時(shí)間：2022-07-12 07:21:01
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關(guān)鍵詞:旅行社行業(yè)問(wèn)題;《旅行社條例》;疑問(wèn)與思考
中圖分類號(hào):F59
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1672-3198(2010)05-0260-02
1 旅行社行業(yè)問(wèn)題
中國(guó)旅行社行業(yè)先后經(jīng)歷了政治接待、民間外交、創(chuàng)匯外貿(mào)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)等多個(gè)發(fā)展階段。無(wú)論從經(jīng)營(yíng)范圍、接待人數(shù)、旅行社數(shù)量還是外匯收入上來(lái)說(shuō)都取得了很大的成績(jī),但是旅游業(yè)在高速發(fā)展的同時(shí),卻在以一種粗放的、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的方式發(fā)展,并且出現(xiàn)了一系列市場(chǎng)問(wèn)題,主要表現(xiàn)在旅行社企業(yè)之間低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)以及“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象充斥旅行社市場(chǎng),嚴(yán)重危害旅游者的合法權(quán)益。
如何才能從根本上杜絕我國(guó)旅行社市場(chǎng)面臨的侵害旅游者利益,不健康的價(jià)格策略,使“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”等長(zhǎng)期困擾行業(yè)發(fā)展的“頑疾”退出市場(chǎng)成為行業(yè)面臨的迫切問(wèn)題。本人認(rèn)為低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”等現(xiàn)象根源于我國(guó)旅行社行業(yè)的運(yùn)作模式,圖1為旅行社運(yùn)作關(guān)系圖,無(wú)論在每個(gè)環(huán)節(jié)上都有可能產(chǎn)生現(xiàn)如今擾亂市場(chǎng)秩序的行為。
圖1旅行社運(yùn)作關(guān)系圖
從旅行社方面來(lái)看,各旅行社在業(yè)務(wù)上從產(chǎn)品開發(fā)到組團(tuán)乃至接待全方位出擊,并無(wú)批發(fā)、零售的主營(yíng)差異。加之旅行社產(chǎn)品的特性和市場(chǎng)主體過(guò)多,面對(duì)同一目標(biāo)市場(chǎng)開展經(jīng)營(yíng)的旅行社多是在低層次上展開價(jià)格競(jìng)爭(zhēng),而服務(wù)質(zhì)量卻在直線下滑。旅行社為了維持生存采取“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”等低價(jià)策略,當(dāng)旅行社與旅游者之間發(fā)生合同關(guān)系時(shí),旅行社卻未把質(zhì)價(jià)不符、產(chǎn)品線路和具體服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在合同上明確說(shuō)明,而基本上是含糊其辭、蒙蔽消費(fèi)者。且在實(shí)際操作中,因?yàn)槠跫s的不完全性、旅游者維權(quán)意識(shí)薄弱,違背合同的條款、利用合同漏洞的行為時(shí)有發(fā)生,致使違規(guī)行為屢禁不止,旅游合同糾紛不斷。另一方面,旅行社在“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”這種價(jià)格策略下,將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給地接社和導(dǎo)游,要求導(dǎo)游墊支團(tuán)款,出現(xiàn)了“買團(tuán)賣團(tuán)”的現(xiàn)象。
從導(dǎo)游方面來(lái)看,導(dǎo)游基本處于無(wú)工資、無(wú)福利,卻有很多支出的狀況,旅行社在“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的運(yùn)作模式下,旅行社拉攏游客,為保證收支平衡,要求導(dǎo)游支付人頭費(fèi),而導(dǎo)游從自身來(lái)講,只能將目光投向旅游購(gòu)物企業(yè)、旅游景點(diǎn)、增加自費(fèi)項(xiàng)目,誘導(dǎo)游客購(gòu)物、參加自費(fèi)項(xiàng)目等“非?！笔侄蝸?lái)獲取回扣,獲取自己收入,最終危害旅游者的切身利益。
從旅游者方面來(lái)看,旅游者不能理性消費(fèi),維權(quán)意識(shí)薄弱。旅行社價(jià)值鏈的最底層是導(dǎo)游,在游客面前導(dǎo)游代表整個(gè)旅行社的形象,而其為保證自己的收入只能做出危害旅游者的行為,導(dǎo)致游客的投訴數(shù)量不斷增加。
旅行社運(yùn)作過(guò)程中的復(fù)雜關(guān)系,每個(gè)環(huán)節(jié)都需要改進(jìn),只有運(yùn)作模式發(fā)生改變才有可能遏制旅行社市場(chǎng)上的諸多問(wèn)題。旅行社運(yùn)作方式的改變需要兩方面的壓力,旅行社產(chǎn)品是有一系列元素組合而成的,只要一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生問(wèn)題就會(huì)影響到整個(gè)產(chǎn)品,政府方面可以制定一系列針對(duì)上述環(huán)節(jié)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),讓旅行社產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量可以有標(biāo)準(zhǔn)可依,也便于旅游者和政府管理部門監(jiān)督檢查。另一方面,旅行社要尊重游客的知情權(quán),通過(guò)合同形式將旅游行程,購(gòu)物次數(shù),住宿用餐標(biāo)準(zhǔn)明確說(shuō)明并清楚告知游客。同時(shí),需要游客自下而上的維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)。
當(dāng)然,我國(guó)旅行社投訴處理程序復(fù)雜,維護(hù)自身的合法權(quán)益需要付出的時(shí)間和金錢成本相當(dāng)高,而賠償限額相當(dāng)?shù)?這兩方面的落差也會(huì)致使游客選擇放棄維權(quán),放任侵權(quán)行徑。
旅行社改變運(yùn)作過(guò)程還需要?jiǎng)恿?旅行社作為企業(yè),是以利潤(rùn)為最終目的的,只有未來(lái)模式能創(chuàng)造更多的利潤(rùn)才能促使旅行社主動(dòng)做出改變,使“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”等低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象退出市場(chǎng)。
2 《旅行社條例》的主要變化
《旅行社條例》相對(duì)于《旅行社管理?xiàng)l例》的主要亮點(diǎn)表現(xiàn)在極大地降低了旅行社的進(jìn)入門檻以及加大了旅行社管理、處罰力度。這些修改是在總結(jié)我國(guó)旅行社業(yè)發(fā)展運(yùn)行情況的基礎(chǔ)上,針對(duì)行業(yè)內(nèi)現(xiàn)存問(wèn)題,為更好地適應(yīng)、規(guī)范行業(yè)發(fā)展需要而進(jìn)行的。
針對(duì)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、零負(fù)團(tuán)費(fèi)等擾亂市場(chǎng)秩序的行為,《旅行社條例》專門作出了扭轉(zhuǎn)旅行社低價(jià)模式的相關(guān)規(guī)定。我們按照上文的旅行社運(yùn)作關(guān)系圖來(lái)看《旅行社條例》相關(guān)條款,從旅行社方面來(lái)看,《旅行社條例》在旅行社經(jīng)營(yíng)方面規(guī)定:旅行社不得以低于旅游成本的報(bào)價(jià)招徠旅游者;未經(jīng)旅游者同意,旅行社不得在旅游合同約定之外提供其他有償服務(wù);旅行社在與旅游者簽訂旅游合同時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)旅游合同的具體內(nèi)容作出真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的說(shuō)明;對(duì)旅游合同解釋有爭(zhēng)議的,要做出有利于旅游者的解釋。這些規(guī)定是從旅行社招徠旅游者即業(yè)務(wù)的第一環(huán)節(jié)進(jìn)行的規(guī)定,可以從源頭上遏制低價(jià)模式。另外還在合同、委托、導(dǎo)游服務(wù)等業(yè)務(wù)過(guò)程上做出了嚴(yán)格規(guī)定,規(guī)定旅行社與游客簽訂的旅游合同,由于游客投訴的主要問(wèn)題就是導(dǎo)游增加購(gòu)物次數(shù)獲得回扣,因此《條例》規(guī)定必須就旅游者應(yīng)當(dāng)交納的旅游費(fèi)用及交納方式、旅行社安排的購(gòu)物次數(shù)和停留時(shí)間及購(gòu)物場(chǎng)所的名稱、需要旅游者另行付費(fèi)的游覽項(xiàng)目及價(jià)格等,做出明確約定。旅行社與導(dǎo)游之間的利益關(guān)系方面,《條例》也規(guī)定旅行社要支付給導(dǎo)游不低于最低標(biāo)準(zhǔn)的工資,緩和了導(dǎo)游與旅行社的關(guān)系,進(jìn)一步可以減少導(dǎo)游做出有害于旅游者的行為。
從導(dǎo)游方面來(lái)看,《條例》規(guī)定導(dǎo)游不得欺騙、脅迫旅游者購(gòu)物或者參加需要另行付費(fèi)的游覽項(xiàng)目等。針對(duì)導(dǎo)游與旅行社之間的利害關(guān)系,規(guī)定旅行社不得要求導(dǎo)游接待低于成本報(bào)價(jià)的團(tuán)隊(duì)。從旅游者方面來(lái)看,《條例》較《管理?xiàng)l例》對(duì)于旅游者投訴的問(wèn)題做出了更為細(xì)致明確的說(shuō)明。
對(duì)于旅行社違反上述規(guī)定,《旅行社條例》做出了較《旅行社管理?xiàng)l例》更為嚴(yán)厲的懲處措施,以規(guī)范旅行社的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。
可是,我們何以認(rèn)為《旅行社條例》可以根除旅行社的行業(yè)問(wèn)題,推動(dòng)旅行社業(yè)的健康發(fā)展呢?在《條例》中規(guī)定旅行社不能以低于成本報(bào)價(jià)招徠旅游者,但是早在1996年《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第三十六條就規(guī)定旅行社不得以低于正常成本價(jià)的價(jià)格參與競(jìng)銷,難道只因?yàn)椤稐l例》對(duì)于這種違規(guī)行為的處罰更為嚴(yán)厲,行業(yè)的低價(jià)運(yùn)作模式就可以消除嗎?除此之外,由下表我們可以看到《條例》與《管理?xiàng)l例》在經(jīng)營(yíng)和處罰方面的內(nèi)容,在大多數(shù)對(duì)照點(diǎn)上都有涉及,也就是說(shuō)在《條例》上的禁止性規(guī)定《管理?xiàng)l例》上也有說(shuō)明,可是并沒(méi)有產(chǎn)生效果,這不得不讓人們產(chǎn)生疑慮――《條例》是否可以依靠這些稍顯細(xì)致、懲處嚴(yán)厲的規(guī)定根治行業(yè)問(wèn)題?
對(duì)于違規(guī)行為的處罰問(wèn)題,是否能夠貫徹徹底也是值得探討的。雖說(shuō)《條例》較《管理?xiàng)l例》對(duì)于各項(xiàng)違規(guī)行為的懲處問(wèn)題進(jìn)行了較為細(xì)致的說(shuō)明,但是在現(xiàn)實(shí)的操作層面上的問(wèn)題并沒(méi)有進(jìn)行說(shuō)明,比如說(shuō)處罰的執(zhí)行方是誰(shuí),處罰的具體程序等。況且旅行社產(chǎn)品是體驗(yàn)性產(chǎn)品,旅游產(chǎn)品的質(zhì)量是由一系列環(huán)節(jié)構(gòu)成的,而對(duì)于產(chǎn)品的質(zhì)量是否合格,是應(yīng)該有具體的標(biāo)準(zhǔn)的,否則無(wú)法進(jìn)行懲處,也會(huì)產(chǎn)生某些旅行社與政府官員勾結(jié)的現(xiàn)象。即使是可以明確判定旅游產(chǎn)品質(zhì)量有問(wèn)題,《條例》規(guī)定的處罰措施與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條“經(jīng)營(yíng)者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的,應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失,增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)買商品的價(jià)款或者接受服務(wù)的費(fèi)用的一倍”的條款有出入。因此《條例》與其他相關(guān)法律法規(guī)的銜接也成為新條例的問(wèn)題。
3 《條例》的實(shí)際效果
3.1 旅游產(chǎn)品漲價(jià)
為避免觸犯《條例》,旅行社部分線路產(chǎn)品價(jià)格大幅漲價(jià)。如北京神舟國(guó)旅2010年1月泰國(guó)旅游線路價(jià)格為2780-4180元/人,并且承諾價(jià)格為2880元/人的線路不強(qiáng)制購(gòu)物,但是會(huì)有自費(fèi)景點(diǎn),價(jià)格為600元/人。而在2009年5月前此線路報(bào)價(jià)大致為2000元/人左右甚至更低,可見旅行社產(chǎn)品線路價(jià)格有一定幅度的上漲。
旅行社規(guī)范旅游產(chǎn)品報(bào)價(jià),合理漲價(jià),有利于旅行社合法有序競(jìng)爭(zhēng),為消費(fèi)者提供透明的旅游消費(fèi)環(huán)境。旅行社漲價(jià)或許無(wú)法避免,但是各旅行社旅游產(chǎn)品報(bào)價(jià)具有差異性與競(jìng)爭(zhēng)性,為了應(yīng)對(duì)《條例》,如果旅行社結(jié)成價(jià)格聯(lián)盟,謀劃集體漲價(jià),顯然又會(huì)侵害旅游者的利益。
3.2 投訴數(shù)量
2009年第一季度北京市旅行社服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理所公示的15件質(zhì)量投訴,《旅行社條例》實(shí)施后,2009年第二季度(3-5月)正式立案受理旅游者對(duì)旅行社的有效投訴15件,共涉及14家旅行社。游客集中反映的突出問(wèn)題是:導(dǎo)游員擅自壓縮旅游行程、頻頻增加購(gòu)物次數(shù)、引導(dǎo)游客進(jìn)入“老鄉(xiāng)店”購(gòu)買假、冒、偽、劣商品問(wèn)題的9件;反映減少游覽景點(diǎn)、導(dǎo)游不盡職責(zé)的2件;反映由于組、地兩社導(dǎo)游員之間發(fā)生肢體互毆進(jìn)而侵害游客權(quán)益的1件;反映出境游購(gòu)物問(wèn)題的2件;反映出境未成行的1件?？梢姟稐l例》開始實(shí)施投訴數(shù)量并未大幅度減少。
4 疑問(wèn)與思考
4.1 與相關(guān)法的銜接
《條例》的法力效力層次偏低,一旦發(fā)生旅游合同糾紛或其他賠償問(wèn)題,會(huì)根據(jù)相關(guān)上位法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行裁決。因此《條例》各條款內(nèi)容與其他法律法規(guī)的銜接是引發(fā)問(wèn)題的導(dǎo)火索。如上文提到的產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題賠償金問(wèn)題,《條例》規(guī)定的賠償金額與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》確定的金額不一致。
4.2 可操作性
《條例》一些條款過(guò)于格式化,缺乏彈性不靈活,實(shí)操性不強(qiáng)。法律責(zé)任一章內(nèi)容,處罰力度甚至可以大于企業(yè)的注冊(cè)資本,當(dāng)然這可以使企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng),令旅行社市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰,但是在我國(guó)投訴程序復(fù)雜、成本過(guò)高、監(jiān)督檢查方和處罰方不明的環(huán)境下,這樣的處罰條款是否真的能起到預(yù)期的目的呢?
