時間：2022-07-18 04:50:28
導(dǎo)語：在我國有幾個自治區(qū)的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
我國一直存在違建高爾夫球場，多年呈屢禁不止的奇怪態(tài)勢。法新社（AFP）有報道評論說，早在2004年，中央政府就對新建高爾夫球場下了禁令，但當(dāng)年下禁令時全國高爾夫球場不到200個，而11年后竟然有600多個?？梢娺@領(lǐng)域，違規(guī)建設(shè)似乎成為一種“常態(tài)”。是什么機制在驅(qū)動運營商，樂此不疲上馬高爾夫？一般一個高爾夫球場項目占地動則1～2千畝，這么大動靜，政府主管部門都是睜眼瞎？
原來中國有些事，往往都有中國式的門道。孫猴子學(xué)到七十二變，源于他的師祖須菩提，給他留了一條半夜三更可入內(nèi)獲教的門縫。精明如悟空者，能在師傅白日的訓(xùn)誡中猜出黑夜里的玄機，在別人睡覺時，抓住學(xué)藝的時間窗。按外電分析，此間留門者，是急于擴大GDP與財政來源的一些地方官員。中央有禁令不假，但他們的“圓融”是揣摩、拿捏，搞“自留地”上的高爾夫，有的甚至對開辦新高爾夫球場予稅務(wù)減免。十年之功，已無法小覷，高爾夫總量增長了三倍。
私下里討論，感覺外國人看到的只是些淺層原因。有道是，現(xiàn)行垂直體制下，中國地方官員又有幾個膽子，敢違禁搞開發(fā)？可既然不敢，為什么又形成了地方官員與運營商合謀的違建現(xiàn)象？顯然，這里有其深沉次的原因。君不見，現(xiàn)行的財政分灶，積累了中央與地方兩級財政的矛盾，在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡、地方事權(quán)與財權(quán)不匹配的格局下，上面溫文爾雅“和諧”，下邊因差異壓力巨大倒逼，若明若暗擴大財源。當(dāng)“跑步前進”已成“搞到事”的經(jīng)典范式時，聰明如悟空者，都會如法選擇一邊上馬，一邊跑部，對持有公章的機關(guān)和個人頑強地施加影響，直至有一天蓋成公章，領(lǐng)回“準(zhǔn)生證”。違建違建，演繹成了違了才能建。中國多少產(chǎn)能過剩，就是這樣來的吧？
有網(wǎng)友上傳貼子認(rèn)為，上高爾夫是為了改善投資環(huán)境。言下之意是一個地方?jīng)]有或少有高爾夫是影響投資環(huán)境。這論點在發(fā)展相對滯后的貴州大有市場?？墒桥c此相對應(yīng)，在現(xiàn)階段收入分配存在問題的社會背景下，怒斥高爾夫，特別是把打高爾夫的官員不加區(qū)別地視為腐敗，把富人打高爾夫看成社會不公，已日漸成為相當(dāng)一些民眾的心態(tài)。當(dāng)今世界，高爾夫如此聲名狼藉，大概只有在中國。指望它改善投資環(huán)境？評估投資環(huán)境，包不包括項目與社區(qū)的兼容？出此論的網(wǎng)友，是否讀到過中國水電項目在缺電的緬甸被叫停的消息？你的本意是幫忙，收獲的卻是不滿。這是怎樣的信息不對稱？
【關(guān)鍵詞】污水處理市場化現(xiàn)狀發(fā)展對策
近年來，城市水業(yè)市場化成為熱門話題。城市水業(yè)市場化是涵蓋城市供水、污水處理、節(jié)水，包括污水再生利用等產(chǎn)業(yè)范圍的改革。其中，污水處理市場化在實際運作上剛剛開啟，問題很多，探索的意義更為明顯。因此，本文以城市污水處理市場化為主題，具體分析其市場化的各個方面。
從概念角度來看，污水處理市場化至少應(yīng)包括三方面：（1）防治水污染、保護水資源的集約化；（2）水資源利用主體產(chǎn)權(quán)的多元化；（3）污水處理和污水處理設(shè)施運作、服務(wù)的市場化。在具體運作過程中，要把污水處理看作生產(chǎn)性事業(yè)，拓寬籌資渠道，形成政府、銀行、國內(nèi)外企業(yè)和個人等多元化投資建設(shè)的局面，讓市場機制貫穿于污水處理運作的全過程。
一、推行城市污水處理市場化的必要性
長期以來，我國的城市污水處理一直被當(dāng)作公益事業(yè)，靠政府養(yǎng)著，很多城市污水處理廠都是事業(yè)單位，準(zhǔn)事業(yè)單位的運作模式使得競爭缺乏，運行成本高，其建設(shè)資金主要來源于城市維護建設(shè)稅，這筆稅額很小，與幾十億元的建設(shè)費用相比差得很遠(yuǎn)，同時常年生活污水處理費征收水平低，缺乏穩(wěn)定的資金來源和有效的宏觀調(diào)控，難以調(diào)動起積極性，城市污水處理廠長期處于虧損狀態(tài)，難以適應(yīng)城市化發(fā)展要求。隨著我國城市化進程的加快，城市生活污水排放量持續(xù)上升，如果光靠政府投入，必然給中央財政和地方財政帶來巨大壓力?？梢钥闯?，在當(dāng)前城市污水處理設(shè)施急需建設(shè)及資金嚴(yán)重短缺的雙重壓力的環(huán)境里，政府投資、建設(shè)、運行的傳統(tǒng)治理模式的弊端日益凸顯。解決這一問題，根本在于改變計劃體制中的思考方式，適應(yīng)市場機制的要求，走出認(rèn)識上的誤區(qū)，走水業(yè)市場化道路，將一些政府部門想辦但辦不好的事情轉(zhuǎn)移到社會上去，從而推動潛在市場向現(xiàn)實市場轉(zhuǎn)變，進而推動整個行業(yè)的發(fā)展。
二、城市污水處理市場化發(fā)展現(xiàn)狀
（一）初現(xiàn)成效
十六屆三中全會提出對公用事業(yè)進行改革以后，明確了城市污水處理行業(yè)改革的市場化方向，地方政府對城市污水處理行業(yè)改革方向的認(rèn)識也逐漸統(tǒng)一起來，我國城市污水處理真正開始了市場化的進程，在主體、投融資體制、價格機制等方面取得了一定成效。地方政府根據(jù)宏觀政策框架，相繼出臺了一些實施細(xì)則和指導(dǎo)意見，全國城市污水處理市場化由沿海到內(nèi)地逐漸成了三個發(fā)展程度不同的區(qū)域，而且初步建立了污水處理收費體系，至2002年底，除自治區(qū)外的30個省、市全都實行了污水處理收費制度。以此為基礎(chǔ)，近三分之一的污水處理單位由純事業(yè)單位管理向企業(yè)化管理過渡，有幾個城市的相關(guān)企業(yè)還實現(xiàn)了完全意義上的企業(yè)化改革。傳統(tǒng)污水國營企業(yè)也積極進行了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改制，提高了市場競爭力，帶動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。社會資本開始通過眾多上市公司或投資公司進入城市污水處理行業(yè)，各種資本積極進入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化。以威利雅、蘇伊士和泰晤士為代表的國際水務(wù)和環(huán)境集團均已不同程度地投資中國污水處理行業(yè)。
（二）仍存在著很多問題
我國污水處理市場化實踐僅幾年時間，在一些認(rèn)識、政策和管理體制方面的問題也是明顯的，這些問題嚴(yán)重制約著污水處理市場化的發(fā)展。
第一，政府與市場關(guān)系的認(rèn)識上仍存在偏差。這主要體現(xiàn)在兩個極端上：一方面，計劃經(jīng)濟慣性思維方式的影響使人們的認(rèn)識還停留在依賴政府的層面上，過分強調(diào)政府對提供設(shè)施的責(zé)任。另一方面，沒有全面認(rèn)識市場機制的實質(zhì)和風(fēng)險，片面夸大市場化的作用，有的甚至將BOT項目誤解由投資者最后承擔(dān)項目成本，忽略了政府的主導(dǎo)作用。
