時間：2022-10-21 10:01:07
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論文摘要：分析了傳統(tǒng)給水排水工程規(guī)劃存在的問題及其對目前我國城市水資源環(huán)境的影響，指出為了實現(xiàn)水資源環(huán)境的良性循環(huán)，應采取統(tǒng)一的、綜合的和優(yōu)化的給水排水規(guī)劃。通過合理選擇各類水資源及供水模式、優(yōu)化配置給水排水工程設施，能夠達到滿足用水、減少污染、提高效益、降低費用的目的。
論文關(guān)鍵詞：給水排水工程區(qū)域規(guī)劃優(yōu)化
目前，我國城市水資源短缺和水環(huán)境惡化嚴重，除了自然因素以及人口增長，城市化、工業(yè)化進程加快，建設資金嚴重不足，一些中心城市規(guī)模過大等原因外，還存在著一個不容忽視的因素，即給水排水工程的規(guī)劃觀念落后于經(jīng)濟社會的發(fā)展，而且規(guī)劃研究方法有待改進。
1傳統(tǒng)給水排水系統(tǒng)規(guī)劃存在的問題
目前，給水排水系統(tǒng)規(guī)劃已從早期的以單一費用指標為目標，對單一設施或者個別河段進行中、短期的被動單一工程開發(fā)對策，發(fā)展到了多部門參與的以“凈效益”為代表的以單指標為目標，對區(qū)(流)域進行長期、中期、短期一體化的多工程開發(fā)對策，并取得了巨大的進步。然而給水排水這2個領(lǐng)域規(guī)劃的某些觀念和方法仍然存在不足之處。過去幾十年的發(fā)展，形成了城市建設注重給水、偏廢排水，忽略生態(tài)用水，對有限的水資源一味開采、利用，卻缺乏有效保護的現(xiàn)狀，造成水資源短缺和水環(huán)境質(zhì)量的不斷惡化。而且由于缺乏區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃，各城市僅關(guān)注本城市可獲取的水量、水質(zhì)及水系的上下游問題，結(jié)果常常出現(xiàn)城市之間污染轉(zhuǎn)嫁、上游城市過度開發(fā)形成斷流，從而導致整個流域或區(qū)域用水日趨緊張的局面。由此可見，違背自然規(guī)律，不僅造成自然界水資源的惡性循環(huán)，同時也使人類對于水的開發(fā)利用陷于困境。
2樹立區(qū)域(或流域)給水排水工程綜合規(guī)劃的觀念
2．1提高對水資源的認知水平進人21世紀，我國的資源、環(huán)境問題中，水問題尤為突出。長期以來對水資源過度無序地開采，對水體循環(huán)任意的干擾和破壞，已造成很多地方在水量和水質(zhì)兩方面失去動態(tài)平衡，出現(xiàn)了水少與水浪費并存、水多與生態(tài)失衡并存、水臟與水管理不善并存的嚴峻局面，嚴重地制約了社會經(jīng)濟的發(fā)展。
為了實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展，必須呼吁全社會提高對水資源的認知水平，改變長期以來人們關(guān)于水取之不盡、用之不竭的觀念。水作為人類及一切生物不可代替的生存要素，既應有足夠的數(shù)量，也要有可用的質(zhì)量，有“量”無“質(zhì)”，或有“質(zhì)”無“量”，都將制約人類社會的可持續(xù)發(fā)展；改變城市建設偏廢排水，城市規(guī)劃中給水，排水各行其是、互不約束的現(xiàn)象，將給水排水視為水體循環(huán)系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，是相互依存、相互制約的2個過程。一個城市給水排水工程的規(guī)劃、建設，應充分體現(xiàn)出給水排水內(nèi)在的統(tǒng)一性，通過協(xié)調(diào)開采與補給，破壞與恢復之間的動態(tài)平衡，確保水體始終處于良性循環(huán)，長久地供給人類利用。
