時(shí)間：2022-11-23 23:01:30
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村民自建住房管理辦法（試行）》實(shí)施方案
為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范我縣農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理工作，貫徹落實(shí)《河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），節(jié)約利用土地資源，切實(shí)保護(hù)耕地，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興深入開展。結(jié)合本縣實(shí)際，制定本方案。
一、科學(xué)編制規(guī)劃、嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施
（一）科學(xué)編制規(guī)劃。深入研究全縣村莊人口變化、區(qū)位條件和發(fā)展趨勢(shì)，統(tǒng)籌全縣村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的布局，編制全縣國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃。2021年9月底前要全面完成全縣國(guó)土空間規(guī)劃。按照穩(wěn)步推進(jìn)、突出重點(diǎn)原則，優(yōu)先編制完成鄉(xiāng)村振興示范村、農(nóng)村人居環(huán)境示范村的村莊規(guī)劃，2021年要編制完成全縣30%的行政村的村莊規(guī)劃，全縣所有行政村的村莊規(guī)劃要在2025年底全部編制完成。
（二）嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施。按照先規(guī)劃后建設(shè)，不規(guī)劃不建設(shè)的原則，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格實(shí)施，任何單位和個(gè)人不得隨意調(diào)整和變更。
二、堅(jiān)持用地原則、嚴(yán)格宅基標(biāo)準(zhǔn)
（一）堅(jiān)持用地原則。宅基地選址必須要符合村莊規(guī)劃，必須是農(nóng)村建設(shè)用地，嚴(yán)格落實(shí)土地用途管制、禁止亂占耕地建房。新批宅基地要優(yōu)先利用村內(nèi)存量建設(shè)用地、空閑地和邊角地等。
（二）保障用地需求。根據(jù)各行政村符合條件的村民對(duì)建設(shè)用地的需求，在規(guī)劃許可下有計(jì)劃地辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；編制村莊規(guī)劃時(shí)，要預(yù)留不超過(guò)5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，用于新增集體建設(shè)用地。
（三）嚴(yán)格宅基標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格“一戶一宅”人均耕地少于1畝的，每戶宅基地面積不得超過(guò)2分地（134平方米）；人均耕地1畝以上的，每戶宅基地面積不得超過(guò)2分半地（167平方米）。
三、堅(jiān)持規(guī)劃建設(shè)、嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)管
（一）堅(jiān)持規(guī)劃建設(shè)。農(nóng)村自建住房要嚴(yán)格規(guī)劃建設(shè)，做到自建住房質(zhì)量和建筑風(fēng)貌相協(xié)調(diào)?？h住建局要在2021年5月底前組織編制村民自建住房設(shè)計(jì)圖冊(cè)20套以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照村莊規(guī)劃確定的村莊總體風(fēng)貌定位，選擇由縣住建局提供的村民自建住房設(shè)計(jì)圖冊(cè)，引導(dǎo)村民按照設(shè)計(jì)圖冊(cè)規(guī)劃建設(shè)住房。
（二）嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)管。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要明確村民自建房質(zhì)量安全監(jiān)管人員，對(duì)村民自建住房實(shí)施質(zhì)量和安全監(jiān)管，也可委托符合條件的第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。村民自建三層及以上住房，要嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，納入工程質(zhì)量安全監(jiān)管。
（三）落實(shí)“三到場(chǎng)”制度。從村民提出宅基地申請(qǐng)到自建住房建設(shè)竣工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照《辦法》的規(guī)定及時(shí)組織各相關(guān)部門到場(chǎng)監(jiān)管，落實(shí)“三到場(chǎng)”制度。“申請(qǐng)審查到場(chǎng)”根據(jù)各部門聯(lián)審結(jié)果審批宅基地；“開工查驗(yàn)到場(chǎng)”實(shí)地丈量批放宅基地，確定建房位置；“竣工驗(yàn)收到場(chǎng)”對(duì)自建住房竣工查驗(yàn)，對(duì)驗(yàn)收合格的出具《農(nóng)村宅基地和村民自建住房驗(yàn)收意見表》。
四、建全管理機(jī)構(gòu)、嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管
（一）建全管理機(jī)構(gòu)?？h直相關(guān)部門要按照《辦法》的規(guī)定設(shè)立相應(yīng)的股室負(fù)責(zé)宅基地管理工作，建立健全部門管理制度，切實(shí)履行好部門職責(zé)；2021年4月底前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)任主任，分管副職任副主任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)。下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地和村民自建住房管理工作。
（二）配強(qiáng)配全人員。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展服務(wù)中心（自然資源所）抽調(diào)2—3名業(yè)務(wù)熟練的專職人員從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)辦公室工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心要設(shè)立一個(gè)窗口統(tǒng)一受理宅基地申請(qǐng)。
（三）簡(jiǎn)化審批流程。農(nóng)村宅基地分配實(shí)行農(nóng)戶申請(qǐng)、村組審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步簡(jiǎn)化和規(guī)范申報(bào)材料，細(xì)化優(yōu)化審批工作流程。
（四）嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)要按照《辦法》的規(guī)定，配齊執(zhí)法裝備，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處村民違法用地、未批先建、違規(guī)建房等違法違規(guī)行為。
五、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、建立問(wèn)效機(jī)制
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立清豐縣農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分管農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作副縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，辦公室設(shè)在縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，局長(zhǎng)兼任辦公室主任。全面負(fù)責(zé)指導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理各項(xiàng)工作。
（二）建立問(wèn)效機(jī)制。縣農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理工作建立督導(dǎo)考評(píng)問(wèn)效機(jī)制，對(duì)監(jiān)督管理不到位、非法占用土地建住宅行為處置不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直相關(guān)部門進(jìn)行通報(bào)批評(píng)、掛牌督辦，對(duì)工作進(jìn)度滯后的進(jìn)行約談問(wèn)責(zé)，確保全縣農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理工作持續(xù)推進(jìn)和健康發(fā)展。
附件1
清豐縣農(nóng)村宅基地和村民自建住房
管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員名單
組 長(zhǎng)：周篤銘（副縣長(zhǎng)）
副組長(zhǎng)：朱衛(wèi)國(guó)（縣政府辦公室副主任）
成 員：賀中杰（縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局黨組書記、局長(zhǎng)）
李培民（縣自然資源局黨組書記、局長(zhǎng)）
丁洪濤（縣住建局黨組書記、局長(zhǎng)）
李宗軒（縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局黨組書記、副局長(zhǎng)）
孫彥強(qiáng)（縣應(yīng)急管理局黨委書記、副局長(zhǎng)）
郭憲堂（國(guó)網(wǎng)清豐供電公司總經(jīng)理）
高俊波（縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局副局長(zhǎng)）
領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長(zhǎng)賀中杰（兼）任辦公室主任。
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清豐縣人民政府辦公室
2021年4月14日印發(fā)
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近年來(lái),國(guó)家及各地積極探索加強(qiáng)宅基地管理的政策措施,宅基地管理逐步走向規(guī)范,秩序明顯好轉(zhuǎn),但目前農(nóng)村宅基地在用地及管理上,配置效率低下，管理粗放等問(wèn)題仍普遍存在,主要表現(xiàn)為六個(gè)方面｡
一是法律法規(guī)不完善,有關(guān)規(guī)定滯后,加大了宅基地管理難度｡關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少,且效力層次低,宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整｡目前我國(guó)還沒(méi)有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律｡近年來(lái),一些地方雖然制定了相關(guān)的宅基地管理辦法,但由于各地宅基地管理政策內(nèi)容上的不統(tǒng)一,且有的地方管理辦法不夠規(guī)范,加上各地管理力度上的差異,宅基地管理效果差異很大｡2004年11月國(guó)土資源部雖出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》,但以部門意見的形式出臺(tái),法律效力低｡與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比,農(nóng)村宅基地管理方面的立法滯后,不僅存在大量的法律真空,而且內(nèi)容比較粗淺｡
法律法規(guī)不完善進(jìn)一步增加了農(nóng)村宅基地的管理難度,對(duì)土地行政執(zhí)法和民事司法工作造成很大的困難｡據(jù)北京市大興區(qū)國(guó)土房管局統(tǒng)計(jì),2004年1月~8月,該區(qū)發(fā)生宅基地糾紛的訴訟案件17例,但行政機(jī)關(guān)勝訴率僅為15%｡主要原因在于現(xiàn)行關(guān)于宅基地管理的法律法規(guī)不健全,有關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)及登記發(fā)證方面的規(guī)定滯后,宅基地管理中的新情況､新問(wèn)題較多,法院審理感到無(wú)法可依,判決難以做到公平公正｡
二是宅基地規(guī)劃滯后,在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模失控｡部分省(區(qū)､市)宅基地只有1:10000的數(shù)字規(guī)劃,沒(méi)有落實(shí)到具體的點(diǎn)和面上,缺乏村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃､村莊布局規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃,規(guī)劃滯后,規(guī)劃的引導(dǎo)作用與控制力度不夠,未能合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量､布局和用地規(guī)模,從而在一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化及居民小區(qū)､中心村的建設(shè),導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模在一定程度上的失控｡
三是“空心村”､空置住宅依然存在,超標(biāo)準(zhǔn)占地現(xiàn)象較為普遍｡據(jù)2004年對(duì)四川省雙流縣中和鎮(zhèn)外緣三個(gè)村的典型調(diào)查看,村內(nèi)空閑地總面積260.4畝,占居民點(diǎn)用地總面積的30.8%;空置住宅468戶,空置比例為19.4%｡隨著城市化進(jìn)程加快,在目前相關(guān)配套改革滯后的情況下,農(nóng)村住宅空置現(xiàn)象將較為普遍｡
宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占地比例較大｡中和鎮(zhèn)三個(gè)村超標(biāo)準(zhǔn)占地總面積251.6畝,占宅基地總面積的42.7%;人均居住用地67.87平方米,是當(dāng)?shù)卣孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的2.7倍｡北京市青云店鎮(zhèn)戶均宅基地1.2畝,超標(biāo)準(zhǔn)占地面積占宅基地總面積的59%｡
四是宅基地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)面臨體制,隱形交易,產(chǎn)權(quán)糾紛多｡發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民宅基地和房屋流轉(zhuǎn)已十分活躍,形成了自發(fā)的宅基地隱形市場(chǎng)｡據(jù)2004年《北京農(nóng)民宅基地與房產(chǎn)制度研究》課題組對(duì)北京市朝陽(yáng)､昌平和懷柔三個(gè)區(qū)各選擇的1個(gè)~3個(gè)村的典型調(diào)查看,宅基地流轉(zhuǎn)已占宅基地總數(shù)的10%左右,有的甚至高達(dá)40%以上｡
由于有關(guān)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后,對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的條件､范圍､方式､期限､收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整等方面缺乏規(guī)范和指導(dǎo),一方面大量宅基地私下流轉(zhuǎn),擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序;另一方面,宅基地隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛,增加了土地管理的難度｡
五是農(nóng)村宅基地初始登記發(fā)證工作進(jìn)展緩慢,一些政策性問(wèn)題突出｡土地登記費(fèi)的取消,使宅基地登記發(fā)證工作失去了經(jīng)費(fèi)支持,登記發(fā)證工作進(jìn)展緩慢｡福州市馬尾區(qū)國(guó)土資源局截至2004年年底,宅基地登記發(fā)證覆蓋率雖已達(dá)到90%,但1988年~1993年登記發(fā)證率就已達(dá)到83.09%,取消收費(fèi)政策以后,登記發(fā)證率僅為7.91%｡同時(shí),當(dāng)前農(nóng)村宅基地登記發(fā)證過(guò)程中,對(duì)于“超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)面積”､“一戶多宅”等土地登記尚未有明確的政策規(guī)定｡
