時間：2023-10-11 10:17:21
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一、主要做法
（一）創(chuàng)新土地流轉模式，促進土地向規(guī)模經營集中。成都、重慶把推進土地向規(guī)模經營集中作為加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要措施，有序地組織實施，取得了明顯成效。
1、以土地流轉機制創(chuàng)新為抓手，因地制宜推進規(guī)模經營。成都市以農村土地股份化改革為突破點，因地制宜，招法靈活，探索符合各地實際的土地流轉新模式，推進了規(guī)模經營。邛崍市羊安鎮(zhèn)20__年在湯營村推行了以“村企合一”為依托的農村土地股份合作。農戶以土地承包經營權入股，村集體以土地整理新增的部分耕地入股，市興農公司為新型集體經濟組織投入100萬元風險股金，成立湯營農業(yè)公司。湯營農業(yè)公司對入股土地每畝每年按800斤黃谷對入股農戶進行保底，到年底還可分取紅利。同時，農民也得到了“薪金收入”。20__年，村集體收入新增近20萬元，農民人均純收入由20__年的4320元增長到6303元。目前，羊安鎮(zhèn)巳創(chuàng)辦了類似“湯營公司”的12家農村新型集體經濟組織，各種專業(yè)合作經濟組織(協(xié)會)達到6個，全鎮(zhèn)土地規(guī)模流轉1.8萬余畝。
溫江區(qū)在農村土地規(guī)模經營中，實施了“兩股一改”，即：農村集體資產股份化、農村集體土地股權化、集體經濟股份制改造。將原村集體所有的經營性資產、集體土地所有權量化確權到個人，合作社將農民入股的土地采取出租方式，統(tǒng)一流轉給企業(yè)經營。成都置信集團國色天香樂園項目是溫江區(qū)土地流轉的特色和亮點。這個項目以旅游休閑為主題，以房地產開發(fā)為依托，總規(guī)模6000畝。項目一期租用天鄉(xiāng)路社區(qū)土地1000余畝，用于項目區(qū)綠化、景觀用地，且不改變土地的農業(yè)用途，租期24年。土地流轉金以每年每畝土地流轉價格為當年1200斤大米的相應資金。項目不僅使農民有了穩(wěn)定的租金、股金收入，更有效解決了當?shù)?0%以上農民的就業(yè)問題。20__年，社區(qū)集體經濟收入由20__年的30萬元增加到111.3萬元，增長3.71倍；集體資產由16.58萬元增加到3633萬元，增長219倍。農民人均純收入也有了大幅度提高。
2、以土地流轉交易所為平臺，健全完善土地流轉服務機制。成都市、重慶市都建立了農村產權交易所，在區(qū)縣設立分所，鎮(zhèn)村設立信息點，形成了農村土地流轉的市、區(qū)縣、鎮(zhèn)村三級服務平臺。交易所設立了土地流轉信息觸摸屏、土地流轉電子顯示屏，充分利用互聯(lián)網等現(xiàn)代信息載體土地流轉信息，組織農村土地承包經營權掛牌出讓。同時，還規(guī)范了土地流轉合同，建立了專家咨詢機制等，實現(xiàn)了農村土地流轉的市場化運作。目前，成都、重慶已與全國50多家土地流轉服務機構建立了固定的業(yè)務關系，與北京、上海、四川、貴州等省市的90多家企業(yè)達成投資發(fā)展意向。土地流轉交易所作為土地流轉的中介服務機構，為土地流轉搭建了信息服務平臺，使土地流轉由原來自發(fā)無序流轉、自上而下推動轉變?yōu)橛行蛄鬓D、自下而上的運作，激發(fā)了土地流轉的活力。
3、以各項優(yōu)惠政策為激勵手段，激發(fā)投資主體開展土地規(guī)模經營的積極性。一是鼓勵農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)開展土地規(guī)模經營。成片集中并在同一縣域范圍內從事土地規(guī)模經營開發(fā)，建立規(guī)模化、標準化原材料生產基地的，給予一次性獎勵。二是鼓勵業(yè)主在其獲得使用權的土地上投資興建農田水利基礎設施，修建直接用于種養(yǎng)業(yè)生產和管理、服務的非永久性固定建筑物，其占地不視為建設用地，免相關手續(xù)和收費。三是農民專業(yè)合作經濟組織從事種養(yǎng)業(yè)規(guī)模經營和農業(yè)基礎設施建設，可納入農業(yè)綜合開發(fā)項目優(yōu)先支持，享受與民營企業(yè)同等的優(yōu)惠政策。
4、以農村金融機制改革為動力，突破規(guī)模經營的資金瓶頸。一是建立健全了農村產權流轉擔保機制。成都市建立了農村產權流轉擔保股份有限公司，由成都市現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有限公司發(fā)起，成都市現(xiàn)代農業(yè)物流公司、成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司、18家區(qū)縣現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展投資公司參股。擔保公司對土地承包經營權、林權等流轉、利用宅基地、農村房屋、新居工程等抵押融資進行擔保。其中，以農村宅基地上建成的農戶住房所有權作為反擔保手段，已實施擔保2198戶，擔保金額9381.2萬元。二是建立了小額貸款公司和村鎮(zhèn)銀行。面對農村金融機構匱乏、農業(yè)貸款融資困難等問題，成都市積極探索金融機構改革新途徑。富登小額貸款公司、邛崍國民村鎮(zhèn)銀行、彭州民生村鎮(zhèn)銀行、大邑交銀興民村鎮(zhèn)銀行相繼成立，運作情況良好。他們通過銀保合作銀企合作、銀政合作，積極拓展業(yè)務空間，緩解了農戶和涉農企業(yè)資金難題。
（二）采取有效措施機制，引導農民向城鎮(zhèn)集中。實施農民向城鎮(zhèn)集中，是涉及農民切身利益的工程。不僅要解決好“人往哪里去”的問題，更要注重從保障農民安居樂業(yè)上提高質量和水平。成都市的具體措施是：
1、建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度，保障農民長遠利益。加快戶籍
制度改革，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，是推動農民向城鎮(zhèn)集中必須首先解決的問題。從20__年開始，成都市先后兩次進行戶籍制度改革。他們在實行一元化戶籍制度的同時，按照推進城鄉(xiāng)一體化要求，積極調整戶口遷移政策。農民在中心城區(qū)、區(qū)(市)縣城區(qū)、建制鎮(zhèn)同一住房居住1年以上的,可在實際居住地辦理常住戶口。在此基礎上，還全力解決農民遷往城鎮(zhèn)后的就業(yè)、社保、醫(yī)保和子女上學等問題，使附著在戶口上的二元差別和利益關系逐步剝離，為促進農民向城鎮(zhèn)轉移創(chuàng)造了重要條件。2、建立跨區(qū)域轉移安置機制，使農民放心大膽離土離鄉(xiāng)。成都市在推進城鄉(xiāng)一體化中，積極鼓勵有條件的農民離土離鄉(xiāng)、舉家向城鎮(zhèn)遷移，鼓勵農民打破區(qū)域界限，跨區(qū)域向城鎮(zhèn)集中。凡愿向城鎮(zhèn)轉移的農民，可選擇跨區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，向市域范圍內任何一個城鎮(zhèn)遷移。進入城鎮(zhèn)新型社區(qū)集中居住的農民，可依據(jù)宅基地及房屋置換城鎮(zhèn)住房，置換面積人均35平方米，有條件的地方還可匹配一定面積商業(yè)用房。自愿放棄原宅基地自行到城鎮(zhèn)購房入戶的，給予一次性貨幣補償，土地被正式征用時，再按征地補償政策給予補差。自愿并永久放棄土地承包經營權的，還可申請再就業(yè)優(yōu)惠證，享受失地無業(yè)農民再就業(yè)和社會保障優(yōu)惠政策。目前，溫江、雙流、邛崍、金堂等地正在積極實行“兩放棄、一退出”（放棄宅基地使用權、放棄土地承包經營權、退出集體經濟組織）的跨區(qū)域轉移政策，一些具有條件、愿意到城鎮(zhèn)入戶的農民過上了城里人的生活，享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇。
3、通過土地整理引導農民向農村新型社區(qū)集中。他們積極依托土地整理和拆院并院，引導農民向農村新型社區(qū)集中居住。一是改變傳統(tǒng)的零星整理辦法，實行以村為單位統(tǒng)一整理，成片實施土地整理和開發(fā)。二是農村新型社區(qū)建設中，采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建和統(tǒng)規(guī)自建相結合方式，靈活進行。三是穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點。四是創(chuàng)新了就業(yè)安置機制。建立以“圖強公司”為代表的非營利性組織服務公司。公司以社區(qū)集體資產入股，為失地農民提供就業(yè)、維權等綜合服務。農民自愿申請并通過公司培訓，成為公司“員工”，按意愿推薦或派遣“員工”到企業(yè)上班，實現(xiàn)了農民上班有工資、失業(yè)有社保。目前，全市通過土地整理，共整合土地135．49萬畝，啟動農民新型社區(qū)近60個。
（三）創(chuàng)新產業(yè)促進機制，推進工業(yè)向園區(qū)集中。成都市按照產業(yè)空間布局“區(qū)位尋優(yōu)”和“一區(qū)一片”的原則，將全市產業(yè)發(fā)展劃分為“三個圈層”，并因地制宜發(fā)展產業(yè)特色突出的項目。主要措施是：
1、建立了工業(yè)集中發(fā)展引導機制。為了保證工業(yè)規(guī)劃的執(zhí)行，成都市相繼出臺了一系列配套政策，形成了工業(yè)集中發(fā)展政策引導機制。他們整合了5個產業(yè)推進辦及商務局招商引資職能和資源，組建了投資促進委員會。負責重點產業(yè)重點項目招商引資促進工作的議事協(xié)調，避免了投資發(fā)展中的無序競爭，形成了招商引資的巨大合力。
2、實行“產業(yè)飛地”，有效破解發(fā)展中的土地制約。成都市各區(qū)(市)縣區(qū)位條件、資源稟賦不盡一致，區(qū)域發(fā)展很不協(xié)調。他們突破行政區(qū)劃界限，實現(xiàn)區(qū)域對口合作，聯(lián)辦工業(yè)集中發(fā)展區(qū)。錦江區(qū)和金堂縣簽訂了一體化合作協(xié)議。他們采取“2+1”的合作模式，由錦江、金堂兩地政府和九龍集團，合作三方共同組建九龍服裝委員會。利益分配上“三方”利益共享。九龍集團通過投資，獲得“九龍服裝工業(yè)園”特許經營權，園區(qū)入駐企業(yè)繳納的增值稅、企業(yè)所得稅地方留成部分，兩地政府按3：7分成。在此基礎上，兩地又共建了農業(yè)產業(yè)園和農業(yè)示范帶，建設1000畝錦金“新希望”農業(yè)基地項目，大力打造“現(xiàn)代農業(yè)飛地”工程。
3、保障地區(qū)利益均衡，激發(fā)非工業(yè)集中區(qū)的發(fā)展積極性。為搞好工業(yè)發(fā)展中地區(qū)利益分配，重點解決好不發(fā)展工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資積極性問題，成都市創(chuàng)新了引薦地與工業(yè)園區(qū)“三分”政策。按一定比例分配招商引資任務數(shù)、項目稅收、社會固定資產投入，個別地區(qū)還按一定比例解決非工業(yè)集中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農民就業(yè)。這一政策的實施，有效地調動了不發(fā)展工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的積極性，形成了全縣上下聯(lián)動招商的整體合力。成都市21個工業(yè)集中發(fā)展區(qū)從規(guī)劃、建設到項目引進，實現(xiàn)集中度達到了59.9%，在全國首屈一指。其中，郫縣創(chuàng)造了“三天引進一個項目”的工業(yè)發(fā)展速度。
4、應用直接融資方式籌集基礎設施建設資金。在加快工業(yè)集中發(fā)展區(qū)建設中，郫縣、新津縣、大邑縣等地積極引入bot融資方式，由私人機構籌資建設工業(yè)集中發(fā)展區(qū)基礎設施，待園區(qū)建成后，通過給予投資企業(yè)特許經營授權等方式作為補償，收到了很好的效果。大邑縣、新津縣采用bot方式籌集建設資金4000萬元以上。郫縣在現(xiàn)代工業(yè)港的建設中，僅有20__多萬元是財政給予的啟動資金，其余都通過市場配置資源、資源換取資金等辦法籌集，成功實現(xiàn)了“小投入撬動市場大資金”的目標。
二、主要啟示
主要有三點啟示：
（一）組織領導力度大、系統(tǒng)性強。推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一項復雜的系統(tǒng)工程，為深入推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，成都、重慶專門從各部門抽調人員，由市委辦公廳牽頭，成立了常設機構——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展委員會（統(tǒng)籌委）。區(qū)（市）縣設立了統(tǒng)籌辦，負責城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體運作和綜合協(xié)調。特別是20__年以來，成都市謀劃并實施了“以推進城鄉(xiāng)一體化為核心、以規(guī)范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、‘四位一體’科學發(fā)展”總體戰(zhàn)略。他們堅持“大統(tǒng)籌、大集中”的理念，以實現(xiàn)“全域成都”和“三大圈層”特色產業(yè)布局為目標，以“三個集中”（即：工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經營集中）為基本措施，深入推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
（二）改革嘗試思路寬、層面廣。成都市推進城鄉(xiāng)一體化、在多層次多領域開展探索實踐，不僅經濟社會發(fā)展取得巨大成就，而且初步建立起推進科學發(fā)展的體制機制。如：通過大力實施“三個集中”，以工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化，以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動農業(yè)現(xiàn)代化，形成了以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制；通過全面推進規(guī)范化服務型政府建設，從市到村初步形成了比較規(guī)范的政府服務體系和運行機制；通過推進行政管理體制改革，全面實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革和村組管理體制改革，初步形成了城鄉(xiāng)一體、高效規(guī)范的管理體制；通過積極穩(wěn)妥地推進基層民主政治建設，形成了加強基層干部、有效管理的長效機制；通過大力實施城市經營，自上而下建立了政府引導、市場運作、社會參與的投資機制，形成了推進城鄉(xiāng)快速發(fā)展的動力機制，等等。為推進科學發(fā)展提供了體制機制和制度保障。
（三）創(chuàng)新招法靈活多樣、因地制宜。成都市在推進城鄉(xiāng)一體化中，注重因地制宜，分類指導，不搞“一刀切”。他們以地區(qū)區(qū)域范圍、產業(yè)規(guī)模、經濟基礎為依據(jù)，科學劃分 “三個圈層”，分別制定不同的發(fā)展目標和模式，在具備條件的地區(qū)大力推進實施“三個集中”，在暫不具備條件的地區(qū)實施“農業(yè)產業(yè)化”、“農
村發(fā)展環(huán)境建設”、“ 農村扶貧開發(fā)”三大工程。在這個大的思路框架下，他們積極鼓勵各地區(qū)遵照規(guī)劃、依據(jù)實際大膽開拓創(chuàng)新，靈活發(fā)展。形成了在整體發(fā)展中各具特色、風格各異的經驗典型。如：錦江區(qū)、金堂縣跨區(qū)域“飛地”合作，溫江區(qū)、邛崍市各具特色的農村股份制改革，等等。三、對推進全區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的幾點建議