2．2樹立區(qū)域、流域觀念。形成區(qū)域、流域給水排水工程建設的整體協(xié)調(diào)發(fā)展縱觀世界各國發(fā)展歷程，當工業(yè)化和社會城市化急劇發(fā)展，使原有的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和生活環(huán)境迅速改變，工業(yè)、人口、資源等各類矛盾日益尖銳時，各國便紛紛步人了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段，進行工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和合理布局，規(guī)劃、開發(fā)新區(qū)，控制疏散大城市人口以及自然資源的開發(fā)與環(huán)境保護等，在此期間，區(qū)域規(guī)劃被廣泛地推行采用，成為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要前提。區(qū)域規(guī)劃中有一項很重要的專業(yè)規(guī)劃即水資源綜合利用規(guī)劃，其主要內(nèi)容之一就是給水排水工程規(guī)劃。
區(qū)域性的給水排水工程規(guī)劃，應根據(jù)區(qū)域水資源時空分布特點或河流水體上、下游的水文水利關(guān)系，進行水資源開發(fā)和水污染控制，在區(qū)域范圍內(nèi)通過水資源的合理調(diào)配，平衡供需矛盾，通過協(xié)調(diào)污水處理程度、排污口及水體自凈容量之間的關(guān)系，維系河流水資源的供給能力，保證下游城市的生存和發(fā)展，維護區(qū)(流)域生態(tài)平衡。除此之外，區(qū)域給水排水規(guī)劃還應根據(jù)區(qū)域內(nèi)水資源可供量及分布特點、水環(huán)境承載力，對區(qū)域內(nèi)各城市用地布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展需求進行分析評價，限制大耗水工業(yè)與重污染工藝的發(fā)展，提倡建設節(jié)水工業(yè)和采用清潔工藝，從而促進區(qū)域經(jīng)濟一水資源一環(huán)境的共同協(xié)調(diào)發(fā)展。
2．3保障區(qū)(流)域生態(tài)環(huán)境需水。提倡水資源綜合利用忽視水資源與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之間的關(guān)系是20世紀水資源管理的失誤，直接導致了生態(tài)環(huán)境的惡化，引發(fā)出河道斷流、地下水位下降、森林退化和生物多樣性減少等諸多問題。要解決這些問題，必須重新審視水資源管理策略，強調(diào)水資源、生態(tài)系統(tǒng)和人類社會的相互協(xié)調(diào)，重視生態(tài)環(huán)境和水資源的內(nèi)在關(guān)系，遵循“必須首先滿足基本生態(tài)需水”的原則，對供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及其回用等的統(tǒng)一管理方式進行重點改革。此外，還需充分考慮水資源的合理永續(xù)利用。提倡一水多用，提高生活用水的重復使用率，工礦企業(yè)實行循環(huán)用水、分質(zhì)用水、回收利用污水，將以往對水污染的消極治理變?yōu)榉e極預防，這樣才能促進水環(huán)境質(zhì)量向著有利于人類當今和長遠利益的方向發(fā)展。
3以系統(tǒng)分析方法進行給水排水工程規(guī)劃
系統(tǒng)分析方法是解決社會用水供需矛盾以及水體環(huán)境惡化與恢復的平衡矛盾的比較科學的、有效的方法之一。其主要特點是研究問題時重點把握問題的整體性、相關(guān)性以及對周圍環(huán)境的適應性。區(qū)域性給水排水工程規(guī)劃不僅涉及的問題龐大而復雜，而且工程耗資大、周期長，常常需要對眾多可行方案的優(yōu)劣進行評價和判斷。在區(qū)域或流域范圍內(nèi)，采用系統(tǒng)分析方法對規(guī)劃方案進行深層次論證，可以保證各類水資源的合理利用以及各類給水排水設施的合理布局，為日后區(qū)域給水排水設施的統(tǒng)一調(diào)度、優(yōu)化運行奠定良好的基礎。
采用系統(tǒng)分析方法建立的給水排水綜合規(guī)劃優(yōu)化的概念模型如下：目標為水資源量使用最少、水處理設施費用最少、COD排放量最少，約束條件為水資源可供給量約束、用水與排水系統(tǒng)內(nèi)水量平衡約束、再生水利用約束、環(huán)境最大承載力約束。