4.3 法律公平性
合理的分工體系是旅行社市場(chǎng)健康發(fā)展的必要條件,對(duì)于分工體系下的各類旅行社的法律法規(guī)責(zé)任也不盡相同,籠統(tǒng)地說(shuō)旅行社經(jīng)營(yíng)商的法律責(zé)任要大于旅行社商,因此,要想我國(guó)旅行社市場(chǎng)盡早形成合理的分工體系,《條例》應(yīng)加以引導(dǎo),將各類旅行社的法律法規(guī)責(zé)任區(qū)別對(duì)待。
5 結(jié)語(yǔ)
不可否認(rèn),《條例》修訂的出發(fā)點(diǎn)是為了解決行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)存在的頑疾,可以說(shuō)對(duì)擾亂市場(chǎng)秩序的行為有一定程度的遏制作用,但是《條例》畢竟是規(guī)則性條款,未通過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)就開始實(shí)施,不免會(huì)發(fā)生侵害旅游企業(yè)利益或者讓不法旅游企業(yè)有機(jī)會(huì)利用條款漏洞危害旅游者的行為,因此要徹底走出行業(yè)困境,一方面需要建立起健全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的制度化環(huán)境,另一方面,旅游企業(yè)要有自發(fā)形成合理分工體系的動(dòng)力和能力,才能從根本上規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境,杜絕危害旅游市場(chǎng)健康發(fā)展的行為。
參考文獻(xiàn)
[1]張晨.旅游業(yè)“檸檬市場(chǎng)”現(xiàn)象及其規(guī)避對(duì)策[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2005,(5):20-21.
第二條本條例適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的旅行社和外國(guó)旅行社在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的常駐機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱外國(guó)旅行社常駐機(jī)構(gòu)）。
第三條本條例所稱旅行社，是指有營(yíng)利目的，從事旅游業(yè)務(wù)的企業(yè)。
本條例所稱旅游業(yè)務(wù)，是指為旅游者代辦出境、入境和簽證手續(xù)，招徠、接待旅游者，為旅游者安排食宿等有償服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
第四條國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)旅行社的監(jiān)督管理工作。
縣級(jí)以上地方人民政府管理旅游工作的部門按照職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的旅行社的監(jiān)督管理工作。
本條第一款、第二款規(guī)定的部門統(tǒng)稱旅游行政管理部門。
第五條旅行社按照經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍，分為國(guó)際旅行社和國(guó)內(nèi)旅行社。本條例另有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定。
國(guó)際旅行社的經(jīng)營(yíng)范圍包括入境旅游業(yè)務(wù)、出境旅游業(yè)務(wù)、國(guó)內(nèi)旅游業(yè)務(wù)。
國(guó)內(nèi)旅行社的經(jīng)營(yíng)范圍僅限于國(guó)內(nèi)旅游業(yè)務(wù)。
第二章旅行社設(shè)立
第六條設(shè)立旅行社，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：
（一）有固定的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所；
（二）有必要的營(yíng)業(yè)設(shè)施；
（三）有經(jīng)培訓(xùn)并持有省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府旅游行政管理部門頒發(fā)的資格證書的經(jīng)營(yíng)人員；
（四）有符合本條例第七條、第八條規(guī)定的注冊(cè)資本和質(zhì)量保證金。
第七條旅行社的注冊(cè)資本，應(yīng)當(dāng)符合下列要求：
（一）國(guó)際旅行社，注冊(cè)資本不得少于150萬(wàn)元人民幣；
（二）國(guó)內(nèi)旅行社，注冊(cè)資本不得少于30萬(wàn)元人民幣。
第八條申請(qǐng)?jiān)O(shè)立旅行社，應(yīng)當(dāng)按照下列標(biāo)準(zhǔn)向旅游行政管理部門交納質(zhì)量保證金：
（一）國(guó)際旅行社經(jīng)營(yíng)入境旅游業(yè)務(wù)的，交納60萬(wàn)元人民幣；經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)的，交納100萬(wàn)元人民幣。
（二）國(guó)內(nèi)旅行社，交納10萬(wàn)元人民幣。
質(zhì)量保證金及其在旅游行政管理部門負(fù)責(zé)管理期間產(chǎn)生的利息，屬于旅行社所有；旅游行政管理部門按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，可以從利息中提取一定比例的管理費(fèi)。
第九條申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國(guó)際旅行社，應(yīng)當(dāng)向所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理旅游工作的部門提出申請(qǐng)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理旅游工作的部門審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門審核批準(zhǔn)。
申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國(guó)內(nèi)旅行社，應(yīng)當(dāng)向所在地的省、自治區(qū)、直轄市管理旅游工作的部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。
第十條申請(qǐng)?jiān)O(shè)立旅行社，應(yīng)當(dāng)提交下列文件：
（一）設(shè)立申請(qǐng)書；
（二）設(shè)立旅行社可行性研究報(bào)告；
（三）旅行社章程；
（四）旅行社經(jīng)理、副經(jīng)理履歷表和本條例第六條第三項(xiàng)規(guī)定的資格證書；
（五）開戶銀行出具的資金信用證明、注冊(cè)會(huì)計(jì)師及其會(huì)計(jì)師事務(wù)所或者審計(jì)師事務(wù)所出具的驗(yàn)資報(bào)告；
（六）經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所證明；
（七）經(jīng)營(yíng)設(shè)備情況證明。
第十一條旅游行政管理部門收到申請(qǐng)書后，根據(jù)下列原則進(jìn)行審核：
（一）符合旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃；
（二）符合旅游市場(chǎng)需要；
（三）具備本條例第六條規(guī)定的條件。
旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書之日起30日內(nèi)，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定，并通知申請(qǐng)人。
第十二條旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)向經(jīng)審核批準(zhǔn)的申請(qǐng)人頒發(fā)《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》，申請(qǐng)人持《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》向工商行政管理機(jī)關(guān)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
未取得《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》的，不得從事旅游業(yè)務(wù)。
第十三條旅行社變更經(jīng)營(yíng)范圍的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批的旅游行政管理部門審核批準(zhǔn)后，到工商行政管理機(jī)關(guān)辦理變更登記手續(xù)。
旅行社變更名稱、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、法定代表人等或者停業(yè)、歇業(yè)的，應(yīng)當(dāng)?shù)焦ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)辦理相應(yīng)的變更登記或者注銷登記，并向原審核批準(zhǔn)的旅游行政管理部門備案。
第十四條旅游行政管理部門對(duì)旅行社實(shí)行公告制度。公告包括開業(yè)公告、變更名稱公告、變更經(jīng)營(yíng)范圍公告、停業(yè)公告、吊銷許可證公告。
第十五條旅行社每年接待旅游者10萬(wàn)人次以上的，可以設(shè)立不具有法人資格的分社（以下簡(jiǎn)稱分社）。
國(guó)際旅行社每設(shè)立一個(gè)分社，應(yīng)當(dāng)增加注冊(cè)資本75萬(wàn)元人民幣，增交質(zhì)量保證金30萬(wàn)元人民幣；國(guó)內(nèi)旅行社每設(shè)立一個(gè)分社，應(yīng)當(dāng)增加注冊(cè)資本15萬(wàn)元人民幣，增交質(zhì)量保證金5萬(wàn)元人民幣。
旅行社同其設(shè)立的分社應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一財(cái)務(wù)、統(tǒng)一招徠、統(tǒng)一接待。
旅行社設(shè)立的分社，應(yīng)當(dāng)接受所在地的縣級(jí)以上地方人民政府管理旅游工作的部門的監(jiān)督管理。
第十六條外國(guó)旅行社在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立常駐機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門批準(zhǔn)。
外國(guó)旅行社常駐機(jī)構(gòu)只能從事旅游咨詢、聯(lián)絡(luò)、宣傳活動(dòng)，不得經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)。
第三章旅行社經(jīng)營(yíng)
第十七條旅行社應(yīng)當(dāng)按照核定的經(jīng)營(yíng)范圍開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
旅行社在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循自愿、平等、公平、誠(chéng)實(shí)信用的原則，遵守商業(yè)道德。
第十八條旅行社不得采用下列不正當(dāng)手段從事旅游業(yè)務(wù)，損害競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手：
（一）假冒其他旅行社的注冊(cè)商標(biāo)；
（二）擅自使用其他旅行社的名稱；
（三）詆毀其他旅行社的名譽(yù)；
（四）委托非旅行社的單位和個(gè)人經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)；
（五）擾亂旅游市場(chǎng)秩序的其他行為。
第十九條旅行社與其聘用的經(jīng)營(yíng)人員，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，約定雙方的權(quán)利、義務(wù)。
經(jīng)營(yíng)人員未經(jīng)旅行社同意，不得披露、使用或者允許他人使用其所掌握的旅行社商業(yè)秘密。
第二十條旅行社應(yīng)當(dāng)維護(hù)旅游者的合法權(quán)益。
旅行社向旅游者提供的旅游服務(wù)信息必須真實(shí)可靠，不得作虛假宣傳。
第二十一條旅行社組織旅游，應(yīng)當(dāng)為旅游者辦理旅游意外保險(xiǎn)，并保證所提供的服務(wù)符合保障旅游者人身、財(cái)物安全的要求；對(duì)可能危及旅游者人身、財(cái)物安全的事宜，應(yīng)當(dāng)向旅游者作出真實(shí)的說(shuō)明和明確的警示，并采取防止危害發(fā)生的措施。
第二十二條旅行社對(duì)旅游者提供的旅行服務(wù)項(xiàng)目，按照國(guó)家規(guī)定收費(fèi)；旅行中增加服務(wù)項(xiàng)目需要加收費(fèi)用的，應(yīng)當(dāng)事先征得旅游者的同意。
旅行社提供有償服務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向旅游者出具服務(wù)單據(jù)。
第二十三條因下列情形之一，給旅游者造成損失的，旅游者有權(quán)向旅游行政管理部門投訴：
（一）旅行社因自身過(guò)錯(cuò)未達(dá)到合同約定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的；
（二）旅行社服務(wù)未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的；
（三）旅行社破產(chǎn)造成旅游者預(yù)交旅行費(fèi)損失的。
旅游行政管理部門受理旅游者的投訴，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定處理。
第二十四條旅行社為接待旅游者聘用的導(dǎo)游和為組織旅游者出境旅游聘用的領(lǐng)隊(duì)，應(yīng)當(dāng)持有省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府旅游行政管理部門頒發(fā)的資格證書。
第二十五條旅行社組織旅游者出境旅游，應(yīng)當(dāng)選擇有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的依法設(shè)立的、信譽(yù)良好的旅行社，并與之簽訂書面協(xié)議后，方可委托其承擔(dān)接待工作。
因境外旅行社違約，使旅游者權(quán)益受到損害的，組織出境旅游的境內(nèi)旅行社應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，然后再向違約的境外旅行社追償。
第二十六條旅行社招徠、接待旅游者，應(yīng)當(dāng)制作完整記錄，保存有關(guān)文件、資料，以備旅游行政管理部門核查。
第四章外商投資旅行社的特別規(guī)定
第二十七條外商投資旅行社適用本章規(guī)定；本章沒(méi)有規(guī)定的，適用本條例其他有關(guān)規(guī)定。
前款所稱外商投資旅行社，包括外國(guó)旅游經(jīng)營(yíng)者同中國(guó)投資者依法共同投資設(shè)立的中外合資經(jīng)營(yíng)旅行社和中外合作經(jīng)營(yíng)旅行社。
第二十八條中外合資經(jīng)營(yíng)旅行社的注冊(cè)資本最低限額為人民幣400萬(wàn)元。中外合資經(jīng)營(yíng)旅行社的注冊(cè)資本最低限額可以進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整期限由國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門確定。
中外合資經(jīng)營(yíng)旅行社各方投資者的出資比例，由國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門按照有關(guān)規(guī)定確定。
中外合作經(jīng)營(yíng)旅行社的注冊(cè)資本最低限額、各方出資比例，比照適用本條第一款、第二款的規(guī)定。
第二十九條外商投資旅行社的中國(guó)投資者應(yīng)當(dāng)符合下列條件：
（一）是依法設(shè)立的公司；
（二）最近3年無(wú)違法或者重大違規(guī)記錄；
（三）符合國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門規(guī)定的審慎的和特定行業(yè)的要求。
第三十條外商投資旅行社的外國(guó)旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)符合下列條件：
（一）是旅行社或者主要從事旅游經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)；
（二）年旅游經(jīng)營(yíng)總額4000萬(wàn)美元以上；
（三）是本國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員。
