時間：2023-06-18 10:31:08
導(dǎo)語：在水污染與治理的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)鍵詞：水污染；城市；控制；
Abstract: water situation is not optimistic, water resources are being subjected to all kinds of pollution, water pollution and serious destruction of ecological environment, affects the national life, in order to realize the harmonious society's sustainable development, we must first solve the problem of water pollution.
Keywords: water pollution; city; control;
中圖分類號：X131.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：
1、城市水污染的介紹
水污染是指由有害化學(xué)物質(zhì)造成水的使用價值降低或喪失。水污染可根據(jù)污染雜質(zhì)的不同而主要分為化學(xué)性污染、物理性污染和生物性污染三大類?；瘜W(xué)性污染物又可分為：無機(jī)污染物、無機(jī)有毒物、有機(jī)有毒物、需氧污染物、植物營養(yǎng)物、油類物質(zhì)等；物理性污染又可分為：懸浮物污染、放射性污染、熱污染；生物污染主要指造成疾病的病原體對水體的污染。
從防治角度來說，可以將水污染分為：工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染及生活污染。
而城市水污染是以生活污水為主體，包含部分工業(yè)污染。
生活污水是來自家庭、機(jī)關(guān)、商業(yè)和城市公用設(shè)施及城市徑流的污水。生活污水的成分99%為水，固體雜質(zhì)不到1%，大多為無毒物質(zhì)，其中無機(jī)鹽有氰化物、硫酸鹽、磷酸鹽、銨鹽、亞硝酸鹽、硝酸鹽和一些重碳酸墁等；有機(jī)物質(zhì)有纖維素、淀粉、糖類、脂肪、蛋白質(zhì)和尿素等，另外還有各種洗滌劑和微量金屬，后者如鋅、銅、鉻、錳、鎳和鉛等；生活污水中還含有大量的雜菌，主要為大腸菌群。另外生活污水中氮的磷的含量比較高，主要來源于城市生活垃圾引起水污染、商業(yè)污水、城市地面徑流和糞便、洗滌劑等。生活污水正在成為一個巨大的污染源。城市化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致生活污水的排放空前增長。可以看出，生活污水的成分復(fù)雜，主要造成的危害還是水體富營養(yǎng)化以及有機(jī)物污染物造成的水體缺氧等情況。
工業(yè)污染物主要包括：汞、鎘、鉛等重金屬和砷的化合物以及氰根離子、亞硝酸根離子。除此之外，工業(yè)污染還有熱污染。
2、我國有關(guān)城市水污染的控制
針對我國水污染的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，早在“十五”期間國家就水污染控制技術(shù)開展了系統(tǒng)研究。在"十一五"國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo),了 30 余項(xiàng)適用于重點(diǎn)行業(yè)和污染源的國家排放標(biāo)準(zhǔn)。目前,我國共環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn) 1400 余項(xiàng), 其中現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)有 1263 項(xiàng),并廢止 162 項(xiàng)實(shí)施時間較長的標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)比"十五"末增加了 438 項(xiàng)。標(biāo)準(zhǔn)種類日益豐富。 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中, 包括國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) 14 項(xiàng), 國家污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn) 130 項(xiàng),環(huán)境監(jiān)測規(guī)范 688 項(xiàng),環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)制修訂規(guī)范 18 項(xiàng), 管理規(guī)范類環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn) 413 項(xiàng)。 環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn),環(huán)境監(jiān)測規(guī)范等重要環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)基本建立,國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架已經(jīng)基本建成。
3、國際先進(jìn)的城市污水處理理念
發(fā)達(dá)國家將城市水環(huán)境質(zhì)量的可持續(xù)改善作為水污染控制和城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的最重要方面之一。歐洲許多城市通過城市規(guī)劃，統(tǒng)籌城市水體的環(huán)境功能布局，將納污、排洪、景觀等功能的水體合理安排，有效地控制城市水污染。日本許多城市采用全封閉式污水處理，有效地防止了污水處理的二次污染，并且在全封閉式的污水處理廠上建設(shè)了網(wǎng)球場、羽毛球場等等一系列公共設(shè)施，成為了全球城市污水處理的典范。
4、污染水處理后的再利用
談到污染水處理后的再利用，我們必須引入一個名詞----中水（Reclaimed Water）。
中水的概念來于日本，因其水質(zhì)及其設(shè)施介于上水道和下水道之間。中水是指各種排水經(jīng)處理后，達(dá)到規(guī)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，可在生活、市政、環(huán)境等范圍內(nèi)雜用的非飲用水，有再生水、中水道、回用水、雜用水等名詞。
在美國、日本、以色列等國，廁所沖洗、園林和農(nóng)田灌溉、道路保潔、洗車、城市噴泉、冷卻設(shè)備補(bǔ)充用水等，都大量的使用中水。我國是水資源匱乏的國家，中水系統(tǒng)在我國的發(fā)展有很大的空間。中水的利用有很大的優(yōu)勢。中水的利用把污水在本地消化，達(dá)到污水零排放，把環(huán)境污染降到了最小，不污染河道。比遠(yuǎn)距離引水便宜，像綠地用水、工農(nóng)業(yè)、種樹、道路保潔、洗車、河道等用水問題，完全可以使用中水，有效的節(jié)省了污水處理的資金。
進(jìn)入21世紀(jì)前后，在中國水資源日趨緊張的背景下。再生水利用開始受到中國政府的重視。到2009年，中國污水再生利用率（污水再生利用量/污水處理率）在15%左右，而污水再生利用量/污水排放量的比率僅為5%左右。為配合中國城市開展城市污水再生利用工作，建設(shè)部和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會編制了《城市污水處理廠工程質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》、《污水再生利用工程設(shè)計規(guī)范》、《建設(shè)中水設(shè)計規(guī)范》、《城市污水水質(zhì)》等污水再生利用系列標(biāo)準(zhǔn)，為有效利用城市污水資源和保障污水處理的質(zhì)量安全，提供了技術(shù)數(shù)據(jù)。但是在我國中水利用的范圍及規(guī)模普遍發(fā)展緩慢，主要原因目前還沒有中水利用專項(xiàng)工程，也沒有專項(xiàng)資金，只是政策上引導(dǎo)。中水的運(yùn)用需要中水原水的收集、儲存、處理和中水供給等工程設(shè)施組成，而且建筑中水需要專門的配套設(shè)施。國內(nèi)大部分建筑內(nèi)并沒有中水系統(tǒng)，限制了大型中水處理廠的建設(shè)，而小型中水處理廠的造價和運(yùn)行成本較高，達(dá)不到明顯的經(jīng)濟(jì)效益。
關(guān)鍵詞：跨界水污染；公地悲??；地方政府；博弈分析
DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2016.XX.XX
中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-8409（2016）00-0000-00
Abstract： Water pollution is a typical form of transboundary environmental pollution， and the water pollution treatment also is the focus and difficulty of environmental treatment in our country， but the empirical study is less about the problem at the present stage. Firstly， the paper constructs the game model of transboundary water pollution treatment， indicates that the transboundary water pollution treatment investment of Nash equilibrium optimal is smaller than the Pareto optimal， both presents the departure from the state， and the deviate degree increases with the participation areas of transboundary water pollution treatment， leading to the "prisoner's dilemma" and "tragedy of the commons" situation. Secondly， the paper empirically tests the influence of the quantity local government on water resources quality， verifies the theoretical hypothesis by using the 62 major reservoirs and lakes in 2012. Finally， the paper puts forward policy suggestions to improve the quality of water.
Key words： transboundary water pollution； the tragedy of the commons； local government； Game Analysis
環(huán)境污染所具有的外部性和我國行政區(qū)域的劃分，使得我國環(huán)境惡化程度的加深突出表現(xiàn)在各行政管轄區(qū)之間跨界環(huán)境糾紛的增加上，水污染是典型的跨界環(huán)境污染問題，如何對跨界水污染進(jìn)行有效規(guī)制始終是中央政府與地方政府面臨的一個難題。造成跨界水污染問題如此嚴(yán)重的一個重要原因就是流域涉及到多個省級、市級和縣級行政區(qū)域，這些地方政府在以GDP為核心的政績考核體系和財政分權(quán)制度下，傾向于將努力投入到能夠帶來政績的經(jīng)濟(jì)增長上，降低水污染治理投入，這使得水污染治理規(guī)制不能有效地執(zhí)行，多數(shù)情況下，地方政府傾向于采取機(jī)會主義方式逃避本應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境污染治理成本，采取“搭便車”行為將不易監(jiān)測的環(huán)境污染跨界轉(zhuǎn)移出去，將成本外部化。這種現(xiàn)象充分揭示了個體理性與集體理性的沖突帶來的公共事務(wù)治理困境，因此，強(qiáng)化跨界環(huán)境污染治理規(guī)制，實(shí)現(xiàn)全局經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和公共利益最大化的根本措施就是要提高地方政府克服“囚徒困境”和“公地悲劇”的能力，改變地方政府僅重視短期經(jīng)濟(jì)利益的行為選擇傾向。
1文獻(xiàn)綜述
d’Arge較早關(guān)注了環(huán)境的跨界污染問題[1]，而早期的相關(guān)研究主要集中在探討不同國家之間對跨界水污染、大氣污染以及固體廢棄物污染等方面的國際合作上，認(rèn)為不同地方通過協(xié)商談判進(jìn)行區(qū)域合作是解決該問題的主要手段[2][3]。相關(guān)研究基本上是圍繞跨界環(huán)境污染治理博弈展開的，Maler首次將博弈論引入到跨界環(huán)境污染治理分析中，對歐洲各國酸性物質(zhì)沉積問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為合作治理環(huán)境污染的前提是各國的單邊支付，并模擬測算了不同合作形式下的凈收益[4]。Silva和Caplan分析了聯(lián)邦跨界污染控制環(huán)境政策的有效性問題，認(rèn)為中央政府是跨界污染治理領(lǐng)導(dǎo)者時能夠獲得更大的社會效益，而當(dāng)?shù)胤秸强缃缥廴局卫淼念I(lǐng)導(dǎo)者時，中央政府的最優(yōu)政策是對地方政府的環(huán)境治理行為提供有效的激勵，并通過歐盟的環(huán)境政策設(shè)計實(shí)施驗(yàn)證了結(jié)論的科學(xué)性[5]。Barcena-ruiz對跨界環(huán)境污染稅征收的順序和兩個同級政府作為領(lǐng)導(dǎo)者和追隨者的博弈問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為在跨界污染較小的條件下，稅收是戰(zhàn)略互補(bǔ)的，同時征稅時領(lǐng)導(dǎo)者和追隨者都能夠獲得福利，但先征稅的領(lǐng)導(dǎo)者獲得的福利更大，在跨界污染較大的條件下，稅收是戰(zhàn)略替代的，先征稅的領(lǐng)導(dǎo)者政府能夠獲得福利，每個政府都會努力避免成為稅收的追隨者[6]。Yanase運(yùn)用微分博弈模型研究了雙寡頭國際環(huán)境污染博弈策略，認(rèn)為嚴(yán)格的環(huán)境控制政策提高了外國公司的競爭力，會產(chǎn)生靜態(tài)的“租金轉(zhuǎn)移”效益，而國外也會享受到全球環(huán)境改善帶來的好處，即免費(fèi)搭便車，因此在非合作博弈中，環(huán)境政策水平會偏離社會最優(yōu)水平，產(chǎn)生更多的污染和低福利[7]。Zhao等通過構(gòu)建包括政府和居民在內(nèi)的典型的Stackelberg博弈模型，提出了一種考慮流域結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移稅（Model of Transfer Tax， MTT），用來計算一個地區(qū)最佳的污染物轉(zhuǎn)移稅率，同時也認(rèn)為轉(zhuǎn)讓稅率可作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)區(qū)域減排合作，實(shí)現(xiàn)整個流域的減排成本最小[8]。
國內(nèi)關(guān)于跨界環(huán)境污染的研究主要集中于跨界水污染治理方面，馬中和吳健認(rèn)為法律政策和權(quán)利安排的缺失致使沒有形成地方政府的環(huán)境規(guī)制激勵是跨行政區(qū)環(huán)保難見成效的主要原因[9]；易志斌以跨界水污染為例對地方政府環(huán)境規(guī)制失靈的原因及解決途徑進(jìn)行了總結(jié)[10]；汪小勇等采用消元法對跨流域、市界、省界和國界四個層次的單邊和多邊環(huán)境保護(hù)和污染治理的管理?xiàng)l約進(jìn)行了評估和比較，為構(gòu)建跨界水污染沖突的協(xié)商機(jī)制提供政策建議[11]。此外，還有學(xué)者以不同流域和湖泊的跨界水污染為例對污染成因、解決途徑等進(jìn)行了案例分析，如太湖[12][13]、珠三角[14]。
可以看出，國內(nèi)外學(xué)者對跨界環(huán)境污染治理問題進(jìn)行了廣泛深入的研究，取得了大量的研究成果，但多數(shù)都集中在理論分析、政策建議以及案例分析方面，實(shí)證研究不足。本文在理論分析地方政府行為選擇和跨界水污染治理博弈基礎(chǔ)上，分析個體利益最大化與集體利益最大化的沖突并推出待檢驗(yàn)命題，隨后采用我國2012年62個主要水庫和湖泊數(shù)據(jù)對理論假說進(jìn)行驗(yàn)證，最后提出針對性政策建議。
2 地方政府跨界水污染治理博弈分析
本部分對多個地方政府行為選擇偏離社會最優(yōu)選擇的狀況進(jìn)行理論闡述。在跨界水污染中，同一流域周邊的各地方政府都以最大化自身經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，排放超標(biāo)污染物，在缺乏激勵約束條件下，必然使環(huán)境污染問題愈演愈烈。
假設(shè)總共有 個同質(zhì)地區(qū)參與跨界水污染治理行動，第 地區(qū)的自愿治理水污染的投入為 ，因此，總的水污染治理投入為 ，在整個排污量一定的條件下， 越大，水資源質(zhì)量越好。令 為第 地區(qū)在其他方面的投入，每一地區(qū)的效用都取決于本地區(qū)在其他方面的投入和整體的水污染治理投入，進(jìn)一步假設(shè)第 地區(qū)的效用函數(shù)為 ，該效用函數(shù)滿足： ， ， ， ， 。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理可知各地區(qū)在其他方面的投入和水污染治理投入的邊際替代率遞減，即存在 是 的減函數(shù)。
（10）式表明，整體帕累托最優(yōu)均衡時的環(huán)境治理投入要大于個體最優(yōu)的納什均衡時的環(huán)境治理投入，即各個地區(qū)如果從最大化本地區(qū)效用出發(fā)而自愿提供的水污染治理投入會小于從集體效益出發(fā)而提供的水污染治理投入。同時由（10）式也可以看出，兩種投入之間的差距隨著參與地區(qū)個數(shù) 的增加而增大，這也反映了個體利益與集體利益的矛盾與沖突。從水資源的公共性來看，集體最優(yōu)也即帕累托最優(yōu)狀態(tài)對所有參與地區(qū)來說是最好的結(jié)果，但是個體和集體的利益沖突必然會導(dǎo)致“公地悲?。═he tragedy of commons）”的出現(xiàn)，最終造成各個地方政府在有限資源下無限追求最大化本地區(qū)利益，每一個地方政府都希望減少水污染治理投入，將水污染會治理成本轉(zhuǎn)嫁給所有地方政府（中央政府）。所以，本文提出以下理論假說：水庫和湖泊周邊的地方政府?dāng)?shù)越多，污染排放量越大，距離希望的社會最優(yōu)越遠(yuǎn)，水資源質(zhì)量越差。
此外，在分析中我們假設(shè)每個地區(qū)的預(yù)算投入是相等的，但在實(shí)際情況中，各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)規(guī)模是有很大差異的，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的預(yù)算投入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于落后地區(qū)的預(yù)算投入。Olson通過兩人博弈認(rèn)為，高收入者比低收入者更愿意提供公共物品，而低收入者更傾向于搭便車[15]，這個結(jié)論同樣適用于跨界水污染治理分析中，現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程往往走的是“先污染后治理”的道路，因此其治理環(huán)境污染的外部性較小，而落后地區(qū)治理環(huán)境污染的外部性較大，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)能夠從環(huán)境污染治理中獲得更多的效用，這時的博弈可能變成一種“智豬博弈”。
3 實(shí)證分析