式中：為生活用水；W，為生產(chǎn)用水；W為生態(tài)用水；W為排水量；W為再生水量；W為水資源可利用總量；為污水排放系數(shù)；為再生水利用系數(shù)；or為再生水占水資源總量的比例；MaxCOD為環(huán)境COD最大允許排放量。
該模型將給水、排水系統(tǒng)作為一個整體，考慮了生態(tài)、生產(chǎn)、生活3方面的水資源用量，并且對污水排放、污水再生回用等方面進行了綜合考慮，研究了其統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展與綜合利用等有關(guān)問題，從而提高了給水排水工程投資的社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益，滿足了城市可持續(xù)發(fā)展的水資源環(huán)境良性循環(huán)要求。
目前民勤只有一座水庫，即被視為沙漠綠洲的生命工程的紅崖山水庫。
1.1水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀2012年，民勤綠洲實際供水量3.14億m3，其中蓄水工程0.82億m3，占總供水量的26.10%；外流域調(diào)水1.10億m3，占總供水量的35%；地下水工程1.22億m3，占38.90%?，F(xiàn)狀供水以外流域調(diào)水和提取地下水為主，總量比上年減少26.80%，地下水平均水位下降0.39m，但水位相對穩(wěn)定區(qū)域面積達1527km2，較上年相比增加951km2。2012年，民勤綠洲總用水量3.14億m3，其中工業(yè)用水量0.20億m3，占總用水量6.40%；農(nóng)田灌溉用水量2.67億m3，占85%；林草用水量0.10億m3，占3.20%；城鎮(zhèn)生活用水量0.07億m3，占2.20%；農(nóng)村生活用水量0.10億m3，占3.20%，用水結(jié)構(gòu)見圖2。與上年相比用水總量減少約26%，農(nóng)業(yè)仍是主要用水部門，但經(jīng)壓縮灌溉面積，實施節(jié)水改造工程，使用節(jié)水新技術(shù)，農(nóng)業(yè)用水減少較多。
1.2用水水平及用水效率分析實施治理后民勤綠洲用水效率逐步提高，生產(chǎn)用水定額進一步降低，生活用水水平穩(wěn)步提升。綠洲人均用水量自2005年的1549m3下降到2012年的1134m3，下降約27%；萬元GDP用水量自2005年的1957m3下降到2012年的1462m3，下降了25.30%；萬元工業(yè)增加值用水量自2005年的132m3下降到2012年的104m3，下降了21.20%；農(nóng)田綜合灌溉畝均用水量自2005年的762m3下降到2012年的420m3，下降了44.80%；以上數(shù)據(jù)說明民勤綠洲用水水平及效率在不斷提高。民勤綠洲用水水平及效率雖然在不斷提高，由于受自然條件、行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式及經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，與全省相比，還有一定差距。民勤綠洲人均用水量超過了全省平均水平，人均GDP、單方水GDP均低于全省平均水平，萬元工業(yè)產(chǎn)值用水量均高于全省平均水平；農(nóng)田灌溉畝均用水量和全省平均水平相比較高，現(xiàn)狀年民勤綠洲與全流域及全省全國的用水水平指標比對見表1。
1.3水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀評價通過民勤綠洲水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀分析并結(jié)合其利用特點，提出十項指標對民勤綠洲水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀進行綜合評價，結(jié)果見表2。民勤盆地水資源開發(fā)利用率大于100%，已處于開發(fā)利用失衡狀態(tài)；人均年用水量約為人均水資源量的兩倍，說明水資源重復利用率高和地下水存在輕微超采現(xiàn)象；從水資源利用消耗率和農(nóng)村耕地面積灌溉率，可以看出，水資源消耗量大于可利用水資源總量，水資源量欠缺、節(jié)水有待加強；紅崖山水庫水質(zhì)不達標，需要強化治理。但總體來說，較上年水資源供需矛盾有所緩解，水資源趨于合理化利用，用水效益和效率均有提高，而且民勤盆地大灘、雙茨科漏斗中心區(qū)域面積124.60km2，比2010年減少4km2，漏斗中心水位上升0.26m，可見民勤地下水位下降趨勢已基本遏止，地下水超采得到了控制，生態(tài)環(huán)境正在逐步恢復。