（一）加強對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的領導和研究。區(qū)主要領導牽頭建立區(qū)統(tǒng)籌委，深入研究探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的各項戰(zhàn)略措施，在土地制度、社會保障、政府職能轉變、產權制度改革、戶籍制度改革等方面先行先試，率先突破。
（二）成立__區(qū)農村土地流轉交易所，搭建全區(qū)土地流轉服務平臺。建立農村土地交易的市場化、信息化、網絡化服務體系，通過市場機制，公司運作，實現(xiàn)農村土地的資本運營。
關健詞：新型城鎮(zhèn)化，一體化，主要做法
中圖分類號：F292文獻標識碼： A
前言
城鎮(zhèn)化通常是指人口向城鎮(zhèn)聚集、城鎮(zhèn)規(guī)模擴大以及由此引起一系列經濟社會變化的過程。城鎮(zhèn)化的實質是經濟結構、社會結構和空間結構的變遷。工業(yè)能夠推動農業(yè)的發(fā)展，是推力；城鎮(zhèn)化能夠拉動鄉(xiāng)村的建設，是拉力；惠民制度能夠幫助農民增收，是助力。三大力量相互作用，構成了促進城鄉(xiāng)一體化的合力機制。文章還論述了城鎮(zhèn)化的主要做法。
一、新型城鎮(zhèn)化的概念
“新型城鎮(zhèn)化”一詞最早是伴隨著黨的十六大。新型工業(yè)化。戰(zhàn)略提出，已有10余年。戰(zhàn)略提出，主要是依托產業(yè)融合推動城鄉(xiāng)一體化…。然而，中國百姓熟知新型城鎮(zhèn)化是在黨的十，特別是2012年中央經濟工作會議首次正式提出。把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路及其將之確立為未來中國經濟發(fā)展新的增長動力和擴大內需的重要手段之后，才越來越受到各行業(yè)和學界人士的關注。
新型城鎮(zhèn)化是在城鎮(zhèn)化概念的基礎上進一步展開的，其在人口集聚、非農產業(yè)擴大、城鎮(zhèn)空間擴張和城鎮(zhèn)觀念意識轉化等方面與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化概念并無顯著差異。但實際上，在實現(xiàn)這種過程的內涵、目標、內容與方式上是有所區(qū)別的，因為各行業(yè)、領域的針對性和研究的側重點不同。新型城鎮(zhèn)化至今尚無統(tǒng)一和明確的定義。所謂的新型城鎮(zhèn)化是以民生、可持續(xù)發(fā)展和質量為內涵，以追求平等、幸福、轉型、綠色、健康和集約為核心目標，以實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調一體、產業(yè)升級與低碳轉型、生態(tài)文明和集約高效、制度改革和體制創(chuàng)新為重點內容的嶄新的城鎮(zhèn)化過程。推行新型城鎮(zhèn)化是為了：(1)積極應對國內外政治、經濟發(fā)展的新形勢；(2)彌補長期以來高速城鎮(zhèn)化帶來的弊端和損失；(3)最大限度地將改革開放成果惠及廣大人民；(4)促進未來中國城鄉(xiāng)建設的可持續(xù)發(fā)展。
二、促進城鄉(xiāng)一體化的合力機制
以工促農，發(fā)揮工業(yè)對農業(yè)的推力作用。隨著改革的全面深化，我國到了工業(yè)反哺農業(yè)的發(fā)展階段，工業(yè)成為促進城鄉(xiāng)一體化、加快農業(yè)發(fā)展的推動力量。首先，工業(yè)能為農業(yè)注入資金。農業(yè)發(fā)展最缺的是資金，獲得資金的一條重要渠道就是工業(yè)資金，工業(yè)資金可以通過工業(yè)稅的轉移、直接投資等方式流入農業(yè)領域，進而從資金上推動農業(yè)的發(fā)展。其次，工業(yè)能為農業(yè)提供技術。粗放型的增長方式是農業(yè)落后的一個重要原因，為了加快農業(yè)發(fā)展，必須解決農業(yè)發(fā)展的科學技術問題。工業(yè)一方面能生產大量的先進農業(yè)生產工具；另一方面可以向農業(yè)輸入科學的管理和經營模式。先進的科學技術將為農業(yè)發(fā)展注入強大的推動力量。最后，工業(yè)特別是農產品加工業(yè)可以向農村轉移。農產品加工業(yè)在農村安寨扎營，一方面可以為農民提供大量的就業(yè)崗位，吸引農民工返鄉(xiāng)做貢獻； 另一方面可以形成農產品的需求市場， 解除農民對農產品銷售的后顧之憂，進而調動農民的農業(yè)生產積極性。工業(yè)正以其獨特的優(yōu)勢反哺農業(yè)，成為促進農業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的巨大推動力。
以城帶鄉(xiāng)，發(fā)揮城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村建設的拉力作用。在新一輪的農業(yè)改革中，農業(yè)領域必將釋放出大量的剩余勞動力，大量的人口流向何處，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展為剩余勞動力提供了棲息地。戶籍制度的改革與城鎮(zhèn)化建設的加強，一方面吸收了大量農業(yè)富余勞動力，卸下了新一輪農村建設的沉重包袱；另一方面與農村毗鄰的中小城鎮(zhèn)的建設將對新農村建設產生輻射力，加快農村的道路、網絡、文化、教育等方面的質的提升。因此，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制將拉動農村建設的步伐，縮小城市和鄉(xiāng)村之間的差距，成為促進農村建設和城鄉(xiāng)一體化的強大拉力。
三、 推進城鎮(zhèn)化的主要做法
1.規(guī)劃引領是城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提條件。江蘇省早在改革開放之初就編制了第一輪城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，以后又根據(jù)農村經濟社會發(fā)展的實際，對鎮(zhèn)村發(fā)展規(guī)劃進行了多次調整。全省各省轄市根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展實際，不斷完善城市總體規(guī)劃。各縣（市）也依據(jù)城市總體規(guī)劃，以提高集居率、提升城鎮(zhèn)化程度為目標，編制了縣域總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村發(fā)展規(guī)劃和村莊布局規(guī)劃。
2.經濟發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要支柱。江蘇省共有涉及工業(yè)、服務業(yè)、農業(yè)的各類企業(yè)超過 200萬家，它們已經成為城鎮(zhèn)發(fā)展的經濟靈魂。與此同時，在縣域各鎮(zhèn)基本實現(xiàn)了“一鎮(zhèn)一品”的特色產業(yè)，有效推動了中心鎮(zhèn)的建設。共擁有服裝城、食品城、建材市場、汽車市場、汽配城等遍布城鄉(xiāng)的數(shù)千個專業(yè)市場。
3.非公經濟是城鎮(zhèn)化發(fā)展的強勁動力。城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎是工業(yè)、服務業(yè)等非農經濟，而新時期推動江蘇非農經濟發(fā)展的最重要力量來自于民營、外資等非公經濟。民資、外資的壯大既是長三角經濟發(fā)展的新模式，也是城鎮(zhèn)化的新模式。民資主體地位的確立，深化了城鎮(zhèn)化的民間性、內生性，使城鎮(zhèn)化有了自下而上的內在需求；外資的大量引入體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的開放性、市場性，表明江蘇具有吸取外部資源的區(qū)位優(yōu)勢，使城鎮(zhèn)化有了由外而內的集聚能力。
4.制度創(chuàng)新是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要保障。一是加快戶籍制度改革步伐。以蘇州為例，建立了以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定場所、具有穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為準入條件，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度，促進人口自由遷移，加快人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中。二是推進社保制度完善。按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全民保障”的總體思路，全面推進城鄉(xiāng)社會保險制度并軌。
5.基礎設施是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要載體。一是大力推進交通建設。在構筑外部大交通格局的同時，大力加強鎮(zhèn)村公路建設，全面完成了省、市、鎮(zhèn)道路的改造，在全省形成了省、市、鎮(zhèn)、村分級合理的全覆蓋道路網絡。二是生活污水處理量質并進，已基本形成城市生活污水處理系統(tǒng)、城鄉(xiāng)生活污水處理系統(tǒng)和農村分散式生活污水處理系統(tǒng)“三位一體” 、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一監(jiān)管的城鄉(xiāng)生活污水處理體系，城市和集鎮(zhèn)生活污水基本實現(xiàn)了集中收集和達標排放。三是全面實施垃圾集中處理工程。形成了“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉運、市處理”的城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理模式。四是高標準實施各項配套建設。按照城鄉(xiāng)一體化的要求，加強集鎮(zhèn)基礎設施配套工作，集鎮(zhèn)學校、醫(yī)院、商場、農貿市場、文化娛樂場所等設施齊全，消防、環(huán)衛(wèi)、通信、供水、供電、廣電等設施配套，能夠較好滿足集鎮(zhèn)居民的生產和生活需求。
6.著力打造低碳城鎮(zhèn)化建筑
⑴要大力發(fā)展新能源和可再生能源。利用太陽能、風能、水能、地熱能、生物質能等發(fā)電和供熱。通過能源結構轉型，用可再生能源為基礎的新型能源體系來取代以化石能源為基礎的傳統(tǒng)能源體系，這是低碳發(fā)展路徑的核心，也是從工業(yè)文明向生態(tài)文明過渡中的本性選擇。
⑵要大力節(jié)能。能源總需求量的下降，可使化石能源的消費量大幅減少，從而減少二氧化碳排放。同時，也使得用可再生能源來替代化石能源的替代量減少，更有利于能源結構的轉型 推進低碳城市建設的具體措施有：著力打造城市的低碳生活方式；發(fā)展分布式可再生能源；促進產業(yè)的低碳化；低碳基礎設施的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化。
全面貫徹黨的十、十八屆三中、四中、五中全會、中央、省、市農村工作會議和系列重要講話精神，緊緊圍繞打造“一城三基地”、扮靚“陜西西大門”、建設“四個__”宏偉目標，按照“產業(yè)發(fā)展園區(qū)化、人口聚集社區(qū)化、基礎設施便利化、公共服務均等化、人居環(huán)境生態(tài)化”的要求，以促進農業(yè)增效、農民增收為核心，以改善農村基礎設施條件為抓手，以深化農村改革為動力，以全面提升農民素質為保障，著力抓好“優(yōu)美小鎮(zhèn)”和新農村建設工作，促進農村經濟社會快速發(fā)展，為建設富裕、和諧、美麗、幸福新__奠定堅實基礎。
1.彰顯特色，打造“優(yōu)美小鎮(zhèn)”。突出各鎮(zhèn)的特色和定位，學習借鑒成功經驗，結合重點鎮(zhèn)、示范鎮(zhèn)及“門戶鎮(zhèn)”建設項目，著力打造規(guī)劃科學、設施配套、功能完善、環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明的“優(yōu)美小鎮(zhèn)”。改造提升亭口、巨家、棗園、丁家、洪家、彭公、相公等7鎮(zhèn)的街道、給排水、綠化亮化等設施條件，努力完善社會保障、基礎教育、公共衛(wèi)生、公共文化、公用設施等基本公共服務體系。
2.依托項目，建設新型農村社區(qū)。全面完成宇家山新型農村社區(qū)民居建設、給排水、道路硬化、綠化亮化等尾留工程，配合縣扶農辦抓好淺水塬扶貧產業(yè)園新型社區(qū)建設。
3.突出重點，推進新農村建設。全年建設新農村重點村10個，完成10個新農村重點村給排水、道路硬化、綠化亮化及村級組織活動場所、休閑健身廣場等基礎設施建設，打造“美麗鄉(xiāng)村”10個。
把發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、改善農村條件、繁榮農村文化、促進農村經濟社會各項事業(yè)快速發(fā)展作為全年工作的主要內容，全力推進城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展。
（一）科學編制各類規(guī)劃
按照“規(guī)劃先行、突出特色、典型示范、分步實施”的原則，結合縣城建設總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃,制定和完善示范鎮(zhèn)、村（社區(qū)）城鄉(xiāng)一體化建設各類專項規(guī)劃，形成完善城鄉(xiāng)的規(guī)劃體系。5個“門戶鎮(zhèn)”要嚴格按照新修訂的《縣城總體規(guī)劃》、《__縣城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略規(guī)劃__-2030）》等總規(guī)，進一步修訂完善《“門戶鎮(zhèn)”建設規(guī)劃》及各類詳規(guī)，不斷完善城鎮(zhèn)建設規(guī)劃體系。各鎮(zhèn)（辦）要將新農村重點村建設規(guī)劃編制作為重點，結合村情民意，突出主導產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等要素，以人為本、適當超前、突出特色，按照美麗鄉(xiāng)村建設要求進行編制。要嚴格各類《規(guī)劃》的管理和實施，堅持實行多規(guī)合一，確保一張藍圖繪到底，切實增強規(guī)劃的連續(xù)性、權威性和嚴肅性。
（二）大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)
按照“穩(wěn)糧、優(yōu)果、增菜、興畜、提勞”的基本思路，大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，扶持發(fā)展蘋果、核桃、畜牧養(yǎng)殖等農業(yè)主導產業(yè)，培育新型農業(yè)經營主體，建設現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)，促進農業(yè)增產、增效，農民增收。一是確保糧食生產安全。繼續(xù)實施糧食高產創(chuàng)建、測土配方項目，確保全縣糧食總產量保持在5萬噸以上。二是不斷提高“兩果”效益。積極實施“優(yōu)果”工程，抓好果園“換代、提質、增效”工作。在抓好塬面果園建設的基礎上，發(fā)展山地果園，年內新建蘋果園1.3萬畝，新建核桃示范園0.5萬畝，發(fā)展油用牡丹示范園0.3萬畝。積極推廣“四項關鍵”技術，全年完成樹形改造4.5萬畝，間伐1.5萬畝，強拉枝18萬畝，巧施肥26萬畝，無公害17.5萬畝，果實套袋20億只。三是穩(wěn)步發(fā)展設施蔬菜。新增設施蔬菜面積1000畝，積極發(fā)展香菇食用菌產業(yè)，擴大生產規(guī)模。四是做大做強畜牧產業(yè)。引導發(fā)展以生豬養(yǎng)殖為主，羊養(yǎng)殖為突破，養(yǎng)雞、獺兔、肉牛為補充的多種養(yǎng)殖新局面，力爭生豬存欄達到3.5萬頭。開展養(yǎng)殖技術培訓，加強重大動物疫病防控，確保防疫密度、掛標率、建檔率常年保持在100%。五是努力提高勞務收入。加強農村富余勞動力技能培訓，努力提升外出務工人員業(yè)務素質，發(fā)展勞務經濟。全年外出務工人員穩(wěn)定在4萬人次以上，力爭勞務收入突破10億元大關。六是積極培育新型農業(yè)經營主體。穩(wěn)步推進土地流轉，扶持發(fā)展種植（養(yǎng)殖）大戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體，新發(fā)展農民專業(yè)合作社20個、家庭農場10家、農業(yè)龍頭企業(yè)2家、建成市級現(xiàn)代農業(yè)示范園區(qū)2個。