以我國水庫和湖泊相關(guān)數(shù)據(jù)為研究樣本，經(jīng)驗(yàn)分析地方政府?dāng)?shù)量對水質(zhì)的影響，對理論假說進(jìn)行驗(yàn)證。
3.1模型設(shè)定和數(shù)據(jù)分析
3.1.1模型設(shè)定
式中， 表示水庫和湖泊，在現(xiàn)實(shí)中，跨界水污染還包括大量的河流，但本文未加入河流作為樣本，這是因?yàn)榭缃绲暮恿鬏^長，水質(zhì)難以平均，同時又包含多個支流，行政區(qū)難以界定，更重要的是，河流水污染治理難題在于上下游之間的協(xié)調(diào)，行政區(qū)數(shù)量對其影響可能不大。 表示第 水庫或者湖泊的水質(zhì)狀況； 表示第 水庫或者湖泊周邊的行政區(qū)數(shù)量，該變量是模型的核心解釋變量，本文在選取時，主要選取周邊的縣級和市級行政單位數(shù)量，每一個水庫和湖泊涉及到的省級行政單位多數(shù)為1個，最多有兩個，其統(tǒng)計分析意義不大，因此不對省級行政單位對水質(zhì)的影響進(jìn)行分析。 表示影響水質(zhì)的控制變量，主要包括：水庫和湖泊周邊行政單位的GDP、第二產(chǎn)業(yè)增加值、人口狀況、以及水域面積等變量； 為隨機(jī)項(xiàng)。
3.1.2水庫和湖泊水質(zhì)狀況
在2012年《中國環(huán)境狀況公報》的淡水環(huán)境分析部分中，共給出62個國控重點(diǎn)湖泊（水庫），其中，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)的比例為61.3%、Ⅳ-Ⅴ類水質(zhì)的比例為27.4%，劣Ⅴ類水質(zhì)的比例分別為11.3%。主要污染指標(biāo)為總磷、化學(xué)需氧量和高錳酸鹽指數(shù)。具體狀況如表1所示。
由表1可知，水庫和湖泊的功能定位差異也是影響水質(zhì)的重要原因，水庫多為水源區(qū)，提供的水多用于飲用，其水質(zhì)要求要高于湖泊，因此總體上來看水庫的水質(zhì)要好于湖泊的水質(zhì)，水庫水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類及以上的比重約為92.59%；而湖泊水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類及以上的比重約為40.63%；而三湖水質(zhì)都在Ⅲ類以下。因此，本文為考慮水庫和湖泊二者之間的差異，在對總體展開進(jìn)行回歸分析后，再對水庫和湖泊進(jìn)行分類回歸。
3.1.3數(shù)據(jù)的統(tǒng)計性描述
通過62個水庫和湖泊的地圖可以得到相關(guān)周邊地區(qū)的市級、縣級（區(qū)）的數(shù)量，然后對行政單位的控制變量指標(biāo)進(jìn)行加總，得到具體數(shù)值，控制變量相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》（2013）、《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》（2013）。水域面積數(shù)據(jù)來源于《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》和環(huán)保部監(jiān)測數(shù)據(jù)。所有數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計如表2所示。
3.2回歸結(jié)果分析
采用本文構(gòu)建的回歸模型對上述數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，結(jié)果如表3所示。
由表3的回歸結(jié)果可知，水庫和湖泊周邊的行政單位數(shù)量的增加會顯著惡化水質(zhì)狀況，市級行政單位數(shù)量對總體水質(zhì)的影響系數(shù)為0.127，對水庫和湖泊水質(zhì)的影響系數(shù)分別為0.114和0.107?？h級行政單位數(shù)量對總體水質(zhì)的影響系數(shù)為0.077，對水庫和湖泊水質(zhì)的影響系數(shù)為0.143和0.513，但對水庫水質(zhì)的影響未通過顯著性檢驗(yàn)。這表明本文的理論假說是成立的，也即流域周邊地方政府越多，各地方政府最優(yōu)的水污染治理投入與帕累托最優(yōu)的水污染治理投入差距越大，水污染狀況越嚴(yán)重。水庫和湖泊的功能定位是影響水質(zhì)的重要原因，水庫多為水源區(qū)，提供的水多用于飲用，其水質(zhì)要求要高于湖泊，因此，地方政府的增加對水庫水質(zhì)的影響要低于對湖泊水質(zhì)的影響。
對于其他控制變量，周邊的GDP以及第二產(chǎn)業(yè)的增加值提高會顯著加劇水污染，降低水值，特別是對湖泊來說更是如此，因此可以認(rèn)為現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)增長與水質(zhì)處于“兩難”狀態(tài)，也即經(jīng)濟(jì)增長會加劇水污染，保證水質(zhì)也會降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，地方政府要在二者之間進(jìn)行權(quán)衡；農(nóng)村人口數(shù)量對水質(zhì)的影響未通過顯著性檢驗(yàn)，而城市人口數(shù)量對總體水質(zhì)和湖泊水質(zhì)的影響是顯著的，隨著城鎮(zhèn)人口的增加，生活污水會隨之增加，同時因消費(fèi)需求的增加也會增加生產(chǎn)污水的排放，這加劇了流域水質(zhì)的惡化；水域面積的增加能夠緩解水污染狀況，這是因?yàn)樗蛎娣e越大，其自凈能力越高，能夠相應(yīng)的降低水污染。
4 結(jié)論及政策建議
本文首先討論了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和治理水污染兩方面的行為選擇，通過構(gòu)建發(fā)展經(jīng)濟(jì)和治理水污染的博弈模型，分析多個地方政府間的水污染治理博弈行為，認(rèn)為跨界水污染治理投入的個體納什均衡最優(yōu)小于整體帕累托最優(yōu)，偏離程度隨地方政府?dāng)?shù)量的增加而增加。然后采用我國2012年62個湖泊和水庫數(shù)據(jù)對進(jìn)行實(shí)證分析，對理論假說進(jìn)行驗(yàn)證，結(jié)果表明顯示，隨著流域周邊地方政府越多，各地方政府最優(yōu)的水污染治理投入與帕累托最優(yōu)的水污染治理投入差距越大，水污染狀況越嚴(yán)重，同時水庫和湖泊的功能定位也是影響水質(zhì)的重要原因。隨后進(jìn)一步從水資源治理外部性、政績考評制度和水資源保護(hù)監(jiān)管和懲罰制度等方面對造成地方政府行為選擇的原因進(jìn)行分析。
減輕地方政府“搭便車”行為引發(fā)的“囚徒困境”和“公地悲劇”局面的方法主要有道德約束和制度約束兩種方式，環(huán)境資源作為典型的公共資源，必須要有專門的主體對其利用進(jìn)行協(xié)調(diào)和約束，中央政府作為全民的代表責(zé)無旁貸，其除努力建立符合科學(xué)發(fā)展觀的道德規(guī)范外，更應(yīng)制定合理的制度規(guī)范，協(xié)調(diào)好個體和集體的利益沖突。本文在制度規(guī)范方面的政策建議為：
第一，改進(jìn)以GDP為核心的政績考核體系，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況、自然資源使用和環(huán)境破壞指標(biāo)納入到政績考核體系中，平衡地方政府在生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長之間的傾向，增強(qiáng)地方政府環(huán)境保護(hù)的積極性。政績考核標(biāo)準(zhǔn)對地方政府和地方官員行為選擇具有導(dǎo)向作用，當(dāng)中央政府以GDP為績效考核核心時，地方政府必然為獲得短期經(jīng)濟(jì)利益而忽視長期的生態(tài)效益以滿足任期內(nèi)自身利益的最大化，因此，降低地方政府挪用環(huán)境保護(hù)資金的首要制度措施就是改變以GDP為核心的政績考核制度，提高環(huán)境保護(hù)和污染治理在績效考核中的比重。
第二，增進(jìn)環(huán)境治理和監(jiān)管部門的獨(dú)立性。地方環(huán)境監(jiān)管部門在人事權(quán)和財權(quán)方面實(shí)際上隸屬于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，使得地方政府理所當(dāng)然的采用行政手段干預(yù)環(huán)境治理，“土政策”、“開綠燈”和“行方便”大行其道，基本不會主動要求對地方經(jīng)濟(jì)做出巨大“貢獻(xiàn)”的污染企業(yè)整改或者關(guān)停，同時還會采用一些措施阻撓或者禁止環(huán)保部門不經(jīng)請示就對企業(yè)的排污進(jìn)行檢查，為企業(yè)提供特殊保護(hù)，縱容了企業(yè)的環(huán)境違法違規(guī)行為，造成了環(huán)境監(jiān)管部門執(zhí)法中的盲區(qū)，也極易造成的尋租問題。因此，中央政府應(yīng)嘗試將環(huán)境規(guī)制部門從地方政府中剝離出來，減輕地方政府的影響和干預(yù)。
第三，明確各地方政府環(huán)境保護(hù)體系權(quán)限。中國雖然在大多數(shù)流域設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)基本上無權(quán)過問地方政府的行政及經(jīng)濟(jì)事務(wù)，其主要任務(wù)是編制流域水資源的利用規(guī)劃，而地方的水利部門也擁有同等的權(quán)力，他們會以本地區(qū)利益最大化為目標(biāo)考慮水資源的管理，在這種格局下，各地區(qū)的水資源保護(hù)和水污染治理問題往往無法做到全流域的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，導(dǎo)致經(jīng)常會出現(xiàn)“公對公，一場空”、“誰都該管，誰都管不了”的局面，造成了環(huán)境保護(hù)的低效率。因此，應(yīng)改變多部門分別對地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行管理的現(xiàn)狀，中央政府可以嘗試將環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管相關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)從原有的國土部、農(nóng)業(yè)部和林業(yè)部等部門以及地方政府中剝離出來，成立由國務(wù)院主管資源環(huán)境和生態(tài)文明的副總理負(fù)責(zé)、由環(huán)保部統(tǒng)一管理的環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管體系。
第四，明確跨界環(huán)境污染治理行為的宗旨和規(guī)范，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制的考核力度和違規(guī)懲罰威懾力，中央政府的監(jiān)管和考核威懾力是地方政府行為選擇的最主要影響因素，但現(xiàn)階段中國環(huán)境保護(hù)違規(guī)懲罰威懾力明顯不足，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是環(huán)境違規(guī)懲罰力度不夠；二是環(huán)境違規(guī)懲罰執(zhí)行不嚴(yán)。這直接影響了中央政府懲罰環(huán)境違規(guī)行為的承諾性，一些對地方生態(tài)環(huán)境破壞負(fù)主要責(zé)任的政府官員在受到行政處罰后，一部分會通過一段時間的運(yùn)作官復(fù)原職或者易地任職，這都極大的削弱了中央政府對官員懲罰的威懾力。只有當(dāng)中央政府加大監(jiān)管和懲罰的威懾力，地方政府“越雷池一步”就會受到嚴(yán)厲的懲罰時，以本地區(qū)利益最大化為原則的理性地方政府才會做出加大環(huán)境保護(hù)力度的選擇。
第五，建立專門的合作組織定時或者不定時的環(huán)境信息，提高環(huán)境污染及治理信息的公開透明度和公眾的理解能力，通過社會公眾的監(jiān)督和地區(qū)之間的競爭來約束環(huán)境責(zé)任規(guī)避行為。使其成為中央政府監(jiān)督地方政府環(huán)境污染治理行為、減少信息不對稱的信息渠道和長效手段。
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關(guān)鍵詞：城市水污染；環(huán)境治理；思考
我國作為處于社會主義發(fā)展中國家，城市在整個國民經(jīng)濟(jì)中扮演著重要角色，所以我國的環(huán)境問題也首先在城市中突出地表現(xiàn)出來。對于我國目前而言，城市的水污染問題不僅僅是單純的環(huán)保問題，它更是一個經(jīng)濟(jì)問題、社會問題和生存問題。目前城市的水污染問題讓人觸目驚心，只有提高全民環(huán)保意識，制定相關(guān)保護(hù)環(huán)境的法律法規(guī)體系，并結(jié)合現(xiàn)代科技技術(shù)手段對污水進(jìn)行處理，才能改善城市水環(huán)境質(zhì)量，使城市在社會經(jīng)濟(jì)方面實(shí)現(xiàn)全面、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。
1 城市水污染問題的現(xiàn)狀
城市水污染環(huán)境原因中所存在的問題集中反映了我國城市發(fā)展的缺陷，我國城市的發(fā)展政策具有很大的盲目性和片面性，其只重視經(jīng)濟(jì)效益，而忽視保護(hù)環(huán)境的情況使城市水污染的的問題更為顯著。造成城市水污染的原因主要是人類生產(chǎn)和生活過程中任意排放污水等人為因素造成的。其中工廠排放污水，人為排放污染物，缺乏對污染物的控制和管理，以及沒有及時進(jìn)行達(dá)標(biāo)處理污染物是導(dǎo)致城市水污染的主要原因。主要可以從以下幾方面進(jìn)行具體分析。
1.1 大量城市污染物無節(jié)制的排放
居民日常生活和城市工廠生產(chǎn)所產(chǎn)生的大量污水廢水，因?yàn)闆]有得到及時處理，只能源源不斷地排入河流，或者是隨著地面雨水徑流一起匯入河流，形成嚴(yán)重的水體污染，地下水質(zhì)下降，進(jìn)而發(fā)展到整個城市的水環(huán)境日益惡化。
1.2 城市水污染的治理不達(dá)標(biāo)
污水收集和污水處理是城市污水系統(tǒng)建設(shè)問題同等重要的兩個方面，城市污水處理設(shè)施的運(yùn)行需要大量的資金支持，當(dāng)前面臨的問題主要是兩個方面，一方面由于資金短缺，部分污水處理系統(tǒng)處于閑置狀態(tài)，導(dǎo)致未經(jīng)處理的污水仍在直排水體或污染著地下水；另一方面，巨額投入的污水設(shè)施不能充分發(fā)揮其預(yù)期效益，部分污水不得不直接排入河流，嚴(yán)重危害著環(huán)境。
1.3 城市污染物排放的監(jiān)控體制比較薄弱
對于環(huán)境治理的問題，我國各地陸續(xù)制定了相關(guān)的法律法規(guī)體系，并嚴(yán)格控制城市污染物的排放量，但在一些城市尤其是偏遠(yuǎn)貧困的小城市里，某些單位和個人為了自己的經(jīng)濟(jì)利益或方便，忽視法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，將污水管私自接入河道、雨水管渠中，進(jìn)行私自排污水的行為。由于排水管道屬于隱蔽工程，相關(guān)部門監(jiān)督有一定的局限性，所以極為難以查處。
2 城市水污染環(huán)境治理的對策
自改革開放以來，我國城市的水污染防治雖然已經(jīng)走過了幾十多年的歷程，并取得了一定的成績。然而，在持續(xù)幾十年的巨額財政投入支持下，我國水環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀卻依然不容樂觀。如工業(yè)廢水依然是重要的污染源、城市污水排放總量仍然在不斷的增長、城郊農(nóng)村發(fā)展建設(shè)所帶來新的污染源等，嚴(yán)重的水污染趨勢難以得到明顯遏制和扭轉(zhuǎn)，水環(huán)境污染和水資源缺乏的問題日益加重，另外，長期以來在城市污水處理系統(tǒng)建設(shè)和管理區(qū)域上的一些習(xí)慣做法也與此有著不可避免的關(guān)系，這些都是值得我們深思的問題。
水質(zhì)污染造成的水危機(jī)已經(jīng)成為制約我國城市發(fā)展的重要因素，城市水體污染治理不是一朝一夕可以完成的事情，它是一項(xiàng)長期綜合性的系統(tǒng)工程，如何將可持續(xù)發(fā)展的精神全面貫徹體現(xiàn)于城市水污染治理工作中，是我們的重要課題。針對城市水污染環(huán)境治理，本文提出以下幾點(diǎn)建議。
2.1 提高社會公眾的整體環(huán)保意識
環(huán)境保護(hù)是我國的基本國策之一，為了更好的實(shí)現(xiàn)這一基本國策，也為了我國社會的可持續(xù)發(fā)展，各地區(qū)、各部門應(yīng)該采取積極有效的措施，進(jìn)行深入、廣泛、持久地宣傳教育，使環(huán)境保護(hù)扎扎實(shí)實(shí)深入人心。只有提高看公民的水憂患意識，才能有效的節(jié)約用水，防止生活污水的任意排放，并執(zhí)行“誰污染誰治理”的市場化體制，在收取水費(fèi)的同時收取污水治理費(fèi)，讓公民積極參與到防治城市水污染的具體實(shí)踐中去，并借此所促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。
2.2 嚴(yán)格運(yùn)用相關(guān)法律和行政手段根治污染問題
城市水污染的一個主要來源就是工業(yè)廢水的排放。對此政府應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制的手段，加大對污染源的監(jiān)督以及治理，例如設(shè)置高權(quán)威、高規(guī)格的流域監(jiān)督管理機(jī)制機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立依法行使職權(quán)而不受任何地方政府局部利益的牽制，從而做到對水資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的管理。于此同時，各地的政府應(yīng)該對違規(guī)排放污水企業(yè)，進(jìn)行關(guān)停，并促使企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，保證清潔無污染的生產(chǎn)。
另外，還要建立全面的水環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，做到有法必依，違法必究，如誰污染水質(zhì)誰負(fù)責(zé)，誰破壞水生態(tài)環(huán)境誰負(fù)責(zé)，并加大對污染行為的處罰力度，充分發(fā)揮法律責(zé)任的威懾力來遏制和預(yù)防污染城市地下水的行為。環(huán)保部門有權(quán)依據(jù)城市水環(huán)境功能區(qū)劃的要求保護(hù)城市水環(huán)境，對所有破壞水環(huán)境的責(zé)任人追究法律責(zé)任。這樣才能實(shí)現(xiàn)保護(hù)水資源，保障水資源的可持續(xù)利用。
2.3 運(yùn)用技術(shù)手段對污水進(jìn)行處理
長期困擾中國水污染治理工作的突出問題，除了資金問題之外就是技術(shù)問題。因此，必須采用現(xiàn)代先進(jìn)的技術(shù)手段，加強(qiáng)對城市污水的處理，建立完善的污水處理系統(tǒng)，并對不同的城市建設(shè)污水集中處理設(shè)施的要求、種類做出相應(yīng)規(guī)定，使符合我國國情的城市污水處理技術(shù)得到應(yīng)用。由于各地經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)水平發(fā)展的程度并不相同，各地應(yīng)根據(jù)自己的實(shí)際需求和目標(biāo)，采取合適的排放污染物手段，從而有效的防治城市水體的污染。于此同時，國務(wù)院也應(yīng)該盡快出臺關(guān)于征收污水處理費(fèi)的辦法，滿足污水處理設(shè)施以及運(yùn)營等方面的要求，通過一些優(yōu)惠的政策，按照“誰投資，誰受益”的原則，積極的去鼓勵企業(yè)投資并運(yùn)行這些設(shè)施。
2.4 發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)杠桿的推動作用，促使污水資源化
