時(shí)間：2023-09-14 17:38:57
導(dǎo)語：在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的建議的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格 量化 分檔 均值對(duì)比
Analysis on Planning of Rural WCDMA Network Coverage Based on Township Grid Construction
WANG Xin-yu
（GCI Science & Technology Co.， Ltd.， Guangzhou 510310， China）
In view of the disadvantages of vast territory， low population density and imbalanced economy development in the western rural areas of China， the significance of township grid construction is studied， as well as the easy-implemented and quantifiable method based on the population， economy and service income is analyzed in this paper. Focusing on a specific WCDMA network in northwest of China， the overall idea， construction strategy and recommendation according to medium and low township network grid are presented which provide an auxiliary planning method to healthily and sustainably develop WCDMA network in north-western areas of China.
township grid quantification hierarchy AVG contrast match
1 引言
在寬帶中國(guó)戰(zhàn)略的大背景下，各運(yùn)營(yíng)商不惜余力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上場(chǎng)景建設(shè)精品網(wǎng)絡(luò)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上場(chǎng)景完善網(wǎng)絡(luò)覆蓋后，郊區(qū)人口主要聚集的行政村必將成為下一階段的覆蓋重點(diǎn)。與城鎮(zhèn)相比，郊區(qū)人口基數(shù)大，但經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá);從投資效益考慮，郊區(qū)移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)必須控制投資節(jié)奏，精準(zhǔn)定位市場(chǎng)。
本文通過具體案例詳細(xì)闡述基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格的規(guī)劃和分析思路，作為農(nóng)村移動(dòng)網(wǎng)規(guī)劃的一種輔助方法。
2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格分檔意義
網(wǎng)格化方法起源于城市管理，被廣泛應(yīng)用于社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域，統(tǒng)計(jì)是網(wǎng)格劃分的基礎(chǔ)。
根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查報(bào)告顯示，網(wǎng)絡(luò)用戶95%的時(shí)間在150km范圍內(nèi)，移動(dòng)通信業(yè)務(wù)發(fā)展好壞與這個(gè)范圍內(nèi)的人口、經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、站址規(guī)模、營(yíng)銷渠道等因素密切相關(guān)。
以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃作為網(wǎng)格單元，一方面因?yàn)檗r(nóng)村人口流動(dòng)主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其所轄行政村之間，例如辦事、購物、趕集;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)可以從區(qū)縣年鑒中獲取，是網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃中可統(tǒng)計(jì)的最小且完整的單位。
對(duì)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格，首先依據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)、業(yè)務(wù)收入等維度進(jìn)行疊加分析，通過數(shù)字進(jìn)行量化，進(jìn)行科學(xué)分檔，找出高價(jià)值網(wǎng)格、潛力網(wǎng)格和落后網(wǎng)格;其次根據(jù)每個(gè)網(wǎng)格的特點(diǎn)制定相應(yīng)的建設(shè)策略;最后，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄行政村人口及分布特點(diǎn)，初步完成建設(shè)優(yōu)先級(jí)分析和配套預(yù)規(guī)劃，形成目標(biāo)網(wǎng)規(guī)劃方案。
3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格分檔方法
主要分為數(shù)據(jù)搜集和數(shù)據(jù)處理這2個(gè)步驟。
3.1 數(shù)據(jù)搜集
數(shù)據(jù)內(nèi)容及來源如下：
（1）區(qū)縣年鑒或行政部門：行政區(qū)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、行政村人口、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。
（2）運(yùn)營(yíng)商：2G/3G基站信息、2G/3G月度業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)量單價(jià)。
（3）Mapinfo地圖：鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界區(qū)劃圖層、行政村圖層、建筑物分布圖層、等高線圖層。
3.2 數(shù)據(jù)處理
主要數(shù)據(jù)處理流程：二維處理-均值對(duì)比-四象限分類。
（1）維度一（X軸）業(yè)務(wù)收入
總業(yè)務(wù)收入：2G/3G日均話務(wù)量和數(shù)據(jù)量×語音和數(shù)據(jù)單價(jià)，體現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。單站業(yè)務(wù)收入：業(yè)務(wù)收入/物理站址，體現(xiàn)單站收益高低。話務(wù)量、數(shù)據(jù)量單位不一致，需要先利用均值對(duì)比法轉(zhuǎn)換成相對(duì)系數(shù)，變成無單位量綱，再求和。
（2）維度二（Y軸）人口經(jīng)濟(jì)
人口：鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口。經(jīng)濟(jì)：農(nóng)村人均純收入。因?yàn)槿丝?、?jīng)濟(jì)單位不一致，需要先利用均值對(duì)比法轉(zhuǎn)換成相對(duì)系數(shù)，變成無單位量綱，再求和。維度處理結(jié)果表（示例）如表1所示：
（3）四象限分類
因?yàn)榫S度一和維度二各取2個(gè)參數(shù)，所以象限中心點(diǎn)通常取定為（2，2），實(shí)際可以調(diào)整，各象限分檔之內(nèi)還可以根據(jù)需要再細(xì)分，以拉開檔次。如圖1所示。
需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格分檔并不是一件一勞永逸的工作，隨著市場(chǎng)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的提升，需要?jiǎng)討B(tài)分析，至少在每次規(guī)劃前都應(yīng)重新分析一次。
4 建設(shè)策略及案例分析
眾所周知，移動(dòng)通信業(yè)務(wù)發(fā)展的好壞與覆蓋人口、經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、站址規(guī)模、營(yíng)銷渠道等因素密切相關(guān)，對(duì)于不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格，要多角度分析它的優(yōu)劣勢(shì)，有針對(duì)性地提出建設(shè)策略，下文給出總體建設(shè)策略和一些具體案例分析供參考。
4.1 總體建設(shè)策略
A類鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格（業(yè)務(wù)收入高，人口經(jīng)濟(jì)高）：高效益網(wǎng)格，應(yīng)加快建設(shè)形成規(guī)模效應(yīng)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先采用U2100。
B+類鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格（業(yè)務(wù)收入高，人口經(jīng)濟(jì)低）：市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)好、潛力小，根據(jù)效益分析繼續(xù)建設(shè)，可適當(dāng)采用U900。
B-類鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格（業(yè)務(wù)收入低，人口經(jīng)濟(jì)高）：人口經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)較差，應(yīng)找準(zhǔn)問題，針對(duì)解決。
C類鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格（業(yè)務(wù)收入低，人口經(jīng)濟(jì)低）：低效益區(qū)，適合U900以降低覆蓋成本。
4.2 舉例
不同檔類鄉(xiāng)鎮(zhèn)維度統(tǒng)計(jì)（示例）如表2所示。
（1）“A”類鄉(xiāng)鎮(zhèn)――硯峽鄉(xiāng)
硯峽鄉(xiāng)概況：丘陵地形，素有“煤鄉(xiāng)”之稱，人口偏少，僅為平均值的25%，但農(nóng)村人均純收入高，高于平均值159%;主要人口集中在3個(gè)村、3個(gè)社區(qū)和3個(gè)煤礦。從單站收入看，高于平均值60%;從站點(diǎn)數(shù)量看，移動(dòng)有6個(gè)G網(wǎng)基站，聯(lián)通僅3個(gè)U2100站點(diǎn)，現(xiàn)網(wǎng)覆蓋鄉(xiāng)政府和2個(gè)煤礦。
建設(shè)策略建議：經(jīng)濟(jì)好，單站效益好，建議增加基站數(shù)量;鑒于村民多在煤礦工作，應(yīng)首先加強(qiáng)煤礦和居民點(diǎn)覆蓋，其次加強(qiáng)連接生活區(qū)與工作區(qū)的道路覆蓋。
（2）“C”類鄉(xiāng)鎮(zhèn)――余灣鄉(xiāng)（有一定基礎(chǔ)）
余灣鄉(xiāng)概況：山區(qū)丘陵，人口總數(shù)和農(nóng)村人均純收入水平偏低，人口經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差;但從單站收入看，高于平均值66%;從站點(diǎn)數(shù)量看，移動(dòng)有4個(gè)G網(wǎng)基站，聯(lián)通僅1個(gè)U2100站點(diǎn)，僅覆蓋鄉(xiāng)政府，孤島站。
建設(shè)策略建議：在農(nóng)村，用戶選擇運(yùn)營(yíng)商的主要因素中排名前3的分別是網(wǎng)絡(luò)覆蓋好、資費(fèi)便宜、網(wǎng)速快，其中網(wǎng)絡(luò)覆蓋好占比約為40%左右。本例中，單站效益好，但僅1個(gè)站，屬于孤島站，未形成規(guī)模效應(yīng)。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地周邊行政村補(bǔ)點(diǎn)形成局部覆蓋成片;另外人均收入水平低，建議優(yōu)先采用U900覆蓋;如可能，建議將現(xiàn)網(wǎng)U2100改造成U900擴(kuò)大覆蓋。
（3）“C”類鄉(xiāng)鎮(zhèn)――深溝鄉(xiāng)（無基礎(chǔ)）
深溝鄉(xiāng)：山區(qū)地形，人口、農(nóng)村人均純收入均低于平均值，人口經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差;從單站收入看，亦偏低。從站點(diǎn)數(shù)量看，移動(dòng)有5個(gè)基站，聯(lián)通僅3個(gè)。移動(dòng)G900的規(guī)模效應(yīng)和山頂廣覆蓋是優(yōu)勢(shì)所在;而聯(lián)通前期無G網(wǎng)基站，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)無營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)，無用戶基礎(chǔ)，品牌缺乏認(rèn)可度。W網(wǎng)去年剛開始建設(shè)，且由于采用的是U2100技術(shù)，覆蓋范圍小，3個(gè)站等同于3個(gè)孤島，覆蓋對(duì)用戶缺乏吸引力，市場(chǎng)發(fā)展緩慢。
建設(shè)策略建議：人均收入水平偏低且無G網(wǎng)，應(yīng)優(yōu)先采用U900覆蓋;建議將現(xiàn)網(wǎng)U2100改造成U900擴(kuò)大單站覆蓋人口，提高單站效益。
4.3 站址規(guī)模分析
市場(chǎng)發(fā)展需要規(guī)模效應(yīng)，規(guī)模效應(yīng)高低可參考2個(gè)匹配數(shù)據(jù)：人口/站址、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄W站址數(shù)。
（1）統(tǒng)計(jì)結(jié)果
西北某地市95個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格，W站址達(dá)到約900個(gè)，上述2個(gè)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)如圖2所示。
（2）分析結(jié)論
人口/W站址：45個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)該值>4000，存在明顯站址資源與人口匹配不合理現(xiàn)象。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄W站址：37個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)W站址
4.4 建設(shè)聚焦建議
中國(guó)農(nóng)村地域遼闊，人口相對(duì)分散，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不可能一蹴而就，必須控制投資節(jié)奏，聚焦投資效益，形成良性循環(huán)。
建議一，根據(jù)中國(guó)聯(lián)通“移動(dòng)寬帶領(lǐng)先與一體化創(chuàng)新”戰(zhàn)略，在用戶需求旺盛區(qū)域縮小與其它運(yùn)營(yíng)商的站址差異。在A類鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格，應(yīng)加強(qiáng)站址規(guī)模和覆蓋對(duì)比，如W站址vs移動(dòng)G網(wǎng)、W站址vs移動(dòng)TD-SCDMA，保持覆蓋和網(wǎng)速雙領(lǐng)先的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
建議二，從投資聚焦增長(zhǎng)考慮，優(yōu)先參考單站收入情況，對(duì)單站收入高的網(wǎng)格進(jìn)行投資傾斜，加強(qiáng)效益好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體覆蓋，鞏固優(yōu)勢(shì);另外，可對(duì)比不同年份或月份業(yè)務(wù)增長(zhǎng)情況，對(duì)增勢(shì)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行投資傾斜。
建議三，從擴(kuò)大人口覆蓋考慮，通過調(diào)查行政村人口和行政村點(diǎn)覆蓋分析，有針對(duì)性地加強(qiáng)人口多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格內(nèi)行政村的覆蓋，提升效益人口覆蓋率?？煞治龈鬣l(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格的人口/W站址匹配數(shù)據(jù)和W站址規(guī)模，快速查找并適當(dāng)加強(qiáng)站址規(guī)模不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋。
建議四，考慮到LTE FDD試驗(yàn)網(wǎng)牌照的發(fā)放，后續(xù)WCDMA建設(shè)投資必然會(huì)被壓縮，要想快速、低成本改善W網(wǎng)覆蓋，U900是較好選擇。
5 結(jié)束語
本文基于聯(lián)通某地市的具體分析案例，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格的量化分檔、效益區(qū)域定位和建設(shè)策略進(jìn)行了闡述，對(duì)于無線網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃起到一定的輔助作用。
參考文獻(xiàn)：
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【關(guān)鍵詞】基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；城鄉(xiāng)規(guī)劃；建設(shè)設(shè)計(jì)；地方特色
中圖分類號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
在城市化、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的同步進(jìn)程中，“城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程”，[1]扮演著方向性的決定作用。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制，往往是由縣級(jí)以上人民政府制定，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在相對(duì)被動(dòng)的執(zhí)行層面，盡管其對(duì)地方發(fā)展最了解最有發(fā)言權(quán)，相對(duì)既定的規(guī)劃其只能在既有的框架內(nèi)發(fā)揮主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)維護(hù)大局與地方特色創(chuàng)建的統(tǒng)一。
1基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的角色類型