第三十一條設(shè)立外商投資旅行社，由中國(guó)投資者向國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門提出申請(qǐng)，并提交本條例第十條規(guī)定的文件和符合本條例第三十條規(guī)定條件的證明文件。國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起60日內(nèi)對(duì)申請(qǐng)審查完畢，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定。予以批準(zhǔn)的，頒發(fā)《外商投資旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可審定意見書》；不予批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請(qǐng)人并說(shuō)明理由。
申請(qǐng)人持《外商投資旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可審定意見書》以及投資各方簽訂的合同、章程向國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門提出設(shè)立外商投資企業(yè)的申請(qǐng)。國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起在有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，對(duì)擬設(shè)立外商投資旅行社的合同、章程審查完畢，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定。予以批準(zhǔn)的，頒發(fā)《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》，并通知申請(qǐng)人向國(guó)務(wù)院旅游行政主管部門領(lǐng)取《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》；不予批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請(qǐng)人并說(shuō)明理由。
申請(qǐng)人憑《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》和《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》向工商行政管理機(jī)關(guān)辦理外商投資旅行社的注冊(cè)登記手續(xù)。
第三十二條外商投資旅行社可以經(jīng)營(yíng)入境旅游業(yè)務(wù)和國(guó)內(nèi)旅游業(yè)務(wù)。
外商投資旅行社不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。
第三十三條外商投資旅行社不得經(jīng)營(yíng)中國(guó)公民出國(guó)旅游業(yè)務(wù)以及中國(guó)其他地區(qū)的人赴香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)旅游的業(yè)務(wù)。
第五章監(jiān)督檢查
第三十四條旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)旅行社和外國(guó)旅行社常駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序。
第三十五條旅行社應(yīng)當(dāng)接受旅游行政管理部門對(duì)其服務(wù)質(zhì)量、旅游安全、對(duì)外報(bào)價(jià)、財(cái)務(wù)帳目、外匯收支等經(jīng)營(yíng)情況的監(jiān)督檢查。
旅游行政管理部門工作人員執(zhí)行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示證件。
第三十六條旅游行政管理部門對(duì)旅行社每年進(jìn)行一次年度檢查。旅行社應(yīng)當(dāng)按照旅游行政管理部門的規(guī)定，提交年檢報(bào)告書、資產(chǎn)狀況表、財(cái)務(wù)報(bào)表以及其他有關(guān)文件、材料。
第三十七條旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)質(zhì)量保證金的財(cái)務(wù)管理，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定將質(zhì)量保證金用于賠償旅游者的經(jīng)濟(jì)損失。任何單位和個(gè)人不得挪用質(zhì)量保證金。
第六章罰則
第三十八條違反本條例第十二條第二款、第十六條第二款規(guī)定的，由旅游行政管理部門責(zé)令停止非法經(jīng)營(yíng)，沒(méi)收違法所得，并處人民幣1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款。
第三十九條違反本條例第十七條第一款、第二十一條、第二十二條第一款、第二十四條、第二十五條第一款、第三十二條、第三十三條規(guī)定的，由旅游行政管理部門責(zé)令限期改正；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；逾期不改正的，責(zé)令停業(yè)整頓15天至30天，可以并處人民幣5000元以上2萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并可以吊銷《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》。
第四十條違反本條例第十八條、第二十條第二款規(guī)定的，依照《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的有關(guān)規(guī)定處罰。
第四十一條違反本條例第二十六條、第三十五條第一款規(guī)定的，由旅游行政管理部門責(zé)令限期改正，給予警告；逾期不改正的，責(zé)令停業(yè)整頓3天至15天，可以并處人民幣3000元以上1萬(wàn)元以下的罰款。
第四十二條旅行社被吊銷《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》的，由工商行政管理部門相應(yīng)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
第四十三條旅游行政管理部門受理本條例第二十三條規(guī)定的投訴，經(jīng)調(diào)查情況屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)旅游者的實(shí)際損失，責(zé)令旅行社予以賠償；旅行社拒不承擔(dān)或者無(wú)力承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，旅游行政管理部門可以從該旅行社的質(zhì)量保證金中劃撥。
第四十四條旅游行政管理部門或者對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分：
（一）對(duì)符合條件的申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)頒發(fā)《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》或者《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》而不予頒發(fā)的；
為了認(rèn)真貫徹實(shí)施國(guó)務(wù)院《旅行社條例》及《云南省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)全省旅游市場(chǎng)綜合整治的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），進(jìn)一步整頓和規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，排查旅游安全隱患，優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境，市產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組決定在全市范圍內(nèi)組織開展旅游市場(chǎng)秩序及旅游安全專項(xiàng)檢查活動(dòng)，特制定本工作方案。
一、工作目標(biāo)
以實(shí)施《旅行社條例》、《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》和落實(shí)《意見》為契機(jī)，切實(shí)保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序，確保旅游安全，促進(jìn)曲靖旅游業(yè)健康發(fā)展，按照《意見》的要求，采取“自檢自查、重點(diǎn)督察、點(diǎn)面結(jié)合”的工作方式，把貫徹實(shí)施《旅行社條例》和《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》、旅游市場(chǎng)檢查、旅游安全隱患排查緊密結(jié)合起來(lái)，加大旅游聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和監(jiān)督檢查工作力度，確保旅游市場(chǎng)秩序得到進(jìn)一步規(guī)范，堅(jiān)決遏制旅游重大安全事故的發(fā)生。
二、組織領(lǐng)導(dǎo)
為加強(qiáng)對(duì)旅游市場(chǎng)秩序和旅游安全檢查工作的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，確保各項(xiàng)工作任務(wù)取得實(shí)效，由旅游局牽頭，市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位各抽調(diào)一名干部組成檢查工作組。
三、工作重點(diǎn)
按照《意見》的總體部署，此次檢查在各級(jí)旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一指揮下，由旅游局牽頭，工商、公安、衛(wèi)生、交通、安監(jiān)、環(huán)保、發(fā)改等部門參加，開展聯(lián)合檢查和聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。
1、旅游行政主管部門工作重點(diǎn)：
檢查旅行社旅游合同的簽訂和履行情況；檢查旅游合同簽訂是否按照《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》第二條的規(guī)定進(jìn)行明確約定；檢查旅行社行程單，查看行程時(shí)間安排是否合理；檢查導(dǎo)游人員持證上崗情況、導(dǎo)游證年檢情況和規(guī)范服務(wù)情況；檢查旅行社是否與地接社簽訂委托合同，是否告知旅游者地接社的有關(guān)信息；是否有未經(jīng)旅游者同意擅自轉(zhuǎn)團(tuán)、拼團(tuán)或委托給不具備資質(zhì)的旅行社等違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為；其他違反《旅行社條例》及其實(shí)施細(xì)則、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《云南省旅游條例》等旅游法規(guī)的行為。
2.工商行政主管部門工作重點(diǎn)：
查處旅行社向旅游者提供虛假信息或作虛假宣傳的行為；查處無(wú)證照經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的行為、私設(shè)門市部行為；查處超范圍經(jīng)營(yíng)行為；查處旅游行業(yè)商業(yè)賄賂行為。
3.交通行政主管部門
查處非旅游營(yíng)運(yùn)車輛經(jīng)營(yíng)旅游客運(yùn)業(yè)務(wù)的行為；督查旅游客運(yùn)企業(yè)嚴(yán)格按照“統(tǒng)一業(yè)務(wù)受理、統(tǒng)一車輛調(diào)度、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理、統(tǒng)一運(yùn)費(fèi)結(jié)算”的規(guī)定規(guī)范經(jīng)營(yíng)。
4.價(jià)格主管部門
查處以低于旅游成本報(bào)價(jià)招徠旅游者以及質(zhì)價(jià)不符的行為。
三、工作方式
此次旅游市場(chǎng)秩序及旅游安全專項(xiàng)檢查工作按照誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，針對(duì)當(dāng)?shù)芈糜问袌?chǎng)上的突出問(wèn)題，組織上門檢查、重點(diǎn)抽查、市場(chǎng)巡查，嚴(yán)厲打擊旅游違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為。
四、時(shí)間安排
1.各涉旅企業(yè)要在8月20日前完成自檢自查并上報(bào)檢查結(jié)果到市旅游局。
2.市旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室將在8月下旬開展對(duì)全市旅行社、賓館酒店等涉旅企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)抽查。
五、工作要求
一、包價(jià)旅游合同
在立法例上，包價(jià)旅游合同的名稱很多。如：德國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、日本稱為“旅行契約”、“旅游契約”或直接命名為“旅游”，不在名稱之上附加更多的限制；歐盟指令稱之為“一攬子包價(jià)旅游合同”，英美國(guó)家多稱之為“一攬子旅行、一攬子度假、攬子旅游”等，以突出旅游由多項(xiàng)給付結(jié)合的特征；《關(guān)于包價(jià)旅游合同的布魯塞爾公約》則稱之為組織包價(jià)旅游合同，以突出旅游經(jīng)營(yíng)者組織旅游活動(dòng)的行為特征；我國(guó)旅游實(shí)務(wù)界將包價(jià)旅游合同稱為“包價(jià)旅游合同”，以側(cè)重強(qiáng)調(diào)旅游報(bào)酬的總價(jià)支付特征。雖然，組織包價(jià)旅游合同的名稱更能揭示旅游經(jīng)營(yíng)者招徠組織旅游者（成團(tuán)）和交通、住宿、餐飲、游覽等兩項(xiàng)以上的旅游相關(guān)服務(wù)這一特征，使得該合同區(qū)別于其他合同類型，但是考慮到旅游業(yè)界對(duì)“包價(jià)旅游合同”的名稱更為熟悉，《旅游法》采納了這一名稱。關(guān)于包價(jià)旅游合同，可以從以下方面理解：
首先，安排行程是包價(jià)旅游合同的必備要素。行程安排是包價(jià)旅游合同區(qū)別于委托、居間等合同的根本點(diǎn)，特別是旅行社開展的一些新的經(jīng)營(yíng)形式，如“機(jī)票加酒店”預(yù)定、旅游咨詢等，這些不安排行程的旅行社服務(wù)，因?yàn)榉申P(guān)系清晰，可以直接適用《合同法》關(guān)于委托合同、承攬合同的規(guī)定，而無(wú)需納入包價(jià)旅游合同的調(diào)整范圍。
其次，包價(jià)旅游合同并不要求預(yù)先組合旅游服務(wù)。
再次，包價(jià)旅游合同沒(méi)有關(guān)于旅游時(shí)間的限制。
最后，包價(jià)旅游合同中的旅游服務(wù)既可以是由旅行社自己提供的，也可以通過(guò)履行輔助人來(lái)提供。
二、包價(jià)旅游合同的內(nèi)容
《旅游法》第58條對(duì)包價(jià)旅游合同的內(nèi)容做了詳細(xì)列舉，規(guī)定包價(jià)旅游合同應(yīng)當(dāng)包括旅行社，旅游者的基本信息；旅游行程安排；旅游團(tuán)成團(tuán)的最低人數(shù)；交通、住宿、餐飲等旅游服務(wù)安排和標(biāo)準(zhǔn)；游覽、娛樂(lè)等項(xiàng)目的具體內(nèi)容和時(shí)間；自由活動(dòng)時(shí)間安排；旅游費(fèi)用及其交納的期限和方式；違約責(zé)任和解決糾紛的方式；以及法律、法規(guī)規(guī)定和雙方約定的其他事項(xiàng)。因此，有必要對(duì)包價(jià)旅游合同的具體內(nèi)容予以規(guī)定，《旅行社條例》作為行政法規(guī)無(wú)法發(fā)揮民事法律規(guī)范的功能，且只有明確規(guī)定包價(jià)旅游合同的具體內(nèi)容，才能在此基礎(chǔ)上要求旅行社承擔(dān)對(duì)合同具體內(nèi)容的說(shuō)明義務(wù)，原則性規(guī)定也不利于《旅游法》的貫徹實(shí)施。對(duì)包價(jià)旅游合同的具體內(nèi)容做了詳細(xì)列舉，具有較強(qiáng)的可操作性。與《旅行社條例》第28條的規(guī)定相比較，《旅游法》第58條在以下三個(gè)方面做了相應(yīng)的調(diào)整：第一，刪除了《旅行社條例》第28條第（九）項(xiàng)、第（十）項(xiàng)關(guān)于“旅行社安排的購(gòu)物次數(shù)、停留時(shí)間及購(gòu)物場(chǎng)所的名稱”和“需要旅游者另行付費(fèi)的游覽項(xiàng)目及價(jià)格”的規(guī)定，以與《旅游法》第35條關(guān)于“旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購(gòu)物場(chǎng)所，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目”的規(guī)定相協(xié)調(diào)。第二，刪除了第（十一）項(xiàng)關(guān)于“解除或者變更合同的條件和提前通知的期限”的規(guī)定，將包價(jià)旅游合同的解除、變更等明確規(guī)定在《旅游法》第65條、第66條、第67條等，使《旅行社條例》中的約定解除權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘń獬龣?quán)，這更有利于旅游糾紛的解決。第三，增加了關(guān)于旅游團(tuán)成團(tuán)的最低人數(shù)的內(nèi)容要求，以與《旅游法》第63條的規(guī)定相銜接。《旅游法》第58條關(guān)于包價(jià)旅游合同內(nèi)容的規(guī)定屬于強(qiáng)制性規(guī)定，而非推薦性規(guī)定，旅行社與旅游者簽訂包價(jià)旅游合同就必須包括《旅游法》第58條所規(guī)定的相應(yīng)內(nèi)容，否則即應(yīng)根據(jù)《旅行社條例》的相關(guān)規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。如果造成旅游者損失的，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