在我國目前市場經(jīng)濟(jì)條件下，價格是市場機(jī)制的核心，要制定出一套完善的污水處理和排污收費(fèi)的合理定價，逐步建立起節(jié)約用水和環(huán)境保護(hù)的價格形成體系是十分重要的。在城市的水污染治理工作過程之中，要著重把污水作為一種穩(wěn)定且可靠地水資源進(jìn)行再生利用，去努力的實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。
2.5 調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，大力推行清潔生產(chǎn)
社會產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)能夠反映出社會生產(chǎn)的性質(zhì)、發(fā)展水平和社會資源的利用狀況，同時也是由生產(chǎn)力狀況和科學(xué)技術(shù)的水平所決定的。隨著社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)水平的提高，各種新產(chǎn)品的種類和結(jié)構(gòu)也逐漸的在發(fā)生變化，發(fā)展清潔生產(chǎn)和綠色產(chǎn)業(yè)，是減少水污染和保護(hù)環(huán)境的有效措施。只有清潔生產(chǎn)才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)策略，提高效率，減輕對人類和環(huán)境的危害。
3 結(jié)束語
隨著我國城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，環(huán)境污染問題也越來越嚴(yán)重，它不僅影響了人們的生活環(huán)境和身體健康，更嚴(yán)重威脅了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。每年我國因城市水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失巨大，目前就我國的環(huán)境而言，城市水污染防治在工業(yè)廢水和生活廢水的控制、地下水資源保護(hù)、監(jiān)管體制等方面面臨著許許多多的問題。所以，全力開展水污染環(huán)境治理才能夠真正的促進(jìn)一個城市的可持續(xù)發(fā)展。
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關(guān)鍵詞： 漢江流域；水環(huán)境、水環(huán)境質(zhì)量、水污染、治理措施
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漢江是長江最長的支流，發(fā)源于秦嶺漢江南源玉河帶，干流流經(jīng)陜西、湖北兩省，于武漢市匯入長江，全長1570KM。漢江流域北以秦嶺及外方山與黃河流域?yàn)榻?；東北以伏牛山，桐柏山與淮河流域?yàn)榻?；西以大巴山及荊山與嘉陵江相鄰；東南為漢江平原。全流域面積15.9萬平方公里。
1漢江流域水污染現(xiàn)狀問題分析
1.1工業(yè)廢水及生活污水形成的點(diǎn)源污染
漢江流域各城市污水處理率較低, 生活污水沒有處理直接排放造成漢江中營養(yǎng)物質(zhì)氮磷含量增加, 是造成“ 水華”發(fā)生的直接原因。點(diǎn)源排污仍然是漢江水污染的主要因素。根據(jù)統(tǒng)計資料，2000 年漢江流域廢水排放量達(dá)53900 萬t /a，其中工業(yè)廢水排放量達(dá)26000 萬t /a，生活污水排放量達(dá)27800 萬t/a。2001 年，湖北省漢江流域污水排放總量為71962 萬t，約占全省污水排放總量的32.1%其中工業(yè)廢水排放量為29536. 3 萬t，約占規(guī)劃區(qū)污水排放量的41%; 生活污水排放量42425. 7 萬t，約占規(guī)劃區(qū)污水排放量的59%。到2009 年， 漢江流域工業(yè)廢水COD 排放量達(dá)62259. 3 t /a，NH3 － N 排放量達(dá)3158. 5t /a; 生活污水COD 排放量達(dá)77998. 4 t/a，NH3 － N 排放量達(dá)9518. 3 t /a。
1.2漢江流域農(nóng)業(yè)廢水等形成的面源污染
本文涉及到的面源污染源包括農(nóng)村生活污染源、農(nóng)業(yè)地表徑流、分散養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、船舶航運(yùn)污染、大氣降水污染源。經(jīng)計算得到: ①漢江流域農(nóng)村生活污染物實(shí)際進(jìn)入水體的量為COD 7249. 5t /a，NH3 － N 1676. 4t /a; ②農(nóng)業(yè)地表徑流入河量為COD 52118. 1t /a， NH3 － N10780. 5t /a; ③畜禽養(yǎng)殖污染物的入河量為COD30369. 2t /a，NH3 － N 6074. 0t /a; ④農(nóng)村分散魚塘養(yǎng)殖污染實(shí)際輸入的污染量為COD 4952. 2t /a，NH3 － N 2252. 6t /a; ⑤其它污染源包括旅游污染、船舶污染( 主要是船舶含油污水和生活污水) 、大氣降塵以及河流內(nèi)原污染等，由于排放量相對較小，加上計算困難，在此忽略不計。
1.3上游污染物加重下游污染
監(jiān)測資料表明, 漢江水質(zhì)污染下游比上游、中游嚴(yán)重。以Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)衡量, 襄樊以上江段水質(zhì)基本可以達(dá)到Ⅱ類要求, 而下游超標(biāo)項(xiàng)目增多, 且超標(biāo)率高, 鐘祥皇莊以下江段有些項(xiàng)目如總磷甚至超標(biāo)達(dá)100%。
2漢江流域水環(huán)境污染成因的思考
2.1流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，河流納污能力降低
漢江流域城鎮(zhèn)化步伐加快，縣域經(jīng)濟(jì)活力較強(qiáng)。2003年漢江流域城鎮(zhèn)化率為40.15％，高于全省平均水平10個百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。此外，伴隨著農(nóng)業(yè)用水量的急劇增加和流域人口的迅速增長，兩岸工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及生活用水已超過漢江的承載能力.另外,水資源的分配不均勻，干流和支流能利用的水環(huán)境容量較小,水資源保護(hù)的基礎(chǔ)條件有限，水體自然凈化和水資源的環(huán)境承載能力顯著降低。這些導(dǎo)致漢江水污染事件時有發(fā)生，水質(zhì)明顯下降
2.2環(huán)境意識淡薄，對流域可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識不夠
當(dāng)前，人們還沒有真正意識到人與自然是個統(tǒng)一體，人與自然應(yīng)該和諧相處。環(huán)境和發(fā)展的綜合機(jī)制尚未形成。談到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及政績考核時，大家往往只注重經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，而很少有人把資源消耗和環(huán)境代價納入核算體系，對保護(hù)環(huán)境的重要性和水污染造成的巨大災(zāi)害認(rèn)識得不夠深入。于與此同時，大家的節(jié)水減污意識不足。處在水資源豐富的人們長期把水資源視為無價或廉價的資源，沒有形成有效的節(jié)水減污制約機(jī)制，大量的水資源被白白浪費(fèi)和污染了，從而更導(dǎo)致漢江水資源短缺加劇。
2.3現(xiàn)行法律未有效被施行，缺乏完整的管理體系
社會意識、政績?nèi)∠虻人枷腩I(lǐng)域的不科學(xué)間接導(dǎo)致了對漢江水污染相關(guān)法規(guī)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的狀況。如地方保護(hù)主義對經(jīng)濟(jì)利益的單一追求妨礙了法律的實(shí)施。水資源流域統(tǒng)一管理體制沒有建成，水污染防治工作缺乏有效的流域和區(qū)域監(jiān)管措施，流域水資源統(tǒng)一保護(hù)缺乏法律法規(guī)支撐，各級水資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)體制與運(yùn)行機(jī)制不健全，缺乏體系保障，機(jī)構(gòu)職責(zé)不清晰。
3漢江污染的防治對策與措施
3.1以上游的污染治理為主
上游經(jīng)濟(jì)落后、生活貧困及人口增長等經(jīng)濟(jì)社會因素是流域生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因。
3.1.1 加大水環(huán)境污染整治力度，建設(shè)節(jié)水生態(tài)農(nóng)業(yè)
進(jìn)一步加快區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，淘汰污染嚴(yán)重、生產(chǎn)技術(shù)落后的工藝和設(shè)備，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、污染嚴(yán)重又沒有治理價值的企業(yè)和規(guī)模小的礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目實(shí)行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷。加大工業(yè)污染防治力度，以污染物總量控制為原則，全面實(shí)施污染物總量控制和排污許可證制度。此外，通過建設(shè)節(jié)水型生態(tài)農(nóng)業(yè)，合理科學(xué)的使用農(nóng)藥、化肥，大力推廣和發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，減少農(nóng)藥、化肥等的使用，限制含磷洗滌劑和高毒性農(nóng)藥化肥的使用量，進(jìn)而達(dá)到減少源污染的目的。
3.1.2 改變經(jīng)濟(jì)增長模式，合理規(guī)劃污染治理。
發(fā)展經(jīng)濟(jì)，必須同生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)相協(xié)調(diào)，把資源消耗和環(huán)境代價納入政績考核指標(biāo)。漢江流域各省區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與區(qū)域水容量必須相適應(yīng)。在確立地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局時，必須進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)的論證，量力而行。在對城市污水處理設(shè)施調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，增建城市污水處理廠，加快城市污水集中處理設(shè)施與配套的城市排水管建設(shè)的步伐，并建議城市污水處理采用除磷脫氮工藝，大幅度削減氮磷元素的含量，以減輕漢江水質(zhì)的富營養(yǎng)化程度和有機(jī)污染。
3.1.3 加強(qiáng)對漢江中下游重要城市的監(jiān)測，嚴(yán)格依法辦事。
政府相關(guān)部門應(yīng)該建立完善的漢江水環(huán)境流域化管理體制，完善漢江流域水資源的保護(hù)規(guī)劃，對水資源進(jìn)行合理利用和治理保護(hù)。與此同時，政府部門還應(yīng)該加強(qiáng)現(xiàn)有漢江相關(guān)法律、法規(guī)的實(shí)施，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的指導(dǎo)思想落實(shí)到實(shí)處。對于亂排亂放的企業(yè)和工廠，應(yīng)該堅決重罰或取締，摒棄以環(huán)境水資源污染為代價來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。此外，還應(yīng)堅持水資源的自然流域特性和多功能屬性，以流域?yàn)閱卧獙λY源實(shí)施統(tǒng)一管理，建立起一套科學(xué)有效的流域水管理制度。
3.2 加強(qiáng)漢江流域水環(huán)境綜合管理
在水環(huán)境管理中必須實(shí)行流域管理與行政管理相結(jié)合, 這是世界各國的共識, 也是各國長期實(shí)踐探索而選擇的管理模式以及努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。
3.2.1 建立健全全流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制
目前在環(huán)境保護(hù)方面建立了污染者付費(fèi)制度, 在生態(tài)建設(shè)方面引入了退耕還林、退耕還草的財政轉(zhuǎn)移支付的機(jī)制, 在此基礎(chǔ)之上, 應(yīng)進(jìn)一步建立健全全流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。全流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制要體現(xiàn)流域上下游之間的跨地區(qū)補(bǔ)償、流域資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間的補(bǔ)償, 以調(diào)動各地方政府的積極性, 促進(jìn)漢江流域水環(huán)境的綜合管理。
3.2.2 加強(qiáng)流域的環(huán)境管理
首先要建立健全漢江流域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng), 建設(shè)漢江流域的數(shù)據(jù)庫。對漢江干流、重要支流、丹江口水庫的水質(zhì)監(jiān)測, 對沿江城市的大氣、水體、噪聲等的監(jiān)測,對山區(qū)自然生態(tài)、自然資源物種、保護(hù)區(qū)、文物的動態(tài)變化的監(jiān)測, 要特別重視, 逐步建成資源環(huán)境信息庫。其次應(yīng)建立漢江流域管理機(jī)構(gòu)和制定管理法規(guī)。統(tǒng)一上中下游及各支流、各省、地、市、縣的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃, 分清各地區(qū)的環(huán)境權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任, 實(shí)行統(tǒng)一管理, 防止部門、地區(qū)之間的相互推委。
3.2.3 改革流域管理的投融資機(jī)制加大投入
改革投資體制, 由流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌流域公共投資的使用。開放污水處理、垃圾處理等公用事業(yè)市場、吸引國內(nèi)外投資、完善相關(guān)配套政策, 并通過多種途徑籌集流域水環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)資金。
參考文獻(xiàn)
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論文摘要:水污染控制規(guī)劃地理信息統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫研究、模型庫研究、系統(tǒng)的建立與應(yīng)用。
一、項(xiàng)目簡況
“水污染控制規(guī)劃地理信息系統(tǒng)研究”于1999年底被國家自然科學(xué)基金委員會批準(zhǔn)立項(xiàng)，2000年1月正式啟動，2002年10月研究工作結(jié)束，隨后進(jìn)行了研究成果的應(yīng)用。2003年3月向國家自然科學(xué)基金委員會遞交了項(xiàng)目結(jié)題報告，2003年9月得到了基金委批復(fù)，批準(zhǔn)項(xiàng)目結(jié)題。2003年10月20日，在重慶市科學(xué)技術(shù)委員會的組織下，由國家自然科學(xué)基金委員會、清華大學(xué)、南京大學(xué)、后勤工程學(xué)院、重慶市環(huán)境科學(xué)研究院等單位的七名專家組成專家組，對項(xiàng)目進(jìn)行了鑒定。專家組認(rèn)為“該成果處于國內(nèi)領(lǐng)先，達(dá)到了國際先進(jìn)水平，具有廣闊的應(yīng)用前景”。
水污染控制規(guī)劃是本世紀(jì)60年代以來，隨著系統(tǒng)工程方法和計算機(jī)技術(shù)的發(fā)展而提出的。它是在污染源調(diào)查和水質(zhì)現(xiàn)狀評價的基礎(chǔ)上，依照國家或城市對相應(yīng)水體功能的環(huán)境質(zhì)量要求，建立相應(yīng)的數(shù)學(xué)模型，計算出水體中各污染物的最大允許排放量(即水環(huán)境容量)，然后根據(jù)規(guī)劃水平年預(yù)測的污染負(fù)荷計算出污染物削減量，以使水域功能滿足所要求的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。削減污染物量可以有多種方法和措施，水污染控制規(guī)劃必須通過經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益的分析和比較，優(yōu)化出滿意的實(shí)施方案。
二、主要成果
本研究將理論研究和實(shí)例應(yīng)用研究相結(jié)合，以Ge0MediaProfessional3.0為GIS系統(tǒng)開發(fā)平臺，以VB6.O為系統(tǒng)二次開發(fā)語言，以MicmsoftAccess97為數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，并以重慶市三峽庫區(qū)鳳嘴江為實(shí)例，開發(fā)了水污染控制規(guī)劃地理信息系統(tǒng)及其軟件WPCPGIS，并在重慶市渝北區(qū)御臨河流域綜合治理規(guī)劃中成功應(yīng)用。
主要研究內(nèi)容包括:
l、水污染控制規(guī)劃地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫研究
WPCPGIS空間數(shù)據(jù)庫設(shè)計采用了基于現(xiàn)象的矢量數(shù)據(jù)模型對現(xiàn)實(shí)世界中的地理實(shí)體中的實(shí)體進(jìn)行抽象，利用GeoMedia
Professional3.0完成河系及相關(guān)實(shí)體數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和組織設(shè)計。并用特征類(rea*ureClass)來管理空間數(shù)據(jù)。
在WPCPGIS中，空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)存貯在ACCESS的不同數(shù)據(jù)表中，并通過主鍵屬性進(jìn)行數(shù)據(jù)表間的聯(lián)接。利用visualBasic6.0和GeoMediaProfessional3.0中的數(shù)據(jù)控件實(shí)現(xiàn)對空間數(shù)據(jù)庫和屬性數(shù)據(jù)庫的調(diào)用。
本研究針對水污染控制規(guī)劃的系統(tǒng)性與綜合性、空間相關(guān)性、數(shù)據(jù)的動態(tài)性和適時性、數(shù)據(jù)定性分析與定量分析相結(jié)合等特點(diǎn)，闡述了水污染控制規(guī)劃地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的設(shè)計方法。建立了W代PGIS數(shù)據(jù)庫，為規(guī)劃決策提供了切實(shí)可行、方便靈活的數(shù)據(jù)資源。該數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)具有動態(tài)更新能力和高度的信息共享性，充分體現(xiàn)了空間信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的特征。
2、水污染控制規(guī)劃地理信息系統(tǒng)模型庫研究