雖然在城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制過程中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能參與的機(jī)會(huì)與權(quán)限較少，但因其對(duì)基層管理與發(fā)展的完全法定權(quán)限，決定了其在城鄉(xiāng)規(guī)劃中多樣性的角色類型。
1.1規(guī)劃設(shè)計(jì)主體之一
盡管在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有實(shí)質(zhì)性的法定權(quán)利或職責(zé)，開展規(guī)劃的起草、擬定與頒行工作，但卻能根據(jù)自己轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際，在既定的大行政區(qū)劃內(nèi)，做出自己的主動(dòng)性努力，制定自己轄區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，并作為基層建議或意見形式，上報(bào)給上級(jí)政府作為參考，完成城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)的主動(dòng)性地參與。
1.2規(guī)劃建設(shè)主體
這是最突出的角色之一。雖然在城鄉(xiāng)規(guī)劃的設(shè)計(jì)工作上，其幾乎沒有任何發(fā)揮實(shí)質(zhì)影響的機(jī)會(huì)，但在實(shí)際建設(shè)實(shí)施中，在其行政轄區(qū)內(nèi)還必須依靠基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，才能切實(shí)地把工作做好。這是因?yàn)槭紫龋鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府是具體建設(shè)推動(dòng)的主體。其次，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是建設(shè)監(jiān)管的主體。
1.3關(guān)系協(xié)調(diào)與權(quán)衡的主體
城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域宏觀，直接決定其牽一發(fā)而動(dòng)全身的利益與關(guān)系整合需要。在大區(qū)劃內(nèi)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是被協(xié)調(diào)的單元之一，也是在其權(quán)限區(qū)劃內(nèi)協(xié)調(diào)與權(quán)衡的主體。[2]二是，權(quán)衡自己行政區(qū)劃與規(guī)劃內(nèi)的大局和其他行政區(qū)劃之間的關(guān)系。
2基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中角色的主動(dòng)性表現(xiàn)
在城鄉(xiāng)規(guī)劃及其發(fā)展中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然處在相對(duì)從屬的地位，但由于其對(duì)自己區(qū)劃內(nèi)的城鄉(xiāng)發(fā)展具有直接建設(shè)實(shí)施與各種監(jiān)管推動(dòng)作用，因而，其可以立足自己的職責(zé)權(quán)限發(fā)揮自己在規(guī)劃制定與實(shí)施中的主動(dòng)性。
2.1主動(dòng)調(diào)研，突出地方特色性
即站在地方發(fā)展的優(yōu)勢(shì)或者相對(duì)成熟的發(fā)展趨勢(shì)緯度，為了追求發(fā)展的良性提升，地方政府根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際展開的主動(dòng)調(diào)研，在集中群眾智慧與發(fā)展建議的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步維護(hù)與保持地方特色在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的持續(xù)性地位。首先，地方特色保護(hù)性主動(dòng)調(diào)研。其次，地方特色引領(lǐng)性作用發(fā)揮主動(dòng)調(diào)研。
2.2主動(dòng)建議，突出地方積極性
這種主動(dòng)性主要發(fā)揮在城鄉(xiāng)規(guī)劃制定實(shí)施之前。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在上級(jí)政府或主管部門的要求開展城鄉(xiāng)規(guī)劃建議或意見的調(diào)研活動(dòng)，把能確保本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的特色性建議或意見征集上來以供制定部門參考，最大化發(fā)展規(guī)劃制定的參與作用。例如，為“完善城鄉(xiāng)規(guī)劃促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展”，“針對(duì)農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)和生活特點(diǎn)、圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)民與農(nóng)村的發(fā)展的鄉(xiāng)規(guī)劃體系和技術(shù)規(guī)范”的調(diào)研等。[3]第二，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要為了維護(hù)地方特色發(fā)展或合法權(quán)益，展開的民意性調(diào)研活動(dòng)，希望通過公眾參與提高該鄉(xiāng)鎮(zhèn)在整個(gè)規(guī)劃中的地位或影響力，以獲得在規(guī)劃大局中更大的發(fā)展空間。例如，在“城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性認(rèn)識(shí)深入”的時(shí)代背景下，“公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實(shí)施過程”的共識(shí)和現(xiàn)象逐漸增多，“引導(dǎo)和促進(jìn)非政府組織的參與”成為一種潮流。[4]尤其是那些在坐落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣區(qū)發(fā)展中起到較大的作用的大型企業(yè)或集團(tuán)公司等，他們的建議或意見在當(dāng)前發(fā)揮著更大的影響力。
2.3主動(dòng)擬定，突出地方創(chuàng)造性
即基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了突破現(xiàn)有發(fā)展困局，積極地從其所屬縣區(qū)或省市發(fā)展的大趨勢(shì)中，根據(jù)自己的地理位置、產(chǎn)業(yè)分布以及其他的可以借助的優(yōu)勢(shì)等，展開自己的創(chuàng)造性思考，在自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃內(nèi)擬定自己微觀的規(guī)劃。其目的有兩個(gè)：其一，希望能在服從規(guī)劃大局的情況下贏得自己相對(duì)獨(dú)立的規(guī)劃空間。其二，希望讓自己的創(chuàng)造性對(duì)整個(gè)規(guī)劃大局產(chǎn)生積極地刺激或影響。
3基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中角色的被動(dòng)性表現(xiàn)
基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中角色被動(dòng)性是顯而易見的，這種被動(dòng)主要源于其行政級(jí)別低與處在基層的位置。第一，地方發(fā)展目標(biāo)與大局方向沖突情況的被動(dòng)性認(rèn)可。即在大局方向更長(zhǎng)遠(yuǎn)、科學(xué)與提升地方發(fā)展層次的前提，地方政府需要暫時(shí)地作出犧牲。盡管這種犧牲會(huì)對(duì)地方造成短時(shí)期內(nèi)的大困難，卻能在這種陣痛后贏得更加良性的發(fā)展。第二，地方發(fā)展觀念與大局理念不同情況的被動(dòng)性遵守。因此，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要在提升認(rèn)識(shí)樹立科學(xué)發(fā)展理念的過程中，遵守大局規(guī)劃，作出科學(xué)犧牲。第三，地方具體工作與大局發(fā)展速度不一情況的被動(dòng)性開展。
4基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中角色的主動(dòng)與被動(dòng)權(quán)衡
在城鄉(xiāng)規(guī)劃與實(shí)施的實(shí)際工作中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在依法行政的前提下，可以靈活地轉(zhuǎn)變自己的主動(dòng)或被動(dòng)地位，實(shí)現(xiàn)自己在規(guī)劃發(fā)展的能動(dòng)性與創(chuàng)造性。首先，大局性權(quán)衡。在基層政府實(shí)際的作用發(fā)揮中，雖然基層要服從大局，但若在大局的某些方面或細(xì)節(jié)背離實(shí)際的情況下，地方政府也需要作出自己的創(chuàng)造性改變，利用各種合法的程序或方式，積極地維護(hù)大局和地方的合法權(quán)益，這種權(quán)衡典型地表現(xiàn)為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)在整個(gè)區(qū)劃內(nèi)與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的公平性。例如，“城鄉(xiāng)規(guī)劃公開公示制度建設(shè)是"十二五"期間保障城鄉(xiāng)規(guī)劃公平公正的有效措施”。[5]其次，地方特色性權(quán)衡。即在影響大局的情況下，地方政府可以在既定的規(guī)劃框架內(nèi)，作出適合自己發(fā)展的特色性創(chuàng)新。一方面，可以在大局內(nèi)作出特色創(chuàng)新嘗試；另一方面，針對(duì)較為優(yōu)質(zhì)的特色產(chǎn)業(yè)，可以借助規(guī)劃契機(jī)，尋求拓展性發(fā)展的機(jī)會(huì)。例如，某種產(chǎn)業(yè)的連鎖發(fā)展，或某種基地?cái)U(kuò)大建設(shè)等，不僅推廣了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的品牌，也為整個(gè)規(guī)劃發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。再如，對(duì)于那些污染嚴(yán)重或環(huán)境破壞嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在“城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)”中，可以“立足自己城鄉(xiāng)規(guī)劃工作需要”，積極尋求在大局內(nèi)的“社會(huì)生態(tài)平衡”機(jī)會(huì)，“引導(dǎo)城鄉(xiāng)和諧、健康發(fā)展”。[6]
結(jié)語
在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，隨著群眾法制意識(shí)、參與意識(shí)與參與能力的不斷提高，及參與渠道的多樣化，規(guī)劃制定與實(shí)施的各責(zé)任主體，都會(huì)充分接受到來自于民間與其他非政府性單位的建議或意見，由于他們與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府業(yè)務(wù)與職責(zé)往來的密切性，他們首先會(huì)對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮影響，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級(jí)政府、規(guī)劃大局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際與群眾利益訴求之間，處在較為兩難的尷尬境地。
參考文獻(xiàn)
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我縣地處桂東南沿海，總?cè)丝?02.05萬人，農(nóng)業(yè)人口81.98萬人，占總?cè)丝?0.3%，是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣。全縣管轄有13個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)鄉(xiāng)，273個(gè)村委（社區(qū)），耕地面積50058公頃，其中水田32861公頃，早地17197公頃。2002年前全縣有農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)16個(gè)，其中縣級(jí)1個(gè)，鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)15個(gè)，總?cè)藬?shù)75人，其中在編人數(shù)73人，縣級(jí)7人，鄉(xiāng)級(jí)68人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站有4～5個(gè)編制人員。在人員素質(zhì)上，按學(xué)歷劃分，中專以上學(xué)歷60人，占在編人數(shù)82%，大專以上學(xué)歷15人，占在編人數(shù)18%。在經(jīng)費(fèi)來源上，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)屬全額撥款事業(yè)單位，73個(gè)人員全部享受財(cái)政全額撥款；2002年3月鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站和農(nóng)業(yè)站、農(nóng)機(jī)站等幾個(gè)部門合并為農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，原農(nóng)經(jīng)站人員分流到其它部門，不再從事農(nóng)經(jīng)工作，在農(nóng)業(yè)服務(wù)中心只保留1個(gè)編制人員，個(gè)別大鄉(xiāng)鎮(zhèn)保留2個(gè)編。
近年來，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革的不斷深化，合浦縣農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作的職責(zé)不斷增強(qiáng)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是開展了農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作，加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)收費(fèi)的監(jiān)管，特別是實(shí)行農(nóng)民負(fù)擔(dān)專項(xiàng)審計(jì)后，對(duì)一些亂收費(fèi)的單位和行為起到了防范和制約的作用。二是全面推行農(nóng)村會(huì)計(jì)委托制，實(shí)行村帳鄉(xiāng)代管，規(guī)范了村級(jí)帳務(wù)，防止了集體資金流失。并成立了鄉(xiāng)級(jí)中心。三是指導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。2013年底已經(jīng)工商部門注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社154家。四是加強(qiáng)了土地流轉(zhuǎn)管理，按照有關(guān)政策規(guī)定，合浦縣對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行了有效流轉(zhuǎn)，全縣現(xiàn)已完成土地有序流轉(zhuǎn)14.82萬畝，占承包地總面積的14%。
二、存在問題
隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐不斷加快和農(nóng)村改革的深入，合浦縣農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍在改革與發(fā)展中暴露出的問題越來越突出：
1、機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作職能脫節(jié)。近年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的有關(guān)法律法規(guī)和政策逐步完善，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作已由一般的服務(wù)型向執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)的綜合管理型轉(zhuǎn)變，任務(wù)越來越重，責(zé)任越來越大，執(zhí)法執(zhí)紀(jì)職能越來越強(qiáng)。但縣經(jīng)管站是一個(gè)只有7個(gè)編制的事業(yè)股級(jí)站，協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有經(jīng)管站，只有一個(gè)經(jīng)管員，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至連經(jīng)管編制都沒有。經(jīng)管機(jī)構(gòu)屬事業(yè)性質(zhì)單位，只有1人，沒有執(zhí)法的職能和手段，鄉(xiāng)經(jīng)管干部均未過渡公務(wù)員，致使工作開展不順暢。如減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作，只有調(diào)查權(quán)和建議權(quán)，沒有處罰權(quán)。有的單位違規(guī)收費(fèi)，只能向領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門匯報(bào)情況，如得不到重視，只能睜著眼看著急，使個(gè)別亂收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
2、工作經(jīng)費(fèi)短缺，人員待遇低下。農(nóng)經(jīng)部門承擔(dān)農(nóng)村“三資”管理、農(nóng)村土地承包管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)、農(nóng)民專業(yè)合作社指導(dǎo)、新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)等職能，編制人員及經(jīng)費(fèi)不足，完成如此繁重的工作，需要相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)做保障。縣級(jí)經(jīng)管經(jīng)費(fèi)不足，鄉(xiāng)經(jīng)管部門沒有業(yè)務(wù)工作經(jīng)費(fèi)，經(jīng)濟(jì)待遇低，直接影響農(nóng)經(jīng)工作人員的工作積極性，導(dǎo)致農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍不穩(wěn)定。同時(shí)，工作經(jīng)費(fèi)缺乏，導(dǎo)致面向基層農(nóng)經(jīng)人員培訓(xùn)活動(dòng)少，農(nóng)經(jīng)調(diào)研基本停滯，農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計(jì)日益邊緣化，影響了農(nóng)經(jīng)人員素質(zhì)的提高和工作職能的發(fā)揮。