六是新農(nóng)村建設(shè)中,盲目推行農(nóng)宅公寓化｡當(dāng)前,隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn),部分地方未能正確領(lǐng)悟建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo),一些地方存在盲目推行農(nóng)宅公寓化､建設(shè)農(nóng)村社區(qū)等現(xiàn)象｡新的農(nóng)民公寓化受各村行政界限的限制,各自為政,不利于節(jié)約集約用地｡
新形勢(shì)下宅基地管理需加強(qiáng)
針對(duì)上述問(wèn)題,在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中,必須加強(qiáng)宅基地管理,實(shí)行農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新,建立與完善有相關(guān)配套制度､政策｡
一是加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè),規(guī)范宅基地管理｡針對(duì)目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低,以及新形勢(shì)下出現(xiàn)的一些新情況新問(wèn)題,應(yīng)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè),盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》､《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等,明晰宅基地產(chǎn)權(quán),明確宅基地流轉(zhuǎn)､收益分配及宅基地登記發(fā)證等問(wèn)題｡
二是加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理,有計(jì)劃有步驟有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)農(nóng)宅集聚化建設(shè)｡根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化､城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀需要,科學(xué)預(yù)測(cè)農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和用地規(guī)模｡結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,安排專項(xiàng)資金編制村莊土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃和開展村莊治理試點(diǎn),從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地及宅基地用地規(guī)模和布局｡通過(guò)充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用,因地制宜,分類指導(dǎo),統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地,整合優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局和用地,從而有計(jì)劃有步驟有特色地改善農(nóng)村生活和村容村貌｡
對(duì)于二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的縣城控制區(qū)､鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和控制區(qū)范圍內(nèi)的村莊和城中村,宜推行農(nóng)民公寓化,開發(fā)農(nóng)民住宅小區(qū)｡對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)周邊的自然村或零星村民住宅,應(yīng)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃,有步驟地整體搬遷,向城鎮(zhèn)集中｡對(duì)于零星的､未能成片的住宅區(qū)及選址不在鎮(zhèn)中心區(qū)和城鎮(zhèn)近期開發(fā)建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域,均不宜推行農(nóng)民公寓化｡對(duì)于離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)､經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一般的村莊及以農(nóng)業(yè)為主的村莊,也不宜推行農(nóng)民公寓化,應(yīng)按照有利生產(chǎn)方便生活的原則,建設(shè)中心村｡
三是改革宅基地審批制度｡省(市､區(qū))對(duì)縣(市)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地年度計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行單獨(dú)核定､單獨(dú)下達(dá),避免城鎮(zhèn)建設(shè)擠占農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)｡改革和完善宅基地審批制度,重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)新增宅基地的行政審批,各縣(市)根據(jù)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)一次性申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用｡對(duì)存量宅基地的原址翻建改建,只要符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,應(yīng)取消審批｡
四是建立農(nóng)村宅基地有償使用制度｡宅基地有償使用制度可以打破傳統(tǒng)的宅基地使用的行政區(qū)域界限,推動(dòng)農(nóng)村村民住宅建設(shè)逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中｡考慮到全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民承受能力差異性,農(nóng)村宅基地的有償使用制度宜循序漸進(jìn)地推進(jìn),可先在直轄市及沿海城市等發(fā)達(dá)地區(qū)推行,待條件成熟時(shí),再在全國(guó)實(shí)行｡
五是建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度｡現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限定為村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間,禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地,這種規(guī)定基本禁止了宅基地使用權(quán)以及農(nóng)宅的流轉(zhuǎn),不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和建立資源節(jié)約型社會(huì)的原則｡據(jù)專家估計(jì),到2020年,中國(guó)城鎮(zhèn)居民總數(shù)要增長(zhǎng)3億人以上,同時(shí),每年將有1500萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城成為城市居民｡這種趨勢(shì)將引致不斷增加的非農(nóng)建設(shè)用地需求｡與此同時(shí),大量農(nóng)民進(jìn)城將導(dǎo)致空置住宅的不斷增加｡在合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度下,農(nóng)民進(jìn)城后宅基地將會(huì)成為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)的重要客體,這一市場(chǎng)的建立和完善,將促進(jìn)城市化進(jìn)程,促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化｡
建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度,參照土地承包權(quán)的改革方向,調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置｡確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長(zhǎng)期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積｡允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn),徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制｡進(jìn)一步開展長(zhǎng)三角､珠三角､環(huán)渤海等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)帶周邊的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)研究,探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財(cái)稅體制和集體土地產(chǎn)權(quán)制度等｡
六是建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制｡按照收益的初次分配基于產(chǎn)權(quán)的原則,宅基地流轉(zhuǎn)中地的流轉(zhuǎn)收益即絕對(duì)地租應(yīng)歸集體土地所有者,這就需要建立地､房分別獨(dú)立核算體系｡因國(guó)家投資的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生的土地增值即級(jí)差地租Ⅰ歸政府,但從鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)角度考慮,國(guó)家不宜直接收取,應(yīng)以不動(dòng)產(chǎn)稅､土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅(土地交易稅)等稅收形式分享土地級(jí)差收益｡這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化｡收益再次分配即級(jí)差地租Ⅱ應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人｡
七是建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度,加快宅基地登記發(fā)證工作步伐｡要明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限,解決農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中超占面積､一戶多宅等政策性問(wèn)題,加快農(nóng)民集體土地確權(quán)和宅基地登記發(fā)證工作步伐｡有條件的市､縣,應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次普查,健全宅基地地籍檔案｡在技術(shù)基礎(chǔ)方面應(yīng)進(jìn)一步健全和完善地籍調(diào)查規(guī)程及土地確權(quán)規(guī)定｡積極探索“兩圖一表”(宅基地現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖,宅基地申請(qǐng)計(jì)劃表)管理模式,實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范化､信息化管理｡
八是立足內(nèi)涵挖潛,積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地整理,推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)｡土地整理是建立以工促農(nóng)､以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制的組成部分,是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要手段｡農(nóng)村宅基地整理潛力巨大｡
關(guān)鍵詞 農(nóng)村 宅基地管理 問(wèn)題 建議
中圖分類號(hào)：F321.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
1農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
（1）農(nóng)村村莊宅基地布局混亂。長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏住房建設(shè)規(guī)劃引導(dǎo)，絕大多數(shù)村莊建房選址隨意性大，村民建房選址、座向可根據(jù)所謂的“風(fēng)水”及自己的喜好，在自認(rèn)的祖宗地、自留地等土地上，亂圈亂占、亂搭亂建，房屋座落不致，高矮不一，雜亂無(wú)序，影響村容村貌。
（2）村莊外延擴(kuò)張，中心空置。一方面是近年來(lái)，很多農(nóng)民選擇在自家的承包地或交通便利的公路兩側(cè)占用耕地建房，使得村莊外擴(kuò)；另一方面，農(nóng)民在建新房的同時(shí)，并沒(méi)有拆除老房子。此外，由于一些五保戶、困難戶等遺棄在村中的破房因無(wú)人居住，使得村莊成為破舊的“空心村”。
（3）農(nóng)村“一戶一宅”制度難以落實(shí)，存在超標(biāo)建房現(xiàn)象。由于歷史遺留問(wèn)題和農(nóng)民思想觀念的原因，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，農(nóng)村建房亂占、多占現(xiàn)象嚴(yán)重。政策規(guī)定農(nóng)村每戶宅基地面積不得超過(guò)175平方米，但實(shí)際情況是超出規(guī)定面積擁有宅基地的農(nóng)戶大有人在，“一戶多宅”、“一戶多基”現(xiàn)象普遍存在，大多也沒(méi)有得到相應(yīng)的處罰。
（4）私買私賣現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)普遍存在認(rèn)識(shí)偏差，認(rèn)為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來(lái)，是私有財(cái)產(chǎn)，可以自由支配、買賣，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加農(nóng)村集體土地管理難度。
（5）農(nóng)村宅基地違法案件屢屢發(fā)生，案件查處、執(zhí)行難。近年來(lái)，強(qiáng)占土地、強(qiáng)建房子、破壞耕地、私自買賣土地等違法案件在我省一些市縣農(nóng)村都不同程度地存在。有關(guān)土地執(zhí)法部門雖然投入大量的人力物力，采取強(qiáng)制措施對(duì)違法用地等各種行為進(jìn)行了查處，也取得了一些成績(jī)，但在總體上，受人員、裝備、技術(shù)、執(zhí)法手段和執(zhí)法機(jī)制等方面的限制，對(duì)土地違法現(xiàn)象難以做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和及時(shí)查處，對(duì)特殊違法主體，缺乏過(guò)硬手段，查處難度大，執(zhí)法效果差。
2對(duì)策與建議
（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化制度建設(shè)，規(guī)范農(nóng)村宅基地管理。各級(jí)政府要成立農(nóng)村宅基地整治管理領(lǐng)導(dǎo)小組，把農(nóng)村宅基地管理工作納入議事日程。要依據(jù)國(guó)家及省相關(guān)政策、法律法規(guī)，制定出臺(tái)農(nóng)村宅基地管理的指導(dǎo)性文件和制度。如《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《農(nóng)村宅基地登記條例》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等規(guī)章制度，逐步把農(nóng)村宅基地的管理走向制度化、規(guī)范化、程序化。
（2）加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念，切實(shí)提高農(nóng)民法律意識(shí)。要針對(duì)農(nóng)民群眾文化特點(diǎn)，利用主流媒體、農(nóng)村宣傳欄、法制宣講團(tuán)等各種方式方法深入農(nóng)村進(jìn)行宣傳，提高村民遵守土地法律法規(guī)的自覺(jué)性，增強(qiáng)依法用地意識(shí)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民落后的思想觀念。同時(shí)采取有效措施加強(qiáng)鄉(xiāng)村干部土地法律法規(guī)培訓(xùn)，增強(qiáng)村干部依法保護(hù)、利用資源的意識(shí)，提高農(nóng)村土地管理水平。