2民勤綠洲水資源開發(fā)利用中存在的問題
經(jīng)過區(qū)域內(nèi)各級政府和廣大群眾的不懈努力，2011年民勤蔡旗斷面過水2.80億m3，民勤盆地地下水開采0.89億m3，西營河向民勤專用輸水渠連續(xù)3年超額完成地表水量調(diào)度任務，近期治理目標已全面實現(xiàn)。2012年民勤蔡旗斷面過水3.48億m3，民勤盆地地下水開采0.86億m3，干涸了51年的青土湖連續(xù)三年形成了3～15km2的人工季節(jié)性水面，遠期治理兩大約束性指標也提前8年實現(xiàn)。通過治理，加快了區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和灌區(qū)節(jié)水改造工程實施，不斷完善水資源配置體系，地下水位開始回升，綠洲生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復，促進了人與自然和諧相處，治理效果顯著。在此基礎上，為加快后期治理步伐并提前實現(xiàn)規(guī)劃遠期目標，流域提出將后十年的治理任務集中在前五年完成并編制《石羊河流域重點治理規(guī)劃調(diào)整實施方案》，經(jīng)水利部審查同意，國家發(fā)展改革委員會也已批復。民勤綠洲治理取得了重大階段性成果，雖然還存在水資源總體缺乏、地下水補排不平衡問題，相信在調(diào)整之后會一一解決，本文就后期水資源利用和治理中容易產(chǎn)生和存在的一些問題，主要提出以下幾點：
2.1流域治理節(jié)奏較快，鞏固治理成果任務艱巨由于規(guī)劃實施步驟調(diào)整，原規(guī)劃中對2020年預測的社會經(jīng)濟發(fā)展指標及制定的水資源配置方案發(fā)生巨大變化，已不能適應新形勢下民勤綠洲經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，況且治理節(jié)奏加快，將原計劃十年的治理任務于五年內(nèi)完成，時間縮減任務量劇增，治理難度加大。水資源情勢變化復雜，動態(tài)難以及時摸清及時控制，更容易導致實際工作難以落實到位、跟不上計劃調(diào)整進度，影響整體實施，可見，鞏固治理成果任務艱巨。
2.2水量水質(zhì)調(diào)控不同步，節(jié)水治污有待加強水資源治理不僅是水量治理還包括水質(zhì)的治理，目前民勤綠洲有外流域調(diào)水、西營專輸水工程，新增民勤輸水渠改建及調(diào)水延伸工程，水資源量緊缺問題大大緩解；據(jù)2011年石羊河流域水資源公報，民勤盆地水質(zhì)惡化嚴重，紅崖山水庫礦化度年均0.40g/L，全年在0.20～0.76g/L之間，由2010年的Ⅲ類水降為Ⅳ類水，變化明顯且有污染加重的趨勢，說明水資源治理存在重水量輕水質(zhì)的不同步問題，而有量無質(zhì)或有質(zhì)無量的水都會再次加劇水資源危機、生態(tài)惡化。目前民勤綠洲主要依靠外流域調(diào)水和開采地下水供水，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活節(jié)水、治污力度不夠，有待廣泛推行各種新型技術(shù)工藝設備并全面普及使用，增強整體治理效果。
2.3水資源管理體制不健全，運行機制不完善水資源統(tǒng)一管理與調(diào)度涉及到的各方利益調(diào)整極為復雜，限于灌區(qū)間局部利益關(guān)系，管理中的一些突出問題很難解決，理論上提出和制定的各種管理辦法及利用方案，由于各級部門責任分工不明確具體，存在相互推諉現(xiàn)象，水資源統(tǒng)一管理困難重重。沒有將市場機制引入水資源管理體系，建立與民勤綠洲社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的水資源運行機制，為促進區(qū)域內(nèi)水資源的高效合理利用，應當逐步健全并完善與之統(tǒng)一的水資源管理體制機制。