3、管理模式欠缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)實(shí)行“條塊”管理，人事由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，日常工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排，工資福利也劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有業(yè)務(wù)工作由縣經(jīng)管站管理。大多數(shù)人員的大部分時(shí)間用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，業(yè)務(wù)工作只是“蜻蜒點(diǎn)水”，完成一些硬性任務(wù)。人員變動(dòng)隨意性大，鄉(xiāng)級(jí)經(jīng)管人員調(diào)進(jìn)調(diào)出，完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)做主，縣站無從知曉。
4、培訓(xùn)條件欠缺，業(yè)務(wù)素質(zhì)急待提高。雖然近幾年合浦縣每年均開展了農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但人員隊(duì)伍仍然參差不齊，加之缺少必要辦公設(shè)施，目前全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)服務(wù)中心多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有電腦辦公，致使農(nóng)經(jīng)培訓(xùn)工作舉步艱難，統(tǒng)計(jì)工作難以開展。相當(dāng)一部分同志開展業(yè)務(wù)工作仍然力不從心，工作局面難以打開。
三、對(duì)策建議
1、健全建立農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)。建議縣級(jí)提格經(jīng)營(yíng)管理辦公室，編制增至10～12人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立編制為2～3人的經(jīng)營(yíng)管理辦公室，為縣農(nóng)業(yè)局的派出機(jī)構(gòu)，作為參公事業(yè)單位管理。2002年以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站人員由縣局直接管理，業(yè)務(wù)素質(zhì)比較強(qiáng)，業(yè)務(wù)開展順利。后來下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理后，編制減少影響了經(jīng)管工作。所以，為了真正加強(qiáng)經(jīng)管工作，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管人員以縣局垂直管理為主。
2、轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)性質(zhì)，增強(qiáng)行政職能。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)著《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等多項(xiàng)法律法規(guī)和農(nóng)村各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí)，行政職能多，因此，建議把鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管機(jī)構(gòu)納入行政管理范疇，增加1～2個(gè)編制人員，把經(jīng)管干部納入公務(wù)員管理范圍，增強(qiáng)經(jīng)管機(jī)構(gòu)的行政職能，使之不僅有調(diào)查權(quán)、建議權(quán)，而且擁有處罰權(quán)。
一、*年工作情況
（一）生態(tài)市建設(shè)進(jìn)展良好。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任落實(shí)。市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快生態(tài)市建設(shè)的意見》。二是科學(xué)編制生態(tài)市縣規(guī)劃。市政府批準(zhǔn)實(shí)施《臨沂生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》。各生態(tài)縣區(qū)建設(shè)規(guī)劃全部編制完成，并通過了省、市組織的專家論證，經(jīng)各縣區(qū)人大審議通過、頒布實(shí)施。三是突出抓好生態(tài)市建設(shè)重點(diǎn)工作。抓住循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)三大重點(diǎn)領(lǐng)域和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、保持水土、防治污染四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。臨沂市被列為全省循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)市。四是積極推進(jìn)生態(tài)縣區(qū)建設(shè)。對(duì)全市各生態(tài)縣區(qū)建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)度，初步制定了生態(tài)縣區(qū)創(chuàng)建計(jì)劃，并上報(bào)生態(tài)省建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。確定蘭山區(qū)率先建設(shè)生態(tài)區(qū)，*等多個(gè)縣區(qū)爭(zhēng)取生態(tài)縣創(chuàng)建先進(jìn)縣。五是圍繞創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市，加強(qiáng)各項(xiàng)生態(tài)工作。六是加快2003—2007生態(tài)省建設(shè)市長(zhǎng)目標(biāo)責(zé)任書各項(xiàng)工作完成。對(duì)責(zé)任書各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行認(rèn)真分析梳理，確保如期完成目標(biāo)任務(wù)，對(duì)生態(tài)市建設(shè)縣區(qū)長(zhǎng)目標(biāo)責(zé)任書進(jìn)行了督導(dǎo)落實(shí)。
（二）積極準(zhǔn)備生態(tài)示范區(qū)驗(yàn)收工作。組織各縣區(qū)環(huán)保局分管局長(zhǎng)、科長(zhǎng)去日照、章丘等地學(xué)習(xí)生態(tài)示范區(qū)創(chuàng)建先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。下發(fā)了《關(guān)于開展全國(guó)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)考核驗(yàn)收工作的通知》，制定了《臨沂市創(chuàng)建國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)實(shí)施方案》和《臨沂市各縣區(qū)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)驗(yàn)收資料準(zhǔn)備方案指導(dǎo)意見》。
（三）快速推進(jìn)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建活動(dòng)。一是全面編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃。環(huán)境規(guī)劃堅(jiān)持以人為本，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，因鎮(zhèn)制宜，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展定位，緊緊抓住主要的生態(tài)環(huán)境問題，提出切實(shí)可行的規(guī)劃措施。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量、生態(tài)狀況、人口數(shù)量以及國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，明確不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，將鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)環(huán)境規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理，對(duì)不符合環(huán)境規(guī)劃、不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、不符合環(huán)境保護(hù)要求的工程和項(xiàng)目，都做到了令行禁止。*年共編制62個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃，并全部通過論證，經(jīng)縣區(qū)人大或縣區(qū)政府批準(zhǔn)實(shí)施，居全省首位。二是加強(qiáng)資金扶持。環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)等生態(tài)創(chuàng)建活動(dòng)，應(yīng)作為環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持項(xiàng)目。市環(huán)保局對(duì)創(chuàng)建環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行資金扶持。對(duì)獲得省級(jí)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)稱號(hào)的，市局獎(jiǎng)勵(lì)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2萬元；獲得國(guó)家級(jí)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)稱號(hào)的，市局獎(jiǎng)勵(lì)5萬元。三是落實(shí)責(zé)任。為加快我市環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，臨沂生態(tài)市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了*年度環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建計(jì)劃，并組織部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣局去*學(xué)習(xí)創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)，*年上報(bào)沂水鎮(zhèn)、郯城鎮(zhèn)創(chuàng)建國(guó)家級(jí)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上報(bào)61個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建省級(jí)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居全省首位。四是梯次推進(jìn)。為深入推進(jìn)生態(tài)市、生態(tài)縣建設(shè)，市環(huán)保局結(jié)合臨沂實(shí)際，2005年制定了《市級(jí)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核驗(yàn)收規(guī)定》，在全省率先開展了創(chuàng)建市級(jí)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)活動(dòng)。目前，全市環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作，已形成市級(jí)、省級(jí)、國(guó)家級(jí)“整體規(guī)劃、梯次推進(jìn)”的良好格局。
（四）積極開展文明生態(tài)村創(chuàng)建活動(dòng)。創(chuàng)建工作向村莊延伸，使村莊成為生態(tài)系列創(chuàng)建活動(dòng)的基本單元，生態(tài)市、生態(tài)縣、環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2005年11月，市委、市政府在全市農(nóng)村廣泛開展了創(chuàng)建文明生態(tài)村活動(dòng)，以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主健全、精神充實(shí)、環(huán)境良好”為主要?jiǎng)?chuàng)建內(nèi)容，由各級(jí)文明辦和農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門共同組織實(shí)施，并提出了全市創(chuàng)建文明生態(tài)村活動(dòng)的目標(biāo)：到2007年，全市15%左右的行政村達(dá)到文明生態(tài)村標(biāo)準(zhǔn)；到2010年，全市45%左右的行政村達(dá)到文明生態(tài)村標(biāo)準(zhǔn)；力爭(zhēng)到2020年，把全市行政村建成文明生態(tài)村。創(chuàng)建以來，全市涌現(xiàn)出一大批文明生態(tài)村先進(jìn)典型。*年4月，在臨沭縣召開了全市文明生態(tài)村建設(shè)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，創(chuàng)建活動(dòng)全面鋪開。目前，全市文明生態(tài)村已建設(shè)規(guī)劃538個(gè)，基本建成201個(gè)文明生態(tài)村。
文明生態(tài)村建設(shè)中，以新農(nóng)村建設(shè)為目標(biāo)，以創(chuàng)模為促進(jìn)，以建設(shè)生態(tài)示范區(qū)為主體，以創(chuàng)建環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)為拉動(dòng)，以實(shí)施農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃為主要內(nèi)容，因地制宜，確定了平原、山區(qū)、丘陵等不同類型的典型范例進(jìn)行總結(jié)推廣，按照好、中、差劃分為三個(gè)層次制定了不同創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施了以“三清五化”（清糞堆、清垃圾堆、清柴草堆、硬化、凈化、綠化、美化、亮化）為重點(diǎn)的環(huán)境整治工程，開展了以“六通九有”（通電、通自來水、通硬化路、通客車、通電話、通有線電視、有村莊規(guī)劃、有管理制度、有專管人員、有文體活動(dòng)場(chǎng)所及活動(dòng)器材、有文藝隊(duì)伍、有圖書閱覽室和小康電子書屋、有宣傳欄、閱報(bào)欄、村務(wù)公開欄、有村民學(xué)校、有衛(wèi)生室）為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施了以“一池四改一利用”（沼氣池建造與改圈、改廁、改廚、改水，開發(fā)利用太陽能等新型清潔能源）為中心的生態(tài)家園建設(shè)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全多元化投入機(jī)制，在全市建成了生態(tài)家園型、文化特色型和生態(tài)經(jīng)濟(jì)型等不同類型的文明生態(tài)村，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)。
（五）加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。一是圍繞新農(nóng)村建設(shè)，全面加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。下發(fā)了加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知，沂水縣被國(guó)家環(huán)?？偩峙鷾?zhǔn)為全國(guó)實(shí)施農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃試點(diǎn)。二是認(rèn)真準(zhǔn)備土壤污染防治調(diào)查基礎(chǔ)工作。成立了臨沂市環(huán)境保護(hù)局土壤污染調(diào)查工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，初步摸清并上報(bào)了全市土壤污染調(diào)點(diǎn)對(duì)象基本情況。三是加強(qiáng)好秸稈禁燒及綜合利用工作。夏秋收季節(jié)，市政府分別下發(fā)了做好秸稈禁燒及綜合利用工作的通知。根據(jù)對(duì)國(guó)家環(huán)保總局利用風(fēng)云一號(hào)等氣象衛(wèi)星對(duì)全國(guó)主要麥?zhǔn)盏貐^(qū)的焚燒作物秸稈火點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)的結(jié)果統(tǒng)計(jì)，夏收季節(jié)全國(guó)共計(jì)火點(diǎn)2982個(gè)，其中山東省430個(gè)，臨沂市22個(gè)，占全省的5%。
（六）加強(qiáng)自然生態(tài)區(qū)和生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)。在全市開展了自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)執(zhí)法檢查。建成了莒南馬鬐山、臨沭蒼馬山2個(gè)市級(jí)自然保護(hù)區(qū)，協(xié)調(diào)各方積極進(jìn)行蒙山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，蒙山自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃已編制完成。積極開展生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)，云蒙湖、沭河源、跋山水庫等省級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃已編制完成初稿。開展省級(jí)生態(tài)示范旅游區(qū)創(chuàng)建工作，與市旅游局聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了省旅游局、環(huán)保局開展創(chuàng)建省級(jí)生態(tài)示范旅游區(qū)的文件，上報(bào)蒙山風(fēng)景區(qū)等創(chuàng)建省級(jí)生態(tài)示范旅游區(qū)。
二、存在的問題
（一）生態(tài)保護(hù)工作缺乏具體的規(guī)范和有關(guān)制度的支撐。生態(tài)保護(hù)職責(zé)難以真正落實(shí)，環(huán)保部門在生態(tài)保護(hù)方面責(zé)任大、權(quán)力小、措施空。由于缺乏配套的法律措施和最基本的原則性規(guī)定，面對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，環(huán)保部門無法可依，缺乏相應(yīng)的處罰依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)。
