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[關(guān)鍵詞] 心理特征博弈管理激勵模型
一、引 言
從19世紀中葉，Taylor首次提出科學管理的焦點是對人的管理之后，人力資源管理成為企業(yè)管理中的重要分支。特別是在知識經(jīng)濟時代，知識成為推動企業(yè)發(fā)展的主動力，也是企業(yè)占據(jù)市場最重要的競爭力。人作為知識的載體，發(fā)揮著越來越重要的作用。但是在企業(yè)中，員工常常處于被動的地位，企業(yè)忽視了對人力資源的管理，由于人才流失嚴重，甚至給企業(yè)造成了巨大的損失。因此企業(yè)意識到隨著科技的進步，企業(yè)發(fā)展不能只增加對物質(zhì)資產(chǎn)的投入，更重要的是對人的培訓、管理和激勵。鑒于這個因素開始了將員工心理特征的研究與管理激勵模式的構(gòu)建結(jié)合起來進行研究。通過分析影響員工心理特征變化的因素，用博弈論和微積分的方法建立人力資源管理激勵模型。
二、員工心理因素的定性分析
赫茨伯格的雙因素理論(Herzberg 1959年)在有關(guān)員工心理因素分析的理論中具有舉足輕重的作用。它是根據(jù)對美國匹茲堡地區(qū)的會計師和工程師的工作滿意感的研究，通過現(xiàn)場訪談的內(nèi)容分析，確定導致工作滿意度的情景特點、這些情景所激發(fā)的需要或動機、以及這些情感所持續(xù)的時間。根據(jù)調(diào)查結(jié)果將影響員工績效的所有因素分為兩類，即激勵因素(motivator factors)和保健因素(hygiene factors)。
激勵因素，包括工作本身、認可、成就和責任，涉及員工對工作的積極感情;保健因素，包括公司政策和管理、技術(shù)監(jiān)督、薪水、工作條件以及人際關(guān)系等，與工作的氛圍和環(huán)境有關(guān)。
雙因素理論強調(diào)的是激勵因素可以使員工產(chǎn)生滿意的心理，而保健因素能防止不滿意心理的產(chǎn)生。當保健因素得不到保證時，員工會感到不滿意，反之，員工既不會滿意也不會不滿意;當激勵因素沒有保證時，個體不會感到滿意，卻也不會感到不滿意，反之，就會使人感到滿意和受到鼓勵。雙因素理論認為要真正提高員工工作的滿意感和積極性，得靠工作特征的內(nèi)在激勵因素和外在保健因素的雙重作用。
代表激勵因素的指標是企業(yè)很難收集到的，在這里用機會成本和員工的工作年限來衡量。因為員工對工作本身感興趣，可以通過努力工作產(chǎn)生成就感，得到認可，那他會認為離開企業(yè)的機會成本高；員工預期工作年限越長，責任感越強。同理，也可以使衡量保健因素的指標具體化，用固定工資、機會收益、能分享的剩余利潤、被解雇的概率以及企業(yè)的監(jiān)控和懲罰強度這幾個指標來表示保健因素。
三、管理激勵模型的構(gòu)建
將上述指標運用于霍特林價格競爭模型，建立有關(guān)員工行為選擇模型，使之在人力資本管理方面具有實際的意義。
將員工在公司的活動大體上分為努力和偷懶兩類。以員工的行為選擇以自己的效用最大化為前提，做以下假設:
員工偷懶或努力時，被調(diào)換崗位的概率為α,β;員工調(diào)職后所取得的收益為ν;人的活動一個長度為1的橫坐標線上以密度1均勻分布;p1，p2為員工偷懶和努力工作時所能得到的一個單位效益， 為工作時付出的單位成本， 為單位機會成本。
四、結(jié)論
本文用雙因素理論分析企業(yè)員工心理特征，根據(jù)修改霍特林價格競爭模型建立管理激勵模型，得到了員工與企業(yè)各自取得最大收益的臨界點。對于長期連續(xù)收集員工行為數(shù)據(jù)的企業(yè)具有實際意義。為企業(yè)分析員工心理，調(diào)整激勵制度提供一種新的管理思路。
參考文獻:
[1]王重鳴:管理心理學[M].北京:人民教育出版社,2001
[2][美]朱.弗登博格[法]讓.梯若爾著:博弈論[M].北京:經(jīng)濟科學譯叢(人民大學出版社),2002.10
自上個世紀七八十年代以來，公共事務管理伴隨著政府改革運動，在全世界范圍獲得了廣泛的關(guān)注。公共管理新概念的橫空出世，對于當代公共事務管理指明了方向。公共管理理論與模式的建構(gòu)，以從未有過的張力迅速發(fā)展。加強和深化公共管理，提升公共管理的有效性，對于批判性地繼承、拓展和超越傳統(tǒng)公共行政管理，促進社會健康發(fā)展具有重要意義。
關(guān)鍵詞:
公共管理;本質(zhì)特征;時代性
自上個世紀70年代以來，隨著現(xiàn)代民主化進程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想內(nèi)涵，又拓展了公共管理服務性的應用范圍。在社會民主化發(fā)展的影響下，公共管理問題越來越受到社會各界的關(guān)注。本文簡要分析了現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)特征，并結(jié)合當今社會現(xiàn)實，對于公共管理的時代性進行了深入探討。
一、公共管理的本質(zhì)特征
1．公共管理的合作性公共管理，簡單地說，就是如何設計、管理政府行政部門的細微工作以及公共服務問題。公共管理不僅是政府所要關(guān)心的問題，公共組織以及社會公眾等對于公共管理問題都要給予高度的重視。自有人類社會以來，就離不開公共管理問題。然而，自上個世紀七八十年代開始，世界各國對于公共管理問題才給予了高度重視。開始建構(gòu)新時期的公共管理理論與模式，使人們對于公共管理有了一個新的認識。現(xiàn)代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本質(zhì)是公共性、服務性。合法政府依據(jù)憲法行使公共權(quán)力，為全社會提供公共服務，現(xiàn)代政府必須秉持和堅守公共精神，以公共精神為指導，實施公共管理。公共管理的管理主體以政府為核心，它們的行為代表公共利益，公共管理的客體是確定范圍內(nèi)全體公民。公共管理的職能，是為了公正分配社會利益，推動社會發(fā)展和文明進步。公共管理者的價值追求應代表公平、正義和自由，體現(xiàn)“公益人”的角色。從活動范圍看，公共管理主要涉及公共事務領域，是為了促進公共利益的最大化。公共管理權(quán)力運行具有多向度特征。不僅政府有組織行使公共管理的權(quán)責，其它社會組織與公眾也具有參與公共管理的權(quán)利和義務。公共管理需要構(gòu)建多元化管理格局，主體之間要經(jīng)常進行溝通、互動和合作。在新的時期里，不僅社會組織和公眾具有參與公共管理的必要性，而且參與公共管理，還是公民的所具有的權(quán)利和義務。因此，社會組織和公眾要積極參與公共管理，配合政府管理部門做好各項管理工作。
2．公共管理的公共性和服務性公共管理的公共性，具有兩方面含義，一是利益取向的公共性。二是其公共參與性。公共管理不是某一個特定階層或群體的一種政治控制的方式，公共管理是為了推進、實現(xiàn)和維護社會整體的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共參與性，主要指實施主體既包含以政府為代表的官方，還包括政府之外社會組織和公眾。公共管理所有活動價值取向都應以實現(xiàn)社會公共利益的最大化為目標，整合和優(yōu)化社會資源配置，為公眾提供一個穩(wěn)定有序、和諧共處、能實現(xiàn)良性競爭的社會環(huán)境，以政府為核心的主體無論采取何種方式，都是為了實現(xiàn)公共利益，公共管理的服務性非常關(guān)鍵。從根本上說，以政府為核心的公共部門所行使的國家權(quán)力產(chǎn)生于公眾直接或間接的授權(quán)，以政府為核心的公共組織，就是服務于社會共同利益的一個組織。公權(quán)力本質(zhì)上是公眾意愿的實現(xiàn)手段，如果公眾的意志和意愿一直得不到滿足，公共管理行為的合法性就會遭到質(zhì)疑，產(chǎn)生合法性危機，就可能喪失公共管理合法性基礎。所以，政府管理的首重職能就是服務，在公共事務管理中，服務是公共管理運行的中心。
二、公共管理之時代性
公共管理之所以受到各國的廣泛關(guān)注，是時展大趨勢使然。自上個世紀70年代以來，隨著現(xiàn)代民主化進程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進。地球村的概念日益清晰，世界各國在政治、經(jīng)濟、文化等諸多方面的交流與合作日益頻繁，經(jīng)濟全球化不可避免地影響各國公共管理，對各國公共管理效率也提出了新的要求。民主化進程的發(fā)展，對傳統(tǒng)公共行政造成猛烈沖擊，必然推動政府向民主和法治的方向進行管理改革，公共管理必須對此做出回應。為回應全球化時代的要求，公共管理必須建構(gòu)基于公眾認可的優(yōu)質(zhì)治理模式，一個快速變化的時代，我們不僅要積極推進知識密集型治理，還要積極推進學習型治理模式。要高度重視關(guān)注學習型治理的重要性，公共管理創(chuàng)新和改革，學習型治理是主要通道。作為公共管理的核心主體，政府一方面需要不斷學習，整合組織的內(nèi)外資源，與時俱進，改善和提升其執(zhí)政能力，另一方面，還要以主動、坦誠的姿態(tài)，吸收社會的知識和智力，摒棄偏狹之見，通過與社會廣泛地協(xié)調(diào)合作，不斷推進和優(yōu)化治理。實施更具民主的管理模式。構(gòu)建多元化的管理系統(tǒng)，通過信息化、扁平化、網(wǎng)絡化，推進公共管理利益的最大化。
