時間：2022-02-02 16:42:00
導(dǎo)語：在政協(xié)考察報告的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
3月3日至3月13日，中國人民第十屆全國委員會第四次會議在北京舉行。
2005年十屆三次會議以來，全國政協(xié)組織部分委員就“促進(jìn)中西部崛起”、“農(nóng)民工生產(chǎn)生活情況”、“煤炭資源開發(fā)利用和保護(hù)”、“老區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與扶貧開發(fā)”等問題進(jìn)行了調(diào)研，并形成了考察報告19篇；部分專門委員會就“深化收入分配制度改革的基本思路”、“推進(jìn)我國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新”、“強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管能力”等問題形成了專項調(diào)研報告。
在本次全國政協(xié)會議上，記者重點采訪了經(jīng)濟(jì)組的分組討論。他們之中，有曾長期擔(dān)任經(jīng)濟(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的老領(lǐng)導(dǎo)、老同志；有國內(nèi)知名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、大學(xué)教授；有擔(dān)任大型國企領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的企業(yè)家，也有紡織、有色等行業(yè)協(xié)會的主要負(fù)責(zé)人。他們以自己的親身經(jīng)歷對“十一五”規(guī)劃草案等提出了很好的意見和建議，涉及最多的問題包括“十一五”規(guī)劃；社會主義新農(nóng)村建設(shè)及保護(hù)農(nóng)民（包括進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民）利益；進(jìn)一步推動國有企業(yè)改革，做大做強(qiáng)國有企業(yè)；西部開發(fā)、東北振興；金融體制改革及金融安全；環(huán)境、能源問題；煤炭安全；加強(qiáng)社會保障，解決群眾醫(yī)療、教育、住房等。
政協(xié)十屆四次會議期間，政協(xié)委員們圍繞黨和國家的中心工作，以高度的政治責(zé)任感建言獻(xiàn)策，提出了很多建設(shè)性的意見。據(jù)統(tǒng)計，大會共收到2040余名委員的提案5030余件，參與提案的委員占委員總數(shù)的90%。從委員提案份數(shù)上看，最受關(guān)注的仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)問題，共2213件，占全部提案的45.18%，其次是科教文衛(wèi)體1441件，政法和社會保障的1244件。從統(tǒng)計數(shù)字上看，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，人們對生活的質(zhì)量要求越來越高，醫(yī)療衛(wèi)生、教育、司法腐敗已引起社會的廣泛關(guān)注，社會保障、住房已成為制約消費的重要瓶頸。
本次會議提案內(nèi)容主要有：加大對“三農(nóng)”的支持力度，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)；穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)政策，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展；推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會；推進(jìn)西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和中部地區(qū)崛起，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；加快國有大型企業(yè)改革，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制；改善市場發(fā)展環(huán)境，鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；深化金融體制和財稅體制改革，維護(hù)金融穩(wěn)定促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；實施科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，加強(qiáng)國家創(chuàng)新體系建設(shè)；深化科技體制改革、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，促進(jìn)自主創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化；進(jìn)一步擴(kuò)大開放，完善涉外經(jīng)濟(jì)管理體制；增加教育投入，大力促進(jìn)教育公平；實施素質(zhì)教育，全面提高教育質(zhì)量；弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，加強(qiáng)公民思想道德建設(shè)；深化文化體制改革，發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)；加快醫(yī)療衛(wèi)生體制改革和服務(wù)體系建設(shè)，逐步解決群眾看病難、看病貴問題；深入整頓和規(guī)范市場秩序，加大食品、藥品監(jiān)管力度；進(jìn)一步做好就業(yè)再就業(yè)工作，加快推進(jìn)社會保障體系建設(shè)；切實加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，堅決遏止重特大事故頻發(fā)；積極發(fā)展慈善事業(yè)，關(guān)愛城鄉(xiāng)困難群體；健全社會救助體系，加大扶貧濟(jì)困力度；調(diào)整收入分配關(guān)系，增加城鄉(xiāng)居民收入；加強(qiáng)民主法制建設(shè)，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定；全面貫徹民族宗教政策和有關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)各民族共同繁榮發(fā)展；加強(qiáng)內(nèi)地同港澳的交流與合作，維護(hù)香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定；反對“”分裂活動、構(gòu)建和平穩(wěn)定發(fā)展的兩岸關(guān)系，爭取祖國和平統(tǒng)一；加強(qiáng)人民政協(xié)工作，充分履行政協(xié)職能。
各位領(lǐng)導(dǎo)：
市委決定開展“111111”主題教育活動，非常必要，非常及時，這是我市在深入實施三大戰(zhàn)略、全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期做出的又一重大決策，特別是我局是新建政府序列局，搞好這次主題教育活動，貫徹落實市委三屆四次常委會議精神尤為重要。現(xiàn)將我局“111111”主題教育活動開展情況匯報如下：
一、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
一是成立了以主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的主題教育活動領(lǐng)導(dǎo)小組，指定專人具體負(fù)責(zé)；二是研究制定了活動方案，明確了開展這次主題教育活動的目的、意義、方法和步驟，讓全體干部職工知道要學(xué)什么、怎么學(xué)、達(dá)到什么目標(biāo)；三是于5月12日召開了全局“111111”主題教育活動動員大會，傳達(dá)全市領(lǐng)導(dǎo)干部會議精神，對這次主題教育活動作了全面安排部署。
二、狠抓學(xué)習(xí)教育
這次學(xué)教活動，學(xué)習(xí)是基礎(chǔ)，解放思想是關(guān)鍵，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目的。我們制定了嚴(yán)格的學(xué)習(xí)考勤制度，每個職工都建立了專門的學(xué)習(xí)筆記。按照市委統(tǒng)一部署和我局制定的活動方案，在“雙創(chuàng)”任務(wù)十分繁重的情況下，正確處理工學(xué)矛盾，采取集中學(xué)習(xí)和分散學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式，組織干部職工認(rèn)真學(xué)習(xí)了規(guī)定的篇目（《省學(xué)習(xí)考察團(tuán)赴江蘇、上海、浙江學(xué)習(xí)考察報告》、《城陽招商引資工作情況考察報告》、《市人大常委會考察組赴外地學(xué)習(xí)考察招商引資情況的報告》、書記、市長在20__年度全市招商引資總結(jié)表彰暨20__年度招商引資工作動員大會上的講話）和青島、濟(jì)南、廣州、長沙等相對集中行政處罰權(quán)試點城市的經(jīng)驗，吃透了領(lǐng)導(dǎo)講話精神和外地經(jīng)驗的精髓。結(jié)合單位實際，圍繞為誰執(zhí)法、怎樣執(zhí)法的問題，如何發(fā)揮部門職能作用服務(wù)招商引資軟環(huán)境建設(shè)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的問題，如何正確處理嚴(yán)格執(zhí)法與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系問題，如何創(chuàng)新思路、爭創(chuàng)一流工作業(yè)績的問題深入展開大討論。通過學(xué)習(xí)討論，大家看到了先進(jìn)地區(qū)改革的力度，發(fā)展的勢頭，思想解放的氣魄，感到自身存在的差距與不足，增強(qiáng)了搞好服務(wù)、加快發(fā)展的緊迫感和責(zé)任感。
三、深刻查擺問題
前段時間，在市政府組織下，先后到青島、杭州、長沙、廣州等地學(xué)習(xí)考察相對集中行政處罰權(quán)工作，感到我們在城市管理方面與先進(jìn)地區(qū)相比，還有一定差距。我們這個城市是在礦區(qū)基礎(chǔ)上建立起來的，城市管理欠帳多、市民城市意識差；局剛剛成立，規(guī)章制度、工作機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制還不夠健全；隊伍素質(zhì)有待于進(jìn)一步提高。為此，我們迅速調(diào)整工作思路，確立了“以人為本，帶出一流隊伍，搶抓“雙創(chuàng)”機(jī)遇，爭創(chuàng)一流業(yè)績。加強(qiáng)網(wǎng)底工程建設(shè)，夯實城管基礎(chǔ)，健全規(guī)章制度，落實執(zhí)法責(zé)任。把我局建設(shè)成為人民滿意、政府放心的執(zhí)法機(jī)關(guān)，努力打造我市城市管理的信用名片的指導(dǎo)思想”。提出了“一隊全職、一人多能”的建隊原則，重心下移，構(gòu)建兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)的工作格局，調(diào)動街道辦事處、居委會、東營區(qū)城管力量的積極性，力爭一年打基礎(chǔ)、二年上水平、三年形成一套具有我市特色的城市管理經(jīng)驗。