（3）創(chuàng)新機(jī)制，成立土地綜合執(zhí)法大隊(duì)，加大執(zhí)法力度。在各市縣成立土地綜合執(zhí)法大隊(duì)，定員定崗定編。各鎮(zhèn)、村也相應(yīng)成立土地綜合執(zhí)法小組，做到縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)要在資金和編制上加強(qiáng)基層國(guó)土資源管理部門執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。
（4）加強(qiáng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)日常監(jiān)管力度，規(guī)范審批程序，引導(dǎo)和保護(hù)農(nóng)民建房。各市縣的鎮(zhèn)一級(jí)政府可與各村委會(huì)簽訂宅基地管理目標(biāo)責(zé)任書，進(jìn)一步健全土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查制度，規(guī)范宅基地管理規(guī)程。各村委會(huì)要結(jié)合本村實(shí)際，制定符合政策、法律法規(guī)規(guī)定的鄉(xiāng)規(guī)民約，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的管理和日常監(jiān)控，規(guī)范農(nóng)民用地建房行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止土地違法現(xiàn)象。在村莊規(guī)劃基礎(chǔ)上，規(guī)范宅基地審批程序，規(guī)定村民在需要使用宅基地時(shí)，應(yīng)當(dāng)向村委會(huì)提出申請(qǐng)，由村委會(huì)公布并提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論，經(jīng)討論同意并公布后，報(bào)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)方可使用該塊宅基地。宅基地批準(zhǔn)后，用戶必須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)建房，如超過(guò)規(guī)定時(shí)間不建房，該塊宅基地由村委會(huì)收回重新安排。
（5）科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格各項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃作為當(dāng)前農(nóng)村工作的大事來(lái)抓，安排專項(xiàng)資金統(tǒng)一編制村鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊治理試點(diǎn)建設(shè)，嚴(yán)格控制宅基地用地規(guī)模和布局。要綜合鎮(zhèn)、村和相關(guān)部門的意見，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，注重解決當(dāng)前村莊整治的重點(diǎn)，充分考慮后續(xù)的村莊規(guī)劃與管理需要，突出鄉(xiāng)村特色和可持續(xù)發(fā)展等多個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃。有關(guān)部門可提出一個(gè)規(guī)劃樣板，在每個(gè)縣挑選個(gè)別鎮(zhèn)的兩三個(gè)村委會(huì)中推出規(guī)劃樣點(diǎn)，然后逐年鋪開。
（6）以開展宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作為契機(jī)，開展調(diào)查清理、整治工作。要在全省對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行全面調(diào)查，摸清住宅用地?cái)?shù)量，以及一戶一宅，一戶多宅，空閑房屋，出租轉(zhuǎn)讓住宅和違法用地等現(xiàn)狀，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)信息，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行信息化管理。對(duì)“一戶多宅”和空置住宅，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。對(duì)“一戶多宅”和宅基地超占部分可實(shí)行有償使用制度。同時(shí)積極探索“宅基地置換”模式，將分散居住的農(nóng)民集中起來(lái)，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，“騰出來(lái)”的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可用以村莊綠化休閑、建設(shè)村內(nèi)文化室等其他用途。
3結(jié)語(yǔ)
總之，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理是關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的重要工作，也是當(dāng)前農(nóng)村工作的熱點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題之一。因此，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地規(guī)范化管理，以適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村宅基地管理的要求，更有利于加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地；閑置；盤活措施
中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）18-0038-03
改革開放以來(lái)，農(nóng)民收入有了顯著提高，農(nóng)村出現(xiàn)了一次又一次的建房熱，各地“新村”林立。但由于許多地區(qū)在建房中缺乏整體規(guī)劃，無(wú)序建房、超面積建房較為普遍，“一戶多宅”情況嚴(yán)重，加上農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，大量農(nóng)宅閑置，這對(duì)中國(guó)稀缺的土地資源是極大的浪費(fèi)，給當(dāng)前農(nóng)村土地管理和新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。因此研究農(nóng)村宅基地問(wèn)題具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
一、中國(guó)農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀及原因
1.建房無(wú)序，規(guī)劃滯后。（1）村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，加上長(zhǎng)期以來(lái)宅基地?zé)o償使用，農(nóng)民住宅低水平重復(fù)建設(shè)，村莊“小、亂、散”現(xiàn)象普遍存在，土地利用比較粗放。農(nóng)村宅基地的平均容積率很低，僅為0.268，顯然農(nóng)村宅基地嚴(yán)重超標(biāo)，其利用率也很低[1]。（2）村莊規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張，或是沿公路“線狀”延伸，或是沿村莊外延擴(kuò)展，沒(méi)有形成集中布局的勢(shì)態(tài)。這種分散的布局導(dǎo)致路邊許多土地被浪費(fèi)，土地的集約化較差。（3）政府重新區(qū)規(guī)劃而輕舊村改造，農(nóng)民建新不拆舊，村莊整理難度大，農(nóng)村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多，造成土地資源的極大浪費(fèi)。
2.宅基地制度設(shè)計(jì)存在缺陷?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。集體建設(shè)用地只有在被征為國(guó)有土地以后才能流轉(zhuǎn)。（1）房產(chǎn)、地產(chǎn)割裂，農(nóng)村房屋是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民個(gè)人可以自由處分有權(quán)出讓、出租或抵押；而宅基地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民只有使用權(quán)，并且只能構(gòu)筑房屋，不準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村房屋和宅基地之間不可調(diào)和，不利于房屋使用價(jià)值和交換價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。房屋和宅基地的不可分性造成宅基地使用權(quán)無(wú)法變現(xiàn)，失去便意味著失去了保障，于是宅基地只能被迫閑置浪費(fèi)。（2）富裕起來(lái)的農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房定居，成為城市居民，他們的農(nóng)村宅基地卻不能公開合法地轉(zhuǎn)讓，處于閑置狀態(tài)，這也造成了資源浪費(fèi)。
中國(guó)土勘院對(duì)某一村莊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村內(nèi)空閑地總面積260.4畝，占居民點(diǎn)用地總面積的30.8%；空置住宅468戶，空置比例為19.4%；空置住宅面積83.71畝，占宅基地總面積的14%[2]。
3.宅基地管理失控。（1）宅基地隱形交易頻繁，集體土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)越來(lái)越普遍，宅基地隱形市場(chǎng)已成一定規(guī)模，在地下交易中大量本屬于集體所有的宅基地收益落入個(gè)人的腰包。一項(xiàng)調(diào)查顯示，有68.9%的村莊實(shí)際發(fā)生過(guò)住宅出賣情況，其中75%城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊發(fā)生過(guò)住宅出賣情況，實(shí)際出賣住宅戶數(shù)在10戶以上的占43%。這些轉(zhuǎn)讓85%以上未辦手續(xù)或手續(xù)不全。（2）農(nóng)村違法建房量大面廣，未批先建、少批多建以及一戶多宅現(xiàn)象比較突出。
上頁(yè)圖1選取了豐都縣臨江村中的12戶，計(jì)算出他們的人均宅基地面積，并與國(guó)家農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，國(guó)家規(guī)定最高標(biāo)準(zhǔn)為人均150平方米，這12戶中有7戶不同程度地超過(guò)了這一標(biāo)準(zhǔn)，可見這種超標(biāo)建房的現(xiàn)象很嚴(yán)重。
統(tǒng)計(jì)顯示，2001年全國(guó)農(nóng)村宅基地人均用地高達(dá)190平方米，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)27%，僅此一項(xiàng)就多占土地5 100多萬(wàn)畝。如果按1畝地的糧食產(chǎn)量至少養(yǎng)活1個(gè)人的話，僅此就可以解決5 100多萬(wàn)人的吃飯問(wèn)題[3]。
4.城鎮(zhèn)居民大量購(gòu)買農(nóng)村宅基地。農(nóng)村宅基地在一定程度上具有福利和社會(huì)保障的功能。當(dāng)前，由于自然環(huán)境、成本等因素，特別是目前高額的城市房?jī)r(jià)，使一些城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地、違法建造住宅、侵占耕地的現(xiàn)象增多，違背了相關(guān)法律法規(guī)和節(jié)約使用土地、保護(hù)耕地的國(guó)策，這種現(xiàn)象在城郊結(jié)合部尤其突出。
二、中國(guó)農(nóng)村宅基地的盤活措施
針對(duì)以上問(wèn)題我們提出了農(nóng)村宅基地的盤活措施：近期，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，通過(guò)合理制定并嚴(yán)格落實(shí)村鎮(zhèn)規(guī)劃，實(shí)行“縮村并戶”的村莊整合制度，逐步盤活農(nóng)村閑置宅基地，并配合實(shí)施城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村宅基地減少相掛鉤的辦法籌措必要的資金。遠(yuǎn)期實(shí)行農(nóng)村宅基地有償使用制度和農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度，并配合實(shí)施村務(wù)公開和村鎮(zhèn)規(guī)劃等制度，徹底盤活農(nóng)村閑置宅基地。
1.加大宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民合理建房。可以通過(guò)媒體輿論宣傳引導(dǎo)，幫助農(nóng)民樹立節(jié)約集約意識(shí)和宅基地法律意識(shí)，樹立正確的建房觀（一戶一宅制，建新拆舊，控制宅地超標(biāo)）。
2.加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)。對(duì)目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低以及新形勢(shì)下出現(xiàn)的一些新情況、新問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問(wèn)題[4]。應(yīng)當(dāng)弱化土地所有權(quán)，強(qiáng)化土地使用權(quán)，讓擁有宅基地使用權(quán)的村民可以享受除所有權(quán)外的其他所有權(quán)利，如占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。允許將屬于本集體的宅基地流轉(zhuǎn)給其他非本集體組織的公民或者法人經(jīng)營(yíng) 。
3.有步驟地實(shí)行農(nóng)村土地的信息監(jiān)控和管理。在條件允許地區(qū)，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，尤其是計(jì)算機(jī)好GIS技術(shù)對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行信息監(jiān)控與管理，一方面可避免農(nóng)村宅基地審批過(guò)程中管理層的違法行為和村民用地超標(biāo)現(xiàn)象，確保宅基地的使用標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行；另一方面運(yùn)用GIS技術(shù)還可進(jìn)行農(nóng)村住宅空間演變的動(dòng)態(tài)監(jiān)控與管理。
4.加強(qiáng)宅基地規(guī)劃，推進(jìn)農(nóng)宅集聚化建設(shè)。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作和新農(nóng)村建設(shè)，完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，安排專項(xiàng)資金編制村莊土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，開展村莊治理試點(diǎn)，從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地及宅基地用地規(guī)模和布局。（1）對(duì)于二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的縣城控制區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和控制區(qū)范圍內(nèi)的村莊和城中村，推行農(nóng)民公寓化，開發(fā)農(nóng)民住宅小區(qū)；（2）對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)周邊的自然村或零星村民住宅，應(yīng)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，有步驟地整體搬遷，向城鎮(zhèn)集中；（3）對(duì)于離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一般的村莊及以農(nóng)業(yè)為主的村莊，建設(shè)中心村。聚集模式可采用公寓化或社區(qū)化的整理模式，村莊整體搬遷、異地改造的整理模式和縮并自然村、建設(shè)中心村的整理模式 [5]?？梢酝ㄟ^(guò)探索實(shí)行城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村宅基地減少相掛鉤的辦法籌集資金，并逐步完善其工作程序，為順利實(shí)施“農(nóng)宅集聚化”提供穩(wěn)定的資金支持。
5.制定獎(jiǎng)勵(lì)措施，完善社會(huì)保障制度。（1）制定獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民積極退還或購(gòu)買閑置（如采取允許他們將宅基地指標(biāo)帶到所居住城市的辦法）。（2）繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的各種社會(huì)保障制度。改革戶籍制度，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民享受到和城市居民同等待遇的社會(huì)保障和福利，使離土農(nóng)民有可靠的生活來(lái)源，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的一個(gè)重要的外部經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)條件。