由于各種社會矛盾日趨尖銳復雜，利益和信念的過度分散，不可治理性現(xiàn)代社會問題日益凸現(xiàn)，這也要求公共管理適應時代的發(fā)展，與時俱進。社會問題愈是復雜多變，政府越要積極主動的走出社會管理單邊運行的誤區(qū)，要采取有效措施，建構(gòu)有利于公眾參與的新理念、新思維，激發(fā)和增強公眾參與意識，實現(xiàn)共同治理，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，先進的信息傳播手段，為公民直接參與公共事務管理提供了條件。培養(yǎng)人們對公共問題的關(guān)注，有助于強化公民監(jiān)督意識，監(jiān)督和推動政府工作，這對于改善政府形象，增強政府的合法性基礎，促進政府提升工作效率和效能都有極大的幫助。隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展，人們對公共管理的關(guān)注越來越便捷，公民對公共管理的該關(guān)注度越來越高。新公共管理影響了所有的國家，全球化、民主化的社會發(fā)展，改變了公共管理生態(tài)環(huán)境，政府一家獨大，僅憑自身的權(quán)威，可以統(tǒng)攬社會公共事務格局已成昨日黃花。合作共治的治理理念開始深入人心。全球擴展的行政改革浪潮，構(gòu)成了對傳統(tǒng)公共行政的極大沖擊，雖然各國新公共管理運動改革和政策選擇有所不同，進程不一，但是，側(cè)重點是一致的。實現(xiàn)合作共治，政府與社會組織、民眾共同承擔公共管理的責任，建立一個高度民主，高效透明的管理體系，以人為本，以服務為本，建設公共服務型政府，民主型政府，強化國家的核心競爭力。
三、結(jié)語
從傳統(tǒng)公共行政管理，到日益民主化、法制化、規(guī)范化的公共管理，是一次深刻變化的管理革命，從單一管理主體運行到合作共治，是以政治、經(jīng)濟為本的公共事務管理模式，轉(zhuǎn)向以人為本管理模式的一次飛躍。現(xiàn)代公共管理本質(zhì)特征具有合作性、公共性、服務性特征，在現(xiàn)代化的發(fā)展過程中，我們要不斷加深公共管理的深度，結(jié)合時代的發(fā)展特征，擴大公共管理的范圍，不斷創(chuàng)新公共管理模式，以人為本，以服務為本，改善和優(yōu)化公共管理，促進公共利益的最大化。(作者單位:華僑大學)
參考文獻:
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［3］張劍鋒，劉秀榮．論“服務是管理的社會本質(zhì)和自然本質(zhì)”［J］．江蘇商論．2012(04)
［4］肖燕，段劉偉．公共服務———公共管理的職能選擇［J］．商業(yè)文化(學術(shù)版)．2008(05)
［5］夏書章．公共管理的舊貌新顏和發(fā)展趨勢———公共管理面面觀［J］．公共管理學報．2004(01)
1.新常態(tài)下的公共管理:困境與出路
2.國外后新公共管理運動與我國政府績效審計發(fā)展創(chuàng)新研究
3.我國公共管理研究方法的統(tǒng)計分析及演進路徑研究
4.論“公共價值管理”:一種后新公共管理理論的超越與限度
5.新公共管理理論方法論評析
6.公共管理視角下的中國危機管理研究——現(xiàn)狀、趨勢和未來方向
7.扎根理論在公共管理研究中的應用:方法與實踐
8.中國公共管理理論研究的重點領域和主題
9.邁向公共管理范式的全球治理——基于“問題—主體—機制”框架的分析
10.從區(qū)域公共管理到區(qū)域治理研究:歷史的轉(zhuǎn)型
11.當代西方公共管理前沿理論述評
12.在公共管理研究中應用結(jié)構(gòu)方程模型——思想、模型和實踐
13.基于衍生職能界定的政府會計角色定位研究
14.公共管理轉(zhuǎn)型:協(xié)作性公共管理的興起
15.從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析
16.公共管理研究領域中的社會網(wǎng)絡分析
17.后新公共管理時代的跨部門協(xié)同——評希克斯的整體政府理論
18.從新公共管理到后新公共管理——20世紀70年代以來西方公共管理前沿理論述評
19.我國政務微博參與公共管理的作用機理和條件初探
20.案例研究概推性的理論邏輯與評價體系——基于公共管理案例研究樣本論文的實證分析
21.公共管理理論范式的嬗變:從官僚制到網(wǎng)絡治理
22.公共管理研究的熱點與重心——基于人大復印報刊資料《公共行政》2014年收錄文章的預測
23.區(qū)域公共管理視域下的整體性治理:跨界治理的一個分析框架
24.新公共管理:反思、批判與超越——兼評新公共服務理論
25.對公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.協(xié)作性公共管理:西方地方政府治理理論的新模式
27.論區(qū)域公共管理研究的緣起與發(fā)展
28.新公共管理理念對中國高等教育政策及學術(shù)工作的影響
29.區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新分析:以珠江三角洲為例
30.當代西方公共行政理論的新發(fā)展——從新公共管理到新公共服務
31.公共管理是一種新型的社會治理模式
32.新公共管理影響下的國外公共圖書館總體外包研究——以美英日為例
33.也談公共管理研究方法
34.培養(yǎng)公共管理類卓越農(nóng)林人才的實踐教學基地探索——以湖南農(nóng)業(yè)大學為例
35.新公共管理批判及公共管理的價值根源
36.回購公共服務:后民營化時代公共管理的新議題
37.新公共管理對績效審計的影響及對我國績效審計發(fā)展的啟示
38.整體性治理:公共管理的新范式
39.協(xié)作性公共管理:現(xiàn)狀與前景
40.美國公共管理中政府與非政府組織跨組織整合趨勢
41.“新公共管理運動”的困境與轉(zhuǎn)型——新西蘭公共部門改革的反思及參鑒
42.公共價值的研究路徑與前沿問題
43.公共管理視域中的第三部門:功能、優(yōu)勢及困境
44.公共管理定性研究的基本路徑
45.協(xié)作性公共管理:創(chuàng)新、局限與啟示
46.合作收益與公共管理:一個分析框架及其應用
47.古村落旅游開發(fā)的公共管理問題研究
48.公共管理倫理缺失之成因及其對策研究
49.公共管理理念的跨越:從政府本位到社會本位
50.公共管理實驗研究何以可能:一項方法學回顧
51.公共管理:公共性本質(zhì)與功能目標的內(nèi)在統(tǒng)一
52.論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新
53.論公共管理的社會性內(nèi)涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基礎與核心
55.現(xiàn)代公共管理理論下政府流程再造的路徑選擇
56.網(wǎng)絡治理理論在地方政府公共管理實踐中的運用及其對行政體制改革的啟示
57.評西方的“新公共管理”范式
58.價值取向、理論基礎、制度安排與研究方法——新公共服務與新公共管理的四維辨析
59.新公共服務:對新公共管理的批判與超越
60.電子政務與政府流程再造——兼談新公共管理
61.論公共管理之本質(zhì)特征、時代性及其它
62.以公共價值為基礎的政府績效治理——源起、架構(gòu)與研究問題
63.新公共管理與公共行政
64.新公共管理思想下的公共圖書館理事會制度建設
65.公共管理學科前沿與發(fā)展趨勢
66.“脫域”公共危機治理與區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新
67.權(quán)威式整合——以杭州市政府公共管理創(chuàng)新實踐為例
68.公共管理視域下風險及治理研究圖譜與主題脈系——基于國際SSCI的計量分析(1965—2013)
69.公共危機管理領域中的社會網(wǎng)絡分析——現(xiàn)狀、問題與研究方向
70.公共管理研究中的“價值”與“價值中立”——公共管理價值回歸的歷史敘事與繼往開來
71.“模糊性治理”的理論系譜及其詮釋:一種嶄新的公共管理敘事
72.公共管理理論創(chuàng)新三題
73.論公共管理中的公共利益
74.中國公共管理:概念及基本框架
75.社會網(wǎng)絡分析與公共管理和政策研究
76.論公共服務的“第三種范式”——超越“新公共管理”和“新公共服務”
77.公共管理與公眾輿論
78.比較利益人:公共管理研究的一種人性假設——兼評“經(jīng)濟人”假設的適用性
79.基于復雜性科學管理熵理論的公共管理績效評價研究
80.公共選擇還是利益分析——兩種公共管理研究途徑的比較
81.論新公共服務與新公共管理的同異性
82.走向一種“新公共管理”的實踐模式——當代西方政府改革趨勢透視
83.近年來公共管理理論研究回顧與展望
84.應把社會性別理論納入我國公共管理的研究與實踐
85.公共管理范式的興起與特征
86.網(wǎng)絡問政——公共管理的創(chuàng)新形式
87.論公共管理的基本原則與價值取向
88.公共管理類創(chuàng)新人才培養(yǎng)與社會需求的和諧發(fā)展路徑
89.“公共價值管理”:一個新的公共行政學范式
90.公共危機管理問責制中的歸責原則
91.福建省梅花山國家級自然保護區(qū)公共管理研究
92.從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域公共管理”——政府治理形態(tài)嬗變的一種比較分析
93.轉(zhuǎn)型期公共政策的價值定位:政府公共管理中功能轉(zhuǎn)換的方向與悖論
94.可交易許可模式在公共管理中的應用和移植——以公共住房政策為例
95.論當代公共管理三大范式及其轉(zhuǎn)換
96.協(xié)作性公共管理:國外公共行政理論的新發(fā)展
97.政府購買公共服務的學理因由、典型模式與推進策略
98.公共管理與真正的創(chuàng)新
［關(guān)鍵詞］區(qū)域；區(qū)域行政；區(qū)域公共管理