第二，城市污水處理市場化缺乏完善的政策框架支撐。城市污水處理市場化是一個系統(tǒng)工程，不是一兩項制度的改革。較之供水、供電、通訊等這些有天然市場需求的公用事業(yè)，人們并不容易把排放的廢水與污水處理企業(yè)之間建立起供求關(guān)系，仍需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。同時，現(xiàn)有的有關(guān)市場化的政策缺乏對細(xì)節(jié)的規(guī)定，特別是當(dāng)遇到諸如解決企業(yè)化改制中的人員安排和實行稅收優(yōu)惠等深層次問題時，既缺乏可供操作的實際辦法，也沒有明確賦予地方政府實施的權(quán)限，往往造成有政策無作為的局面。因此，市場化改革要想繼續(xù)進行，急需把市場化過程中的核心內(nèi)容法制化。
第三，現(xiàn)有污水處理收費力度小，價格難以體現(xiàn)價值。良好的收費體系是污水處理市場化方式建設(shè)和運營的前提，政府付出的污水處理費好比房租，只要有穩(wěn)定合理的租金，市場中自然會有人投資出租。專家認(rèn)為，供、排水企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤率只有達到6%以上，才能吸引投資者介入，然而目前我國城市污水處理費的收費標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，因此難以吸引企業(yè)投資。如果各地政府能夠結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，切實貫徹水價改革政策，使投資回報水平趨于合理，全面推動水處理市場化將指日可待。
第四，地方政府應(yīng)用市場化模式的能力欠缺，沒有明確的監(jiān)管和服務(wù)機制。城市污水處理市場化在我國還是新生事物，許多地方政府對如何運作BOT、TOT等市場化模式缺乏了解，也缺乏專業(yè)人員的管理，污水處理廠常常隸屬多家管理造成管理混亂。同時，目前與此項工作最為相關(guān)的市政和環(huán)保部門，相互之間的職責(zé)授權(quán)不明確，存在多頭管理。因此，規(guī)范市場化動作，有效規(guī)避市場化模式給政府和社會帶來的風(fēng)險，必須要有專門的機構(gòu)去監(jiān)督和管理。
三、針對城市污水處理市場化的對策建議
實行市場化，政府并非可以甩手不管，政府的職責(zé)是做好規(guī)劃，做出科學(xué)的公共決策進行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能。
（一）正確處理政府與市場的關(guān)系
首先，適當(dāng)集中政府職能，把政府部門從污染治理的“運動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”。在此以前，市場中其實只有政府一個投資人，監(jiān)管市場就是監(jiān)管自己。只有政府不再作為直接投資人，才有可能建立各種資本的平等關(guān)系，非國有資本才可能進入這個市場。國有資本的保值、增值，只能靠經(jīng)營的成功，而非政府的行政保護。一句話，政府必須管理好污水處理市場，但絕不能直接進入市場去投資和運營。
其次，因地制宜地選擇市場化模式，統(tǒng)籌管理城市水資源和水污染治理。在中長期設(shè)施建設(shè)方面，對于經(jīng)濟發(fā)展較快、市場化開始較早的城市，政府可以充分利用市場化方式；而對于西部地區(qū)，應(yīng)更強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，給予財政支持。拓展投融資渠道方面，政府可以利用BOT模式，以特許經(jīng)營形式引入私人資本。具體說來，可以對新建項目，采用BOT投融資方式，政府以將來的收益來換取資本對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模的投入。對國家為改善經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)投入的項目，可以采取準(zhǔn)BOT模式。對近期已建成的污水處理廠項目，采用TOT方式，有利于盤活存量資產(chǎn)，利用變現(xiàn)資金進一步加快新的污水處理廠建設(shè)。對早期已建成且不適合采用TOT投融資方式的污水處理項目，采取委托運營模式。在給水缺口較大地區(qū)，可以采取供排水“一體化”模式。
（二）建立配套法規(guī)、政策體系，營造良好政策環(huán)境
污水處理行業(yè)經(jīng)營過程缺乏強有力的法律法規(guī)約束，使投資者感到風(fēng)險難測，在上文中，已經(jīng)對此進行了詳細(xì)說明，因此要吸引投資首先就要解決這個問題。在目前資金短缺的環(huán)境中，政府更要改變以往單純投資者的心理，努力營造良好的投資環(huán)境。從公共決策角度看，政府應(yīng)該制定合理的投資回報政策，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，逐步建立和完善一個保障所有投資者利益的法律法規(guī)體系，提供一個公平公正公開的競爭環(huán)境，建立多元化的污水處理投資機制。
最近有文章把污水處理同城市供水放在一起進行市場化的研究，從國際經(jīng)驗看，二者捆綁式發(fā)展有一定必然性。但應(yīng)注意的是，這兩個相關(guān)行業(yè)的市場化不在一個起跑線上。對于剛剛起步的城市污水處理市場化，仍需要一個單獨的政策框架。
總體而言，這個框架的建立應(yīng)該是一個從小處著手、逐漸完善的過程。最初因缺少經(jīng)驗而不完善是可以理解的，但法律上的權(quán)威性必須保證，起碼也應(yīng)是行政規(guī)章?？蚣艿暮诵膬?nèi)容應(yīng)該包括產(chǎn)權(quán)體制、投資體制、收費制度、政府對市場的監(jiān)管等等。細(xì)節(jié)上至少應(yīng)涉及特許經(jīng)營制度、過渡期的政府補貼、BOT規(guī)則等細(xì)節(jié)內(nèi)容?？蚣苓€應(yīng)該是可操作的、發(fā)展的。最初的框架可以在實踐中修改完善，但不能已有的承諾。只有這樣，才能真正做到行業(yè)有法可依，形成開放、規(guī)范、有序的污水處理市場。
（三）建立合理的污水處理收費體系
合理的污水處理收費體制可以逐步將污水處理費調(diào)整到居民的承受能力范圍內(nèi)的合理水平，這有助于完善水價形成機制。在污水處理方面必須由政府掌握收費標(biāo)準(zhǔn)，這既是權(quán)利也是義務(wù)，核心原則就是使用者要付費，污染者更應(yīng)該付費，保證污水處理廠的正常運行。我國城市污水中工業(yè)廢水約占40%—50%，比發(fā)達國家要高得多，而污水處理廠運營及管理成本是依據(jù)污水排放系統(tǒng)的水量與水質(zhì)而確定的，因此計費時，這兩個標(biāo)準(zhǔn)都要考慮，要綜合排出污水中各種污染物的多少來計費。
當(dāng)然，近期內(nèi)，我國城市污水處理收費尚難以滿足污水處理的完全商業(yè)化運作，在一段過渡期內(nèi)，政府補貼是明智的選擇，是啟動投資最有力的杠桿。畢竟，比起政府籌資建污水廠來說，支付價格補貼要少得多，只發(fā)生在有限的幾年中并且隨著收費的提高逐年減少。
總之，城市水業(yè)涉及千家萬戶，政府必須承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。在推進市場化改革時，必須對改革的復(fù)雜性、廣泛性和影響的長遠(yuǎn)性有足夠的重視。在進行過程中，必須時刻把握一個準(zhǔn)則：切實保護公眾的利益。這既是最重要的，也是目前經(jīng)常被忽略的。但也只有做到這一條，才算真正實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾“三贏”，才能使城市污水處理走上科學(xué)發(fā)展道路，改善我國的水環(huán)境，提高人民的生活質(zhì)量。
參考文獻：
［1］丘國堂.關(guān)于水市場化法律問題的研究——防治水污染的根本出路在于水市場化.武大環(huán)境法律研究所.
［2］是公益還是產(chǎn)業(yè)？——污水處理市場化需要新機制.中國環(huán)境報，2002.