（三）狠抓農村基礎設施建設
按照“設施齊全、功能完善、環(huán)境優(yōu)美、服務均等”的工作要求，以完善示范鎮(zhèn)、村（社區(qū)）道路、給排水、綠化亮化等基礎設施為重點，扎實推進城鄉(xiāng)一體化示范鎮(zhèn)、村（社區(qū)）和新農村重點村建設，加快農村經濟社會發(fā)展。
1.示范鎮(zhèn)建設方面：亭口鎮(zhèn)繼續(xù)實施省級重點鎮(zhèn)各類建設項目，不斷提升城鎮(zhèn)承載能力，打造縣域經濟副中心。巨家鎮(zhèn)實施南大街綜合改造、農貿市場建設和污水處理站建設等項目，完善城鎮(zhèn)設施條件。棗園鎮(zhèn)實施鎮(zhèn)區(qū)立面改造、綠化亮化及民俗文化包裝等項目，弘揚民俗文化，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游
。洪家鎮(zhèn)實施馬寨街道升等改造、給排水及綠化亮化等項目，將馬寨街道打造為鎮(zhèn)域經濟發(fā)展副中心。相公鎮(zhèn)實施鎮(zhèn)區(qū)綜合改造、污水處理廠建設及青龍山鄉(xiāng)村生態(tài)旅游區(qū)建設等項目，著力建設縣域北部經濟重鎮(zhèn)，扮靚“北大門”。昭仁街道辦實施清風路拓寬硬化及人行道鋪設，修建滄海文化廣場，完成街道綠化、亮化，建好“縣城后花園”。2.新型農村社區(qū)建設方面：全面完成宇家山新型農村社區(qū)民居建設、給排水、道路硬化、綠化亮化等尾留工程，力爭年內群眾搬遷入住。抓住異地移民搬遷機遇，抓好淺水塬扶貧產業(yè)園新型社區(qū)建設。
3.新農村建設方面：抓好溝泉村、淺水村、楊廠村、川豐村、四合村、田家村、十里鋪村、公主村、孝村和龍頭村等10個新農村重點村建設，新建村級組織活動場所3處、休閑健身廣場7處，硬化村莊道路8.6公里、新修排水渠7.6公里，完成村莊綠化美化亮化。同時，按照美麗鄉(xiāng)村建設標準，加大環(huán)境衛(wèi)生整治力度，提升綠化亮化美化水平，挖掘傳統(tǒng)文化底蘊，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，打造成為“美麗鄉(xiāng)村”。
（四）加快構建城鄉(xiāng)一體化公共服務體系
積極改善農村生產生活條件，保障群眾要求最迫切的社會保障、基礎教育、公共衛(wèi)生、公共文化、公用設施等基本公共服務需求，加快建設覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的公共服務體系。進一步完善城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)失業(yè)登記、就業(yè)培訓、就業(yè)介紹等一體化管理制度，落實各類扶持政策，大力支持回長大學生和返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)。逐步完善城鄉(xiāng)居民“3+2”（城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、城鄉(xiāng)居民大病二次報銷）醫(yī)療保障制度，實現(xiàn)醫(yī)療保障全覆蓋。建立健全以城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)制度為基礎，臨時救助制度為補充，覆蓋城鄉(xiāng)、層次分明、相互銜接的新型社會救助體系。加強農村義務教育學校校舍和裝備建設，建立和完善城鄉(xiāng)教師定期輪崗交流制度，鼓勵和引導優(yōu)秀高校畢業(yè)生和骨干教師到農村學校任教，全面提升農村教育水平。加快農村廣播電視基礎設施建設，全面實施有線數(shù)字電視、廣播電視“村村通”和廣播電視節(jié)目無線覆蓋工程，繼續(xù)推進互聯(lián)網絡設施向農村延伸；廣泛開展群眾文化活動，實施文化惠民演出和政府購買公共文化服務工程，加強城鄉(xiāng)體育建身設施建設，滿足群眾精神層次需求。合理配置衛(wèi)生資源，形成以縣醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為樞紐、村（社區(qū)）衛(wèi)生室為網底的三級農村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，保證農民群眾享有與城鎮(zhèn)居民同等便捷的醫(yī)療衛(wèi)生服務。
（五）全面深化農村改革
嚴格按照縣委改革辦要求，扎實開展農村改革各項工作任務，不斷優(yōu)化農村發(fā)展條件，增強發(fā)展活力。一是支持各類金融組織向農村延伸網點和機構，支持發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構，扶持發(fā)展農村電子商務，增強農村經濟發(fā)展活力。二是加強縣級土地承包糾紛仲裁機構和鎮(zhèn)級土地流轉中心建設，完善農村土地承包經營權流轉管理和服務，力爭年內全面完成農村土地確權登記頒證工作。三是全面開展村級公益事業(yè)建設“一事一議”財政獎補工作，提高獎補標準，擴大獎補范圍。四是以提高群眾幸福感和滿意度為目標，加強農村社會管理服務機制的創(chuàng)新，探索農村公共服務設施管護新機制。
1.強化組織領導。嚴格落實領導包抓、部門包建、企業(yè)包扶工作機制。各縣級領導要率先垂范，帶頭深入包抓的鎮(zhèn)（辦）、村（社區(qū)），調研了解情況，檢查工作進度，解決困難問題?？h級有關部門要高度重視，確定專人負責，制定具體措施，盡力開展包扶。
關鍵詞：城鄉(xiāng)體育；公共體育；一體化
中圖分類號：G80-051文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2013）05-0011-06
長期以來，我國城鄉(xiāng)群眾體育如同經濟一樣，在城鄉(xiāng)二元結構的環(huán)境中走著各自相對獨立的發(fā)展之路。改革開放以來，我國城市體育的逐步市場化和社會化并沒有當然地波及到農村，相反，城鄉(xiāng)體育差距卻越拉越大。農民作為社會弱勢群體和體育作為不優(yōu)先發(fā)展領域的現(xiàn)實地位是顯著的。農村、農民，他們占有體育資源的機會和能力比較弱，體育利益相對更容易受到損壞。構建農村公共文化服務體系，推動實施農民的體育健身工程是建設社會主義新農村的重要舉措?？倳浽邳h的十七大中指出：“要建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局”。國務院《全民健身計劃（2011-2015）》中提到“促進城鄉(xiāng)體育資源和公共體育服務均衡配置，逐步建成城鄉(xiāng)一體化的全民健身公共服務體系?！笔俅翁岢龀青l(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，并明確指出著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化。這清晰地表明了城鄉(xiāng)一體化成為我國群眾體育事業(yè)的發(fā)展方向。公共體育是城鄉(xiāng)群眾體育發(fā)展的重要基礎，在新的歷史時期和新的要求下重新審視新農村體育發(fā)展問題，認真思考和規(guī)劃新農村體育建設，進一步激發(fā)農民參與體育的積極性，在城鄉(xiāng)公共體育領域率先實現(xiàn)一體化發(fā)展是實現(xiàn)群眾體育發(fā)展的先進理念。在城鄉(xiāng)體育差序發(fā)展格局下，優(yōu)化配置公共體育資源，使社會體育資源最大化為農村利用，使農村體育不再成為新農村建設以及和諧社會構建的一塊“短板”，成為擺在體育工作者乃至全社會面前的課題。
1城鄉(xiāng)公共體育一體化的必要性
1.1我國農村體育發(fā)展的困境使然
農村體育的“弱”、“缺”與“難”形成了農村體育發(fā)展中的瓶頸。首先是農村體育主體—農民的體育意識較弱。由于我國傳統(tǒng)的農耕文明帶給農村家庭慣性的思維方式與生活方式，使得對體育意識的“弱”呈現(xiàn)一定的文化沿襲性，同時又受到體力生產勞動方式的的影響；其次是農村體育設施、體育管理以及活動經費等的短缺。盡管十幾年來，我國農村體育場地建設取得了顯著成就，但體育場地設施數(shù)量少、質量不高、設備簡陋，對于經濟欠發(fā)達地區(qū)的農村來說，體育場地設施建設的資金缺口更大。就管理而言，國家行政對農村體育管理的主線是即國家體育總局、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市）、縣各級體育局中主管群眾體育工作部門。但我國體育行政部門的人員編制只到縣級，沒有延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)是以文體局的設置進行體育的管理，文體局又多以行政職員任職，體育專業(yè)人員比例較低，平常注重抓典型和文藝骨干，以備上級的檢查，以及特殊事件和節(jié)假日的演出。對群眾體育的開展與管理較多的是停留在口頭與計劃中，對落實與實施持拖延態(tài)度，能推則推，能免則免。村干部本來是本村體育活動的最直接宣傳者和組織者，但在實地考查中發(fā)現(xiàn)，很多行政村非但沒有分管體育的干部，以往負責體育活動的村共青團、婦聯(lián)、民兵組織等管理機構名存實亡。村落原有的“青年之家”、“文體活動室”等體育活動場所隨著聯(lián)產承包責任制的實行和村莊重組逐漸消失，計劃經濟體制下原有的村鎮(zhèn)體育組織功能弱化，農村體育失去指令性的“統(tǒng)”的約束，農民體育活動缺少了抓手和依托，市場經濟體制下的村落體育管理機構尚不健全或缺失，導致體育管理上的缺失。再次是由于農村地廣人多、居住分散、根深蒂固的生活方式造成體育管理、宣傳上的“難”，農村自發(fā)性體育組織缺失、經濟發(fā)展水平的限制又加深了體育發(fā)展的“難”。農村體育的“弱”、“缺”與“難”導致農村體育環(huán)境的整體不良，進而使惡性循環(huán)加劇。
2公共體育服務是均衡城鄉(xiāng)體育發(fā)展的標尺
公共服務通常是指政府滿足社會公共需要、提供公共產品的服務行為的總稱。公共產品和公共服務是指為整個社會共同消費的產品和服務，其提供者主要是政府。公共體育服務是由公共部門或準公共部門共同提供的，具有非競爭性和非排他性的體育服務，它以滿足社會成員的基本體育需求為目的，著眼于提高民眾身體素質和生活質量，既給民眾提供體育享受，也提供并保障社會生存與發(fā)展所必需的體育環(huán)境與條件的公共產品和服務行為的總稱[1]。城鄉(xiāng)公共體育服務均等化是公共服務均等化的重要組成部分，農村體育的開展作為政府通過公共服務實施的公共事業(yè)，其目的就是推進城鄉(xiāng)居民在享受公共體育服務上的利益關系，其本身主要體現(xiàn)的就是一種公平正義的發(fā)展理念，體現(xiàn)公共服務分配的公平原則。實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共體育一體化，歸根到底是在城鄉(xiāng)居民之間合理配置公共體育資源，以提高社會總體的福利水平。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共體育一體化也涉及公平與效率的權衡問題，是城鄉(xiāng)社會共同均衡發(fā)展的基本要求，實現(xiàn)這一目標也是從發(fā)展戰(zhàn)略上指明農村體育的發(fā)展路徑。目前我國城鄉(xiāng)公共體育存在如下的矛盾和制約，因而推進城鄉(xiāng)公共體育一體化之路顯得尤為重要。
1.2.1現(xiàn)有的農村體育供給無法滿足快速增長的公共體育需求
中國經濟體制改革己經走過30年的歷程，到目前基本實現(xiàn)了由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的根本性轉變。在這種情況下，私人產品供給日益豐富，私人需求在市場體系中可以得到極大滿足。但與此同時，伴隨著經濟的快速增長，我國居民對教育、醫(yī)療、社會保障、體育等方面的公共需求也開始全面快速增長，現(xiàn)有的公共服務難以滿足快速變化的需求，這些公共服務是市場經濟體系中私有經濟主體不愿生產或無力提供的。針對當前我國社會正面臨著的經濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的矛盾；公共需求的全面快速增長與公共服務不到位，基本公共產品短缺之間的矛盾和社會主義市場經濟體制逐步建立完善對政府職能的新要求與政府職能轉變緩慢之間的三大突出矛盾，農村社會表現(xiàn)得尤為突出。在原有的體育產品和服務供給短缺這個不爭的事實面前，三大突出矛盾阻礙了經濟社會的協(xié)調發(fā)展，制約著社會福利水平的提高，極大地削弱了農村體育的快速發(fā)展。
1.2.2城鄉(xiāng)公共服務不均等加大城鄉(xiāng)體育差距
隨著社會主義市場經濟體制的初步確立，市場機制自身的盲目性逐漸暴露，市場機制在增進效率的同時也產生新的問題，尤其是社會成員享有社會發(fā)展成果的差距程度。其中表現(xiàn)最為顯著的是城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、行業(yè)差距和個人收入差距。廣大社會成員對緩解收入差距、實施再分配的公共需求比以往任何時期都強烈。在這些差距中，城鄉(xiāng)差距尤為突出，是矛盾的主要方面。城鄉(xiāng)公共服務供給的嚴重失衡，政府將主要公共資源投放在城市[2]，使農村居民、尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務，并由此導致他們最基本的生存權和發(fā)展權得不到保障，限制了農村人口素質的全面提高。因此，縮小城鄉(xiāng)差距不僅是縮小城鄉(xiāng)經濟總量和收入水平的差距，重要的是逐步縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務方面的過大差距。公共服務是收入分配中最基本的公平對象，只有實現(xiàn)基本公共服務的最大公平，保證個人“基本能力”的平等，人人享有體育的權利才會真正落實，才能使人們真正享受追求自我價值實現(xiàn)的自由。
1.3城鄉(xiāng)公共體育一體化是構建和諧社會和全民體育健身的必然要求
城鄉(xiāng)體育發(fā)展一體化既是城鎮(zhèn)體育與農村體育協(xié)調發(fā)展的動態(tài)過程，又是城鄉(xiāng)體育發(fā)展的終極目標。表現(xiàn)為城鎮(zhèn)體育和農村體育各方面體育資源與要素不斷優(yōu)化組合的演變過程[3]。由于我國經濟發(fā)展和社會發(fā)展不夠協(xié)調，特別是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調，城鄉(xiāng)之間公共體育產品和公共體育服務等文化要素非均等化態(tài)勢不斷擴大，已經成為全民健身計劃推進的障礙，更成為全面建設和諧社會、促進社會協(xié)調發(fā)展的制約因素。城鄉(xiāng)公共體育一體化發(fā)展水平的主要衡量標準是城市與農村公共體育的發(fā)展情況、差異情況以及協(xié)調情況，如城鄉(xiāng)公共體育制度（條例）數(shù)量、城鄉(xiāng)居民人均體育消費額差異以及城鄉(xiāng)健身路徑（晨晚練點）數(shù)量等等。城鄉(xiāng)公共體育一體化發(fā)展其實質就是一種過程，是以體育改革為動力，讓城市居民與農民享有公平的待遇、完整的合法權益和平等的發(fā)展機會，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)地位平等、互補互促、城鄉(xiāng)融合、協(xié)調發(fā)展和共同繁榮的過程，它與和諧社會的建設目標以及內涵是一致的。其主要內容應該包括無形的體育方針政策、體育法律法規(guī)、體育意識的一體化等，更要包括有形的體育監(jiān)測服務、體育活動組織、體育設施建設、體育組織建立、體育指導服務等一體化。如何從我國的基本國情和現(xiàn)階段發(fā)展實際出發(fā)，統(tǒng)籌考慮滿足基本體育的需要和兼顧多樣化需求，需要對城鄉(xiāng)公共體育一體化的理論和實踐進行深入研究。
2城鄉(xiāng)體育一體化發(fā)展的動因
2.1農民的體育需求是內在的動力