著名行政學者理查德?J?斯蒂爾曼二世說：“研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，‘生態(tài)學是各種有機體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系?！疛?W?別斯指出‘生態(tài)學這個詞源于希臘語oikos，意為房子或家，經(jīng)濟和經(jīng)濟學也有相同的詞根，經(jīng)濟學和生態(tài)學有許多共同點，但生態(tài)學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系?！盵1]美國著名學者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創(chuàng)行政學研究的一個新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素，同時又是行政管理的改造對象，并為行政管理的實施提供條件。故此，我們應努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動態(tài)的平衡。從20世紀50年代以來，隨著社會生態(tài)環(huán)境的變遷，傳統(tǒng)行政學歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀，區(qū)域行政面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境，正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉(zhuǎn)變很重要，“從某種意義上說，21世紀中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn)，處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題，和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠。”[2]區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物。作為一個新的理論和實踐課題，陳瑞蓮認為，在我國有關(guān)區(qū)域公共管理（行政）研究的著述尚較為零散，區(qū)域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是，在當前一個不爭的事實：越來越多的學者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑，加強區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對于了解一種新的學術(shù)理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”。[3]區(qū)域公共管理是個復合概念，其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域（region）是一個多側(cè)面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同，對于區(qū)域的界定就有所不同。在社會科學叢林中，最早研究區(qū)域的學科是地理學，地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分?！杜＝虻乩韺W詞典》中，“區(qū)域是指地球表面的任何一個單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。[4]經(jīng)濟學將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟活動造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟社會綜合體。埃德加?M.胡佛說，“所有的定義都把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進行分析”，“把區(qū)域作為一個集合體，……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區(qū)域劃分應當符合行政區(qū)劃的疆界?！盵5]政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；國際政治和國際關(guān)系的研究者對區(qū)域的解讀，往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區(qū)域主義”分類法：宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中，可以看出：區(qū)域有多種分類，系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征；區(qū)域的概念是相對的，可以依據(jù)不同視角有多種劃分；區(qū)域是變化的，應以動態(tài)的眼光來觀察它。實際上區(qū)域是一個很寬泛的概念，很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究，基于此視角，區(qū)域應如何界定？有學者認為：區(qū)域是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。[6]另外，從四個緯度對區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學上的分析：公共管理意義上的經(jīng)濟區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”。[7]筆者以為，不論對“區(qū)域”進行怎樣的界分，從公共管理學科角度看，區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區(qū)域不是一個地理范疇而是一個以公共物品（或者公共事務、公共問題、公共利益）為標準形成的同質(zhì)性域場，并不絕對與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角：區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變
要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變，首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎知識。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學者劉君德在他主持的《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》等論著中，第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟”概念，并分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的地方保護主義現(xiàn)象。在我國的行政學界，宋月紅在國內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念，作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進行研究，但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇。[8]陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角：區(qū)域行政》一文中，正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念。[9]隨著實踐的推動和理論的發(fā)展，區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學界，最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮，二人從不同的角度對區(qū)域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。[10]陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表，她在此領域的論述，在學界產(chǎn)生了廣泛的影響。
我國的公共管理，是隨著改革開放而產(chǎn)生的社會實踐，伴隨著市場經(jīng)濟體制的發(fā)展而取得進展。公共管理的發(fā)展主要體現(xiàn)在行政管理的改革，使政府的職能取得了很大的轉(zhuǎn)變，政府對社會事務的管理方法不斷變化，在對公共事業(yè)進行管理的過程中，增加了非政府組織的重要作用。在學位教育和學科教育之中，公共管理受到人們的使用和認識，本學科也受到了社會的廣泛關(guān)注，但是在對公共管理理論進行研究的過程中，存在著很多差異。公共管理指的是隨著經(jīng)濟體制的不斷完善，政府在協(xié)調(diào)社會發(fā)展的過程中，發(fā)揮的作用和使用的管理手段也不斷發(fā)生著變化，因此，需要盡快建立一套完善的、科學的、規(guī)范的、協(xié)調(diào)的、高效的管理體系，重視對公共管理專業(yè)人才的培養(yǎng)。同時，因為政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，很多以往由政府負責的管理工作已經(jīng)開始授權(quán)給非政府組織負責，相關(guān)的人才越來越受到組織的歡迎，為了適應這種發(fā)展的需求，在相關(guān)部門的領導和組織之下，招生工作妥善、快速的進行。公共管理從學校到政府形成了一套完整的體系，有著廣泛的發(fā)展前景。公共管理具有社會性的特征，是市場經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，明確了管理的目標、范圍、模式、對象和主體，最終有效地對實踐進行指導。公共管理最重要的任務就是和我國的國情相結(jié)合。除了對政府事務進行管理之外，還應該對社會事務進行管理。具體來說，公共管理的對象是社會事務、政府事務和國家事務，具有廣泛的適應性和公益性。公共管理的主體具有多元性的特征，主要有慈善機構(gòu)、志愿者、居民組織、中介機構(gòu)和私人機構(gòu)等。公共管理的對象比行政管理更加廣泛，具有更具體的事務性特征，應該對私人部門的管理方法和管理方式進行借鑒，在公共管理中引入市場競爭機制，使行政效率得到提高。不斷對公共管理的內(nèi)涵進行延伸，增加公民參與到公共事務之中的機會，對公共責任和公共權(quán)力進行分化，實現(xiàn)民主監(jiān)督和民主管理，使用公民權(quán)利對公共權(quán)力進行牽制。社會利益是公共管理的價值取向，在研究的過程中應該堅持多元化的價值取向，包含社會取向、企業(yè)管理取向和公共政策取向等。總之，在我國公共管理快速發(fā)展的新時代，從學術(shù)上和理論上對公共管理的定義和概念進行了討論，最終對相關(guān)的內(nèi)容達成共識，使實踐和理論共同發(fā)展，明確公共管理在經(jīng)濟建設中的重要作用。