論文摘要：新疆要使畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)中占主導(dǎo)地位，建設(shè)現(xiàn)代化畜牧業(yè)，必須抓住草業(yè)這個關(guān)鍵，而且要按錢學(xué)森院士提出的草業(yè)理論和實際去執(zhí)行和完善。草業(yè)要運用系統(tǒng)工程的理論和方法，去組織、經(jīng)營和管理，建立草地科學(xué)經(jīng)營體系。新疆發(fā)展草業(yè)要因地制宜，興辦草業(yè)龍頭企業(yè)，把草料加工辦成大企業(yè)，改變草地經(jīng)營“大鍋飯”狀況，加大對草業(yè)的投入，并培養(yǎng)草業(yè)科技、經(jīng)營隊伍。
1新疆農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整
2002年8月3013，新疆維吾爾自治區(qū)黨委、人民政府召開畜牧工作會議，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作出了重大調(diào)整，決定把新疆農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)從種植業(yè)為主導(dǎo)地位改為以畜牧業(yè)為主導(dǎo)地位，并要把傳統(tǒng)畜牧業(yè)過渡到現(xiàn)代畜牧業(yè)。在《關(guān)于加快現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的意見》中明確提出：“畜牧業(yè)是當(dāng)前面對國內(nèi)外市場最具發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展畜牧業(yè)，是當(dāng)前實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的最有效途徑”。
這是一個根本性的轉(zhuǎn)變，是總結(jié)我區(qū)幾十年農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，國內(nèi)外成功的經(jīng)驗，以及得天獨厚的自然資源、人文資源等條件，特別是市場經(jīng)濟的需求而作出的決策。發(fā)展新疆畜牧業(yè)，已經(jīng)是勢在必行。
2新疆發(fā)展畜牧業(yè)的基本條件和存在的主要問題
2．1基本條件
新疆是我國的重要牧區(qū)之一，有草地(有效)面積4860．68萬ha，占土地總面積的34．4％，占全國草地總面積的21．7％，占全區(qū)綠地面積的86％；草地分布在天山、阿爾泰山、昆侖山和準(zhǔn)噶爾盆地、塔里木盆地邊緣及河流沿岸；草地季節(jié)利用明顯。全疆約有70％以上的牲畜不同程度在草地放牧，包括四季、三季或二季在草地放牧。另外，還有幾千萬畝的農(nóng)林副產(chǎn)品可以利用。
2．2存在的主要問題
2．2．1四季草地不平衡，草畜矛盾尖銳，尤其是冷季飼草不足據(jù)測，草地載畜能力只有3，202．77萬頭(只)，但至20世紀(jì)末，我區(qū)牲畜已達4，525萬頭(只)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過載畜能力。
2．2．2天然草地退化13逐嚴(yán)重?fù)?jù)測普遍退化已達85％，其中嚴(yán)重退化的高達37、5％。表現(xiàn)草質(zhì)變劣，植被變稀，草層變矮，產(chǎn)量減少50％。
2．2．3草地長期投入不足，建設(shè)緩慢牧業(yè)、草業(yè)的投入只占全區(qū)投入的l％左右，占大農(nóng)業(yè)投入的7％～8％，但牧業(yè)產(chǎn)值占大農(nóng)業(yè)的25％左右。正如原農(nóng)業(yè)部部長何康視察新疆牧區(qū)時所說“三多三少”現(xiàn)象，即產(chǎn)出多，投入少；要得多，給的少；講得多，落實少。
2．2．4盲目追求牲畜存欄頭數(shù)有專家認(rèn)為，新疆牲畜頭數(shù)的增加，實際是掠奪式侵占草地而取得的?？刻祓B(yǎng)畜完全依靠天然，一遇風(fēng)雪災(zāi)害，牲畜大量死亡，還增加了冬季草地的壓力，形成惡性循環(huán)。
3草業(yè)在新疆發(fā)展的重要意義
3．1草業(yè)的概念
草業(yè)是建立在草地資源開發(fā)基礎(chǔ)上的，集生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益于一體的綜合性產(chǎn)業(yè)。以草地各類資源為基礎(chǔ)，通過家畜、生物、化工、機械和經(jīng)濟等現(xiàn)代科技手段，建立高度綜合的、能量循環(huán)的、科學(xué)管理的、多層次、高效益的科學(xué)技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)。
3．2錢學(xué)森院士對中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的論述
3．2．1 20世紀(jì)80年代，錢老在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分析國情，以求實的精神，從理論和實踐中提出建立農(nóng)業(yè)型的知識密集產(chǎn)業(yè)。他認(rèn)為第六次產(chǎn)業(yè)革命就是農(nóng)業(yè)上的大革命，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分為農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草業(yè)、沙業(yè)、海業(yè)。并把前“四業(yè)”定為“綠色農(nóng)業(yè)”，海業(yè)為“藍(lán)色農(nóng)業(yè)”。
3．2．2草業(yè)要逐步形成產(chǎn)業(yè)，用系統(tǒng)工程形式、方法把他們發(fā)展下去，可以創(chuàng)造有中國特色社會主義新型草業(yè)產(chǎn)業(yè)。
3．2．3草業(yè)產(chǎn)業(yè)的觀點，切合客觀實際，適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展和自然生態(tài)運行規(guī)律，很快得到了科技界、各級政府和社會的認(rèn)同和采納。
3．2．4草產(chǎn)業(yè)理論和實踐取得了很好的效果，在我國有了一定進展，將把中國草地科學(xué)推進到一個新的階段。
3．3草業(yè)的重要意義
3．3．1草業(yè)不僅對畜牧業(yè)發(fā)展，而且對生態(tài)環(huán)境建設(shè)、綠化、美化環(huán)境等有著重要的作用，是我國最有發(fā)展前途的產(chǎn)業(yè)之一，得到國家的重視。1987年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國牧區(qū)工作會議紀(jì)要》中就提出“牧區(qū)要實行以牧為主，草業(yè)先行……”的方針。
3．3．2草業(yè)在我國人多、地少、生態(tài)惡化、西部治理、開發(fā)和發(fā)展少數(shù)民族經(jīng)濟、鞏固邊防中起著重要的作用，對西部的治理和開發(fā)尤為重要。
3．3．3草業(yè)在20世紀(jì)80—90年代通過農(nóng)業(yè)部業(yè)務(wù)部門和各省(區(qū)、市)對口部門的努力和試點，已經(jīng)取得了很好的成果。包括：制定《草原法》；草地有償承包；牧草繁育、生產(chǎn)；建設(shè)人工草地、改良草場、圍欄草地；草地牧業(yè)綜合發(fā)展示范項目；建立科研教育、推廣、國際交流。
3．4草業(yè)對新疆的特殊意義
3．4．1全國全面奔小康，關(guān)鍵在農(nóng)業(yè)，新疆更為突出?，F(xiàn)在區(qū)黨委和人民政府已經(jīng)深深意識到這個問題，要使農(nóng)牧民富起來，關(guān)鍵在發(fā)展現(xiàn)代化畜牧業(yè)，發(fā)展牧業(yè)的重中之重在于發(fā)展草產(chǎn)業(yè)，包括：牧區(qū)草業(yè)、農(nóng)區(qū)草業(yè)、林區(qū)草業(yè)、沙區(qū)草業(yè)、漁區(qū)草業(yè)。
3．4．2對草業(yè)應(yīng)該有個新的看法，要用生態(tài)學(xué)的概念重新認(rèn)識草原。使草地產(chǎn)生出生物(通過光合作用、合成有機化合物，供家畜、動物食用)與環(huán)境(覆蓋地面，保護土壤免受侵蝕)協(xié)調(diào)的最高生產(chǎn)力。
3．4．3新疆生態(tài)建設(shè)中草業(yè)起著骨干作用。新疆屬于干旱地區(qū)，尤其占5／6的平原地區(qū)，除了部分河流兩岸外，大多屬于荒漠、半荒漠植被，都以草本植物為主，也有部分灌木。有專家認(rèn)為，從生態(tài)作用而言，草與林各有千秋，不可厚此薄彼。應(yīng)該合理的建立草林灌木復(fù)合植被，既促進牧業(yè)等生產(chǎn)發(fā)展，又保護了環(huán)境，達到生態(tài)平衡。