四、寓整改于工作中，把主題教育活動落到實處
針對查擺出的問題，分類制定了整改方案，確定整改措施、步驟和計劃，把整改過程化為工作實踐。我們在人員、職能還不完全到位的情況下，依托現(xiàn)有城管執(zhí)法人員開展工作，“雙創(chuàng)”任務(wù)的艱巨性、執(zhí)法對象的復(fù)雜性，要求我們必須找準(zhǔn)位置、嚴(yán)格執(zhí)法的同時，切實樹立“服務(wù)”意識，在“服務(wù)”中打出牌子，在這方面我們按照市委常委會議要求，突出抓了隊伍管理，一是建立健全了內(nèi)部規(guī)章制度，對隊容、風(fēng)紀(jì)、辦事程序等進(jìn)行了規(guī)范，做到說話有依據(jù)，辦事有規(guī)矩，以制度管人；建立了與城市管理相關(guān)部門聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，及時解決城市管理中遇到的熱點、難點問題。二是教育執(zhí)法人員牢固樹立親商愛民的服務(wù)觀念，在執(zhí)法過程中，說話和氣，耐心細(xì)致，堅決杜絕冷、橫、硬的衙門作風(fēng)，把群眾當(dāng)親人，把企業(yè)當(dāng)上帝，對于違反城市管理法律、法規(guī)、規(guī)章的單位和個人，既讓他們明白不該怎么辦，也讓他們明白該怎么辦，到哪個部門辦，幫著他們辦，爭取當(dāng)事人對我們工作的理解和支持，切實把執(zhí)法過程變?yōu)闃湔蜗?、密切黨群和干群關(guān)系的過程。對于接到的8份人大代表建議和政協(xié)委員提案，局班子高度重視，認(rèn)真研究落實，面對面的予以答復(fù)
，滿意率100％。三是加大工作力度，推進(jìn)我市城市管理工作。以燕山路、商河路、商貿(mào)城集中整治為重點，到目前，已拆除和規(guī)范各類戶外廣告、門頭牌匾10288塊，拆除亂搭亂建32303平方米、沿路洗車臺821個，清理鐵皮房、活動板房135個、店外經(jīng)營8870處、亂堆亂放274處、亂扯亂掛1070處、亂掛條幅1216條，清理亂寫亂畫亂貼1546處、亂停亂放車輛4123輛，查處車輛帶泥上路371輛，為鞏固治理成果，簽訂“門前三包”責(zé)任書3220份。經(jīng)過整治，城市面貌發(fā)生了較大變化。隊員們自4月20以來，放棄節(jié)假日，超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，從不叫苦叫累，表現(xiàn)出了旺盛的斗志。
下步，我們將認(rèn)真總結(jié)前段工作的經(jīng)驗，把主題教育活動貫穿今后工作的始終，常抓不懈，以此推動我市城市管理工作再上新水平。
二、活動中存在的問題
（一）招商引資工作重視程度不夠，招商任務(wù)落實不力。在今年的“雙創(chuàng)”工作中，我局治理任務(wù)異常繁重，為全面完成“雙創(chuàng)”任務(wù)，我局全體干部職工自4月份以來放棄節(jié)假日和星期天，加班加點，苦干實干，把主要精力投入到了“雙創(chuàng)”工作中去。通過近兩個月的整治，“雙創(chuàng)”工作取得了很大成效，城市市容和環(huán)境得到了很大改善，但是卻因此影響了我局招商引資工作的開展，致使招商工作進(jìn)展緩慢，成效不大。有的職工對招商工作重視程度不夠，有的職工存在畏難發(fā)愁情緒。
（二）服務(wù)意識還不夠強(qiáng)、不夠熱情。為維護(hù)良好的市容市貌和城市環(huán)境，確?！半p創(chuàng)”工作目標(biāo)實現(xiàn)，在今年的城管執(zhí)法中，我局執(zhí)法隊員認(rèn)真履行職責(zé)，行法行政，敢于碰硬，加大了管理力度，依法拆除了大量違法搭建取締了亂擺攤點、馬路市場，整治了戶外廣告、門頭牌匾，查處了店外經(jīng)營、亂倒垃圾等違法行為，不可避免地影響了相關(guān)業(yè)戶的非法利益。由于部分業(yè)戶的素質(zhì)不高，對“雙創(chuàng)”工作的支持不夠，隊員們在管理中多次遇到阻撓執(zhí)法、遭受無理饅慢甚至暴力抗法的現(xiàn)象。這些事件的發(fā)生，在一定程度上給隊員們心里造成了陰影，影響了隊員們的服務(wù)熱情，致使嚴(yán)格執(zhí)法和熱情服務(wù)沒有得到有機(jī)結(jié)合。
（三）個別隊員的執(zhí)法行為存在不規(guī)范問題。由于我局在今年的“雙創(chuàng)”工作中擔(dān)負(fù)著“六亂”治理的任務(wù)?！傲鶃y”治理任務(wù)時間緊迫、任務(wù)繁重、要求很高，為此我局隊員早出晚歸，奮力拚搏，真抓實干，不叫苦、不叫累，目的就是一個，確保按時保質(zhì)保量地完成“雙創(chuàng)”治理任務(wù)。但是，整治中多次發(fā)生部分業(yè)戶無理取鬧、阻撓執(zhí)法、暴力抗法，無疑影響到了“雙創(chuàng)”工作的順利有效開展，影響到了部分工作任務(wù)的進(jìn)展。在對這些業(yè)戶進(jìn)行說服教育、思想工作成效不大的情況下，導(dǎo)致少數(shù)隊員產(chǎn)生了急燥情緒，執(zhí)法行為發(fā)生了不十分規(guī)范的現(xiàn)象。
二、對策措施
城市管理水平是重要的招商載體。執(zhí)法局是城市管理的綜合執(zhí)法部門，承擔(dān)著招商軟環(huán)境建設(shè)的重任。一方面嚴(yán)格執(zhí)法城市規(guī)劃建設(shè)的法律法規(guī)；另一方面，又要積極幫助外來客商合法選址，興建投資項目。為此，著重從隊伍素質(zhì)抓起。
(一)抓好執(zhí)法人員的政治素質(zhì)培訓(xùn)。制定文明執(zhí)法，禮貌用語的規(guī)定，開展“溫情執(zhí)法”評比活動，建立因不文明執(zhí)法被相對人投訴的責(zé)任追究辦法，切實增強(qiáng)隊員的服務(wù)意識、大局意識和責(zé)任意識。把文明執(zhí)法當(dāng)作樹立政府形象的首要任務(wù)切實抓好，堅決杜絕不文明執(zhí)法現(xiàn)象。開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動，完善執(zhí)法隊員的法律法規(guī)知識，提高正確運用法律法規(guī)水平，確保做到依法行政，規(guī)范執(zhí)法。
（二）嚴(yán)格依法辦事。首先嚴(yán)格履行執(zhí)法程序，組織每名執(zhí)法人員就執(zhí)法程序都要制出流程圖，做到心中有數(shù)，嚴(yán)格依照執(zhí)法程序處理違法行為。其次，明確執(zhí)法權(quán)限，將國務(wù)院授權(quán)的職能細(xì)化，制成小冊子，人手一冊。第三，弄清城市規(guī)劃基本情況，為依法辦事奠定良好的基礎(chǔ)，確保隊員們都能夠嚴(yán)格按照執(zhí)法程序執(zhí)法，準(zhǔn)確適用法律法規(guī)和規(guī)章。
（三）提高服務(wù)質(zhì)量。首先，提高辦事效率，在法律規(guī)定的時限內(nèi)，最大限度地縮短，實行限時服務(wù)承諾，真正把承諾服務(wù)落到實處，以言必行、行必果來取信于民、服務(wù)于民。其次，減少執(zhí)法擾民，對重大招商項目，抓住檢查關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改進(jìn)檢查方式。嚴(yán)格執(zhí)行市里和委里的各項政策規(guī)定，堅持急事急辦、特事特辦的原則，切實為外來投資者提供最熱情、最優(yōu)質(zhì)、最高效的服務(wù)。
（四）做到管理和服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。牢固樹立管理就是服務(wù)觀念，視管理為服務(wù)，寓管理于服務(wù)之中。在執(zhí)法工作中，針對違法者在自行拆除違法建設(shè)、亂掛橫幅時，隊員做到不怕臟、不怕累、不怕危險，主動幫助業(yè)戶進(jìn)行拆除，或為其協(xié)調(diào)鏟車、升降車等作業(yè)工具。在清理店外經(jīng)營者的亂擺商品時，隊員主動幫助業(yè)主將商品搬到規(guī)定的位置。
（五）加強(qiáng)招商引資軟環(huán)境教育，加大招商引資工作力度。組織全體隊員認(rèn)真學(xué)習(xí)WTO知識、市里和我委出臺的招商引資文件、執(zhí)法管理方面的法律法規(guī)、我局的規(guī)章制度等。學(xué)習(xí)中，組織“假如我是投資者”、“我為招商做什么”、“如何加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè)”等大討論活動。通過學(xué)習(xí)，增強(qiáng)隊員的大局意識、服務(wù)意識、宗旨意識、依法行政意識、廉潔自律意識，形成加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè)、改善投資環(huán)境的良好氛圍。同時，進(jìn)一步強(qiáng)化措施，加大我局招商引資工作力度，確保完成招商任務(wù)。
（六）實行政務(wù)公開，簡化辦事手續(xù)，提高行政效率。向社會公布臨建規(guī)劃許可證辦理所提供資料、辦理程序、辦理時限、法規(guī)依據(jù)以及支隊的職能權(quán)限、管理范圍；對臨建規(guī)劃許可證的辦理，要進(jìn)一步減少辦理環(huán)節(jié)，簡化辦事手續(xù)，對辦理中的“重復(fù)性”資料和“有關(guān)資料”堅決予以剔除，最大限度地方便服務(wù)對象，提高辦事效率。
（三）認(rèn)真做好工作，積極解決群眾反映的熱點難點問題
支隊以對黨、對人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，以學(xué)習(xí)貫徹“三個代表”重要思想的高度，認(rèn)真扎實地做好工作。今年來，支隊接到的市民關(guān)于違反城市管理法規(guī)的舉報和反映城管工作熱點難點問題的投訴比較多，其中有來信、電話、上訪等方式，有委里批轉(zhuǎn)來的、有市長公開電話形式交辦的、有市長電子郵件方式轉(zhuǎn)來的、有市安全局直接交辦的等多種來信來訪渠道。對市民和群所反映的各類問題，支隊都認(rèn)真做好登記，安排專人進(jìn)行調(diào)查處理、限期解決，并及時向有關(guān)上級部門和當(dāng)事人作出書面匯報和答復(fù)；對南二路拆除工作引起的沙營村上訪群眾，熱情、真誠地接待他們，對他們做了大量耐心細(xì)致的宣傳、解釋、說服工作，穩(wěn)定了他們的情緒，盡最大努力避免激化矛盾和產(chǎn)生消極影響，積極穩(wěn)妥處理上訪問題；對我市“行風(fēng)熱線”節(jié)目中群眾反映的問題要限期整改，做到“三個不放過”：對群眾意見態(tài)度不端正的不放過，整改效果群眾不滿意的不放過，建章立制不落實的不放過。。全年支隊共辦理群眾來信、電話舉報（投訴）所反映問題660多個，接待沙營村等上訪群眾20余次；共辦理“行風(fēng)熱線”節(jié)目交辦問題10個，處理情況滿意率達(dá)100，解決了許多熱點難點問題，為維護(hù)群眾的利益和社會穩(wěn)定作出了積極的努力和貢獻(xiàn)。
（十一）成立了督查大隊，促進(jìn)了各項規(guī)章制度的落實
Abstract: This paper presents the characteristics of the economics for drugs, so as to analyze the main causes that regulation and control of the drug prices is difficult. At last, it summarizes the regulation method for drug price, and proposes the measures to further strengthen the control of drug price, which provides reference for government to control effectively the drug prices, and prevent drug price out of control.