二、公共管理理論和行政管理之間的關(guān)系
公共管理和行政管理之間的關(guān)系受到社會各界的廣泛關(guān)注，公共管理的目標、方式、范圍和主體都和行政管理有很多相似點，在分析行政管理和公共管理之間關(guān)系的時候，應該重視相關(guān)理論的主要內(nèi)容和產(chǎn)生背景。公共管理是一個獨立的學科和領域，該理論在產(chǎn)生的過程中的主要內(nèi)容是對政府管理進行研究，也是公共行政學。在相關(guān)理論不斷發(fā)展的過程中，公共管理發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)換，具體來說，從以往的公共行政向公共政策分析轉(zhuǎn)變，再向公共管理轉(zhuǎn)變，在公共管理中，重視效益、效率和經(jīng)濟。這種新的公共管理理論的產(chǎn)生，主要有以下幾種原因。第一，由于在二十世紀七十年代產(chǎn)生了嚴重的經(jīng)濟危機，政府財政困難，使管理危機和信任危機等社會危機十分嚴重，因此，政府辦事效率很低，使社會問題嚴重，導致了國家的經(jīng)濟水平和生活水平不斷下降。第二，受到全球經(jīng)濟一體化的影響，很多國家都面臨著壓力和挑戰(zhàn)，因此，政府應該更有效地控制和引導國民經(jīng)濟進行運轉(zhuǎn)，提高在國際市場中的競爭力，提高經(jīng)濟的發(fā)展水平。第三，由于信息革命的不斷發(fā)展，政府不斷向透明、高效和靈活的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，政府為了和社會特點相適應，建設了與自身經(jīng)濟發(fā)展相適應的管理模式。第四，隨著傳媒水平的提高，公眾對政府的需求不斷增多，因此，政府產(chǎn)生了巨大的改革壓力。在對新公共管理進行實踐的過程中，應該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共行政學學科結(jié)構(gòu)、探究方式、探究主體和探究范圍，成為政府管理的主流和趨勢。一是政府的主要職能不是執(zhí)行政策而是制定政策，政府應該將市場和顧客作為服務的導向。政府在管理的過程中應該使用分權(quán)和授權(quán)的方式，政府在管理的過程中應該借鑒私營部門的經(jīng)驗和手段，應該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的對公共服務和公共物品的控制，在管理的過程中引入市場機制。二是政府應該重視提供服務的質(zhì)量、效果和效率，對相關(guān)的行政規(guī)則進行靈活的執(zhí)行，對控制的目標有明確的認識，要提高政府在工作過程中的預見性，提高成本意識，增強工作人員的政治意識和責任感?？傊鞣絿覍补芾淼母母矬w現(xiàn)了社會的新需求，也是社會科技、經(jīng)濟和政治不斷發(fā)展的產(chǎn)物，雖然在實踐和理論中都面臨著很多的困難，但是為社會的經(jīng)濟發(fā)展提供了積極的作用。公共管理的改革主要集中在方式、對象和主體上的改革，轉(zhuǎn)變公共管理的主體，重視公共管理和行政管理之間的關(guān)系。行政管理源于美國，主要的研究內(nèi)容是政府管理。行政學主要有三個發(fā)展階段，即產(chǎn)生階段、發(fā)展階段和科學化階段，在每一個發(fā)展階段之中都有其獨特的方式方法、內(nèi)容和特征。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，行政管理的主體也不斷增多，管理手段、管理對象和管理內(nèi)容也不斷發(fā)展。從公共管理和行政管理的本質(zhì)來看，公共管理隨著社會實踐的產(chǎn)生而產(chǎn)生，是科學化的公共管理活動。我國從上個世紀末期開始，中介組織得到了飛速的發(fā)展，公共管理主體、管理的方式和對象也不斷發(fā)展，因此，我國不斷加速行政管理的變革，使政府職能進行轉(zhuǎn)變，探索出與我國社會發(fā)展相適應的行政管理模式。隨著公共管理水平的不斷提高，為行政管理的發(fā)展目標和發(fā)展趨勢都提出了更高的要求，在認識公共管理對行政管理借鑒意義的過程中，應該堅持兩個原則。第一，認識到事物的發(fā)展是前進性和曲折性的結(jié)合。第二，社會的生產(chǎn)力水平應該和我國的具體國情相適應，不能照搬照抄西方國家的相關(guān)理念，在認識問題的過程中，應該同我國的國情相結(jié)合，應該結(jié)合社會的實際情況，對社會環(huán)境進行考慮，建立完善的公共管理學科體系，充分反映出我國的社會特色。在學科設置的過程中，應該設計公共管理為一級學科，其下設的幾個學科中包含行政管理。公共管理是我國目前行政管理的新發(fā)展趨勢。在管理的內(nèi)涵上，方式、手段、范圍、內(nèi)容、對象和主體都是行政管理的進一步發(fā)展、更新、擴展和延伸。公共管理的重要內(nèi)容是政府管理，行政管理作為公共管理的二級學科在管理的方法、方式和范圍上的改變，并不是政府職能的喪失，眾多非政府組織的活動，也需要在政府的引導之下進行，因此，應該在我國的國情之下，對二者的關(guān)系進行界定。公共管理和行政管理存在著以下幾個方面的不同。第一，公共管理將政府組織、政府管理的規(guī)律和第三部門的管理作為研究內(nèi)容，而在行政管理中，研究的內(nèi)容較前者來說，比較狹窄，二者是整體和部分之間的關(guān)系。第二，公共管理研究公共部門及其在管理過程中的規(guī)律等問題，但是行政管理將公共部門的管理規(guī)律和管理方式作為研究對象，二者是一般和個別的關(guān)系。第三，在公共管理研究的過程中，將工商企業(yè)和政府組織視為統(tǒng)一的整體，只是二者的管理方式和管理性質(zhì)不同，但是，公共管理著重于對公共部門的管理，而行政管理的內(nèi)容是社會公共事務。在權(quán)利的角度上，政府是公共權(quán)力的擁有者，因此，很容易將這種權(quán)力看作為無限的，應該對整個社會生活負責。但是，在政府實際工作的過程中，應該將政府的有限性和無限性相結(jié)合，提供公共服務，適應社會的需求。
三、公共管理理論對行政管理的借鑒意義
隨著改革開放的不斷深入，市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，因此，對政府提出了新的需求，信息化發(fā)展和公共事務的增長對政府提出了新的要求，同時，政府和資本不分離的制度使企業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新性和自主性受到了影響，不利于適應經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢。同時，公共事務在處理的過程中，受到國際市場的影響，社會迫切需要建立一個民主、合理、科學的政府制度，實現(xiàn)服務型政府的職能轉(zhuǎn)變，使政府從經(jīng)濟的參與者成為經(jīng)濟的間接管理者，不斷創(chuàng)造一個有利于市場經(jīng)濟的環(huán)境。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會事務不斷增多，管理的變化不斷加快，挑戰(zhàn)了以往的管理模式，同時，經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步，政治文明水平不斷提高，激發(fā)了公民意識的覺醒，人民迫切希望參與到公共事務的管理之中，對政府的非程序化、非科學化、非透明化和非民主化的管理模式提出了質(zhì)疑。社會的分工不斷細化，提高了專業(yè)化水平，對政府的行政能力提出了挑戰(zhàn)，因此，需要更多的社會民眾和企業(yè)參與到公共事務的管理之中。隨著公共組織和企業(yè)主觀能動性的不斷增加，維權(quán)水平不斷提高，應該擴展處理社會事務的渠道，轉(zhuǎn)變政府壓力型的管理模式。在政府管理的過程中存在著思想僵化的問題，嚴重，在很多部門中存在著的現(xiàn)象，使用政治化的行為進行管理，在制定管理政策的過程中具有片面化的特征，使社會需求和提供公共物品之間產(chǎn)生偏差。在社會管理的過程中實施公共管理，主要有兩個原因。第一，科學技術(shù)和生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，要求政府盡快轉(zhuǎn)變職能，擴大社會參與公共管理的渠道，使社會監(jiān)督不斷完善，明確社會管理的責任，使公共管理不斷向科學化的方向發(fā)展，與社會的具體情況相適應。第二，我國和世界的聯(lián)系不斷加強，推動了公共管理的全球化發(fā)展趨勢，有助于我國政府職能的轉(zhuǎn)變，減少了政府和管理水平低下的問題。行政管理在借鑒公共管理的過程中，應該重視以下幾點。