三、包價(jià)旅游合同的形式
合同的形式，是當(dāng)事人合意的外在表現(xiàn)，是合同內(nèi)容的載體。合同的形式包括口頭形式、書面形式和推定形式三種。根據(jù)《旅游法》第58條的規(guī)定，訂立包價(jià)旅游合同，應(yīng)當(dāng)采用書面形式。相應(yīng)地，未與旅游者簽訂包價(jià)旅游合同的，由旅游行政管理部門責(zé)令改正，處2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓1個(gè)月至3個(gè)月（《旅行社條例》第55條）。
關(guān)于《旅游法》第58條規(guī)定的包價(jià)旅游合同的：書面形式要求，應(yīng)當(dāng)做正確理解。首先《旅游法》第58條對(duì)包價(jià)旅游合同的書面形式要求，并不意味著包價(jià)旅游合同為要式合同。所謂要式合同是指，必須依據(jù)法律規(guī)定的或當(dāng)事人要求的形式而成立的合同。通常認(rèn)為，法律規(guī)定或當(dāng)事人約定合同須采用書面形式的，未采用書面形式時(shí)，合同不成立。但是，從立法目的來(lái)看，要求采取書面形式訂立包價(jià)旅游合同主要是使旅行社承擔(dān)提供書面形式的義務(wù)，且其主要在于明確包價(jià)旅游合同具有《旅游法》第58條所要求的相應(yīng)內(nèi)容，以使旅游者了解旅游相關(guān)內(nèi)容。從參考立法例來(lái)講，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民法典”第514條之2的規(guī)定與《旅游法》第58條規(guī)定相同，其立法理由和理論界一致肯定，旅游契約（相當(dāng)于本法規(guī)定的包價(jià)旅游合同）并非要式合同。從而，包價(jià)旅游合同的成立，還是應(yīng)該以當(dāng)事人雙方意思表示一致為原則。
另外，根據(jù)《合同法》第36條的規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人約定采用書面形式訂立合同，當(dāng)事人未采用書面形式但一方已經(jīng)履行主要義務(wù)，對(duì)方接受的，該合同成立。根據(jù)該條規(guī)定，旅行社等旅游經(jīng)營(yíng)者未與旅游者簽訂書面包價(jià)旅游合同，卻向旅游者提供了旅游服務(wù)的，包價(jià)旅游合同成立，雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系根據(jù)包價(jià)旅游合同相關(guān)法律規(guī)定予以確定；同時(shí)由于旅行社等旅游經(jīng)營(yíng)者因違反《旅行社條例》的規(guī)定，則應(yīng)依《旅行社條例》第55條對(duì)之予以行政處罰。
法律對(duì)書面形式的要求，非常重要的目的之一就在于，保留證據(jù)、降低糾紛解決難度以及提醒當(dāng)事人慎重對(duì)待等。旅游者在參加旅游這一休閑活動(dòng)中，往往過(guò)分樂(lè)觀而不謹(jǐn)慎，而發(fā)生不清楚、太倉(cāng)促兩個(gè)私法自治的典型缺陷。事后發(fā)生糾紛時(shí)，證據(jù)保留不充分，導(dǎo)致合法權(quán)益無(wú)法獲得保護(hù)。為此，《旅游法》規(guī)定包價(jià)旅游合同采取書面形式，塑造旅游者理性旅游的消費(fèi)心理。
【關(guān)鍵詞】 融匯 管理模式 X、Y、Z理論
一、引言
改革開放以后,得益于中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展,除了國(guó)、中、青等旅行社在全國(guó)快速擴(kuò)張之外,中小型民營(yíng)旅行社也如雨后春筍般飛速發(fā)展。這些旅行社大多規(guī)模小、實(shí)力弱,有些旅行社為了節(jié)省運(yùn)轉(zhuǎn)資金,采用了旺季開業(yè)、淡季關(guān)門的經(jīng)營(yíng)模式。這對(duì)于旅行社自身經(jīng)營(yíng)來(lái)說(shuō)可能是一個(gè)降低生產(chǎn)成本的有效手段,但對(duì)于受雇于這些旅行社的導(dǎo)游而言卻是一場(chǎng)噩夢(mèng)。
在這種生存狀態(tài)之下,一些缺乏自我職業(yè)道德約束的導(dǎo)游人員采用非常規(guī)手法獲取報(bào)酬,比如強(qiáng)迫客人進(jìn)店購(gòu)物獲取提成,客人如果不進(jìn)店就甩團(tuán),這些惡劣事件嚴(yán)重影響了旅行社的社會(huì)形象。伴隨經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,旅游已經(jīng)成為大眾休閑的首選方式,導(dǎo)游工作的社會(huì)涉及面也愈來(lái)愈廣。關(guān)于旅游的投訴經(jīng)常見諸于媒體,但是我們很多人在討論此類問(wèn)題的時(shí)候,大都帶有主觀臆斷,人云亦云,將責(zé)任一股腦的推給導(dǎo)游,很少有深層次對(duì)產(chǎn)生這種原因的因素進(jìn)行剖析的,這就自然造成導(dǎo)游社會(huì)美譽(yù)度極低的現(xiàn)狀。再加上一些所謂社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題媒體的導(dǎo)向性推波助瀾,一時(shí)間導(dǎo)游和游客這兩個(gè)本應(yīng)是愉悅的結(jié)合體,似乎成了敵人。這自然是中國(guó)旅游健康發(fā)展不可逾越的鴻溝,必須科學(xué)引導(dǎo)、妥善解決。
二、X、Y、Z理論概述
企業(yè)管理員工是有一定模式的,如何管理員工首先取決于管理者如何看待員工。美國(guó)學(xué)者道格拉斯?馬格雷葛根據(jù)企業(yè)對(duì)待員工的不同態(tài)度和管理方法,總結(jié)出了X、Y兩種理論。
所謂X理論,反映的是經(jīng)理人對(duì)員工的不信任,主張對(duì)員工嚴(yán)加看管,而Y理論卻認(rèn)為員工都是善良的,完全可以通過(guò)激勵(lì)的方式使其自覺(jué)地為企業(yè)工作。
日本學(xué)者威廉?大內(nèi)在比較了日本企業(yè)和美國(guó)企業(yè)的不同管理特點(diǎn)之后,參照X理論和Y理論,提出了所謂的Z理論,將日本的企業(yè)文化管理加以歸納。Z理論強(qiáng)調(diào)管理中的文化特性,主要由信任、微妙性和親密性所組成。根據(jù)這種理論,管理者要對(duì)員工表示信任,而信任可以激勵(lì)員工以真誠(chéng)的態(tài)度對(duì)待企業(yè)、對(duì)待同事,為企業(yè)忠心耿耿地工作。X理論和Y理論基本回答了員工管理的基本原則問(wèn)題,Z理論將東方國(guó)度中的人文感情揉進(jìn)了管理理論。我們可以將Z理論看作是對(duì)X理論和Y理論的一種補(bǔ)充和完善。結(jié)合旅行社目前復(fù)雜的生存狀況,用X、Y、Z理論的融合方式來(lái)管理導(dǎo)游隊(duì)伍無(wú)疑是一個(gè)極佳的模式。
三、旅行社導(dǎo)游人員管理混亂原因剖析
1、政策上缺乏保障依據(jù)
中國(guó)目前對(duì)導(dǎo)游人員的管理主要依據(jù)來(lái)源于《中華人民共和國(guó)旅行社管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》以及由這三個(gè)文件衍生出來(lái)的各省市自治區(qū)自己的導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例。雖然這些條例和辦法對(duì)導(dǎo)游的各項(xiàng)服務(wù)規(guī)范要求比較到位,對(duì)確保游客的權(quán)利有積極地作用,但是對(duì)于導(dǎo)游應(yīng)該享有的權(quán)利幾乎沒(méi)有涉及,即使從與導(dǎo)游人員聯(lián)系最緊密的《中華人民共和國(guó)導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》來(lái)看,全條例共二十七條也僅有第十條明確涉及到維護(hù)導(dǎo)游的權(quán)益。《中華人民共和國(guó)導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定:導(dǎo)游人員進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)時(shí),其人格尊嚴(yán)應(yīng)當(dāng)受到尊重,其人身安全不受侵犯。導(dǎo)游人員有權(quán)拒絕旅游者提出的侮辱其人格尊嚴(yán)或者違反其職業(yè)道德的不合理要求。這自然讓許多導(dǎo)游在自身利益被侵犯的時(shí)候無(wú)據(jù)可依,成為沒(méi)有保障的弱勢(shì)群體。
2、行政部門監(jiān)管上存在漏洞
旅行社大都屬于獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè),而旅行社則基本上都是抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差的民營(yíng)小企業(yè),所以旅游行政管理部門對(duì)他們的管理基本上局限于政策性指導(dǎo)和違規(guī)的行政處罰。不過(guò)處罰基本集中在違規(guī)經(jīng)營(yíng)或者服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題上,而對(duì)于旅行社侵犯導(dǎo)游權(quán)利的處罰基本未曾涉及到。旅游行政管理部門認(rèn)為關(guān)于職工權(quán)利維護(hù)方面的問(wèn)題是屬于勞動(dòng)保障部們的事情,但是由于旅游企業(yè)工作人員流動(dòng)性大,又有許多隱性工作人員(旺季臨時(shí)雇傭或者承包人員雇傭旅行社未曾備案人員)的存在,勞動(dòng)保障部們的管理也是無(wú)從著手,這就給一些旅行社侵犯導(dǎo)游合法權(quán)利的情況提供了存在的可能性。
3、導(dǎo)游人員自我保護(hù)意識(shí)淡漠
雖然近幾年導(dǎo)游總體數(shù)量匱乏的局面仍持續(xù)存在,但局部導(dǎo)游過(guò)剩的情況已經(jīng)顯現(xiàn)。全民考導(dǎo)游證的盛況愈演愈烈,不論什么類型的學(xué)校都招收導(dǎo)游專業(yè),再加上大批社會(huì)人員的改行加盟,旅游行政管理部門缺乏科學(xué)的調(diào)控,大量導(dǎo)游涌向旅游企業(yè),造成供過(guò)于求的局面。一些抱著導(dǎo)游夢(mèng)的人員為了謀得一個(gè)崗位幾乎舍棄了所有的附加要求,甚至連勞動(dòng)合同都可以不簽,這無(wú)疑縱容了許多旅行社經(jīng)營(yíng)人員的貪婪行為。
4、旅行社經(jīng)營(yíng)人員管理水平有待提高
目前國(guó)內(nèi)旅行社經(jīng)營(yíng)管理人員把旅行社不是看做經(jīng)營(yíng)而是一種投資,投資自然就要短時(shí)間看到效益。短時(shí)間獲得效益在靠低利潤(rùn)經(jīng)營(yíng)無(wú)法維持的情況下,只有靠更多地克扣雇傭的導(dǎo)游薪金,將經(jīng)營(yíng)成本降低到極致,目前很多旅行社已經(jīng)將導(dǎo)游的底薪降為零。在這種境況下所謂的旅行社經(jīng)營(yíng)管理基本形同虛設(shè),導(dǎo)游和經(jīng)營(yíng)管理人員構(gòu)成了一種極不穩(wěn)定的雇傭關(guān)系,經(jīng)營(yíng)人員根本無(wú)暇顧及所謂的管理。
我們來(lái)看一組中國(guó)國(guó)際旅游局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字:2004年統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示我國(guó)旅行社經(jīng)理人員從業(yè)人數(shù)為50650人,其中國(guó)際旅行社總經(jīng)理5436人,占11%;國(guó)際旅行社部門經(jīng)理10223人,占20%;國(guó)內(nèi)旅行社總經(jīng)理15768人,占31%;國(guó)內(nèi)旅行社部門經(jīng)理19223人,占38%。在旅行社經(jīng)理從業(yè)人員中持有旅行社經(jīng)理資格證書的人數(shù)為34480人,持證率為68.l%,
從學(xué)歷結(jié)構(gòu)來(lái)看,中小旅行社經(jīng)營(yíng)管理人員本科文憑低于20%,而且大多專業(yè)不對(duì)口。從性別結(jié)構(gòu)來(lái)看,旅行社經(jīng)理隊(duì)伍中男性經(jīng)理人員要多于女性經(jīng)理人員,但不同類型經(jīng)理人員的性別比例有很大不同?？傮w上我國(guó)旅行社經(jīng)理隊(duì)伍中男性30362人,占60%;女性20288人,占40%。從年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看,旅行社經(jīng)理隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)比較合理,以中青年為主,40歲以下的占80.9%。從學(xué)歷結(jié)構(gòu)來(lái)看,我國(guó)旅行社經(jīng)理人員的學(xué)歷較低,總體上高中學(xué)歷者占18.3%,大專學(xué)歷者占54.8%,本科以上學(xué)歷者僅占26.9%。國(guó)內(nèi)旅行社部門經(jīng)理學(xué)歷更低一些,高中學(xué)歷者占29.7%。從專業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看,旅行社經(jīng)理人員所學(xué)專業(yè)以旅游類、管理類專業(yè)為主,分別占26.4%和24.2%,其他類專業(yè)占37.8%。
以上資料顯示,我國(guó)旅行社經(jīng)營(yíng)和管理人員普遍存在一些問(wèn)題:一是旅行社經(jīng)營(yíng)管理人員持證率尚待提高,特別是中小型國(guó)內(nèi)旅行社部門僅有58.2%;二是旅行社管理人員,特別是中小國(guó)內(nèi)社管理人員學(xué)歷非常的低,本科學(xué)歷更低至17.1%,這樣的學(xué)歷結(jié)構(gòu)決定了管理上很難取得大的突破;三是旅行社管理人員專業(yè)性差,管理類出身的僅占20.5%,專業(yè)性差造成的直接后果就是管理理念的缺失和管理水平提升的困難。
四、國(guó)外導(dǎo)游管理綜述
由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度以及旅游業(yè)的發(fā)展模式不同,在世界上形成了不同的導(dǎo)游管理體制。根據(jù)國(guó)家旅游局駐海外辦事處所提供的資料,我們將目前國(guó)外的導(dǎo)游管理體制劃分為嚴(yán)格型和寬松型兩類。
1、發(fā)展中國(guó)家嚴(yán)格全面的導(dǎo)游管理體制
很多國(guó)家對(duì)導(dǎo)游的管理比較嚴(yán)格和全面,以新加坡、日本和以色列最為典型。這三個(gè)國(guó)家對(duì)導(dǎo)游人員及導(dǎo)游服務(wù)的全過(guò)程都進(jìn)行了嚴(yán)格有效的管理。
首先,實(shí)行嚴(yán)格的導(dǎo)游資格認(rèn)證制度。這三個(gè)國(guó)家均規(guī)定,如果想從事導(dǎo)游工作,就必須參加并通過(guò)統(tǒng)一組織的導(dǎo)游資格考試,方可取得導(dǎo)游資格。未取得資格者不得當(dāng)導(dǎo)游,否則將給予嚴(yán)肅處理。其次,實(shí)行嚴(yán)格有效的過(guò)程監(jiān)督和嚴(yán)厲的處罰。新加坡規(guī)定,導(dǎo)游工作時(shí)須佩帶必要的證件,旅游局隨時(shí)派人到各景點(diǎn)檢查,對(duì)不帶證件陪團(tuán)者進(jìn)行警告。最后,三國(guó)都實(shí)行了游客監(jiān)督投訴制度,游客的評(píng)價(jià)和意見對(duì)導(dǎo)游的職業(yè)生命影響極大。