農民的體育需求是吸引農民參與體育活動的原動力，支配農民參與體育的動因有很多，健康的需要、時尚的追求、形體的塑造抑或情感的宣泄、美的享受等等。不論是何種外在影響，都必須轉換成農民內在的體育需求，這樣才能將其真正吸納到體育健身活動中來。因此需求代表了強烈的自主性和主動性。資料表明，當代農民對體育活動內容的需要不斷豐富，從心理上不再滿足于傳統(tǒng)的體育項目如拔河、踩高蹺、舞龍獅等，城里人玩的鄉(xiāng)下人同樣充滿渴望。羽毛球、乒乓球、籃球、足球、游泳等普及型體育項目在逐漸進入農村家庭，包括舍賓（sharping）、瑜伽等以快樂、健康、安全塑型、塑美為目的的健身健美體育易被廣大的女性農民所接納；把體育活動與自然景觀和人文景觀有機融合的景觀體育也以其消遣、陶冶心境等作用吸引著眾多的農民；包括U型滑板、滑沙、沖浪、陸上帆板、懸掛滑翔、懸崖跳水、動力傘、自行車、摩托車等以新奇、刺激、冒險、另類為賣點，為青春釋放激情、為生命展示活力的極限體育，成為撩撥農村青少年心理的巨大誘惑；以運動的輕松、和諧、時尚、品位為賣點，幫助參與者善度余暇，提高生活質量的體育休閑項目在農村這片土地上也有著潛在的成長空間。況且這些項目大多設在城郊，處在城鄉(xiāng)的結合部，在方便城市居民參與的同時，也給農村居民提供觀賞的便利，讓農民產生親身體驗的沖動。
2.2經濟迅速發(fā)展是外在的推動力
國內外歷史事實證明，公共體育的繁榮，是建立在經濟發(fā)展這一物質基礎之上的。經濟的發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的客觀要求和重要衡量指標，同時也是公共體育一體化的根本推動力。改革開放以來，農村經濟發(fā)展不斷邁上新臺階，我國農村居民人均純收入從改革開放初期1978年的133.57元，提高到2007年的4 140元，增加了十幾倍，農村居民人均消費水平提高了4.4倍。2004-2011年每年增速都超過6%，實現(xiàn)“八連快”，8年累計增收4 355元，平均每年增收近550元，年均增速達到8.6%[4]。居民消費結構由改革開放初期的以吃穿為主的溫飽型，逐步轉為以住行為主的發(fā)展型、享受型。部分農村地區(qū)已接近或達到小康水平。從農村經濟的發(fā)展途徑來看，農村經濟迅速發(fā)展主要有兩種途徑：一種是來自于城市經濟發(fā)展的帶動。即大量不再從事第一產業(yè)的農村人口離開農村涌向城市，從事第二、三產業(yè)，獲得更多的經濟收入；另一種是來源于鄉(xiāng)村在本區(qū)域內的市場開拓。即利用廣大農村大量富余勞動力，發(fā)展農業(yè)多種經營，發(fā)展市場流通，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，集中力量搞經濟建設，促進農村居民經濟收入的增加。農民可支配收入的增加，賦予農民更多的可支配時間，追求更高的生活質量是必然的結果，選擇體育這種健康的生活方式也就成為可能，在精神層面上為城鄉(xiāng)一體化打破觀念堅冰邁出堅實的一步；另一方面，隨著國家惠農政策的出臺，特別是國家發(fā)展領域的放開、投資身份的打破，一些城鎮(zhèn)居民陸續(xù)下鄉(xiāng)開發(fā)資源、治山治水，許多農村群眾務工經商，在自己的這片熱土上大展宏圖，城鄉(xiāng)聯(lián)動、工農互補的趨勢越來越明顯。其結果是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，尤其是民營經濟帶動農村經濟發(fā)展的同時，拆除了城鎮(zhèn)與農村發(fā)展的“圍墻”，為各類市場主體投資置業(yè)提供了廣闊舞臺，城鄉(xiāng)經濟的融合促進了城鄉(xiāng)文化體育的交流，為體育一體化疏通了寬敞渠道，促進了城鄉(xiāng)一體化格局的形成。經濟發(fā)展的背后也映射出以工支農、以農促工的城鄉(xiāng)聯(lián)合的影子。如經濟富足的每個鄉(xiāng)村幾乎都與大中城市有著經濟方面的聯(lián)系、合作關系。
2.3鄉(xiāng)村旅游加快了城鄉(xiāng)社會體育的交流
隨著社會的發(fā)展以及人們生活觀念的轉變，回歸自然，塑造健康、綠色的生命旋律成為當今人們追逐的目標。近幾年，鄉(xiāng)村旅游、農家樂等活動不斷為城里人所認可，據(jù)統(tǒng)計，目前中國鄉(xiāng)村旅游景區(qū)（點）每年接待游客超過3億人次，旅游收入超過400億元人民幣[5]。鄉(xiāng)村的綠色食品、清新空氣、自然風光換來的不僅僅是大把的金錢，更有意義的是農民更多地了解城市人的生活方式，加深認識生活的本質。城鎮(zhèn)居民旅游需求與鄉(xiāng)村旅游資源的對接，促進了城鄉(xiāng)文化的交流。鄉(xiāng)村旅游作為一種休閑生活，是將生命置身于大自然中，使人們體驗生命的自由與活力，從規(guī)約的工作中解放出來，令肢體得到盡情的舒展，這何嘗不是休閑體育的哲學內涵。杰弗瑞·戈比認為：休閑是從文化環(huán)境和物質環(huán)境的外在壓力中解脫出來的一種相對自由的生活，它使個體能夠以自己所喜愛的、本能地感到有價值的方式，在內心之愛驅使下行動[6]。城里人給農村帶去豐富生活的同時，也帶去先進的生活理念，這種城鄉(xiāng)交往并非哪一項硬件設施所能做到的，而是情感互動的結果。市民的體育行為成為對農村體育的范式促進，帶動農民積極參與體育，有利于推動農村體育的開展。
3城鄉(xiāng)體育一體化發(fā)展的障礙
3.1傳統(tǒng)觀念和農民文化制約了一體化的發(fā)展
首先，作為地方經濟社會發(fā)展的主要決策者和組織者，少數(shù)領導干部沒有充分認識推進城鄉(xiāng)公共體育一體化對經濟、社會發(fā)展的意義，把主要精力放在招商引資、企業(yè)改革、結構調整等能帶來直接經濟效益的工作上，而對于社會體育工作重視不夠；其次，作為實施城鄉(xiāng)一體化的主體，一些群眾思想僵化、消極，人為地在農村與城鎮(zhèn)之間劃上界限，片面擴大城鄉(xiāng)體育的異質性，給推進城鄉(xiāng)體育融合制造鴻溝；另外，農村社會長期處在自然經濟的發(fā)展之中，在漫長的歷史發(fā)展道路中形成了獨特的農民文化，形成了濃厚的鄉(xiāng)土色彩和封閉、守舊、安于現(xiàn)狀等傳統(tǒng)農民文化特征。在城鄉(xiāng)二元社會結構的基本格局下，其生產方式決定了農民的認知方式、思維方式、價值觀念和生活方式[7]。農民們能夠接受帶來直接經濟效益或物質財富的事物，但對接受主要是精神層面體育就非常困難，形成了一體化軟性的缺陷。
3.2農村現(xiàn)存的條件阻礙了一體化的進程
城鄉(xiāng)分割的政策體制在計劃經濟時期對我國經濟社會的快速發(fā)展的確起到極大的推動作用。但隨著社會的不斷發(fā)展，這種體制強化了城鄉(xiāng)社會經濟的二元結構，造成城鄉(xiāng)政策的差異，種種有形的無形的“門檻”，阻礙了農村經濟的發(fā)展以及城鄉(xiāng)協(xié)調共進，由此導致的城鄉(xiāng)居民收入差距過大。國家發(fā)改委在其官方網站公布的《中國居民收入分配年度報告2006》稱：“1998年之后，一直是城鎮(zhèn)居民人均收入實際增長率快于農村居民，這種狀況至今未改變?！倍鐣洕Y構帶來的城鄉(xiāng)居民經濟收入落差，必然導致農村體育發(fā)展條件受限；其次，由于我國呈現(xiàn)金字塔型不合理的社會階層結構，社會的輔助比例過高，農村的社會保障體系不健全，農民的未來基本生活保障預期不確定，城市能夠做到的事情在農村就會很難，這種困難是剛性的，使我國農村群眾體育缺乏經濟強有力的支持，必然缺少發(fā)展后勁，在很大程度上制約著我國農村群眾體育的縱深發(fā)展。
城鄉(xiāng)體育一體化建設必須依托相當程度的體育資源的流動優(yōu)化組合和空間上的相對集聚。在現(xiàn)實的經濟社會發(fā)展中，受體制、利益分配及各種其他復雜因素的制約，農村體育資源跨行政界流動性仍太低，上至縣區(qū)之間，下至村與村之間，都在不同程度上形成自我封閉的區(qū)域單元，并力求自我建設和完善，這在一定程度上阻礙了農村體育的發(fā)展；由于歷史發(fā)展的原因，城鄉(xiāng)之間體育資源的配置形成巨大的不均衡，并由此導致的體育方方面面的差距難以在短時間內達成相對的平衡，使得體育資源流動平臺很難確立，形成一體化建設的巨大障礙。
3.3市場競爭擴大了城鄉(xiāng)體育發(fā)展差距
中國市場取向的經濟體制改革是從農村起步的，實行農業(yè)生產承包責任制后，農民恢復了生產經營自，從而極大地調動了農民的生產積極性、主動性和創(chuàng)造性。生產效率的提高使得農民有了更多的自由支配時間，每年的12-2月份、7-8月份較為清閑，有所謂“一個月過年、三個月種田、八個月休閑”之說[8]；再者是由于當時農產品在總體上還處于賣方市場階段，加上國家大幅度提高農產品價格，農民經濟收入一度增加迅速，因而改革伊始階段，農民在物質生活得到提高的基礎上，體育活動比較活躍，市場機制對緩解城鄉(xiāng)居民體育的差距起了促進作用。隨著市場經濟的深入，農民經濟意識和行為不斷加強，片面的經濟發(fā)展觀也因此給農村自覺的群眾體育帶來影響，城鄉(xiāng)體育差距也隨之逐漸拉開并逐步加大。社會體育雖然被視為我國的一項公共事業(yè)，但在資源調配上往往由于資金不足等原因而只能有重點地發(fā)放，缺口部分由各地根據(jù)財政狀況配置。這就將體育問題轉嫁到區(qū)域經濟的發(fā)展上，與市場經濟緊密連接。市場經濟是一種優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制，它在本質上是扶強不扶弱，它從不給弱者雪中送炭，卻總是給強者錦上添花，因而由于區(qū)域市場競爭會加劇強弱兩者之間在體育資源分配差距上的“馬太效應”，同時影響到公共體育資源分配的均等化，宏觀調控會局部失靈。處于二元經濟中的現(xiàn)代城市是明顯的強者，而以落后農業(yè)生產力為基礎的農村便是真正的弱者。缺乏經濟支持的農村體育“貧血”問題突出，農村體育的弱者地位在市場競爭機制的作用下會更明顯[9]。
4推進城鄉(xiāng)體育一體化的建議
4.1提升農民的體育價值觀念
體育價值觀念是社會個體以自我為中心對體育存在的評價的總和，是人們對體育這一社會現(xiàn)象的價值取向。有什么樣的價值觀便有什么樣的體育行為，也就會產生什么樣的體育。一體化建設的主要障礙在農村，其主要原因雖然與客觀落后的經濟水平和設施條件有直接關系，但農民對體育價值的認同是第一位的。我們經常會看到這樣的現(xiàn)象，同一地區(qū)或相同經濟收入的家庭成員，其參與體育的狀況不盡相同甚至截然相反?，F(xiàn)實生活中，收入不高卻熱衷于健身活動，視體育為快樂的體驗者大有人在。體育價值觀念具有鮮明的時空不等值的特點，不僅處在同一時空的人們對同一體育現(xiàn)象的評價和取向會不相同，即使同一社會個體，在不同時期對同一體育現(xiàn)象的評價和取向也不會一致[6]。認清這一問題就會給我們下一步的工作提供有力的啟示。體育設施以及外在的管理等為體育行為的發(fā)生創(chuàng)造條件，相對于自身的需要只是外因。任何外在因素決定說都是將人看成機械化了的被動接受的客體?；诖耍l(fā)展農村體育，首要的問題是運用公共體育資源激發(fā)他們的體育興趣，提升農民的體育認知能力和水平，有效促進體育價值觀的轉變。具體措施可以采取通過教育培訓提高城鄉(xiāng)政府工作人員的體育公共服務意識；充分發(fā)揮城鄉(xiāng)體育健身指導站、點社會體育指導員的宣傳引導作用；廣泛利用電視、廣播、網站、宣傳車、墻報、宣傳冊、體育表演活動等城鄉(xiāng)社會群體喜聞樂見的媒介進行體育宣傳；積極組織農民工參與城市社區(qū)體育鍛煉的現(xiàn)場觀摩活動。當然這種轉變不是一蹴而就的，需要多方面長時間的培育，甚至需要幾代人的共同努力。
4.2創(chuàng)建農村與城市體育對接和融合的條件
農村的經濟支撐能力在新農村體育建設中具有基礎性作用，提高農民的經濟收入是城鄉(xiāng)公共體育一體化建設的重要問題。農村經濟水平既是農民參與體育的動力因素，更是農村體育持續(xù)性發(fā)展的條件和保障，同時又是城鄉(xiāng)體育對接與融合的基礎平臺，這個平臺是創(chuàng)建城鄉(xiāng)體育協(xié)調發(fā)展的良好環(huán)境。當前我國城鄉(xiāng)體育的差距過大，如果按照一體化要求對城鄉(xiāng)體育資源均等化供給，勢必造成一方資源閑置浪費而另一方難以滿足要求的狀況。盡快縮小基礎差距，也就是重點提高農村的經濟水平和公共基礎設施是城鄉(xiāng)公共體育一體化建設的重中之重。農村經濟上不去，農民生活在溫飽線上，體育建設只能是停留在口頭上的呼吁。再者，從我國農村體育落后的明顯標志缺少體育經費、缺少器械、缺乏體育指導等，即缺乏促進體育發(fā)展的條件和環(huán)境來看，都是體育建設經費不足所導致。因此，促進農民增收也是體育一體化建設的必要手段，是城鄉(xiāng)體育進一步融通的橋梁。另外，國內關于基本公共服務均等化的一項研究認為：中國基本公共服務供給不足且配置失衡，難以滿足人民群眾日益增長的公共需求變化[10]。一個重要原因是缺乏可靠穩(wěn)定的制度保障。為此，應該加快基本公共服務均等化的法治體系建設，并提出了制定《基本公共服務均等化法》的立法建議。因此可以借鑒這一思想，研究并制定《城鄉(xiāng)公共體育服務均等化發(fā)展條例》或《城鄉(xiāng)公共體育服務一體化發(fā)展條例》等，從而確立城市與農村體育公共服務一體化發(fā)展的法律地位，規(guī)定相應的城鄉(xiāng)體育公共服務一體化發(fā)展的資金投入、組織結構、場地設施、體育活動、體育指導、體質監(jiān)測、文化宣傳等相關條款。
4.3強化政府服務職能，合理引入市場機制
市場經濟條件下政府在公共體育服務職能的定位依然適合于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之中。從戰(zhàn)略角度看，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共體育一體化發(fā)展的關鍵在于政府機構及工作人員的城鄉(xiāng)一體化。首先應明確不同層級政府的職責劃分，強化省、市政府的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體育發(fā)展的職能，城鄉(xiāng)公共體育一體化在空間意義上具有國家層面、省、市、縣以及小城鎮(zhèn)、行政村多個層面，國家層面越過省級政府直接對城鄉(xiāng)體育進行統(tǒng)籌，重心偏高，效果欠佳，同樣縣級政府層面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共體育一體化發(fā)展，重心略低，不能解決富縣與窮縣體育不均衡發(fā)展問題，因此需明確劃分各級政府的職責，調動省級政府、市級政府的積極性，把強化省市政府統(tǒng)籌一體化發(fā)展的職能作為改革重點。按照城鄉(xiāng)體育統(tǒng)籌發(fā)展的要求，實現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”轉變，從“管制政府”向“服務政府”轉變，從“權力政府”向“責任政府”轉變，推進依法行政，建設“服務型政府”。 其次要推動公共體育服務方式創(chuàng)新。改革傳統(tǒng)的公共體育服務提供方式，不能僅局限于常規(guī)的行政手段，要對重要公共體育產品、重大公共體育服務項目和活動，擴大服務范圍，提高服務質量，增強服務效益；創(chuàng)新服務方式和手段，努力推動公共體育服務職能向社區(qū)和農村延伸；調整國民收入分配格局和財政支出結構，加大財政資金傾斜力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體育事業(yè)諸方面的發(fā)展；發(fā)揮市場基礎性作用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體育資源配置[11]，促進體育公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置[12]。一體化初期，應建立適當向農村傾斜的政策，鞏固和完善強農惠農政策，配套獎勵各地農村體育工程建設；鼓勵農村成立體育社團，并給予一定的經費支持，形成典型并逐步擴展。再者就是農村體育不能唱獨角戲，應與文藝聯(lián)合、與旅游聯(lián)姻，舉辦各種形式的比賽以推進體育建設，疏通城鄉(xiāng)體育融合的通道。