通過水污染控制規(guī)劃地理信息系統(tǒng)模型庫的研究，系統(tǒng)地歸納、分析、完善了整個水污染控制規(guī)劃過程的各種計算模型，并開發(fā)了水污染控制規(guī)劃過程的實(shí)用計算模型，包括模糊影響系數(shù)環(huán)境容量計算模型，污染負(fù)荷分配模型，規(guī)劃方案環(huán)境效益計算模型等等。將模型庫技術(shù)引人水污染控制規(guī)劃地理信息系統(tǒng)中，開發(fā)了WPCPGIS模型庫系統(tǒng)。該模型庫系統(tǒng)能夠很好地對水環(huán)境系統(tǒng)和規(guī)劃方案進(jìn)行模擬，為規(guī)劃人員和決策者進(jìn)行污染源分布及排放強(qiáng)度、河流污染負(fù)荷、水質(zhì)狀況、水體環(huán)境容量、規(guī)劃水平年水質(zhì)預(yù)測情況、各規(guī)劃方案的經(jīng)濟(jì)技術(shù)比較等研究提供決策支持。模型的計算結(jié)果能在wPCPGIS軟件中以數(shù)字地圖的形式直觀地顯示出來，使得W】丫PGIS能夠直接用于水污染控制規(guī)劃決策。模型庫采用結(jié)構(gòu)化設(shè)計，是一個開放(open)的系統(tǒng)，系統(tǒng)開發(fā)人員可以根據(jù)模型的發(fā)展和實(shí)際需要，添加新模型或修改已有模型。
3、水污染控制規(guī)劃地理信息系統(tǒng)的建立
本研究在水污染控制規(guī)劃地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫和模型庫研究的基礎(chǔ)上，將Gls技術(shù)應(yīng)用到水污染控制規(guī)劃的每一個過程，并實(shí)現(xiàn)了GIS軟件、模型和數(shù)據(jù)庫三者數(shù)據(jù)同步，達(dá)到了對象空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的動態(tài)管理，適時更新，并且使得wPcPGIS系統(tǒng)能夠自動響應(yīng)信息變化，這對于污染源的動態(tài)管理特別有意義。在WPCPGIS軟件中可修改污染源的空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)庫輸人模型庫計算，系統(tǒng)再將模型的計算結(jié)果存人數(shù)據(jù)庫，被GIS軟件調(diào)用，并以數(shù)字地圖的形式顯示出來。同樣規(guī)劃人員可以直接修改、添加數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)，通過模型庫計算，在WPcPGIS數(shù)字地圖中顯示出來。
本研究將模型庫技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)租G巧技術(shù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了水質(zhì)狀況的動態(tài)顯示。通過隸屬度加權(quán)綜合平均水質(zhì)級別法進(jìn)行了水域水質(zhì)級別計算，使得水質(zhì)評價結(jié)果直接與(地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》聯(lián)系在一起，能夠給規(guī)劃人員和決策者提供準(zhǔn)確的水質(zhì)污染信息，并將水質(zhì)級別以專題數(shù)字地圖的形式顯示出來，超過水質(zhì)目標(biāo)的河段用紅色警示，將抽象的水質(zhì)狀況以非常直觀的形式顯示出來，讓決策者能夠一目了然。
關(guān)鍵詞水質(zhì)污染;現(xiàn)狀;治理措施;勞動湖;黑龍江齊齊哈爾
中圖分類號tv211.11;x52文獻(xiàn)標(biāo)識碼a文章編號 1007-5739(2010)01-0268-01
勞動湖位于齊齊哈爾市中心城區(qū),是利用嫩江河道支叉興建的人工湖。北起嫩江城防堤入水閘門,經(jīng)胡家泡子、北大橋、西大橋、化工橋進(jìn)入龍沙公園,再經(jīng)勞動橋、嫩江公園進(jìn)入嫩江。水域中心長7.5km,面積165.75hm2,其中40hm2水域已建成龍沙公園和嫩江公園,流經(jīng)地帶多為城市的黃金地段,具有較高的商業(yè)、生態(tài)、景觀價值。勞動湖水位高145.00m,庫容量為340m3,齊齊哈爾市西部、西北部及部分中心區(qū)雨水匯入勞動湖,總匯入面積為15.6km2,對調(diào)蓄城市雨水具有重要作用。勞動湖南北兩端與嫩江相連,北端為勞動湖進(jìn)水閘,閘底高程143.34m;南端為勞動湖泄水閘,閘底高程143.43m。
因勞動湖進(jìn)、過水閘閘底較高,全年絕大部分時間江水不能自然進(jìn)過,使勞動湖成為死水。多年來,由于部分城市污水排入湖內(nèi),兩端居民向湖內(nèi)及湖岸倒垃圾,大氣降塵及湖水顆粒物自然沉淀[1,2],致使水域面積逐年縮小,污染嚴(yán)重。湖水處于嚴(yán)重富營養(yǎng)化狀態(tài),每年夏季藻類大量繁殖,湖水臭氣四溢,湖岸十分臟亂,使城市內(nèi)河變成污染源。近年來齊齊哈爾市對勞動湖進(jìn)行了治理改造,主要是對沿岸進(jìn)行了景觀建設(shè),使其成為市內(nèi)重要景觀之一,但湖水污染仍較嚴(yán)重,亟待進(jìn)一步治理?，F(xiàn)就勞動湖污染現(xiàn)狀及治理措施作一探討。
1勞動湖水質(zhì)污染現(xiàn)狀及原因
1.1水質(zhì)污染監(jiān)測與評價
據(jù)監(jiān)測結(jié)果分析,在檢測的11項(xiàng)污染物中溶解氧、高錳酸鹽指數(shù)、總氮、總磷和五日生化需氧量超標(biāo),其中溶解氧和五日生化需氧量超標(biāo)率分別為33.3%和66.7%,其他各項(xiàng)指標(biāo)均為100%,表明勞動湖的有機(jī)污染和富營養(yǎng)化嚴(yán)重(見表1)。
根據(jù)國家《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》gb5749-85進(jìn)行評價,勞動湖水質(zhì)為v類水體標(biāo)準(zhǔn)。評價結(jié)果表明,勞動湖的主要污染物為總磷和總氮,污染負(fù)荷已達(dá)80%,表明勞動湖湖水富營氧化嚴(yán)重。
1.2污染特征及原因分析
監(jiān)測結(jié)果表明,勞動湖為有機(jī)污染,造成污染的主要原因:勞動湖湖水常年處于閉流狀態(tài),更替緩慢,自凈能力弱;沿湖西岸共有17個排污口,其中雨水口4個,生活污水口9個,工業(yè)廢水口3個,每年接納污水227.26萬t,cod 649.6t,ss 353.6t,bod5 224.6t,總磷2.415t。
2治理措施
2.1清淤
湖底淤泥中含有大量氮、磷及其他營養(yǎng)物質(zhì),在水中釋放出后,易造成水體富營養(yǎng)化,因此需對勞動湖進(jìn)行定期清淤。同時,也可增加勞動湖水深,增強(qiáng)城市雨水調(diào)蓄功能[3-6]。
2.2控制排污量
勞動湖沿岸共有排污口17個,年排入湖內(nèi)污水總量為227.26萬t。因此,應(yīng)控制污水排放量,做到總量控制和濃度控制相結(jié)合[7-9]。
2.3定期換水
勞動湖水污染主要是由于水中氮、磷含量過高,造成水體富營養(yǎng)化,每年冬季湖水完全不流動,勞動湖底泥釋放出的氮、磷量較大,造成水體富營養(yǎng)化。為防止藻類大量繁殖,勞動湖需在5月?lián)Q水1次。同時,湖水經(jīng)過6個月的下滲、蒸發(fā),水量已不能滿足勞動湖設(shè)計水位145.00m的要求,需要進(jìn)行補(bǔ)水。勞動湖5月?lián)Q水后經(jīng)過3個月,湖水中氮、磷含量不斷升高。8月前后氣溫較高,各種條件均適宜藻類生長繁殖,因此應(yīng)進(jìn)行第2次換水,從而使勞動湖水質(zhì)達(dá)到使用功能。
編輯轉(zhuǎn)
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［關(guān)鍵詞］制度變遷，市場機(jī)制，公民社會，政府管制限度
環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國家，還是在后發(fā)展國家，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可回避的嚴(yán)峻事實(shí)。不過，與先發(fā)展國家比較，后發(fā)展國家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴(yán)重。針對環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時，也離不開市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能與公民社會自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實(shí)行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個排放許可證制度的一部分，也是整個排放許可證制度最先實(shí)施的一項(xiàng)制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實(shí)施，然后國家環(huán)境保護(hù)局在1987年作為一項(xiàng)新的環(huán)境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗(yàn)，后逐漸在全國推廣。從時間上看，水污染物排放許可證制度從試點(diǎn)、推廣到現(xiàn)在已快十五年了。考慮到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對人們生存狀態(tài)的嚴(yán)重危害性，因此，有必要對此類問題進(jìn)行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問題尋找有關(guān)對策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實(shí)，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能和公民社會的參與監(jiān)督。[3]
一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實(shí)困境與制度變遷
改革開放以后，我國實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價的勞動力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務(wù)費(fèi)用方面的優(yōu)惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)為主，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴(yán)重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國家環(huán)境保護(hù)局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢，在國家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，先后制訂了八項(xiàng)管理制度，其中排污許可證制度是一項(xiàng)具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。
水污染物排放許可證制度是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門根據(jù)排污單位申報登記經(jīng)審核批準(zhǔn)，發(fā)放排放許可證，并對排污單位進(jìn)行監(jiān)督管理的一項(xiàng)制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點(diǎn)，后來逐漸推廣，作為一項(xiàng)基本制度存在。
排污許可證制度在實(shí)踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個基礎(chǔ)之上。第一個基礎(chǔ)是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測定排污總量；第二個基礎(chǔ)是配套制度，排污申報登記制度和限期治理制度對排放許可證制度有直接的影響；第三個基礎(chǔ)是側(cè)重點(diǎn)的選擇，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束。
（一）在手段基礎(chǔ)上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測量方法轉(zhuǎn)變
開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環(huán)境保護(hù)總局根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，省級政府可以制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。濃度控制的優(yōu)點(diǎn)是比較簡單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來決定它對水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測出排放濃度，就能計算出受污水質(zhì)的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環(huán)境目標(biāo)相聯(lián)系。實(shí)際上，污染源由于它們在地區(qū)上、時間上和排放去向及方式的差異，使其對水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠達(dá)標(biāo)排放的點(diǎn)源單獨(dú)處理方案，沒有考慮到污染單位的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對性和靈活性，沒有經(jīng)濟(jì)刺激作用。所有環(huán)境保護(hù)工作都圍繞“達(dá)標(biāo)”來進(jìn)行，沒有考慮到局部與整體、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的區(qū)別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實(shí)際管理中兩個問題較突出：一是污染源達(dá)標(biāo)，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔(dān)。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環(huán)境保護(hù)總局于1988年頒發(fā)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制?！?989年全國有60多個城市實(shí)行了以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)制度。1991年又在總量控制的基礎(chǔ)上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制為基礎(chǔ)的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點(diǎn)是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點(diǎn)非重點(diǎn)上，非重點(diǎn)污染源實(shí)行濃度控制，重點(diǎn)污染源實(shí)行總量控制。
污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事前測算出本環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個區(qū)域并進(jìn)行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護(hù)部門有選擇地對重點(diǎn)行業(yè)污染物進(jìn)行控制。如浙江平陽縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標(biāo)總量控制。國家環(huán)境保護(hù)總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設(shè)定比上年遞減的排放量目標(biāo)?？偭靠刂频霓k法，首先在各省區(qū)市申報基礎(chǔ)上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國家控制計劃指標(biāo)，然后由各省區(qū)市把省級控制計劃指標(biāo)分解下達(dá)，逐級實(shí)施總量控制計劃管理。實(shí)行污染物總量控制是強(qiáng)化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴(yán)格控制排放污染負(fù)荷量（即污染物總量），使其不超過自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。
在實(shí)際環(huán)境管理中，目標(biāo)總量控制是最主要的手段。但目標(biāo)總量的制定可能與以下三個問題有關(guān)：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個排污單位總量相加，就牽及到每一個排污單位排污總量如何測定的問題。在實(shí)際過程中，自動化的監(jiān)測儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關(guān)聯(lián)，在測定排污總量之前，首先應(yīng)該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級政府部門確定。主要在上級環(huán)境保護(hù)部門和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門中選擇確定。由上級環(huán)境保護(hù)部門決定，主要考慮的是整個行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當(dāng)?shù)嘏盼劭偭繒r可能會有高低之分，也會出現(xiàn)與事實(shí)不符的狀態(tài)。如果由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級政府直接管理當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的體制）下難免會出現(xiàn)地方保護(hù)主義的弊病。
水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標(biāo)準(zhǔn)與確定污染物目標(biāo)總量控制和排污總量削減基礎(chǔ)上的。這一制度的關(guān)鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標(biāo)。另外，水污染物總量控制還應(yīng)涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。
（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)
