qū)辦審核并提交下列材料：
（一）村民個人申請使用宅基地的申請書；
（二）申請人的基本情況（包括姓名、性別、年齡、身份證、家庭成員狀況，戶口是否屬本村農(nóng)業(yè)戶口等）。
（三）村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向所在地國土資源管理機構(gòu)出具以下材料：
1、申請人現(xiàn)有宅基地情況（包括現(xiàn)有宅基地幾處、位置、面積等）;
2.對申請人擬安排宅基地的位置、面積、標(biāo)有四至尺寸的示意圖等;
3.村民會議或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員討論意見,在村集體公布情況的書面說明;
4.鎮(zhèn)區(qū)辦土地利用總體規(guī)劃圖、現(xiàn)狀圖等,并注明擬占用土地地類，本村建設(shè)用地的現(xiàn)狀圖、規(guī)劃平面圖，并標(biāo)注明該處宅基地所處具置，是否符合村莊規(guī)劃。
(四)屬于建新交舊的,申請人與村委會簽訂的建新交舊協(xié)議書;
(五)其它需要提交的資料。
第十三條 村民委員會報送的材料符合條件且齊全的,由所在地國土資源管理機構(gòu)到現(xiàn)場進行地籍測繪、丈量定界,組織填寫《權(quán)籍調(diào)查表》等有關(guān)材料,報X縣國土資源局審核,經(jīng)審核合格的，進行登記造冊,確認集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。
第十四條 村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)在接到審批結(jié)果后3日內(nèi)張榜公布。
第十五條 村民自住宅用地批準(zhǔn)文件下發(fā)之日起30日內(nèi),到所在地國土資源管理機構(gòu)申請頒發(fā)權(quán)屬證書,土地登記資料可以公開查詢。
第十六條 農(nóng)村宅基地涉及占用農(nóng)用地的,在批準(zhǔn)宅基地前,鎮(zhèn)區(qū)辦必須依法申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
農(nóng)村村民確需占用基本農(nóng)田以外的耕地建設(shè)住宅的,應(yīng)由土地所在地鎮(zhèn)政府組織用地的村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開墾整理與原耕地面積和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?并報X縣國土資源行政主管部門審查;沒有開墾條件或者開墾的耕地經(jīng)驗收不合格的,應(yīng)當(dāng)依法向X縣國土資源行政主管部門繳納耕地開墾費。
第十七條 由于房屋依法轉(zhuǎn)讓、繼承等原因造成集體土地使用權(quán)變更的,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自變更之日起30日內(nèi),向當(dāng)?shù)貒临Y源行政主管部門申請辦理集體土地使用權(quán)變更登記,換發(fā)權(quán)屬證書。
第十八條 集體土地使用權(quán)被收回的,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自接到通知之日起30日內(nèi),向所在地國土資源管理機構(gòu)申請辦理集體土地使用權(quán)注銷登記。
第四章 監(jiān)督管理
第十九條 有下列情形之一的,報縣人民政府批準(zhǔn),可以注銷其土地使用證或用地批準(zhǔn)文件,由村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回宅基地使用權(quán):
(一)
因?qū)嵤┐迩f集鎮(zhèn)規(guī)劃進行舊村改造或國家建設(shè)征用等原因需要調(diào)整或遷建住宅,新房建成后,無正當(dāng)理由逾期不拆除舊房,退出原宅基地的;
(二)進行鎮(zhèn)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要占用的宅基地;
(三)因繼承房屋等原因造成農(nóng)村村民一戶一宅之外的宅基地;
(四)因遷移、病故等原因銷戶而停止使用的宅基地;
(五)未按照批準(zhǔn)用途使用的;
(六)非法轉(zhuǎn)讓宅基地的。
由于前款第(一)、(二)、(三)、(四)項規(guī)定的原因收回宅基地使用權(quán)的,村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)地上附著物的評估價格對原宅基地使用權(quán)人給予適當(dāng)經(jīng)濟補償。
第二十條 符合申請宅基地條件的農(nóng)村村民,經(jīng)村民會議或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員討論同意后,可以購買本村或村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部他人多余的房屋,買賣合同生效后,按照本辦法第十七條的規(guī)定辦理土地使用權(quán)變更登記。
第二十一條 有下列情形之一的,經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn),撤銷用地批準(zhǔn)文件或注銷土地使用證,并書面通知當(dāng)事人:
(一)
無權(quán)批準(zhǔn)使用土地的單位或者個人非法批準(zhǔn)占用土地的;
(二)超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的;
(三)不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的;