關(guān)鍵詞： 藥品；價格調(diào)控
Key words: drugs；price control
中圖分類號：F763 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-4311（2012）09-0118-01
1藥品經(jīng)濟(jì)學(xué)特征
藥品是一種特殊的商品，一方面它和大多數(shù)的商品一樣，由大量的企業(yè)按市場機(jī)制配置資源生產(chǎn)出來的產(chǎn)品，但另一方面由于它是治病救人必要的產(chǎn)品，在需求上的價格彈性很小，患者對藥品的選擇權(quán)大部分情況下也被醫(yī)生所，容易產(chǎn)生市場失效。同時，藥品具有利他的外部性，以及不確定的風(fēng)險和效益，因此，藥品不能完全依靠市場規(guī)律來進(jìn)行調(diào)節(jié)。政府的調(diào)控，在藥品的生產(chǎn)、銷售、流通、使用過程中可以發(fā)揮重要作用，以及加強(qiáng)質(zhì)量的監(jiān)督工作[1]。
這種既遵照市場規(guī)律又背離市場規(guī)律的特征集中到同一樣商品身上。給政府對藥品進(jìn)行管理提出了很大的挑戰(zhàn)。
2政府調(diào)控藥價主要難點
2.1 市場手段與政府調(diào)控兩難藥品的以上特征造成政府對藥品價格進(jìn)行宏觀調(diào)控的兩難困境。如果政府如同對待大多數(shù)商品一樣只是借助市場的自我調(diào)節(jié)來管理藥品的價格，則可能由于在流通和銷售環(huán)節(jié)上市場失效造成藥品價格虛高的現(xiàn)象。但是如果政府對藥品的價格進(jìn)行管制，就容易回到計劃經(jīng)濟(jì)，干擾藥品供應(yīng)環(huán)節(jié)上的市場機(jī)制，有可能引起減產(chǎn)、供應(yīng)不足和藥品質(zhì)量下降等負(fù)作用。[2]
2.2 政府調(diào)控藥價工作量大藥品種類繁多，生產(chǎn)商分散，政府參與調(diào)控這些藥品價格任務(wù)很重，工作量大。有些省份藥品納入政府指導(dǎo)價管理范圍的藥品品種達(dá)1000多種，而且所涉及的品規(guī)數(shù)量特別繁多，參與藥品生產(chǎn)經(jīng)營的廠家數(shù)量也是巨大。
3政府調(diào)控藥價辦法
在新醫(yī)改的背景下，各地政府特別是物價管理部門。在理論研究的基礎(chǔ)上，通過實踐總結(jié)歸納出藥價調(diào)控的主要原則和辦法如下。
3.1 科學(xué)管理雖然政府藥品調(diào)控表現(xiàn)形式之一是制定各類藥品價格。但是價格的制訂既要替群眾謀福利，也要遵循市場規(guī)律。因此，科學(xué)、合理的制定藥品價格，必須成為政府調(diào)控藥價的基本原則和方針。為此，政府可以充分利用外腦，邀請來自不同專業(yè)的社會各界專家學(xué)者組成專家?guī)欤鞣N重要決策請專家?guī)斓膶＜乙黄饏⑴c討論和論證。同時，決策前要重視調(diào)研工作，每一項重大決策都要事先進(jìn)行細(xì)致充分的調(diào)研，保證采集到能反映實際情況的數(shù)據(jù)，才能據(jù)此做出決策。
3.2 組織建設(shè)政府要不斷加強(qiáng)自身人才建設(shè)，通過加強(qiáng)人才引進(jìn)和培養(yǎng)，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，提高人才素質(zhì)。對于物價管理部門來說，要招聘既懂行政管理，又有專業(yè)知識的復(fù)合型人才。
3.3 依法行政政府和相應(yīng)物價管理部門應(yīng)摒棄之前的以行政代法律的思維模式，要從法制化的軌道來處理問題。因此必須對物價管理的合法性尋找相應(yīng)的法理依據(jù)，在合法的前提下進(jìn)行行政管理。
3.4 程序合理為了保障對藥價的調(diào)控的合理性、有效性和公平性，政府必須建立一套合理可執(zhí)行的藥品定價程序，把專家論證、集體評審和社會公示這三個環(huán)節(jié)引入程序中。
3.5 陽光監(jiān)督建議政府建立完善專家論證，藥品評審委員會等第三方監(jiān)督機(jī)制，藥品價格的調(diào)整方案由專家評審委員會組織評審。每次論證組成的專家采取隨機(jī)從專家?guī)斐槿〉姆绞剑⒉扇〕^三分之二專家同意方認(rèn)可結(jié)果的方法。同時，要積極引入黨內(nèi)監(jiān)督，引入人大代表、政協(xié)委員、紀(jì)委部門等單位人員組成監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對專家的論證結(jié)果尤其對有爭議的品種進(jìn)行認(rèn)定和再次論證。最后定價結(jié)果要主動向社會公示，廣泛征求意見，接受社會監(jiān)督。
3.6 差別定價為了促進(jìn)藥品研發(fā)創(chuàng)新和有利于優(yōu)勢企業(yè)做強(qiáng)做大，政府在藥品定價時不應(yīng)該只考慮到藥品價格，而應(yīng)該根據(jù)藥品品質(zhì)拉開價格差距，這樣才能實現(xiàn)產(chǎn)品優(yōu)勝劣汰。
3.7 動態(tài)監(jiān)控此外，藥品價格管理是一項系統(tǒng)工程和長期任務(wù)。政府在調(diào)控政策出臺后，仍應(yīng)對實施情況進(jìn)行跟蹤評估，及時總結(jié)，對于不足的地方及時修正。
3.8 加強(qiáng)橫向溝通由于藥品價格管理工作是一個系統(tǒng)工程，涉及到多個政府部門，因此每一個政策的出臺影響面都大。因此，加強(qiáng)政府部門之間的橫向溝通和協(xié)調(diào)是調(diào)控能否順利實行的前提。
4政府調(diào)控可進(jìn)一步加強(qiáng)的措施
4.1 建立科學(xué)完善的政府定價體系①建立并完備藥品價格檢測體系。由于現(xiàn)階段缺乏科學(xué)的定價方法，多數(shù)藥品價格還需要市場形成價格，物價部門可以依據(jù)市場形成的價格進(jìn)行分析，進(jìn)而對藥品進(jìn)行定價。要充分利用現(xiàn)代科技手段，高效、快捷、準(zhǔn)確的掌握藥品市場供求、價格動態(tài)。應(yīng)當(dāng)建立專門的藥品價格檢測機(jī)構(gòu)，通過專門的調(diào)研，把這項工作做好，為政府價格決策提供客觀依據(jù)。②藥品定價規(guī)則科學(xué)化。藥品價格的制定既要考慮藥品的成本因素，同時也考慮比價關(guān)系和競爭因素，并且能夠鼓勵藥品創(chuàng)新。價格制定的方法要由按成本定價轉(zhuǎn)向按藥品“價效比”定價。合理的定價應(yīng)借鑒藥物經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，從按生產(chǎn)成本加合理利潤的定價公式過渡到依據(jù)治療費用的節(jié)約程度來定價，從而實現(xiàn)降低總費用的目標(biāo)。③擴(kuò)大藥品定價范圍。目前，我國僅對醫(yī)療保險目錄中的藥品的價格進(jìn)行嚴(yán)格的管理，對醫(yī)保范圍以外的藥品則采取指導(dǎo)價或企業(yè)自主定價。目前，納入政府定價范圍的藥品約為1500種，從銷售額看，僅占市場份額的40%左右，大部分藥品的價格沒有得到有效的管理。因此，必須擴(kuò)大政府對藥品的定價范圍，定價范圍應(yīng)立足于全部處方藥品，這樣才能保證廣大患者能夠經(jīng)濟(jì)實惠的用藥。
4.2 完善醫(yī)療保險制度和體系醫(yī)療保險方作為醫(yī)療費用的償付者，缺乏服務(wù)成本、補償費用和相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)信息，使得服務(wù)提供方這一費用控制的關(guān)鍵點處在責(zé)任范圍之外。最終結(jié)果，就是醫(yī)療費用的失控，因此必須采取有效的制約機(jī)制來規(guī)避這種不正當(dāng)?shù)男袨椤?/p>
參考文獻(xiàn)：
[1]藥品價格管理誰來調(diào)控.中國百科網(wǎng).