3民勤綠洲水資源持續(xù)利用的對策措施
3.1基本思路立足本區(qū)域及外調(diào)水資源，以生態(tài)保護與改善為根本，以水資源的統(tǒng)一管理與調(diào)度、合理配置與利用為核心，工程措施與非工程措施相結(jié)合，區(qū)域治理與流域綜合治理相結(jié)合，生態(tài)效益與經(jīng)濟效益兼顧，全面推進節(jié)水型社會建設，統(tǒng)籌規(guī)劃水資源，協(xié)調(diào)好“三生”用水，提高水資源利用效率和效益，遏制民勤綠洲生態(tài)系統(tǒng)惡化趨勢，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，達到人與自然和諧共處。
3.2對策措施
3.2.1優(yōu)化和科學實施調(diào)整方案，落實后期治理任務近期治理目標實現(xiàn)后提出了調(diào)整規(guī)劃實施步驟，以調(diào)整后的實施方案為依據(jù)，研究制定新條件下的水資源利用模式及配置方案，認真總結(jié)近期治理經(jīng)驗，盡可能地細化明晰治理目標和實施進度，強化對治理進度、實施效果的跟蹤、監(jiān)測和評估分析，及早發(fā)現(xiàn)問題及時解決，優(yōu)化和科學實施調(diào)整方案，堅定不移地落實后期治理任務，鞏固近期治理成果，防止治理反彈，確保目標任務按時實現(xiàn)。
3.2.2水量水質(zhì)齊抓，開源節(jié)流并舉在解決水量問題的同時不忘齊抓水質(zhì)治理，結(jié)合整個流域的綜合治理，加強水源區(qū)保護，控制污染源，制定水污染防治規(guī)劃，嚴格新建項目污染物排放總量審批，采取污染物總量控制考核和排放收費制度，保護水庫水質(zhì)，逐步改善河流水質(zhì)，遏制水質(zhì)惡化趨勢。尋找新水源，興建新型水利工程，對被視為民勤綠洲的生命工程的紅崖山水庫實施加高擴建工程，增加有效庫容、提高調(diào)節(jié)能力；重視節(jié)流工作，總理曾在視察民勤工作時中提到節(jié)水是關(guān)鍵，開源節(jié)流并舉，科學合理地調(diào)配水資源，利于更好地實現(xiàn)遠期治理目標。
3.2.3落實最嚴格水資源管理制度，深化水權(quán)制度改革按照實行最嚴格水資源管理制度的要求，健全管理措施，完善管理制度，建立水資源管理責任制與考核制，實現(xiàn)責任到位、措施到位，強化取水許可管理、加大水資源費征收力度及執(zhí)法監(jiān)督力度，落實“三水”聯(lián)合調(diào)度制度，對水資源進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度及統(tǒng)一管理；繼續(xù)深入推進水權(quán)制度改革，大力開展水權(quán)交易，積極培育水市場，實行超定額累進加價的階梯式水價管理辦法，充分發(fā)揮價格在水資源配置中的杠桿作用，確保遠期目標如期完成與工程效益早日發(fā)揮。
3.2.4繼續(xù)推進節(jié)水型社會建設民勤綠洲治理的根本措施是節(jié)水型社會的持續(xù)深入建設,關(guān)鍵在于制度建設和體制創(chuàng)新。進一步完善各項制度，增強群眾節(jié)水意識，形成以“總量控制與定額管理”為核心的“政府宏控、市場引調(diào)、民主協(xié)商、公眾參與”的水資源管理機制，大力推行“設施農(nóng)牧業(yè)+特色林果業(yè)”的主體生產(chǎn)模式，破解“結(jié)構(gòu)性缺水”命題，加快水資源配置保障工程建設，完善區(qū)域水資源科學配置工程體系，加大重點治理的資金投入與政策支撐力度，全力推進高效節(jié)水防污型社會建設。
4結(jié)語
關(guān)鍵詞：水資源 市場 問題
一、 在“水權(quán)與水市場”研究中不應自設禁區(qū)
在“水權(quán)與水市場”討論中，許多同志認為，國有水資源的所有權(quán)是絲毫不能改變的，無論是何種情形下的水，其所有權(quán)都是國家的，不能進入市場，人們僅有使用權(quán)而已。