由此可見,以上三個(gè)國(guó)家對(duì)導(dǎo)游的管理是非常全面和嚴(yán)格的,從獲取資格到上崗服務(wù)和監(jiān)督處理,全過(guò)程都有比較嚴(yán)格的管理制度和手段。目前我們國(guó)家導(dǎo)游人員很多管理措施大都借鑒了該種模式。
2、旅游發(fā)達(dá)國(guó)家一般性導(dǎo)游管理體制
西方旅游發(fā)達(dá)國(guó)家雖存在對(duì)導(dǎo)游的管理,但并不嚴(yán)格,也不全面,澳大利亞、英國(guó)和德國(guó)對(duì)導(dǎo)游的管理就很有代表性。
首先,實(shí)行只證明專業(yè)水平的資格認(rèn)證制度。其次,以雇主和游客監(jiān)督為主。這些實(shí)行一般性管理的國(guó)家,對(duì)導(dǎo)游的監(jiān)督和管理主要靠旅行社(旅游公司)和游客。對(duì)不合格的導(dǎo)游,目前尚無(wú)任何處罰規(guī)定。德國(guó)不存在監(jiān)督管理導(dǎo)游人員服務(wù)質(zhì)量的機(jī)構(gòu),顧客的評(píng)價(jià)是對(duì)導(dǎo)游最好的監(jiān)督,旅行社據(jù)此決定是否續(xù)聘該導(dǎo)游,此外導(dǎo)游只受各種一般性法規(guī)的監(jiān)督約束。英國(guó)的導(dǎo)游監(jiān)督管理制度也基本如此?？梢?澳大利亞和英國(guó)對(duì)導(dǎo)游的管理并不嚴(yán)格,只是很一般性的;德國(guó)對(duì)導(dǎo)游的管理更少,只存在自愿性的資格考試。
導(dǎo)游管理體制是旅游管理體制的一部分,其類型取決于一國(guó)的旅游發(fā)展模式。一國(guó)的旅游發(fā)展模式取決于其社會(huì)生產(chǎn)力的性質(zhì)和發(fā)展水平。綜合以上幾個(gè)國(guó)家的導(dǎo)游管理體制不難看出,兩種不同類型的導(dǎo)游管理體制正好對(duì)應(yīng)于按經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同而劃分出的兩種不同類型的國(guó)家,即寬松型的導(dǎo)游體制存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,嚴(yán)格型的導(dǎo)游管理體制大多存在于發(fā)展中國(guó)家。
在西歐、北美的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,旅游業(yè)是隨本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而逐步發(fā)展起來(lái)的。這些國(guó)家居民旅游消費(fèi)的發(fā)展是沿著本地區(qū)內(nèi)旅游、國(guó)內(nèi)跨地區(qū)旅游和出國(guó)旅游的順序遞進(jìn)的。因此,這些國(guó)家的旅游經(jīng)營(yíng)和管理體制也是從適應(yīng)地區(qū)內(nèi)旅游、國(guó)內(nèi)旅游到適應(yīng)國(guó)際旅游而逐步形成的。
發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低,經(jīng)濟(jì)建設(shè)和其他各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展需要大量的資金,利用本國(guó)的旅游資源和發(fā)達(dá)國(guó)家居民旅游國(guó)際化的機(jī)遇,集中一部分人力和財(cái)力,發(fā)展以招徠、接待國(guó)際游客為主的國(guó)際旅游業(yè),為國(guó)家創(chuàng)匯,成了絕大部分發(fā)展中國(guó)家的必然選擇。但是,此時(shí)發(fā)展中國(guó)家與旅游業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè),也處于較低水平,不能滿足以發(fā)達(dá)國(guó)家居民為主的國(guó)際游客的需要。此外,國(guó)際旅游對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)和管理的要求也大大高于國(guó)內(nèi)居民旅游的要求。這些都要求發(fā)展中國(guó)家集中力量,超前發(fā)展國(guó)際旅游業(yè),既然是超前發(fā)展旅游業(yè),在旅游管理上就必須有一套專門的制度。導(dǎo)游直接為國(guó)際游客提供服務(wù),陪伴游客完成整個(gè)旅游過(guò)程,其本身素質(zhì)直接關(guān)系到游客的旅游質(zhì)量,關(guān)系到國(guó)家的國(guó)際旅游形象。所以,發(fā)展中國(guó)家在整個(gè)社會(huì)服務(wù)水平及服務(wù)人員素質(zhì)較低的情況下,必須建立起一支高素質(zhì)、高服務(wù)水平的導(dǎo)游隊(duì)伍。這樣建立導(dǎo)游資格證制度、專門的旅游教育培訓(xùn)制度、服務(wù)監(jiān)督制度和違章處理制度,對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)就是非常必要的。
五、X、Y、Z理論在旅行社導(dǎo)游人員管理中的運(yùn)用策略
1、X理論運(yùn)用模式
(1)大力發(fā)展導(dǎo)游管理新模式導(dǎo)游服務(wù)公司。導(dǎo)游公司是社會(huì)導(dǎo)游與旅行社之間的橋梁,為其提供工作機(jī)會(huì),降低導(dǎo)游個(gè)人尋找工作機(jī)會(huì)的“交易成本”。而社會(huì)導(dǎo)游以年為單位向所掛靠的導(dǎo)游公司支付管理費(fèi)用。一個(gè)職能完善的導(dǎo)游服務(wù)公司,應(yīng)該通過(guò)職業(yè)生涯規(guī)劃、相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)等諸多方式,為社會(huì)兼職導(dǎo)游提供職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。這樣導(dǎo)游公司才能爭(zhēng)取到更多的社會(huì)導(dǎo)游加入,良性循環(huán)才得以順利進(jìn)行。導(dǎo)游服務(wù)公司除了向社會(huì)導(dǎo)游人員提供專業(yè)支持以外,導(dǎo)游公司還要成為維護(hù)社會(huì)導(dǎo)游合法權(quán)益的代言人。
旅行社是導(dǎo)游公司的服務(wù)對(duì)象,導(dǎo)游公司為其提供接待業(yè)務(wù)所需的人力資源。按照事前簽訂的協(xié)議,導(dǎo)游公司為旅行社提供所需社會(huì)導(dǎo)游人員,旅行社則以天為單位支付導(dǎo)游出團(tuán)補(bǔ)貼、支付導(dǎo)游服務(wù)公司中介費(fèi)用。這樣旅行社可以更集中精力做好自己的業(yè)務(wù)工作。
將部分甚至大部分行政管理職能移交相關(guān)行業(yè)組織,是旅游業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的普遍做法。雖然我國(guó)旅游行業(yè)組織的發(fā)育遠(yuǎn)未成熟,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,行業(yè)組織代行政府行政管理職能無(wú)疑是必然的趨勢(shì)。導(dǎo)游服務(wù)公司就應(yīng)該成為我國(guó)旅游行業(yè)組織管理體系的一個(gè)組成部分,努力為當(dāng)?shù)芈糜涡姓芾聿块T承擔(dān)相應(yīng)的管理職能。
(2)科學(xué)調(diào)配導(dǎo)游培養(yǎng)數(shù)量。旅游行政管理部門應(yīng)該在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,通過(guò)導(dǎo)游資格證考試這個(gè)杠桿來(lái)有效調(diào)控導(dǎo)游的數(shù)量。海南的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒,我們一定要打破傳統(tǒng)固定思維模式,導(dǎo)游證不一定每年都要開考,隔年甚至三年一次都是可以的。提高導(dǎo)游的進(jìn)入門檻也是必須考慮的問(wèn)題,一直以來(lái)我國(guó)把中專(高中)學(xué)歷作為導(dǎo)游資格證考試的最低標(biāo)準(zhǔn),作為承擔(dān)文化傳播者角色的導(dǎo)游,這顯然是門檻過(guò)低,不能夠適應(yīng)社會(huì)和游客的需求。
導(dǎo)游數(shù)量達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)之后,旅游行政管理部門和旅游企業(yè)應(yīng)該把導(dǎo)游管理的重點(diǎn)放在提高從業(yè)導(dǎo)游質(zhì)量上來(lái)。通過(guò)行業(yè)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)技能的比賽以及學(xué)歷提高、末尾淘汰等方式來(lái)提高導(dǎo)游隊(duì)伍的服務(wù)質(zhì)量,更好地滿足游客的需求。
(3)強(qiáng)制推行旅行社企業(yè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)掛鉤機(jī)制?！堵眯猩绻芾?xiàng)l例》第二章第六條對(duì)旅行社企業(yè)設(shè)立的條件進(jìn)行了規(guī)定,但沒(méi)有提及導(dǎo)游人員隊(duì)伍建設(shè)。第十五條規(guī)定旅行社企業(yè)設(shè)立不具法人資格的分社的相關(guān)條件,也沒(méi)有規(guī)定需配備導(dǎo)游人員的相關(guān)情況。《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第二章第十條、第十一條對(duì)設(shè)立國(guó)際旅行社和國(guó)內(nèi)旅行社應(yīng)具有的經(jīng)營(yíng)管理者作了硬性規(guī)定,而對(duì)在實(shí)際旅游接待服務(wù)的第一線的導(dǎo)游工作人員卻未作任何要求。這些法規(guī)和政策缺陷不利于導(dǎo)游人員隊(duì)伍建設(shè),也不利于維護(hù)導(dǎo)游人員的正當(dāng)權(quán)益。因此,旅游行政管理部門在批準(zhǔn)設(shè)立各類旅行社企業(yè)、旅行社分社和進(jìn)行年度審查資格時(shí)設(shè)置導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)門檻,從制度上要求旅行社企業(yè)逐步建立并完善導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè),以適應(yīng)開展旅游業(yè)務(wù)的市場(chǎng)需求。旅游行政管理部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等單位評(píng)定旅行社企業(yè)百?gòu)?qiáng)等評(píng)強(qiáng)評(píng)優(yōu)活動(dòng),也應(yīng)該適度考慮該社導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)情況及導(dǎo)游權(quán)益保障情況,實(shí)行一票否決制。
2、Y理論運(yùn)用模式
(1)構(gòu)建科學(xué)的導(dǎo)游薪酬管理模式。近些年來(lái),由于各旅行社大打價(jià)格戰(zhàn),通過(guò)導(dǎo)游無(wú)工資上崗、支付團(tuán)費(fèi)等方式來(lái)降低旅行社的支出風(fēng)險(xiǎn),而導(dǎo)游則通過(guò)誘導(dǎo)顧客購(gòu)物、增加自選景點(diǎn)與活動(dòng)等不合理方式尋求回扣、傭金、提成。這無(wú)疑是造成旅行社導(dǎo)游人員疏于管理的癥結(jié)所在。因此,構(gòu)建科學(xué)的導(dǎo)游薪酬模式是解決旅行社導(dǎo)游管理難題的一個(gè)很好的辦法。關(guān)于旅行社的薪酬管理模式可以借鑒以下幾種辦法。
第一,建立公開公平的導(dǎo)游人員工作報(bào)酬機(jī)制,實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià),實(shí)施導(dǎo)游工資制。這種機(jī)制比較適用于接待團(tuán)隊(duì)質(zhì)量和數(shù)量均比較穩(wěn)定地區(qū)或者旅游欠發(fā)達(dá)地區(qū)。河南省鄭州市2005年小范圍推行了實(shí)行固定薪金的政務(wù)導(dǎo)游,從近三年的效果來(lái)看還是具有一定推廣價(jià)值的。導(dǎo)游會(huì)看重自己的崗位,自覺(jué)維護(hù)服務(wù)質(zhì)量。
第二,引入“小費(fèi)制度”,啟動(dòng)“導(dǎo)游誠(chéng)信體系建設(shè)”,將導(dǎo)游收入改為以績(jī)效工資為主。此種機(jī)制適用于旅游高度發(fā)達(dá)地區(qū)或者旅游接待質(zhì)量和數(shù)量變值比較大的地區(qū)。
(2)有序進(jìn)行導(dǎo)游的晉級(jí)工作。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的導(dǎo)游晉級(jí)從旅游行政管理部門到導(dǎo)游自身都沒(méi)有足夠的重視,因?yàn)槭欠駮x級(jí)與導(dǎo)游帶團(tuán)和導(dǎo)游的薪金并沒(méi)有必然的聯(lián)系。如果我們能夠把導(dǎo)游晉級(jí)變成像評(píng)職稱一樣的一種慣例,能夠?qū)?dǎo)游一年帶團(tuán)隊(duì)的數(shù)量與級(jí)別掛鉤,必然對(duì)導(dǎo)游是個(gè)很好的刺激措施。因?yàn)榘凑諏?dǎo)游人員管理?xiàng)l例的規(guī)定,導(dǎo)游人員晉級(jí)必須接受培訓(xùn)和考試及考核,這也可以讓導(dǎo)游有主動(dòng)學(xué)習(xí)的動(dòng)力,隨著級(jí)別的提高,服務(wù)質(zhì)量的提升值得期待,導(dǎo)游的終生學(xué)習(xí)也成為可能。
(3)積極增加保護(hù)導(dǎo)游合法權(quán)益的相關(guān)條例(規(guī)定)。在法治社會(huì)對(duì)導(dǎo)游的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)還要靠相應(yīng)的條例及規(guī)定,讓導(dǎo)游的權(quán)益維護(hù)有法可依、有據(jù)可查。國(guó)家在制定旅游各項(xiàng)管理?xiàng)l例規(guī)定的時(shí)候,應(yīng)該明晰表述義務(wù)和權(quán)利,維護(hù)好游客的權(quán)利是我們的職責(zé),但工作人員的權(quán)利同樣需要保護(hù),這是做好接待工作的前提和保障。
不容樂(lè)觀的是,各項(xiàng)條例里對(duì)導(dǎo)游權(quán)力的維護(hù)內(nèi)容基本空缺。本來(lái)行業(yè)人士寄予厚望的國(guó)務(wù)院第47次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《旅行社條例》(2009年2月26日由新華社受權(quán)公布,2009年5月1日正式生效)仍舊對(duì)此問(wèn)題沒(méi)有兼顧到。新條例分總則、旅行社的設(shè)立、外商投資旅行社、旅行社經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、附則等七章六十八條,條例適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)旅行社的設(shè)立及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。新條例針對(duì)新時(shí)期旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,對(duì)旅行社管理和導(dǎo)游人員的管理采取了一些新的措施,加大了對(duì)一些社會(huì)反映強(qiáng)烈的危害旅游業(yè)健康發(fā)展的欺騙游客事件的處罰力度。這些的確對(duì)維護(hù)游客權(quán)益、凈化旅游行業(yè)具有指導(dǎo)意義,但對(duì)導(dǎo)游合法權(quán)利的維護(hù)仍舊涉及的少之又少,難免有些令人遺憾。制定保護(hù)導(dǎo)游合法權(quán)益的相關(guān)條例的道路任重而道遠(yuǎn)。
3、Z理論運(yùn)用模式
(1)成立導(dǎo)游協(xié)會(huì),建立健全行業(yè)組織。成立導(dǎo)游協(xié)會(huì),制定并學(xué)習(xí)“行業(yè)自律公約”,利用協(xié)會(huì)的優(yōu)勢(shì),努力提高導(dǎo)游人員的素質(zhì),加強(qiáng)導(dǎo)游行業(yè)自律,規(guī)范從業(yè)行為,從而樹立良好的職業(yè)道德。當(dāng)然也要利用協(xié)會(huì)的集體力量來(lái)維護(hù)導(dǎo)游的合法權(quán)益。
各種民間團(tuán)體的建立有利于導(dǎo)游人員積極參與和諧旅游建設(shè)。只有建立多層次、立體化的導(dǎo)游人員社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò),從政策和制度上解決導(dǎo)游人員的社會(huì)支持和社會(huì)保護(hù)問(wèn)題,才能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解矛盾和沖突、促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