6.建立完善四制度，規(guī)范的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)。（1）建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度，完善地籍檔案。明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限，解決農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中超占面積、一戶多宅等政策性問(wèn)題，加快農(nóng)民集體土地確權(quán)和宅基地登記發(fā)證工作，健全宅基地地籍檔案[6]。積極探索“兩圖一表”（宅基地現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖，宅基地申請(qǐng)計(jì)劃表）管理模式，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范化、信息化管理。（2）推行土地有償使用制度，強(qiáng)化自我約束機(jī)制。中國(guó)農(nóng)村居民過(guò)去無(wú)償使用宅地是當(dāng)作一種社會(huì)福利享受的，推行宅地有償使用，制度變遷的跨度較大，而且中國(guó)農(nóng)民大多數(shù)剛剛溫飽，經(jīng)濟(jì)收入水平還不高，因此開展宅地有償使用必須充分估計(jì)和考慮農(nóng)民的承受能力，采用漸進(jìn)模式，逐步發(fā)展。選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，人地矛盾突出的縣、鄉(xiāng)、村，進(jìn)行試點(diǎn)，不斷優(yōu)化推行宅地有償使用的客觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不宜定得太高，要堅(jiān)持因地定價(jià)，限制多占，適度收費(fèi)的原則[7]。（3）建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。建立政府管理下的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，制定農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)村依法取得的宅基地逐步在一定條件和范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)。堅(jiān)持用途管制原則，可以將宅基地連同地上建筑物優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)民，也可以轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民[8]。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的，不得再申請(qǐng)新的宅基地。分區(qū)域、有差別、按步驟推進(jìn)，考慮選擇一些地方進(jìn)行試驗(yàn)，探索比較成熟的流轉(zhuǎn)模式和流轉(zhuǎn)規(guī)范，適時(shí)再向全國(guó)范圍推廣。（4）建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。按照收益的初次分配基于產(chǎn)權(quán)的原則，宅基地流轉(zhuǎn)中地的流轉(zhuǎn)收益即絕對(duì)地租應(yīng)歸集體土地所有者，這就需要建立地、房分別獨(dú)立核算體系。因國(guó)家投資的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生的土地增值即級(jí)差地租歸政府；但從鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)角度考慮，國(guó)家不宜直接收取，而應(yīng)以不動(dòng)產(chǎn)稅、土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級(jí)差收益，這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化[9]。收益再次分配即級(jí)差地租應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人。
7.其他措施。集體所有制不是一種真正的所有制，目前在城市已經(jīng)不存在這種所有制了，村莊既不是法人也不是自然人，不具備所有人的特征和能力。中國(guó)是統(tǒng)一的中國(guó)，不是割裂的城市國(guó)和農(nóng)村中國(guó)兩部分，因此，土地制度這種基本制度是不能城鄉(xiāng)不一致的，而且城市和鄉(xiāng)村也不是割裂的，而（下轉(zhuǎn)48頁(yè)）
（上接39頁(yè)）是可以互相轉(zhuǎn)變和融合的，因此土地制度和居住用地應(yīng)該是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的[10]。
三、有待繼續(xù)研究的農(nóng)村宅基地問(wèn)題
1.關(guān)于農(nóng)村宅基地的概念。農(nóng)村宅基地的概念、農(nóng)村宅基地包括的類型等目前學(xué)術(shù)界尚無(wú)統(tǒng)一定論。主要對(duì)宅基地范圍特別是宅基地附屬地的界定沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不利于宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的確定和執(zhí)行。
2.有關(guān)農(nóng)村宅基地閑置的概念。目前尚無(wú)明確的說(shuō)法，房屋閑置多久才能稱得上閑置宅基地，同時(shí)對(duì)宅基地量化研究較少。
3.宅基地實(shí)行有償使用的若干疑問(wèn)。有償使用的范圍是全部收費(fèi)還是只收超過(guò)宅基地標(biāo)準(zhǔn)的部分，農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)多大較為適宜，征收費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)多少適宜，這些問(wèn)題有待深化研究。
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（一）城市化進(jìn)程加快了農(nóng)村宅基地閑置
隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城打工謀生，其中很大一部分人在城市有了穩(wěn)定的工作和收入，很少回家鄉(xiāng)居住，使得相當(dāng)一部分的原住宅基地被閑置或廢棄，在一些地方形成了規(guī)模不等“空心村”。另外，有的農(nóng)民在城市賺到錢后，在城市買房的同時(shí)，又在農(nóng)村修建新房，舍棄老宅破屋，進(jìn)一步擴(kuò)大了宅基地占用的土地面積，也使農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地、閑置住房。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)約有2―3億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)、居住。正是由于這部分農(nóng)民由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)，使得全國(guó)2億畝農(nóng)村宅基地中有10―15%處于閑置狀態(tài)，有的地區(qū)甚至空置率達(dá)到30%。
（二）當(dāng)前不少地方要求進(jìn)城落戶的農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地
進(jìn)城落戶農(nóng)民是否必須要退出農(nóng)村的宅基地，目前，國(guó)家法律對(duì)此并無(wú)詳細(xì)的規(guī)定，僅在《中華人民共和國(guó)土地承包法》第26條規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”但此規(guī)定也只是針對(duì)承包的耕地和草地，并非針對(duì)宅基地。不過(guò)各地根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)了不少有關(guān)規(guī)范宅基地的規(guī)章或條例。北京市政府1989年《39號(hào)令》規(guī)定：“由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶。以后另有住房的，其原有宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。宅基地上的房屋和其附著物應(yīng)由原房屋所有人自行拆除，也可經(jīng)鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)，按照規(guī)定的價(jià)格出售給符合申請(qǐng)建房用地條件的村民”。湖北十堰市《市政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的通知》（十政辦發(fā)〔2005〕62號(hào)）指出，“農(nóng)村村民戶口遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織到其他集體經(jīng)濟(jì)組織”（要退出宅基地）。《菏澤市農(nóng)村宅基地管理辦法》（政府令〔2005〕第13號(hào)）指出，“因遷移、病故等原因銷戶而停止使用的宅基地”（需退出）。《寧波市農(nóng)村宅基地管理辦法》（2001年寧波市人民政府令第93號(hào)）指出，“因?qū)嵤┡f村改造涉及的非本村經(jīng)濟(jì)合作社社員且長(zhǎng)期不在本村居住人員原在本村的宅基地”（需退出）。
（三）農(nóng)民的宅基地只能無(wú)償退出或在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)
農(nóng)民的房屋是在集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地上建造的房子，房子是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有。當(dāng)農(nóng)民進(jìn)城后想將房子流轉(zhuǎn)出去，目前，國(guó)家現(xiàn)行法律強(qiáng)調(diào)的是“房地一體”的原則。在農(nóng)村，房屋買賣會(huì)引起土地權(quán)屬的變化，法律禁止集體土地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民的宅基地只能無(wú)償退出或在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定，“農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民、單位”①。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建筑和購(gòu)買的住宅發(fā)放宅基地使用證和房產(chǎn)證”。同樣，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》指出，“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。”國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》再次強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住房?！币虼?，我國(guó)目前禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的單獨(dú)流轉(zhuǎn)，但不限制在集體經(jīng)濟(jì)組織成員間流轉(zhuǎn)。只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能上市交易，農(nóng)民便不能獲得進(jìn)城所需要的資本。
（四）農(nóng)村宅基地不能進(jìn)行抵押
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，城鄉(xiāng)各種要素流動(dòng)加速，農(nóng)民對(duì)宅基地不僅限于居住的要求，也有通過(guò)抵押等方式實(shí)現(xiàn)資金融通進(jìn)而獲取利益最大化的訴求，宅基地資本功能日益凸顯。目前，根據(jù)有關(guān)法律，農(nóng)民的宅基地不能進(jìn)行抵押。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第184條規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”?！稉?dān)保法》第37條規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地等為不得抵押的財(cái)產(chǎn)”。但是農(nóng)民的房屋作為私產(chǎn)，理論上可以擔(dān)保，且法律在禁止宅基地抵押的同時(shí)，對(duì)地上房屋的抵押未明確。根據(jù)“房地一體”的原則，房子也不能進(jìn)行抵押。宅基地和房子是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，不能抵押也就不能獲得各種貸款，這對(duì)很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)無(wú)異于割斷資金融通的渠道，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。
（五）農(nóng)村宅基地隱易不同程度存在
當(dāng)前，雖然法律上對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)禁止，但實(shí)際上隨著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加大，大量人口進(jìn)城打工，產(chǎn)生了大量住房需求，由于農(nóng)房?jī)r(jià)格低廉，在城鄉(xiāng)結(jié)合部，尤其是在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、市場(chǎng)交易較活躍的大城市周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部或城中村，農(nóng)房買賣、出租、抵押相對(duì)較為頻繁，宅基地使用權(quán)變相流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在。并且在當(dāng)前農(nóng)村房屋升值、集體房屋拆遷獲得大數(shù)額拆遷補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)情況下，農(nóng)村房屋買賣糾紛不斷出現(xiàn)，引發(fā)了不少法律糾紛。
（六）部分退出宅基地的進(jìn)城落戶農(nóng)民，處于就業(yè)、社保不完善下的尷尬境地
宅基地作為一種自然資源，具有無(wú)償取得、無(wú)期限擁有和居住、生存、福利保障等功能。進(jìn)城落戶的農(nóng)民退出宅基地后，失去了擁有宅基地所帶來(lái)的一系列保障功能，如生活福利保障功能、資產(chǎn)增值功能、融資功能（抵押貸款）、財(cái)富積累等功能。同時(shí)，卻又無(wú)法享受與城市居民同等的社會(huì)保障待遇，使得進(jìn)城落戶的農(nóng)民既不同一般在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，也不同于城市“原住民”，處于進(jìn)退失據(jù)、左右尷尬的境地。
（七）進(jìn)城落戶農(nóng)民被剝奪了分享農(nóng)村集體建設(shè)用地收益的權(quán)利
2004年，國(guó)務(wù)院28號(hào)文提出了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)置換”方案，規(guī)定地方政府新增建設(shè)用地不得超過(guò)農(nóng)村退出宅基地的面積，如果農(nóng)村不能退出宅基地，城鎮(zhèn)就不能新增建設(shè)用地，城市發(fā)展就會(huì)受到制約。一定程度上通過(guò)村莊整理、宅基地?fù)Q房等將節(jié)省出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，用于工業(yè)建設(shè)和城市發(fā)展，是有積極意義的。但是整理節(jié)約出來(lái)的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)生了巨額收益，被政府和開發(fā)商獲取。農(nóng)民僅能就集體土地上的房屋獲得補(bǔ)償，其享有的集體土地利益絕大部分被剝奪。目前法律和政策上對(duì)于農(nóng)民是否對(duì)農(nóng)村整理出來(lái)的建設(shè)用地享有收益權(quán)，還未有明確的說(shuō)法。根據(jù)《物權(quán)法》，農(nóng)民只對(duì)宅基地享有占有、使用的權(quán)益，并沒(méi)有收益的權(quán)利。2010年6月26日國(guó)土資源部的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》指出，“拆遷補(bǔ)償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。房屋拆遷按建筑重置成本補(bǔ)償，宅基地征收按當(dāng)?shù)匾?guī)定的征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償”，也只是提出了宅基地的征收要按當(dāng)?shù)匾?guī)定的征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，并未涉及退出宅基地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地農(nóng)民的收益問(wèn)題。