3．4．4國家農(nóng)業(yè)部最近在《關(guān)于加快西部地區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的意見》中明確提出，西部地區(qū)特色種植業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)歷史悠久，產(chǎn)品質(zhì)量好，具有進一步發(fā)展的潛力。所以，向西部推薦重點發(fā)展五類特色農(nóng)業(yè)，其中有一項就是“草業(yè)和草地畜牧業(yè)”和“特色農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)”，在國內(nèi)外草、畜產(chǎn)品需求量日益增長的情況下，發(fā)展草業(yè)是新疆農(nóng)牧民脫貧致富的新興產(chǎn)業(yè)。
4草業(yè)系統(tǒng)工程與草地科學(xué)經(jīng)營體系建設(shè)
4．1草業(yè)系統(tǒng)工程
按錢學(xué)森院士的觀點，就是運用系統(tǒng)工程理論和方法，研究草業(yè)系統(tǒng)生產(chǎn)、生態(tài)、經(jīng)營、管理，達到高效益的科學(xué)。他說：“草產(chǎn)業(yè)就是一個非常復(fù)雜的生產(chǎn)體系，為了管好．就一定要用系統(tǒng)工程的科學(xué)方法，這才是草業(yè)系統(tǒng)工程”。所以，草業(yè)系統(tǒng)工程實際是草產(chǎn)業(yè)組織、經(jīng)營、管理的學(xué)問。而生態(tài)草業(yè)也應(yīng)該是草業(yè)系統(tǒng)工程的一個重要基礎(chǔ)。
4．2通過全國草業(yè)工作者十幾年的不懈努力，已逐步形成了草業(yè)系統(tǒng)工程的理論，為進一步實踐創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)
4．2．1草業(yè)系統(tǒng)工程的基礎(chǔ)是草地資源，全國有豐富的草地類型(18類)6700余種飼用牧草，有牲畜、動物、水、礦、光、熱、風(fēng)能、旅游、人文資源；資源上的牧草可作綠色飼草、改良土壤、保持水土、美化環(huán)境、工業(yè)原料、燃料等多功能性。
4．2．2草業(yè)系統(tǒng)工程的理論基礎(chǔ)。主要包括：發(fā)展草業(yè)生產(chǎn)力，推動草業(yè)技術(shù)革新、生產(chǎn)專業(yè)化；發(fā)展多種形式的草業(yè)商品生產(chǎn)；發(fā)展牧工商一體化，產(chǎn)供銷一條龍的經(jīng)濟聯(lián)合體；學(xué)習(xí)國外先進經(jīng)驗，國際合作，促進發(fā)展。
4．2．3草業(yè)系統(tǒng)工程的實踐的探討。20世紀(jì)80年代起至世紀(jì)末，在農(nóng)業(yè)部主管部門的主持下，在20個省區(qū)，進行了40多個試點(新疆5個點)，開展了“發(fā)展草地牧業(yè)綜合經(jīng)濟的草業(yè)系統(tǒng)工程項目”，總結(jié)出：一個目標(biāo)、三個三結(jié)合、五項改革措施等一套辦法?！霸圏c”順利圓滿地進行著，并在全國得到了推廣。
4．3草地科學(xué)經(jīng)營體系建設(shè)
草業(yè)系統(tǒng)工程包括：草業(yè)生產(chǎn)體系；草業(yè)管理體系；草地科學(xué)經(jīng)營體系。
錢學(xué)森院士把草業(yè)系統(tǒng)工程的草產(chǎn)業(yè)列入第六次產(chǎn)業(yè)革命之一，知識密集型草產(chǎn)業(yè)，就是把高科學(xué)技術(shù)用在草業(yè)生產(chǎn)(種草、養(yǎng)畜、加工)管理(經(jīng)濟、生態(tài)、技術(shù)、社會)和經(jīng)營上去。歸結(jié)起來，草業(yè)發(fā)展，一個是產(chǎn)業(yè)化問題，用企業(yè)帶農(nóng)牧戶，加第二個是高科技，就一定能把草產(chǎn)業(yè)搞上去。
草業(yè)關(guān)鍵在于造就既懂經(jīng)營善于經(jīng)營又掌握科學(xué)技術(shù)的人才，才能建設(shè)起科學(xué)的經(jīng)營體系。目前，我國已初步建設(shè)起如下草地科學(xué)經(jīng)營體系：
4．3．1草地法制管理經(jīng)營體系《草原法》公布實施已經(jīng)20多年了，近期國家又在修改、完善已經(jīng)公布實施，其核心就是運用法律手段，對草地資源實行科學(xué)的管理經(jīng)營，從而保證不斷提高其生產(chǎn)力，實現(xiàn)牧業(yè)現(xiàn)代化、草產(chǎn)業(yè)化和生態(tài)環(huán)境的最優(yōu)化。建立一支草原監(jiān)理隊伍，把外部破壞草地與內(nèi)部過度超載放牧的現(xiàn)象堅決剎住，按法管好草地，按經(jīng)濟規(guī)律經(jīng)營好草地。特別是固定草地使用權(quán)后，實行農(nóng)牧民草地承包有償責(zé)任制，用經(jīng)濟補償?shù)霓k法管理經(jīng)營草地，就能發(fā)揮農(nóng)牧民保護建設(shè)草地的積極性。
4．3．2草地保護和合理利用經(jīng)營體系草地保護是草原管理經(jīng)營的最基本任務(wù)。防止草地繼續(xù)破壞，為農(nóng)牧民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活條件，保證草地生產(chǎn)力的不斷提高，確保牧業(yè)穩(wěn)定發(fā)展；同時，保持良好的生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的人類及動、植物的生存環(huán)境。對那些亂墾、超牧、濫挖草地植被者要按法處理，根據(jù)破壞的程度罰款，甚至繩之以法。要制定各季草地的放牧強度，實行輕牧、禁牧、休牧、輪牧、舍飼等制度；退化嚴(yán)重的草地，也可采取封育、補播牧草、機械松耙、施肥、灌溉等改良措施；更為嚴(yán)重的甚至可以重新建立人工草地?？傊?，要加強管理、合理經(jīng)營、科學(xué)利用，嚴(yán)防再次退化，充分發(fā)揮草地資源再生利用的最高價值。
4．3．3草地建設(shè)管理經(jīng)營體系草地建設(shè)是實現(xiàn)草地集約化經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代化草業(yè)、牧業(yè)的基礎(chǔ)。世界上畜牧業(yè)、草業(yè)發(fā)達的國家，如：美國、澳大利亞、加拿大、新西蘭等都非常重視草地建設(shè)。我國、我區(qū)從20世紀(jì)80年代初開始，至今在草地建設(shè)中投入了很大一部分資金，從人工種草、飛機播種牧草、退化草地改良、退耕還草等方面取得了較好的成績，效益明顯。在草地建設(shè)中，要動員各方面力量一起建，國家、集體、企業(yè)、個人都上，實行誰使用、誰建設(shè)、誰所有；國家投入的資金為了達到建一塊，成一塊，取得高效益，要形成一套管理經(jīng)營體系，層層都有人管，有計劃、有監(jiān)督、有檢查、有驗收。
4．3．4草地科研、培訓(xùn)、推廣經(jīng)營體系要發(fā)展草業(yè)，關(guān)鍵要造就一大批既懂科學(xué)技術(shù)、又掌握經(jīng)營管理的人才。把草地上的許多研究，落實到區(qū)、地(州)縣(市)，鄉(xiāng)草地工作者身上，給他們解決物資、待遇、資金等方面的實際問題，及時研究保護、改良，人工種植草地等方面的課題，取得成果，經(jīng)過培訓(xùn)各級人員，從而大面積推廣下去。建立一個熱愛草業(yè)，懂得草業(yè)，專心草業(yè)，會規(guī)范管理、集約化經(jīng)營的草業(yè)專業(yè)隊伍。要建立一個科研、培訓(xùn)、推廣的三結(jié)合經(jīng)營管理體系。今后要按經(jīng)營和公益性職能分開的要求改革科技推廣體制，變科研成果為生產(chǎn)力，直接推動草業(yè)蓬勃發(fā)展。
5發(fā)展草產(chǎn)業(yè)關(guān)系到新疆大開發(fā)命運
盡管草業(yè)在我國發(fā)展尚處于初級階級，但它對畜牧業(yè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境以及市場開發(fā)潛力巨大?！拔鞑看箝_發(fā)不是大開荒”，必須草業(yè)先行，這是我區(qū)大農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)。新疆如何發(fā)展草產(chǎn)業(yè)?我們的主要建議：
5．I因地制宜發(fā)展草業(yè)