(2)媒體的報(bào)道應(yīng)站在專業(yè)和多維的角度。我們呼喚各類媒體從更正面、更專業(yè)的視角來(lái)關(guān)注報(bào)道旅游業(yè),不能夠人云亦云,對(duì)旅游業(yè)一直都以門外漢的角色出現(xiàn),缺乏深度的剖析與見解。旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展需要各行業(yè)的相互支持,多少年來(lái)充斥于各類媒體的與導(dǎo)游有關(guān)的新聞,基本是一面倒的負(fù)面新聞,大多非坑即騙,以此來(lái)?yè)Q取讀者眼球,這對(duì)于旅游業(yè)的健康發(fā)展百害而無(wú)一利。毋庸置疑,導(dǎo)游隊(duì)伍中的確有一群害群之馬需要曝光與處罰,但畢竟我們還有一批在關(guān)鍵時(shí)刻能經(jīng)受考驗(yàn)的導(dǎo)游在默默地守護(hù)著這一片凈土。媒體應(yīng)該多視角的解讀導(dǎo)游,不應(yīng)該慣性的去寫,或者為了獲得更多的回應(yīng)就忘掉了自己正面引導(dǎo)社會(huì)的責(zé)任。
旅行社導(dǎo)游管理失衡主要顯現(xiàn)在三個(gè)方面:一是旅行社內(nèi)外存在隨意侵害導(dǎo)游人員權(quán)利的不合理機(jī)制,導(dǎo)游是事實(shí)上的弱勢(shì)群體;二是導(dǎo)游人員薪酬權(quán)、社會(huì)保障權(quán)難以保障;三是導(dǎo)游人員終身學(xué)習(xí)的權(quán)利難以保障。導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益維護(hù)重在措施落實(shí)到位,更在于建立健全導(dǎo)游人員的利益表達(dá)機(jī)制。
綜上所述,旅行社導(dǎo)游人員的科學(xué)有效地管理模式是一個(gè)系統(tǒng)的工程,是將X、Y、Z理論融匯在一起的一個(gè)綜合管理模式。其需要社會(huì)各方的支持與培育。只有發(fā)揮政府部門政策指導(dǎo)與監(jiān)管職能,調(diào)動(dòng)民間力量的監(jiān)督與推動(dòng)作用,提升旅行社經(jīng)營(yíng)者的誠(chéng)信與責(zé)任程度,才能夠?yàn)槁眯猩鐚?dǎo)游人員的管理打造出一片適于創(chuàng)新的天地。
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一、旅行社財(cái)務(wù)存在的問(wèn)題及客觀原因
（一）旅行社普遍難以實(shí)行查帳征收
抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，旅行社雖設(shè)置了會(huì)計(jì)賬，但不能提供完整納稅資料，其成本資料、收入憑證、費(fèi)用憑證不全，票據(jù)使用混亂，整個(gè)財(cái)務(wù)管理都不符合稅務(wù)機(jī)關(guān)關(guān)于建帳的要求，難以查帳征收。表現(xiàn)為：
1．購(gòu)物、景點(diǎn)、水運(yùn)中心、購(gòu)機(jī)車票、用餐、住宿等給旅行社的返利未全額計(jì)算收入，代辦服務(wù)傭金或折讓基本上不記帳。
2．為旅游團(tuán)體購(gòu)買的飛機(jī)票、車票等返程交通票據(jù)在進(jìn)入成本時(shí)未能提供原件或者復(fù)印件，而是以自制結(jié)算單直接進(jìn)入成本。對(duì)這部分費(fèi)用,旅行社用白條、大量收款收據(jù)或者以前年度票據(jù)入賬，或者在沖抵“應(yīng)付賬款——返程票”時(shí)，以綜合服務(wù)費(fèi)、會(huì)務(wù)費(fèi)、考察費(fèi)、傭金、團(tuán)體讓利等項(xiàng)目大量開具非旅游業(yè)項(xiàng)目的收入發(fā)票。
3．支付的一些旅游費(fèi)使用行政收款收據(jù)。
4．個(gè)別旅行社實(shí)行經(jīng)濟(jì)承包制，但人為地將各承包部門上交的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)做成主營(yíng)業(yè)務(wù)的利潤(rùn)，企業(yè)的賬面利潤(rùn)與實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況完全不符；賬目混亂，科目設(shè)置“應(yīng)收賬款”為一級(jí)科目，二級(jí)科目為部門承包人，該二級(jí)科目成了部門收入、成本費(fèi)用的流水賬。
5．個(gè)別旅行社將一些單位的活動(dòng)費(fèi)及應(yīng)由職工個(gè)人負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在“管理費(fèi)用”中列支，甚至多列支職工工資。
6．個(gè)別旅行社在計(jì)算營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅時(shí)，部分需代旅游者支付的費(fèi)用未支付、未取得有效發(fā)票前就在稅前先行扣除。
（二）旅行社財(cái)務(wù)管理上存在問(wèn)題的客觀原因分析
1.抽樣調(diào)查的旅行社的財(cái)務(wù)狀況僅是桂林旅行社行業(yè)財(cái)務(wù)狀況的一個(gè)縮影，也可說(shuō)是全國(guó)旅行社行業(yè)的縮影。就桂林而言，桂林的旅行社都是本地接團(tuán)社。各旅行社接二手旅行團(tuán)的業(yè)務(wù)量占其總業(yè)務(wù)量90%以上，接二手團(tuán)的旅游收入為一手旅行社轉(zhuǎn)來(lái)的團(tuán)費(fèi)（團(tuán)費(fèi)的構(gòu)成有房費(fèi)、餐費(fèi)、交通費(fèi)、門票景點(diǎn)費(fèi)等）。旅行社相互間結(jié)算方式特殊，其營(yíng)業(yè)收入有一部份是憑發(fā)票來(lái)確定，有相當(dāng)一部份不是憑發(fā)票而是依據(jù)銀行轉(zhuǎn)帳憑據(jù)和接團(tuán)協(xié)議（合同）來(lái)確定，導(dǎo)致旅行社在財(cái)務(wù)處理上，支付費(fèi)用都采用自制結(jié)算憑證方式列支入賬，在自制結(jié)算憑證中分項(xiàng)目列支旅客的住宿費(fèi)、餐費(fèi)、交通費(fèi)、景點(diǎn)費(fèi)等。自制結(jié)算憑證附有除交通費(fèi)用以外的其它各項(xiàng)費(fèi)用的發(fā)票,車、船、飛機(jī)票等交通費(fèi)因票據(jù)隨客人同行，旅行社在列支交通費(fèi)時(shí)沒(méi)有入賬憑證，由此也導(dǎo)致了旅行社用白條、收款收據(jù)入賬，或以綜合服務(wù)費(fèi)、會(huì)務(wù)費(fèi)、考察費(fèi)、傭金、團(tuán)體讓利等項(xiàng)目大量開具非旅游業(yè)項(xiàng)目的收入發(fā)票入賬。
2.旅行社行業(yè)使用自制的結(jié)算憑證作為從事旅游業(yè)務(wù)發(fā)生的費(fèi)用扣除依據(jù)，其做法由來(lái)已久。該結(jié)算憑證在稅務(wù)機(jī)關(guān)的多年稅收征管工作中不是合法憑據(jù)，但在全國(guó)旅行社行業(yè)范圍內(nèi)具有普遍性并在行業(yè)內(nèi)得到認(rèn)可。
二、旅行社稅收管理現(xiàn)狀
（一）稅法對(duì)旅行社征稅實(shí)行特殊規(guī)定制約了旅行社營(yíng)業(yè)稅的入庫(kù)提高
《中華人民共和國(guó)營(yíng)業(yè)稅暫行條例》第五條規(guī)定：納稅人的營(yíng)業(yè)額為納稅人提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)或者銷售不動(dòng)產(chǎn)向?qū)Ψ绞杖〉娜績(jī)r(jià)款和價(jià)外費(fèi)用；但是，下列情形除外：…（二）旅游企業(yè)組織旅游團(tuán)到中華人民共和國(guó)境外旅游，在境外改由其他旅游企業(yè)接團(tuán)的，以全程旅游費(fèi)減去付給該接團(tuán)企業(yè)的旅游費(fèi)后的余額為營(yíng)業(yè)額?！┴?cái)政部規(guī)定的其他情形。
《中華人民共和國(guó)營(yíng)業(yè)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》第十七條第二款規(guī)定：條例第五條第（六）項(xiàng)中所稱的其他情形，包括旅游企業(yè)組織旅游團(tuán)在中國(guó)境內(nèi)旅游的，以收取的旅游費(fèi)減去替旅游者支付給其他單位的房費(fèi)、餐費(fèi)、交通、門票和其他代付費(fèi)用后的余額為營(yíng)業(yè)額。
《中華人民共和國(guó)營(yíng)業(yè)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》第二十四條規(guī)定：旅游業(yè)務(wù)，以全部收費(fèi)減去為旅游者付給其他單位的食、宿和交通費(fèi)用后的余額為營(yíng)業(yè)額；旅游企業(yè)組織旅客在境內(nèi)旅游，改由其他旅游企業(yè)接團(tuán)的，其銷售額比照條例第五條第（二）項(xiàng)規(guī)定確定。
根據(jù)上述規(guī)定，旅行社營(yíng)業(yè)稅計(jì)稅營(yíng)業(yè)額的確定有別于國(guó)家關(guān)于一般行業(yè)營(yíng)業(yè)稅計(jì)稅營(yíng)業(yè)額的基本規(guī)定。它不以向旅游者收取的全部?jī)r(jià)款為計(jì)稅營(yíng)業(yè)額，而是允許旅行社從開展旅游業(yè)務(wù)收費(fèi)收入中減去一定費(fèi)用，以其余額為旅行社計(jì)稅營(yíng)業(yè)額。目前旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，中小規(guī)模旅行社以低團(tuán)費(fèi)、零團(tuán)費(fèi)甚至負(fù)團(tuán)費(fèi)爭(zhēng)奪旅游市場(chǎng)已是不爭(zhēng)的事實(shí)，往往靠另外增加景點(diǎn)及進(jìn)店購(gòu)物獲取回扣來(lái)加以補(bǔ)償，由此出現(xiàn)旅游火爆、相關(guān)行業(yè)稅收大增、旅行社營(yíng)業(yè)稅計(jì)稅營(yíng)業(yè)額極小甚至為零的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致營(yíng)業(yè)稅及相關(guān)的稅種稅收貢獻(xiàn)不高。據(jù)調(diào)查，*年桂林市旅行社行業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)稅453.39萬(wàn)元。依此倒算出*年桂林旅行社行業(yè)全年計(jì)稅營(yíng)業(yè)額為9067.80萬(wàn)元（453.39萬(wàn)元÷5%）。假如按調(diào)查的旅行社收費(fèi)收入費(fèi)用扣除比例92%倒算，*年桂林旅行社全年收費(fèi)收入已高達(dá)11.33億元[9067.80萬(wàn)元÷（1-92%）]。453.39萬(wàn)元的旅行社營(yíng)業(yè)稅與11.33億元旅行社收費(fèi)收入相比，很明顯，國(guó)家稅法對(duì)旅行社征稅的規(guī)定決定了旅行社本身為國(guó)家貢獻(xiàn)的營(yíng)業(yè)稅稅收不會(huì)高。
（二）稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)旅行社稅收征管面臨困難
1．計(jì)算營(yíng)業(yè)稅面臨困難：抽樣調(diào)查反映出旅行社在成本中列支費(fèi)用的憑證不合法，就交通費(fèi)用憑證問(wèn)題，筆者曾與桂林市兩江機(jī)場(chǎng)票務(wù)中心進(jìn)行過(guò)抽單核對(duì)，但機(jī)場(chǎng)票務(wù)中心沒(méi)有健全完整的票務(wù)結(jié)算資料，無(wú)法提供有效資料證明旅行社購(gòu)買機(jī)票的數(shù)量和金額，因此對(duì)旅行社列支的機(jī)票費(fèi)用是否真實(shí)準(zhǔn)確無(wú)法核實(shí)。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)因?yàn)槁眯猩缲?cái)務(wù)管理上存在著前面所列財(cái)務(wù)問(wèn)題，在確定旅行社計(jì)稅營(yíng)業(yè)額時(shí)不允許旅行社從旅游業(yè)務(wù)全部收費(fèi)收入中減去實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用，這既不符合稅法規(guī)定也不符合旅行社的實(shí)際情況。但如果允許旅行社從旅游業(yè)務(wù)全部收費(fèi)收入中減去一定費(fèi)用，減去的費(fèi)用如何確定？比例是多少？國(guó)家有關(guān)稅法對(duì)此并沒(méi)有規(guī)定。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征管上面臨一定困難。
2．計(jì)算企業(yè)所得稅面臨困難：國(guó)家稅務(wù)總局《核定征收企業(yè)所得稅暫行辦法》第二條規(guī)定，納稅人具有下列情形之一的，應(yīng)采取核定征收方式征收企業(yè)所得稅：
（1）依照稅收法律法規(guī)規(guī)定可以不設(shè)帳簿的或按照稅收法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)設(shè)置但未設(shè)置帳簿的；
（2）只能準(zhǔn)確核算收入總額，或收入總額能夠查實(shí)，但其成本費(fèi)用支出不能準(zhǔn)確核算的；
（3）只能準(zhǔn)確核算成本費(fèi)用支出，或成本費(fèi)用支出能夠查實(shí)，但其收入總額不能準(zhǔn)確核算的；
（4）收入總額及成本費(fèi)用支出均不能正確核算，不能向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)提供真實(shí)、準(zhǔn)確、完整納稅資料，難以查實(shí)的；
（5）賬目設(shè)置和核算雖然符合規(guī)定，但并未按規(guī)定保存有關(guān)帳薄、憑證及有關(guān)納稅資料的；
（6）發(fā)生納稅義務(wù)，未按照稅收法律法規(guī)規(guī)定的期限辦理納稅申報(bào)，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期申報(bào)，逾期仍不申報(bào)的。
根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)不符合查帳征收企業(yè)所得稅的企業(yè)，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)采取核定征收方式征收企業(yè)所得稅。調(diào)查反映出旅行社財(cái)務(wù)管理都不符合稅務(wù)機(jī)關(guān)關(guān)于建帳的要求，其財(cái)務(wù)狀況均屬于《核定征收企業(yè)所得稅暫行辦法》第二條規(guī)定的應(yīng)采取核定征收方式征收企業(yè)所得稅的情形。如實(shí)行核定征收方式征收旅行社企業(yè)所得稅，確定應(yīng)稅所得率的比率是核定征收旅行社企業(yè)所得稅的首要工作。而旅行社企業(yè)所得稅的計(jì)稅依據(jù)與營(yíng)業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)基本一致，其應(yīng)稅所得率的確定不能脫離其營(yíng)業(yè)稅計(jì)稅營(yíng)業(yè)額的減除費(fèi)用比例，兩者相互依存。但是旅行社營(yíng)業(yè)稅計(jì)稅營(yíng)業(yè)額的減除費(fèi)用比例國(guó)家對(duì)此沒(méi)有做統(tǒng)一規(guī)定。
三、加強(qiáng)旅行社行業(yè)稅收征管的對(duì)策
為加強(qiáng)稅收征管，嚴(yán)格依法征稅，在目前情況下，筆者建議從以下幾方面加強(qiáng)對(duì)旅行社行業(yè)稅收管理：
（一）對(duì)財(cái)務(wù)制度健全，能夠按照會(huì)計(jì)制度和稅收管理要求正確核算收入、成本費(fèi)用、應(yīng)稅所得以及能夠合理歸集扣除項(xiàng)目的旅行社，實(shí)行查帳征收方式依法征收營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等稅收。對(duì)這類旅行社應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)管理：
1．旅行社代旅游者支付的房費(fèi)、餐費(fèi)、門票及其他代付費(fèi)用等款項(xiàng)發(fā)生在境內(nèi)的，以地方稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)制的正式發(fā)票作為營(yíng)業(yè)稅扣除項(xiàng)目的唯一合法原始憑證，旅行社不得以自制票據(jù)作為營(yíng)業(yè)稅扣除項(xiàng)目的憑證。
2．旅行社代旅游者支付的交通費(fèi)，以真實(shí)、合法有效的票據(jù)作為該扣除項(xiàng)目的原始憑證，如果所支付的長(zhǎng)途汽車費(fèi)、火車費(fèi)、船費(fèi)等票據(jù)，因旅游者帶走不能取得原始憑證的，由旅行社在稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的《旅游團(tuán)結(jié)算明細(xì)單》后附合法有效票據(jù)的復(fù)印件以及能夠證明其支出實(shí)際發(fā)生的其它有關(guān)資料（組團(tuán)合同、行程、人員名單、代收票款的支付憑證等），經(jīng)主管地稅機(jī)關(guān)審核無(wú)誤后，可作為該扣除項(xiàng)目原始憑證。