第一，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維，建設公共管理體制有助于減少政府的不作為，提高政府工作過程中的責任感，及時轉(zhuǎn)變政府工作人員的管理思維，貫徹科學和民主的管理理念，認識到政府的服務職能。第二，增加社會參與，在傳統(tǒng)的行政管理之中，存在著社會參與率低的現(xiàn)象，公民沒有健全的參政議政渠道，表達機制不健全，因此，應該減少政府在管理體制上的壟斷現(xiàn)象，提高社會的參與程度。具體來說，應該不斷增加社會參與的渠道，建立完善的公民權(quán)利監(jiān)督機制和表達機制，使社會民眾參與到國家的民主建設之中。提高公民的民主意識，不斷提高學校教育水平，增強民主氣氛，使國民的民主意識得到增加，激發(fā)人民參政議政的熱情，不斷加強社會監(jiān)督和參與的力量。對政府實施透明化的管理模式，減少政府一言堂的現(xiàn)象，對財政預算進行及時地公布，制定相關(guān)的流程，實行透明化的管理制度。同時，還應該暢通信息渠道，建設專業(yè)的信息平臺，減少政府對信息的壟斷，同時，還應該加強民眾表達建議和意見的權(quán)利，使相關(guān)部門能夠有效、及時地解決問題。第三，對管理手段進行規(guī)范，轉(zhuǎn)變以往經(jīng)濟體制下政府全面管理的現(xiàn)象，減少強制行政的問題，促進社會的可持續(xù)發(fā)展。培養(yǎng)具有專業(yè)技術(shù)的人才，使公共管理不斷向合法化和科學化的方向發(fā)展，使用創(chuàng)新的管理方式，借鑒先進的公共管理理念，實現(xiàn)其民主化、合法化和科學化。第四，政府應該明確公共管理的目標，通過法律的手段，制定非政府組織、企業(yè)和政府之間的管理權(quán)限和管理范圍，在保證社會制度的前提之下，放寬以往嚴格的管理制度，激發(fā)社會群眾和社會組織參與到公共事務管理中的積極性和主動性，使管理主體的權(quán)利得到保障，明確組織在管理過程中的權(quán)利與義務，不斷加強政府行為的目標導向。
[關(guān)鍵詞]公共管理；途徑；特征；范式
[DOI]1013939/jcnkizgsc201637195
公共管理是相對獨立的研究領域和學科，形成于19世紀末20世紀初，在建立過程中，是建立在相對獨立的學術(shù)框架基礎上而發(fā)展起來的。公共管理模式隨著社會的發(fā)展而不斷發(fā)生變化，由傳統(tǒng)公共行政學到公共政策再到公共管理學而不斷轉(zhuǎn)變，不僅影響著學術(shù)語的使用習慣，也吸引著大量學者的關(guān)注。
1公共管理概述
公共管理是政府公共部門管理中的重要組成部分，公共管理學的內(nèi)涵等同于公共行政學，是由公共行政學派的學者們所主張的。公共管理學被視為公共行政學的分支機構(gòu)，對管理技術(shù)、管理方法和管理技巧要求較高。公共管理是公共部門管理研究領域中的新途徑，主要是以政府作為主要的組織脈絡，以執(zhí)行功能作為合適的焦點，以發(fā)現(xiàn)有效管理原則和技術(shù)作為發(fā)展管理的關(guān)鍵。行為主義革命研究主要是從體制研究向政治行為研究的過程，使公共行政學失去了在政治學中的中心地位。但是在實際的公共管理中，傳統(tǒng)行政學的根基沒有被真正動搖，新的范式也沒有被確立。
在20世紀70年代至80年代初期，公共管理成為與公共行政學相抗衡的學派，對政策的研究需要建立在公共管理的基礎上。公共管理部門對正式的定量分析和重大政策設計的內(nèi)容相對較少，卻對政策執(zhí)行或政策管理有著較多的要求。公共管理是在20世紀70年代興起的，在70年代中期階段開始設置“公共管理”課程。公共管理能夠?qū)?zhí)行研究中的問題焦點由組織轉(zhuǎn)移到公共項目上，學者們在研究的過程中，不能單純地看待組織及其對公共項目所產(chǎn)生的紅線，在執(zhí)行研究過程中，需要確立項目的核心地位，需要將執(zhí)行研究的績效問題轉(zhuǎn)變?yōu)闋幷摰慕裹c問題，由行政人員以正確的方式進行發(fā)起并執(zhí)行，實現(xiàn)對系統(tǒng)問題的調(diào)整。學者們需要從績效的重要性方面，來創(chuàng)立新的知識體系，由組織結(jié)構(gòu)與過程向項目與焦點進行轉(zhuǎn)移，促進公共管理范式的發(fā)展。[1]
2公共管理途徑的特征
21拒斥公共行政學和執(zhí)行研究
公共管理是政府部門管理工作的重要組成部分，在實際的研究過程中，是從一開始就明確拒絕公共行政學和執(zhí)行研究的這兩種傳統(tǒng)。但通過對公共管理學者進行研究可知，無法通過公共管理學者和公共行政學家來說明問題。公共管理學者的學科背景存在著較大的差異，在實際的研究過程中，傾向于推進原有的知識背景而產(chǎn)生新知識，需要對新知識進行深入的研究，增強公共管理學者的見識。管理學者在實際的研究過程中，為了取得良好的研究效果，管理學者需要將公共行政學和執(zhí)行研究拋在一邊，管理者認為公共行政學對政策和管理沒有較大的指導意義，而執(zhí)行研究在實際的管理過程中，給人們描繪出的是灰暗和令人失望的圖畫，無法充分展現(xiàn)出公共管理的重要作用，要想促進公共管理取得良好的應用效果，需要加強對商學院戰(zhàn)略的研究，促進公共管理取得良好的應用效果。[2]
22一種樂觀的規(guī)范研究領域
在對公共管理進行研究的過程中，與執(zhí)行研究取得的項目和政策目標的不可能性存在著較大的差異，無法促進公共管理取得良好的應用效果。在實際的研究過程中，需要嚴格按照《執(zhí)行》中的要求去開展各項研究工作，書中強調(diào)，需要充分發(fā)揮聯(lián)邦在公共管理項目中的重要性，能夠起到良好的項目作用。公共管理學領域在《管理公眾的事業(yè)》中強調(diào)，政治執(zhí)行者對政府獲得良好的績效發(fā)揮了重要的作用，在公共管理中起到了關(guān)鍵性的作用。[3]
23以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點
公共管理分析是公共管理研究領域中的重要內(nèi)容，能夠?qū)崿F(xiàn)對公共機構(gòu)高層管理者各種行為的分析，明確高層管理者的工作內(nèi)容，是確保工作順利進行的保障。公共行政學的主要工作內(nèi)容是尋找行政原則，需要重視行政原則，充分發(fā)揮行政原則對實踐者的指導性作用。執(zhí)行研究直接影響著管理效果，無法促進執(zhí)行取得良好的應用效果，需要給予公共管理者堅定的支持，確保管理工作取得良好的應用效果。
24充分運用案例來發(fā)展知識
公共管理研究在實際的研究過程中，主要是通過粗糙的演繹方法來實現(xiàn)，結(jié)合公共管理者的個人經(jīng)驗來展現(xiàn)出公共決策案例的重要性。公共管理者在實際的工作當中，無法在很短的時間內(nèi)結(jié)合個人經(jīng)驗來尋找真知灼見，難以作為合理的預測，無法充分發(fā)揮公共管理的重要作用。要想促進公共管理取得良好的應用效果，需要充分運用案例來發(fā)展知識，通過對案例進行觀察和預測，來了解什么在公共管理中能起到作用，什么不能起到作用，通過對管理者命題的了解，能確保規(guī)范中的最終目標，對管理者的行為進行推導。[4]
25為管理研究取得與決策研究相同的立足點而奮斗
政策分析在公共政策管理學中具有支配性的地位，在經(jīng)濟學中起到了良好的應用效果，其決策被視為公共管理學中的重要內(nèi)容。公共管理學在決策分析中的次要角色，無法通過政策分析的綜合研究來實現(xiàn)，使公共管理在經(jīng)濟學和政策分析中占據(jù)重要地位。公共管理途徑被廣泛應用于以下特征中，第一，需要對戰(zhàn)略進行關(guān)心，重視關(guān)心的過程，以外部焦點為取向。第二，在對管理方法和管理技術(shù)進行分析的過程中，還需要對管理的政治環(huán)境和價值等進行深入的分析。第三，需要將公共管理中的“公共的”下更為廣泛的定義，將非營利組織和公共方面融入到公共管理工作中來。公共管理理論需要建立在行動理論和規(guī)范理論的基礎上，了解他們所處的脈絡背景和存在的潛在干預功效基礎上。[5]
3公共管理新途徑與傳統(tǒng)公共行政學的區(qū)別
新公共管理要求從公共部門與私人部門之間的差別和相似性進行了解，需要明確公共管理主體的角色與關(guān)系之間的區(qū)別，加強對公共服務組織戰(zhàn)略頂層的了解。公共管理新途徑與傳統(tǒng)公共行政學的主要區(qū)別有如下幾方面：第一，在對公共管理進行研究時，主要是從政府擴大到政府組織公共機構(gòu)的過程。而傳統(tǒng)的公共行政主要是對官僚機構(gòu)的研究。第二，公共管理學實現(xiàn)了公共行政學向外部取向的轉(zhuǎn)變過程，將重視機構(gòu)轉(zhuǎn)化為重視項目。第三，公共管理學具有跨學科的特點，是建立在政治學的基礎上而形成的，能夠?qū)⒐倭藕驼涡姓址ㄗ鳛樽罨A的理論，吸收了各學科的理論和方法，實現(xiàn)了與工商管理學的相融合。[6]
4結(jié)論
當前，公共管理途徑和范式處于發(fā)展階段，各項工作內(nèi)容和工作制度還不完善，人們對公共管理中存在的問題，展開了批評，人們在批評過程中，能夠擊中其要害，解決了在管理中存在的局限性和無法解答的問題。公共管理新途徑在實際的應用過程中，促進了公共管理途徑的創(chuàng)新，公共管理是公共部門管理研究發(fā)展的重要方向，呈現(xiàn)出較大的生命力。
參考文獻：
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[4]秦長江協(xié)作性公共管理：理念、結(jié)構(gòu)與過程[D].上海：上海交通大學，2012
關(guān)鍵詞：新公共管理運動；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革；企業(yè)型政府