二、關(guān)于宅基地問(wèn)題的思考
（一）當(dāng)前宅基地的資本功能凸顯
隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民的資產(chǎn)意識(shí)顯著提高，而征地、拆遷的補(bǔ)償也觸發(fā)了農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，認(rèn)識(shí)到宅基地及其上房屋是自己手中的“沉睡資產(chǎn)”，宅基地的資本功能日益凸顯，價(jià)值日益顯化。但由于農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)的不完整性，使農(nóng)民僅有的財(cái)富不能作為資本來(lái)運(yùn)作。結(jié)果是，由于限制流轉(zhuǎn)和抵押無(wú)法實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)信用功能，不能對(duì)擴(kuò)大生產(chǎn)、更新住宅和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供支持。不僅影響了金融資本進(jìn)入農(nóng)村，也不能保證在交易中保持公平和保值增值。目前，城市住房已經(jīng)成為城市居民最重要的財(cái)產(chǎn)，如果繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化、非資本化和非市場(chǎng)化，農(nóng)民住房就不能享受同城市居民住房一樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和可能獲得的財(cái)產(chǎn)性收入，對(duì)農(nóng)民來(lái)講就不再是利益保護(hù)，而是一種財(cái)產(chǎn)利益的制度性損失了。
（二）強(qiáng)制要求進(jìn)城落戶的農(nóng)民退出農(nóng)村的宅基地值得商榷
農(nóng)民市民化是一個(gè)職業(yè)、居住方式、社會(huì)權(quán)利、法律規(guī)范、價(jià)值觀念、行為模式、社會(huì)角色等諸多方面轉(zhuǎn)變的過(guò)程，不應(yīng)附加任何條件，也不應(yīng)該把與放棄農(nóng)村的宅基地聯(lián)系起來(lái)，把要求農(nóng)民以放棄對(duì)宅基地的權(quán)利要求換取城市樓房的分享為代價(jià)獲取市民身份和各種福利有失公允。中國(guó)人口眾多，各地的情況千差萬(wàn)別，如果不顧農(nóng)民的意愿，一刀切，一味地強(qiáng)調(diào)進(jìn)城落戶必須退出農(nóng)村宅基地，如此則“農(nóng)轉(zhuǎn)非”容易造成“被城市化”和“以國(guó)家名義對(duì)農(nóng)民的一次廉價(jià)剝奪”。實(shí)際上，目前一些地方的“撤村并居”、“拆房占地”、“村莊整理”在一定程度上已經(jīng)侵犯了農(nóng)民的宅基地權(quán)益，產(chǎn)生了一系列社會(huì)問(wèn)題。讓農(nóng)民帶著宅基地或者是土地權(quán)利進(jìn)城作市民，分享原有土地權(quán)利，這既是對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)利的尊重，也為農(nóng)民提供了安全可靠的“避風(fēng)港”。
（三）不允許農(nóng)民自由、自愿地處置宅基地，是對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)利的侵犯
《物權(quán)法》將農(nóng)民的宅基地使用權(quán)明確為用益物權(quán)，規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”。農(nóng)民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產(chǎn)，表面看是保護(hù)農(nóng)民利益，防止農(nóng)民陷入“失房、失地”的絕境，但實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)益的侵犯。按現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地只能被國(guó)家征收，農(nóng)民也只能得到很小一部分國(guó)家補(bǔ)償。那么，不允許農(nóng)民自由、自愿地處置宅基地，土地資產(chǎn)的價(jià)值就無(wú)法顯現(xiàn)，是對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)益的侵犯。
（四）農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人，并未動(dòng)搖土地的集體所有性質(zhì)
集體經(jīng)濟(jì)組織外的農(nóng)民或城鎮(zhèn)居民購(gòu)買了農(nóng)戶的房子，單純采用將宅基地收歸集體或要求將宅基地上的房屋及附屬物拆除清理等手段，不但不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建，而且也不符合物權(quán)法的立法精神。允許農(nóng)村宅基地隨房屋轉(zhuǎn)移實(shí)際上不會(huì)侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，也不會(huì)影響土地利用總體規(guī)劃。因?yàn)橘I受人在取得了房屋所有權(quán)的同時(shí)也成為了宅基地使用權(quán)的享有者，其法律意義僅在于特定位置特定面積的農(nóng)村宅基地使用權(quán)享受主體發(fā)生了變動(dòng)。在權(quán)利屬性上，沒(méi)有動(dòng)搖農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)。同時(shí)由于宅基地使用權(quán)的不可移動(dòng)性，決定了權(quán)利主體的變更不會(huì)也不可能影響土地利用總體規(guī)劃。如果禁止宅基地使用權(quán)隨房一起轉(zhuǎn)移，把宅基地的使用權(quán)和房屋的所有權(quán)分離，實(shí)際上損害了權(quán)利人對(duì)房屋所有權(quán)的完全行使。
（五）宅基地不能入市，不利于資源的有效配置和合理利用
如果宅基地不能入市，那么，將造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用。一邊是農(nóng)房的大量閑置和宅基地的低效利用，一邊是城鎮(zhèn)居民對(duì)低廉住房的大量需求，由于沒(méi)有合法的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，導(dǎo)致資源配置效率低下，形成“城里的房子買不起,鄉(xiāng)下的房子賣不掉”的困境。不能物盡其用，不僅是土地資源的浪費(fèi)，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。農(nóng)村“空心村”的存在和大量宅基地的空閑，無(wú)不與限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度有關(guān)。根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)有5―10%的農(nóng)民在城市里購(gòu)房，約有1500萬(wàn)戶左右宅基地處于閑置、空巢狀態(tài)②。另一方面，則是農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)活躍，農(nóng)民出租、轉(zhuǎn)讓宅基地或住房，收益基本上歸農(nóng)民個(gè)人所有，使本來(lái)屬于農(nóng)村集體所有的宅基地收益在私下交易中流入買賣雙方，造成了集體土地資產(chǎn)收益的流失。由于宅基地房屋不能市場(chǎng)化交易，就只能進(jìn)行簡(jiǎn)單的成本估值估價(jià)。這樣，在有農(nóng)民宅基地參與的大量交易活動(dòng)中――無(wú)論是政府拆遷還是私下買賣、租賃，農(nóng)民宅基地及房屋的真實(shí)交易價(jià)值就肯定會(huì)被低估。
同樣，在現(xiàn)行規(guī)則之下，城鎮(zhèn)居民所享有的商品房所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民所享有的房屋及宅基地使用權(quán)卻限制流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民房屋及宅基地使用權(quán)無(wú)法成為真正的財(cái)產(chǎn)，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元房地體制差別，使城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象更加突出。
（六）進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障的獲得并非必須以宅基地的退出為前提
為進(jìn)城的農(nóng)民提供社會(huì)保障等公共服務(wù)，是任何一個(gè)政府應(yīng)盡的責(zé)任，把社會(huì)保障、養(yǎng)老、醫(yī)療等種種福利的獲得以農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地為前提，是對(duì)政府自身的不負(fù)責(zé)任，是對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)益的剝奪。
三、政策建議
（一）對(duì)要求進(jìn)城落戶農(nóng)民放棄宅基地的政策做修正
一則可以最大限度保護(hù)農(nóng)民的利益，二則也是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。
（二）宅基地?zé)o論如何處置，都堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t
無(wú)論宅基地如何處置，都要在農(nóng)民自愿、在保護(hù)和尊重農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，讓進(jìn)城落戶的農(nóng)民決定是否放棄宅基地及其上的住房，并設(shè)計(jì)一套規(guī)范的管理制度，不得強(qiáng)行收回或變更宅基地使用權(quán)。
（三）建立農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)和宅基地使用權(quán)登記制度
根據(jù)《物權(quán)法》登記生效原則，土地登記是物權(quán)變動(dòng)的要件，是保護(hù)產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益的法律手段，也是維護(hù)和規(guī)范土地市場(chǎng)秩序的基礎(chǔ)條件。可以借鑒城市房地產(chǎn)登記管理辦法，建立農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)登記制度和登記體系，賦予農(nóng)民具有法律效力的房屋產(chǎn)權(quán)證書，不登記不生效。同時(shí)，也需要加強(qiáng)宅基地登記確權(quán)發(fā)證工作，使宅基地使用權(quán)人的權(quán)利得到明確，這樣可以使宅基地在流轉(zhuǎn)、抵押、退出等處分中基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)，有效避免各種紛爭(zhēng)。
（四）建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度
在現(xiàn)階段，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)連同其上的房屋一同流轉(zhuǎn)，禁止宅基地使用權(quán)的單獨(dú)流轉(zhuǎn)；宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變土地用途，僅限于居住使用，否則受相應(yīng)用途管制措施的約束；宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不改變宅基地所有權(quán)的主體和性質(zhì)；在農(nóng)村社會(huì)保障體系完善時(shí)，可以考慮放開宅基地使用權(quán)的流通市場(chǎng)。同時(shí)，應(yīng)規(guī)定非本集體成員（城鎮(zhèn)居民或其他農(nóng)民）成為宅基地使用權(quán)人后的權(quán)利和義務(wù)?？梢砸?guī)定，宅基地使用權(quán)人不得擅自改建和擴(kuò)建繼承和流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的房屋，買賣房屋只能賣給村集體和符合申請(qǐng)宅基地建房條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。當(dāng)因?yàn)楣怖?、村莊建設(shè)和舊村改造需要占用時(shí)，國(guó)家和村集體僅對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)新的“使用權(quán)人”使用的宅基地不予補(bǔ)償，當(dāng)繼承的房屋滅失時(shí)，宅基地由村集體收回。
（五）建立宅基地有償退出機(jī)制
對(duì)于一些愿意退出宅基地但又有后顧之憂的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，可以由國(guó)家與地方政府提供補(bǔ)貼，相應(yīng)獲得宅基地使用權(quán)。農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)，獲得補(bǔ)貼，或獲得進(jìn)入城鎮(zhèn)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、保障性住房的優(yōu)惠，以及獲得城鎮(zhèn)醫(yī)療、社保等的優(yōu)惠等。國(guó)家與地方政府獲得宅基地使用權(quán)，并不改變宅基地的農(nóng)民集體所有權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)專項(xiàng)設(shè)立農(nóng)村宅基地整治項(xiàng)目，建立宅基地儲(chǔ)備平臺(tái)，對(duì)閑置宅基地進(jìn)行整治、復(fù)墾、置換等活動(dòng)，將目前的宅基地?fù)Q房等地方性活動(dòng)納入統(tǒng)一、有序、有政策可依的規(guī)范渠道。
（六）建立規(guī)范的農(nóng)村房屋抵押制度
首先，農(nóng)村房屋獲得產(chǎn)權(quán)證，從形式上就把農(nóng)村村民對(duì)房屋的所有權(quán)固定下來(lái)。其次，要規(guī)定農(nóng)村房屋抵押的范圍和條件。農(nóng)村房屋抵押的范圍應(yīng)包括房屋所有權(quán)的抵押和宅基地使用權(quán)的抵押。再次，要制定具體的法律法規(guī)，包括抵押的程序、具體的登記、管理措施及相關(guān)的管理部門、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式等。抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式可以包括原房屋所有人以租賃的方式繼續(xù)租住房屋、折價(jià)、拍賣和變賣等。
（七）建立合理的宅基地增值收益分配機(jī)制
由于現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度是無(wú)償、無(wú)限期使用，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益大都?xì)w宅基地使用人所有，但宅基地屬于集體建設(shè)用地，集體作為土地的所有者，應(yīng)當(dāng)享有一部分土地收益。因此，基于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得收益，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家、集體、個(gè)人之間分配收益。但具體比例，應(yīng)考慮各個(gè)地區(qū)實(shí)際情況，根據(jù)公平、效率原則，在廣泛參與下制定。
（八）保障農(nóng)民對(duì)宅基地整理節(jié)約出的建設(shè)用地享有一定收益權(quán)
要允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民有權(quán)繼續(xù)享受集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益。要建立農(nóng)民對(duì)宅基地整理節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地享有一定收益的分享機(jī)制。對(duì)一些自愿放棄宅基地權(quán)利的農(nóng)民，要探索建立宅基地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制和交易機(jī)制。對(duì)于那些在城市化進(jìn)程中被動(dòng)退出宅基地的農(nóng)民，在補(bǔ)償?shù)厣戏课輷p失的同時(shí)，要連帶補(bǔ)償宅基地的損失。對(duì)于村莊整理節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地，有關(guān)法律和政策應(yīng)明確農(nóng)民享有對(duì)節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地的收益權(quán)。