從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實(shí)施的是排污申報登記制度，這在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》中有明確的規(guī)定，其次才開始推行排放許可證制度。可以說，排污申報登記制度是排放許可證制度的前提和基礎(chǔ)。眾所周知，排污申報登記制度不同于工商行政管理部門企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴(yán)重削弱。由于企業(yè)營業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實(shí)行“三同時”制度的基礎(chǔ)上對某些污染領(lǐng)域采取一定的措施。國家環(huán)境保護(hù)總局、國家工商行政管理局《關(guān)于加強(qiáng)飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴(kuò)建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂、服務(wù)企業(yè)，有涉及污染項(xiàng)目的，應(yīng)按環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)行政法規(guī)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門辦理環(huán)境影響申報登記或?qū)徟掷m(xù)?！ど绦姓芾聿块T在審核企業(yè)登記申請和對企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時向環(huán)境保護(hù)行政主管部門通報情況?！泵鞔_提出工商行政管理部門應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門合作，共同預(yù)防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎(chǔ)上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動、防疫等部門聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評估權(quán)，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營業(yè)執(zhí)照或年檢時環(huán)境保護(hù)部門無力干預(yù)的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強(qiáng)制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護(hù)局與市計委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門實(shí)行聯(lián)合投資項(xiàng)目審批一條龍服務(wù)。杭州市將投資項(xiàng)目審批的政府部門安排在同一地點(diǎn)辦工，也把環(huán)保部門納入，這對環(huán)保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關(guān)系。當(dāng)然，所有的制度都有可能會發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關(guān)職能部門共同處理環(huán)保事務(wù)的有關(guān)規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門規(guī)章中，而且應(yīng)在法律法規(guī)中加以明確。
不少排污單位在申報登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當(dāng)然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務(wù)院的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》（2000年）規(guī)定，縣級以上地方政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排放許可證；對超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達(dá)標(biāo)排放的排污單位，才能領(lǐng)取到正式排放許可證，而沒有達(dá)標(biāo)的排污單位處于限期治理階段，只能領(lǐng)取臨時排放許可證。
（三）在側(cè)重點(diǎn)的選擇上，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束
一般來說，一旦涉及到當(dāng)?shù)仫嬘盟吹奈廴締栴}，各地都會采取強(qiáng)管制的方式，在城市地區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)的是飲用水源。上海市政府對黃浦江上游水源保護(hù)十分重視，對水源保護(hù)區(qū)的198家重點(diǎn)企業(yè)全部實(shí)施了排放許可證制度。針對飲用水源污染問題，有的地區(qū)還出臺了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護(hù)條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定》，1996年杭州市人大常委會通過，浙江省人大常委會批準(zhǔn)通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理?xiàng)l例》，規(guī)定：“污染物排放管理實(shí)行污染物排放總量控制制度?！h(huán)境保護(hù)部門根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制限值對排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一制定?！瓕ω?zé)令限期治理的，在限期治理期間必須嚴(yán)格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對責(zé)令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)停止生產(chǎn)，吊銷排污控制證?！痹谶@里充分反映出對水源保護(hù)區(qū)實(shí)行的是強(qiáng)制性的管制，對排污單位的進(jìn)入作出了禁止性限制，而對一般水源的管理，實(shí)行的是誘導(dǎo)性的管制，大都以收繳排污費(fèi)和實(shí)施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實(shí)際上是有嚴(yán)格區(qū)別的。前者管理力度強(qiáng)，涉及到居民的生活用水和社會的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。
在討論排放許可證制度時，切不可忘記現(xiàn)實(shí)生活的殘酷無情。在對浙江省有關(guān)市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實(shí)上處于“名存實(shí)亡”的境地。
一是嚴(yán)格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個市縣中，就有五個沒有按規(guī)范操作，見表一。
浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關(guān)市縣分類（表一）
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| 按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣 |
溫州、杭州、寧波
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|不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣| 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽[5]|
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二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實(shí)際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計市本級）96年開始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計數(shù)字包括正式許可證和臨時許可證，共316個。據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直觀的估計，領(lǐng)取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環(huán)保局領(lǐng)取許可證，但仍照樣經(jīng)營與生產(chǎn)。
三是有的市縣根本就沒有真正落實(shí)過這項(xiàng)制度。瑞安市從96年開始實(shí)施許可證制度，但只發(fā)放不超過40份的臨時許可證，從97年到2000年間基本上沒有發(fā)放過許可證。
當(dāng)然，得出許可證制度“名存實(shí)亡”結(jié)論的更為充足的一個理由，那就是，現(xiàn)行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)了制度變遷，使原先設(shè)計的制度安排發(fā)生重大的變化。
行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對人的申請，經(jīng)審查依法賦予行政相對人從事一般法律所禁止的權(quán)利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結(jié)合排放許可證制度的實(shí)際狀況，人們可以得出以下六個方面的判斷：
1、許可應(yīng)該是依申請事先批準(zhǔn)，而不是事后核查?，F(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準(zhǔn)。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環(huán)境保護(hù)部門提出申請，而只是在事中或事后才由環(huán)境保護(hù)部門消極被動地去監(jiān)督，這在農(nóng)村地區(qū)水污染物排放管理中尤為明顯。
2、許可是一種賦予權(quán)利的活動，應(yīng)該賦予相應(yīng)的權(quán)利。但現(xiàn)行的許可制度沒有做到這一點(diǎn)，排污單位沒有合法的排污權(quán)。在實(shí)際過程中，國家只是默認(rèn)這種權(quán)利而已。
3、許可應(yīng)該是賦予的特殊性權(quán)利，因此，發(fā)放的許可證應(yīng)該受到嚴(yán)格的數(shù)量限制。目前，環(huán)保部門所發(fā)放的排污許可證不受數(shù)量限制。
4、許可應(yīng)該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結(jié)果基礎(chǔ)上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報；二是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門審核批準(zhǔn)；三是發(fā)放排放許可證；四是監(jiān)督管理。其中第二個步驟審核批準(zhǔn)的依據(jù)是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時，審核的依據(jù)是濃度控制，后改為總量控制。（農(nóng)村地區(qū)仍是濃度控制）。但現(xiàn)在的問題是，在農(nóng)村無法做到總量控制，只能根據(jù)濃度控制，即使在城市地區(qū)，其總量控制也難以確定每個排污單位到底排放了多少污水。因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)測手段做不到這一點(diǎn)。這樣，發(fā)放的許可證實(shí)際上是建立在審查手段不確定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。
5、許可是一種審批行為，因此，它會產(chǎn)生批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)兩種結(jié)果。作為行政許可，它以“禁止義務(wù)”的存在為前提。義務(wù)分兩種：作為義務(wù)與不作為義務(wù)。禁止義務(wù)屬于不作為義務(wù)。行政許可不是對一般義務(wù)的免除，而是對禁止義務(wù)的免除。如果沒有禁止義務(wù)，也就無所謂行政許可。排放許可證應(yīng)該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準(zhǔn)，不存在不批準(zhǔn)，事實(shí)上就與政府確立許可證制度的本義相違背。
6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統(tǒng)一的格式，而排放許可證格式不統(tǒng)一。盡管國家環(huán)保局規(guī)定水污染排放許可證要有統(tǒng)一的格式，國家環(huán)保局也提供過統(tǒng)一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統(tǒng)一印制，結(jié)果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內(nèi)容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊證，如浙江金華和嘉興。
考慮到排放許可證制度在實(shí)施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關(guān)市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時，就發(fā)明了另外一種制度形式，那就是注冊證制度。
注冊證制度的基本內(nèi)容如下：1、注冊證制度規(guī)定，排污單位排污不需要由環(huán)保部門批準(zhǔn)或許可，排污單位只是向環(huán)保部門注冊，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊實(shí)際上就是行政確認(rèn)，而不是許可。許可是環(huán)保部門對排污單位申請的事先批準(zhǔn)，而確認(rèn)是事后同意。當(dāng)然，其排污費(fèi)、超標(biāo)超量排放費(fèi)仍要按規(guī)定交納。2、由于環(huán)保部門對排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報或環(huán)保部門根據(jù)排污單位用水量或用電量來折算出一個概率值。對于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測或環(huán)保部門抽檢所獲得的數(shù)據(jù)確定。3、根據(jù)排污單位申請或備案，環(huán)保部門就發(fā)給注冊證，不受數(shù)量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊證。
通過以上的分析，結(jié)合許可證理論的規(guī)范與許可證實(shí)踐的操作，我們認(rèn)為，現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種注冊證制度，沒有達(dá)到由環(huán)保部門行使真正管理權(quán)力的狀態(tài)?，F(xiàn)行的注冊證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關(guān)的管理內(nèi)容與規(guī)范，才能進(jìn)入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現(xiàn)的趨勢是：第一步，排污企業(yè)先注冊，環(huán)保部門備案后就發(fā)給注冊證；第二步，排污企業(yè)先申請，環(huán)保部門核實(shí)審查，再由環(huán)保部門批準(zhǔn)同意或不同意核發(fā)許可證?？梢钥隙?，這種許可證制度，一方面不完全具備規(guī)范性許可證制度的本質(zhì)特征，但同時又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現(xiàn)階段的許可證制度實(shí)際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價值和意義。
二、制度需求與制度供給：政府管制失靈
如何處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，世界各國有不同的做法。象日本和匈牙利實(shí)行的是“目的一元論”，這些國家的環(huán)境法律規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法的唯一目的是保護(hù)人群健康。因此，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)總原則相抵觸時，人們除了選擇環(huán)境保護(hù)外別無選擇。不過，世界上大多數(shù)國家實(shí)行的“目的二元論”，即既保護(hù)人體健康，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[6]
中國是后發(fā)展的社會主義國家，必然把保護(hù)人體健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來。但不管怎樣，政府對于已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)管理來說，事實(shí)上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。
我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以粗放的外延發(fā)展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較高增長。因此，對于環(huán)境公共物品的自然保持只有一個底線，就是不以嚴(yán)重影響人們的基本生活和降低生活質(zhì)量為界。各地在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，不論是損耗資源型的產(chǎn)品，還是損耗環(huán)境型的產(chǎn)品，只要能取得一定的經(jīng)濟(jì)效率就能得到政府的鼓勵與百姓的歡迎。
制度變遷的需求產(chǎn)生于內(nèi)在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內(nèi)在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人們所面臨的社會生存與社會發(fā)展的壓力。據(jù)上所述，排放許可證制度在內(nèi)在變量方面已經(jīng)存在著制度安排設(shè)計上和技術(shù)上的漏洞，外在變量上更與制度原設(shè)定的目標(biāo)大相徑庭。當(dāng)然，任何制度都會出現(xiàn)不足，這是正?，F(xiàn)象?！鞍阎贫雀阏_是一個困難的、耗時的和引發(fā)矛盾的過程。這個過程既需要能在文化上被認(rèn)同的規(guī)則，又需要有關(guān)于時間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現(xiàn)實(shí)生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內(nèi)在變量與外在變量發(fā)生變異，最終導(dǎo)致政府管制失靈。
（一）制度安排的需求不足。對排放許可證的需求不僅對排污單位來說沒有強(qiáng)烈的依賴性，而且對政府環(huán)境保護(hù)部門來說也嫌底氣不足。
1、排污單位需求不足。環(huán)境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔(dān)治理成本。正如布坎南所言，每一個理性人，都是以獲取經(jīng)濟(jì)利益最大化為其宗旨和目標(biāo)的。這樣，針對水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續(xù)生存和發(fā)展，公有地的悲劇必將發(fā)生。[8]這時候，作為公共事物的管理者-政府被迫對環(huán)境污染進(jìn)行管制，約束人們的生產(chǎn)與經(jīng)營活動，保護(hù)環(huán)境。既然政府加入了對環(huán)境的管制，排污單位就被迫交納相應(yīng)的排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)，但排污單位的環(huán)境保護(hù)意識卻沒有相應(yīng)提高，認(rèn)為交納排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)后，排污單位就已經(jīng)履行了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有的還對環(huán)保部門污染物申報登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環(huán)境保護(hù)局向鐵道部第四勘測設(shè)計院等16家企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出排污申報登記通知書及排污申報登記表。3月1日又發(fā)出催報通知。各排污單位均逾期未報。湖北省環(huán)境保護(hù)局于1996年6月18日分別對各排污單位作出行政處罰決定，認(rèn)定其行為已構(gòu)成“拒絕申報”，并分別對其罰款3000元。[9]