20世紀70年代以來，西方發(fā)達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境，都實行了政府改造運動。雖然這一改革浪潮在各國的名稱不同，但實質(zhì)上都是將私營企業(yè)管理的一整套原理和技術(shù)運用于政府部門的公共管理。它對以往的傳統(tǒng)公共行政模式采取了否定和批判的態(tài)度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會公眾服務的公共管理組織。雖然西方的新公共管理運動具有其獨特的歷史背景和文化條件，但是其獨特的管理和服務理念對世界任何國家都具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。本文試圖在對西方公共管理運動的理論基礎和特征進行闡釋的基礎上，挖掘可供當前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革借鑒的經(jīng)驗。
一、新公共管理運動的內(nèi)涵及實質(zhì)
“新公共管理”是一種國際性的思潮和運動,它起源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉(zhuǎn)變。有如休斯（OHughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自從80年代中期以來,發(fā)達國家的公共部門管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變,曾經(jīng)在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關(guān)系的一種深刻變化。傳統(tǒng)的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現(xiàn)。”總體而言，新公共管理具有與傳統(tǒng)的公共行政不同的理論基礎和特征。
（一）新公共管理的理論基礎
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治和行政二分論和韋伯的科層制理論為其理論支點的話，那么新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。
首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的行動都是為追求自身的利益，都希望以最小的成本獲得最大利益）的假設中獲得政府績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效益的依據(jù)；從成本―效益對比分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據(jù)等。
其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就是為了追求利潤，在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，人員具有較強的流動性，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。
總之，新公共管理從私營部門的管理方式出發(fā)認為，那些私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。這也奠定了新公共管理運動的獨特內(nèi)涵和改革走向。
（二）新公共管理的特征
新公共管理是個非常龐雜的概念，它既指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動，又指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，同時還指一種新的公共行政模式。其名稱在西方各國也不盡相同，如在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在英國叫“管理主義”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
1、以顧客為導向，引入私營部門的管理方法，建立企業(yè)型政府。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位：即政府不再是高高在上的官僚機構(gòu)，政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的回應能力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續(xù)、制訂并公布服務標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站式”服務等，就是在這種新的政府―社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門的職能和規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門參與市場競爭，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門的某些服務。但是需要明確的是，許多新公共管理的擁護者和支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據(jù)服務內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應的供給方式。
2、引入競爭機制，注重政府服務效率和質(zhì)量。與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理重視政府活動的產(chǎn)出和效果，即重視提供公共服務的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予公務人員以職、權(quán)、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)對預算的目標和總量控制，給基層公務人員在資源配置、人員安排等方面充分的自，以適應公眾不斷變化的需求。同時，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政法規(guī)、制度控制，實現(xiàn)嚴格的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效評價標準對目標完成情況進行測量和評估，由此達到經(jīng)濟、效率和效果等三大變量。在人事管理體制上，新公共管理重視對人力資源的管理和開發(fā)，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作成績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
3、強調(diào)“政務”和“事務”的合作。在看待“政務”與“事務”的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官保持政治中立；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務官之間存在著密切的互動關(guān)系。主張讓文官參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治責任感，而不應將政策制定和具體管理職能截然分開。這樣不僅可以使文官承擔相應
的政治責任，而且可以挖掘文官在專業(yè)知識、信息、任期等方面的優(yōu)勢以提高政策制定和執(zhí)行的效益。
二、對新公共管理運動的述評
西方的新公共管理運動對西方國家政府的公共行政產(chǎn)生了巨大影響。在西方官僚制政府的運行陷入困頓的情況下，它提出的一系列主張和革新作為人類的一種革新范式和實踐模式，反映了人類社會在進入信息化時代和全球化時代后對各國政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面實現(xiàn)了對傳統(tǒng)公共行政的突破。
（一）適應了時展的要求
經(jīng)濟的市場化、全球化以及社會信息化，必然要求各國政府采取更加靈活高效的管理體制。與以往工業(yè)社會相適應的傳統(tǒng)官僚制不應主導公共行政的指向，其科層制的管理方式、僵化的公共組織和絕對統(tǒng)一的公共服務的做法，都應該被納入新公共管理的改革浪潮之中。這是時展的必然要求和趨勢。
（二）積極探索了解決傳統(tǒng)行政管理體制弊病的途徑和方式
對傳統(tǒng)的官僚體制所生成的財政開支、人員膨脹、機構(gòu)臃腫、效率低下、士氣不振等弊病，新公共管理運動采取的企業(yè)化、市場化、競爭制等措施在很大程度上緩解和解決了這些弊病。
（三）把當代政府改革和公共行政推向了一個新的階段
1、它否定了傳統(tǒng)行政所持有的政治和行政二分法，主張公務員參與政府政策的制定，認為這樣更有利于實現(xiàn)良好的治理。
2、主張公共服務市場化，主張政府和企業(yè)在提供公共服務方面進行有效的競爭，確立了政府和市場的新型關(guān)系。
3、強調(diào)公共服務的顧客導向，提倡回應，將群眾的滿意度作為評價政府績效的標準。
4、主張政府部門的領導者具有企業(yè)家的精神，以有效整合和利用各種資源，追求效益的最大化。
5、主張精簡機構(gòu)和人員，減少管理層級，以消除官僚制的繁雜。這些措施都是對傳統(tǒng)行政管理理念和措施的顛覆，開辟了公共管理的新時代。
（四）存在著一系列的缺陷
1、片面追求政府的企業(yè)化管理原則，抹殺了公共部門與私營部門的本質(zhì)區(qū)別。公共部門與私營部門的根本不同在于，政府部門追求公共利益最大化的公共性原則和私營部門以營利為目的的利潤最大化原則。新公共管理過于強調(diào)公共部門企業(yè)化，必然導致公共管理部門對公共利益的逃避，造成對公共利益的侵蝕。政府的存在是為了維護公共利益的實現(xiàn)，“自由市場這支看不見的手，盡管它有不可懷疑的力量，但是他們不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持樂觀進步態(tài)度的社會目標的實現(xiàn)”。在市場經(jīng)濟條件下，如從本質(zhì)上混淆政府與企業(yè)等私營部門的區(qū)別，最終會從根本上喪失公共利益。因此，政府的管理可以借鑒私營部門的管理方法，但不能全盤套搬。