（二）嚴(yán)峻環(huán)境污染形勢(shì)下，現(xiàn)實(shí)中生態(tài)保護(hù)很難與污染防治并重。當(dāng)前污染防治任務(wù)異常繁重，環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)難以拿出更多的精力用于生態(tài)保護(hù)。另外，圍繞怎樣促進(jìn)污染防治，生態(tài)保護(hù)還沒有找到明確的、馬上行之有效的切入點(diǎn)。
（三）生態(tài)市建設(shè)投融資渠道不暢，政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與的多元化融資機(jī)制尚未健全。生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，必須有資金支持，有明確的政策，有順暢的渠道。生態(tài)資源補(bǔ)償機(jī)制的建立，也迫在眉睫。
（四）生態(tài)保護(hù)與建設(shè)管理體系需要進(jìn)一步理順。生態(tài)保護(hù)工作，單純環(huán)保部門自己的事情很少，大多工作主要是別的部門負(fù)責(zé)，有的還重復(fù)。比如，環(huán)保部門的農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃，與農(nóng)業(yè)部門的生態(tài)家園富民行動(dòng)類似；發(fā)展有機(jī)食品、沼氣工程等農(nóng)業(yè)部門更具有優(yōu)勢(shì)，要人有人，要錢有錢；等等。
（五）生態(tài)保護(hù)自身的制約性，反過來也制約了工作的進(jìn)一步深入開展。比如自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，自然保護(hù)區(qū)按規(guī)定絕對(duì)不能隨意開發(fā)，《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)處分暫行規(guī)定》也特別明確的針對(duì)在自然保護(hù)區(qū)違規(guī)旅游等提出了處分規(guī)定，另外還需經(jīng)費(fèi)維持，已建自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)資金非常緊張。有的部門存在一種誤解，認(rèn)為是花錢買“套”，積極性不高。
（六）縣級(jí)環(huán)保局生態(tài)管理隊(duì)伍水平偏低。缺少培訓(xùn)，開展生態(tài)保護(hù)工作少，不能適應(yīng)新形勢(shì)需要。
三、2007年主要工作
指導(dǎo)思想：認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院《決定》和省局部署，學(xué)習(xí)兄弟市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以生態(tài)市建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書為抓手，以創(chuàng)建生態(tài)示范區(qū)為中心，健全組織和資金保障，加強(qiáng)各類生態(tài)示范創(chuàng)建，突出抓好農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、自然生態(tài)保護(hù)，務(wù)求實(shí)效，使全市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作有較大進(jìn)展。
（一）做好國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)驗(yàn)收工作。原先計(jì)劃*年9月全市包括12縣區(qū)全部建成國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)，各項(xiàng)前期工作均已開展。通過認(rèn)真落實(shí)《臨沂市創(chuàng)建國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)實(shí)施方案》和《臨沂市各縣區(qū)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)驗(yàn)收資料準(zhǔn)備方案指導(dǎo)意見》，計(jì)劃2007年全市整體分別通過省局預(yù)驗(yàn)和國(guó)家總局驗(yàn)收，率先建成全國(guó)人口最多的國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)。
（二）繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)市、縣區(qū)建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)，努力形成齊抓共管、分工協(xié)作、責(zé)任明確、有序推進(jìn)的工作格局。定期召開生態(tài)市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員會(huì)議和聯(lián)絡(luò)員會(huì)議。建立生態(tài)市建設(shè)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。加強(qiáng)各縣區(qū)、各有關(guān)部門生態(tài)市建設(shè)任務(wù)調(diào)度。計(jì)劃2007年蘭山區(qū)率先建成生態(tài)區(qū)。
（三）積極創(chuàng)建環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)。計(jì)劃2007年建成10個(gè)國(guó)家級(jí)、30個(gè)省級(jí)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)。落實(shí)省級(jí)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)獎(jiǎng)勵(lì)2萬元，國(guó)家級(jí)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)獎(jiǎng)勵(lì)5萬元，鼓勵(lì)各縣區(qū)也出臺(tái)相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)政策。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃編制和評(píng)審工作，精心準(zhǔn)備申報(bào)材料。配合市文明辦、農(nóng)業(yè)局搞好創(chuàng)建文明生態(tài)村活動(dòng)。
（四）加快實(shí)施生態(tài)省建設(shè)市長(zhǎng)目標(biāo)責(zé)任書。2007年是實(shí)施生態(tài)省建設(shè)市長(zhǎng)目標(biāo)責(zé)任書的最后一年，確保我市責(zé)任書考核成績(jī)能確保合格，并能進(jìn)入生態(tài)市建設(shè)先進(jìn)市考核B組前三名，取得生態(tài)市建設(shè)先進(jìn)市稱號(hào)。同時(shí)制定《生態(tài)市建設(shè)縣區(qū)長(zhǎng)目標(biāo)責(zé)任書（2003—2007）考核辦法》，做好生態(tài)市建設(shè)縣區(qū)長(zhǎng)目標(biāo)責(zé)任書的督導(dǎo)落實(shí)和檢查考核。
（五）認(rèn)真實(shí)施“農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃”。圍繞建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村要求，結(jié)合國(guó)家、省要求，制定并組織實(shí)施全市《農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃》。加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)。大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)，積極創(chuàng)建有機(jī)食品基地，推廣有機(jī)食品認(rèn)證。加強(qiáng)規(guī)?；菪箴B(yǎng)殖業(yè)污染防治，開展對(duì)規(guī)?；菪箴B(yǎng)殖業(yè)的污染防治進(jìn)行監(jiān)督檢查，創(chuàng)建畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用示范工程。加強(qiáng)農(nóng)村飲用水源保護(hù)。繼續(xù)開展秸稈禁燒與綜合利用、農(nóng)用化學(xué)品環(huán)境安全管理等工作。
（六）認(rèn)真做好全市土壤污染防治調(diào)查工作。根據(jù)國(guó)家總局、省局規(guī)定，在全市范圍內(nèi)系統(tǒng)地開展土壤現(xiàn)狀調(diào)查，分析重金屬、農(nóng)藥殘留、有機(jī)污染物等項(xiàng)目及土壤理化性質(zhì)，通過開展全市土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量總體狀況，闡明區(qū)域土壤污染的特征，為建立符合我市的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督管理體系，保護(hù)和合理利用土地資源，防治土壤污染提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息。
（七）加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)與生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)。建成蒙山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)和3個(gè)市級(jí)自然保護(hù)區(qū)，建成沭河源頭區(qū)、云蒙湖、跋山水庫飲用水源地3個(gè)省級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和3個(gè)市級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)。加強(qiáng)重點(diǎn)資源開發(fā)及旅游資源生態(tài)保護(hù)，對(duì)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園生態(tài)保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。
（八）建立生態(tài)市建設(shè)財(cái)政支持制度。協(xié)調(diào)市財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金支持生態(tài)市建設(shè)事項(xiàng)，爭(zhēng)取制定生態(tài)市、縣區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金使用管理辦法，落實(shí)財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金。開展全市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究，以云蒙湖飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償為試點(diǎn)，爭(zhēng)取建立全市上下游之間的生態(tài)資源補(bǔ)償機(jī)制。
（九）開展生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)。依據(jù)國(guó)家環(huán)?？偩肿罱?年5月1日實(shí)施的《生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范（試行）》，開展全市及各縣區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及動(dòng)態(tài)趨勢(shì)的年度綜合評(píng)價(jià)。
四、建議
（一）強(qiáng)化保障措施。一是加強(qiáng)組織保障。建議省里出臺(tái)專門的生態(tài)省建設(shè)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。二是加強(qiáng)資金保障。建議省里出臺(tái)文件，進(jìn)一步明確生態(tài)省、市、縣建設(shè)資金列入本級(jí)預(yù)算的規(guī)定，做到必要的資金保障。對(duì)生態(tài)示范系列創(chuàng)建落實(shí)配套支持資金，省級(jí)及以上級(jí)別創(chuàng)建，省里應(yīng)給予部分資金扶持。三是加強(qiáng)法制保障。建議省里制定相應(yīng)的操作性強(qiáng)的法律法規(guī)措施，面對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，使基層環(huán)保部門有法可依，有明確地的處罰依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)。
作為改革，必然要經(jīng)過探索、漸進(jìn)、完善的過程。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，也不可避免地出現(xiàn)了一些新的問題，亟待在農(nóng)村綜合改革過程中加以解決。
歷經(jīng)幾次改革，農(nóng)村機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制得到明顯優(yōu)化，但按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，仍然存在著體制不理順、機(jī)制不健全的問題。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不到位。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革及人員分流的有關(guān)政策，我們認(rèn)為是可行的。但是也存在著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置上要求過死，模式單一，沒有兼顧到不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同區(qū)域的實(shí)際情況，以及人員分流渠道不暢和措施方法單一，沒有達(dá)到編制人數(shù)與財(cái)政開支相應(yīng)減少的目的等問題。尤其在事業(yè)單位改革上，一是體制上政事不分。有的地方將行政與事業(yè)捆在一起辦公，事業(yè)單位干了一些不屬于業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事情。事業(yè)單位不能獨(dú)立開展專業(yè)技術(shù)服務(wù)工作，聽從或依賴于行政命令，荒廢了自身的主業(yè)。二是服務(wù)質(zhì)量不高，主動(dòng)性還不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位中進(jìn)編人員等于進(jìn)了“保險(xiǎn)箱”，一些事業(yè)單位工作人員存在著工作職責(zé)不清、任務(wù)不明、紀(jì)律松散、分配大鍋飯等問題，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展還起不到應(yīng)有的作用。三是高層次人才匱乏。全縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位競(jìng)崗后有工作人員264人，其中，全日制?？埔陨系漠厴I(yè)生僅有15人，中級(jí)職稱以上人員15人，副高級(jí)職稱只有1人。專業(yè)技術(shù)人員比例偏低，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)有專業(yè)技術(shù)職稱的僅有28人，全日制涉農(nóng)院校畢業(yè)生僅有22人。受編制和財(cái)力限制，新畢業(yè)的大中專畢業(yè)生難以補(bǔ)充。四是技術(shù)力量薄弱。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧綜合服務(wù)中心雖然設(shè)有專業(yè)技術(shù)人員，但最多也只有一至二人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至一個(gè)專業(yè)技術(shù)人員都沒有，每當(dāng)遇到農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害時(shí)，難以及時(shí)拿出有效措施。五是文化體育職能弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化體育機(jī)構(gòu)，僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧中心設(shè)置了文化體育崗位。但占用這個(gè)崗位的人員都是其他工作干不了的，群眾性文化體育活動(dòng)開展不起來，這與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)鄉(xiāng)風(fēng)文明的要求不相符。
如何推動(dòng)和深化下步機(jī)構(gòu)改革問題，我們建議：一是對(duì)人口少、土地面積小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能合并的盡量合并，擴(kuò)大單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，相應(yīng)減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政編制和人員。二是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，可適當(dāng)靈活一些，不強(qiáng)求統(tǒng)一模式，在機(jī)構(gòu)編制部門的宏觀控制下，允許縣鄉(xiāng)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)區(qū)劃和地域特點(diǎn)，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置各類區(qū)域中心站，作為縣（市）、區(qū)業(yè)務(wù)主管部門的派出單位，實(shí)行條塊結(jié)合，以條為主的管理體制，使專業(yè)技術(shù)力量整合起來，更好地發(fā)揮作用。應(yīng)設(shè)立文化體育站，加強(qiáng)群眾性文化體育建設(shè)。改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)事業(yè)單位的管理模式，給事業(yè)單位更多的自。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)及事業(yè)單位人員的管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年初分別確定工作目標(biāo)，根據(jù)年終考核情況，采取工資活發(fā)形式，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。四是制定人員分流政策時(shí)，不應(yīng)單獨(dú)考慮年齡條件，應(yīng)將那些雖然年齡不大，但能力水平低、素質(zhì)差，不勝任工作的人員通過離職上學(xué)提高或直接分流到位，空出編制補(bǔ)充新的高層次專業(yè)技術(shù)人員。