長期以來在“三重三輕”(重農(nóng)輕草、重畜輕草、重林輕草)的影響下。草地資源破壞嚴(yán)重．力口之天旱等自然因素，草地退化嚴(yán)重，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。最近，國家準(zhǔn)備投入巨資保護1667萬ha被破壞的草地，并建設(shè)了200萬ha人工草地暫時取而代之。這是一項重大措施，必能為我區(qū)發(fā)展草業(yè)、牧業(yè)打下良好的基礎(chǔ)。破壞的草地首先是圍欄保護封育。禁止繼續(xù)亂牧，同時，可采取松土、補播、灌溉等措施，封育5年左右即可恢復(fù)。人工草地建設(shè)主要放在開荒后的棄耕地、闖田、低產(chǎn)田上，這是個既快又省的辦法。新疆有133萬ha棄耕地，67萬ha旱地、闖田、低產(chǎn)田，還有近133萬ha平原和山區(qū)天然打草地需要改良提高。農(nóng)田種植苜蓿面積從目前的4％左右(133萬ha，主要是生產(chǎn)建設(shè)兵團各團場種植的)提高到10％(33萬ha)，再慢慢達到15％～20％(50～60萬ha)，搞好草田輪作(兵團各團場，地方農(nóng)牧場都有經(jīng)驗)，可提供大量優(yōu)質(zhì)蛋白質(zhì)飼草，又培土肥田，近田養(yǎng)畜，達到畜草豐收。
一、 對我國級別管轄的一般分析
級別管轄，是法院系統(tǒng)內(nèi)劃分上下級法院之間受理第一審民事案件的分工和權(quán)限的管轄制度。級別管轄的規(guī)定，是因·為在一個國家的法院體系中，一般都有幾個不同等級的法院結(jié)構(gòu)。級別管轄制度，就是要確定在本國范圍內(nèi)的所有民事第一審案件應(yīng)該由本國哪一個等級的法院來具體行使審判權(quán)，也就是在法院系統(tǒng)內(nèi)部從縱向上對不同級別的法院受理第一審民事案件的權(quán)限進行劃分。
制度的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)與制度所解決的問題相適應(yīng)。如果要在所有的不同等級的法院之間進行分工，不同等級的法院，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其審判能力與職責(zé)的不同，分別受理不同性質(zhì)或疑難程度不同的第一審案件。從一般意義上講，高等級的法院要較低等級的法院審判能力更強，所擔(dān)負(fù)的職責(zé)更重，因此所管轄的案件也要比低等級的法院所管轄的案件重要。出于此考慮，法律上可以確定一般的民事案件由低等級的法院作為一審法院，而案情復(fù)雜或涉及利益重大的案件由相對高一點等級的法院作為一審法院。這樣的思維邏輯，在我國的民事訴訟立法中得到了充分的體現(xiàn)。按照《民事訴訟法》第18條，除法律規(guī)定由中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院管轄的第一審民事案件外，其余的第一審民事案件都由基層人民法院管轄。《民事訴訟法》第19條規(guī)定，“中級人民法院管轄下列第一審案件:(一)重大的涉外案件:(二)在本轄區(qū)內(nèi)有重大影響的案件;(三)最高人民法院確定由中級人民法院管轄的案件?！币罁?jù)相關(guān)司法解釋，最高人民法院確定由中級人民法院管轄的案件，主要包括:專利案件、海事案件、海商案件、涉及港澳臺的重大案件。此外，經(jīng)濟糾紛的訴訟案件的訴訟單位屬于省、自治區(qū)、直轄市以上的，一般由中級人民法院作為第一審;經(jīng)濟糾紛雙方當(dāng)事人爭執(zhí)標(biāo)的數(shù)額較大，案件比較復(fù)雜的，也可以由中級人民法院作為一審。根據(jù)《民事訴訟法》第20條規(guī)定，高級人民法院管轄的第一審民事案件為在本轄區(qū)內(nèi)有重大影響的第一審民事案件。根據(jù)《民事訴訟法》第21條規(guī)定，最高人民法院管轄的第一審民事案件有兩類:第一，在全國有重大影響的案件;第二，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由本院審理的案件。
在《民事訴訟法》中，與級別管轄制度有直接聯(lián)系的一項制度是管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度。根據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移有下列幾種情況:第一，上級人民法院對下級人民法院管轄的案件，認(rèn)為由自己審理為宜，而決定調(diào)上來由自己審理，從而使案件的管轄權(quán)由下級人民法院轉(zhuǎn)移至上級人民法院;第二，上級人民法院對自己管轄的案件，認(rèn)為由其下級人民法院審理為宜，而決定送交其下級人民法院審理，管轄權(quán)因此由上級人民法院轉(zhuǎn)移至下級人民法院;第三，下級人民法院對自己管轄的案件，認(rèn)為需要由上級人民法院審理，報請上級人民法院同意后，管轄權(quán)由下級人民法院轉(zhuǎn)移至上級人民法院。管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度的設(shè)立，目的是為了在特別的情況下對級別管轄的調(diào)節(jié)，體現(xiàn)原則性與靈活性相結(jié)合的立法原則。
從上述有關(guān)級別管轄的規(guī)定中，我們可以看出，我國立法上主要是以案件的性質(zhì)、案件影響范圍的大小與法院等級之間的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)來確定級別管轄。所謂案件的性質(zhì)，是指依據(jù)訴訟標(biāo)的的內(nèi)涵所確定的案件的屬性。如訴訟標(biāo)含有涉外因素的，就屬于具有涉外性質(zhì)的涉外案件，訴訟標(biāo)的涉及人身關(guān)系的，就屬于具有人身關(guān)系性質(zhì)的案件，等等。在我國，在案件性質(zhì)方面，主要是考慮涉外糾紛、海事糾紛和專利糾紛，對人身關(guān)系糾紛沒有予以特別的考慮。所謂案件的影響大小，則包括這樣幾個方面的因素:一是案件本身涉及的人或事;二是案件處理后有可能造成的社會影響;三是案件所涉及的訴訟標(biāo)的額的大小。我國雖然在法律上沒有明文規(guī)定按訴訟標(biāo)的額的大小來劃分級別管轄，但在司法解釋中或訴訟實踐中，訴訟標(biāo)的的大小是作為案件影響的大小的一個因素來考慮的。從上述有關(guān)級別管轄和管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的規(guī)定中，我們還可以概括出我國級別管轄的特點:第一，我國的各級法院—從基層人民法院至最高人民依法都受理第一審民事案件;第二，級別管轄的劃分上重點在于區(qū)分基層人民法院和中級人民法院的分工，這與立法上考慮將絕大多數(shù)案件的一審由這兩個等級較低的法院來負(fù)責(zé)有直接的關(guān)系;第三，級別低的人民法院管轄的地域范圍相對較窄但實際受理的第一審民事案件量較多，級別越高的人民法院管轄的地域范圍較廣但實際受理的第一審民事案件量較少。這與立法上考慮到不同等級的法院在審判實踐中職能應(yīng)當(dāng)有所差別有關(guān)，低等級的人民法院主要負(fù)責(zé)案件的具體審判工作，較高等級的人民法院的主要職責(zé)是對案件的審判進行監(jiān)督和業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。第四，法律上除了對不同等級的法院受理第一審案件的分工有原則性規(guī)定之外，還規(guī)定了在特別的情況下可以調(diào)整上下級法院之間受理第一審案件的管轄權(quán)。
那么，這些特點在實踐中是否充分表現(xiàn)出來了呢?讓我們來看一下級別管轄制度在實踐中運行的情況。筆者檢索了歷年的中國法律年鑒，沒有找到關(guān)于我國不同等級的法院受理第一審案件的比例數(shù)字。但從筆者接觸的若干法院所了解的情況看，在司法實踐中，基層法院受理的第一審民事案件，占所有法院受理的第一審民事案件的95%以上，高級法院受理的第一審民事案件，占所有法院受理的第一審民事案件的0.1%以下(實踐中各高級法院民事審判庭一年受理的一審案件不超過20件)，最高法院至今沒有受理過一起第一審民事案件。在管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度的適用上，主要也是存在于基層法院與中級法院之間，而中級法院與高級法院之間的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的使用比較少，高級法院與最高法院之間基本上就沒有適用過該制度。由此可見，在司法實踐中，絕大多數(shù)案件是由基層法院和中級法院作為第一審法院的，極少部分是由高級法院作為第一審法院，最高法院實際上沒有作為民事案件的第一審法院。管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度實際上也只是在基層法院和中級法院之間發(fā)揮作用。由此引發(fā)我們的思考是，法律有沒有必要規(guī)定最高法院和高級法院作為民事案件的第一審法院。進一步提出的問題是，確定級別管轄，除了考慮案件的重要性、復(fù)雜性與法院等級的關(guān)系之外，還應(yīng)當(dāng)考慮哪些因素?