(四)違反法律法規(guī)規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用土地的;
(五)采取隱瞞事實或者偽造證件、文件資料等欺騙手段獲得用地批準(zhǔn)文件或土地登記的;
(六)其它不符合法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定的。
第二十二條
對符合宅基地申請條件，已建住宅且不影響規(guī)劃的，依法補辦土地使用手續(xù)。
第二十三條
非農(nóng)業(yè)戶口居民在原籍有宅基地并已建房的，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后未批準(zhǔn)重建的，由村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織予以收回。
第二十四條
農(nóng)村居民流轉(zhuǎn)宅基地，必須具備以下條件：1.本戶要有兩處以上宅基地；2.流轉(zhuǎn)的宅基地必須符合土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃；3.流轉(zhuǎn)的宅基地必須具備合法的審批手續(xù)；4.受讓方必須是符合申請宅基地條件的本村村民。
第五章 法律責(zé)任
第二十五條 農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn),非法占用土地建設(shè)住宅的,依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第七十七條規(guī)定,由縣國土資源行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超過批準(zhǔn)的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn),多占的土地以非法占用土地論處。買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地建住宅的，按照《中華人民共和國土地管理法》第七十三條的規(guī)定處理。
第二十六條 工作人員在農(nóng)村宅基地管理工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊,給當(dāng)事人造成損失的,依法給予行政處分,并承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。
第六章 附
一、依法使用土地。每個公民和單位應(yīng)盡的義務(wù)，每個公民和單位應(yīng)自覺遵守土地管理法規(guī)，樹立土地法制觀念，合法用地，自覺維護良好的土地管理秩序。
二、凡有下列情形的均屬違法違規(guī)占用集體土地的行為：
一）未經(jīng)依法辦理用地審批手續(xù)。
二）未經(jīng)合法批準(zhǔn)。
三）未經(jīng)合法批準(zhǔn)。
四）以興建農(nóng)莊、觀光農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等為由。
五）擅自使用宅基地及集體土地以聯(lián)營合作等名義建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”行為；
六）私自轉(zhuǎn)讓、倒賣宅基地的行為；
七）村集體經(jīng)濟組織私分宅基地的行為。
三、對非法買賣集體土地的行為。沒收新建建筑物和其他設(shè)施，綜合執(zhí)法部門或各鎮(zhèn)人民政府將依法拆除違法建筑。
四、嚴禁非法買賣、占用集體土地。對以牟利為目的違反土地管理法規(guī)。以非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪定罪處罰，情節(jié)嚴重的處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價額百分之五以上百分之二十以下罰金；情節(jié)特別嚴重的處三年以上七年以下有期徒刑，并處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價額百分之五以上百分之二十以下罰金。
五、對非法占用集體土地的行為。責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；其中，對非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上，并造成種植條件嚴重毀壞或嚴重污染的依據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十二條和《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》法釋14號）第三條規(guī)定，以非法占用農(nóng)用地罪定罪處罰，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。
六、凡在非法占用或買賣所得的土地上施工建設(shè)的自本通告之日起立即停工停建。聽候處理。
七、堅決執(zhí)行《人民政府關(guān)于建立土地執(zhí)法共同責(zé)任制度的通知》瓊府6號）文件精神。各區(qū)、鎮(zhèn)級人民政府是本行政區(qū)域土地執(zhí)法監(jiān)管的責(zé)任主體，區(qū)、鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人；各相關(guān)職能部門的主要負責(zé)人是履行其相應(yīng)職責(zé)的直接責(zé)任人，經(jīng)辦人員是具體負責(zé)人。
八、黨員、村干部、國家干部參與非法占用、買賣集體土地等土地違法行為的將按照黨紀(jì)、政紀(jì)從嚴查處。