2、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革不同步。我縣設(shè)有良種場(chǎng)、豬場(chǎng)和馬場(chǎng)等農(nóng)牧“三場(chǎng)”，目前存在的問題主要有：一是“三場(chǎng)”的單位性質(zhì)難界定，管理出空當(dāng)。體制機(jī)制不協(xié)調(diào)，它們一直按事業(yè)單位性質(zhì)管理，但在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面實(shí)行承包制的企業(yè)化管理。職工身份難界定，自1979年后再未辦理過農(nóng)工轉(zhuǎn)正手續(xù)，正式農(nóng)工也是承包土地，與臨時(shí)工在待遇上并無區(qū)別。二是經(jīng)費(fèi)無保障，無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。目前，“農(nóng)牧三場(chǎng)”的經(jīng)費(fèi)來源僅限于土地發(fā)包收益，沒有享受到村組織那樣的財(cái)政補(bǔ)貼，連管理人員的工資都難以兌現(xiàn)，而且隨著工資上調(diào)、退休人員增多等剛性支出的增加，有時(shí)不得不舉債維持。“三場(chǎng)”土地均包給了職工，職工與農(nóng)民攀比思想嚴(yán)重，有的拒不繳納承包費(fèi)用。在上級(jí)政府沒有出臺(tái)相關(guān)政策之前，為了“三場(chǎng)”的生存與發(fā)展，我們無奈還得向職工收繳土地承包費(fèi)。這項(xiàng)工作十分難辦。三是企業(yè)辦社會(huì)的沉重包袱已使兩場(chǎng)難承受。豬場(chǎng)和馬場(chǎng)都設(shè)有小學(xué)，共配置教師18人，每年僅此一項(xiàng)就需要20萬元左右的經(jīng)費(fèi)，教師的身份屬于場(chǎng)內(nèi)自聘，在職稱與工資及業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面都遇到難以解決的問題。
針對(duì)上述問題，我們建議：一是盡快出臺(tái)政策，確定“三場(chǎng)”的體制及今后發(fā)展走向。二是對(duì)于國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)職工承包場(chǎng)里的土地是否應(yīng)該交費(fèi)，要盡快由相關(guān)部門出臺(tái)政策，以便基層在具體執(zhí)行中有據(jù)可依。三是建議有關(guān)部門也將國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)涉及的類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項(xiàng)統(tǒng)籌費(fèi)統(tǒng)一納入地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以解決。四是建議對(duì)于國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)在企業(yè)辦社會(huì)方面給予政策支持，或納入地方教育統(tǒng)一規(guī)范管理。五是對(duì)于農(nóng)村已得到的惠民政策也要把國(guó)有“三場(chǎng)”納入其中，對(duì)在職農(nóng)工應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付全部納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇。
3、土地矛盾難以徹底解決。目前，涉地糾紛較多，我們縣通過土地“三清”工作使這一問題得到了較好解決，但難以做到全部徹底解決。一是二輪承包時(shí)外出打工戶、逃債戶等農(nóng)民當(dāng)時(shí)未分到地，且村里未作為預(yù)留地留出來，現(xiàn)在這些農(nóng)民回來要地，機(jī)動(dòng)地早就長(zhǎng)期發(fā)包出去了，村里暫時(shí)拿不出地來補(bǔ)給這些戶。二是少部分村近幾年有些開荒地，如果都打入機(jī)動(dòng)地，那么機(jī)動(dòng)地比例過高，農(nóng)戶要求把超標(biāo)準(zhǔn)的那部分地按人均分，但這些地已長(zhǎng)期發(fā)包出去，集體無力贖回。三是土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，有的無合同，有的合同主要內(nèi)容表達(dá)錯(cuò)誤或含義模糊，甲乙雙方易產(chǎn)生糾紛。四是戶與戶之間土地邊界不穩(wěn)定、旱田挨水田的易受水氣，導(dǎo)致糾紛較多。
建議在下步改革中推廣我縣土地“三清”工作經(jīng)驗(yàn)，并將其中的一些做法以制度的形式確定下來。一是發(fā)證確權(quán)。二是建立嚴(yán)格的規(guī)范流轉(zhuǎn)制度。三是在縣一級(jí)盡快建立健全權(quán)威的農(nóng)村承包合同管理和仲裁專門機(jī)構(gòu)，依法調(diào)處合同糾紛。四是在丈量清楚、劃清界限的基礎(chǔ)上，在戶與戶之間深埋界碑。
鄉(xiāng)村債務(wù)沉重，自身發(fā)展能力較弱，一些村的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)崩潰。
1、集體經(jīng)濟(jì)薄弱。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊。取消農(nóng)業(yè)稅及附加后，鄉(xiāng)村集體失去了起碼的收入來源，加之二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)要靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持，基本無能力投資搞建設(shè)。但是公益事業(yè)不辦不行，辦又沒有來錢道，對(duì)上爭(zhēng)取政策性資金時(shí)，往往要求匹配部分資金，目前這類的隱性負(fù)擔(dān)較重，解決不好會(huì)成為誘發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一大隱患。為了保證鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，近幾年來我們實(shí)行了調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制、加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付力度、財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一、縣鄉(xiāng)干部工資統(tǒng)發(fā)等辦法，但還沒有從根本上解決問題。
2、無力化解歷史債務(wù)。在稅費(fèi)改革試點(diǎn)過程中，對(duì)鄉(xiāng)村的以往債權(quán)處理得很低調(diào)，只是清收鄉(xiāng)村干部、其他個(gè)人和外單位占用的鄉(xiāng)村資金，而農(nóng)民的絕大多數(shù)欠款沒有回收。我們針對(duì)＊＊（實(shí)際，通過拍賣資產(chǎn)、清理債權(quán)、機(jī)動(dòng)地發(fā)包、清理三角債等形式，已經(jīng)化解掉2200萬元的債務(wù)。但據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2005年末全縣鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)仍然高達(dá)2.5億元。目前，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的資源枯竭、收入萎縮、生財(cái)無源，已無力繼續(xù)化解債務(wù)，而且省里的獎(jiǎng)勵(lì)政策在實(shí)際操作過程中也很難執(zhí)行。農(nóng)民與鄉(xiāng)村組織之間的債務(wù)糾紛已成為繼土地問題之后的又一焦點(diǎn)。雖然我們?yōu)榻鉀Q上述問題探索了一些，途徑和辦法，但還只是權(quán)宜之計(jì)，要從根本上解決問題，還得依靠上級(jí)的政策支持。
3、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)仍不合理。以我縣2005年農(nóng)民人均純收入為例，在2401元的收入中，種植業(yè)收入占49.6％，勞務(wù)輸出收入占35.8％，養(yǎng)殖業(yè)收入占6.9％，其它收入占7.7％?？梢?，種植業(yè)收入仍然占據(jù)相當(dāng)比例，農(nóng)民靠天吃飯問題還很嚴(yán)重。
針對(duì)上述問題，我們建議：應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度。我縣在農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，不是享受轉(zhuǎn)移支付的縣份，只享受到農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付縣的60%左右。同時(shí)，省對(duì)我縣的村級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金與改革前村級(jí)農(nóng)業(yè)稅附加相差懸殊。因此，建議省財(cái)政廳對(duì)像我們這樣的既不是十弱縣，又不是省級(jí)貧困縣，但實(shí)際上比貧困縣還困難的縣份應(yīng)該在轉(zhuǎn)移支付上特別在下一個(gè)轉(zhuǎn)移支付周期上給予我們特殊的支持，在財(cái)源建設(shè)考核上也不能與發(fā)達(dá)縣份等同考慮。在此基礎(chǔ)上，縣級(jí)財(cái)政再加大對(duì)鄉(xiāng)村的支持力度，逐步解決一些實(shí)質(zhì)性問題。應(yīng)進(jìn)一步完善化解鄉(xiāng)村債務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)政策。現(xiàn)行的獎(jiǎng)勵(lì)政策只考慮到償還公益事業(yè)發(fā)展方面的債務(wù)，但從實(shí)踐看，按照這種債務(wù)分類進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，執(zhí)行起來很困難。建議上級(jí)出臺(tái)更寬松的獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)于墊付稅款、興辦公益事業(yè)方面?zhèn)鶆?wù)應(yīng)全部由國(guó)家承擔(dān)，對(duì)于其他類債務(wù)按一定比例獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，還應(yīng)該針對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)回收債權(quán)問題出臺(tái)相應(yīng)保護(hù)政策，以增強(qiáng)自我還債能力。應(yīng)探索土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的路子。將有限的土地集中到少數(shù)懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民手中，甚至可以由公司化的各種協(xié)會(huì)代為經(jīng)營(yíng)，提高土地的產(chǎn)出率。農(nóng)民只有完全脫離開土地，才能安心在外務(wù)工，甚至真正地轉(zhuǎn)化為市民、產(chǎn)業(yè)工人。
由于投入不足，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展停滯，甚至出現(xiàn)滑坡退步問題，現(xiàn)狀令人堪憂。稅費(fèi)改革后，由于投入機(jī)制的改變，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展存在著十分嚴(yán)重的問題，從農(nóng)村實(shí)際看，行路難、吃水難、上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難等問題突出，與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求極不適應(yīng)。
1、無力投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。稅費(fèi)改革后，取消了對(duì)農(nóng)民的籌資、籌勞，要求農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要通過村民“一事一議”來解決，從實(shí)際看，這個(gè)辦法在操作中遭遇到很多難題。除非村民都非常迫切需要這項(xiàng)公益事業(yè)，或者鄉(xiāng)村干部在這個(gè)地方很有號(hào)召力，這事才勉強(qiáng)能辦，而一般情況下都很難議成。
為了減輕縣鄉(xiāng)財(cái)政的壓力，快速發(fā)展農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面，建議省里出臺(tái)新的政策，代替“一事一議”辦法，能不能將“兩補(bǔ)”資金作為興辦農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)的專項(xiàng)基金，由村集體統(tǒng)一使用，由群眾參與資金管理和使用監(jiān)督。另一方面，建議取消關(guān)于縣級(jí)財(cái)政對(duì)省以上專項(xiàng)建設(shè)資金進(jìn)行匹配的政策。
2、農(nóng)村教育和衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。就一個(gè)縣來說，發(fā)展教育和衛(wèi)生事業(yè)，原則上應(yīng)該由縣政府承擔(dān)，便于對(duì)與事業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施改善和人才隊(duì)伍建設(shè)等諸多方面進(jìn)行通盤考慮，但限于財(cái)力，有些問題難以解決。
在教育事業(yè)發(fā)展上，一是經(jīng)費(fèi)投入不足?！耙钥h為主”管理體制實(shí)行后，我縣基本建立起了農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，能夠維持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是隨之而來的是鄉(xiāng)村兩級(jí)對(duì)教育投入的積極性大大降低，農(nóng)村教育投入明顯不足，農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)處于低標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài)。二是教師編制核定過少。我縣是一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的半山區(qū)農(nóng)業(yè)縣份，轄區(qū)面積較大，辦學(xué)網(wǎng)點(diǎn)分散。幾年來我們按照上級(jí)教育部門的有關(guān)文件精神，合理調(diào)整了辦學(xué)網(wǎng)點(diǎn)布局，合并了一些學(xué)校。目前全縣共有中小學(xué)校150所，有學(xué)生43743人，教職工2981人。根據(jù)黑政辦發(fā)〔2002〕69號(hào)文件精神，給我縣核定的編制數(shù)是2052人，但目前看，這些編制無法保證教育教學(xué)工作的需要。據(jù)測(cè)算，我縣實(shí)際需要教職工編制總數(shù)為2760人，還需要增加編制708人。為此，一是建議進(jìn)一步完善“政府辦學(xué)、管理以縣為主”的管理體制，制定嚴(yán)密的領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)考核制度，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)、村組織和領(lǐng)導(dǎo)抓教育工作的積極性。二是建議省里能夠根據(jù)我們的實(shí)際對(duì)教師編制進(jìn)行重新核定，希望領(lǐng)導(dǎo)們將我縣的實(shí)際情況向省編委及省人事廳溝通，幫助我縣解決這一實(shí)際困難。
在衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展上，縣鄉(xiāng)村三級(jí)投入明顯不足，農(nóng)民看病難、看病貴的問題十分突出。目前，村衛(wèi)生組織名存實(shí)亡；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院力量薄弱，醫(yī)生整體素質(zhì)偏低，醫(yī)療設(shè)備簡(jiǎn)陋，醫(yī)療條件很差，一些醫(yī)院連小手術(shù)都作不了。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；文化建設(shè)；困難；對(duì)策
中圖分類號(hào)：G127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-5312（2014）23-0201-01
一、引言
誠(chéng)如我們所知，相對(duì)于城市文化建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)中普遍存在著文化經(jīng)費(fèi)投入不足、文化立法效力層次偏低、基礎(chǔ)設(shè)施老化不配套、文化隊(duì)伍人才缺乏、文化需求與供給不對(duì)稱等現(xiàn)象。這些問題的存在，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民的文化需求無法得到很好地滿足，農(nóng)村居民的文化生活水平也難以得到提高。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)文化建設(shè)的困難
（一）文化隊(duì)伍素質(zhì)普遍偏低，執(zhí)行力低下
從當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)現(xiàn)狀看來，不少基層文化工作人員普遍存在素質(zhì)低下，執(zhí)行力弱的問題。一方面，基層文化工作人員缺乏相應(yīng)的管理和組織能力，在文化建設(shè)中一味聽從上級(jí)的指導(dǎo)，卻鮮少會(huì)提出自己的意見和建議；另一方面，大部分基層工作人員被政府挪用缺乏對(duì)文化工作的積極性和主動(dòng)性，對(duì)本職的文化建設(shè)工作抱著不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，對(duì)任務(wù)的執(zhí)行也十分拖沓。
（二）文化建設(shè)供給與需求出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性失調(diào)”
所謂的“結(jié)構(gòu)性失調(diào)”是指文化配置上的無效供給過剩和有效供給不足，這也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的文化建設(shè)并沒有實(shí)事求是、落到實(shí)處，也沒有真正滿足農(nóng)村居民的需求。當(dāng)前，隨著越來越多的資金投入到農(nóng)村文化建設(shè)當(dāng)中來，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也開始了“形象工程”的追逐――興建大量公共圖使館、閱覽室、電影放映室等等。但是，從現(xiàn)實(shí)情況看來，這些基礎(chǔ)設(shè)施工程鮮少對(duì)農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)真正的開放；與此同時(shí)，由于公共文化設(shè)施單一，農(nóng)村居民對(duì)公共文化生活的關(guān)注和重視也大大減少。
（三）農(nóng)村居民文化消費(fèi)缺乏相應(yīng)的引導(dǎo)
文化消費(fèi)是文化生活中的重要方面，它很大程度上代表著農(nóng)村居民文化生活水平和質(zhì)量的高低。然而，從當(dāng)前農(nóng)村居民的文化生活現(xiàn)狀看來，農(nóng)村居民文化生活消費(fèi)明顯缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)。具體說來，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民滿足于電視、麻將、廣場(chǎng)舞等低層次的文化生活，而對(duì)教育性消費(fèi)、娛樂性消費(fèi)則缺乏關(guān)注，對(duì)攝像、攝影、旅游等城市居民習(xí)以為常的文化生活缺乏了解的興趣。