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目前，我國各級政府的財政職能劃分還不夠明確，面臨事權與財權不對等的問題，并在各級政府間出現(xiàn)了“事權層層下放、財權和財力層層上收”的現(xiàn)象［2］。這使得縣鄉(xiāng)基層政府面臨著自身的財政能力無法承擔為農村提供公共服務的重任的困境。我國的公共財政體系受計劃經濟體制的影響較大，暫時還未能形成城鄉(xiāng)一體化的公共財政體系。在公共服務資金籌集體制上，城市和農村存在很大差異的。我國城市的基本公共服務資金幾乎完全由政府提供，但農村仍然運行的是制度內與制度外籌資并存的模式［3］。農村供給通過“一事一議”方式籌資的比例依然很大。我國自2006年取消農業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)政府的制度內收入進一步縮減，縣鄉(xiāng)政府一度陷入財政困境。縣鄉(xiāng)政府政府只能借助于制度外資金來保證經濟運行，甚至在一定時間段內出現(xiàn)了亂收費、亂罰款等現(xiàn)象。雖然這種現(xiàn)象由于近年來國家對農村發(fā)展的大力扶持已有所改善，但尚未從根本上解決縣鄉(xiāng)財政短缺的問題。我國在中央財政支農專項資金使用上，存在環(huán)節(jié)重復、資金分散的問題，并且在資金管理上甚至出現(xiàn)存在扣留、挪用的現(xiàn)象，致使支農專項資金的投入與使用效率低下。轉移支付制度是平衡城鄉(xiāng)間公共產品差異、促進社會公平、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產品統(tǒng)籌供給的有效途徑，但目前我國轉移支付制度并沒有很好地發(fā)揮財政平衡功能［3］。
2國外城鄉(xiāng)基本公共服務均等化實踐
2．1國外推行的各種有效的基本公共服務均等化政策在國外，各國依據(jù)本國國情制定了眾多有效的推進基本公共服務均等化的政策。美國的政策實踐主要致力于基本公共服務內容。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務均等化方面采用了多種補助相結合的模式。水平補助、基數(shù)補助、保證稅基等補助模式各有特色并相互補充。同時，美國對廣大農村地區(qū)實施免稅和減稅優(yōu)惠政策。德國致力于保障全體享受相同生活條件的權利，并在全國范圍內落實統(tǒng)一的生活標準;同時，德國設有財政均等化項目，富裕州繳納累進稅后通過財政均等化項目向弱勢州提供一定的資金補貼［4］。加拿大為保障國內基本公共服務均等化實行了強有力的財政轉移支付政策。聯(lián)邦政府對財政收入低的省份實行有效的財政轉移支付，具體措施如下:取全國稅收收入水平居2～6位的省份的均值作為全國的財政補助標準，依據(jù)此標準對財政水平較低的省份或地區(qū)給予補助，補助數(shù)額=(全國的財政補助標準－該地區(qū)的財政水平)*該地區(qū)的人口數(shù)［5］。另外，加拿大在全國范圍內實施統(tǒng)一的基本公共服務標準。這兩大政策能夠保障省域間財政支出能力的相對均等和省域之間資源的流動性，促進各區(qū)域發(fā)展機會的均等。在日本，中央直接對47個都、道、府、縣和3300個左右的市、町、村的收入和支出進行分配。同時，為提高公共服務供給的效率，日本實行公共服務的民間委托和民營化，并在2006年頒布了《關于引入競爭改革公共服務的法律》［6］。這些政策確保了日本地區(qū)間財力分配的橫向均衡，并提高了基本公共服務的質量和效率。這些政策在各國實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化的過程中都發(fā)揮了較大作用，并且取得了較好的成效。
2．2采用多元化的基本公共服務供給模式國外農村地區(qū)的公共服務供給模式各具特色，但從供給主體方面分析，主要存在如下兩種模式。一是在經濟和社會發(fā)展較快、市場經濟體系完備的歐美等發(fā)達國家，地方政府和基層社會組織有著長期自治的經驗和能力，因此逐步形成了由政府、企業(yè)和社會組織多方協(xié)同提供農村公共服務的供給模式［7］。例如，在美國國防領域的公共服務主要由聯(lián)邦政府提供，而其他類的農村公共服務主要由各州政府和社會組織共同提供。美國的部分農村醫(yī)院便是由社會慈善組織籌建的。二是在經濟發(fā)達但地方政府自治能力不強的日本、韓國等國家，以中央政府為主導、各級農村合作組織實施的農村公共服務供給模式［7］。在日本，農村的公共服務主要是由政府和農協(xié)組織提供的。中央政府對農業(yè)的高度支持和保護是日本農村能享有均等化公共服務的重要保障。
2．3重視城鄉(xiāng)公共教育資源的均等化配置在美國，農村與城市的義務教育體系由聯(lián)邦政府進行統(tǒng)一管轄，農村義務教育已經覆蓋全國。美國建立有較為完備的財政轉移支付制度，用于消除各州之間以及城鄉(xiāng)之間教育不均衡的狀況。教育支出經費主要來自公民的財產稅，并形成了以州級政府為主，聯(lián)邦政府、州級政府和學區(qū)共同承擔義務教育經費的義務教育供給模式。為確保城鄉(xiāng)能享有均等化的義務教育，日本頒布了《偏遠地區(qū)教育振興法》、《孤島振興》等法律法規(guī)保障農村教育的發(fā)展，并建立了城鄉(xiāng)一體化的義務教育財政體制，由中央、都道府縣和市町村三級政府共同承擔農村義務教育經費［8］。韓國在教育資源分配側重于對農村發(fā)展的支持和保護，推行“先農村后城市”的基礎教育政策。農村的義務教育經費主要來自于政府，而大中城市的教育經費多來自于地方政府與私人。
2．4重視城鄉(xiāng)之間公共基礎設施的均等化20世紀90年代中期起，日本政府每年撥款約10億日元用于補貼農業(yè)基礎設施等農業(yè)生產建設，援助農村興建水利、整治土地、修造公路等［9］。日本城鄉(xiāng)基礎設施水平差別不大，農村居民享受著與城鎮(zhèn)居民一樣的水、電、氣、空調等基礎設施。美國農村基礎設施由政府和社會組織共同提供，在農村地區(qū)建有非常發(fā)達的社會化服務體系。美國在城市與郊區(qū)之間，建有良好的市內公共交通體系，將城鄉(xiāng)經濟緊密相連，隨著其他基礎設施的進一步完善，越來越多的富裕居民從城市中心遷往郊區(qū)。在歐盟，城鄉(xiāng)一體化融合已經完成，建成了現(xiàn)代化的農村基礎設施網絡。大部分村鎮(zhèn)均修建有高等級公路與通達的高速公路網絡密切連接，水利工程、集中供水、污水處理、垃圾處理、農村用電、道路和土地改良等設施完備。這得益于歐盟框架下，發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)、富裕的成員國對較貧窮成員國發(fā)展基礎設施和服務的共同扶持政策。
2．5確保農村公共服務的財政投入為保證農村基本公共服務的持續(xù)性，各國均傾向于加大農村公共服務事業(yè)的資金投入。美國在農村地區(qū)實施稅收優(yōu)惠和財政補貼。農民稅種較少且納稅額較低，總體而言減免力度比較大。美國每年約有1/4的農民免交所得稅，有約一半的農民僅按最低稅率交稅，并且農村地區(qū)在生產、儲備、出口、休耕等環(huán)節(jié)均有一定的財政補貼［7］。日本的農業(yè)補貼所涉及的范圍非常廣泛，對水利建設、基礎設施、農業(yè)生產資料購置和農地整治等方面均有財政補貼。同時，日本還為農民提供低息貸款。日本城鄉(xiāng)基礎設施水平差別不大也主要緣于政府對農村建設的巨大投入和完善的財政轉移支付制度，這些舉措保證了全國各地方政府都能為本地居民提供最低限度的公共服務。法國在政府預算中專門設立了農村發(fā)展整治基金，專門用于治理和改善農村環(huán)境。并且法國會給予購買農業(yè)機械及配件的農民一定的財政補貼。2013年底，歐盟各成員批準未來共同農業(yè)政策改革方案，預計2014－2020年再投入4083億歐元，約占歐盟同期總預算的38%。這些連續(xù)性扶植政策把改善基礎設施和提供基本公共服務作為其中兩大重點［9］。
2．6完善的基本公共服務均等化的監(jiān)督管理國外很多國家建立有完善的基本公共服務均等化績效評估機制，以確保公共服務均等化取得實效。早在1999年，英國聯(lián)邦政府已運用現(xiàn)代信息技術構建了跨部門的網絡化信息系統(tǒng)，并將對基本公共服務的績效評估與部門的日常管理相結合。英聯(lián)邦政府對基本公共服務實施績效評估20a來，基本公共服務均等化的效率和質量有了顯著的提高。美國國家績效評價委員會提出以公民意愿為導向對基本公共服務進行績效評估，并逐步形成了多元化主體的評估體系。1998年，美國專門頒布規(guī)定，要求所有政府公共服務部門都必須要做績效報告，并要求向各方反饋績效評估結果［10］。這些績效評估報告在一定程度上推動了公共部門工作效率的提高和基本公共服務質量的改善。澳大利亞的基本公共服務績效評估主體由政府內部評估機構、政府外部評估機構和國家公民三部分組成。在基本公共服務績效評估環(huán)節(jié)引入公民參與，不僅引導公共部門更加注重公民的基本公共服務訴求和基本公共服務的質量，而且能夠確?；竟卜张c公民的意愿相一致［11］。
3我國實現(xiàn)公共服務均等化的建議
與歐美及日本等發(fā)達國家相比，我國基本公共服務的均等化水平明顯偏低。我國應自覺地吸取他國實現(xiàn)基本公共服務均等化的理念和經驗，并積極摸索適合我國特點的推進基本公共服務均等化路徑。
3．1創(chuàng)建多元化的城鄉(xiāng)公共服務供給模式我國作為人口大國，基本公共服務的需求與日俱增，單純依靠政府供給，很難在短期內實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。我國可以借鑒別國所采用的多元化公共服務供給模式，拓寬公共服務的供給渠道。我國的市場經濟體制正在逐步完善，實現(xiàn)公共服務市場化供給是可行的且必然的。因此，我國應該吸引各種非政府組織加入到公共服務供給中來，建立以政府供給為主體，多方參與的多元化供給模式［12］。可以在我國廣大農村地區(qū)開展政府購買公共服務的試點工作，通過購買合的方式將公共服務的供給承包給其他社會主體，從而提高公共服務的效率和質量。但是必須依據(jù)各種基本公共服務的特點選擇適合的供給主體。例如義務教育、公共安全、公共衛(wèi)生等純民生公共服務必須由政府作為供給主體，而例如公共基礎設施、供水供電等不易造成壟斷或擁擠的準公共服務產品可以引入社會組織作為其供給主體。
3．2深化公共財政體制改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化財政在促進城鄉(xiāng)公共服務均等化進程中處于舉足輕重的位置。我國應借鑒美國、日本、歐盟等國家，為確保農村公共服務的持續(xù)性和城鄉(xiāng)公共服務的均等化，必須加快推進地方公共財政體制改革。首先，我國必須糾正之前在提供公共服務上對城鄉(xiāng)的差別化對待，盡快改變城鄉(xiāng)財政投入失衡的局面。這就要求我國必須調整財政支出結構，把提高農村基本公共服務水平作為重中之重［13］，確保農村公共服務事業(yè)的財政投入。其次，必須明確各級財政在提供各類公共服務中的職責和作用。消除中央財政和地方財政在推進城鄉(xiāng)公共服務均等化進程中“缺位”和“越級”的現(xiàn)象，并將各級財政在公共服務事業(yè)中的職責逐步納入法制化管理的范疇。與此同時，我國應該建立完善的轉移支付制度。在美國、日本、韓國的國，國家財政的轉移支付對實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的均等化具有強大的推動作用。我國可以通過法律的形式開規(guī)范我國的財政轉移支付制度體系;在此基礎上我國應當增大對縣鄉(xiāng)財政的一般性轉移支付比例;另外，必須規(guī)范并加強對專項轉移支付資金的管理，加大對農村基礎公共設施、道路交通、河流改造、醫(yī)療條件等方面的專項轉移支付比例，縮小城鄉(xiāng)公共服務差距［13］。
3．3加強政府公共服務信息化體系建設英國的政府信息化網路建設對本國實現(xiàn)基本公共服務均等化做出了卓越的貢獻，這值得深處城鄉(xiāng)公共服務非均等化的中國學習和借鑒。政府城鄉(xiāng)一體化的信息化建設既可以促進政府自身行政能力的提升，又可以穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)基本公共服務提供均等化的進程，實現(xiàn)公平與效率雙贏的局面［14］。首先，我國應該建立公開與合作的公共服務信息化體系，致力于推動政府與民眾、上級政府與下級政府以及不同地區(qū)政府之間的信息交流與合作;其次，政府具有向社會公眾提供公共信息的責任，且政府具有獲取社會各方面信息的能力，政府可以通過信息化建設達到公各類信息上傳下達的目的，民眾可以通過政府信息化平臺享受到公共信息服務;另外我國應致力于建立完善人民公共服務信息獲取機制，充分宣傳中央級地方政府所出臺的關于基本公共服務的政策，確保廣大民眾能夠及時獲取政府的基本公共服務信息，有助于加深民眾對政府政策的理解與支持。
3．4改善城鄉(xiāng)基本公共服務的績效評估體系英國和美國基本公共服務均等化的實現(xiàn)離不開兩國在公共服務事業(yè)中有效的績效評價。因此，我國可以借鑒他國的成功經驗，把城鄉(xiāng)基本公共服務均等化納入各級政府的政績考核指標體系，建立城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的問責制。我國各級政府必須堅持以城鄉(xiāng)居民滿意度作為衡量公共服務供給水平的根本標準，探索科學的績效評估方法。同時，可以效仿澳大利亞，在績效評估中引入公民參與機制，建立全方位、協(xié)調互補的考評體系，監(jiān)測和評估城鄉(xiāng)基本公共服務一體化的全進程，將城鄉(xiāng)基本服務均等化程度作為黨政領導干部績效考核的重要依據(jù)。另外，各級政府還應建立激勵與約束并存的引導調節(jié)機制，確保城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的穩(wěn)步推進。
4結束語
關鍵詞：土地制度、土地流轉、改革
改革開放以來，實行極大地促進農業(yè)和農村經濟的發(fā)展。但伴隨經濟發(fā)展和社會形勢改變，家庭承包帶來的種種問題和弊端逐步暴露出來，成為制約農村經濟現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸，對現(xiàn)行土地制度進行改革已迫在眉睫。
一、我國現(xiàn)行農村土地制度存在的主要問題
（一）所有權的界定不明晰且產權殘缺
現(xiàn)行土地制度明確規(guī)定：農村土地實行集體所有制。農村土地所有權屬于集體，但實踐中卻無法行使，且土地權益受到多方侵蝕和侵占。由于土地產權的不完善和不清晰，在我國土地征用補償制度和標準方面存在嚴重的漏洞和缺陷。各地政府通過土地征用的方式，以全民所有制侵犯農村土地集體所有權和業(yè)已通過合同方式確定的農民土地合法承包經營權；甚至使用行政權力進行侵占。而且長期以GDP 作為政績考核的主要指標，造成一些地方政府在相當長的時間內通過土地財政來獲得財政資金和城市化建設快速發(fā)展，政府占用農村集體土地的情況不斷發(fā)生。由于我國相關法律體系不完善，土地征用過程中廣大農民土地權益不能得到保障，成為地方社會矛盾主要導火索，甚至屢有土地拆遷補償導致的“流血事件”，影響了我國安定和諧的社會秩序。
（二）土地經營方式分散
我國數(shù)量龐大的農民長期依附于土地進行經營，土地經營分散化、零碎化嚴重，。而家庭承包經營責任制延續(xù)了經營分散化的特點。根據(jù)我國農業(yè)普查資料，我國目前農戶總數(shù)為19308.8萬戶，而經營的耕地面積只有13003.92萬公頃，平均每戶經營耕地只有0.67公頃，而且其中30.35%的農戶戶均耕地在0.2公頃以下，戶均不到1公頃的占總戶數(shù)的53.04%，戶均3.4公頃以上耕地不足0.5%。農村是新增人口的重災區(qū)，生態(tài)環(huán)境惡化導致的耕地流失；城市化進程導致的耕地被侵占，盡管中央政府幾次出臺政策允許和鼓勵土地流轉，但在目前看來流轉的土地數(shù)量和范圍比例還很低，農村土地的細碎化情況并未得到明顯緩解。蔬菜種植、瓜果生產等因不能實現(xiàn)規(guī)模經濟，而使農民增收、農村富裕受到很大制約。
（三）兼業(yè)勞動廣泛存在
受兩千多年小農經濟的影響，兼業(yè)勞動成為我國農村長期存在的典型經濟特征。一塊土地上往往存在多種農作物，且農產品大部分用于自給自足，缺乏市場交易的動力，兼業(yè)化阻礙了農業(yè)生產的專業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展，成為農村市場經濟進一步發(fā)展擴大的絆腳石。從市場交易費用角度來看，兼業(yè)化減少了市場交易的產品種類、頻率、地域范圍等，從而較好地節(jié)約了交易費用，但農戶所生產農產品商品化程度低，不能體現(xiàn)不同農產品生產上的比較優(yōu)勢，制約和影響農業(yè)專業(yè)化分工和發(fā)展。第二、三產業(yè)的發(fā)展吸引大量農村人才和資金，造成農村農業(yè)勞動力數(shù)量減少、質量下降。持續(xù)農業(yè)資源流失和農業(yè)投入不足，對我國的糧食生產造成極大沖擊。