基本情況
為了深入貫徹州委五屆五次全委會和全州工業(yè)經(jīng)濟(jì)工作會議精神，7月23日至26日，以縣委書記茶忠旺為團(tuán)長，縣委副書記、縣長張郭宏為副團(tuán)長，部分縣處領(lǐng)導(dǎo)以及全縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和縣級經(jīng)濟(jì)綜合部門主要負(fù)責(zé)人共45人組成的##縣黨政考察團(tuán)，赴祥云、鶴慶、劍川、洱源四縣和大理市就工業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會文化事業(yè)發(fā)展方面進(jìn)行考察學(xué)習(xí)。
出發(fā)前考察團(tuán)深入到漾洱電站工地、大理大鋼有限責(zé)任公司##軋鋼廠、躍進(jìn)化工廠進(jìn)行考察，了解了全縣的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。
在歷時4天的學(xué)習(xí)考察過程中，考察團(tuán)實地考察了祥云縣財富工業(yè)園區(qū)、鶴慶縣“新華村”、劍川縣上蘭工業(yè)小區(qū)、洱源縣新希望云南鄧川蝶泉乳業(yè)有限公司、大理市嘉士伯集團(tuán)（大理）啤酒集團(tuán)有限公司等18個考察點，并分別與考察縣市的主要領(lǐng)導(dǎo)、縣市級綜合經(jīng)濟(jì)部門主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了座談，交流了經(jīng)驗，探討了工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路和方法措施。
通過考察交流學(xué)習(xí)，與考察縣市增進(jìn)了了解，加深了友誼，實現(xiàn)了工業(yè)項目對接、產(chǎn)業(yè)項目對接、優(yōu)勢互補意向，達(dá)成了合作意識，鋪就了工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展互助快車道。
通過考察學(xué)家受到了鞭策、拓寬了思路，使大家得以在對比中深刻反思、增強(qiáng)了迎頭趕上的信心和決心；使大家得以轉(zhuǎn)變觀念、解放思想，強(qiáng)化了立足地方優(yōu)勢，創(chuàng)新求發(fā)展的意識。
考察結(jié)束，大家一致認(rèn)為，這次學(xué)習(xí)考察活動，觸動很大，收獲不小，體會深刻，開闊了眼界，增長了見識，學(xué)到了經(jīng)驗，都感到前所未有的強(qiáng)烈震撼和壓力，進(jìn)一步增強(qiáng)了加快##發(fā)展的危機(jī)感、緊迫感、責(zé)任感和信心、決心。大家紛紛表示要學(xué)先進(jìn)、找差距、轉(zhuǎn)觀念、樹雄心、爭突破，立足縣域資源優(yōu)勢，強(qiáng)力推進(jìn)##工業(yè)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展。
一、祥云等四縣一市的工業(yè)發(fā)展基本情況及特點
在考察學(xué)習(xí)活動中，大家充分感受到祥云、鶴慶、劍川、洱源、大理等地的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都能立足自身實際，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，表現(xiàn)出了空前的大手筆、大氣魄、大力度、大舉措。
一是工業(yè)園區(qū)起點高。這些縣市在工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，都立足當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，以園區(qū)為載體，引導(dǎo)企業(yè)集約發(fā)展，實施一縣一品、一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一品戰(zhàn)略，在轄區(qū)范圍內(nèi)形成了各具特色的工業(yè)園區(qū)。
二是培植支柱抓龍頭。這些縣市都緊緊依托地方優(yōu)勢，培植壯大礦冶、建材、煤炭、農(nóng)產(chǎn)品加工、橡塑等五大產(chǎn)業(yè)，積極扶持龍頭企業(yè)，切實加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，以龍頭企業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)工業(yè)體系的建設(shè)，取得了好效果。
三是投資環(huán)境引力強(qiáng)。強(qiáng)化軟、硬件環(huán)境建設(shè)，制定優(yōu)惠政策，提高服務(wù)水平，進(jìn)行改造路面、改造城市公園、改造文化體育活動中心等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力營造優(yōu)良環(huán)境。
四是文化底蘊顯實力。凸現(xiàn)文化底蘊是加速發(fā)展和提升綜合實力的基礎(chǔ)，進(jìn)入鶴慶等縣市的城區(qū)見到的都是錯落有致的傳統(tǒng)民居建筑群，別具特色的民族服飾，使參觀者切身感受到處處是文化、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有商機(jī)、人人在促經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
五是信念膽略闖出路。這些縣市都緊緊抓住土地廣闊利于招商引資、礦藏豐富利于礦業(yè)冶煉開發(fā)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)利于促地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民俗文化利于旅游業(yè)開發(fā)等優(yōu)勢，突出加快發(fā)展這個主題，抓住招商引資和非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個重點，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)總量、農(nóng)民收入、財政收入、固定資產(chǎn)投資增長的四大突破，充分體現(xiàn)了“處處都有寶，行行出狀元”，密切聯(lián)系實際，善于識寶、能于掘?qū)?，敢想敢干?/p>
六是轉(zhuǎn)變職能促發(fā)展。這些縣市在工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，切實把政府的職能轉(zhuǎn)變到公共協(xié)調(diào)服務(wù)上來，兌現(xiàn)相應(yīng)承諾，努力營造透明高效的服務(wù)環(huán)境，強(qiáng)化“在市場經(jīng)濟(jì)條件下，環(huán)境就是資源，環(huán)境就是生產(chǎn)力，環(huán)境就是競爭力”的意識，加速區(qū)域的發(fā)展。
二、祥云等四縣一市
在發(fā)展工業(yè)中的主要做法與經(jīng)驗
祥云、鶴慶、劍川、洱源、大理四縣一市的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，措施有力，成效顯著，經(jīng)驗可貴，考察團(tuán)成員邊看邊議，深感受益匪淺，體會良多。
（一）這些地區(qū)的干部群眾都牢固樹立了“工業(yè)強(qiáng)縣”“無工不富”的思想意識。這些地區(qū)在加快發(fā)展中都把加速工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展列入了重要議事日程，把發(fā)展和培植工業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)作為頭等大事來抓，使“新型工業(yè)化強(qiáng)縣、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化富民、城鎮(zhèn)特色化活商”深入人心，為發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)奠定了基礎(chǔ)。
（二）這些地區(qū)的各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縣、鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭抓工業(yè)形成了制度。在工業(yè)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展中，這些地區(qū)都建立完善領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)項目制度，落實好領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系企業(yè)制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部抓工業(yè)經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部抓工業(yè)的方法和措施，把領(lǐng)導(dǎo)干部抓企業(yè)、招商引資等作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績的主要內(nèi)容，致使在當(dāng)?shù)匦纬闪讼牍I(yè)、議工業(yè)、抓工業(yè)，大辦工業(yè)、加快工業(yè)發(fā)展的良好氛圍。
（三）“立足優(yōu)勢抓特色，立足創(chuàng)新抓效益”成為這些地區(qū)發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)的理念。積極創(chuàng)新工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長方式，不斷營造新優(yōu)勢的同時，把優(yōu)勢發(fā)揮到極致，使優(yōu)勢變資源，資源變資本，實現(xiàn)招大商引巨資的突破成了他們發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)的特色。如祥云等縣，他們在招商引資活動中利用區(qū)位優(yōu)勢招大商、發(fā)揮城建優(yōu)勢招大商、打造信用招大商、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手招大商等方式實現(xiàn)了“你投資我發(fā)展”的雙贏目的；又如鶴慶、大理等縣市，他們在加快發(fā)展中始終緊緊圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)來發(fā)展工業(yè)、提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)來發(fā)展工業(yè)、圍繞旅游產(chǎn)業(yè)來發(fā)展工業(yè)、圍繞市場商機(jī)來發(fā)展工業(yè)，達(dá)到了依托資源優(yōu)勢招大引強(qiáng)的突破。