對治污設(shè)備的興建也持消極態(tài)度。這與企業(yè)發(fā)展預(yù)期與貼現(xiàn)率高低有關(guān)。大中型企業(yè)與小型企業(yè)對預(yù)期與貼現(xiàn)率態(tài)度是有差別的。大中型企業(yè)對企業(yè)發(fā)展有較高的預(yù)期，因此，重點(diǎn)放在企業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現(xiàn)率。小型企業(yè)則有所不同，它對未來的預(yù)期收益評價較低，對自身的生產(chǎn)與經(jīng)營狀態(tài)沒有長期的發(fā)展計劃，囿于近期利益，因此，對近期的預(yù)期收益評價較高，這導(dǎo)致小型企業(yè)關(guān)心的僅僅是近期的貼現(xiàn)率，其直接后果便是這類企業(yè)行為的短期化。顯而易見，大中型企業(yè)對興建治污設(shè)備行動積極，小型企業(yè)持觀望拖拉的消極態(tài)度。而且，治污設(shè)備的投入也是一筆較大的開支。據(jù)市場調(diào)查，自動監(jiān)測設(shè)施，即便最低的國內(nèi)產(chǎn)品也需要花費(fèi)每臺4萬元，而且性能不穩(wěn)定。國外的產(chǎn)品價格更高，每臺10-20萬元不等。比較而言，大中型企業(yè)對高性能的治污設(shè)備需求可能會迫切得多，對投入舍得花錢，財力上也能夠承擔(dān)；對小型企業(yè)來說，沒有企業(yè)存在的穩(wěn)定性需求，談不上長遠(yuǎn)利益的考慮，而且購買價格不菲的設(shè)備，畢竟是一筆不小的成本開支，費(fèi)用承擔(dān)上較困難，這樣，小型企業(yè)對自動監(jiān)測設(shè)備的內(nèi)在需求不足。
當(dāng)然，低層次的排污單位對許可證臨時應(yīng)景式的需求還是存在的。如有的排污企業(yè)（在浙江省瑞安市）在從事國際貿(mào)易時，為了使外商感覺到它是合法企業(yè)，做貿(mào)易伙伴較安全可靠，出于這樣的動機(jī)，才主動地向環(huán)境保護(hù)部門“索要”許可證。有的排污企業(yè)由于是“五小”企業(yè)[10]，工商行政管理部門登記時需要環(huán)境保護(hù)部門的證明，企業(yè)才被迫來向環(huán)境保護(hù)部門申報。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國際貿(mào)易與工商行政管理部門企業(yè)登記與年檢壓力下被迫領(lǐng)取的，是一種非自愿的行為。轉(zhuǎn)貼于
2、社會公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業(yè)的產(chǎn)生在本區(qū)域內(nèi)肯定會形成一定的資金流、物資流、人力流與就業(yè)流。隨著生產(chǎn)、銷售服務(wù)的規(guī)模化，運(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)，帶動了第三產(chǎn)業(yè)如飲食業(yè)、賓館業(yè)的發(fā)展，有的地方還出現(xiàn)交易市場，如浙江溫州皮革市場、紹興柯橋中國輕紡市場、嘉興皮衣市場等。很明顯，當(dāng)?shù)嘏盼燮髽I(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟(jì)收入方面對本地居民有較大的吸引力，因此，社會公眾對環(huán)境保護(hù)方面的需求相對顯得不足。盡管《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。不過，社會公眾對環(huán)境污染的容忍程度與環(huán)境污染對生活造成的損害程度有密切關(guān)聯(lián)。也就是說，對生活與生產(chǎn)損害程度較低，沒有產(chǎn)生直觀的副作用，社會公眾對環(huán)境污染的包容在容忍程度范圍內(nèi)。正像美國學(xué)者所言，人們?nèi)绻黄葹楂@取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題?？墒?，在生活逐漸富裕的社會里，教育水平、生活條件和個人利益直接損害程度都會有助于引起人們對環(huán)境污染問題的關(guān)注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個體利益，有關(guān)居民首先就會與排污企業(yè)交涉，如果交涉無效，就會考慮投訴，向環(huán)境保護(hù)部門或新聞媒介或通過區(qū)長熱線、市長熱線等投訴，反映社會公眾對環(huán)境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。
不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業(yè)，還是生活在污染源區(qū)域的居民，都對排放許可證制度缺乏足夠的認(rèn)識，也對排放許可證制度的有效性感到懷疑。
3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護(hù)秩序，而制度又需要政府加以完善與落實(shí)。但在實(shí)際工作中，政府與制度間并不是系統(tǒng)平衡的，有時政府可能會出于主觀上的原因，對制度建設(shè)本身顯示出需求不足。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，相當(dāng)多的一級政府或環(huán)境保護(hù)部門對環(huán)境保護(hù)制度缺乏需求，具體表現(xiàn)在兩方面：
一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發(fā)放排放許可證時規(guī)定可以收取一定的成本費(fèi)，一般每本收取20到30元不等。成本費(fèi)中應(yīng)該既包括印刷的成本費(fèi)又內(nèi)含發(fā)放的勞務(wù)費(fèi)，而現(xiàn)行規(guī)定不能收取此類成本費(fèi)。這樣，不僅許可證印制的成本要由環(huán)境部門內(nèi)部承擔(dān)，而且連勞務(wù)費(fèi)也無法獲取，對環(huán)境保護(hù)部門來說，失去了發(fā)放許可證的利益沖動。
二是怕影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和官員升遷。改革開放以來，中國政府始終將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為其中心工作，只有到“九五”時期才將可持續(xù)性發(fā)展作為政府工作目標(biāo)的一部分，不過與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比較，還是處于主流與支流的關(guān)系。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態(tài)，直接關(guān)系到資源的有機(jī)配置效率。對地方政府來說，這種以經(jīng)濟(jì)效率為中心的制度安排創(chuàng)造的機(jī)會大大超過因創(chuàng)造這些機(jī)會而支付的單純經(jīng)濟(jì)成本，則被認(rèn)為提供了凈利益，而不考慮環(huán)境成本，或忽視環(huán)境成本。相反，由于保護(hù)自然環(huán)境，而沒有出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展則被認(rèn)為是引起了凈損失，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往處于劣勢。在評價政府管理行為時，眾多政府較多地注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度、國民生產(chǎn)總值和居民生活水平程度。據(jù)統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州市工業(yè)經(jīng)濟(jì)中占有較重要的地位。1997年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)819.23億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值（1242.40億元）的65.94%.[12]這對溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財政稅收來源高度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財力支持，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往又是污染大戶，影響當(dāng)?shù)厮?、氣資源環(huán)境。如果一旦關(guān)停大量污染企業(yè)，對當(dāng)?shù)囟愂諘休^大沖擊，而且對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會穩(wěn)定也會有負(fù)面影響，這是地方政府所不愿看到的結(jié)局。從這方面觀之，地方政府對環(huán)境污染所采取的被動消極態(tài)度不足為怪。
其實(shí)，在一級政府與環(huán)境保護(hù)職能部門之間，對環(huán)境保護(hù)的態(tài)度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環(huán)境保護(hù)部門出于職能動機(jī)的推動往往會采取一些措施治理污染，但一進(jìn)入一級政府層面，阻力就會逐漸增大。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的規(guī)定，關(guān)停并轉(zhuǎn)的權(quán)力在一級政府，而不在環(huán)保部門。對造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強(qiáng)制性的行政措施，而且還有相應(yīng)的法律后果，因此，對排污單位影響較大的，法律規(guī)定了較具體的報批程序：中央或省級政府直接管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由中央或省級政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣政府決定；對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企事業(yè)單位，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環(huán)境保護(hù)部門對治理污染有強(qiáng)烈的職責(zé)意識，但一級政府可能會過多考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府官員升遷的因素。[13]因?yàn)?，在中國政治?quán)力安排過程中，越來越反映出一種趨勢，那就是地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是成正比例關(guān)系的，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，地方官員升遷和進(jìn)京做官的機(jī)會就會增大。這是中國地方政府從傳統(tǒng)的“服從中央型”向現(xiàn)代“政績顯示型”轉(zhuǎn)化的一個很重要的標(biāo)志。
而且，環(huán)境保護(hù)部門在一級政府組成部門中的排名相對較后，其行政地位不高。在中央政府中，國家環(huán)境保護(hù)總局屬于國務(wù)院的直屬部門，不少地方政府環(huán)保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個局級機(jī)構(gòu)，市環(huán)境保護(hù)局列15位。一級政府對環(huán)保不夠重視以及環(huán)境保護(hù)部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級政府掌握著限期治理和關(guān)停并轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)決定權(quán)，所以水污染嚴(yán)重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責(zé)任更多的應(yīng)該在一級政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應(yīng)該是一級政府，其次才是環(huán)境保護(hù)部門。
（二）制度安排的供給不足
制度變遷的供給依賴于制度設(shè)計的“成本”以及尋找可選擇目標(biāo)的知識基礎(chǔ)。設(shè)計制度的政府，盡管環(huán)境保護(hù)意識觀念在逐漸增強(qiáng)，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個制度出現(xiàn)較多的弊病，無法在實(shí)際執(zhí)行中產(chǎn)生出高效率。
1、法律規(guī)范供給不足。我國由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差別，國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不能一刀切，只能對一些原則性的問題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細(xì)節(jié)。現(xiàn)較突出的問題是，能夠?qū)Ω黜?xiàng)具體制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒有從法律法規(guī)上得到保障。《環(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》都沒有具體規(guī)定許可證制度。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定申報登記。”這可以理解為是排放許可證的低級形式。[14]1990年12月《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》提出各級環(huán)境保護(hù)部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國家環(huán)境保護(hù)總局的《工業(yè)污染源監(jiān)測管理辦法》（1991年）中規(guī)定：“對企業(yè)發(fā)放或更換‘排污許可證’時，對其所申報的污染物排放設(shè)施和處理設(shè)施必須經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門環(huán)境監(jiān)測站的核查監(jiān)測合格，否則，不予發(fā)放或更換?！眹鴦?wù)院于1989年批準(zhǔn)并由國家環(huán)境保護(hù)總局的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，排污許可證制度的管理辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門另行制定。這是對《水污染防治法》的一個重要補(bǔ)充。顯然，國家法律法規(guī)對水污染物排放許可證制度的規(guī)定幾乎是空白，但作為行政規(guī)章的規(guī)定還是有的。國家環(huán)境保護(hù)局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規(guī)定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制。”并在該辦法中第一次把“排放許可證制度”單獨(dú)作為一章來規(guī)定， 1990年國家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于下發(fā)排放水污染物許可證和申報登記表的通知》提出排污單位在排污申報登記的基礎(chǔ)上，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門申請排污許可證。1993年國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見》，要求開發(fā)區(qū)污染物排放要實(shí)行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導(dǎo)下，對開發(fā)區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目污染物排放實(shí)行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國務(wù)院在《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》上才有新規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須向所在地的縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門提交《排污申報登記》?！h級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證；對超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時排污許可證。具體辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門制定?！辈贿^對于水污染物排放許可證的規(guī)定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規(guī)定實(shí)行許可證制度。[15]這樣，就產(chǎn)生兩大問題，一是行政法規(guī)沒有法律的權(quán)威性，在執(zhí)行中可能會遇到困難；二是對許可證制度的規(guī)定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國家立法主要針對的大型企業(yè)，對小型企業(yè)的操作性與有效性顯得差一些。而且，對地方環(huán)境保護(hù)部門來說，僅有國家和政府的法律法規(guī)不行，應(yīng)該有地方性法規(guī)來保證它的實(shí)施，以加強(qiáng)水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級有關(guān)許可證制度的地方性法規(guī)沒有出臺。
2、配套的技術(shù)規(guī)范供給不足。環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范需要通過制定相應(yīng)配套的技術(shù)規(guī)范來實(shí)現(xiàn)。如環(huán)境保護(hù)制度的建設(shè)項(xiàng)目“三同時”審批，就涉及到大量的技術(shù)規(guī)范；環(huán)境噪聲污染源防治與規(guī)劃布局空間距離有密切關(guān)系；水污染物排放去向與受納水體不同，對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求有別[16].目前，國家環(huán)境保護(hù)部門單一性的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)大量存在，但相配套性的技術(shù)規(guī)范有機(jī)銜接的較少。環(huán)境保護(hù)制度這方面技術(shù)規(guī)范供給的不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法上的隨意性和制度本身的不嚴(yán)密，使環(huán)境保護(hù)制度缺乏操作性，易使基層環(huán)境保護(hù)部門在實(shí)踐中無從著手。
3、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)供給不足。由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大大低于治理設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)價值規(guī)律，失去經(jīng)濟(jì)手段的懲罰作用，不利于對污染的有效控制。