2、過于注重效率原則，容易導致政府忽略其所肩負的政治民主責任。追求效率是政府在公共管理過程中的重要環(huán)節(jié)，但公共管理的本質(zhì)是以民主為基石，強調(diào)追求人民、自由平等權(quán)利、社會公正、公共利益和社會責任等多元價值，過于強調(diào)效率必然導致社會公正和長期公共利益的缺失。
三、新公共管理運動對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的啟示
新公共管理是當代西方社會行政改革的一個潮流，雖然它還存在如上的一些缺陷，但總體來說是現(xiàn)代政府改革的一個趨勢和方向。盡管我國是一個初步建立起市場經(jīng)濟體制的國家，具體國情與西方國家存在一定程度的差別，公共管理的水平和行政改革所面臨的問題與西方國家也有許多不同之處，但是西方國家新公共管理的一些思想和操作方案對我國各級政府的改革仍然具有啟發(fā)和借鑒作用。
（一）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職能范圍和權(quán)力邊界
西方國家政府職能的大幅度擴張始于20世紀30年代中期，經(jīng)過幾十年的演變，政府規(guī)模急劇擴張，財政開支大副增長，最終在70年代形成嚴重的財政危機。這促使人們對以往政府的職能范圍進行思考，反思以往政府無所不能、無所不包的行政方式進行反思。就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，也經(jīng)歷了一個職能不斷調(diào)整和機構(gòu)不斷膨脹的過程，最終導致了近年來大規(guī)模的機構(gòu)和人員精簡。這種現(xiàn)象主要反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構(gòu)和人員的增減方面，可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)。
就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革來說，最重要的是明確其在特定歷史階段的職能和使命，根據(jù)宏觀政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境的要求確定其具體職能，依其承擔的職能來進行機構(gòu)和人員配置。具體要劃清哪些基層事務是由政府直接管理的，哪些公共服務可以通過市場化和社會化手段來提供的。對于由政府承擔的事務要設置相應的機構(gòu)和人員，對于可以回歸社會的公共事務要大膽放權(quán)。
（二）引入競爭機制，增強工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位從業(yè)人員的工作積極性，提高基層公共服務的質(zhì)量和效率
鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的活力來源于有效的競爭激勵機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的競爭來源于兩個方面，即人才崗位的競爭和公共服務的競爭。長期以來，在人事方面，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位缺乏有效的競爭機制，人浮于事，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職能的虛化；在基層公共服務方面，實行的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位獨包獨攬，缺乏有效的競爭，各種市場主體和公共組織被排除在公共服務提供主體之外。因此，提高我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的活力和服務水平，一方面要加強事業(yè)單位內(nèi)部的人事制度改革，切實引入人事競爭制度，打破只進不出、只上不下的傳統(tǒng)思想觀念，形成能者上、庸者下的人才流動機制；另一方面，對于可以實行市場化和社會化方式供給的公共服務項目，要吸收社會力量參與競爭，形成事業(yè)單位和社會組織競爭的局面，以提高基層公共服務的質(zhì)量和效益。
（三）推進基層公共事務管理改革
管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的重要職能。推進基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務管理體制改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。這需要在資金來源、資金監(jiān)管、工作思路上等方面進行相應的改革。
1、加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務的投入。就西方國家來說，新公共管理有效施行的一個重要條件是國家財政對公共服務的有效保障。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制下，我國政府對農(nóng)村基層公共事務的投入較為薄弱。在以城帶鄉(xiāng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新形勢下，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，進一步加大對農(nóng)村公共事業(yè)的投入，這既是加快農(nóng)村發(fā)展的需要，也是促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的需要。
2、加強對基層公共財政制度進行改革，優(yōu)化公共財政資金的投資渠道，增強對公共財政資金的監(jiān)管力度，提高資金的使用效率。目前，一方面國家對農(nóng)村基層公共事務投入的資金較少，亟需加大資金投入力度；另一方面，財政投入資金的使用效益極低，亟需優(yōu)化財政資金的投入渠道和強化對投入資金的監(jiān)管。
3、對一些公共服務項目，可以實行合同承包，吸納社會力量和資金的參與。當前，一些地方對公共事業(yè)民營化進行了大膽的探索，但總體而言，這些改革設想還處于初始階段，規(guī)模較小，相關(guān)制度還需要完善。對于可以實行外包的公共服務項目，可以實行合同承包，嚴格規(guī)定服務的數(shù)量和質(zhì)量標準，一方面可以提高基層公共服務的質(zhì)量和效益，另一方面可以吸納社會力量的參與，實現(xiàn)公共服務主體的多元化，從而減輕政府的負擔。通過相關(guān)的探索，形成制度化的措施來改善基層公共服務狀況。
參考文獻：
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論文摘要:目前，我國在區(qū)域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別?如果有，什么是區(qū)域公共管理?為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展?區(qū)域行政就是在一個區(qū)域內(nèi)的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關(guān)系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。而區(qū)域公共竹理是區(qū)域內(nèi)的多元體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷畣柦涣x重疊關(guān)系進行的管理。
區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學與區(qū)域科學在新的時期和新的實踐中有機結(jié)合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區(qū)域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個發(fā)展的歷程。20世紀80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟發(fā)展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經(jīng)濟學家、發(fā)展經(jīng)濟學家等從不同的角度對區(qū)域經(jīng)濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學科群：一是區(qū)域經(jīng)濟學；一是經(jīng)濟地理學和政區(qū)地理學。理論研究的焦點都在于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內(nèi)經(jīng)濟地理學和政區(qū)地理學涉及到“區(qū)域行政”，但該領域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設置與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的適應問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區(qū)域發(fā)展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發(fā)展，政治學和行政學在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎上發(fā)展起來的，對區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實和服務于現(xiàn)實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實的階段。