（四）土地流轉受限
我國農民長期依附于土地進行經營，土地利用效率低，經濟效益差。土地作為生產要素不能以資本形式參與生產。究其原因生產要素優(yōu)化配置的前提條件要求生產要素能夠自由流動。而在我國，土地這一生產要素的流轉受其屬性和中國傳統(tǒng)思想影響而顯得非常復雜。農民不能沒有土地這一思想根深蒂固。而我國目前“二元化”的城鄉(xiāng)社會保障體系，使得農業(yè)人口即使從事非農業(yè)生產，但其社會保障卻仍然被牢牢地束縛在土地上?，F(xiàn)階段對農民來說，其應得到社會保障仍然是以土地為核心。在缺乏完善的社會保障制度的情況下，農民能依賴的社會保障仍然是具有長期承包經營權的土地。而現(xiàn)行的土地流轉沒有以市場為主導，仍然以政府為推手，個別地方甚至出現(xiàn)強迫農民出讓土地經營權。這一做法威脅到了農民土地生產收入和保障，當然遭到農民的抵制和反對，是造成我國很多地區(qū)土地流轉工作不能順利進行的關鍵制約因素。
二、我國各地農村土地制度改革嘗試和探索的成功經驗
針對我國土地制度歷史遺留所造成的漏洞和缺陷，解決當前農村土地制度存在的問題，各地充分發(fā)揮主觀能動性，在農村土地制度改革方面比較成功的模式主要有以下幾種：
（一）“成都模式”
2003年開始，四川成都市順利進行土地整理、拆院并院、確權登記、建立產權交易市場等嘗試和探索，緊密圍繞著“明晰產權，完善權能，促進流轉，管好用途”的目標逐步推廣和展開進行。成都農地制度改革以土地整理和拆院并院為契機，創(chuàng)造性的探索農村土地股份制改革，推進土地流轉和建設用地指標置換，促進和實現(xiàn)土地規(guī)模經營和農民集中居住。成都市農村土地制度改革取得了明顯成效：一是明確了農民擁有的財產權利，使其能夠成為自主選擇是否以及如何轉讓土地的有關權利，為促進土地和勞動力等要素在城鄉(xiāng)間轉移流動創(chuàng)造了條件；二是確立對農民地權保護，推動了土地流轉，提高了土地規(guī)模化經營；三是搭建了土地交易平臺，為土地要素流動奠定了基礎。
（二）“嘉興模式”
浙江嘉興對宅基地流轉進行了卓有成效的探索，實行的“兩分兩換”方案。就是把農民的宅基地和承包地分開，建設農村新居和土地流轉分開，可用所原來農民手中的農村宅基地置換城鎮(zhèn)房產，以手中土地承包經營權置換社會保障。 這一探索和改革的具體措施包括：首先，在條件成熟鄉(xiāng)鎮(zhèn)村進行以宅基地換錢、換房、換地方的試點。也就是在農民自愿有償?shù)幕A上鼓勵和引導農民放棄宅基地，并由政府財政為購買商品房提供額度補貼、以新型農村社區(qū)置換搬遷安置房、置換商業(yè)經營用房等多種置換形式。其次，進行以承包地換取社會保障的試點探索。具體講，就是在堅持國家土地承包政策一貫性、穩(wěn)定土地家庭承包經營制度的基礎上，保持農用地用途不變、農用地量與質不變，以農民原來所獲得土地承包經營權置換股權、置換農民的社會保障，以最大程度流轉土地承包經營權，推進規(guī)模經營，轉變落后的農業(yè)生產方式。通過“兩分兩換”，一方面使在城鎮(zhèn)已就業(yè)且有社會保障的“農民工”能夠落戶城鎮(zhèn)、轉變?yōu)檎嬲某擎?zhèn)居民；另一方面，通過這種宅基地的有償置換及土地流轉，擴大了農村耕地面積，積極有效探索了農村宅基地有償使用。“嘉興模式”通過這種宅基地置換和土地流轉有益探索，在推進農業(yè)生產規(guī)模的集約化經營和發(fā)展農民進一步集中居住的同時，也有利于推動廣大農民實現(xiàn)向市民的真正轉變，以此實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農、城鄉(xiāng)一體”的協(xié)調發(fā)展，也為縮小城鄉(xiāng)差距、推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展探索出一條切實可行的道路。
（三）“蘇州模式”
江蘇省蘇州市進行農村土地制度改革的具體措施是以“三置換+三集中+三合作+三統(tǒng)籌”?！叭脫Q”是經過一定的合法程序和市場化運作，農戶把集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房分別置換成股份合作社股權、城鎮(zhèn)社會保障和社區(qū)住房?！叭小笔侵杆谐青l(xiāng)工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃的村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，所有的農業(yè)用地向規(guī)模經營集中，所有的農民居住向新型社區(qū)集中?！叭献鳌笔侵皋r民社區(qū)股份合作、土地股份合作、農民專業(yè)合作三種合作制形式，確保了在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中農民群體整體穩(wěn)定?！叭y(tǒng)籌”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)機制，使蘇州的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展呈現(xiàn)出可持續(xù)性?！疤K州模式”注重解決城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平之間的差距，穩(wěn)定順利實現(xiàn)了農村城鎮(zhèn)化改造，確保了農民利益，解決了政府主導、農民參與的問題，完成土地在城鄉(xiāng)間的流轉，城市獲得了發(fā)展空間，而農民獲得了經濟利益，促進了城鄉(xiāng)之間和諧發(fā)展。
三、我國農村土地制度改革的對策建議
目前我國現(xiàn)行農村土地制度業(yè)已嚴重制約了我國經濟發(fā)展，并暴露出諸多問題。借鑒國內一些地區(qū)的成功模式，我國土地制度的調整與改革應從以下方面進行改革，統(tǒng)籌兼顧，探索建立符合中國經濟發(fā)展水平和需要的土地制度。
（一）賦予農民完整而有法律保障的合法土地使用權
我國土地問題的核心是有保障的所有權、使用權。只有進一步確認并保護農民對土地的承包經營權，才能夠解決目前諸多制約因素和矛盾。在農村土地集體所有這一前提下，明晰產權主體需要強化使用權，使農民利益得到長期而有效的保障。在“穩(wěn)定所有權、完善承包權、放活經營權”的前提下，對集體土地所有權、農民土地使用權、農民土地承包經營權進行確權，并給予登記頒證。穩(wěn)定而有保障的承包經營權對擴大土地投資，實施集約經營、推進土地流轉、提高資源配置和實現(xiàn)集約經營，都將起到極大作用。一是使土地承包權穩(wěn)定化。修改《土地管理法》的有關規(guī)定，以法律形式確認和維護農民的土地承包權。二是修改《土地管理法》中農戶宅基地及其房屋的規(guī)定。原農村只有宅基使用證，而房屋沒有所有權證是不完善的財產權，核發(fā)相關產權證書，允許市場交易、置換和進行銀行抵押。三是將集體所有的建設用地予以股權化。允許村集體組織在國家許可的情況下，通過土地市場交易、置換非農建設用地，以發(fā)展農村集體經濟。
（二）健全土地流轉機制與市場
建立完善的土地流轉機制，培育統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地產權交易市場，推動農地流轉的市場化進程。因地制宜實施多種土地流轉模式，建立有序的農地流轉市場，可通過“招拍掛”等競標方式來進行確定流轉對象和確定流轉價格。首先，在繼續(xù)確認土地承包經營制度的基礎上，進一步完善和規(guī)范現(xiàn)存口頭協(xié)議、官方行為等形式的土地流轉，才能順利實施土地流轉市場化改革。十七屆三中全會開始許可農民轉讓原承包為期30年的土地經營權，可以采取包括轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種具體形式，以實現(xiàn)土地規(guī)模效益，建立以市場化價格為核心的健康有序土地流轉市場。其次，市場是資源優(yōu)化配置的有效手段和必經之路，在基于土地合法轉讓、明晰界定產權基礎上，充分發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用。土地流轉市場形成和完善能夠讓農民或其人在自愿基礎上，主導成為配置土地資源的交易主體，真正實現(xiàn)合作共贏。
（三）強化農地使用權的排他性
破除農地所有權對使用權的顯性或隱性控制， 限制政府利用行政權力對土地的任意處置。征地作為國家的強制性權利，應嚴格限制于“公共利益需要”。必須遵守“征地按市價補償”的基本原則，尤其是給農民以足夠的土地征用補償，以保障被征地農民的利益。黨的十報告提出：“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，“促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。由此可以看出農村土地流轉新動向：一是在政府供應土地模式上，增加農民在土地增值收益中分配的比重，甚至有消息稱，提高土地補償標準可能是現(xiàn)行標準的10倍以上；二是農民出售土地獲得溢價收益，由地方政府以稅收的獲取，以增加地方政府的積極性和實力。要嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，并提出通過明確地界定公共利益來縮小強制征地的范圍。同時，要完善征地補償機制，合理確定征地補償標準，逐步轉向市價補償，使農民同樣享受市場化和城鎮(zhèn)化的收益。
（四）農村土地制度改革需要政策支持
我國目前土地制度改革必須在有效規(guī)避風險的基礎上，進一步深入探索農村社保體系完善、金融支持等相關制度改革。推進我國農村土地制度改革，必須做好：一是推進城鄉(xiāng)社會保障一體化進程，為土地流轉解除后顧之憂；二是推進農村金融體制改革，為農業(yè)土地經營和土地流轉提供資金保障；三是繼續(xù)加大政府對農村教育的政策支持和資金投入；四是加強農村基層的民主建設；五是防止非農資本侵害農民利益。全國統(tǒng)一土地市場的逐步建立，農村的融資渠道會逐漸增多，在這些資本參與農村建設的過程當中，要防止這些資本與民爭利、剝削農民。
我國農村土地制度改革的整體思路是在確定農民土地使用權的基礎上，多措并舉，積極建立土地流轉機制和市場，保障和擴大農民的生存權和發(fā)展權，將農村土地制度改革引向市場化之路。
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在社會極速發(fā)展的過程中，城市生態(tài)環(huán)境問題已成為城市可持續(xù)發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)，城市化建設被日益突顯的“城市病”所困擾。
對于綠色生態(tài)城市建設發(fā)展之路的走向和探尋，本刊記者對話濟源市人民政府副市長孔慶賀，力求在濟源市的生態(tài)城市建設中找尋城市與自然的平衡點，助力當下城市建設的健康發(fā)展。
健康大視野：作為全國比較年輕的地級市，濟源市是如何在最短的跑道上歷練出了有目共睹的發(fā)展成就？是什么魅力讓民眾將濟源市作為休閑、休心的首選？
孔慶賀：依托深厚的歷史文化和人文文化，濟源市雖然作出了一些成績，但走在新型生態(tài)城市建設的路上，我們還在不斷學習和探索。
目前，濟源市的城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)程度達到了78.96%，居河南省第二，城鄉(xiāng)居民收入比縮小到了2.19：1；工業(yè)基礎較好，擁有鋼鐵、鉛鋅、能源、化工、裝備制造等特色優(yōu)勢產業(yè)；區(qū)位優(yōu)勢明顯，是晉煤外運的重要通道，也是豫西北、晉東南的重要交通樞紐；地處中原經濟區(qū)沿黃生態(tài)涵養(yǎng)帶和太行生態(tài)區(qū)，是中原經濟區(qū)生態(tài)體系中的重要一環(huán)；市管鎮(zhèn)（街道）“一竿子插到底”的特殊體制，減少了中間環(huán)節(jié)，便于工作的落實……
立足這些特色和優(yōu)勢，濟源市提出了打造中原經濟區(qū)“四區(qū)三基地”的目標：強化“市域濟源”的發(fā)展理念，進一步提升城鄉(xiāng)一體化的層次和水平，打造城鄉(xiāng)一體化先行區(qū)；堅持做強做優(yōu)傳統(tǒng)產業(yè)、做大做強新興產業(yè)，打造新型有色、裝備制造、能源基地；加強與山西晉城、運城和焦作等周邊省市的交流合作，構建“洛（陽）三（門峽）濟（源）”經濟隆起帶，打造沿邊開放合作示范區(qū)；加大生態(tài)建設力度，打造南太行、沿黃生態(tài)屏障區(qū)；在更廣領域、更深層次推進改革創(chuàng)新，打造改革創(chuàng)新試驗區(qū)。一座新興的、充滿活力的靈秀之城正在中原大地上迅速崛起?；蛏袒蚬?、或游或居，濟源市以其大氣、秀氣和靈氣吸引了全國各地的企業(yè)、游客。
健康大視野：人與城市是密不可分的共同體，那么，在生態(tài)城市建設中，濟源市政府是如何將民眾融入其中？并讓民眾主動參與到城建、環(huán)保及公共維護等城市建設中？
孔慶賀：城市建設包括道路的改造與提升、城市的綠化與亮化、服務設施的完善等多個方面的內容。現(xiàn)階段，我市城市建設的主要任務是城中村改造和新型社區(qū)建設。為確保城市建設的順利推進，我們在工作思路和方式上不斷革新，讓百姓主動參與：“惠民保障”是推進城市建設的根本動因，城市建設涉及千家萬戶的根本利益，在利益調整的過程中，要在不違背政策的前提下，讓老百姓的利益最大化；政策先行是城市建設順利推進的前提，例如在城中村改造中，我們推行了以“公開拆遷政策、公開評估結果、公開拆遷結果、請群眾監(jiān)督”為核心內容的拆遷工作機制，走出一條“政策先行”之路；強化宣傳是破解城市建設難題的保障，做好群眾的思想工作，得到群眾的理解和支持才能確保城市建設項目的順利推進，我們充分利用報紙、電視等宣傳平臺強化宣傳造勢，組織街道辦事處人員深入群眾講政策、講道理，確保政策入心、實惠入戶。
為促進百姓參與到生態(tài)城市建設中，我們先后開展了衛(wèi)生城市創(chuàng)建和文明城市創(chuàng)建工作，成立了專門的創(chuàng)建辦公室負責策劃宣傳、組織活動，倡導城市公眾做生態(tài)城市積極的消費者：在家庭層面，倡導大家節(jié)約能源，選購環(huán)保產品；在社區(qū)層面，倡導大家積極參加環(huán)保公益活動，爭創(chuàng)文明社區(qū)、衛(wèi)生社區(qū)、健康社區(qū)；在社會層面，倡導大家關心本市的環(huán)境狀況，自覺配合城市管理部門實行的垃圾分揀化等措施，勇于對在公共場所的非環(huán)保行為如在廣場和公園里亂扔廢棄物的行為進行監(jiān)督和制止，主動向政府有關部門及新聞媒體反映身邊的噪聲、排污等環(huán)境問題，為生態(tài)城市建設建言獻策。
健康大視野：在生態(tài)城市建設與發(fā)展中，濟源市碰到的阻力和難點是什么？目前還有哪些問題需待解決？
孔慶賀：城市建設中，我們主要面臨著兩大難題：一是發(fā)展難，包括征地難、融資難、土地指標取得難、招商難；二是責任大， 政府承擔的責任越來越大，關注物價、解決就業(yè)、治理環(huán)境、建設保障性住房等，這些都是需要政府予以妥善解決的。
我市城市建設、發(fā)展雖然取得一些成績，但是要突破城區(qū)擴張、服務完善等問題，還面臨著一些不容忽視的阻力和難題。首先，城市建設觀念與生態(tài)城市、宜居宜游城市的要求還不相適應，規(guī)劃的引領作用和城市建設對經濟社會發(fā)展的促進作用還需要進一步發(fā)揮，盡管我們按照觀光休閑新型社區(qū)的標準對城市建設進行了統(tǒng)一要求，但部分群眾在思想認識上還達不到要求。其次，城市規(guī)劃趨向于功能性，缺乏游、娛性。我市提出了“市域濟源”的城市發(fā)展思路和“景城一體”的旅游發(fā)展思路，城市規(guī)劃還需要更大限度的融入旅游元素，真正實現(xiàn)“城是一處景，景是一座城”的目標。三是城市管理體制還有待理順。城市管理是一項綜合性的管理工作，涉及的部門眾多。城建、國土、規(guī)劃、工商、公安、衛(wèi)生、環(huán)保等部門及各指揮機構，部門合作有待加強。最后，基礎設施投入還需要進一步加大，城市游樂設施、服務設施等還滿足不了居民的生活需要。這些，我們將通過不斷的努力，逐步破解發(fā)展過程中的難題，推進城市建設發(fā)展。