二、 對我國級別管轄制度存在問題的分析
我國法律上規(guī)定的級別管轄制度在實踐中存在哪些問題呢?就這一問題，我國不少民事學(xué)者和司法工作者曾發(fā)表過不少的看法。這些作者對級別管轄存在的不足與弊端及改進建議的內(nèi)容涉及以下幾個方面。第一，級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)不明確或不夠明確。主要表現(xiàn)在以案情是否重大、影響面是否大為劃分級別管轄標(biāo)準(zhǔn)，何為“重大”和“影響大”界限比較模糊，不容易掌握。因此在實踐中推行起來不嚴(yán)格，對當(dāng)事人而言如何確定管轄法院不方便。對此，文章論者多數(shù)建議以訴訟標(biāo)的額大小作為劃分級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，以方便執(zhí)行。[1]第二，管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度的設(shè)立，尤其是管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度中的‘.上級移轉(zhuǎn)下級”的規(guī)定，違背了確定級別管轄的原理和級別管轄制度設(shè)立的初衷。管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度的上述缺陷，導(dǎo)致級別管轄運用的混亂，損害了當(dāng)事人的合法利益，還助長了地方保護主義。對此，文章論者多數(shù)建議取消管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度中的“上級移轉(zhuǎn)下級”的規(guī)定，或是嚴(yán)格限制管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度的適用，增加管轄權(quán)轉(zhuǎn)移得以雙方當(dāng)事人申請為前提或以雙方當(dāng)事人同意為條件。[2]第三，對級別管轄的確定，尤其是通過管轄權(quán)轉(zhuǎn)移所確定的級別管轄，當(dāng)事人無權(quán)提出管轄異議。由此導(dǎo)致當(dāng)事人或法院規(guī)避級別管轄—實質(zhì)上突破級別管轄的規(guī)定，在程序上嚴(yán)重?fù)p害了一方當(dāng)事人地利益，并進而損害當(dāng)事人的實體利益。(3)第四，由于級別管轄，下層法院的司法管轄權(quán)嚴(yán)重的殘缺和不確定，基層法院的司法權(quán)受到了侵犯。論者認(rèn)為，按照級別管轄的規(guī)定，很多案件基層法院是不能夠?qū)徖淼?，特別是在民商案件和經(jīng)濟案件中，各個省的高級人民法院和最高人民法院都制訂了一些管轄的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)是有利于高級法院和最高法院的，實際上就是說，基層法院和中級法院的民事、經(jīng)濟案件由它們的上級法院來確定的，這就嚴(yán)重地侵犯了基層法院的司法權(quán)。聞第五，如果從制度邏輯上來分析，級別管轄—至少在中國—也更容易導(dǎo)致腐敗。論者認(rèn)為，由于法院系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)成金字塔形，基層法院的數(shù)量眾多，潛在的案件各方當(dāng)事人事實上不大可能同數(shù)量巨大的基層法院法官都建立起穩(wěn)定的可依賴的關(guān)系;既然越向上法院的數(shù)量越少，法官的數(shù)量也越少，只要有利可圖，潛在的案件當(dāng)事人就越有可能先搞定上級法院或上級法院的法官，從而導(dǎo)致腐敗。第六，級別管轄使得基層法院法官的專業(yè)素養(yǎng)難以提升。論者認(rèn)為，現(xiàn)在許多重大的經(jīng)濟案件，一般來說關(guān)系比較復(fù)雜，商業(yè)糾紛比較大，涉及的各方利益比較廣，因此這些案件都由高級法院或者中級法院來審理，基層法院的法官基本上很難有機會審理現(xiàn)代的商業(yè)案件，因此，基層法院法官的專業(yè)素養(yǎng)難以提升?；诘谒?、第五、第六點的理由，論者建議“應(yīng)當(dāng)廢除或者是大大弱化級別管轄”。
筆者認(rèn)為，上述觀點指出了我國級別管轄制度中所存在的問題，都有一定的道理，但如果從另外的一些角度進行分析，這些觀點同樣可以被認(rèn)為存在一定的問題。首先，認(rèn)為我國級別管轄標(biāo)準(zhǔn)不明確，從法律條文來看是存在這個問題，但有關(guān)民事訴訟的司法解釋中已經(jīng)就這個問題作了規(guī)定，確定各地高級法院可以根據(jù)本地的實際情況制定不同等級的法院受理第一審民事案件的具體標(biāo)準(zhǔn)，其中訴訟標(biāo)的額的大小被確定為主要的標(biāo)準(zhǔn)。實際上，法律條文之所以不將訴訟標(biāo)的額的大小規(guī)定為劃分級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，并不是立法者對此沒有認(rèn)識，而是中國的客觀實際使然—中國各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，如果法律上將訴訟標(biāo)的額的大小確定為劃分級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，各地不同等級的法院實際受理的第一審案件在數(shù)量上必將出現(xiàn)極大的差別，形式上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了實際上的“不標(biāo)準(zhǔn)”。其次，上述認(rèn)為我國管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度存在問題的觀點，實際上是對我國管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度存在一定的誤解。如上文所述，管轄權(quán)轉(zhuǎn)移與級別管轄關(guān)系密切，級別管轄是在一般情況下對不同等級的法院受理第一審案件的分工和權(quán)限的確定，體現(xiàn)的是立法的原則性;管轄權(quán)轉(zhuǎn)移則是在一定條件下對級別管轄規(guī)定進行調(diào)整，體現(xiàn)的是立法的靈活性。原則性的規(guī)定保證了在通常情況下管轄制度設(shè)立得具體、明確，便于適用;靈活性的規(guī)定保證了特別情況下管轄制度適應(yīng)復(fù)雜的訴訟實踐的需要。簡單地說，管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度的設(shè)立，不僅不違背級別管轄的原理，不違背級別管轄設(shè)立的初衷，而且還是與級別管轄相協(xié)調(diào)。管轄權(quán)轉(zhuǎn)移與級別管轄的有效協(xié)調(diào)，有利于保證案件審理的公正性和有效性，使案件在管轄的分配上更趨于合理。前述文章論者所描述的情況，在實踐中是存在，但主要問題是司法者沒有嚴(yán)格的依法行事。此外，上述論者所指出的實踐中存在的法院利用管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度，規(guī)避級別管轄制度;上級法院利用管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度沖擊乃至侵蝕下級法院的司法權(quán)等問題，其主要的原因同樣屬于司法者的問題，立法不是主要的原因。級別管轄在實踐中出現(xiàn)這些問題，主要是司法者沒有真正的理解和貫徹立法的精神，都好比是“歪嘴和尚念錯經(jīng)”。第三，上述論者關(guān)于級別管轄更容易造成腐敗以及級別管轄導(dǎo)致基層法院法官的專業(yè)素養(yǎng)難以提升的觀點，筆者不贊同，因為其所描述的情形與所遵循的邏輯，與中國現(xiàn)實情況基本不相符—中國司法腐敗現(xiàn)象不是論者所想當(dāng)然的情形，基層法院法官審理的案件也要較論者所想象的豐富得多。換句話說，上述論斷，不大符合中國實際情況，缺少說服力。根據(jù)以上分析，筆者認(rèn)為，上述論者的論點雖然都有一定的道理，但所涉及的問題主要是司法層面，而不是立法本身;立論主要是對現(xiàn)象的分析，而對制度內(nèi)在關(guān)系缺少深人的解剖。因此，要分析級別管轄的弊端，分析一下法制相對比較發(fā)達國家的相關(guān)做法，根據(jù)管轄制度構(gòu)建的原理，對立法中所涉及的問題進行分析，可能是個相對比較好的途徑，所得出的結(jié)論相對會更有說服力。