3．旅行社支付費(fèi)用給境外旅游企業(yè)的，其扣除項(xiàng)目支付款項(xiàng)憑證必須是外匯付款憑證、外方公司（組織）的簽收單據(jù)或出具的公證證明。
4．旅行社替旅游者支付給其他單位的扣除費(fèi)用，如因結(jié)算原因，未能及時(shí)取得正式發(fā)票，暫不予扣除。待取得正式發(fā)票后，在發(fā)票入賬的當(dāng)月予以補(bǔ)扣。
5．旅行社為旅游者提供食、宿、行及公園景點(diǎn)等相關(guān)服務(wù)的企業(yè)結(jié)算往來(lái)業(yè)務(wù)時(shí)，必須索取合法有效票據(jù)作為扣除項(xiàng)目憑據(jù)。
6．旅行社為旅游者提供旅游購(gòu)物的各商場(chǎng)、賣場(chǎng)在向旅行社支付傭金時(shí)，旅行社需開具發(fā)票作為營(yíng)業(yè)收入的憑據(jù)。
7．旅行社從事旅游業(yè)務(wù)，必須使用地方稅務(wù)關(guān)監(jiān)制的服務(wù)業(yè)發(fā)票進(jìn)行結(jié)算，對(duì)財(cái)務(wù)核算不符合主管稅務(wù)機(jī)關(guān)要求的納稅人，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)不得提供發(fā)票，可由主管地方稅務(wù)機(jī)關(guān)代開發(fā)票并按規(guī)定征稅。
（二）對(duì)財(cái)務(wù)制度不健全，不能提供并保存完整、準(zhǔn)確的營(yíng)業(yè)收入及成本、費(fèi)用憑據(jù)，導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)其進(jìn)行查帳征收的旅行社，由主管地方稅務(wù)機(jī)關(guān)依法實(shí)行以下辦法征收營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅：
1．旅行社計(jì)稅營(yíng)業(yè)額的扣除費(fèi)用采用“在從事旅游業(yè)務(wù)全部收費(fèi)中核定一定比例”的辦法予以扣除，不再憑企業(yè)提供的票據(jù)和自制結(jié)算憑證扣除相關(guān)費(fèi)用。
二、導(dǎo)游證（含臨時(shí)導(dǎo)游證）是證明持證人已經(jīng)依法進(jìn)行導(dǎo)游注冊(cè)、能夠從事導(dǎo)游活動(dòng)的法定證件。導(dǎo)游人員進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)佩戴導(dǎo)游證。無(wú)導(dǎo)游證從事導(dǎo)游活動(dòng)，依據(jù)《條例》的有關(guān)規(guī)定給予處罰。
依照本辦法有關(guān)規(guī)定領(lǐng)取的導(dǎo)游證在全國(guó)范圍內(nèi)有效。
導(dǎo)游證只限持證人本人使用，不得偽造、涂改、轉(zhuǎn)借和買賣。
三、導(dǎo)游證由國(guó)家旅游局規(guī)定樣式規(guī)格（附件一）并統(tǒng)一印制，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門（以下簡(jiǎn)稱"省級(jí)旅游行政部門"）頒發(fā)。
省級(jí)旅游行政部門可以根據(jù)需要委托地市級(jí)旅游行政部門代為頒發(fā)導(dǎo)游證。省級(jí)旅游行政部門委托地市級(jí)旅游行政部門代為頒發(fā)導(dǎo)游證的，應(yīng)當(dāng)在作出委托決定的同時(shí)書面報(bào)國(guó)家旅游局備案。
四、導(dǎo)游證正面設(shè)置中英文對(duì)照的"導(dǎo)游證（CHINATOURGUIDE）"、導(dǎo)游證編號(hào)、導(dǎo)游等級(jí)等項(xiàng)目，并在中部貼持證人近期免冠2寸正面照片，背面設(shè)置持證人姓名、性別、身份證號(hào)碼、導(dǎo)游資格（等級(jí)）證書號(hào)碼、語(yǔ)種、服務(wù)旅行社、發(fā)證機(jī)關(guān)（鋼印、發(fā)證日期和有效期限三年等項(xiàng)目。
臨時(shí)導(dǎo)游證正面用不易為公眾看出的字體寫有"臨時(shí)"二字，無(wú)導(dǎo)游等級(jí)和導(dǎo)游資格（等級(jí)）證書號(hào)碼，背面增設(shè)工作單位項(xiàng)目，有效期限為三個(gè)月，其余同導(dǎo)游證。
五、導(dǎo)游證與臨時(shí)導(dǎo)游證分別編號(hào)。
導(dǎo)游證編號(hào)由大寫英文字母"D"和8位阿拉伯?dāng)?shù)字組成。其中，"D"表示導(dǎo)游；8位阿拉伯?dāng)?shù)字中，第一、二位為導(dǎo)游所在省級(jí)行政區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)代碼，后6位由發(fā)證機(jī)關(guān)按先后順序編號(hào)，發(fā)證機(jī)關(guān)也可以根據(jù)需要確定第三、四位為各地市的地區(qū)代碼；字母和數(shù)字之間用"－"連接。
臨時(shí)導(dǎo)游證編號(hào)由大寫英文字母"L"和8位阿拉伯?dāng)?shù)字組成。其中，"L''''表示臨時(shí)導(dǎo)游，其余同導(dǎo)游證編號(hào)。
六、申請(qǐng)領(lǐng)取導(dǎo)游證，必須依照《條例》和國(guó)家旅游局的其他有關(guān)規(guī)定取得導(dǎo)游人員資格證書，并不具有《條例》第五條規(guī)定的任何一種情形。
旅行社（含導(dǎo)游公司，下同）可代申請(qǐng)人統(tǒng)一辦理導(dǎo)游證申領(lǐng)手續(xù)。
領(lǐng)取導(dǎo)游證，須持以下材料向所在地的省級(jí)旅游行政部門或省級(jí)旅游行政部門委托的地市級(jí)旅游行政部門（以下簡(jiǎn)稱"發(fā)證機(jī)關(guān)"）提出申請(qǐng)：
（一）申請(qǐng)人的《導(dǎo)游人員資格證書》或《導(dǎo)游員等級(jí)證書）（交驗(yàn)）；
（二）與旅行社訂立的勞動(dòng)合同或在導(dǎo)游公司登記的證明材料；
（三）按規(guī)定填妥的《申請(qǐng)導(dǎo)游證登記表》（一式兩份，樣式見附件二）。
發(fā)證機(jī)關(guān)經(jīng)審核，對(duì)符合規(guī)定條件和材料符合要求的，向申請(qǐng)人員頒發(fā)導(dǎo)游證；對(duì)不符合頒證條件的，當(dāng)面通知申辦人或書面通知申辦人；對(duì)材料不符合要求的，要求申辦人進(jìn)行補(bǔ)充、修改。
七、申請(qǐng)領(lǐng)取臨時(shí)導(dǎo)游證，必須是具有實(shí)際需要的特定語(yǔ)言能力的人員，并不具有《條例》第五條規(guī)定的任何一種情形。
領(lǐng)取臨時(shí)導(dǎo)游證，須持以下材料向發(fā)證機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)：
（一）由旅行社出具的臨時(shí)導(dǎo)游證申請(qǐng)書；
（二）填妥的《申請(qǐng)導(dǎo)游證登記表》（一式兩份，須注明"申請(qǐng)領(lǐng)取臨時(shí)導(dǎo)游證"）；
（三）證明申請(qǐng)人員具備特定語(yǔ)言能力的材料。
發(fā)證機(jī)關(guān)經(jīng)審核，對(duì)符合頒發(fā)臨時(shí)導(dǎo)游證條件的，頒發(fā)臨時(shí)導(dǎo)游證；不符合條件的，當(dāng)面通知申辦人。
八、導(dǎo)游證有效期3年，從發(fā)證之日起計(jì)算。持證人在有效期滿后繼續(xù)從事導(dǎo)游活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)在有效期屆滿前3個(gè)月，持即將到期的導(dǎo)游證、導(dǎo)游資格（等級(jí)）證書和申請(qǐng)導(dǎo)游證登記表（一式兩份，須注明"到期換發(fā)"），向發(fā)證機(jī)關(guān)申請(qǐng)換發(fā)。
臨時(shí)導(dǎo)游證有效期最長(zhǎng)不超過(guò)3個(gè)月，并不得展期。旅行社需再次聘用的，按照本辦法第七條的規(guī)定重新申辦臨時(shí)導(dǎo)游證。
九、持證人在導(dǎo)游證有效期內(nèi)變換服務(wù)旅行社繼續(xù)從事導(dǎo)游活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)持原旅行社同意調(diào)出或解除聘用關(guān)系的證明材料、由原旅行社剪角作廢的原導(dǎo)游證、導(dǎo)游資格（等級(jí)）證書、與新聘用旅行社訂立的勞動(dòng)合同或聘用協(xié)議、申請(qǐng)導(dǎo)游證登記表（一式兩份，需注明"變更換發(fā)"），向新聘用旅行社所在地的發(fā)證機(jī)關(guān)申請(qǐng)換發(fā)導(dǎo)游證。
在有效期內(nèi)因晉升導(dǎo)游等級(jí)需換發(fā)導(dǎo)游證的，需持原導(dǎo)游證和新取得的導(dǎo)游等級(jí)證書和申請(qǐng)導(dǎo)游證登記表（一式兩份，需注明"變更換發(fā)"），向所在地的發(fā)證機(jī)關(guān)申請(qǐng)換發(fā)導(dǎo)游證。
十、導(dǎo)游證遺失，持證人應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告服務(wù)旅行社，由旅行社持遺失導(dǎo)游證的《申請(qǐng)導(dǎo)游證登記表》到發(fā)證機(jī)關(guān)辦理掛失手續(xù)，由發(fā)證機(jī)關(guān)將遺失導(dǎo)游證的號(hào)碼、持證人、發(fā)證機(jī)關(guān)和日期等在《中國(guó)旅游報(bào)》或所在地一家省級(jí)日?qǐng)?bào)上刊登遺失和作廢聲明，然后由持證人或其所服務(wù)的旅行社持導(dǎo)游資格（等級(jí)）證書、申請(qǐng)導(dǎo)游證登記表（一式兩份，須注明"遺失補(bǔ)發(fā)"），向發(fā)證機(jī)關(guān)申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)。
在申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)導(dǎo)游證期間，申請(qǐng)人不得從事導(dǎo)游活動(dòng)。
導(dǎo)游證損壞，持證人應(yīng)當(dāng)持原導(dǎo)游證、導(dǎo)游資格（等級(jí)）證書和申請(qǐng)導(dǎo)游證登記表（一式兩份，須注明"損壞換發(fā)"），向發(fā)證機(jī)關(guān)申請(qǐng)換發(fā)。
十一、依據(jù)本辦法第八條、第九條、第十條的規(guī)定換發(fā)和補(bǔ)發(fā)導(dǎo)游證，導(dǎo)游證有效期重新計(jì)算。
依據(jù)本辦法第八條、第九條、第十條第三款的規(guī)定換發(fā)導(dǎo)游證，使用原導(dǎo)游證號(hào)碼；依據(jù)本辦法第十條第一款的規(guī)定補(bǔ)發(fā)導(dǎo)游證，原導(dǎo)游證編號(hào)作廢，由發(fā)證機(jī)關(guān)重新編號(hào)。
十二、持證人應(yīng)當(dāng)接受旅游行政部門依法進(jìn)行的檢查，按檢查機(jī)關(guān)和檢查人員的要求出示導(dǎo)游證和提交有關(guān)材料。
旅游行政部門及其工作人員對(duì)導(dǎo)游持證情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示檢查證件，否則導(dǎo)游人員可以拒絕接受檢查。
十三、持證人違反《條例》及本辦法的有關(guān)規(guī)定使用導(dǎo)游證，旅游行政部門可以依據(jù)《條例》的有關(guān)規(guī)定，作出責(zé)令改正和暫扣、吊銷導(dǎo)游證并予以公告等處罰，其他組織或個(gè)人不得擅自扣留、銷毀、吊銷導(dǎo)游證。
《旅游法》第六十一條規(guī)定：旅行社應(yīng)當(dāng)提示參加團(tuán)隊(duì)旅游的旅游者按照規(guī)定投保人身意外傷害保險(xiǎn)。
這與以往的《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》中注明的“可以提示”有本質(zhì)分別。“應(yīng)當(dāng)提示”是一種強(qiáng)制性規(guī)范，是旅行社必須履行的義務(wù)，如果旅行社沒(méi)有提示旅游者，而旅游者在行程中遭受意外傷害，就將承擔(dān)民事責(zé)任。
對(duì)于旅行社是否已經(jīng)盡到了對(duì)游客提示投保人身意外傷害保險(xiǎn)的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)由旅行社進(jìn)行舉證。同時(shí)，旅行社在進(jìn)行提示的同時(shí)，也應(yīng)該要求參團(tuán)者簽署確認(rèn)提示的通知，以防范日后發(fā)生糾紛。
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[關(guān)鍵詞]質(zhì)量保證金；旅游糾紛；賠償
[中圖分類號(hào)]F59
[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
[文章編號(hào)]1002―5006(2010)01―0082―05
旅行社質(zhì)量保證金(下稱“質(zhì)量保證金”)于1995年起在中國(guó)施行，該項(xiàng)制度的一個(gè)重要立法宗旨，在于維護(hù)旅游者的合法權(quán)益，這一立法宗旨突出表現(xiàn)在有關(guān)質(zhì)量保證的金賠償問(wèn)題上。換言之，如果旅游者不能及時(shí)、有效地獲得該筆資金的賠付，該項(xiàng)制度存在的合理性和必要性就會(huì)受到質(zhì)疑。
一、有關(guān)質(zhì)量保證金賠償制度的立法
1995年，國(guó)家旅游局頒布了《旅行社質(zhì)量保證金賠償暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)和《旅行社質(zhì)量保證金賠償試行標(biāo)準(zhǔn)》(下稱《標(biāo)準(zhǔn)》)，系統(tǒng)規(guī)定了質(zhì)量保證金的賠償范圍、程序以及賠償標(biāo)準(zhǔn)，于1997年對(duì)上述兩項(xiàng)制度進(jìn)行修改，并一直沿用至今。根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，當(dāng)旅行社因自身過(guò)錯(cuò)未達(dá)到合同約定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，或者旅行社服務(wù)未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，或者旅行社破產(chǎn)造成旅游者預(yù)交旅行費(fèi)損失的，旅行社應(yīng)當(dāng)向旅游者承擔(dān)賠償責(zé)任，如果旅行社拒不賠償或無(wú)力賠償時(shí)，旅游行政管理機(jī)關(guān)可以適用質(zhì)量保證金來(lái)賠付旅游者的損失。
之后，質(zhì)量保證金的賠償制度也上升至行政法規(guī)的高度。1996年頒布的《旅行社管理?xiàng)l例》第24條規(guī)定：“因下列情形之一，給旅游者造成損失的，旅游者有權(quán)向旅游行政管理部門投訴：(一)旅行社因自身過(guò)錯(cuò)未達(dá)到合同約定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的；(二)旅行社服務(wù)未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的；(三)旅行社破產(chǎn)造成旅游者預(yù)交旅行費(fèi)損失的。”第37條規(guī)定：“旅游行政管理部門受理本條例第24條規(guī)定的投訴，經(jīng)調(diào)查情況屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)旅游者的實(shí)際損失，責(zé)令旅行社予以賠償；旅行社拒不承擔(dān)或者無(wú)力承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，旅游行政管理部門可以從該旅行社的質(zhì)量保證金中劃撥。”
上述條文清楚地表明，質(zhì)量保證金主要用于因?yàn)槁眯猩绲倪`約行為給旅游者造成的損失。而且，為了便于旅游行政管理機(jī)關(guān)對(duì)合同雙方的權(quán)利義務(wù)做出認(rèn)定，《標(biāo)準(zhǔn)》詳細(xì)地規(guī)定了在旅行社解約、導(dǎo)游人員不履行職責(zé)、服務(wù)不達(dá)標(biāo)等各種情況下質(zhì)量保證金的賠償比例。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《標(biāo)準(zhǔn)》的出臺(tái)，在實(shí)踐中具有一定的積極意義：首先，《標(biāo)準(zhǔn)》的出臺(tái)強(qiáng)化了質(zhì)量保證金賠償制度的現(xiàn)實(shí)可操作性。其次，因?yàn)橘r償標(biāo)準(zhǔn)的確定性，大大提高了合同雙方當(dāng)事人對(duì)違約結(jié)果的可預(yù)見性。再次，統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)合理地約束了旅游行政管理機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行裁量的權(quán)力，保證了相同或類似案件處理結(jié)果的一致性，防止行政機(jī)關(guān)濫用行政執(zhí)法權(quán)，對(duì)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政具有重要意義。