健康大視野：工業(yè)化創(chuàng)造了供給，城市化創(chuàng)造了需求。在工業(yè)化和現(xiàn)代化的社會進程中，自然環(huán)境的保護和發(fā)展責任更顯艱巨，那么，濟源市生態(tài)城市建設的下一步實際目標和具體措施是什么？
孔慶賀：生態(tài)城市創(chuàng)建工作是改善我市人居環(huán)境、提高城市品位、促進經濟轉型升級的重要舉措，已經被列入全市十二五規(guī)劃之中。我市生態(tài)城市建設的目標任務是：通過開展生態(tài)市創(chuàng)建工作，促進我市生態(tài)資源得到有效保護和合理利用，生態(tài)環(huán)境質量評價指數(shù)在全省名列前茅，健全完善保障我市生態(tài)安全的系統(tǒng)格局，進一步規(guī)范自然保護區(qū)建設，生態(tài)修復面積大幅增加，全市生態(tài)環(huán)境質量明顯改善，力爭2014年底實現(xiàn)省級生態(tài)市創(chuàng)建目標。
下一步，我們主要實施九個方面的主要工作推進生態(tài)城市建設。一是修編《濟源市生態(tài)市建設規(guī)劃》，市直有關部門和各鎮(zhèn)（街道）的區(qū)域規(guī)劃要根據(jù)《濟源市生態(tài)市建設規(guī)劃》進行編制。二是按照時間節(jié)點計劃，全面推進國家級生態(tài)鎮(zhèn)和市級以上生態(tài)村建設。三是強化部門合作，穩(wěn)步推進大氣環(huán)境、水環(huán)境、重金屬和危險廢物環(huán)境等方面的綜合整治工作。四是加快推進生態(tài)農業(yè)、生態(tài)效益型工業(yè)建設，積極推行清潔生產，發(fā)展循環(huán)經濟和低碳經濟。五是建設協(xié)調和諧的人居環(huán)境， 推進城市綠色創(chuàng)建工作，構建科學合理的主體功能區(qū)。六是支持高成長性和傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展，強化企業(yè)環(huán)境綜合整治，全面推進節(jié)能減排，推動產業(yè)結構轉型升級。七是合理開發(fā)利用林業(yè)資源、礦產資源及水資源，構建保護和開發(fā)和諧共贏的資源利用模式。八是修編、落實《濟源市生態(tài)功能區(qū)劃》，實施重點流域生態(tài)修復，強化生態(tài)環(huán)境保護。九是積極培育生態(tài)文化，創(chuàng)作和演出一批弘揚生態(tài)文化的優(yōu)秀文藝作品，積極推行文明單位、村鎮(zhèn)、景區(qū)建設和綠色低碳消費模式。
健康大視野：濟源市旅游資源十分豐富，同時也是旅游大市，對于全國旅游發(fā)展中存在一定程度的景區(qū)過剩問題，濟源市是如何平衡的？
孔慶賀：依托南太行旅游帶、大黃河旅游帶的資源優(yōu)勢和我市厚重的文化底蘊，近幾年，濟源市旅游走出了一條“市域全景”的發(fā)展之路，打造出王屋山、五龍口、小浪底、九里溝、小溝背、黃河三峽及濟瀆廟等七個精品景區(qū)，形成了“二龍戲珠”的發(fā)展格局，大山和大水，自然和人文相得益彰，互為補充。為確保景區(qū)開發(fā)建設的質量，我們強化幾個作用：一是強化政府的主導作用，始終堅持“規(guī)劃是前提，保護是核心、管理是關鍵”的工作思路，認真貫徹“嚴格保護、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用”的指導方針，嚴格控制景區(qū)開發(fā)的門檻，寧可不開發(fā)，也不濫開發(fā)。二是強化規(guī)劃的引領作用，要求各景區(qū)高標準編制景區(qū)總體規(guī)劃及區(qū)域性詳細規(guī)劃，并嚴格按照規(guī)劃，強化建設管理工作，防止破壞性建設、低水平重復開發(fā)和“城市化”“商業(yè)化”“人工化”傾向。三是強化行業(yè)的監(jiān)督管理作用，旅游、環(huán)保、林業(yè)、質監(jiān)等部門聯(lián)合行動，建立起監(jiān)督、仲裁、評估、預警機制，對旅游景區(qū)開發(fā)建設進行監(jiān)督管理，確保保護與開發(fā)的和諧統(tǒng)一。同時，要求利用門票收入，反哺風景資源。
健康大視野：發(fā)端于濟源市的《愚公移山》故事廣為人知，其“指通豫南，達于漢陰”之豪語猶在耳畔，濟源市是如何在人文建設時將愚公移山精神融入其中的？
一、回顧及基本概況
開展城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務，在我市已經歷了?個年頭，前進的步伐在波折中風雨兼程，尤其是近幾年來，社區(qū)衛(wèi)生服務工作取得了一定的成效。一是主城區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務網絡已基本形成。目前，主城區(qū)已有社區(qū)衛(wèi)生服務中心?個，社區(qū)衛(wèi)生服務站?個。二是社區(qū)衛(wèi)生服務人才隊伍初步建立。全市從事社區(qū)衛(wèi)生服務工作人員?人，其中衛(wèi)生技術人員?人。三是社區(qū)衛(wèi)生機構履行公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務功能初見成效。針對老年人、慢性病患者、低保貧困人群和流動人口等群體提供方便、廉價的醫(yī)療服務，受到群眾歡迎。社區(qū)衛(wèi)生服務機構作為公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療網絡的網底作用正在顯現(xiàn)，在防治手??病、“?奶粉事件”工作中發(fā)揮了很大作用。
在取得成績的同時，我們也清醒地看到，我市社區(qū)衛(wèi)生服務工作與上級的要求和廣大人民群眾的期望相比還有較大差距。主要表現(xiàn)在，群眾對社區(qū)衛(wèi)生服務機構的信任度和利用率不高；社區(qū)衛(wèi)生服務機構重醫(yī)輕防、以藥補醫(yī)、以醫(yī)養(yǎng)防現(xiàn)象比較突出，預防保健功能弱化，公益性質沒有充分體現(xiàn)；社區(qū)衛(wèi)生服務機構的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療網底功能尚未充分發(fā)揮；沒有形成“大病”到醫(yī)院，“小病”在社區(qū)，康復回社區(qū)的分級醫(yī)療的有序服務格局。導致以上問題的主要原因，一是對社區(qū)衛(wèi)生服務在政策、機制、體制、投入等方面缺乏有效支持和引導。二是社區(qū)衛(wèi)生服務人才隊伍基礎薄弱，設施設備簡陋，服務水平難以取得群眾信任。三是社區(qū)衛(wèi)生服務機構作為居民健康的“守門人”制度沒有建立起來，與綜合醫(yī)院、?？漆t(yī)院之間的雙向轉診不暢。四是管理不規(guī)范，一體化管理未得到充分執(zhí)行。五是宣傳教育不夠，群眾就醫(yī)觀念有待改變。
二、思路與措施
在加緊社區(qū)衛(wèi)生服務機構建設和充實內涵的同時，應該爭取政策上有效傾斜，在人、財、物方面得到保障，營造社區(qū)衛(wèi)生服務的強大氛圍。
11年我們要根據(jù)《我市關于加快發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務的實施意見》、《我市城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務機構設置規(guī)劃》，結合實際，緊緊圍繞社區(qū)衛(wèi)生服務的公益性質，確保社區(qū)衛(wèi)生服務的公平性和可及性，緩解群眾看病難、看病貴問題，著力推進體制和機制的創(chuàng)新。主要思路與措施：
（一）拓寬政策領域，加緊落實有關配套措施
通過由相關部門參加的政府協(xié)作機制，依托我市社區(qū)衛(wèi)生服務領導小組，拓寬政策領域，加大財政投入，落實社區(qū)衛(wèi)生服務機構的用房和器械設施，盡快開展社區(qū)衛(wèi)生服務機構定編定崗工作。
（二）整合管理資源，提高管理效率
落實社區(qū)衛(wèi)生服務機構的綜合服務功能，包括公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療，現(xiàn)在公共衛(wèi)生管理在疾控監(jiān)督科，社區(qū)衛(wèi)生服務管理在醫(yī)政科，二者內容交叉，這樣分頭管理不利于提高效率，對社區(qū)衛(wèi)生服務工作的指導難以發(fā)揮系統(tǒng)性作用，因此整合管理資源很有必要。
（三）以創(chuàng)建市標準化社區(qū)衛(wèi)生服務中心為契機，以點帶面，加緊內涵建設。根據(jù)市局統(tǒng)一安排，我市？個社區(qū)衛(wèi)生服務中心建設已例入明年的衛(wèi)生為民辦實事項目，因此我們要以創(chuàng)建市標準化建設為源動力，把標準化建設和落實2011年衛(wèi)生實事項目相結合，深化社區(qū)衛(wèi)生服務工作內涵，以今年的創(chuàng)建單位裝修等問題為教訓，明年創(chuàng)建工作應宜早安排，早落實措施，抓緊建設，勝利完成創(chuàng)建工作。同時，以標準化單位為標榜，以合并后的衛(wèi)生院轉型為社區(qū)衛(wèi)生服務站為抓手，支持和鼓勵其他單位也積極開展社區(qū)衛(wèi)生服務。深化社區(qū)衛(wèi)生服務工作運行機制改革，社區(qū)衛(wèi)生服務中心對服務站實行一體化管理，實行藥物、業(yè)務、制度的統(tǒng)一管理，條件成熟的全面實行財務管理、藥品進購、人員調配、工資發(fā)放、業(yè)務指導、制度建設等“六統(tǒng)一”管理；鞏固完善社區(qū)責任醫(yī)生制度，著力使服務模式由坐等病人向主動服務、上門服務為主要方式。
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（四）加強人才隊伍建設，提升社區(qū)衛(wèi)生服務能力
社區(qū)衛(wèi)生服務能否真正得到可持續(xù)發(fā)展，人才是一個十分關鍵的因素。明年將進一步探索人員的合理引進機制和使用機制，具體措施：一是以崗位培訓為重點，鼓勵多形式參加全科醫(yī)生崗位培訓。逐步完成“到2011年底，完成所有社區(qū)衛(wèi)生專業(yè)技術人員相應的崗位培訓，經省級衛(wèi)生行政部門確認的全科醫(yī)學系列培訓者達70％以上”的任務。二是采用培訓、引進、招錄相結合的方法，加大人才引進和人才補充力度。三是建立社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）與區(qū)域醫(yī)療中心和預防保健機構之間業(yè)務協(xié)作和人員交流、培訓的長效機制。嚴格執(zhí)行城市醫(yī)生晉升高級職稱前到基層衛(wèi)生單位服務的政策，即嚴格執(zhí)行大型醫(yī)療機構支援社區(qū)衛(wèi)生服務政策。鼓勵大醫(yī)院退休的衛(wèi)生技術人員經過全科醫(yī)學培訓后，到社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）工作。四是營造良好的政策環(huán)境，穩(wěn)定社區(qū)衛(wèi)生人才隊伍。
（五）加強對社區(qū)衛(wèi)生服務工作的監(jiān)督管理
監(jiān)督管理能否到位，是社區(qū)衛(wèi)生服務運行機制能否可持續(xù)運行的關鍵。明年要加強對社區(qū)衛(wèi)生服務工作的依法監(jiān)督與管理，建立考核、多方評價的綜合評價指標體系和績效考核評價機制。將社區(qū)居民滿意度和業(yè)績作為評價社區(qū)衛(wèi)生服務工作的重要標準，建立和完善長效監(jiān)督管理和獎懲機制。
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為了貫徹落實《省人民政府辦公廳關于加快縣城建設的意見》精神，提升我市縣城整體實力和水平，促進縣域經濟發(fā)展，經市政府同意，現(xiàn)就加快我市縣城建設提出如下實施意見。
一、目標任務
到2012年，全市縣區(qū)城鎮(zhèn)人口超過160萬人。其中，城區(qū)城鎮(zhèn)人口達到53萬人，神木、靖邊縣城鎮(zhèn)人口達到18萬人以上；府谷、橫山、定邊和綏德縣城人口達到10萬人以上。全市縣城建成區(qū)面積達到198.8平方公里，其中城區(qū)建成區(qū)面積達到55平方公里；神木、靖邊達到23平方公里以上；府谷、橫山、定邊、綏德和米脂縣城建成區(qū)面積達到9平方公里以上。縣城主要市政基礎設施和公共服務設施達到全省縣城平均水平以上。全市所有縣城建成省級衛(wèi)生縣城。
到2015年，全市縣區(qū)城鎮(zhèn)人口超過205萬人。其中，城,區(qū)城市人口達到85萬人；神木、靖邊縣城城鎮(zhèn)人口達到23萬人以上；府谷、橫山、定邊和綏德縣城城鎮(zhèn)人口達到12萬人以上。全市縣城建成區(qū)面積達到244.7平方公里。其中，城區(qū)建成區(qū)面積達到85平方公里以上；神木、靖邊縣城建成區(qū)面積達到35平方公里以上；府谷、橫山、定邊、綏德和米脂縣城建成區(qū)面積達到11平方公里以上。城區(qū)創(chuàng)建成國家園林城市、文明城市、環(huán)保模范城市和衛(wèi)生城市?？h城市政基礎設施和公共服務設施水平明顯提高，城鎮(zhèn)面貌顯著改觀，綜合承載力和輻射帶動力進一步增強，基本達到《省縣城建設標準(試行)》規(guī)定要求。
二、加強規(guī)劃，科學指導縣城建設
各縣區(qū)在編制縣城各類規(guī)劃時，要依據(jù)城市總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排縣城空間發(fā)展次序，突出規(guī)劃的科學性和超前性。基礎條件較好的縣城，要拓寬思路，按照設區(qū)市的標準進行規(guī)劃。用地緊張的縣城，要推廣緊湊節(jié)地的發(fā)展模式，提高城區(qū)緊湊度。具有發(fā)展?jié)摿Φ目h城，要適度建設新區(qū)，拉大城區(qū)骨架。同時，加大規(guī)劃實施和監(jiān)管力度。市規(guī)劃局要隨時對縣城總體規(guī)劃執(zhí)行情況進行跟蹤分析，并報市政府定期進行評估，及時修編不適應發(fā)展需要的縣城總體規(guī)劃。神木、定邊、靖邊、橫山、米脂要盡快完善城市總體規(guī)劃修編工作；府谷、吳堡、綏德要加快城市總體規(guī)劃修編工作，并要在2011年6月底前完成；佳縣、清澗和子洲縣要盡早啟動城市總體規(guī)劃修編工作。
三、利用市場機制，多渠道籌集建設資金
利用市場機制，多渠道籌集資金是解決縣城建設資金短缺問題的根本途徑。各縣區(qū)要積極鼓勵和支持民間投資進入可以實行市場化運作的基礎產業(yè)、基礎設施、市政工程和其他公共服務領域。
基礎設施及社會事業(yè)。加大市政道路、排水、綠化等非盈利性基礎設施的財政支持力度，鼓勵民間資本以獨資、控股、參股、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式，通過業(yè)主招標、招股等方法，參與城市供水、供氣、供熱、污水垃圾處理、城市公交和園林綠化等經營性城市基礎設施建設；參與經濟適用房、公共租賃房等政策性住房和舊城改造、城區(qū)平房改造等建設；興辦各類醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務機構、療養(yǎng)院、門診部、診所等醫(yī)療服務機構和中小學校、幼兒園、職業(yè)教育等教育培訓機構；興辦養(yǎng)老護理、殘疾人康復、托養(yǎng)服務等各類社會福利機構；投資廣告、演藝、影視制作等活動；建設博物館、圖書館、文化館、電影院等文化設施；建設旅游景區(qū)和各類體育場館及健身設施。
金融等現(xiàn)代服務業(yè)。鼓勵民間投資參與城市合作金融機構等金融機構的改組改制；發(fā)起或參與設立地方商業(yè)銀行、貸款公司等金融機構以及各類金融中介服務機構。鼓勵民間資本投資連鎖經營、電子商務等新型流通業(yè)；投資現(xiàn)代物流、共同配送物流網絡；投資軟件業(yè)和信息服務業(yè)。
國有企業(yè)改革。加快國有企業(yè)改組改制步伐，引導支持民營企業(yè)通過參股、控股、資產收購等形式，參與國有企業(yè)的改制改組，支持民間資本以合資合作方式設立混合所有制企業(yè)，進一步降低國有控股企業(yè)國有資本金比例。
要在拓寬民間投資領域和范圍的同時，進一步拓寬民間投資的融資渠道。