三、一些國家相關(guān)管轄制度的規(guī)定
(一)美國
法院組織體系由聯(lián)邦法院體系和州法院體系共同構(gòu)成，形成了一種比較復(fù)雜的司法組織體系。美國聯(lián)邦法院分為三級，分別為聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦地區(qū)法院。就民事訴訟而言，聯(lián)邦最高法院和聯(lián)邦上訴法院管轄的案件，幾乎全部是上訴案件。同時，聯(lián)邦憲法還賦予最高法院和聯(lián)邦上訴法院一定的一審管轄權(quán)，即對涉及各州和外國外交人員的案件，最高法院和聯(lián)邦上訴法院可以作為初審法院來進行審理。但實踐中很少運用。[3]聯(lián)邦地區(qū)法院是聯(lián)邦法院系統(tǒng)中的基層法院，也是大部分案件的初審法院。美國大多數(shù)州法院系統(tǒng)和聯(lián)邦法院系統(tǒng)保持了一定的一致性，均設(shè)立三級法院:初審法院、上訴法院和最高法院。有些州為了分流案件和方便當(dāng)事人訴訟，對初審法院進行了細(xì)分，將其分為高級初審法院和低級初審法院。低級初審法院包括縣法院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法院、治安法官法院等等。它們主要處理小額訴訟案件、一般侵權(quán)案件等民事案件。高級初審法院是通常意義上的基層法院，它可以作為除了由法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由聯(lián)邦法院審理的案件之外的所有案件的初審法院。在低級初審法院和高級初審法院的關(guān)系上，大多數(shù)州規(guī)定當(dāng)事人有選擇權(quán)，即當(dāng)事人可以自由的選擇將自己的案件提交到哪一初審法院進行初審。同時有的州還規(guī)定，高級初審法院負(fù)貪審理對低級初審法院審理的某些允許上訴案件的上訴。但這種上訴不是審級意義上的上訴，而是對案件的重新審理。州上訴法院與聯(lián)邦上訴法院一樣，主要負(fù)責(zé)對初審法院審理的案件上訴的法律審。州最高法院對于本州的大部分案件具有終審權(quán)。在初審法院審理的案件，當(dāng)事人如果協(xié)商一致后，可以經(jīng)過法定程序躍過上訴法院，直接提交到最高法院進行審理。
(二)英國
英國的法院系統(tǒng)是根據(jù)案件性質(zhì)的不同來進行組織設(shè)置的。與我國不同，英國的法院往往并不對民事案件和刑事案件都具有審判權(quán)，而是分為刑事法院系統(tǒng)和民事法院系統(tǒng)兩大體系，各自行使審判權(quán)，審理各自的案件。英國民事法院系統(tǒng)由數(shù)個級別的法院和機構(gòu)組成，分別為郡法院、高等法院、上訴法院民事分院、上議院和樞密院司法委員會。[4]
郡法院是負(fù)責(zé)審理絕大多數(shù)的民事糾紛，這些糾紛的特征是標(biāo)的較小，一般不超過500英鎊，根據(jù)法律規(guī)定，郡法院能夠受理的案件的標(biāo)的額最高不得超過5000英鎊。除此之外，郡法院還負(fù)責(zé)追索土地的地產(chǎn)案件、婚姻和繼承案件，以及部分海事案件和破產(chǎn)案件。高等法院是居于郡法院之上的民事法院。它包括若干個分庭，其中最為重要的是三個分庭:一是王座法庭，主要負(fù)責(zé)對各種標(biāo)的額較大的合同、侵權(quán)等民事案件進行初審，以及對郡法院裁判提出上訴的民事案件進行復(fù)審。一是大法官法庭，它是歷史上衡平法院的繼承者，主要負(fù)責(zé)對破產(chǎn)案件、公司、稅務(wù)、財經(jīng)、托管執(zhí)行、監(jiān)護和專利、抵押物拍賣等案件進行初審，同時對于郡法院審理的破產(chǎn)案件的上訴進行復(fù)審。三是家事法庭，主要審理婚姻、繼承、收養(yǎng)等家事案件，并且負(fù)責(zé)宣告失蹤、宣告死亡等特別案件。此外，高等法院還包括貿(mào)易限制法庭、海事法庭等專門法庭，對部分案件進行專屬管轄。上訴法院民事分院，負(fù)責(zé)審理來自高等法院各分庭的全部上訴，它主要負(fù)責(zé)對上訴案件的法律審查。上議院是民事案件理論上的終審法院，該法庭只負(fù)責(zé)審理對全國有重要影響的法律問題。因此，一般的案件在申請上訴時，很可能得不到上議院的批準(zhǔn)，從而無法向上議院提交。此外，向上議院上訴將要付出高昂的費用?；谏鲜鰞蓚€原因，在現(xiàn)實中很少有案件能夠提交到上議院。
樞密院司法委員會是負(fù)責(zé)來自英國教會法院、殖民地、保護國、托管地的所有上訴案件的終審法院。因此，樞密院司法委員會是負(fù)責(zé)將英聯(lián)邦國家中希望將案件提交到英國上訴的案件進行審理的終審法院。
(三)德國
同美國一樣，德國也是一個聯(lián)邦國家。然而在法院的縱向組織結(jié)構(gòu)上，德國并沒有采用美國式的雙軌制法院體制，而是將所有的法院全部納入到由聯(lián)邦法律建立的聯(lián)邦法院結(jié)構(gòu)之中，實行單一制的法院組織體系。民事案件主要由普通法院系統(tǒng)審理。
普通法院分為四級:1.地方法院。是德國的基層法院，就民事案件而言，它受理訴訟標(biāo)的額較小的民事案件，同時，它也可以受理婚姻、繼承、破產(chǎn)等類型的案件。2.州中級法院。它居于地方法院之上，一方面負(fù)責(zé)對不屬于地方法院審理的民事案件進行初審，這類案件主要是指標(biāo)的額較大的民事案件;另一方面負(fù)責(zé)對不服地方法院判決的上訴案件進行復(fù)審。3.州高級法院。它主要負(fù)責(zé)對州中級法院的審判不服而提出上訴的案件進行復(fù)審，因此具有上訴法院的意義?！?J4.聯(lián)邦最高法院。它是普通法院系統(tǒng)中的最高法院，而不是德國所有法院系統(tǒng)的最高法院。它也是普通法院系統(tǒng)中的終審法院，對下級法院裁判提出上訴的案件進行審理，并作出終審判決。另一方面，它也負(fù)責(zé)部分再審案件的審理。
(四)日本
根據(jù)日本憲法的規(guī)定，所有的司法權(quán)歸屬于最高法院和根據(jù)法律規(guī)定設(shè)置的下級法院。日本的《裁判所組織法》對法院的設(shè)置做了進一步的規(guī)定，全國設(shè)立最高法院1所，高等法院8所，還有地方法院、家庭法院、簡單法院若干所。高等法院、地方法院、家庭法院和簡單法院共同構(gòu)成日本的下級法院，與最高法院相對應(yīng)。