而且，質(zhì)量保證金的賠償制度在10多年的實(shí)施過(guò)程中也得到了一定的認(rèn)同：
在行政機(jī)關(guān)方面，除了適用上述制度來(lái)處理旅行社和旅游者之間的違約糾紛之外，還將之納入了各地推行的旅游合同示范文本。例如，《北京市出境旅游合同》(2005版)和《北京市國(guó)內(nèi)旅游合同》(2004版)規(guī)定：旅行社提供的旅游服務(wù)未達(dá)到合同約定或國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，按照《旅行社質(zhì)量保證金賠償試行標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行賠償。而《重慶市老年人國(guó)內(nèi)旅游組團(tuán)服務(wù)合同》(2008版)、《長(zhǎng)江三峽國(guó)內(nèi)旅游合同》、《云南省出境旅游合同》(2005版)、《云南省國(guó)內(nèi)旅游組團(tuán)合同》(2005版)、《江西省出境旅游合同》(2004版)、《江蘇省國(guó)內(nèi)旅游合同》(2002版)、《河南省國(guó)內(nèi)旅游合同》(2007版)也有類似的規(guī)定。
在司法機(jī)關(guān)方面，在審理旅游合同案件時(shí)，也會(huì)考慮按照旅游行業(yè)的管理規(guī)定來(lái)確定旅游者遭受的違約損失。在鄒文旭訴深圳報(bào)業(yè)國(guó)旅的案件中，旅行社沒(méi)有按照合同的約定標(biāo)準(zhǔn)提供旅游車、住宿服務(wù)，并取消了“昆明石林”和“翠湖公園”兩個(gè)景點(diǎn)的游覽計(jì)劃。旅行社雖然愿意承擔(dān)違約責(zé)任，但是只愿意按照《標(biāo)準(zhǔn)》第6條、第8條、第11條、第12條的規(guī)定，退還旅游者合同金額與實(shí)際花費(fèi)的差額并賠償同額違約金，退還景點(diǎn)門票、導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)并賠償同額違約金，退還旅游者所付房費(fèi)與實(shí)際房費(fèi)的差額并賠償差額20％的違約金，退還旅游者所付交通費(fèi)與實(shí)際費(fèi)用的差額并賠償差額20％的違約金，總計(jì)200元。雖然之后報(bào)業(yè)國(guó)旅主動(dòng)將賠償金額提高到500元，但鄒文旭拒絕接受這一賠償方案并訴至法院，要求報(bào)業(yè)國(guó)旅繼續(xù)履行合同或退回全部旅游費(fèi)用，并賠禮道歉。福田區(qū)法院認(rèn)為：報(bào)業(yè)國(guó)旅違約事實(shí)成立。應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，判令按旅游行業(yè)規(guī)定賠償每人276元，駁回了鄒文旭繼續(xù)履行以及賠禮道歉的訴訟請(qǐng)求。
二、質(zhì)量保證金賠償制度所存在的問(wèn)題
雖然質(zhì)量保證金賠償制度在實(shí)踐中的運(yùn)用收到了一些積極效果，但作為一項(xiàng)行業(yè)管理規(guī)范，其本身的缺陷也是明顯的。
(一)質(zhì)量保證金賠償范圍上的問(wèn)題
如前所述，質(zhì)量保證金是用于旅游者和旅行社之間的違約糾紛，而旅游者和旅行社之間的侵權(quán)糾紛(指在旅游過(guò)程中所發(fā)生的人身、財(cái)產(chǎn)損害案件)，主要通過(guò)保險(xiǎn)來(lái)解決。旅游行政管理機(jī)關(guān)在此項(xiàng)制度上的設(shè)計(jì)不可不謂是用心良苦。各地所制定的合同范本也印證了這一點(diǎn)，如《北京市出境旅游合同》(2005版)和《北京市國(guó)內(nèi)旅游合同》(2004版)規(guī)定：屬于《旅行社質(zhì)量保證金賠償標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定以外的因旅行社過(guò)錯(cuò)給旅游者造成的人身、財(cái)產(chǎn)損害，根據(jù)《旅行社投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定》由保險(xiǎn)公司按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)賠付，旅行社應(yīng)當(dāng)積極向保險(xiǎn)公司辦理理賠事宜。
但是，1999年起實(shí)行的《合同法》第122條規(guī)定：“因當(dāng)事人一方的違約行為，侵害對(duì)方人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的，受損害方有權(quán)選擇依照本法要求其承擔(dān)違約責(zé)任或者依照其他法律要求其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”也就是說(shuō)，依照何種理由提起權(quán)利要求應(yīng)當(dāng)由權(quán)利人自行做出選擇，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)予以限定。因此，旅游者對(duì)其在旅游過(guò)程中所遭受的人身、財(cái)產(chǎn)損害，無(wú)論該損害是旅行社或其工作人員造成的，還是由履行輔助人(指參與旅游合同各環(huán)節(jié)服務(wù)的交通、飯店、景區(qū)等經(jīng)營(yíng)者)及其他合同第三人造成的，旅游者都有可能以違約為由提起權(quán)利要求，并最終導(dǎo)致質(zhì)量保證金的執(zhí)行。
(二)剛性的賠償標(biāo)準(zhǔn)和不公平的賠償結(jié)果
2007年，馬聘因?yàn)槁眯猩缟米詼p少游覽景點(diǎn)而上海春秋黃浦旅行社，此案和前述“鄒文旭訴深圳報(bào)業(yè)國(guó)旅”案件非常類似。同樣地，旅行社對(duì)其擅自減少的游覽景點(diǎn)只愿意按照《標(biāo)準(zhǔn)》向馬聘支付未游覽景點(diǎn)的門票及導(dǎo)游費(fèi)并賠償同等金額， 即人民幣280元。法院則判決被告旅行社應(yīng)當(dāng)向馬聘父子支付經(jīng)濟(jì)損失2400元，理由是被告的違約行為造成原告的財(cái)產(chǎn)損失不僅僅包括兩個(gè)景點(diǎn)的門票費(fèi)、導(dǎo)游費(fèi)，還包括保證兩個(gè)景點(diǎn)游覽順利完成的交通和食宿費(fèi)用。因?yàn)槁眯猩绲倪`約行為給旅游者造成的經(jīng)濟(jì)損失是需要綜合考量確定的，所以用一個(gè)剛性的賠償標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)不同違約案件，可能會(huì)導(dǎo)致不公平的賠償結(jié)果。
我們假設(shè)，在旅游過(guò)程中。如果旅行社所提供的交通、住宿標(biāo)準(zhǔn)不符合合同約定，但是整個(gè)旅游行程是按照預(yù)先的約定履行，那么認(rèn)定旅行社只應(yīng)向旅游者退還相應(yīng)的交通、住宿標(biāo)準(zhǔn)則并無(wú)不當(dāng)。如果旅行社按照合同約定的交通、住宿標(biāo)準(zhǔn)提供了服務(wù)。但是沒(méi)有按照約定的行程游覽景點(diǎn)，因此卻只向旅游者退還景點(diǎn)的門票費(fèi)用，則難免讓旅游者認(rèn)為有不公平之嫌。畢竟，在旅游合同的費(fèi)用構(gòu)成中，交通、住宿相較景點(diǎn)門票而言，占據(jù)了更大的比重；但是旅游合同的目的，是為了實(shí)現(xiàn)旅游者的精神享受，既然合同的目的不能實(shí)現(xiàn)，那么旅游者為什么不能得到包括交通、住宿等相關(guān)費(fèi)用的賠償呢?正如《德國(guó)民法典》第651e條之規(guī)定：合同被通知終止的，旅行舉辦人喪失對(duì)約定的旅費(fèi)的請(qǐng)求權(quán)。但旅行舉辦人可以就業(yè)已提供的旅行給付，或?yàn)榻Y(jié)束旅行而尚待提供的旅行給付，請(qǐng)求依照第638條第3款予以計(jì)算的賠償。這些給付因合同的廢止而對(duì)旅客無(wú)利益時(shí)，不適用前句的規(guī)定。
(三)旅游管理機(jī)關(guān)在適用質(zhì)量保證金上的回避態(tài)度
也許因?yàn)閷?duì)旅游案件進(jìn)行行政裁決缺乏上位法的依據(jù)，也許因?yàn)橘|(zhì)量保證金賠償制度本身在立法上的缺陷，導(dǎo)致了旅游行政管理機(jī)關(guān)在質(zhì)量保證金的適用問(wèn)題上，多多少少表現(xiàn)出了一種回避的態(tài)度。
表現(xiàn)在相應(yīng)的案件處理上，旅游行政管理機(jī)關(guān)一般只對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解而不作出裁決，像之前所提及的鄒文旭案和馬聘案，當(dāng)事人在提訟之前都曾向旅游行政管理機(jī)關(guān)提起投訴，只是在旅游行政管理機(jī)關(guān)調(diào)解不成的情況下才向法院提起民事訴訟。而且，由旅游行政管理機(jī)關(guān)和工商機(jī)關(guān)所出臺(tái)的合同示范文本也很鮮明地反映了行政機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)案件的“只調(diào)不裁”管理傾向。例如，國(guó)家旅游局和國(guó)家工商行政管理總局制定的2007版《中國(guó)公民出境旅游合同》中，有關(guān)爭(zhēng)議的解決方式是如此表述的：“本合同履行過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議，由雙方協(xié)商解決；亦可向合同簽訂地的旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解解決。協(xié)商或者調(diào)解不成的，按下列第
種方式解決：1，提交仲裁委員會(huì)仲裁；2，依法向人民法院。”
表現(xiàn)在有關(guān)規(guī)章的制定上，國(guó)家旅游局于2007年的規(guī)章清理結(jié)果中，擬修改規(guī)章包括《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》(修改理由之一為其設(shè)定的對(duì)個(gè)別違法行為的處罰缺乏上位法依據(jù))和《旅行社質(zhì)量保證金賠償暫行辦法》(修改理由為行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛無(wú)裁決權(quán))。2009年起實(shí)施的《旅行社條例》及其《實(shí)施細(xì)則》在質(zhì)量保證金的賠付方式上，改為由收存質(zhì)量保證金的銀行根據(jù)和旅行社之前達(dá)成的相關(guān)協(xié)議，依照縣級(jí)以上旅游行政管理部門出具的劃撥質(zhì)量保證金的文件進(jìn)行賠付。此外，《旅游投訴暫行規(guī)定》已被廢止，在《旅行社條例》中也沒(méi)有《旅行社管理?xiàng)l例》中有關(guān)旅游行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)受理旅游者的投訴以及劃撥質(zhì)量保證金的條款，旅游行政管理機(jī)關(guān)是否會(huì)對(duì)旅游糾紛做出裁決在立法上表現(xiàn)得更加模糊。
從質(zhì)量保證金的作用來(lái)看，它維護(hù)旅游者權(quán)益主要通過(guò)事前對(duì)旅行社的威懾作用以及事后的賠償兩個(gè)方面來(lái)體現(xiàn)。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，在質(zhì)量保證金的威懾作用下，自行解決則肯定是絕大多數(shù)旅行社的選擇，所以保證金實(shí)際用于賠償很少而其存在的必要性絲毫不應(yīng)該受到懷疑。但是如果在質(zhì)量保證金的制度設(shè)計(jì)和實(shí)際操作上，旅游行政管理機(jī)關(guān)采取回避的態(tài)度，那么動(dòng)用質(zhì)量保證金就很難有一個(gè)啟動(dòng)的程序，目前的質(zhì)量保證金賠償制度就會(huì)喪失存在的意義。
三、對(duì)質(zhì)量保證金賠償制度完善的構(gòu)想
相較于《旅行社管理?xiàng)l例》，《旅行社條例》對(duì)質(zhì)量保證金賠償范圍的修改主要是在表述上和《合同法》的規(guī)定保持一致，并未作出實(shí)質(zhì)性的修改。在這一管理思路下，對(duì)質(zhì)量保證金賠償制度進(jìn)行完善又可以有哪些作為呢?
首先，在立法上，留給管理機(jī)關(guān)的空間并不大。雖然《旅行社條例》對(duì)旅游行政管理機(jī)關(guān)是否會(huì)對(duì)旅游糾紛進(jìn)行裁決或處理的表述是含糊的，但旅游行政管理機(jī)關(guān)畢竟還要做出“劃撥質(zhì)量保證金”的法律文書，沿用現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)顯然已經(jīng)不可行，即使出臺(tái)一個(gè)更趨于細(xì)致的“劃撥標(biāo)準(zhǔn)”恐怕也不會(huì)收到好的效果，而且還有可能在司法訴訟中被否定，因?yàn)槲覀冊(cè)谇耙呀?jīng)論述過(guò)對(duì)違約損失進(jìn)行計(jì)算需要根據(jù)案件的具體情況進(jìn)行綜合的裁量。無(wú)論旅游行政管理機(jī)關(guān)在賠償程序如何進(jìn)行處理，相關(guān)的實(shí)體問(wèn)題是無(wú)法回避的。
既然如此，更可能的解決渠道只能是在執(zhí)法環(huán)節(jié)上。為了保證裁決或處理決定的公正性，旅游行政管理機(jī)關(guān)在處理相關(guān)案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循客觀、中立、透明的原則，而不能充當(dāng)行業(yè)代言人的角色。其次，加強(qiáng)旅游行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)就成為一項(xiàng)迫切的任務(wù)，否則執(zhí)法人員難以對(duì)案件做出公正、合理的裁量。
其實(shí)，就筆者個(gè)人的觀點(diǎn)而言，真正完善質(zhì)量保證金賠償制度，需要根據(jù)質(zhì)量保證金的性質(zhì)、作用，結(jié)合管理機(jī)關(guān)管理能力以及旅游合同的特性，在制度上作出更加合理的設(shè)定。
綜合不同國(guó)家和地區(qū)的質(zhì)量保證金立法，可以發(fā)現(xiàn)質(zhì)量保證金主要用于4個(gè)方面的賠償：
(1)旅游者預(yù)交旅行費(fèi)用的損失；(2)將旅游者從海外(異地)送返的費(fèi)用；(3)旅行社給旅游者造成的違約損失；(4)對(duì)旅游者的侵權(quán)賠償。
其中，第(1)、(2)項(xiàng)在各國(guó)(地區(qū))的立法中體現(xiàn)得比較普遍。如《德國(guó)民法典》第651k條規(guī)定，旅行舉辦人必須通過(guò)保險(xiǎn)公司或信用機(jī)構(gòu)擔(dān)保向旅客償還已支付的旅費(fèi)，和因旅行舉辦人無(wú)支付能力或開始關(guān)于財(cái)產(chǎn)的支付不能程序，而對(duì)旅客發(fā)生的歸程的必要費(fèi)用。旅行舉辦人和旅行媒介人僅在擔(dān)保證書被交付給旅客時(shí)，才能在旅行結(jié)束前請(qǐng)求或受領(lǐng)旅客支付的旅費(fèi)。冰島則規(guī)定，旅行商設(shè)立的擔(dān)保金主要用于下列目的：(1)在旅游團(tuán)隊(duì)不能成行時(shí)向旅游者返還其已經(jīng)交納的旅游服務(wù)費(fèi)；(2)在旅行商停業(yè)時(shí)使團(tuán)隊(duì)(無(wú)論其在冰島國(guó)內(nèi)還是國(guó)外)順利返回居住地；(3)旅行商交納的擔(dān)保金的數(shù)量應(yīng)確保旅游者能夠依據(jù)預(yù)先確定的行程安排完成團(tuán)隊(duì)旅游。
而我國(guó)澳門地區(qū)規(guī)定的擔(dān)保償付的范圍除上述兩項(xiàng)之外，還包括：償還因未提供所約定之服務(wù)、服務(wù)不足或服務(wù)有瑕疵而引致之已由顧客承擔(dān)之附加費(fèi)用；賠償因旅行社或其人之作為或不作為而對(duì)顧客或第三人造成之財(cái)產(chǎn)及非財(cái)產(chǎn)損害。香港旅游業(yè)賠償基金為外游旅客提供的保障包括：如光顧的持牌旅行商倒閉，外游旅客可申請(qǐng)最高相等于所付外游團(tuán)費(fèi)90％的賠償；及參加持牌旅行商所提供或舉辦的包辦式旅行團(tuán)外游時(shí)，于旅行商安排的活動(dòng)過(guò)程中發(fā)生意外，導(dǎo)致死亡或身體受傷，每位旅客可根據(jù)旅行團(tuán)意外緊急援助基金計(jì)劃申請(qǐng)總數(shù)高達(dá)180000元的緊急援助。加拿大安大略省的“補(bǔ)償基金”除了向旅游者支付之外，還可以向旅行商、旅行批發(fā)商支付。