（四）這些地區(qū)在加快發(fā)展中切實轉(zhuǎn)變政府職能，努力營造環(huán)境抓優(yōu)化成為典型。這些地區(qū)在快速發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)過程中，切實轉(zhuǎn)變政府職能，使政府真正成為工業(yè)經(jīng)濟(jì)運行過程的調(diào)節(jié)者，工業(yè)經(jīng)濟(jì)活動秩序的制定者和維護(hù)者，以及發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定者，做到不“越位”、不“缺位”、不“錯位”，把政府職能切實轉(zhuǎn)變到公共協(xié)調(diào)服務(wù)等職能上來，全力做好優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作，全面兌現(xiàn)相應(yīng)的承諾，真正為企業(yè)妥善解決好用地、信貸、技術(shù)和人才方面的困難和問題；落實重點企業(yè)掛牌保護(hù)措施，成立了企業(yè)合法權(quán)益委員會，強(qiáng)化軟、硬件環(huán)境建設(shè)，著力營造優(yōu)良環(huán)境。比如努力建設(shè)法制政府，規(guī)范市場秩序，放手放膽讓自然人發(fā)展為個體私戶，繼而發(fā)展成企業(yè)、又讓企業(yè)自由發(fā)展成股份制企業(yè)集團(tuán)；在招商引資、工業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動中，強(qiáng)力落實引進(jìn)最優(yōu)惠政策、營造最寬松環(huán)境、提供最優(yōu)良服務(wù)，努力做到服務(wù)零障礙、感情零距離、管理零投訴，實現(xiàn)招商引資大突破。
（五）這些地區(qū)都高度注重培植支柱抓龍頭來發(fā)展壯大工業(yè)經(jīng)濟(jì)。龍頭興則產(chǎn)業(yè)興，在培植支柱產(chǎn)業(yè)的過程中，積極扶持龍頭企業(yè)，切實加強(qiáng)科技和技術(shù)創(chuàng)新，以龍頭企業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)工業(yè)體系的建設(shè)，達(dá)到工業(yè)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的目的；聯(lián)系實際，用工業(yè)化手段抓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)工業(yè)化，實現(xiàn)增加農(nóng)民收入，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的目標(biāo)。
三、這次考察給我們的幾點啟示
看祥云、鶴慶、劍川、洱源、大理四縣一市的工業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展，比自己，我們雖然有的方面存在差距，可大家明顯感到，在加快工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中##有著諸多的發(fā)展優(yōu)勢、有潛在的加快發(fā)展動力。
（一）符合縣情的發(fā)展思路是加快發(fā)展的前提條件。仔細(xì)分析其他縣的發(fā)展思路，回首我們幾年的發(fā)展實踐，縣委政府所制定的以核桃為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水電推動式的工業(yè)化、以城鎮(zhèn)和交通為突破的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“三篇文章”為突破口的發(fā)展思路，符合##的實際、科學(xué)、切實可行，并取得了巨大的成就，有力地拉動了縣域經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。目前，以核桃為重點的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在不斷推進(jìn)、以水電推動式工業(yè)化進(jìn)程在加快、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了重大突破，“漾江工業(yè)經(jīng)濟(jì)走廊”已見雛形，全縣上下加快發(fā)展的思想高度統(tǒng)一，形成了加快發(fā)展的強(qiáng)大合力，形成了全力推動##工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好格局。
（二）廣闊的地域和優(yōu)良的區(qū)位成為加快發(fā)展的便利條件。我們有1957平方公里的遼闊土地，為以核桃為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造了先機(jī)，為建設(shè)工業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)走廊提供了空間。##地處博南古道的要沖，大保高速公路和320國道穿境而過，與大理、巍山、洱源、云龍、永平、保山等縣市連接的公路四通八達(dá)，縣城距大理州府僅有29公里，與大理火車站相距僅30公里，與大理飛機(jī)場僅距35公里，是州內(nèi)離州府最近的“衛(wèi)星城”，是大理的后花園，是滇西的交通要道和物資集散地，是云南連接?xùn)|南亞、南亞的重要通道的區(qū)位優(yōu)越都利于招商引資和加快發(fā)展。
（三）豐富的水能等資源成為推動全縣工業(yè)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的最優(yōu)勢資源。##境內(nèi)千峰競秀，百溪激蕩，具有山高水高等特點，水能資源得天獨厚，僅##江等8條主要河流能蘊藏量就達(dá)45.21萬KW，為開發(fā)水電產(chǎn)業(yè)、加速工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了得天獨厚的優(yōu)越條件。目前，全縣已建成電站總裝機(jī)達(dá)22.794萬KW，電能資源成為我縣加速工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大動力，尤其是在能源已成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，電能對##發(fā)展有非同尋常的意義，這也是其他縣不可比的。我縣礦藏資源豐富，有大理石、金、銻、鋅、銅、硅等30余種。此外，全縣的森林植被覆蓋率達(dá)67.2，被譽為是“綠色寶地”，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，有利于招商引資。
看祥云、鶴慶、劍川、洱源、大理四縣一市的工業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展，比自己，我們也清醒地看到，當(dāng)前，全縣加快工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還面臨著一些不足和困難。
一是創(chuàng)業(yè)先天性不足。我縣雖然地廣遼闊，但山多平地少，創(chuàng)建大規(guī)模的工業(yè)園區(qū)難度相對比較大，背靠大山，在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面不利于大都市的直接輻射，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外界推力不足。
二是服務(wù)環(huán)境質(zhì)量不高。近年，雖然我們加大了機(jī)關(guān)效能建設(shè)力度，深入開展解放思想、開拓創(chuàng)新、求真務(wù)實宣傳教育活動，但機(jī)關(guān)整體服務(wù)水平不高，個別干部服務(wù)至上的意識不強(qiáng)，顧全大局的觀念淡薄，梗阻現(xiàn)象時有發(fā)生，軟環(huán)境建設(shè)任重道遠(yuǎn)，政府轉(zhuǎn)變職能力度需加大，這些與有的縣市自覺強(qiáng)烈的親商觀念和服務(wù)意識相距頗遠(yuǎn)。我們有些干部的思想觀念、市場意識、開拓精神、發(fā)展魄力等與先進(jìn)縣市比，差距明顯。
看祥云、鶴慶、劍川、洱源、大理四縣一市的工業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展，給我們提供了許多可借鑒的重要啟示：
（一）加快工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須堅持以解放思想為先導(dǎo)。大理、祥云、鶴慶、劍川等地發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)的過程，實際上也是思想不斷解放的過程，他們每抓住一次機(jī)遇，都是以思想解放為前提，在解放思想中快速發(fā)展，在快速發(fā)展中解放思想。聯(lián)系##的實際，要認(rèn)真做好中央精神與縣情密切結(jié)合的文章，堅定“三篇文章”的發(fā)展思路不動搖，在
加快發(fā)展中不斷完善和豐富“三篇文章”的內(nèi)容，細(xì)化發(fā)展目標(biāo)，緊緊抓住發(fā)展不放松，在更高層次上解放思想，在解放思想中統(tǒng)一思想，用改革創(chuàng)新的精神推動工作、破解難題，化壓力為動力，變考驗為機(jī)遇，強(qiáng)力推進(jìn)彝縣工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；要以結(jié)合實際為著力點，通過加大“走出去，請進(jìn)來”的力度，推動思想解放，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的大發(fā)展。（二）加快工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須堅持對外開放。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距主要是開放型經(jīng)濟(jì)的差距，大理、祥云、鶴慶、劍川等地的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就是得益于開放型經(jīng)濟(jì)抓得早、抓得快、抓得實。聯(lián)系##的實際，擴(kuò)大對外開放就要全力做好公共協(xié)調(diào)服務(wù)，真正為企業(yè)妥善解決好用地、信貸、技術(shù)和人才方面的困難和問題；要落實重點企業(yè)掛牌保護(hù)措施，成立企業(yè)合法權(quán)益委員會，強(qiáng)化軟、硬件環(huán)境建設(shè)，著力營造優(yōu)良環(huán)境；要強(qiáng)力落實引進(jìn)最優(yōu)惠政策、營造最寬松環(huán)境、提供最優(yōu)質(zhì)服務(wù)，努力做到服務(wù)零障礙、感情零距離、管理零投訴，做好“筑好金絲巢，引來金鳳凰”，實現(xiàn)招商引資大突破。