在學界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質(zhì)意義上從行政學科角度對我國區(qū)域行政進行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產(chǎn)生都是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經(jīng)濟全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經(jīng)濟市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內(nèi)容上對現(xiàn)代公共管理學學科創(chuàng)新。這些認識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認識是在區(qū)域行政研究的基礎上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實質(zhì)進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟學對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認識，有學者認為要對經(jīng)濟區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟區(qū)域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區(qū)域在經(jīng)濟上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔當某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟學家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經(jīng)濟學的研究中受到啟發(fā)，認為區(qū)域是按照一定的標準劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經(jīng)濟或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領域內(nèi)形成各種交錯重疊的復雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質(zhì)的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關(guān)系，這是由行政學科的學科性質(zhì)決定的。
基于對區(qū)域的認識，中山大學的兩位學者認為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應該是政府，強調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關(guān)系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認識。我國有學者在綜合國內(nèi)外各種觀點的基礎上認為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協(xié)商的方式達成。#$%不可否認，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。 轉(zhuǎn)貼于
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現(xiàn)代化進程時認為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因為中國現(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結(jié)構(gòu)性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經(jīng)濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權(quán)威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當代世界各國所發(fā)生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關(guān)系，面對現(xiàn)實，理論家們對國家在社會發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認同的基礎上統(tǒng)一行動。
綜合對區(qū)域和以上理論的認識，本文認為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進行的管理。這一概念包含以下幾個內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟、政治或社會其它領域構(gòu)成的復雜的交錯性問題，實現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對象是區(qū)域內(nèi)個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。
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一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關(guān)系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關(guān)內(nèi)部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學說認為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作[來用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。
1．公共事務的公共性體現(xiàn)于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權(quán)力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執(zhí)行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調(diào)顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統(tǒng)行政學以經(jīng)濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導[來民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎性內(nèi)涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構(gòu)建嚴謹?shù)墓补芾韺W學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發(fā)展社會。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
在具體思路上，筆者認為按內(nèi)涵與外延去尋找構(gòu)建學科體系的思路也許是一條出路之一。這里有一個“個別——一般——個別”的認識辯證法。具體來說，可以先把方方面面的公共管理羅列出來，進行歸類分析，然后再提煉出貫通所有類型的共同點。按筆者管見，先找出公共管理的“三界”（如上述），再綜合貫穿“三界”的共同點。這些共同點大體有：（l）公共管理及其相關(guān)概念分析；（2）公共管理的邏輯起點：公共問題；（3）公共管理的歷史發(fā)展：傳統(tǒng)與現(xiàn)代；（4）公共管理的組織機構(gòu)：國家、政府、社會組織；（5）公共管理的理論基礎：公共選擇、委托、交易成本；（6）公共管理的基本職能：職責、功能與任務；（7）公共管理的基本范圍：公共物品、公共服務；（8）公共管理的運作過程：決策、執(zhí)行與監(jiān)督；（9）公共管理的保障：戰(zhàn)略、策略與方法；（10）公共管理的抽象行為：公共政策與政策分析；（11）公共管理的物質(zhì)基礎：稅收與公共財政；（12）公共管理的行為規(guī)范：道德與法；（13）公共管理的績效評估：定量與定性，公共與效率。
學科建設之中還有課程設置問題。總體而言，經(jīng)過多次專家組研討、論證并通過國務院學位委員會辦公室審定頒布的公共管理碩士（MPA）專業(yè)學位的課程設置方案是合理的和可行的。只是，如果筆者提出的公共管理社會性內(nèi)涵的意見能夠成立的話，那么社會學似乎應成為一門獨立的專業(yè)基礎課程，加進核心課程之列，使專業(yè)基礎課程變成政（治）、法（律）、經(jīng)（濟）、管（理）、社（會）五大基礎理論支撐的學科體系。同時，應該從各個方面去加強學生的社會學基本理論和基本方法的學習，提高學生從社會學方面去分析問題和解決問題的能力，使學生的綜合素質(zhì)更加趨向完整和優(yōu)化。