4、政策規(guī)范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴(yán)厲的管制辦法限期治理污染嚴(yán)重的企業(yè)，另一方面應(yīng)制訂配套政策規(guī)范，大力發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型、資源節(jié)約型的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源與人力資源、財力資源的優(yōu)化組合與高效利用。目前，政府對環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)支持與扶植不夠，又無法做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，反映出政策規(guī)范供應(yīng)的嚴(yán)重不足。
三、對策措施：政府管制、市場機(jī)制與公民社會有機(jī)一體
對水污染物排放管理問題，政府應(yīng)該健全法律規(guī)范，制定切實(shí)可行的措施，同時，又要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，通過經(jīng)濟(jì)收益與成本之間的核算，用市場機(jī)制的辦法完善排放許可證制度，同時，要加強(qiáng)公民環(huán)境保護(hù)意識的教育，通過有效手段調(diào)動社會公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性。當(dāng)然，僅僅憑政府管制與市場機(jī)制單一因子無法徹底解決環(huán)境污染問題，只有使政府管制、市場機(jī)制與公民社會三者的有機(jī)合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。
（一） 健全法律規(guī)范
為了提高水污染物排放許可證的權(quán)威性，加強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性，應(yīng)由國務(wù)院頒布《排放許可證制度條例》，對有關(guān)重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級政府或省級人大也應(yīng)制定相應(yīng)的《排放許可證制度條例》，以規(guī)范本區(qū)域內(nèi)排放許可證制度的具體執(zhí)行與落實(shí)。
（二）制訂嚴(yán)密而符合實(shí)際的政策措施，充分發(fā)揮市場機(jī)制
1、針對大中型企業(yè)與小型企業(yè)的實(shí)際情況，制定相關(guān)的差別政策。對大中型排污企業(yè)，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購置自動監(jiān)測設(shè)備，盡量購買性能穩(wěn)定、監(jiān)測準(zhǔn)確的設(shè)備。對小型排污企業(yè)，政府可采用區(qū)域排污集中處理的辦法，如平陽水頭鎮(zhèn)興建的大型污水處理中心，集體分?jǐn)傁鄳?yīng)成本。同時，考慮到小型企業(yè)的排污量和濃度的測算存在著不穩(wěn)定的情況，環(huán)保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測手段-“飛行檢測”進(jìn)行監(jiān)測，以體現(xiàn)公平性與公正性，一旦查實(shí)有關(guān)排污企業(yè)有超標(biāo)超量排放的，應(yīng)加重處罰。
2、提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境管制的一個重要內(nèi)容是對環(huán)境污染的控制。按照誰污染誰負(fù)責(zé)承擔(dān)成本的原則，這些污染者應(yīng)該支付由它們的污染而產(chǎn)生的額外處理成本。對排污單位一定要在經(jīng)濟(jì)上采取嚴(yán)厲的給付政策，提高排污收費(fèi)，尤其要提高超標(biāo)超量排污的收費(fèi)，使環(huán)境污染成本逐漸做到內(nèi)部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]
3、實(shí)行有償且限額發(fā)放排污許可證。對自然環(huán)境而言，污染單位越多，對環(huán)境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關(guān)的收費(fèi)制度，那么在排污的始端也應(yīng)該作出限制進(jìn)入的安排，以保護(hù)環(huán)境不受過多污染單位的侵?jǐn)_。這種限制進(jìn)入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通過競拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內(nèi)含價值，獲取排放許可證的排污單位應(yīng)支付相應(yīng)的成本代價，而且獲取時也不是無限獲取，應(yīng)該有限發(fā)放。這方面可以參照城市出租車運(yùn)營投放數(shù)量限制辦法，用競拍方式來決定其價格。
4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權(quán)，那么，它也就是一種產(chǎn)權(quán)，就可以按照市場法則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或拍賣，政府只能在制定交易規(guī)則上加強(qiáng)管理，沒必要在排污權(quán)的交易價格上進(jìn)行干預(yù)。排污權(quán)的“成交價格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權(quán)的交易獲利。所以排污權(quán)的交易不必由政府從中撮合?！盵18]目前，北京環(huán)境與發(fā)展研究會同美國環(huán)境保護(hù)基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權(quán)交易的試驗(yàn)。杭州市也有意向進(jìn)行這方面的試點(diǎn)。由于排放許可證發(fā)放時沒有收取資源使用費(fèi)，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭論的話題。這實(shí)際上涉及到資源初始分配權(quán)的問題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權(quán)，因此，交易后所得應(yīng)該歸屬出讓方；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排放許可證發(fā)放是資源配置權(quán)的發(fā)放，通過發(fā)放活動，使排污單位優(yōu)先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權(quán)，不是資源的所有權(quán)。鑒于排污單位在領(lǐng)取排污許可證時沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應(yīng)該歸排放許可證發(fā)放的政府所有，交易后所得也是國有資產(chǎn)的一部分。浙江金華某縣級市于2000年下半年進(jìn)行了這方面的試點(diǎn)，一化學(xué)工業(yè)公司欲購買一化工企業(yè)的排放許可證，其價格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計30萬元。由于環(huán)境保護(hù)局領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷?？梢姡袌隽α颗c社會力量已經(jīng)在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實(shí)事求是精神出發(fā)，探索出一條適合中國國情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產(chǎn)生既能確保國有資產(chǎn)的保值和增值，增加國家對環(huán)境保護(hù)的投入資金，又能使許可證轉(zhuǎn)讓方有利可圖，啟動市場的逐利動力，促使市場發(fā)展活力的效果。
（二） 確立公民參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度
美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯認(rèn)為“如果沒有一個明智的政府的積極促進(jìn)，任何一個國家都不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來災(zāi)難的例子，以致于要寫滿幾頁警惕政府參與經(jīng)濟(jì)生活的話也是很容易的?！盵19]這一段話告訴人們，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會產(chǎn)生副作用。實(shí)際上，政府在環(huán)境保護(hù)過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場機(jī)制只能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)本身的作用，無法解決人們觀念的調(diào)整與彌補(bǔ)排污許可證制度本身的缺陷，再加上環(huán)境資源公共物品與行為外部性兩大特點(diǎn)，市場價格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行為失去制約，產(chǎn)生市場失靈。
為了矯正兩者的不足，需要充分發(fā)揮公民社會能動性的參與特點(diǎn)，加強(qiáng)對環(huán)境污染單位個人和群體的監(jiān)督，利用公民社會的自主力量，確立起公民社會參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度，彌補(bǔ)政府管制與市場機(jī)制的不足。
這方面的監(jiān)督制度隨著創(chuàng)建國家環(huán)境保護(hù)模范城市活動的開展已經(jīng)在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽和杭州先后于2000年、2001年開展環(huán)境違法行為公眾有獎舉報制度。根據(jù)杭州市環(huán)保局2月12日的有獎舉報通告（第一號），市民對環(huán)境違法行為舉報踴躍。據(jù)最新統(tǒng)計，環(huán)保有獎舉報中心已接到舉報電話279件，屬“工業(yè)企業(yè)水污染有獎舉報”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標(biāo)排放，處罰金額總計約37萬元，已有10位舉報人領(lǐng)取了1000元的獎金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時了解排污單位的違法信息，同時，公民關(guān)心公共事務(wù)需要時間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎舉報制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進(jìn)一步促使公民關(guān)心環(huán)境保護(hù)，關(guān)心社會，提高公民自治與自律的能力，彌補(bǔ)政府治理不足，推動政府積極主動地做好環(huán)境保護(hù)工作。
總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)制度是一項(xiàng)政府管制制度，它可以在適度的范圍內(nèi)獲取最大效果，但這種效果是有限度的。可以說，不僅是環(huán)境保護(hù)制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場失靈的后果更嚴(yán)重和更可怕。這就需要借助市場機(jī)制本身的力量來彌補(bǔ)政府管制的不足。事實(shí)已經(jīng)有力地證明，市場力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環(huán)境污染問題，只有憑借社會力量，即通過公眾群體的努力，才能使環(huán)境保護(hù)真正發(fā)揮出社會自主的力量。環(huán)境保護(hù)是每一個社會成員應(yīng)盡的職責(zé)，同樣也是應(yīng)盡的義務(wù)。每一個社會成員都有權(quán)監(jiān)督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內(nèi)部化。
通過政府、市場與社會的多方努力，并且實(shí)施以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的政策措施，才能使環(huán)境保護(hù)制度真正趨向成熟。
注釋：
[1]本課題是北京天則經(jīng)濟(jì)研究所資助的“政府體制改革”研究項(xiàng)目子課題的研究成果，在此特表謝意。感謝茅于軾、鄭易生、時和興等先生對本文的初稿提出了非常有價值的意見。
[2] 徐家良，浙江大學(xué)政治學(xué)與行政管理系副教授，北京大學(xué)政治學(xué)博士候選人。Email：xujial@263.net
[3] 本報告對調(diào)查地所進(jìn)行的僅僅局限于制度實(shí)施有效性的分析，并不包含對調(diào)查地環(huán)境保護(hù)工作的優(yōu)劣評價問題。
[4] 祝興祥等編著：《中國的排污許可證制度》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第3－5頁。
[5] 這里暫且將與發(fā)放許可證不同名稱的發(fā)放注冊證的金華、嘉興列入不規(guī)范分類中。規(guī)范是指能夠按照有關(guān)規(guī)定每年正常發(fā)放許可證的，包括臨時許可證，若有一年沒有發(fā)放，就算不規(guī)范。
[6] 王燦發(fā)編著：《環(huán)境保護(hù)四法一條例詮釋》，中國人民公安大學(xué)出版社1993年版。
[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書店2000年版，第30頁。
[8] [美]V·奧斯特羅姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書館1992年版，第83頁。
[9] 國家環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)司編：《中國環(huán)境保護(hù)法規(guī)全書》，化學(xué)工業(yè)出版社1997年版，第303頁。
[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯。E.安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁。
[12] 溫州市1999年軟科學(xué)研究項(xiàng)目：《溫州市環(huán)境污染與生態(tài)破壞經(jīng)濟(jì)損失研究》專題之二“環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失研究”，溫州市環(huán)境保護(hù)設(shè)計科學(xué)研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理時，準(zhǔn)備關(guān)閉三個電鍍企業(yè)，但上報到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應(yīng)，最后不了了之。
[14]國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會秘書處、中國人民大學(xué)人口環(huán)境與發(fā)展研究室編：《中國環(huán)境資源政策法規(guī)大全》，中信出版社1996年版，第1089頁。
[15] 《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）規(guī)定，“確有必要進(jìn)口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會同國務(wù)院對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門審查許可，方可進(jìn)口?！薄皬氖率占①A存、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>
[16] 金華市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所：“金華江流域水環(huán)境季節(jié)容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點(diǎn)工作驗(yàn)收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費(fèi)”，《中國21世紀(jì)城市交通可持續(xù)發(fā)展》，瓊斯基金會、天則經(jīng)濟(jì)研究所，1999年9月。
[18] 茅于軾：“排污權(quán)交易”，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所網(wǎng)站，1998年7月15日。
馬克思在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》中指出，每個人在追求自己的私人利益的時候，也就不知不覺地為普遍利益服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)，個人的利己行為對社會利益的貢獻(xiàn)是正面的。
但是，環(huán)保產(chǎn)業(yè)卻是例外。宏觀來看，無論是社會、國家還是個人或某個特定團(tuán)體在謀求財富利益的時候，都需要有個良好的可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境資源，這是共同的基礎(chǔ)；而從微觀的角度，恰恰是相反的。作為個人或某個特定團(tuán)體來講，面對有限的環(huán)境資源，為了努力創(chuàng)造個體的財富，則最終以通過搶占資源、破壞環(huán)境而達(dá)到目的。因此，環(huán)保產(chǎn)業(yè)是一個宏觀需求與微觀需求對立的產(chǎn)業(yè)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)很難用一般市場模式去套用。生搬硬套的套用之下，就會出現(xiàn)很多南轅北轍的政策悖論。
因此，環(huán)保產(chǎn)業(yè)不能簡單地把它推向市場化，而需要政府積極地加以干預(yù)。也因此，政府對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的總體治理思路，是決定中國環(huán)保政策成敗的關(guān)鍵所在。
過去十多年的環(huán)境保護(hù)（污水治理）效果不盡人意，也許，是政府的總體環(huán)保治理思路出錯了！
二、現(xiàn)行總體環(huán)保治理思路應(yīng)進(jìn)行適時調(diào)整
中國污水治理的總體思路，概括而言就是：每個城市（縣鎮(zhèn)）建立一個污水廠。用管網(wǎng)將全城的污水收集到污水廠，集中處理之后，排入江河湖海。這就是集中式污水處理思路。一直以來，集中式的處理模式就被廣泛的應(yīng)用，各級政府已經(jīng)將環(huán)保與大型污水廠建設(shè)劃上了等號。
但是，中國這么多年來的環(huán)保治理越治越污，其中最根本的原因當(dāng)屬集中式處理這一總體思路了。
1、管網(wǎng)建設(shè)，中國城市不堪重負(fù)
從各種口徑的數(shù)字測算，大概可以得出一個概念，配套的污水收集管網(wǎng)投資成本大概是污水廠的3-5倍，平均算4倍吧。如此一來，我們不難算出一個行業(yè)收益率：按照1000元/噸.天的污水廠投資成本，加上4000元配套管網(wǎng)投資，每天每噸的污水治理投資成本在5000元左右；作為這個投資的補(bǔ)償，即使按照0.8元/噸的居民排污費(fèi)征收，每噸每天污水治理毛利大約在0.2元，以此補(bǔ)償5000元的投資成本，年回報/，！/率僅有1.46%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會平均資金使用成本。換句話說，這個產(chǎn)業(yè)根本不具備市場化的基礎(chǔ)。
政府硬要將這個沒有市場化根基的產(chǎn)業(yè)推向市場，政府就不可避免地要背負(fù)起污水治理社會總投資成本的80%（管網(wǎng)錢），而僅僅將那20%拿出來市場化。這種嚴(yán)重失衡的投資結(jié)構(gòu)，給本來就不算富裕的國家財政造成重大的負(fù)擔(dān)。毫無投資回報可言的管網(wǎng)投資，是國家財政權(quán)衡之后所不愿意負(fù)擔(dān)的。于是，很多九五計劃的污水處理廠拖到十五， 十五拖到十一五……