（三）加快工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能。大理、祥云、鶴慶、劍川等地的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)鍵是他們切實轉(zhuǎn)變政府職能，使政府真正成為工業(yè)經(jīng)濟(jì)運行過程的調(diào)節(jié)者，工業(yè)經(jīng)濟(jì)活動秩序的制定者和維護(hù)者。聯(lián)系##的實際，切實把政府的職能轉(zhuǎn)變到公共協(xié)調(diào)服務(wù)上來。一是要轉(zhuǎn)變政府職能，要在服務(wù)中體現(xiàn)和實現(xiàn)管理。該市場調(diào)節(jié)的就充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，該中介組織辦的讓中介組織去辦，該下級辦、辦得好的讓下級去辦。切實管精、管少、管好、管大，把重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)、重點項目抓好、協(xié)調(diào)好。二是推進(jìn)依法行政進(jìn)程。深入貫徹實施《行政許可法》和《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，進(jìn)一步規(guī)范行政許可行為，實行“一個窗口”辦理行政許可事項，公布行政許可項目，公示行政許可辦事人員。三是大力推行政務(wù)公開，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法責(zé)任過錯追究制。四是要不斷創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式和管理方法，變計劃經(jīng)濟(jì)體制下的直接管理為市場經(jīng)濟(jì)條件下的間接管理，變指令性計劃為指導(dǎo)性計劃，變行政手段為市場調(diào)節(jié)手段，著力提高駕馭市場經(jīng)濟(jì)的能力。
（四）加快工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須狠抓作風(fēng)建設(shè)。要重點整治糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)，大興勤儉節(jié)約和求真務(wù)實之風(fēng)，切實提高行政效率，破除自滿情緒，確立憂患意識；破除平穩(wěn)思想，確立快速意識；破除封閉思維，確立開放意識；破除自卑心理，確立進(jìn)取意識；破除拖沓作風(fēng)，確立效率意識；破除議論風(fēng)氣，確立務(wù)實意識。
（五）加快工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)方法。要進(jìn)一步解決好不同程度存在的“越位”、“錯位”、“缺位”問題，“越位”的要“退位”，“錯位”的要“正位”，“缺位”的要“補位”。要建立各級各部門首問首辦責(zé)任制和限時辦結(jié)制，實行嚴(yán)格的責(zé)任追究制，要在解決不作為、慢作為、亂作為方面下功夫，對產(chǎn)生嚴(yán)重后果、造成惡劣影響的，要從嚴(yán)處理。要進(jìn)一步創(chuàng)新落實機(jī)制，在繼續(xù)堅持項目責(zé)任制的同時，進(jìn)一步實施領(lǐng)導(dǎo)掛鉤項目責(zé)任制和縣委常委、人大主任、政協(xié)主席掛鉤聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)等制度，實行領(lǐng)導(dǎo)干部掛鉤定數(shù)量、定質(zhì)量、定進(jìn)度、定費用、定效果、嚴(yán)格獎懲的“五定一獎懲”制度，不斷整合領(lǐng)導(dǎo)力量，優(yōu)化行政行為，切實提高領(lǐng)導(dǎo)水平和工作效率。對已部署的重要工作，要定期開展問職責(zé)、問進(jìn)度、問質(zhì)量、問困難工作，實行全過程協(xié)調(diào)督查制，使各級領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)有動力，外有壓力，充滿朝氣和活力，集中精力抓落實，團(tuán)結(jié)干事促發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。
*本文為2012年度江蘇省社科研究課題“江蘇城鄉(xiāng)社會保障體系協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（批準(zhǔn)號12SYB-048）、江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)基金重點項目“江蘇城鄉(xiāng)社會保障制度銜接與并軌研究”（批準(zhǔn)號12DDA010）和江蘇省教育廳重點項目“城市社區(qū)養(yǎng)老體制機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號2011ZDIXM006）的階段性研究成果。
[摘要]受政治及經(jīng)濟(jì)等因素影響，我國的二元社會管理體制使城市化過程產(chǎn)生了諸如主體缺乏、項目沖突、管理分散等融合風(fēng)險，對社會保障制度造成沖擊。要采取主體多元化發(fā)展、方式靈活式發(fā)展與管理統(tǒng)一性發(fā)展等漸進(jìn)方式化解風(fēng)險，使城市在主體保險、社會救助以及其他保險方面對農(nóng)村形成牽引作用，進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌。
[關(guān)鍵詞]社會風(fēng)險；城鄉(xiāng)社會；保障；制度；統(tǒng)籌
中圖分類號：C913文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2013）05009106
城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌是解決“三農(nóng)”問題，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)小康社會以及實現(xiàn)現(xiàn)代化之關(guān)鍵舉措。在新形勢下，城鄉(xiāng)社會保障之制度統(tǒng)籌與融合乃大勢所趨，但受諸多主觀（如觀念、文化等）、客觀（如管理、制度運行）因素影響，部分地區(qū)的統(tǒng)籌之路仍舉步維艱?？v觀我國城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展歷程，其制度經(jīng)歷了“分割——融合——排斥——統(tǒng)籌”的話語演進(jìn)，而這一過程亦趨同于城市化。本文基于這一視角，以社會風(fēng)險理論為基礎(chǔ)，以城市化發(fā)展為背景，以城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)為現(xiàn)實，提出城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌的路徑選擇。
一、城市化、社會風(fēng)險與社會保障
雖然“‘風(fēng)險’本身就具有社會性涵義，在某種程度上等同于社會風(fēng)險的涵義”[1]，但相對于風(fēng)險，社會風(fēng)險是風(fēng)險或由外而內(nèi)的“嵌入”過程、或由內(nèi)而外的“拓展”狀態(tài)，是“不確定性”對政治、經(jīng)濟(jì)、文化影響之過程。“社會風(fēng)險的界定……取廣義的‘社會’涵義，將政治、經(jīng)濟(jì)、文化都包含在內(nèi)，除了個體的疾病、死亡、失業(yè)、意外事故和財產(chǎn)損失等以外，其他均屬于社會風(fēng)險?！盵2]社會風(fēng)險也是現(xiàn)代性的必然體現(xiàn)?，F(xiàn)代性是一種持續(xù)進(jìn)步的、合目的性的、不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展的時間觀念，是人對自然控制的必然結(jié)果，但也不可逆轉(zhuǎn)地催生出社會風(fēng)險。正如吉登斯（Giddens）所說：“雖然在某些領(lǐng)域和生活方式中，現(xiàn)代性降低了總的風(fēng)險性，但是同時也導(dǎo)入了一些以前所知甚少或全然無知的新的風(fēng)險參量?！盵3]（P4）
以城市化為例，社會風(fēng)險在內(nèi)容、性質(zhì)、范圍等方面表現(xiàn)出單一到多元、微觀到宏觀、具體到模糊等發(fā)展形式。首先，風(fēng)險復(fù)雜化，從單一的個人風(fēng)險到多元的社會風(fēng)險。工業(yè)革命之前，城市化尚未形成，社會風(fēng)險集中于生老病死等家庭性風(fēng)險、天災(zāi)人禍等生產(chǎn)性風(fēng)險以及治理與動蕩等政治性風(fēng)險。工業(yè)革命之后，城市化與技術(shù)互為發(fā)展，原先的風(fēng)險并沒有隨著技術(shù)提高而消失，相反，因新方法、新科技所帶來的生存風(fēng)險、政治多元化所帶來的政治風(fēng)險、社會融合所帶來的參與風(fēng)險以及社會分化所造成的階層風(fēng)險使得社會風(fēng)險愈加多元，治理更顯困難。如Strydom的描述，從1950年代至現(xiàn)在，社會風(fēng)險爭論的內(nèi)容經(jīng)歷了“安全和風(fēng)險——反對風(fēng)險評估——反對者的意見和心理——參與者的關(guān)系以及現(xiàn)實/事實構(gòu)建”等風(fēng)險話語演進(jìn)過程[4]（P307）。其次，風(fēng)險宏觀化，從微觀的駐地風(fēng)險到宏觀的社會風(fēng)險。工業(yè)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步為中心城市帶來“聚合效應(yīng)”，這也是諸多國家在工業(yè)化初期進(jìn)行“城市化”或“被動城市化”的原因。城市化是現(xiàn)代化之基礎(chǔ)，但并不能完全說明現(xiàn)代性，且社會風(fēng)險弱化了這種現(xiàn)代化的積極影響。如英國的“圈地運動”雖然使城鎮(zhèn)居民占英國人口的比例從3.1%上升到8.8%，但也破壞了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，造成大量農(nóng)民流離失所，靠乞討度日。此時社會風(fēng)險之性質(zhì)已然發(fā)生改變，處理風(fēng)險之方法不能只囿于家庭，而更要依賴社會。所以，英國政府于1601年和1834年分別頒布“舊濟(jì)貧法”和“新濟(jì)貧法”，開創(chuàng)了院舍救濟(jì)時代。再次，風(fēng)險模糊性，愈來愈不確定。風(fēng)險本身就具有不確定性，但在社會這一背景下，加之現(xiàn)代性導(dǎo)致的不確定因素增加，風(fēng)險逐漸被剝離出人們的主觀愿景。城市化愈加發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等因素對養(yǎng)老、失業(yè)、疾病所帶來的負(fù)面影響愈會超越人們所掌控的范圍，使其措手不及。這也亟需政府建立社會保障體系，控制社會風(fēng)險的范圍。繼德國于1883年頒布《疾病保險法》之后，各國紛紛效仿，逐漸建立起現(xiàn)代性的世界社會保障體系。