建立和完善民間投資金融服務體系。各類金融機構要設立中小民營企業(yè)服務的專營機構，大力發(fā)展小額貸款公司等中介金融機構，積極探索組建科技銀行、社區(qū)銀行等專業(yè)性金融機構，拓寬民營企業(yè)信貸供給渠道。大力發(fā)展為民間投資服務的融資性擔保機構，創(chuàng)新信貸擔保方式，支持民間投資通過股權出質、動產抵押、知識產權質押等方式融資。制定相應的貸款政策和管理辦法，確保民營企業(yè)貸款增速不低于其他投資主體貸款增速。進一步發(fā)揮保險、信托、期貨、融資租賃等機構作用，拓寬民營企業(yè)融資渠道。
創(chuàng)新融資方式。積極推廣建設-轉讓(BT)、建設-經營-轉讓(BOT)、轉讓-經營-轉讓(TOT)等新型投融資模式，促進民間投資與政府投資項目有效對接。同時，大力發(fā)展股權投資，組建一批綜合性和專業(yè)性投資公司，設立一批創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，發(fā)展一批產業(yè)投資基金，為民營企業(yè)提供資本支持，促進民營企業(yè)發(fā)展壯大。
拓寬直接融資渠道。鼓勵和支持民營企業(yè)通過境外上市融資，支持上市公司再融資，不斷擴大股票融資規(guī)模。支持民營企業(yè)利用企業(yè)債、公司債券、短期融資券、中期票據(jù)等方式融資，擴大債權融資規(guī)模。同時，積極培育和發(fā)展產權交易市場。探索非上市公司股份轉讓的有效途徑。引導和鼓勵民營企業(yè)利用產權交易市場進行融資，開展跨地區(qū)、跨行業(yè)兼并重組，整合資本。
要發(fā)揮財政資金引導作用，積極引進境內外戰(zhàn)略投資者和風險投資機構，加快設立創(chuàng)業(yè)投資引導資金、股權投資基金。爭取在“十二五”末，初步形成縣城建設市場化、資金籌措多元化、資源利用商品化的發(fā)展模式，有效緩解縣城建設資金不足的問題。
四、落實財稅優(yōu)惠政策，支持縣城建設
因縣城建設實施拆遷的，對被拆遷人按照國家有關城鎮(zhèn)房屋拆遷管理辦法規(guī)定的標準取得的拆遷補償款收入，免征個人所得稅。對拆遷居民因拆遷重新購置住房的，對購房成交價格中相當于拆遷補償款的部分免征契稅。因國家建設需要依法征用、收回的房產，免征土地增值稅。市政街道、廣場、綠化地帶等公共用地，免繳城鎮(zhèn)土地使用稅。財政撥付經費的事業(yè)單位自用地，免繳城鎮(zhèn)土地使用稅。
五、搞好用地改革，確保建設用地
各縣區(qū)要充分利用第二次土地利用總體規(guī)劃修編的機遇，將縣城規(guī)劃區(qū)內土地規(guī)劃為建設預留地，把國家重點建設項目、規(guī)劃區(qū)工業(yè)以及城鎮(zhèn)基礎設施、民生用地、生態(tài)用地全部納入土地利用總體規(guī)劃，在土地利用年度計劃中優(yōu)先安排、重點傾斜。對縣城建設用地實行統(tǒng)一征收和儲備，高度壟斷土地一級市場，為縣城發(fā)展儲備建設用地。
按照“統(tǒng)籌安排、突出重點、優(yōu)化結構、節(jié)約集約、保障民生、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的原則，合理確定縣城土地利用年度計劃，重點保證縣城發(fā)展、民生工程、低碳環(huán)保產業(yè)等建設用地；切實加大民生領域建設用地供應及計劃指標的安排，重點向縣城醫(yī)療衛(wèi)生、教育等民生領域傾斜，確保保障性住房、棚戶區(qū)改造和自住性中小套型商品房建設用地不低于住房用地供應總量的70％。統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地，適度控制城市建設用地規(guī)模，合理安排小城鎮(zhèn)建設用地。
堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，嚴格執(zhí)行耕地保護、節(jié)約用地制度，嚴控城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模；以優(yōu)化用地結構、節(jié)約集約用地、保護資源、保障權益為重點，推動城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作有效開展。要通過三年時間，探索出有本縣區(qū)特色農村集體建設用地改革的基本思路，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度和辦法，健全土地管理和耕地保護的長效機制，促進農村用地結構的優(yōu)化和管理體制的建立。
六、提高縣城建設水平，改善人居環(huán)境
“十二五”期間，各縣區(qū)要以完善城市功能、提高城市品位、改善群眾生活條件為導向，加快城市基礎設施建設，改善優(yōu)化城市人居環(huán)境。
加快和完善縣城路網建設。以提高城市路網密度和人均指標為支點，加快主要道路建設，逐步形成合理、便捷、通暢的城市道路交通網絡；保證公共交通優(yōu)先發(fā)展，推進優(yōu)質服務、換乘方便、準點快捷的城鄉(xiāng)一體化公共客運交通體系建設。城區(qū)要下大力氣搞好城市主干道建設；神木、綏德、米脂要大力推進縣城過境道路建設；府谷、橫山、吳堡、清澗、子洲要著力完善縣城路網體系；靖邊、定邊、佳縣要加快城區(qū)道路改造步伐；榆橫、榆神工業(yè)區(qū)要進一步完善園區(qū)路網、對外聯(lián)系通道建設。力爭到2015年前，實現(xiàn)城市干道系統(tǒng)機動車平均時速達到40公里以上。同時，各縣區(qū)還要加強停車場設施建設，逐步緩解城市停車難問題。
加快城市美化建設。城區(qū)美化方面，要開辟城市中心綠地,努力提高綠化水平，形成點、線、面和喬、灌、花、草有機結合的城市綠地系統(tǒng)。城區(qū)要進一步提升綠化理念，完善綠化體系，加快公廁建設和巷道、城中村改造進程；神木、府谷和橫山、綏德要加快舊城區(qū)改造和縣城周邊綠化建設；米脂、清澗在加快縣城周邊綠化建設的同時，要下功夫整治城區(qū)環(huán)境；靖邊、定邊、子洲要在加快縣城廣場建設的同時，有效推進城區(qū)綠化實施進程；榆橫、榆神工業(yè)區(qū)要在狠抓園區(qū)建成道路綠化工作的同時，加快園區(qū)環(huán)衛(wèi)工人休息場所和公廁建設。高速路、鐵路出入口和重要河流沿線美化方面，神木、府谷、橫山、靖邊、定邊、綏德、米脂、佳縣、吳堡、子洲要搞好境內高速公路出入口和沿線周邊的美化建設，神木、靖邊、米脂、吳堡、清澗、子洲要著力推進境內鐵路出入口和沿線周邊的綠化美化建設；佳縣、吳堡也要注重黃河沿線尤其是縣城段環(huán)境治理和綠化美化建設。爭取到2015年前，有3-5個縣城達到省級園林城市標準。
加快教育衛(wèi)生等民生服務設施建設。以教育、文化、衛(wèi)生等為代表的城市民生設施是城市基本功能的重要組成部分，是推進城市良性發(fā)展的內在動力。榆陽、府谷、靖邊要加快城區(qū)中小學、多廳制星級影院等工程建設；神木、橫山、定邊、綏德、米脂、吳堡、子洲要加快縣級圖書館、文化館、博物館等工程建設；佳縣、清澗要加快中醫(yī)院和縣醫(yī)院搬遷等工程建設；榆橫、榆神工業(yè)區(qū)要加快園區(qū)小學、行政服務等配套設施建設。
加快污水垃圾處理能力建設。污水處理設施方面，城區(qū)、榆橫工業(yè)區(qū)和神木、橫山、靖邊、米脂、佳縣、吳堡、清澗、子洲要進一步加快污水收集管網建設和改造工程；府谷、綏德要全面實現(xiàn)城區(qū)雨污分流；定邊和榆神工業(yè)區(qū)要加快污水處理廠擴容和園區(qū)污水處理設施建設。垃圾處理設施方面，城區(qū)要進一步完善垃圾分類收集及運輸，適時啟動垃圾處理場擴建工程；神木、府谷等縣要加快垃圾中轉站等垃圾收集設施建設和完善工作，城區(qū)和靖邊、定邊還要加快城區(qū)糞便無害化處理設施建設；榆橫、榆神工業(yè)區(qū)要在盡快建成垃圾處理場的同時，加快建筑垃圾處理及排渣場設施建設。
加快縣城供水、供氣和供熱設施建設。供水方面，要加強水源地保護，強化現(xiàn)有供水管網日常檢測、維護和改造，保障城市供水安全。各縣區(qū)要在加大轄區(qū)水源地保護力度的同時，神木、府谷要加快新區(qū)供水設施建設，橫山、靖邊等要進一步完善城市供水設施，加快供水管網改造步伐，努力提高自來水普及率。供氣方面，城區(qū)、神木、府谷、橫山、靖邊、定邊、米脂、子洲等縣已具備燃氣供應條件，要確保燃氣普及率達到80%以上；綏德、清澗等未具備燃氣供應條件的，要在用氣指標不足問題上狠下功夫，加快燃氣輸配管網的規(guī)劃和建設，確?！笆濉蹦?，實現(xiàn)所有縣城氣化目標。供熱方面，城區(qū)集中供熱關乎民生冷暖，各縣區(qū)要在加快既有公共建筑和居民住宅門窗、墻體的節(jié)能改造和采暖系統(tǒng)技術改造，提高建筑保溫隔熱性能和采暖熱能利用效率，降低建筑能耗的同時，加大城區(qū)熱源及配套管網建設力度。城區(qū)、神木、府谷和榆橫、榆神工業(yè)區(qū)等要進一步增強熱力供應，擴大熱網覆蓋面，提高城區(qū)集中供熱率；橫山、靖邊、定邊、綏德、米脂、佳縣、吳堡、清澗、子洲要加快啟動城區(qū)集中供熱設施建設，力爭到2015年前城區(qū)集中供熱率達到50%以上。
大力推進住房建設。隨著縣城建設加快推進，住房供應問題將日益凸出，預計到2015年，全市需新建各類住房58.6萬套(戶)，其中保障性住房8.8萬套(戶)。各縣區(qū)要從以人為本的高度出發(fā)，堅持經濟、適用、美觀的原則，合理規(guī)劃住房布局，體現(xiàn)地域特征和地方特色，努力構建多形式、多層次、多渠道的住房供應體系，滿足人民群眾基本住房需求，確保居住水平和居住質量顯著提高。保障性住房建設方面，要緊緊抓住國家大力支持保障性住房建設的有利時機，加大中省資金爭取力度，克服困難，擠出一定財力，加快以廉租住房為主的保障性住房建設，切實保障縣城中低收入家庭，特別是低收入家庭基本、合理的住房需求。商品住房建設方面，要在確保地質安全的前提下，充分利用山地、荒地等非耕地，開發(fā)建設低密度、低容積率、環(huán)境優(yōu)美、交通便利的居住小區(qū)，積極推進節(jié)約、生態(tài)、宜居居住區(qū)建設。要創(chuàng)新設計理念，提升建筑品位，大力引進和推廣綠色、生態(tài)、可持續(xù)建筑，著力推進節(jié)能省地型住宅建設。物業(yè)管理方面，到2015年全市要新增物業(yè)管理面積584萬平方米。各縣區(qū)要充分發(fā)揮政府社會管理和公共服務職能，建立規(guī)范誠信和諧的物業(yè)管理市場，全面提升小區(qū)物業(yè)管理水平，創(chuàng)造安全舒適的居住環(huán)境，為人民群眾提供質價相符的物業(yè)服務。
七、推進工業(yè)集中區(qū)及水源建設，打造產業(yè)發(fā)展平臺
各縣區(qū)要把推進工業(yè)集中區(qū)建設與縣城擴容、拉大城市骨架緊密結合，加快麻黃梁、清水、廟溝門等24個工業(yè)集中區(qū)建設，要對現(xiàn)有布局散、規(guī)模小、水平低、資源消耗大、污染源多的工業(yè)園區(qū)進行有效整合，切實轉變發(fā)展方式，合理配置資源，保護生態(tài)環(huán)境，努力構建循環(huán)經濟產業(yè)鏈，實現(xiàn)經濟效益、社會效益和生態(tài)效益“三效”合一。同時，在統(tǒng)籌謀劃縣城工業(yè)集中區(qū)建設規(guī)模、產業(yè)聚集方向的基礎上，科學有序引導農村非農企業(yè)特別是加工制造業(yè)向縣城工業(yè)集中區(qū)聚集，將工業(yè)集中區(qū)建成新型城區(qū)，使其成為縣城發(fā)展的重要支撐。據(jù)預測，到2015年，全市城市擴容后生活及工業(yè)用水需求量將達到14.2億立方米。各縣區(qū)要根據(jù)本縣區(qū)城市和工業(yè)園區(qū)發(fā)展需要，進一步深挖潛力，增強供水能力，適時啟動新的水源地及配套設施建設，確保城市和工業(yè)園區(qū)發(fā)展供水需要。
八、進一步落實相關政策，增強人口聚集能力
市級有關部門要按照市委、市政府《關于加快城鎮(zhèn)化步伐的若干意見》、市政府《關于大力推進有條件的農村居民進城落戶的若干意見》等文件精神和省上有關加快縣城建設的配套政策要求，結合我市實際，加大政策落實執(zhí)行力度，積極有序推進有條件的農村居民進城落戶。按照“5000人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須撤并，萬人以下的原則上都要撤并”的原則，加大撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作力度，爭取“十二五”期間撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到34個以上；進一步消除制度障礙，積極穩(wěn)妥地促進進城落戶農民在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等方面享有與現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民同等的待遇，增強縣城的凝聚力和吸引力。全面落實中省市在促進就業(yè)和再就業(yè)等方面的各項優(yōu)惠政策，使人們進得來、留得住、過得好。
九、擴大擴權強縣成效，增強縣城發(fā)展活力
省上確定我市神木縣和靖邊縣為擴權試點縣，并在政策上予以傾斜支持。經過三年多的發(fā)展，神木、靖邊在全國和西北地區(qū)百強縣中的位次明顯上升。為進一步擴大成效，壯大縣域經濟，擬再選擇兩個基礎較好、對全局影響較大、經過三五年能實現(xiàn)較大發(fā)展的縣進行擴權強縣試點，經過綜合分析，確定參照現(xiàn)有擴權強縣政策，對府谷、綏德縣進行重點培養(yǎng)，賦予縣級政府享有與神木、靖邊擴權縣同等的經濟事務管理權限和自行審批或管理事項，增加縣級政府對縣城建設發(fā)展的自和內在動力。
十、完善配套政策，形成加快縣城建設的合力
為了實現(xiàn)“十二五”縣城建設目標，加大推進力度，夯實推進責任，市委、市政府將把加快縣城建設工作納入對各縣區(qū)及市級有關部門的目標責任考核，作為“社會發(fā)展”部分的一項重要指標。市住建局、建規(guī)局、國土局、財政局、發(fā)改委、人社局、水務局、中小企業(yè)局、交通局、教育局、衛(wèi)生局、文廣局、體育局、金融辦等有關部門要按照各自職責，加快制定出臺支持縣城建設的配套政策。
市住建局是加快縣城建設的牽頭部門，負責縣城建設的綜合協(xié)調、建設指導、監(jiān)督檢查、年度考核等工作。要加快制定完善縣城管理和住宅小區(qū)物業(yè)管理的具體指導政策、進城落戶農民住房保障申請審核程序暫行辦法；牽頭研究制定集鎮(zhèn)房屋供給、縣域工商企業(yè)按工業(yè)用地建設企業(yè)內農民工經濟適用住房辦法；按照《省縣城建設標準(試行)》的總體要求，提出我市年度縣城建設考核的目標任務。
市建規(guī)局要加強對縣城建設規(guī)劃、設計方面的工作指導和技術支持；加快制定保障縣城總體規(guī)劃順利實施和有效監(jiān)管的具體措施；進一步完善城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，分批次、分輕重緩急制定出城鎮(zhèn)建設規(guī)劃。
市國土局要加快制定舉家進城落戶農民退出宅基地承包地實施辦法、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相關辦法和保障城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展及基礎設施建設等項目用地的具體措施。
市財政局要加快制定市縣兩級政府支持城鎮(zhèn)化建設和貧困縣財政轉移支付的配套政策；牽頭制定關于財稅支持縣域經濟發(fā)展意見、關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行集鎮(zhèn)開發(fā)的稅費優(yōu)惠政策。
市發(fā)改委要在項目安排和審批上向縣城建設方面傾斜，加大中省資金爭取力度，指導各縣區(qū)做好縣城基礎設施項目資金爭取工作。
市人社局要加快制定進城落戶農民職業(yè)技能培訓、提升自主創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力的相關政策和農民進城落戶繳納社會保險實施辦法；牽頭制定進城落戶農民保留農民戶籍與待遇的過渡政策。
市金融辦要加快制定鼓勵和引導民間投資、社會融資參與縣域城鎮(zhèn)化建設的相關政策；牽頭制定關于金融支持縣域經濟發(fā)展實施意見。
市水務局要加快制定水資源保護具體措施和縣城供水及工業(yè)集中區(qū)供水的實施意見。
市中小企業(yè)局要加快制定進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的實施意見。