（九）完善退出宅基地農(nóng)民的社會(huì)保障、就業(yè)機(jī)制
社會(huì)保障直接關(guān)系到進(jìn)城農(nóng)民的切身利益，是影響進(jìn)城農(nóng)民對(duì)城市歸屬感的重要因素。對(duì)于全部退出宅基地、承包地、林地的農(nóng)民，要加大對(duì)這些“弱勢(shì)群體”的扶持力度，全部納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，保障退出農(nóng)民的社會(huì)保障的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，解除進(jìn)城落戶農(nóng)民的后顧之憂，使他們安心落戶。同時(shí)，將此類農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，且優(yōu)先保障，并發(fā)展符合實(shí)際的產(chǎn)業(yè)，搭建農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)平臺(tái)，更好地促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)并安家落戶，使他們有房住、有就業(yè)、有社保。
①宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住宅轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。（162條）
[關(guān)鍵詞]宅基地；登記；發(fā)證；問(wèn)題；對(duì)策
農(nóng)村宅基地使用權(quán)是屬于集體經(jīng)濟(jì)成員的農(nóng)村居民鎖擁有的無(wú)償取得與無(wú)償使用的權(quán)益，主要是指農(nóng)村居民在依法通過(guò)正規(guī)途徑獲得的集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地上進(jìn)行房屋及相關(guān)設(shè)施的建造，對(duì)該宅基地進(jìn)行合法使用、占有及有限制處分，它是農(nóng)村居民基本的福利保障。
1. 宅基地登記發(fā)證過(guò)程中存在的問(wèn)題
1.1 一戶多宅問(wèn)題。由于舊時(shí)期對(duì)于農(nóng)村土地的管理并不規(guī)范，存在很多未經(jīng)審批已占用的土地，當(dāng)前，農(nóng)村宅基地管理中存在著一戶多宅的現(xiàn)象，許多宅基地的面積超出審批規(guī)范，加大了宅基地登記發(fā)證的難度。這主要是由于近些年來(lái)，農(nóng)村建設(shè)的大力開展與推進(jìn)，為了改善農(nóng)民的居住環(huán)境，許多農(nóng)民住進(jìn)了新房，卻未將其舊房拆除，導(dǎo)致一戶多宅的現(xiàn)象越來(lái)越多。
1.2違法用地處理難度大。目前，農(nóng)村宅基地登記發(fā)證由于許多農(nóng)民出現(xiàn)違法用地，而無(wú)法正常推進(jìn)發(fā)證工作。這主要是由于許多農(nóng)村居民非法占用宅基地，包括未經(jīng)審批便私自占用宅基地，或以違法的手段騙取宅基地的審批資格，甚至是出現(xiàn)非法轉(zhuǎn)讓宅基地，包括對(duì)宅基地進(jìn)行交易，私自改變宅基地的用途。而違法用地不僅加大了宅基地發(fā)證工作的管理難度，而且導(dǎo)致發(fā)證工作無(wú)法順利開展。
1.3宅基地登記發(fā)證工作技術(shù)手段落后。根據(jù)筆者的調(diào)查與了解，當(dāng)前多處農(nóng)村宅基地登記部門存在工作技術(shù)落后的現(xiàn)象，極大的阻礙了登記發(fā)證工作的正常推進(jìn)。雖然有部分城區(qū)使用了專用登記、發(fā)證管理軟件，但其軟件的版本級(jí)別不高，導(dǎo)致登記部門無(wú)法實(shí)現(xiàn)登記、發(fā)證工作全系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)、共享，僅僅能對(duì)本城區(qū)的登記、發(fā)證工作信息進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)查詢及簡(jiǎn)要的微機(jī)管理。由于缺乏有效、統(tǒng)一的登記、發(fā)證工作軟件及技術(shù)，嚴(yán)重降低了國(guó)土部門對(duì)于宅基地管理工作的管理統(tǒng)一性與規(guī)范性。
1.4經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。現(xiàn)今，由于農(nóng)民對(duì)于宅基地登記、發(fā)證工作所收取的費(fèi)用持不滿情緒，認(rèn)為費(fèi)用與國(guó)家政策相違背，影響了宅基地登記、發(fā)證工作的開展，嚴(yán)重降低了登記發(fā)證的工作效率。這主要是由于當(dāng)?shù)卣?cái)政預(yù)算并未納入宅基地登記發(fā)證工作費(fèi)用，致使國(guó)土部門缺乏相應(yīng)資金開展宅基地工作的調(diào)查與登記發(fā)證工作。
2.改善宅基地登記發(fā)證工作的對(duì)策與建議
2.1 完善宅基地登記發(fā)證工作流程
2.1.1 健全宅基地審批制度
在宅基地審批中，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”制度，審批前，對(duì)村組的舊宅基地、空閑地進(jìn)行摸底登記，建立地籍圖件，并進(jìn)行標(biāo)注，在審批中，對(duì)照?qǐng)D件先使用村內(nèi)這些舊宅基地和空閑地，審批后，通過(guò)簽訂合同、發(fā)放集體土地使用證等措施，約束村民占新不騰舊，及時(shí)交出舊宅基地。
2.1.2 制定切實(shí)可行的工作方案
首先，統(tǒng)籌安排好工作的原則、組織、內(nèi)容、進(jìn)度、要求等，國(guó)土資源部應(yīng)當(dāng)加快制定農(nóng)村宅基地登記發(fā)證技術(shù)規(guī)程、驗(yàn)收辦法，迅速下發(fā)供各地遵照?qǐng)?zhí)行。
其次，通過(guò)完善、規(guī)范宅基地審制度，嚴(yán)格按照管理、便民利民的原則，理順土地、城建、戶籍管理部門的規(guī)定文件，明晰辦理宅基地申請(qǐng)的前提條件和各環(huán)節(jié)辦理時(shí)限要求，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，加強(qiáng)對(duì)宅基地登記發(fā)證工作的監(jiān)督檢查，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民依法取得宅基地的正當(dāng)權(quán)益，確保宅基地登記發(fā)證工作順利實(shí)施。
最后，出臺(tái)宅基地登記發(fā)證的配套文件，進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度，制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性辦法。經(jīng)過(guò)統(tǒng)籌布局，合理規(guī)劃、從嚴(yán)控制建設(shè)用地等方面，將宅基地登記發(fā)證工作與土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃相結(jié)合，有計(jì)劃、有步驟地引導(dǎo)村民住宅向小城鎮(zhèn)、中心村集中，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)工作，改善農(nóng)民的生活環(huán)境及生活水平。
2.2 解決一戶多宅問(wèn)題
對(duì)于一戶村民的兩處宅基地，面積經(jīng)過(guò)合并沒(méi)有超出當(dāng)?shù)厥〖?jí)以上政府規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，可以受理其第二宗宅基地申請(qǐng)。對(duì)于因建新不拆舊和因村民購(gòu)買住宅而造成的“一戶多宅”，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，在村民拆除其舊宅之前和國(guó)家未出臺(tái)規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)法律或政策之前，土地登記機(jī)構(gòu)不得受理；對(duì)于因繼承造成“一戶多宅”的，土地登記機(jī)構(gòu)可以受理。
2.3 加大土地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)宣傳力度
為了提高農(nóng)村居民的土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律意識(shí)，國(guó)土部門必須加大力度對(duì)其進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)知識(shí)的宣傳與教育，尤其應(yīng)當(dāng)向普通群眾進(jìn)行法律知識(shí)宣傳，確保其具備基本的土地產(chǎn)權(quán)意識(shí)。
首先，政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新宣傳的方式，結(jié)合電視、新聞、報(bào)紙、廣播、多媒體網(wǎng)絡(luò)等方式，進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)普法知識(shí)宣講。其次，政府可以適當(dāng)進(jìn)行反面教材教育，挑選針對(duì)性強(qiáng)的事例教育農(nóng)民依法遵守土地產(chǎn)權(quán)管理法，切實(shí)做好本分，推進(jìn)宅基地登記發(fā)證工作。最后，若相鄰?fù)恋貦?quán)利人長(zhǎng)期不在家沒(méi)人簽字或無(wú)故不簽字蓋章，采取一定的方式公告。可以張貼公告為主，而在新聞媒體上刊載公告只能作為張貼公告的補(bǔ)充，交通方便公告期限統(tǒng)一規(guī)定為30天，公告期滿后進(jìn)行宅基地登記。
2.4 統(tǒng)一工作軟件和技術(shù)規(guī)程
國(guó)土部門應(yīng)當(dāng)加大力度推進(jìn)登記發(fā)證工作軟件及技術(shù)的研發(fā)，盡早使用統(tǒng)一的工作軟件與技術(shù)作為登記發(fā)證工作的輔助手段，從根本上解決登記、發(fā)證工作開展困難的問(wèn)題。對(duì)于登記發(fā)證工作所使用的技術(shù)與軟件，應(yīng)當(dāng)使用現(xiàn)代化、統(tǒng)一化、規(guī)范化的軟件，以先進(jìn)的技術(shù)操作開展登記發(fā)證工作，確保登記發(fā)證工作的效率及質(zhì)量。
此外，通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)查執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，注重執(zhí)法檢查制度的建設(shè)與落實(shí)，對(duì)宅基地的登記發(fā)證工作進(jìn)行密切關(guān)注，做好巡查工作，避免登記發(fā)證工作出現(xiàn)違章、違規(guī)、違法現(xiàn)象。
2.5 解決登記發(fā)證部門的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題
為了緩解農(nóng)民抵觸征收登記發(fā)證工作費(fèi)用的情緒，推進(jìn)登記發(fā)證工作的順利開展，地方政府應(yīng)當(dāng)將登記發(fā)證工作歸入其財(cái)政預(yù)算之中，切實(shí)將地方土地相關(guān)收益撥款到國(guó)土管理部門，以便其作為登記發(fā)證過(guò)程中所需的測(cè)量及調(diào)查等工作的費(fèi)用，減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，解決其經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。
另外，我國(guó)各地政府應(yīng)當(dāng)加大力度支持國(guó)土管理工作，以補(bǔ)助登記發(fā)證工作支出的形式，結(jié)合批量登記發(fā)證工作的手段，降低工作人員的工作量及勞動(dòng)強(qiáng)度，保證登記發(fā)證工作的正常開展。
3. 結(jié)束語(yǔ)
綜上所述，只有完善宅基地登記發(fā)證工作流程，健全其管理辦法及規(guī)章，改善登記發(fā)證工作的技術(shù)及軟件，加大力度進(jìn)行宅基地法律知識(shí)宣傳，提高農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)法律保護(hù)意識(shí)，才能真正從根本上將農(nóng)村宅基地登記發(fā)證過(guò)程中存在的問(wèn)題一一解決，全面、高效、快速的做好宅基地的登記、發(fā)證工作，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的管理與控制。
參考文獻(xiàn)
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農(nóng)村宅基地使用權(quán)無(wú)期限性之檢討
關(guān)于宅基地的無(wú)期限使用問(wèn)題，學(xué)者們普遍認(rèn)為:宅基地的無(wú)期限性是為了保護(hù)農(nóng)民的基本生存問(wèn)題，如果規(guī)定了期限，將不利于農(nóng)民的生存，不利于保障農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，且宅基地具有社會(huì)福利的性質(zhì)，也不應(yīng)當(dāng)設(shè)定期限［4］。我們認(rèn)為，宅基地?zé)o期限的規(guī)定，對(duì)于農(nóng)民切身利益的保護(hù)并無(wú)實(shí)益。首先，從宅基地使用的效率而言，如果將宅基地使用權(quán)緊緊與農(nóng)村集體組織成員的身份聯(lián)系在一起，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)已經(jīng)取得的宅基地使用權(quán)無(wú)法充分使用使其產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)利益，更無(wú)法將權(quán)利通過(guò)融資方式支持自己的生產(chǎn)和生活，而僅僅是將獲得的宅基地使用權(quán)按照現(xiàn)有的框架自己居住，不能通過(guò)有效利用產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益。其次，農(nóng)村宅基地使用權(quán)無(wú)期限與城市居民住房中的土地使用權(quán)有期限性相沖突，不利于城鄉(xiāng)土地制度的統(tǒng)籌安排。同樣使用國(guó)家土地，城鎮(zhèn)居民建設(shè)用地使用權(quán)卻設(shè)置了期限的限制，如果說(shuō)對(duì)農(nóng)村宅基地規(guī)定了期限，會(huì)引起農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定，就城市居民而言，城市居民建設(shè)用地70年的期限，城市居民在購(gòu)房時(shí)都知道這個(gè)大限，但并未引起恐慌或社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，況且我們還可以采用到期自動(dòng)延期的做法。因此，本著同地同權(quán)原則，建議土地法在修改時(shí)應(yīng)與城鎮(zhèn)一樣，將農(nóng)村宅基地的使用期限規(guī)定為70年，到期可以自動(dòng)續(xù)期，至于是否有償，由所有權(quán)人自己決定。最后，從物權(quán)法理論來(lái)看，土地用益物權(quán)的設(shè)置是對(duì)土地所有權(quán)的限制，用益物權(quán)人不可能享有所有權(quán)人對(duì)物的所有權(quán)能，只能享有所有權(quán)權(quán)能中的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能中的部分，而非全部。同樣，作為在所有權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的用益物權(quán)，其取得用益的時(shí)間期限亦不能超越所有權(quán)人，所有權(quán)是無(wú)期限物權(quán)，因此，用益物權(quán)一定是有期限物權(quán)，這是物權(quán)法的理論使然。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)是在農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上取得的用益物權(quán)，其使用權(quán)期限理所應(yīng)當(dāng)不能超越集體所有權(quán)，否則就變成了所有權(quán)了。事實(shí)上，我國(guó)物權(quán)法所規(guī)定的一系列用益物權(quán)，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等都是有期限限制的。
農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有身份性、是成員權(quán)之檢討