社會保障制度緣何建立，學(xué)者各持己見，說法不一。有以德國歷史學(xué)派之社會改良為肇始，有以英國“濟(jì)貧法”之頒布為開端，理論上或提人本權(quán)利、或曰社會權(quán)利、或以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)及有效需求論為社會保障之?dāng)?shù)理理論。然而，以工具理性之角度出發(fā)，社會保障從萌芽形成到中期發(fā)展到體系建立的整個過程，都是以風(fēng)險預(yù)防/防范為基礎(chǔ)。隨著城市化的發(fā)展，政治、經(jīng)濟(jì)、社會的變化使社會風(fēng)險之波及范圍、傷害程度、性質(zhì)、實施目的等發(fā)生諸多變化，社會保障之研究范式及實施理念也因此發(fā)生改變。如以宗教的普世主義理念開端為基礎(chǔ)的歐洲社會保障制度，其初所實施范圍只限于教會，受益人群只集中于社會中無家可歸者、殘疾人等“最弱勢群體”，實施方式以單一的精神感召加之最低生活救濟(jì)。工業(yè)風(fēng)險使得歐洲社會發(fā)生翻天覆地之變化，技術(shù)風(fēng)險、市場風(fēng)險等新型的社會風(fēng)險隨之而來，政府逐漸成為社會保障之主體，社會保障在范圍、方法、方式等方面已完全脫離于救助，形成的制度嵌入國家的運轉(zhuǎn)機(jī)器中。不可否認(rèn)，社會保障在發(fā)展之“黃金時期”促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但其“雙刃劍”之負(fù)面效果使得福利國家陷入危機(jī)，改革呼聲此起彼伏。以上世紀(jì)70年代為肇始的英國社會保障改革為基礎(chǔ)，到目前為止，收效各異，但處理社會風(fēng)險為社會保障之前提依然沒有改變，研究范式也越發(fā)集中于國家——社會——市場三者的關(guān)系處理上。
社會保障制度并不能解決所有社會風(fēng)險，但它能嘗試彌補工業(yè)化與城市化所形成的技術(shù)風(fēng)險、市場風(fēng)險及環(huán)境風(fēng)險造成的負(fù)面影響。如針對新技術(shù)引進(jìn)所造成的摩擦性失業(yè)，可以通過建立完善的失業(yè)保險體系來減低對失業(yè)人員家庭的沖擊；優(yōu)勝劣汰的市場競爭使部分人脫離于市場之外，可以通過建立低保制度來減輕其生活壓力；化學(xué)污染、食品安全等環(huán)境風(fēng)險對人身體的傷害，可以通過建立醫(yī)療保險來減輕痛苦。由此，本文研究之重點在于減少城鄉(xiāng)社會保障融合所產(chǎn)生的社會風(fēng)險。誠然，對城鄉(xiāng)社會保障制度是否應(yīng)該銜接，怎樣銜接（漸進(jìn)式或一步式）仍為學(xué)界討論之熱點。以筆者之見，城鄉(xiāng)社會保障之銜接與融合乃大勢所趨，但也應(yīng)重點考慮制度的路徑依賴和社會風(fēng)險的空間擴(kuò)散，在此基礎(chǔ)上的理念與實施，才能平穩(wěn)有序地消除社會風(fēng)險之影響。
二、城市化背景下社會風(fēng)險的異同發(fā)展與社會保障的訴求
我國之城市化有其本身特點，受政治經(jīng)濟(jì)影響，過去一直實行城鄉(xiāng)分割的二元社會管理體制。“二元社會保障體系曾有其積極的作用，但它的固化則使城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系的建立變得困難?！盵5]同時，這種以制度控制為基礎(chǔ)的行政控制，造成城鄉(xiāng)地域空間分割，使農(nóng)民逐漸喪失社會保障的話語權(quán)，在僅存的“五保戶”制度與低水平的社會救助中享受社會保障的微薄福利?！敖?jīng)歷了將近20年的時間，中國社會保障制度的基本框架已初步確立，……對農(nóng)村社會保障問題的忽視，是改革開放以來中國社會保障制度建設(shè)的一大失誤?！盵6]此間，城鄉(xiāng)社會風(fēng)險因經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、技術(shù)等諸多原因各自改變，并呈現(xiàn)異同發(fā)展之特點，社會保障也呈現(xiàn)路徑依賴之趨勢。
城市能享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)提高、生活水平提高等區(qū)域福利，也因前者要素的多重影響，正逐步享受社會保障的福利供給，在社會保障“剛性”特征前提下，改變其社會保障享有狀態(tài)尤為困難。首先，經(jīng)濟(jì)性風(fēng)險。市場化引入能打破原有計劃經(jīng)濟(jì)模式，提高效率、節(jié)約成本、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也因過度依賴，使得部分競爭者逐漸被市場淘汰。如過去計劃經(jīng)濟(jì)時代，“平均主義”盛行，實行市場經(jīng)濟(jì)后，受家庭、學(xué)歷、社會資本等因素影響產(chǎn)生諸多低保群體，因此，我國于1999年頒布《城市居民最低生活保障條例》，截至2011年9月，中國城市居民最低生活保障人數(shù)為2268.7萬人。其次，技術(shù)性風(fēng)險。新技術(shù)在城市大量使用，在方便人們生活的同時，也造成諸多難以適應(yīng)新技術(shù)而失業(yè)的人群，可通過建立失業(yè)保險制度解其燃眉之急。2011年，全國參加失業(yè)保險的人數(shù)14317萬人，比2010年增加941萬人。再次，環(huán)境風(fēng)險。環(huán)境惡化、食品安全等問題正進(jìn)一步困擾城市居民，這使得參加城市居民醫(yī)療保險的人數(shù)顯著增加，2011年，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的人數(shù)47291萬人，比2010年增加4028萬人。
反觀農(nóng)村，社會保障因方式固定、內(nèi)容缺乏、范圍狹小等缺陷，不得不依賴家庭、鄰里、土地等“非常規(guī)資源”。在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險方面，市場化雖提高了諸多農(nóng)民的生活水平，但“城鄉(xiāng)居民之間的收入差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，農(nóng)村居民的相對地位進(jìn)一步弱化，反映了農(nóng)村居民生活風(fēng)險的累積”[7]。在技術(shù)風(fēng)險方面，由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，東南沿海的部分農(nóng)村提前完成城市化，說明技術(shù)風(fēng)險只存在于部分農(nóng)村地區(qū)。在環(huán)境風(fēng)險方面，其覆蓋范圍已打破地域的限制，農(nóng)村要與城市忍受同樣的環(huán)境危害。因此，國務(wù)院明確指出要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。截至2011年9月底，全國2646個縣（市、區(qū)）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，基金支出總額為1114億元，受益8.4億人次。同時，較之城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民還要面對個人及家庭的突發(fā)性災(zāi)難，其社會風(fēng)險預(yù)防與抗擊能力更弱。
我國城市化是以打破農(nóng)民身份與區(qū)域限制為開端的。制度的默許、城市的吸引加之信息的暢通，使得大量農(nóng)民涌入城市謀生。首先，雙重身份的農(nóng)民工面臨諸多社會風(fēng)險，亟需建立失業(yè)、醫(yī)療保險制度，“農(nóng)民工的社會保險問題……不僅是經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)發(fā)展的要求，而且是我國國家性質(zhì)的必然體現(xiàn)”[8]；其次，農(nóng)村中空巢老人因無人贍養(yǎng)，存在潛在的社會風(fēng)險，其保障的方式與方法亟需完善；再次，農(nóng)村貧富差距日益增大，據(jù)華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院的《中國農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況報告》，目前農(nóng)村居民基尼系數(shù)已高達(dá)0.3949。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險正逼近農(nóng)村居民，且我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展極不均衡，治理農(nóng)民貧困仍任重道遠(yuǎn)，需完善以政府為主體、底線公平的農(nóng)村最低生活保障制度。
城鎮(zhèn)也要承受制度融合帶來的社會保障壓力，如農(nóng)民融入城市對原有就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老制度的影響?？梢哉f，社會風(fēng)險背景下的城鄉(xiāng)社會圖1區(qū)域分割下的城鄉(xiāng)社會風(fēng)險與社會保險保障融合實際是風(fēng)險的“再造”——從社會風(fēng)險的空間隔離到要素融合，進(jìn)而使雙方產(chǎn)生新的風(fēng)險。
在區(qū)域分割之背景下，城鄉(xiāng)社會保障按各自路徑發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及環(huán)境等社會風(fēng)險在大小、范圍及過程的區(qū)別使城鄉(xiāng)實施不同的社會保障方式（如圖1所示）。因缺乏主體（只以家庭為主體）、項目單一（以土地為基礎(chǔ)建立的保障）、資金渠道狹窄（家庭支出與鄰里互助為支撐），農(nóng)村風(fēng)險集中于個人風(fēng)險、家庭風(fēng)險與土地風(fēng)險，社會保障僅限于家庭援助、鄰里互助、政府支持等內(nèi)容。