三、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)進(jìn)程，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)質(zhì)量的對(duì)策
（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)的人力資源保障
正如上文所分析的，文化建設(shè)的一大關(guān)鍵是文化骨干與基層文化工作人員。文化骨干承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)文化建設(shè)方向和進(jìn)度，調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民文化建設(shè)的主動(dòng)性和積極性的重要作用，而基層文化工作人員則決定著文化建設(shè)任務(wù)的實(shí)踐情況和施行成果。
（二）充分聽取農(nóng)民群眾意見和建議，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村文化建設(shè)的供需平衡
農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)的服務(wù)主體，政府投入資金建設(shè)農(nóng)村文化，歸根究底是為了提高農(nóng)村文化生活水平，提高農(nóng)村居民的文化生活水平和生活質(zhì)量，使農(nóng)村的文化建設(shè)跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的步伐。因此，為了更好地達(dá)到這一目的，關(guān)注農(nóng)民群眾的需求和建議就顯得尤為重要。
具體說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撥款的專項(xiàng)資金是用于何種文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單方面決定，而應(yīng)該讓農(nóng)村居民參與其中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過召開各種民主交流會(huì)、研討會(huì)，向農(nóng)民征求對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公共圖書館、閱覽室、健身館、籃球場(chǎng)等公共設(shè)施的建設(shè)需求和期望。通過民意調(diào)查，我們可以更好地了解農(nóng)民的需求，更好地運(yùn)用專項(xiàng)建設(shè)基金。
（三）豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)休閑娛樂生活，加強(qiáng)農(nóng)村居民文化消費(fèi)引導(dǎo)
不可否認(rèn)的是，農(nóng)村居民的文化消費(fèi)是受到他們的文化觀念影響的。因此，想要改變農(nóng)村文化消費(fèi)模式和構(gòu)成，首先就要引導(dǎo)農(nóng)村居民的消費(fèi)觀念進(jìn)行改變。而觀念的改變，離不開物質(zhì)基礎(chǔ)，而這個(gè)物質(zhì)基礎(chǔ)就是更為豐富的休閑娛樂生活。
具體說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極開展基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)，完善公共文化服務(wù)設(shè)施，豐富農(nóng)村休閑娛樂文化形式，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供豐富的休閑娛樂選擇。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的消費(fèi)觀念引導(dǎo)，讓農(nóng)民的消費(fèi)重點(diǎn)從基礎(chǔ)生活需求逐步轉(zhuǎn)移到發(fā)展性需求和娛樂型需求上，從而更好地推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)的發(fā)展。
四、總結(jié)
總的說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)存在著各種各樣的問題和不足，這是我們所不能忽視的。而我們更應(yīng)該重視的是，解決這些問題和不足，我們必須要立足實(shí)際、實(shí)事求是，從問題出發(fā)，這樣才能探尋出合理而高效的解決對(duì)策。
參考文獻(xiàn)：
__區(qū)下轄2鄉(xiāng)9鎮(zhèn)、 1個(gè)街道辦事處、1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、1個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)， 171個(gè)村、19個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?2.34萬人，農(nóng)業(yè)人口39.7萬。__區(qū)城鄉(xiāng)差別大、貧富差別大、東西部發(fā)展不平衡的區(qū)情決定了民政工作的極端重要性和特殊性，決定了人民群眾對(duì)民生保障強(qiáng)烈期盼和需求性。
全區(qū)14鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū)、試驗(yàn)區(qū))均設(shè)置了民政辦公室，共有民政工作人員39人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為2.7人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)置了便民服務(wù)中心，按要求民政辦要安排1人到中心工作，面上工作力量平均為1.7人。人員情況如下 ：
人員構(gòu)成：公務(wù)員21人，民政社工14人，臨時(shí)工4人；專職民政干部24人，兼職15人，兼職近40%。
年齡結(jié)構(gòu)：50歲以上的15人，40～50歲的5人，30歲以下的19名。
文化結(jié)構(gòu)：大專及以上文化19人，中專5人，高中15人。
（一）思想認(rèn)識(shí)上存在“三個(gè)誤區(qū)”
1．重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)事務(wù)。在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的大環(huán)境下，由于民政工作“只花錢，不掙錢”，無法直接體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)稅收入增長(zhǎng),GDP政績(jī)“出不了彩”，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府存在重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)事務(wù)的傾向，對(duì)民政工作持既重視又忽視，既需要又忽略，既有為又無位的雙重觀念，造成基層民政部門的地位始終不高，基層民政組織機(jī)構(gòu)建設(shè)難以加強(qiáng)。
2．民政做好事出不了問題。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為民政部門是做好事做善事的部門，出不了問題，在力量安排上多是安排從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來的老同志擔(dān)任民政辦主任，在配備民政助理員時(shí)，大多安排的是退居二線的老同志。
3．民政資金上級(jí)統(tǒng)一安排。由于體制原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)普遍認(rèn)為民政各項(xiàng)資金都是由上級(jí)統(tǒng)一安排，加上大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力緊張，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)要靠區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼，因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算安排上，主動(dòng)投入不足，存在等、靠、要的思想，由此導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦缺錢辦事。
(二)工作任務(wù)存在“三個(gè)偏多”
1．業(yè)務(wù)工作偏多。一是工作職責(zé)多，隨著各級(jí)黨委政府對(duì)民生的高度重視，民政工作職能職責(zé)不斷增加和擴(kuò)大。2010年以來新增加了12項(xiàng)職責(zé)和業(yè)務(wù)工作，如社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)及養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、高齡老人
“幸福津貼”、社會(huì)組織黨建和反腐倡廉工作等，以及區(qū)政府出臺(tái)的地方性政策“大病關(guān)愛基金”、“關(guān)愛困境少年兒童”幸福__陽光基金等。二是服務(wù)對(duì)象多，社會(huì)救助和社會(huì)福利由原來的補(bǔ)缺救助型轉(zhuǎn)向適度普惠型，服務(wù)對(duì)象急劇增加，民政直接服務(wù)對(duì)象就達(dá)20萬人，其中社會(huì)救助對(duì)象達(dá)9.6萬人，占總?cè)丝?8%，且絕大多數(shù)分散在偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，服務(wù)半徑更大。
2．兼職工作偏多。全區(qū)14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦干部沒有兼職，39名鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員中兼職人員為15人，占總數(shù)的38%。主要兼職為機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)、殘聯(lián)、扶貧、人民武裝、移民后扶等工作。
3．參與中心工作偏多。基層民政干部在本職工作十分繁重的情況下，還必須從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的中心工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部參與的中心工作主要有：三萬活動(dòng)、四心工程、聯(lián)系村工作、土地確權(quán)、精準(zhǔn)扶貧、“我為群眾辦件事”等六大項(xiàng)，中心工作花費(fèi)時(shí)間平均為50—70工作日，有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作占到法定工作日的50%(鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求每月到村工作必須達(dá)到12天)，造成民政干部無力抓主業(yè)，本職工作只能靠加班加點(diǎn)完成，質(zhì)量不高，疲于應(yīng)付。
(三)隊(duì)伍建設(shè)存在“三個(gè)偏低”
1．文化程度偏低。全區(qū)39名民政工作人員中，高中文化的就有15人，占總數(shù)的近40%。
2．工資待遇偏低。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民政社工年收入僅為3萬元(含五險(xiǎn))，臨時(shí)用工更低，年收入只有1.5萬元—2萬元，低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他非在編人員收入(鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他非在編人員年收入為3.5萬元—4.5萬元)。
3．履職能力偏低。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦為老少搭配，年齡結(jié)構(gòu)斷層。老同志大多年齡大，不懂電腦操作，表格填報(bào)審核吃力；年輕同志熱情有余，能力不足?？傮w上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦履職能力偏低，很多工作達(dá)不到“精、嚴(yán)、細(xì)、實(shí)”的要求，工作任務(wù)完成不及時(shí)，質(zhì)量不高，執(zhí)行政策規(guī)程不嚴(yán)格。
(四)工作保障存在“三個(gè)不穩(wěn)”
1．分管領(lǐng)導(dǎo)不穩(wěn)定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委
政府對(duì)民政工作認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，多是安排新進(jìn)班子的年輕同志分管民政，且新近班子的年輕同志變動(dòng)過于頻繁，致使對(duì)民政工作情況不熟、研究指導(dǎo)和解決問題不夠。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)分管民政三年以上的分管領(lǐng)導(dǎo)只有3人。2．干部隊(duì)伍不穩(wěn)。一是不愿意干，由于民政工作本身職能職責(zé)多，工作量大，人員配備不足，人少事多，任務(wù)壓力大，風(fēng)險(xiǎn)大，再加上民政干部兼職多、參與中心工作多，本職工作只能靠加班加點(diǎn)完成，十分辛苦，部分同志不愿從事民政工作。二是不安心干，即使被安排到民政工作崗位上，也不安心，找機(jī)會(huì)找理由，一心想走。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)39名民政工作人員中，從事民政工作3年以上的有11人(其中民政社工8人)， 5年以上的1人，10年以上的6人。三是留不住人，民政社工待遇偏低，編外人員存在雇傭思想和臨時(shí)思想，加緊備考公務(wù)員和事業(yè)單位人員，想辦法跳槽。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦工作人員存在不安心的現(xiàn)象。
3．經(jīng)費(fèi)保障不穩(wěn)。經(jīng)費(fèi)保障水平不平衡，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作經(jīng)費(fèi)安排不足或沒有安排。全區(qū)14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū)、試驗(yàn)區(qū))民政辦，2015年安排民政工作經(jīng)費(fèi) 5-6萬元的有3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)
，2-3萬元的有2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 1萬元的有3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還有6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有預(yù)算民政工作經(jīng)費(fèi)，占42%，經(jīng)費(fèi)保障不到位，影響民政工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
(五)干部思想存在“三個(gè)偏大”
1．工作壓力偏大。一是基層民政辦普遍存在人員配備不足，力量薄弱，人少事多、工作任務(wù)壓頭。二是服務(wù)對(duì)象范圍廣、數(shù)量多，工作量壓頭。三是黨委政府、社會(huì)、服務(wù)對(duì)象對(duì)民政工作的要求高，期望值高，工作要求壓頭。
2．風(fēng)險(xiǎn)壓力偏大。新常態(tài)下，一是民政公共服務(wù)機(jī)構(gòu)及民政服務(wù)對(duì)象安全風(fēng)險(xiǎn)大；二是民政資金管理廉政風(fēng)險(xiǎn)大；三是民政政策涉及千家萬戶，公正、公平難保證，依法行政的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部處于落實(shí)政策的第一線，直接責(zé)任不可逃避。
3．思想情緒偏大。一是由于人手少，工作量大，任務(wù)重，要求高，工作繁瑣，本職工作還要靠加班加點(diǎn)完成，普遍存在抱怨情緒和消極被動(dòng)情緒，極大地影響了干部隊(duì)伍的工作激情和責(zé)任心。二是基層普遍反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他部門安排專項(xiàng)工作都有專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，且經(jīng)費(fèi)下?lián)芗皶r(shí)，有效推進(jìn)了工作的進(jìn)展和完成，但民政部門只安排工作沒有經(jīng)費(fèi)，加重了基層的抱怨情緒。
(六)工作績(jī)效存在“三個(gè)不優(yōu)”
1．工作效率不優(yōu)。由于人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，工作效率普遍偏低，制約了民政工作精細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化，以及長(zhǎng)期以來粗放式管理，導(dǎo)致民政業(yè)務(wù)工作質(zhì)量不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在“工作效果自我評(píng)價(jià)”方面，14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有60%的認(rèn)為“一般”。
2．工作質(zhì)量不優(yōu)。人少事多，工作量大，另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)還安排其它工作，不得不擠占時(shí)間從事民政以外的工作，致使民政部門安排的工作任務(wù)不能按時(shí)按質(zhì)完成，工作的規(guī)范性和規(guī)范化建設(shè)水平低，致使工作被動(dòng)應(yīng)付，質(zhì)量不優(yōu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上級(jí)民政部門布置的工作任務(wù)，只是一般性的應(yīng)付和基本完成，30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)表示沒精力抓。
3．工作落實(shí)不優(yōu)。由于多方面的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦對(duì)上級(jí)民政部門安排的工作任務(wù)難以落實(shí)，有些工作需要一而再、再而三的催促才能完成，有些工作甚至是不了了之。
(一)增加人員，配齊配強(qiáng)民政干部。山區(qū)縣市區(qū)山大人稀，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和工作量配備工作人員，人口在1萬人左右的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)配2—3人，人口在2萬人—3.5萬人的中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，配4人，人口在3.5萬人以上的大鄉(xiāng)鎮(zhèn)配5人。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制緊且大量空編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)普遍缺人，難以充實(shí)民政力量，而公益性崗位是臨時(shí)救助政策，有三年一換的明確規(guī)定。建議省廳爭(zhēng)取省政府支持，改公益性崗位人員為社工，采取靈活用工方式或購買服務(wù)方式，按全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模及需要補(bǔ)充人員，劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由縣市區(qū)統(tǒng)一擇優(yōu)招考，從根本上解決人少事多的問題