最高法院，也稱最高裁判所，它是日本最高審判機關(guān)，其主要職權(quán)是對一切案件的終審權(quán)，不審理一審的民事案件。高等法院主要是作為上訴法院，管轄的民事案件主要是對地方法院、家庭法院、簡易法院審理的案件不服而提起的上訴或飛躍上訴的案件，不審理一審民事案件。日本一審民事案件由簡易法院和地方法院受理。90萬日元以下的案件屬簡易法院，90萬日元以上的屬地方法院。90萬日元以下的不動產(chǎn)案件簡易法院與地方法院共同管轄。閉家庭法院在設(shè)里上與地方法院基本保持一致，家庭法院管轄的案件主要包括:離婚案件、遺產(chǎn)分割案件、監(jiān)護權(quán)案件、收養(yǎng)案件等。
(五)法國
民事案件的第一審由第一級法院審理。第一級法院包括通常法院(dedroiteommun)與特別(d’exeeptinn)法院。通常法院只有一種，即大程序法院，負(fù)責(zé)一般案件的第一審。特別法院受理的動產(chǎn)、債權(quán)案件的訴訟標(biāo)的金額在3500法郎以下的為終審審理。1萬法郎以下的為第一審審理。1萬法郎以上屬于大程序法院管轄。法國的上訴法院和最高法院不受理一審民事案件。綜上所述，這些國家關(guān)于一審民事案件的管轄有下列特點:第一，有的國家設(shè)立有級別管轄制度(比如德國、英國)，但原則上只在低等級的法院之間進行一審民事案件管轄的分配，高等級法院不作為民事案件的一審法院。第二，部分國家不設(shè)立級別管轄制度(比如日本、法國、美國各州)，但不同性質(zhì)或不同重要性的民事一審案件在同一等級但作用不同的法院之間進行分配?？傊?，在發(fā)達國家.民事案件的一審基本上由初級法院管轄，高級法院一般不管轄一審民事案件，立法上淡化級別管轄的劃分。
四、消弱或淡化級別管轄所考慮的因素
發(fā)達國家之所以在立法上淡化級別管轄，是綜合考慮了管轄的愈義、審級制度、不同等級法院的功能等因素。這樣的一種思路，值得我們借鑒。
管轄制度的設(shè)立，目的是確定一個具體的案件由一個法院具體地行使審判權(quán)，其意義在于明確當(dāng)事人發(fā)生民事糾紛之后可以到哪一個法院請求司法保護，明確對一個具體的案件而言哪一個法院能具體行使審判權(quán)。因此，在管轄制度的設(shè)立過程中，要遵循方便當(dāng)事人訴訟、方便法院審判、保障案件的公正審判等原則。方便當(dāng)事人訴訟與方便法院審判的最典型的表現(xiàn)就是“就地審判’，，即案件由當(dāng)事人所在地的法院管轄。就不同等級的法院所在地與當(dāng)事人居住地而言，一般情況下，當(dāng)事人居住地離低等級法院所在地最近，離高等級法院所在地相對較遠(yuǎn)。因此，由低等級法院作為一審案件的管轄法院，對當(dāng)事人進行訴訟和法院進行審判而言，都是最為方便的。從查明案件事實角度上講，離當(dāng)事人住所地最近的法院相對也是最為有利的，進而也有利于對案件的公正審判。此外，原則上確定一審案件由基層法院作為管轄法院，使得案件的管轄十分明確，在不同等級的法院之間也就不會產(chǎn)生管轄權(quán)爭議，這也大致可以認(rèn)為是在管轄制度中淡化級別管轄或不確定級別管轄的一個好處。
審級制度的設(shè)立無疑對管轄制度的設(shè)立有著至關(guān)重要的影響。我國目前實行四級兩審制，案件的終審法院往往是級別較低的中級法院，這對國家法律的統(tǒng)一實施十分不利，對此，已有不少學(xué)者撰文提出了批評意見，進而建議在我國設(shè)立三審終審制。如上所述，在發(fā)達國家，幾乎都是實行三審終審制，這對保障國家的司法統(tǒng)一和法律的統(tǒng)一適用，維護國家法律的權(quán)威發(fā)揮了積極的作用。在這些國家，法院系統(tǒng)多數(shù)也是分為三個等級，因此，為了保障三審終審的有效實施，這些國家原則上都將案件的一審管轄權(quán)賦予最低等級的法院，這也可以說是發(fā)達國家淡化級別管轄乃至不規(guī)定級別管轄的原因之一吧。中國社會發(fā)展的實踐，也在呼喚著民事訴訟三審終審制度的建立?？梢詳嘌裕谥袊⑷龑徑K審制，是民事訴訟制度發(fā)展的必然趨勢，這一制度將在不遠(yuǎn)的將來變成事實?；诎l(fā)達國家的成功經(jīng)驗和中國的發(fā)展趨勢，依據(jù)審級制度構(gòu)建的原理，在中國確實有必要淡化級別管轄制度，其中首要的任務(wù)，就是在《民事訴訟法》中，取消高等級法院(最高法院和高級法院)對一審案件的管轄權(quán)，以保證三審終審制的有效實施。不同等級法院的功能對管轄制度設(shè)立的影響也是不言而喻的。
不同等級的法院，在社會生活中發(fā)揮著不同的功能，一般而言，低等級的法院，主要功能就是負(fù)責(zé)解決糾紛，因而對案件的審理不僅要關(guān)注法律的適用，同時要對案件事實進行認(rèn)定，因此低等級的法院一般作為案件的初審法院;相對高等級的法院具有監(jiān)督下級法院審判活動和保障國家法律的正確性的功能，因而對案件的審理主要是關(guān)注法律的使用，監(jiān)督下級法院在審判過程中是否違法，因此相對高等級別的法院一般作為案件的上訴法院，負(fù)責(zé)上訴案件的審理;最高等級的法院的職能不僅在于作為一級法院對案件進行審理，更為尊要的功能是通過審判活動，總結(jié)司法經(jīng)驗，對法律的適用進行司法解釋，保障國家法律在司法過程中的統(tǒng)一實施。因此，在立法上，最高法院一般作為案件的終審法院，但在司法實踐中，國家一般都嚴(yán)格控制進人最高法院進行審理的案件，絕大多數(shù)案件進人最高法院的下一級法院審理時就歸于終結(jié)。
結(jié)論:第一審案件原則上由基層法院行使管轄權(quán)
以上對我國級別管轄的內(nèi)容和我國級別管轄制度存在的問題進行了分析，了解了一些國家相關(guān)管轄制度的規(guī)定，討論了消弱或淡化級別管轄所考慮的因素，由此可以得出一個初步的結(jié)論:我國現(xiàn)行法律所規(guī)定的級別管轄制度是不科學(xué)的，最高法院和高級法院作為一審案件的初審法院，不利于審級制度的有效貫徹，也與高等級的法院所承載的功能不相適應(yīng);以一些在案件審理之前無法確定的因素作為級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，過細(xì)地劃分級別管轄，反而容易導(dǎo)致管轄的不明確，引發(fā)管轄權(quán)爭議;發(fā)達國家在立法和司法中都淡化級別管轄乃至不規(guī)定或?qū)嵤┘墑e管轄，目的是為了保障審級制度的有效貫徹和各等級法院功能的實現(xiàn);管轄制度設(shè)立的目的、審級制度的設(shè)立和不同等級法院的功能的客觀存在，都要求消弱或淡化級別管轄制度。因此，結(jié)合我國民事訴訟制度發(fā)展的實際，我們有必要消弱級別管轄。鑒于上述分析，我們建議，在將要修改的《民事訴訟法》中，取消高級法院和最高法院對第一審案件的管轄權(quán)，規(guī)定第一審案件原則上由基層法院行使管轄權(quán)，對一些影響重大或極為疑難、復(fù)雜、性質(zhì)特殊的案件，由最高法院確定由中級法院行使管轄權(quán)。
注釋:
[1]李浩:“民事訴訟級別管轄存在的問題及其改進”，載《現(xiàn)代法學(xué)》1996年第6期，肖義山、李寶鋒:“對民事級別管轄的幾點思考”，載《人民司法》1999年第11期。
[2]相關(guān)發(fā)表的文章主要有李浩:“民事訴訟級別管轄存在的問題及其改進”，載《現(xiàn)代法學(xué)》1996年第6期;孟祥:“我國民事訴訟級別管轄制度的改革與完善”，載《法律適用》2006年第7期;肖義山、李寶鋒:“對民事級別管轄的幾點思考”載《人民司法》1999年第11期;張暉:“我國民商事管轄制度的缺陷、修正原則與時策”，載《人民司法》2004年第11期。此外，朱蘇力教授2005年5月23日在人民大學(xué)法學(xué)院的講座“上訴法院與級別管轄”也對此作過論述。