以宅基地使用權(quán)是物權(quán)法中的用益物權(quán)為邏輯起點(diǎn)，我們知道，用益物權(quán)的取得是所有權(quán)人與用益物權(quán)人通過(guò)協(xié)議的方式約定而得。事實(shí)上，非農(nóng)村村民通過(guò)法定程序，一樣可以取得宅基地的使用權(quán)。如回鄉(xiāng)落戶人員，即回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職的干部職工、復(fù)員軍人、回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)胞和外籍華人以及本村引進(jìn)的專業(yè)技術(shù)人員等需要建房而無(wú)宅基地的人員?，F(xiàn)已有地方性法規(guī)作了規(guī)定，如《寧波市農(nóng)村宅基地管理辦法》第14條第1款規(guī)定:“經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)落戶的城鎮(zhèn)干部、職工、軍人和其他人員申請(qǐng)建造住宅的，應(yīng)當(dāng)持有原所在單位或戶籍所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府出具的無(wú)住房證明材料辦理有關(guān)手續(xù)，其宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)適用落戶地的標(biāo)準(zhǔn)”。《寧波市鄞州區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》第9條第5項(xiàng)規(guī)定:經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)落戶的城鎮(zhèn)干部、職工、軍人和其他人員申請(qǐng)建造住宅的，須以未享受房改政策為限［3］131。而對(duì)于雖然具有本村戶籍，但卻是外來(lái)人口的成員，《浙江省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社條例(修訂草案)》第22條規(guī)定:除根據(jù)該規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的以外，其他人員須經(jīng)社員(代表)大會(huì)2/3以上社員同意，方可成為社員或者保留本社社員資格。《物權(quán)法》第59條規(guī)定:農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。農(nóng)民集體可以根據(jù)集體的利益，集體決定土地權(quán)利的設(shè)定。事實(shí)上，宅基地的所有權(quán)人完全可以通過(guò)民主程序，由全體成員集體討論決定非本集體組織成員在一定條件下也可以取得宅基地的使用權(quán)。現(xiàn)今，國(guó)家大力支持農(nóng)村發(fā)展，實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度和戶籍制度改革，從而加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，農(nóng)民對(duì)土地尤其是宅基地的人身依附逐步減弱，如果仍然嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地取得的身份性，土地資源將不能合理配置和有效流動(dòng)，因而不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。
關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；對(duì)策
本文系河北省社科聯(lián)項(xiàng)目“河北省農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題調(diào)查研究”（項(xiàng)目編號(hào)：201303187）的階段性成果
中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
收錄日期：2013年9月30日
宅基地是農(nóng)村家庭為建造住宅及其與住宅生活有關(guān)的附屬設(shè)施而占用的土地，宅基地作為農(nóng)民的一項(xiàng)社會(huì)福利和基本生活保障，是國(guó)家無(wú)償分配給農(nóng)民用以建造住房的土地，具有集體所有、使用主體特定（本集體組織的農(nóng)民）、福利性（無(wú)償使用）和使用數(shù)量的規(guī)定性（一戶一宅）四種屬性。宅基地使用權(quán)是一種福利性分配給其成員用于建造住宅的物權(quán)。宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一項(xiàng)用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村居民依申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)并在其上建造住房及附屬設(shè)施后，將在宅基地上建造的房屋及附屬設(shè)施的所有權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人從而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)人也隨之發(fā)生變動(dòng)的行為。隨著當(dāng)前閑置宅基地、空心村、一戶多宅現(xiàn)象的出現(xiàn)，以及追逐經(jīng)濟(jì)利益的本性，宅基地流轉(zhuǎn)普遍存在。由于國(guó)家法律對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)持限制近似禁止的態(tài)度，這使得宅基地使用權(quán)的交易只能游走于正式制度之外，由此催生了宅基地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)，宅基地流轉(zhuǎn)處于暗箱操作狀態(tài)，多為私下交易。由于缺少監(jiān)管，往往留下許多矛盾和后遺癥。出現(xiàn)糾紛時(shí)，由于不受法律的約束，往往激發(fā)社會(huì)矛盾。并且交易的產(chǎn)權(quán)不明確，從而導(dǎo)致交易市場(chǎng)混亂。
一、宅基地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題
當(dāng)前，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律和政策較少，并且原則性較強(qiáng)、內(nèi)容籠統(tǒng)，缺乏可操作性。并且當(dāng)前法律對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)所持的限制態(tài)度，也引發(fā)了許多深層次矛盾。閑置宅基地的大量存在，以及由此產(chǎn)生的新批宅基地的擴(kuò)張式發(fā)展，導(dǎo)致土地利用率低下，造成土地資源極大浪費(fèi)。不利于農(nóng)村村莊的整體規(guī)劃。由于宅基地難以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)功能，削弱了農(nóng)民的融資能力，阻礙了農(nóng)民向城市發(fā)展，使城鎮(zhèn)化進(jìn)程受阻。
二、宅基地合法流轉(zhuǎn)可行性分析
隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，農(nóng)民的收入和生活水平不斷提高，收入來(lái)源也越來(lái)越廣泛，農(nóng)民生存已不再完全依賴于土地，農(nóng)民的居住場(chǎng)所也不再局限于在無(wú)償取得的宅基地上建造的房屋，農(nóng)村住房及宅基地的財(cái)產(chǎn)功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其社會(huì)保障功能。因此，改革現(xiàn)行的農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度，放寬農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)的限制，對(duì)于提高農(nóng)民收入、保護(hù)耕地、加快城鄉(xiāng)一體化具有十分重要的意義。隨著國(guó)家對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)政策的逐漸放開，各地在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題上進(jìn)行了有益地探索，踴躍出一些形式各異的宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易而達(dá)到流轉(zhuǎn)目的的改革試點(diǎn)，為今后合理科學(xué)構(gòu)建我國(guó)宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易流轉(zhuǎn)制度積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策
1、制定和完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行離不開完善的法律制度。我國(guó)缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)?，F(xiàn)有法律對(duì)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，在相關(guān)制度建設(shè)上也不夠全面。建議修改、完善現(xiàn)有宅基地先關(guān)的法律制度，并制定配套的政策措施，避免法律制度存在空白點(diǎn)、模糊點(diǎn)；最好是制定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的專門法律，從而在宅基地使用權(quán)的權(quán)屬、宅基地使用權(quán)的入市流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)管理、法律責(zé)任等方面進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。真正使宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)“有法可依”。
2、規(guī)范宅基地取得制度，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地取得時(shí)的“一戶一宅”政策?！耙粦粢徽笔侵复迕褚粦糁荒苌暾?qǐng)一處符合省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。閑置宅基地、空心村、一戶多宅等現(xiàn)象的出現(xiàn)往往與宅基地?zé)o償取得相關(guān)聯(lián)。產(chǎn)權(quán)的無(wú)償取得制度造成宅基地面積的無(wú)序擴(kuò)張，也最終導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的不明晰。農(nóng)村宅基地?zé)o償使用會(huì)助長(zhǎng)村民取得宅基地使用權(quán)的多占心理。此外，在政策上放開農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，將會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)利益。但是，在實(shí)施過(guò)程中勢(shì)必會(huì)助長(zhǎng)利益驅(qū)動(dòng)而產(chǎn)生多占宅基地的不良現(xiàn)象。應(yīng)強(qiáng)化對(duì)宅基地審批手續(xù)的審查與管理，防止少數(shù)干部利用職權(quán)多占宅基地，少數(shù)村民利用各種借口多占宅基地。在允許宅基地上市流轉(zhuǎn)之前，各地管理部門還必須加強(qiáng)對(duì)用于流轉(zhuǎn)的宅基地進(jìn)行嚴(yán)格審核與把關(guān)。對(duì)那些通過(guò)不合法渠道多占、多用的宅基地則不予登記，更不允許上市轉(zhuǎn)讓。
3、盤活土地資源，提高土地利用率。我國(guó)用地供求缺口逐年加大，通過(guò)改造“空心村”盤活土地，實(shí)施農(nóng)村宅基地整理可以提高集約用地水平，緩解占補(bǔ)平衡的壓力。實(shí)施農(nóng)村農(nóng)村宅基地整理既要保護(hù)農(nóng)民利益不受損害，又必須嚴(yán)格按規(guī)范程序操作。實(shí)施過(guò)程必須公開透明，讓村民享受充分的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而保證農(nóng)村宅基地整理工作順利推進(jìn)。建立“政府主導(dǎo)、村民主動(dòng)”的宅基地退出機(jī)制，政府要逐步引導(dǎo)村民居住適度集中、因地制宜地推進(jìn)“空心村”治理和舊村改造。通過(guò)退宅還耕獎(jiǎng)勵(lì)制度、進(jìn)城農(nóng)民自愿退還宅基地的回購(gòu)、置換等制度，來(lái)鼓勵(lì)、引導(dǎo)村民主動(dòng)退還閑置、廢棄的宅基地。與此同時(shí)，嚴(yán)格限制新增建設(shè)用地?cái)?shù)量，農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，凡村內(nèi)有空閑宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。為了提高宅基地資源的利用效率，保障宅基地資源的可持續(xù)利用。國(guó)家還可借鑒城市國(guó)有土地使用管理制度，建立農(nóng)村宅基地強(qiáng)制收回制度。宅基地使用權(quán)人必須在規(guī)定期限內(nèi)按用途開發(fā)使用其宅基地，如果不按規(guī)定使用，或閑置宅基地超過(guò)一定期限，宅基地使用權(quán)人需向村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納一定數(shù)額的宅基地閑置費(fèi)，如果該宅基地繼續(xù)閑置，達(dá)到一定期限，村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回該宅基地。
4、建立有償和無(wú)償相結(jié)合的宅基地使用權(quán)原始取得制度。宅基地?zé)o償取得僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于宅基地的初始取得，而對(duì)于出賣住宅后希望再次取得宅基地的農(nóng)民以及其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員或城鎮(zhèn)居民取得宅基地則必須付出一定的對(duì)價(jià)。本集體成員首次取得不超過(guò)面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，出于保障其基本居住的需要，是國(guó)家給予農(nóng)民的一種福利，無(wú)須支付使用費(fèi)。本集體成員超占、多占宅基地，須支付懲罰性的使用費(fèi)，非本集體成員取得宅基地?zé)o論是創(chuàng)設(shè)取得還是移轉(zhuǎn)取得均須支付使用費(fèi)。本集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，須征得本集體同意，并將其轉(zhuǎn)讓收益中屬于宅基地收益部分的相當(dāng)比例收歸本集體，同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)讓價(jià)格作出限制性規(guī)定，比如轉(zhuǎn)讓價(jià)格不應(yīng)低于同地區(qū)建設(shè)用地使用權(quán)的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)。所有使用費(fèi)均屬本集體依其土地所有權(quán)所取得的收益，應(yīng)由本集體所有，無(wú)須上交國(guó)庫(kù)，由本集體依法使用。
5、完善宅基地使用權(quán)登記制度。一戶多宅、違規(guī)占用土地、面積超標(biāo)等現(xiàn)象加劇了土地權(quán)屬的混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，給土地管理造成了巨大障礙，增加了土地管理的難度。應(yīng)盡快建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記制度。在宅基地使用權(quán)取得時(shí)就實(shí)行登記制度，對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，要貫徹登記原則。開展對(duì)宅基地的清查和集體土地所有權(quán)的確權(quán)，對(duì)尚未登記的符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地應(yīng)盡快給予確權(quán)登記發(fā)證，對(duì)手續(xù)齊全、符合法律規(guī)定的宅基地給予登記造冊(cè)，對(duì)不符合法律規(guī)定，多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時(shí)用地予以處理。同時(shí)，制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，以加強(qiáng)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的登記管理，使宅基地依法有序流轉(zhuǎn)。對(duì)于宅基地使用權(quán)來(lái)說(shuō)，其權(quán)屬登記制度除了確認(rèn)權(quán)利、維護(hù)交易安全及發(fā)揮其他私法功能以外，其所記載的信息還為土地利用規(guī)劃和土地用途管制等公法行為提供了相應(yīng)的依據(jù)。