(二)保障經(jīng)費(fèi)，改善民政工作環(huán)境。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和工作量安排民政工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排資金2萬元，中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排5萬元，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排7萬元。民政工作經(jīng)費(fèi)主要用于：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部參加上級(jí)民政部門培訓(xùn)和考察學(xué)習(xí)；二是村干部民政業(yè)務(wù)培訓(xùn)；三是民政政策宣傳經(jīng)費(fèi)；四是走村入戶、定期核查各種民政對(duì)象和救災(zāi)的交通費(fèi)用。資金來源可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排一部分、區(qū)級(jí)民政部門補(bǔ)助一部分、省廳以獎(jiǎng)代補(bǔ)補(bǔ)充一部分。
(三)提高待遇，穩(wěn)定基層民政隊(duì)伍。鑒于區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)供養(yǎng)負(fù)擔(dān)重，財(cái)力不足，民政干部待遇低，尤其是民政社工的待遇低，人心不穩(wěn)，工作積極性不高，建議省廳按鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工每人3—4萬元補(bǔ)助資金，從根本上解決區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)力不足的根本問題，提高民政基層工作人員的工資福利待遇，保持民政隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定性和民政工作的連續(xù)性。
(四)加強(qiáng)培訓(xùn)，提升干部隊(duì)伍素質(zhì)。加強(qiáng)民政業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有組織有計(jì)劃地加大對(duì)鎮(zhèn)民政干部的培訓(xùn)力度，建立定期培訓(xùn)制度和新上任民政干部培訓(xùn)制度，通過開展系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們及時(shí)掌握民政業(yè)務(wù)知識(shí)，提高業(yè)務(wù)能力與服務(wù)水平。同時(shí)建議省廳加大對(duì)基層民政干部的培訓(xùn)力度，把培訓(xùn)范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理員，開展民政實(shí)務(wù)培訓(xùn)和參觀考察，拓展他們的視野和知識(shí)面，著力建設(shè)一支學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型基層民政干部隊(duì)伍。
[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；融資；原因；對(duì)策
1鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資困境成因
1.1內(nèi)部因素。1.1.1對(duì)信用建設(shè)重視程度不夠。第一，銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的主要參考標(biāo)準(zhǔn)就是企業(yè)的信用等級(jí)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)于大企業(yè)來說，較多的關(guān)注都放在了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況和盈利能力等方面，這種情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者會(huì)忽視對(duì)企業(yè)自身信用體系的建設(shè)；第二，信用建設(shè)認(rèn)知不夠，對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)完善企業(yè)信用等級(jí)狀況這一工作不夠配合，使銀行記錄和完善企業(yè)信用等級(jí)的工作難度加大；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)模較小，而且分布相對(duì)零散，這就加大了銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信用信息采集的難度。1.1.2內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度的滯后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍規(guī)模較小且大部分為私營(yíng)企業(yè)，普遍存在企業(yè)內(nèi)部分工及財(cái)務(wù)權(quán)責(zé)不夠明確等問題，主要表現(xiàn)在以下方面：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于規(guī)模較小、賬務(wù)不多而更傾向于雇傭代賬會(huì)計(jì)，相比駐廠會(huì)計(jì)，代賬會(huì)計(jì)對(duì)企業(yè)賬務(wù)處理不夠及時(shí)，這可能會(huì)導(dǎo)致會(huì)計(jì)做賬時(shí)發(fā)生偏差。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇傭的會(huì)計(jì)人員普遍學(xué)歷較低，且專業(yè)素養(yǎng)不高，這也是造成會(huì)計(jì)資料不完整，記賬科目不完整，賬目不夠清晰的主要原因之一。第三，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的在崗會(huì)計(jì)人員都是高層領(lǐng)導(dǎo)者的親屬或好友，這種現(xiàn)象也造成了企業(yè)財(cái)務(wù)賬目管理上的不嚴(yán)謹(jǐn)性，也可能會(huì)加大對(duì)企業(yè)現(xiàn)金流和銀行存款控制的隨意性。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多對(duì)企業(yè)現(xiàn)金、存貨、應(yīng)收賬款和成本費(fèi)用等方面管理制度不嚴(yán)謹(jǐn)，這就可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)兩種極端：資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難或是有大量閑置資金沒有得以運(yùn)用，還有可能會(huì)造成產(chǎn)生壞賬等后果。1.1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)整體規(guī)模偏小，創(chuàng)新能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模偏小主要原因是開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的企業(yè)所有者大多數(shù)是當(dāng)?shù)鼐用?，其中不乏很多農(nóng)民，而這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員普遍素養(yǎng)達(dá)不到一定高度，且目光不夠長(zhǎng)遠(yuǎn)。這種現(xiàn)象下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平會(huì)相對(duì)滯后。企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大也受到局部限制。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)新能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，主要表現(xiàn)有：第一，企業(yè)創(chuàng)立者和高層管理者的創(chuàng)新意識(shí)薄弱，忽視了企業(yè)技術(shù)、產(chǎn)品等創(chuàng)新重要性，而領(lǐng)導(dǎo)者創(chuàng)新意識(shí)的不足致使下屬工作人員在工作中也是嚴(yán)重缺乏創(chuàng)新概念，可能會(huì)一直錯(cuò)誤的認(rèn)為保持一貫做法就可以達(dá)到對(duì)企業(yè)發(fā)展的期望；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍客觀條件都是企業(yè)規(guī)模較小，產(chǎn)品單一，給員工的福利待遇不夠吸引人，這也直接導(dǎo)致企業(yè)留不住人才，吸引不來能夠有效創(chuàng)新的精英；第三，雖然現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)商品是有銷路的，大多數(shù)是在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)也在當(dāng)?shù)劁N售，有效節(jié)約了運(yùn)輸成本，經(jīng)濟(jì)效益也并不低下，但是市場(chǎng)份額的擴(kuò)大等方面的發(fā)展受到限制。隨著社會(huì)的發(fā)展和國(guó)有企業(yè)的進(jìn)步，創(chuàng)新將會(huì)是企業(yè)給予足夠重視的部分。1.2外部因素。1.2.1國(guó)家法律和經(jīng)濟(jì)政策的不完善。從國(guó)家法律和經(jīng)濟(jì)政策的角度來看，第一，國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的扶持力度不夠，國(guó)家在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信用管理規(guī)范》之后到現(xiàn)今為止還沒有公布其他針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的法律法規(guī)。國(guó)家法律文件的不夠系統(tǒng)全面，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的融資顯得很被動(dòng)，在發(fā)展的道路上沒有被保駕護(hù)航的安全感；第二，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多采取鼓勵(lì)政策，而實(shí)際經(jīng)濟(jì)幫助和具體政策未能落實(shí)到實(shí)處，國(guó)家在這方面可督促政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以適當(dāng)方式進(jìn)行指導(dǎo)，如定期開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)指導(dǎo)座談會(huì)、融資交流大會(huì)等；第三，中國(guó)人民銀行《貸款通則》第61條明確規(guī)定，企業(yè)之間不得違反國(guó)家規(guī)定辦理借貸或者變相借貸融資業(yè)務(wù)。國(guó)家這種不允許企業(yè)之間的相互借貸的條例規(guī)定的存在，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資又少了一條途徑。這也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨著融資渠道單一的困境。1.2.2為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量較少及“慎貸”現(xiàn)象普遍。我國(guó)的商業(yè)銀行更愿意服務(wù)于大型的企業(yè)，另外，商業(yè)銀行的貸款流程比較長(zhǎng)，這并不適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)資金及時(shí)性的需求。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的企業(yè)信用情況而言，銀行很難通過一般的途徑取得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)真實(shí)財(cái)務(wù)信息以及償還貸款能力的信息。為了規(guī)避自身的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和降低運(yùn)營(yíng)成本，只能選擇減少給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款額度。1.2.3民間融資的不規(guī)范性。民間融資已經(jīng)是一種普遍存在的融資方式，并且在我國(guó)整個(gè)金融體系中，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中占有絕對(duì)份額。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過銀行等金融機(jī)構(gòu)獲取貸款比較困難時(shí)，民間融資途徑就成了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資金需求的“及時(shí)雨”?，F(xiàn)今，民間借貸已經(jīng)日漸發(fā)展起來，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)重要的融資渠道之一。但民間融資大多存在高風(fēng)險(xiǎn)，一方面以高息吸收資金，另一方面以更高利率借出資金，隨時(shí)可能面臨著無法收回本息的風(fēng)險(xiǎn)。
2改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資困境的建議
2.1加快對(duì)自身不足的改善。2.1.1加強(qiáng)企業(yè)信用建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在注重企業(yè)盈利能力的同時(shí)，應(yīng)該同樣關(guān)注企業(yè)信用體系的建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)積極學(xué)習(xí)法律知識(shí)，樹立誠(chéng)信意識(shí)，按時(shí)償還自己的債務(wù)，將誠(chéng)信落實(shí)到日常經(jīng)營(yíng)的實(shí)處。企業(yè)管理者應(yīng)督促財(cái)務(wù)部門與其他各部門積極溝通，熟知企業(yè)經(jīng)營(yíng)流程，嚴(yán)格按照法律法規(guī)及企業(yè)內(nèi)部要求做好現(xiàn)金、應(yīng)收賬款等方面的管理。企業(yè)應(yīng)積極配合銀行等金融機(jī)構(gòu)記錄企業(yè)的信用等級(jí)信息，大力支持銀行等金融機(jī)構(gòu)這方面的工作，既有利于銀行工作的開展，也會(huì)方便日后貸款的順利申請(qǐng)。2.1.2優(yōu)化內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在努力改善融資難問題時(shí)要記得優(yōu)化內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，其中很重要的一點(diǎn)是要做到科學(xué)管理、有效管理。管理者應(yīng)盡量雇傭?qū)I(yè)素養(yǎng)相對(duì)高的財(cái)務(wù)人員，并且建立一個(gè)能提高員工熱情的、公平公正的工作模式以及能有效激勵(lì)員工積極性提高自身專業(yè)素養(yǎng)的晉升制度。另外領(lǐng)導(dǎo)層要時(shí)刻關(guān)注財(cái)務(wù)工作人員的工作狀態(tài)和心態(tài)，給予正確的引導(dǎo)，確保財(cái)務(wù)工作中財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的合法性、真實(shí)性。堅(jiān)決不去觸碰做假賬等一系列違法行為。2.1.3擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，提高創(chuàng)新能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍規(guī)模較小，創(chuàng)新意識(shí)薄弱，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不夠。要改變這種狀況，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)至少做到以下幾點(diǎn)：第一，樹立創(chuàng)新意識(shí)，引進(jìn)創(chuàng)新性人才，加強(qiáng)對(duì)制度、內(nèi)部管理、生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品方面的創(chuàng)新。第二，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者不要盲目攀比利潤(rùn)的增加，目光要放得長(zhǎng)遠(yuǎn)一點(diǎn)，努力加強(qiáng)企業(yè)自身實(shí)力，提高企業(yè)的融資資質(zhì)，才能更好地從外部融資。第三，企業(yè)無關(guān)乎規(guī)模大小，都應(yīng)該擁有自己的企業(yè)文化，好的企業(yè)文化能有效帶動(dòng)員工工作積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也不例外，應(yīng)努力加強(qiáng)企業(yè)自身的文化建設(shè)，這會(huì)為企業(yè)提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力提供精神支持。2.2優(yōu)化外部融資渠道。2.2.1國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)予引導(dǎo)以及政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)適當(dāng)扶持。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資比較困難，建議國(guó)家適當(dāng)充當(dāng)一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資大方向的“指路明燈”，例如出臺(tái)針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的法律法規(guī)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資以實(shí)質(zhì)性的幫助；在一定程度上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)減免稅收等等。另外政府應(yīng)在國(guó)家給出的大方向下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具體融資的方式方法等方面給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以引導(dǎo)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者大多是農(nóng)民或者當(dāng)?shù)鼐用?，目光看得不夠長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)國(guó)家政策了解也不夠及時(shí)充分，稍有盈利就覺得企業(yè)經(jīng)營(yíng)得當(dāng)，這種情況很容易盲目發(fā)展，可能會(huì)加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已出現(xiàn)的融資難的問題?？