大量的污水處理廠因?yàn)榕涮坠芫W(wǎng)建設(shè)跟不上而無污可治，成為曬太陽工程。污水從污水廠旁邊流過，大量污染物依然直接進(jìn)入河流湖海。
2、管網(wǎng)建設(shè)，中國農(nóng)村無法實(shí)施
我國是個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口是城市人口的兩倍多，農(nóng)村的村落分散，地廣人稀，生活污水和農(nóng)副業(yè)產(chǎn)生的污水污染源分散難以大規(guī)模收集，經(jīng)濟(jì)落后，配套設(shè)施不完善，禽畜養(yǎng)殖污水往往不經(jīng)任何處理直排周邊水系或污染滲透底下水。污水收集管網(wǎng)建設(shè)無法實(shí)施。
一項(xiàng)以保護(hù)全國環(huán)境為目的的國策，假如在全國占2/3以上人口的區(qū)域無法實(shí)施，那我們很難想象這項(xiàng)國策最終能夠完成歷史使命。這就是中國，中國就必須考慮農(nóng)村問題。
3、綜合國力支撐不了集中式治污模式
以下這組數(shù)據(jù)對比，能夠使我們量化理解上述的第1，2 問題。
在現(xiàn)行的集中式治污模式總體思路之下，大量的面子工程和在管網(wǎng)建設(shè)、污水廠的建設(shè)過程中產(chǎn)生各種暗箱操作不斷的產(chǎn)生，腐敗、漏洞滋生使得一個產(chǎn)業(yè)無法自身完成市場的良性循環(huán)。最終的結(jié)果是國家投入大量人力、物力、財力卻見不到成效，造成國家資源的大量浪費(fèi)。這個結(jié)果已經(jīng)被這么多年環(huán)境治理歷史結(jié)局所證明。環(huán)保產(chǎn)業(yè)因此被稱為一個尷尬的朝陽產(chǎn)業(yè)。
也許，是時候重新審視一下這個被歷史事實(shí)證明了是錯誤的但仍然被寫進(jìn)了未來國家規(guī)劃之中的治污思路。其實(shí)，錯誤不難發(fā)現(xiàn)，難的是糾正錯誤的勇氣。
三、解放思想，認(rèn)清主要矛盾，尋找一線陽光
既然管網(wǎng)建設(shè)我們投資不起，那么，不建管網(wǎng)又如何？這一下子可以節(jié)省下80%的投資成本。不建管網(wǎng)，將一個污水廠化整為零，就是適合中國國情的基本思路。起碼，這個思路應(yīng)當(dāng)可以在農(nóng)村或者經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)，取代現(xiàn)有的集中式污水處理思路。
化整為零（分散治理），是中國環(huán)境保護(hù)（污水治理）的必由之路！
以下是化整為零（分散治理）思路所包含的5個核心要點(diǎn)，就當(dāng)是給國家的五個建議：
1、一廠多點(diǎn)，節(jié)省管網(wǎng)：
--化整為零，突破中國污水治理資金瓶頸
目前我國城市污水處理廠普遍采用的工藝為普通活性污泥法、氧化溝法、sbr（間歇式活性污泥）法、a－b法等，與美國、德國等發(fā)達(dá)國家所采用的技術(shù)與工藝幾乎在同一水平上，必須配套大規(guī)模的管網(wǎng)來收集污水進(jìn)行集中式的治理，投資費(fèi)用十分高昂。
正如上一節(jié)所論述，管網(wǎng)的建設(shè)成本占整個污水處理項(xiàng)目社會總負(fù)擔(dān)的80%左右，而這一毫無效益可言的財政負(fù)擔(dān)，在我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)承受能力之下，就成為了完成污水治理目標(biāo)的最大障礙。
突破這一障礙的方法，就是在經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足以投資建設(shè)管網(wǎng)的地區(qū)，將一個規(guī)劃中的集中式污水處理廠，分成幾個，分別建設(shè)在城市納污水系周邊，原有城市排污口相對密集的地方。這樣，利用城鎮(zhèn)原有納污管網(wǎng)，就能夠既解決污水處理問題，又大幅度節(jié)省新增管網(wǎng)建設(shè)投入。
一廠多點(diǎn)，可以理解為將一個廠分成幾個分廠或者幾個車間，各自獨(dú)立完成污水處理任務(wù)。只不過這幾個車間依據(jù)城鎮(zhèn)原有排污口所在分布在不同位置。
理解小單元污水處理思路，也就同時解決了中國農(nóng)村污水處理問題：村村自建污水廠。
當(dāng)然，集中式處理模式主要考慮的是一個規(guī)模效應(yīng)問題，也即是說，單位投資成本因?yàn)榻ㄔO(shè)規(guī)模的擴(kuò)大而下降。因此，一廠多點(diǎn)要考慮的技術(shù)因素就是如何尋找可以突破規(guī)模效應(yīng)的低成本技術(shù)。這是下面第二個問題要討論的。
2、因地制宜，豐儉不拘
--靈活應(yīng)用多種生態(tài)技術(shù)，追求最優(yōu)性價比（最高削減系數(shù)）
要做到一廠
多點(diǎn)或者實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的小規(guī)模污水處理單元，就必須應(yīng)用單位投資成本和單位運(yùn)行成本不受規(guī)模效應(yīng)影響的技術(shù)。而這種技術(shù)體系，是存在的。這方面的技術(shù)實(shí)際上已經(jīng)是十分成熟的，其中涵蓋了：接觸氧化法，人工濕地，泛氧化塘（穩(wěn)定塘）等等。依據(jù)各地污水自然匯集形態(tài)，因地制宜，選擇：小型的接觸氧化，人工濕地，或者穩(wěn)定塘等不同模式，再通過添加高效的人工基質(zhì)的辦法極大地提高這些成熟工藝的處理效率。這種將水體自凈能力極大提升的生態(tài)技術(shù)思路，最大限度減少污水匯集土建成本，依據(jù)不同的污水承載水體，添加不同量的基質(zhì)就行。因此，完全突破了規(guī)模效應(yīng)的束縛，單位投資成本和營運(yùn)成本，甚至比號稱擁有規(guī)模效應(yīng)的各種活性污泥法還要低得多。
評判一項(xiàng)技術(shù)是否適合中國國情，我們認(rèn)為，最重要的一個指標(biāo)就是性價比，也就是說單位投資成本每天削減的有機(jī)污染量。我們用一個公式描述：
α（削減系數(shù)）=c/（a+b）
其中：
c = 每天系統(tǒng)削減的cod總量
a = 系統(tǒng)總投資（包含土地、管網(wǎng)、污水廠）按照8年折舊計算出的每天投資總額
b = 系統(tǒng)每天營運(yùn)總費(fèi)用
α（削減系數(shù)）= 系統(tǒng)單位投資加營運(yùn)的削減總量
削減系數(shù)，應(yīng)依據(jù)污染源污染濃度，橫向比較應(yīng)用。
削減系數(shù)公式為：α（削減系數(shù)）=c/（a+b）
其中：c = 每天系統(tǒng)削減的cod總量；a = 系統(tǒng)總投資（包含土地、管網(wǎng)、污水廠）按照8年折舊計算出的每天投資總額；b = 系統(tǒng)每天營運(yùn)總費(fèi)用；α（削減系數(shù)）= 系統(tǒng)單位投資加營運(yùn)的削減總量（ 削減系數(shù)，應(yīng)依據(jù)污染源污染濃度，橫向比較應(yīng)用。）
舉例計算說明：
某a污水處理廠：
集中式處理，活性污泥法處理工藝，日處理量為1萬噸，cod進(jìn)水300mg/l，出水cod≤50 mg/l。投資費(fèi)用管網(wǎng)3500萬+污水廠建設(shè)1000萬，工程占地15畝（按均價15萬/畝計）營運(yùn)能耗0.6元/噸。
置換削減系數(shù)公式為：
c=（300 mg/l -50 mg/l）=250 mg/l·d10000噸/天=2500000 mg/l
a=（管網(wǎng)3500萬+污水廠建設(shè)1000萬+土地費(fèi)用225萬）÷8年折舊÷365天=16182元/天
b=（0.6元/噸10000噸/天）=6000元/天
2500000 mg/l
則α（削減系數(shù)）=-------------- = 113 mg/l·元
22182元
如進(jìn)水量在5000d/t的話，則該系數(shù)公式為：
c=（300 mg/l -50 mg/l）=250 mg/l·d5000噸/天=1250000 mg/l
a=（管網(wǎng)3500萬+污水廠建設(shè)1000萬+土地費(fèi)用225萬）÷8年折舊÷365天=16182元/天
b=（0.6元/噸5000噸/天）=3000元/天
1250000 mg/l
則α（削減系數(shù)）=-------------- = 65 mg/l·元
19182元
某b污水處理廠：
分散式就地處理，一廠多點(diǎn)，節(jié)省管網(wǎng)阿科蔓處理工藝，日處理量為1萬噸，cod進(jìn)水300mg/l，出水cod≤50 mg/l）。投資費(fèi)用管網(wǎng)零+污水廠建設(shè)合共800萬，工程占地10畝（直接利用暗涵、地埋式兼容綠化用地等等，節(jié)省用地，按均價15萬/畝計）營運(yùn)能耗0.3元/噸。
置換削減系數(shù)公式為：
c=一半達(dá)標(biāo)（300 mg/l -50 mg/l）=250 mg/l·d5000噸/天=1250000 mg/l
一半削減70%（3000.70）=210 mg/l·d5000噸/天=1050000 mg/l
合計：c=1250000+1050000=2250000 mg/l
a=（管網(wǎng)0+污水廠建設(shè)1000萬+土地費(fèi)用150萬）÷8年折舊÷365天=3938元/天
b=（0.3元/噸10000噸/天）=3000元/天
2250000 mg/l
則α（削減系數(shù)）=------------ = 324 mg/l·元
6938元
如進(jìn)水量在5000d/t的話，則該系數(shù)公式為：
c=一半達(dá)標(biāo)（300 mg/l -50 mg/l）=250 mg/l·d2500噸/天=625000 mg/l
一半削減70%（3000.70）=210 mg/l·d2500噸/天=525000 mg/l
合計：c=625000+525000=1150000 mg/l
a=（管網(wǎng)0萬+污水廠建設(shè)500萬+土地費(fèi)用75萬）÷8年折舊÷365天=1969元/天
b=（0.3元/噸5000噸/天）=1500元/天
1150000 mg/l
則α（削減系數(shù)）=-------------- = 332 mg/l·元
3469元
332 vs 65，分散治理削減系數(shù)是傳統(tǒng)污水處理模式的5倍。
而實(shí)際情況會令這個差距更加大，因?yàn)?，很多地方?shí)際污水量要比規(guī)劃少得多，在規(guī)模效應(yīng)之下，污水廠建設(shè)通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際污水收集量。這樣一來，實(shí)際的投資削減系數(shù)就會下降到60-70。只有分散式的一廠多點(diǎn)的15%左右，優(yōu)劣更加明顯。
削減系數(shù)越高，表明這種技術(shù)體系單位投資效率越高。我們提出削減系數(shù)的概念，旨在提出一種新的技術(shù)評判模式，這種評判模式有助于中國發(fā)掘性價比最優(yōu)的污水治理技術(shù)。
我國城市經(jīng)濟(jì)能力尚不強(qiáng)，何況廣大的農(nóng)村地區(qū)。對于城市污水處理后的出水要求應(yīng)根據(jù)我國國情，制定相應(yīng)適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，不必一律向發(fā)達(dá)國家看齊，要求絕對的達(dá)標(biāo)。發(fā)達(dá)國家的城市污水廠出水標(biāo)準(zhǔn)也是隨經(jīng)濟(jì)能力逐步提高的，象污水處理事業(yè)發(fā)達(dá)的美國在七十年代主要采用膜法，70％的污水處理廠采用高負(fù)荷生物濾池，其原因主要是它的造價低、運(yùn)行穩(wěn)定、能耗小。后來隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，出水標(biāo)準(zhǔn)提高，生物濾池不能滿足要求，才逐漸采用活性污泥法等。因此我們應(yīng)在適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，選擇適合我國國情的，削減系數(shù)最高的技術(shù)工藝。
3、理清主次，鎖定目標(biāo)
--達(dá)標(biāo)與削減結(jié)合，完成總量削減目標(biāo)
在集中式治理模式之下，污水廠達(dá)標(biāo)似乎成為了環(huán)保各界唯一的目標(biāo)。而忘記了，總量削減才是我們國家總控的目標(biāo)，點(diǎn)上的達(dá)標(biāo)是實(shí)現(xiàn)總量削減的手段。
手段與目標(biāo)不清，產(chǎn)生了很多奇怪的現(xiàn)象。
例如，南方某城鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)污水自然匯集到城東流入一個飲用水源。省里環(huán)保局要求鎮(zhèn)政府將污水引導(dǎo)到城西建一個污水廠，然后排入另外的水系，以此保護(hù)城東的飲用水源。初衷是好的。
但是，鎮(zhèn)里財政困難，無力承擔(dān)數(shù)千萬元的管網(wǎng)和污水廠建設(shè)。鎮(zhèn)里提出首先在城東投資數(shù)十萬元建一個泛氧化塘，用人工基質(zhì)提升處理能力，使污水大幅削減進(jìn)入飲用水源；第二步，在省里撥下管網(wǎng)錢之后，再在城西建污水廠。這樣分兩步走，既是鎮(zhèn)里力所能及的，又有效保護(hù)了飲用水源。
結(jié)果，省里環(huán)保部門與建設(shè)部門扯皮，以鎮(zhèn)里的這個方案不符合污水廠建設(shè)規(guī)范，不符合飲用水源保護(hù)條例為由，否決了。于是，鎮(zhèn)里污水繼續(xù)合法地流入飲用水源。
這是一個多么悲哀的結(jié)局，我們的應(yīng)用水源被各部門依法污染著。這就是手段與目標(biāo)錯位之下的政策悖論。
因此，環(huán)保部門和建設(shè)部門應(yīng)該解放思想，理清手段與目標(biāo)的關(guān)系，不能做出以手段為由阻礙了目標(biāo)的達(dá)成。
這一點(diǎn)，與上述第2點(diǎn)的削減系數(shù)息息相關(guān)。假如目標(biāo)清晰，則會鼓勵各級政府量力而行，選擇地方政府負(fù)擔(dān)得起的削減系數(shù)最高的技術(shù)工藝，完成總量削減的任務(wù)。而假如各職能部門機(jī)械地圍繞手段工作，則會領(lǐng)到地方政府停工待料，等待上級政府撥款，而因?yàn)槲覀儽疚牡谝徽鹿?jié)提到的國力原因，這個等待將會遙遙無期，污水繼續(xù)依法直排！
另外，流域總量削減總體目標(biāo)的監(jiān)控應(yīng)該是流域斷面。這是另外一個問題，以后另文討論。
4、科學(xué)規(guī)劃，長短兼容
--提高污水處理單元的兼容性，減少污水廠重復(fù)建設(shè)
集中式治理模式并非不可行，而僅僅是與中國目前的國力所不相符而已。那么，我們在提倡以分散式治理思路解決目前中國總體國力之下的污水治理問題的同時，還需要考慮的是未來的發(fā)展，也就是說，當(dāng)我們的國力強(qiáng)大到一定程度，或者某些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展到可以支持建設(shè)大規(guī)模集中式污水處理廠的時候，該如何操作？這里涉及到的是一個未雨綢繆的超前規(guī)劃問題。
我們認(rèn)為，這個短期污水分散治理，未來污水集中處理的長短期兼容思想，應(yīng)該被制訂到一個區(qū)域的長遠(yuǎn)建設(shè)規(guī)劃里。
具體而言，我們建議在建設(shè)規(guī)劃里，對未來集中式污水處理廠的工藝選擇，應(yīng)選擇與分散式模式可以兼容的工藝，以便暫時用在分散式治理工藝?yán)铮ㄈ绶€(wěn)定塘）的人工基質(zhì)，可以被用作集中式污水處理廠的填料。這樣就可以最大限度地減少重復(fù)建設(shè)的資源浪費(fèi)。諸如此類。
那么，這種思路之下，也許生物固著法（接觸氧化法）應(yīng)該是較優(yōu)的選擇，而不是活性污泥法。
5、保護(hù)生態(tài)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)
--最大限度的保持水態(tài)原貌
水是城市活的靈魂，如果我們進(jìn)行錯誤的城市水系改造，必將導(dǎo)致城市特色流失，功能萎縮，影響城市可持續(xù)發(fā)展和人對環(huán)境的友好。這是建設(shè)部副部長仇保興在5月30日舉行的首屆城市水景觀建設(shè)和水環(huán)境治理國際研討會上闡述的觀點(diǎn)。
集中式的污水處理思路，實(shí)際上很大程度改變了一個流域原有的水態(tài)，城內(nèi)河網(wǎng)歷史上往往都有納污功能，將污水截走，也就使之失去了補(bǔ)水。很多城市的內(nèi)河干涸都是來自于污水被截走。
分散治理的思路，基本上不改變原有水態(tài)，只是實(shí)現(xiàn)污水削減凈化后排回內(nèi)河，甚至在 河中治污，這樣就最大程度地保持了水態(tài)原貌，從而保護(hù)了原有生態(tài)，起碼不至于以保護(hù)環(huán)境之名破壞生態(tài)。
從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，分散式治理思路比起集中式處理思路更加具有可操作性。以集中式之理思路處理完的污水，應(yīng)該處在整個流域的下游，要實(shí)現(xiàn)中水回用，就需要再建回用管網(wǎng)以輸送回城。從經(jīng)濟(jì)的角度來講，建管網(wǎng)收集污水尚且不是我國國力所能承受得起的，更遑論建設(shè)回用管網(wǎng)？
聞名中外的千年古鎮(zhèn)磁器口,坐落在嘉陵江與清水的交匯處，.有《磁器口賦》贊曰：“清水小街，兩腋瀠回……前俯嘉陵碧浪，后承歌樂靈音。清水溪從歌樂山起源到匯入嘉陵江，干流全長15.88公里，流域總面積約35平方公里十分清澈，而且清水溪的污染流量又變大了，不僅臭氣熏人，還將大片嘉陵江水染黑，危及到緊臨的飲水保護(hù)區(qū)水質(zhì)。
據(jù)長期居住在磁器口一帶的老人講：“以前的清水溪可清了，很符合清水溪這個名字，里邊魚蝦成群，互相嬉戲，從溪面可以看見溪底，可說是清澈見底，可漂亮了，而現(xiàn)在，唉！”
現(xiàn)在的清水溪，不再像他以前那樣風(fēng)光，而是全都要?dú)в谝坏?，渾濁不清。在清水溪流域，每年沙坪壩沒有經(jīng)過任何處理的城市污水高達(dá)1500萬噸，生活垃圾25萬噸，工業(yè)廢水100萬噸，這些主要污染小溪的工業(yè)廢水，生活廢水……讓原本為古鎮(zhèn)增色的清清小溪，而今成為了解不開的“臭腰帶”。現(xiàn)在清水溪像是一個頻臨死亡的老人，清水溪已經(jīng)不復(fù)從前了。清清小溪水已經(jīng)黯然消失了。但人們好像已經(jīng)意識到他們污染環(huán)境的錯誤行為！
2001年，重慶市發(fā)改委批復(fù)了《關(guān)于沙坪壩清水溪流域環(huán)境綜合整治一期工程可行性研究報告》。2006年，項(xiàng)目業(yè)主委托咨詢機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目可行性研究報告進(jìn)行了調(diào)查完善，并經(jīng)市發(fā)改委重新審批。完善后的清水溪綜合整治項(xiàng)目，突出了城市生活污染治理，主要建設(shè)內(nèi)容為清水溪沿線的城市生活污水，收集入主干管，生活垃圾處置，河道清淤等。項(xiàng)目總投資為2。9億元，整個工程分兩期實(shí)施。一期工程于2006年底完成，實(shí)現(xiàn)污水截流約2萬噸，2007年為治理清水溪污染，污水截流提灌工程投入使用，每天平均將5萬噸污抽起輸送到二級排污管中，使清水溪的污水量得到一定程度的控制。二期工程約2008年完成。三是為切實(shí)加強(qiáng)飲用水源保護(hù)，在二期工程未竣工的情況下，沙坪壩政府將完成了污水截流提灌工程，用提灌方式把截流污水輸送二級排污干管，日均截流5萬噸左右，此次整治投資50635。69萬元，分兩期進(jìn)行，內(nèi)容涉及到河道整理，污水截流，垃圾整治，水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)建設(shè)以及生態(tài)補(bǔ)水系統(tǒng)工程。
今年是“鼠年”又是“奧運(yùn)年”，所以我們更應(yīng)該做到保護(hù)環(huán)境，講衛(wèi)生的好習(xí)慣，給國外的朋友留一個美好的印象。水是生命之母，水是我們生活中最重要，不可缺少的，我們要去保護(hù)，節(jié)約水資源，讓水變得清澈；讓水變得有活力；讓水變得更年輕；讓清水溪再次變得清澈，恢復(fù)以前的活力。讓我們給小魚小蝦創(chuàng)造一個更好的生存空間。讓我們能喝上更安全潔凈的水而攜起手來共同努力，保護(hù)好環(huán)境給自己，給萬物一個更好的家園！