土地登記是實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)保障的基本方式和最有效手段，通過(guò)對(duì)宅基地的登記，可以有效防止非法占地，避免浪費(fèi)土地。為農(nóng)村宅基地的有償使用和流轉(zhuǎn)打下良好基礎(chǔ)，保障交易安全與效率，便于國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)交易的宏觀調(diào)控。
6、健全監(jiān)管機(jī)制。在完善宅基地登記制度、通過(guò)登記進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)，還要加強(qiáng)行政監(jiān)管。防止亂建亂占、干部違法審批和土地嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象，需要加大對(duì)宅基地使用的審查監(jiān)督力度。應(yīng)成立由國(guó)土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、社保等多部門組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)宅基地使用權(quán)的取得和流轉(zhuǎn)進(jìn)行全方位的監(jiān)管。對(duì)不按程序?qū)徟耐恋毓芾砣藛T和違規(guī)使用宅基地的行為，要明確處罰的措施，加大懲處力度，確保宅基地使用權(quán)的有效利用率。
7、農(nóng)村居民點(diǎn)用地布局應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持規(guī)劃先行、科學(xué)合理原則。制定科學(xué)的村莊規(guī)劃并嚴(yán)格執(zhí)行，整理農(nóng)村目前布局散亂的宅基地，保證村莊布局有序性，從而達(dá)到優(yōu)化資源配置。相關(guān)行政主管部門制定好先期規(guī)劃，在不減少當(dāng)前耕地的總面積的前提下，因地制宜、按規(guī)劃、有步驟地推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)集約化發(fā)展。引導(dǎo)農(nóng)民居住建房逐步向規(guī)劃的居民點(diǎn)有序地集中。加強(qiáng)村莊規(guī)劃以確保村莊道路、房屋科學(xué)布局，減少不合理布局造成的土地浪費(fèi)。村莊規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格實(shí)施，任何單位和個(gè)人不得隨意調(diào)整和變更。對(duì)因撤并需新建或改擴(kuò)建的小城鎮(zhèn)和中心村，要加大用地計(jì)劃、資金的支持。對(duì)近期規(guī)劃撤并的村莊，不再批準(zhǔn)新建、改建和擴(kuò)建住宅，應(yīng)向規(guī)劃的居民點(diǎn)集中。
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論文關(guān)鍵詞 宅基地使用權(quán) 抵押 抵押登記 農(nóng)村金融服務(wù)體系
在農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的金融改革的大背景下,2012年7月25日,中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)改委等八部委聯(lián)合印發(fā)《廣東省建設(shè)珠三角金融改革創(chuàng)新綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體方案》,該方案決定在廣東省梅州市進(jìn)行農(nóng)村金融改革創(chuàng)新綜合實(shí)驗(yàn)?！斗桨浮诽岢鲆嘤晟频霓r(nóng)村金融要素市場(chǎng),推進(jìn)農(nóng)村宅基地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。這是在農(nóng)村進(jìn)行金融改革的創(chuàng)新型試驗(yàn),也是對(duì)宅基地使用權(quán)抵押制度的一項(xiàng)建設(shè)性試點(diǎn)工作。本文就以宅基地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}為基點(diǎn)對(duì)農(nóng)村金融改革創(chuàng)新提出一些適應(yīng)性建議。
一、我國(guó)宅基地使用權(quán)抵押的基礎(chǔ)理論
(一)宅基地使用權(quán)抵押的界定我國(guó)《物權(quán)法》第152條規(guī)定,宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。因此,宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民在集體所有的土地上建造住宅及附屬設(shè)施的用益物權(quán)。
宅基地是宅基地使用權(quán)的物質(zhì)載體,要深刻了解宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵就必須清楚宅基地的所承載的功能。從社會(huì)發(fā)展方面看,宅基地承載著社會(huì)發(fā)展和保障的功能。作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó),農(nóng)村宅基地具有居住的最基本的社會(huì)保障功能。因此,對(duì)純農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民來(lái)說(shuō),對(duì)其土地權(quán)益的保護(hù)則能更大程度的提高土地的社會(huì)保障能力。當(dāng)然,宅基地的社會(huì)保障功能不僅表現(xiàn)在實(shí)物保障,有時(shí)還表現(xiàn)為心理安慰保障。這種保障具有明顯的社會(huì)福利性質(zhì)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面看,宅基地具有財(cái)產(chǎn)和金融載體功能。農(nóng)村的金融要素貧乏,土地作為農(nóng)村具有金融要素功能的資源之一,具有很大的市場(chǎng)需求?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第62條和《土地管理法實(shí)施條例》第6條的規(guī)定進(jìn)一步表明,農(nóng)村宅基地不能夠單獨(dú)流轉(zhuǎn),但是可以根據(jù)房地一體原則而隨房流轉(zhuǎn)。
可見,現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)是一種受限制的用益物權(quán),基于其社會(huì)保障性功能的考量,現(xiàn)行制度忽視了其財(cái)產(chǎn)金融功能,未將其作為純粹的物權(quán)來(lái)安排。
(二)宅基地使用權(quán)抵押的理論基礎(chǔ)1.資源配置優(yōu)化論這是宅基地使用權(quán)抵押的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究,可轉(zhuǎn)讓性是產(chǎn)權(quán)的一種本質(zhì)屬性,它涉及所有權(quán)通過(guò)出售或捐贈(zèng)等方式的變化。不可轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上違背了資源最優(yōu)配置的基本原則。從經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看,土地的利用應(yīng)該要理解為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。而土地的動(dòng)態(tài)利用,事實(shí)上反映的就是要求土地產(chǎn)權(quán)要具有可轉(zhuǎn)讓性。宅基地使用權(quán)抵押在堅(jiān)持宅基地使用權(quán)歸農(nóng)戶所有的前提下,進(jìn)行抵押流轉(zhuǎn),使得農(nóng)村的生產(chǎn)要素處于一個(gè)動(dòng)態(tài)的利用狀態(tài)。
2.權(quán)利配置正義論這是宅基地使用權(quán)抵押的法學(xué)基礎(chǔ)。利益的正當(dāng)性評(píng)價(jià)結(jié)果在法律上表現(xiàn)為權(quán)利。對(duì)于權(quán)力配置正義論,羅爾斯提出了著名的正義兩原則:第一,最大權(quán)利公平原則;第二,差異原則。筆者以為,權(quán)利配置正義的兩個(gè)原則,實(shí)際上是反映了現(xiàn)實(shí)權(quán)利配置中可能出現(xiàn)的兩個(gè)環(huán)節(jié):一是權(quán)利設(shè)定環(huán)節(jié);二是權(quán)利限制環(huán)節(jié)。在權(quán)利設(shè)定環(huán)節(jié),必須遵循最大化權(quán)利公平原則;而對(duì)權(quán)利進(jìn)行限制時(shí),則應(yīng)當(dāng)考慮到現(xiàn)實(shí)中的一些問(wèn)題遵循差異原則?！稉?dān)保法》規(guī)定宅基地使用權(quán)屬于禁止抵押的用益物權(quán)。如果賦予宅基地完整的用益物權(quán),那么其從法律上就符合流轉(zhuǎn)的條件。
二、我國(guó)宅基地使用權(quán)抵押的立法現(xiàn)狀及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
(一)立法現(xiàn)狀從現(xiàn)有法律、政策的規(guī)定來(lái)看,法律嚴(yán)格禁止宅基地使用權(quán)的直接抵押。此外,我國(guó)法律雖未禁止農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓,但農(nóng)村住宅的流轉(zhuǎn)卻有嚴(yán)格限制。2007年《物權(quán)法》第153條規(guī)定:宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題引致到《土地管理法》以及國(guó)務(wù)院的若干規(guī)定。同時(shí)《物權(quán)法》184條對(duì)禁止抵押財(cái)產(chǎn)的范圍做了同《擔(dān)保法》第37條基本相同的規(guī)定,將宅基地使用權(quán)明確排除在抵押財(cái)產(chǎn)之外。2012年7月25日,中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)改委等八部委聯(lián)合印發(fā)的《廣東省建設(shè)珠三角金融改革創(chuàng)新綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體方案》,提出發(fā)展以土地金融為核心的農(nóng)村金融要素市場(chǎng),把農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款作為改革創(chuàng)新重要突破口。
(二)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題1.宅基地使用權(quán)抵押無(wú)法可依,閑置嚴(yán)重在國(guó)家城市化進(jìn)程的背景下,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,農(nóng)村集體組織成員對(duì)于城鄉(xiāng)各種要素的自由流動(dòng)的要求越來(lái)越迫切,而目前我國(guó)法律關(guān)于宅基地制度設(shè)計(jì),注重農(nóng)民房屋的靜態(tài)保有,禁止將農(nóng)村宅基地及其房屋進(jìn)行抵押,忽視了農(nóng)村房屋應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)屬性。這不僅大大減少了農(nóng)民生產(chǎn)融資的渠道,也嚴(yán)重制約了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村范圍內(nèi)業(yè)務(wù)的擴(kuò)大和發(fā)展。而農(nóng)村居民經(jīng)常因?yàn)檗r(nóng)房繼承等事實(shí)行為而占有多處宅基地。法律禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),宅基地及其房屋又沒(méi)有相應(yīng)的回收機(jī)制,這些多余的宅基地及其房屋也只能被迫閑置起來(lái)。
2.宅基地使用權(quán)隱形交易屢禁不止,風(fēng)險(xiǎn)大在農(nóng)村最重要、價(jià)值最高的財(cái)產(chǎn)莫過(guò)于房屋,在農(nóng)民亟需資金的時(shí)候往往是將房屋進(jìn)行抵押流轉(zhuǎn),而根據(jù)“地隨房走”的理念,宅基地隱形抵押流轉(zhuǎn)很普遍。但在這些隱形交易中,由于缺乏法律規(guī)范,無(wú)法可依,雙方的利益都得不到法律的保障,因此產(chǎn)生很多法律糾紛。而農(nóng)民知識(shí)能力專業(yè)水平低,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)尚未全面展開。一旦遇到較大的自然災(zāi)害或市場(chǎng)因素改變,就會(huì)直接影響土地流轉(zhuǎn)或地上附著物的價(jià)值,這給農(nóng)民及金融機(jī)構(gòu)都帶來(lái)不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。
三、完善我國(guó)宅基地使用權(quán)抵押制度的若干法律建議
(一)明確宅基地使用權(quán)抵押范圍通過(guò)修訂地方法規(guī)盡快破除宅基地使用權(quán)抵押法律障礙,將農(nóng)民宅基地使用權(quán)益具體化、法制化,賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的宅基地使用權(quán)。允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)宅基地使用權(quán)用作抵押,完善宅基地使用權(quán)登記制度,以登記的方式公示,把這項(xiàng)權(quán)利真正落實(shí)到農(nóng)戶、落實(shí)到地塊,提高其公信力,以奠定農(nóng)地金融制度創(chuàng)新及農(nóng)地金融業(yè)務(wù)開展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。
(二)明確宅基地使用權(quán)抵押期限及登記部門1.限制宅基地使用權(quán)抵押期限因?yàn)檎厥褂脵?quán)是一種特殊的用益物權(quán),現(xiàn)行法律沒(méi)有限制宅基地使用權(quán)期限,故應(yīng)在立法層面上進(jìn)一步探討,建議立法規(guī)定實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)抵押權(quán)人對(duì)抵押物的占有和使用最長(zhǎng)的期限。參照我國(guó)《物權(quán)法》第126條規(guī)定耕地的土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年,這樣抵押人不會(huì)永遠(yuǎn)失去宅基地。同時(shí)滿足債權(quán)人的合法權(quán)益,加寬了農(nóng)民融資渠道。
2.設(shè)立宅基地使用權(quán)抵押的登記部門根據(jù)農(nóng)民的實(shí)物財(cái)產(chǎn)和收益權(quán),建立適合農(nóng)村土地的抵押登記管理辦法。在福建溫州試點(diǎn)工作中就規(guī)定將試點(diǎn)區(qū)的縣農(nóng)業(yè)局設(shè)立為宅基地使用權(quán)抵押的登記部門。鑒于農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理由縣農(nóng)業(yè)局管理,那么可以借鑒福建溫州等地的做法,將縣農(nóng)業(yè)局設(shè)立為抵押登記機(jī)關(guān),既有利于宅基地管理,也有利于保障農(nóng)戶利益。
(三)創(chuàng)新宅基地使用權(quán)抵押服務(wù)體系農(nóng)村金融創(chuàng)新改革的的步伐不會(huì)太快,而應(yīng)在穩(wěn)健的前提下進(jìn)行,并完善相關(guān)服務(wù)體系。
1.健全評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)建立專業(yè)評(píng)估機(jī)制、設(shè)立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu),出臺(tái)評(píng)估管理、技術(shù)規(guī)范等有關(guān)法律和業(yè)務(wù)準(zhǔn)則,為金融機(jī)構(gòu)開展宅基地使用權(quán)抵押貸款提供完善的評(píng)估服務(wù)。土地管理部門或農(nóng)業(yè)行政管理部門也可組建獨(dú)立的土地流轉(zhuǎn)評(píng)估和登記中心,自主經(jīng)營(yíng),自負(fù)盈虧,培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評(píng)估人員,規(guī)范宅基地使用權(quán)價(jià)值的評(píng)估,出具真正具有法律效力的他項(xiàng)權(quán)利證書,為金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款創(chuàng)造有利條件。陜西楊凌、廣東梅州、福建的試驗(yàn)區(qū)都將評(píng)估機(jī)構(gòu)的報(bào)告作為確定抵押物價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。