經(jīng)歷戶籍制打破以及城鄉(xiāng)空間融合的影響，城鄉(xiāng)社會風(fēng)險之性質(zhì)已悄然變化，農(nóng)村在面臨經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與技術(shù)所帶來的風(fēng)險的同時，還要面臨作用于城鄉(xiāng)的共同融合風(fēng)險（如圖2所示），主要包括主體缺乏、項目沖突以及管理分散等風(fēng)險。共同風(fēng)險加之原初風(fēng)險共同作用于城鄉(xiāng)，使得社會保障制度曾一度在積累資金、完善項目以及靈活方式等方面舉步維艱。因此，在逐步完善城鎮(zhèn)社會保障制度的同時，國家正積極建立與完善農(nóng)村的社會保障體系。時至今日，城鄉(xiāng)社會保障制度的建立基礎(chǔ)在于風(fēng)險的“事后效應(yīng)”，缺乏事前的“預(yù)防機(jī)制”。毋庸諱言，面對更加快速的城市化，社會風(fēng)險的防范機(jī)制理應(yīng)變事后原則為事前原則，通過風(fēng)險要素的整合進(jìn)一步調(diào)控與完善城鄉(xiāng)社會保障制度。
圖2制度融合下的城鄉(xiāng)社會風(fēng)險與社會保險
三、城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌與漸進(jìn)式風(fēng)險化解
在城市化背景下，城鄉(xiāng)的融合效應(yīng)不僅給農(nóng)村的社會保障帶來負(fù)面影響，更會沖擊城市原有社會保障的完整性，應(yīng)因時因地實施城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌。社會風(fēng)險易內(nèi)化于制度中，城鄉(xiāng)之風(fēng)險化解并非一朝一夕。從現(xiàn)實國情出發(fā)，兼顧城鄉(xiāng)社?，F(xiàn)狀，本文認(rèn)為應(yīng)采取漸進(jìn)圖3漸進(jìn)式風(fēng)險化解與城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌的制度創(chuàng)新的方式。所謂漸進(jìn)方式，是以社會風(fēng)險為衡量基準(zhǔn)，實施分步的方式，即在逐漸緩解城鄉(xiāng)風(fēng)險的基礎(chǔ)上，實施城鄉(xiāng)社會保障的融合。
城鄉(xiāng)社會風(fēng)險化解之重點在于融合風(fēng)險，注重社會保障各要素的創(chuàng)新與整合，使農(nóng)村與城鎮(zhèn)對融合風(fēng)險產(chǎn)生吸收、排斥等多重動力，城鎮(zhèn)風(fēng)險對農(nóng)村形成融合作用，雙方社會保障制度形成牽引，從而融合成為統(tǒng)一的社會保障制度（詳見圖3）。
關(guān)于社會風(fēng)險層面的融合效應(yīng)。城鄉(xiāng)社會保障制度在融合過程中會出現(xiàn)諸如主體缺乏、項目沖突以及管理分散等風(fēng)險，可從以下三方面著手解決。
1化解農(nóng)村之養(yǎng)老主體缺乏風(fēng)險——多元化發(fā)展。雖然“國家或政府是社會福利供給中最為重要的主體，在當(dāng)今世界，任何一個國家和政府都不能輕視或忽視在社會福利實施中的主導(dǎo)和主體作用”[9]，但對城市化背景下的農(nóng)村養(yǎng)老保障來說，主體的突然變化不僅會造成財政負(fù)擔(dān)，而且使得農(nóng)民因方式改變而難以適應(yīng)。首先，社會保障資金投資渠道多元化發(fā)展。投資渠道多元化是化解資金分擔(dān)風(fēng)險的重要方式，以目前來看，我國社保基金可以投資相對穩(wěn)定、收益相對較高的大型項目，或者投資于大型的且風(fēng)險較小的國有企業(yè)。其次，社會保障主體多元化發(fā)展。采取以政府先行、市場輔助、社會補充的方式，發(fā)揮社區(qū)、市場、家庭的共同保障優(yōu)點。如政府部門可通過引導(dǎo)和支持來加強(qiáng)與非政府部門的合作（放權(quán)且鼓勵社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立），可以通過引導(dǎo)和控制來加強(qiáng)商業(yè)部門的作用（鼓勵商業(yè)銀行介入農(nóng)村養(yǎng)老保險），家庭可以通過詢問與互助等方式加強(qiáng)與非正式部門的交流（引進(jìn)社工人員介入社區(qū)養(yǎng)老），也可通過互動來加強(qiáng)與商業(yè)部門之間的關(guān)系（主要采取服務(wù)外包）等方式，共同作用來完善我國的社會保障體系。
2化解城鄉(xiāng)社會保障方式固定風(fēng)險——靈活式發(fā)展。首先，過渡人員的制度安排。我國“突變”式的城市化會生成大量的過渡性群體，如失業(yè)工人、農(nóng)民工、留守兒童、空巢老人等，這一群體的集體意識和政治訴求可能會引發(fā)治理風(fēng)險，因此要在資金補助、技術(shù)支持、救助方式等方面進(jìn)一步完善社會保障制度。如建立不同層次的、專項的農(nóng)民工養(yǎng)老保險；設(shè)立專項補助解決空巢老人的法律、家務(wù)、服務(wù)等方面的需求等。其次，保障方式的過渡性安排。面對日益不確定的社會風(fēng)險，西方發(fā)達(dá)國家往往采取靈活性的社會保障政策，雖然各項目的保障水平不盡一致，但所形成的合力使受益人福利逐漸提升。以此為鑒，我國可以靈活采用多元化的保障方式來化解風(fēng)險。如建立健全農(nóng)村社區(qū)，吸收原有社區(qū)養(yǎng)老保障方式（如先前建立起來的養(yǎng)老院，或在居住區(qū)域內(nèi)建立臨時養(yǎng)老安置場所）；實行分成制的城鄉(xiāng)醫(yī)療保險報銷比例，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險主要包括城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，農(nóng)村醫(yī)療保險主要包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，三者在比例、范圍、資金籌集渠道以及管理方式等方面存在顯著差別，因此建議對部分“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的居民可以實行醫(yī)療保險的過渡，建立一種新的醫(yī)療保險，吸收原有“新農(nóng)合”的保障方式，逐漸接近城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。
3化解城鄉(xiāng)社會保障分散管理風(fēng)險——統(tǒng)一性發(fā)展。首先，進(jìn)一步完善社會保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移機(jī)制。社會保險地區(qū)轉(zhuǎn)移制度的成熟是減弱地域風(fēng)險的主要方式。要在保證個人賬戶可隨人轉(zhuǎn)移之外，嘗試實行社會保險資金的省級統(tǒng)籌乃至全國統(tǒng)籌。為消除區(qū)域發(fā)展不均衡對省級統(tǒng)籌的消極影響，一方面要協(xié)調(diào)各市級單位和部門的管理，均衡利益分配；另一方面要完善社會保險網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，共筑信息平臺。其次，管理方式由復(fù)雜化到過渡性的統(tǒng)一化。西方發(fā)達(dá)國家社會保障制度經(jīng)歷幾個世紀(jì)的發(fā)展，其管理方式已然成熟，我國社會保障制度受區(qū)域限制、部門利益及財政體制等因素影響，依然難以統(tǒng)一，形成區(qū)域風(fēng)險。因此，在社會保障項目及方式等逐漸融合的制度背景下，改變原有管理方式已是大勢所趨。可以先逐步實行政策統(tǒng)一，如在社會保險的繳費基數(shù)、繳費比例、繳費年限等方面，研究實行從分層化到統(tǒng)一化的過渡管理方式。在政策統(tǒng)一之基礎(chǔ)上實行待遇統(tǒng)籌?？刂坪煤暧^管理之后考慮完善以社會保險落實為基礎(chǔ)的經(jīng)辦服務(wù)，最后實行從風(fēng)險調(diào)節(jié)過渡到分級管理、分級負(fù)責(zé)制的統(tǒng)收統(tǒng)支基金管理方式。
關(guān)于社會保障層面的牽引效應(yīng)。在排除主體、項目與管理等風(fēng)險因素后，城鄉(xiāng)社會保障就可實現(xiàn)統(tǒng)籌。
1主體保險的項目融合。農(nóng)村的三大社會保障項目——新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)村最低生活保障制度可以與城市直接對接。目前來看，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在制度的模式上已接近，只是在待遇水平、主體等方面有所區(qū)別。所以，不妨先保持原狀（部分地區(qū)可在待遇上有所創(chuàng)新，如江蘇省常熟市“重新設(shè)計農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，建立起統(tǒng)賬結(jié)合、與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度相接軌的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。同時，還建立了純農(nóng)人員參加農(nóng)村養(yǎng)老保險財政補貼制度，實行個人交費與市、鎮(zhèn)（村）財政補貼相結(jié)合的辦法”）[10]，待主體、項目與管理等方面進(jìn)一步完善之后再進(jìn)一步融合。
2社會救助的制度兜底。作為社會保障的根基——社會救助，其作用不可小覷，尤其是在城鄉(xiāng)社會保障融合之背景下。因為，城市化的進(jìn)程不可避免地會造成新的弱勢群體，在沒有形成正式制度前，他們的保障方式只有臨時性的社會救助。農(nóng)村地區(qū)的社會救助應(yīng)重點關(guān)注失地農(nóng)民、留守老人等。先對其實行臨時性救濟(jì)，等時機(jī)成熟之后，這部分人群的社會救助或與城市救助制度并軌，或轉(zhuǎn)向其他的保障方式。
3其他保險的漸進(jìn)實施。除養(yǎng)老、醫(yī)療等保險之外，農(nóng)村還缺乏其他險種（如工傷保險、失業(yè)保險、生育保險）的保障，這是由于農(nóng)民主要以務(wù)農(nóng)為主，缺乏工人的制度性管理，因此很難建立起完整的、以工資為基準(zhǔn)的社會保險制度。但在我國沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)村的社區(qū)模式已被打破，逐漸走上工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的道路，這些地方可適當(dāng)增加社會保障的險種設(shè)置，逐步與城市并軌。
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