梢娻l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展不僅需要政府出面進(jìn)行指導(dǎo)，還需要政府后續(xù)積極主動(dòng)的行使監(jiān)督職能。2.2.2促進(jìn)國(guó)家對(duì)金融機(jī)構(gòu)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信貸體制的改革。要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資困難的問題，應(yīng)積極促進(jìn)國(guó)家對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信貸體制的改革。建議具體可以從以下幾個(gè)方面著手：（1）從思想觀念上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以引導(dǎo)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者普及誠(chéng)信意識(shí)，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信用建設(shè)的重要性，曉之以情，動(dòng)之以理，適當(dāng)時(shí)候也要定立關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加強(qiáng)信用建設(shè)的硬性要求，如有必要后期可強(qiáng)制實(shí)施；（2）鑒于存在銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)申請(qǐng)貸款審批流程把控嚴(yán)格的情況，應(yīng)制定銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資金上的相關(guān)扶持政策，既能緩解銀行等金融機(jī)構(gòu)方面的為難，也能緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在銀行等金融機(jī)構(gòu)借款的困難處境。2.2.3鼓勵(lì)民間融資方式并加以規(guī)范。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來說，基本都達(dá)不到上市標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)行債券的條件，而且由于信用等級(jí)信息不全面，從銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款這條融資渠道也比較困難，另外銀行等金融機(jī)構(gòu)提供的貸款資金也是有限的。而民間資本市場(chǎng)這一融資渠道就能很好的為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)解決融資的問題。這種非正式的融資活動(dòng)包括民間借貸和私募股本。除了從銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款這種融資方式之外，民間借貸和私募股本對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來說起到了很大的資金補(bǔ)充作用。建議國(guó)家與其看著民間融資活動(dòng)屢禁不止，不如盡快建立相關(guān)法律法規(guī)來加以規(guī)范民間資本市場(chǎng)，用以更好地引導(dǎo)民間融資。同時(shí)地方政府也應(yīng)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一些稅收優(yōu)惠等政策支持，成立相關(guān)職能部門為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)搞活資金流通。為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供一個(gè)健康的、有秩序的民間融資渠道，真正緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資難的問題。
作者:王辛玉 邵冠男 單位:吉林師范大學(xué)
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【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃 統(tǒng)籌發(fā)展 問題分析
1桐廬縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)規(guī)劃問題分析
1.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題
（1）城鄉(xiāng)化水平落后于工業(yè)化進(jìn)程
桐廬的農(nóng)村工業(yè)化和小城鄉(xiāng)化演變方式形成了與經(jīng)典工業(yè)化、城鄉(xiāng)化不同的演變方式，由此產(chǎn)生了當(dāng)前面臨的問題，如：土地資源集約度不高、鄉(xiāng)村環(huán)境急需整治，人口未能有效向城鄉(xiāng)集中，城鄉(xiāng)化水平滯后于工業(yè)化進(jìn)程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實(shí)施力度不夠，環(huán)境污染的集中處理難度較大。
（2）城鄉(xiāng)功能亟待提升
農(nóng)村的工業(yè)化導(dǎo)致城鄉(xiāng)各功能用地混雜，存在布局不合理現(xiàn)象；城鄉(xiāng)規(guī)模偏小，各項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)比較薄弱，存在功能不完善等問題。
（3）土地資源仍然十分緊張
城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間與資源十分緊缺。需要各級(jí)各層面進(jìn)一步樹立節(jié)約集約利用土地的意識(shí)，通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與布局，整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，加強(qiáng)調(diào)整、改造、挖潛等手段，進(jìn)一步提高土地利用效率。
（4）城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色缺失
在過去的城鄉(xiāng)建設(shè)中，由于缺乏對(duì)城鄉(xiāng)風(fēng)貌和建筑文化的研究，導(dǎo)致地域區(qū)別和建筑文化多樣性的消失，使城鄉(xiāng)的風(fēng)貌趨于雷同，城鄉(xiāng)和村莊面貌缺乏特色和鮮明的個(gè)性。
1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃當(dāng)前存在的問題
（1）規(guī)劃理念的先進(jìn)性和適應(yīng)性不夠
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展理念尚未在城鄉(xiāng)規(guī)劃中全面落實(shí)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制偏重于物質(zhì)空間規(guī)劃，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)要素的規(guī)劃研究不夠，影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合調(diào)控作用的發(fā)揮。規(guī)劃制度受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村的現(xiàn)象還存在。規(guī)劃編制往往注重城鎮(zhèn)發(fā)展速度，忽視提升城市功能質(zhì)量，效率與公平難以兼顧。
（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃的前期研究工作欠佳
城鄉(xiāng)規(guī)劃是空間資源配置的基本手段，要體現(xiàn)其公共政策屬性，體現(xiàn)其前瞻性、科學(xué)性和實(shí)效性，規(guī)劃研究是規(guī)劃工作重要的技術(shù)支撐。我們不僅要重視城鄉(xiāng)空間形態(tài)的規(guī)劃，更要重視形態(tài)層面以外的軟性規(guī)劃，如社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和文化的層面等。因此，更要加強(qiáng)規(guī)劃的先導(dǎo)性研究和綜合研究。
（3）規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性和可行性有待提高
城鄉(xiāng)規(guī)劃的質(zhì)量和水平有待進(jìn)一步提高。部分規(guī)劃，特別是鄉(xiāng)村規(guī)劃的前瞻性不強(qiáng)。編制規(guī)劃僅注重遠(yuǎn)期或遠(yuǎn)景的藍(lán)圖，忽視對(duì)發(fā)展時(shí)序的合理安排，沒有很好地處理近期建設(shè)和遠(yuǎn)期發(fā)展、遠(yuǎn)景控制的關(guān)系。對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新問題，如市場(chǎng)化進(jìn)程加快、流動(dòng)人口激增、老齡化社會(huì)迫近、小汽車進(jìn)入家庭等，缺乏足夠的重視和合理的應(yīng)對(duì)。缺乏規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)分析，城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃等較難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃管理的需要。
（4）城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與不足
城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)公共政策，除了政府、專家還需公眾廣泛參與。目前公眾參與雖已涉及在規(guī)劃編制過程中的民意調(diào)查、規(guī)劃方案的公示和規(guī)劃實(shí)施階段的公共監(jiān)督等方面，雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與，但公眾參與規(guī)劃聽證、規(guī)劃決策機(jī)制、公眾參與制度等尚未建立。
2 對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的幾點(diǎn)建議
2.1加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的前期研究
（1）深入研究“十二五”期間桐廬縣新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)制訂桐廬縣新型城市化“十二五”發(fā)展規(guī)劃。
（2）加強(qiáng)城市功能品質(zhì)提升研究。找尋未來城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，深入把握產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市升級(jí)的方向所在、動(dòng)力所在，結(jié)合重大建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目，布局城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)空間，提升城鄉(xiāng)空間品質(zhì)和功能品質(zhì)。
（3）加快區(qū)域空間協(xié)調(diào)規(guī)劃編制工作。積極配合杭州市做好杭州大都市經(jīng)濟(jì)圈的各類空間規(guī)劃，做好本縣規(guī)劃與都市圈規(guī)劃的對(duì)接融合。
（4）利用杭州大都市圈軌道交通規(guī)劃研究的契機(jī)，加快桐廬縣軌道交通的前期研究工作，在兩地空間規(guī)劃中做好輕軌廊道的預(yù)留。
2.2 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制全覆蓋
2.2.1 科學(xué)編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃
應(yīng)在桐廬縣域總體規(guī)劃得指導(dǎo)下，組織編制《桐廬縣城鄉(xiāng)發(fā)展空間布局規(guī)劃》，規(guī)劃將桐廬全域作為一個(gè)整體，整合城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局形態(tài)，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)分工，明確一、二、三產(chǎn)業(yè)的空間布局；合理框定近遠(yuǎn)期城鄉(xiāng)用地規(guī)模，明確劃定城鄉(xiāng)生態(tài)空間，維持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。
2.2.2 全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋
認(rèn)真落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋任務(wù)，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)。一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，加快推進(jìn)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域規(guī)劃、村規(guī)劃的編制工作。二是加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，實(shí)現(xiàn)全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地控規(guī)全覆蓋。
2.2.3 重視城市設(shè)計(jì)和城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色規(guī)劃
在規(guī)劃編制過程中，通過城市設(shè)計(jì)的手法，編制風(fēng)貌特色規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化、提升城鄉(xiāng)形象，避免“千村一面”，統(tǒng)籌與突出城鄉(xiāng)建設(shè)特色。建議組織編制《桐廬整體風(fēng)貌研究》，把握桐廬風(fēng)貌特色，指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)。
2.3加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理
2.3.1、加快城鄉(xiāng)規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)
現(xiàn)行鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃管理主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土資源所履行管理職能，這種管理以土地管理為核心，缺乏城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效引導(dǎo)。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設(shè)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理辦公室，或在現(xiàn)有基礎(chǔ)上落實(shí)規(guī)劃專職管理人員，保證每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)配備1名以上熟悉村鎮(zhèn)規(guī)劃編制管理的技術(shù)人員。負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)規(guī)劃的制定、實(shí)施和各方面的意見，從而真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的城鄉(xiāng)全面覆蓋。
2.3.1 拓展規(guī)劃管理的手段，建立激勵(lì)機(jī)制
鼓勵(lì)規(guī)劃管理人員理論聯(lián)系實(shí)際，通過管理實(shí)踐提升理論水平，建立規(guī)劃管理論壇，開展有關(guān)規(guī)劃管理調(diào)研的有獎(jiǎng)?wù)魑幕顒?dòng)；三是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)調(diào)研。定期組織規(guī)劃管理人員，尤其是基層規(guī)劃管理隊(duì)伍，向先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)和交流，積累城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，提升管理水平。
2.3.2建立定期或不定期人才、技術(shù)支持制度
建議建立定期或不定期人才、技術(shù)支持制度?？刹捎枚喾N形式加強(qiáng)杭州市區(qū)對(duì)桐廬縣的人才、技術(shù)支持力度。如對(duì)規(guī)劃方案的編制、評(píng)審，或邀請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員掛職鍛煉、規(guī)劃專家給鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃管理人員講課培訓(xùn)、作為鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展的長(zhǎng)期顧問等。
2.4 創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施管理
2.4.1理順城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理體制
依法推進(jìn)規(guī)劃管理全覆蓋。推進(jìn)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實(shí)施管理，完善規(guī)劃選址管理，加強(qiáng)重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的布局調(diào)控。建立城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一管理的體制。規(guī)劃工作重點(diǎn)由以城市為中心，向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變。
2.4.2創(chuàng)新規(guī)劃審查制度
為進(jìn)一步加強(qiáng)桐廬縣城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理工作，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃與設(shè)計(jì)水平，全面提高城鄉(xiāng)整體建設(shè)水平，盡快提升城鄉(xiāng)整體形象，建議按照“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與”這一原則的嚴(yán)格執(zhí)行，完善設(shè)計(jì)單位庫與專家?guī)?，定期邀?qǐng)專家進(jìn)行審查把關(guān)。規(guī)劃與設(shè)計(jì)方案一旦形成，立即通過新聞媒體出具公告，向社會(huì)進(jìn)行規(guī)劃公示，通過向民眾廣泛征求意見、科學(xué)采納建議來完善規(guī)劃與設(shè)計(jì)水平。