這點反映在許多同志的文章中。如江西省水利廳劉政民認為，在水資源國家所有的體制下，水權(quán)的中心問題只是水資源的使用權(quán)問題。講建立水市場、水資源的交換或者交易，實際上是使用權(quán)的交易，不是所有權(quán)的交易[1]。學者胡鞍鋼、王亞華認為，我國水資源實行國家所有……通常所說的水權(quán)實際上指的是水資源的使用權(quán)，或者說是用水權(quán)[2]。浙江省水利廳張金如認為，由于水資源國家所有的特定性，一般來說，水資源所有權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的。水權(quán)轉(zhuǎn)讓實質(zhì)是轉(zhuǎn)讓水資源使用權(quán)及其派生的權(quán)屬[3]。學者姜文來認為，水資源所有權(quán)永遠屬于國家或集體，這是法律強制的結(jié)果。所以，水資源市場中水資源所有權(quán)是不變的[4]。還可以舉出許多，總之，表述不盡相同，意思大致一樣，即認為水資源屬國家所有，水的所有權(quán)都不能進入市場。
也正是在這自設的前提下，許多同志將眼光投放在水資源使用權(quán)上，要象設置土地使用權(quán)制度那樣來建立水資源使用權(quán)制度，要將取水許可改為水資源使用權(quán)，就成了順理成章自然不過的事?？墒?，在這過程中又忽略了國家已經(jīng)在《民法通則》中將水資源的使用權(quán)從水資源所有權(quán)中分離出來成為水面（域）使用權(quán)這個事實，忽略了取水時水是動產(chǎn)，而在動產(chǎn)上不能設定使用權(quán)這條民法原理，而且這樣的使用權(quán)理論也無法解釋現(xiàn)實中取水者實際處分水的事實（現(xiàn)象），因此，就遇到了難以逾越的障礙。
然而，我們要問，這自設的前提成立嗎？這是問題的癥結(jié)所在?，F(xiàn)實是：計劃經(jīng)濟時代的國有觀念束縛了人們的思想，影響了其對市場經(jīng)濟體制下產(chǎn)權(quán)制度變革和水權(quán)發(fā)育的感知，實際上這是人們畫地為牢，自設禁區(qū)，自己禁錮了自己。
二、水資源的所有權(quán)能否向市場主體轉(zhuǎn)移？
水資源屬國家所有，水的所有權(quán)真的都不能進入市場嗎？答案是否定的。我國的社會主義市場經(jīng)濟體制強烈呼喚著水的所有權(quán)進入市場，其不但需要水資源產(chǎn)權(quán)中的他項權(quán)利——水面（域）使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，更需要在水的所有權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，通過廠商、市場主體追求利益最大化，提高水資源的利用效率，實現(xiàn)資源的較優(yōu)配置，而只要順應客觀需求在制度上稍作安排，水的所有權(quán)就可以進入市場。誠然，《民法通則》第八十一條中有“國家所有的礦藏、水流……不得買賣、出租、抵押或者以其他方式非法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，但這規(guī)定指的是水流（即江河）不得轉(zhuǎn)讓，水流是整體概念，還包含有承載體——土地空間的成分，是從整體上說，法律并未規(guī)定水流（江河）中的水不得轉(zhuǎn)讓。由于自然界的水是可再生資源，因此水流（江河）不得轉(zhuǎn)讓，不等于說水也不得轉(zhuǎn)讓，也就是俗話說的，江河不能賣，不等于河水也不能賣，牛不能賣，不等于牛奶也不能賣，這二者是有根本區(qū)別的，應該容易理解。而且同一條規(guī)定中，對不得轉(zhuǎn)讓的礦藏，也有可由公有單位和公民開采的規(guī)定，單位和公民通過開采即可獲得礦產(chǎn)品（后文有詳細分析），顯然，不得轉(zhuǎn)讓是指整體而言。當然，這規(guī)定也提醒我們?nèi)∷臅r候，必須保證江河不斷流，這也是法律的要求。改革開放以來我國產(chǎn)權(quán)制度的變遷歷史，盡管這過程緩慢，仍然在這方面向我們揭示了光明的前景。
其實，水資源中部分水的所有權(quán)在現(xiàn)實生活中已經(jīng)千百次地實踐著從國家向市場主體轉(zhuǎn)移的過程，黃河沿岸農(nóng)民取水澆地，水經(jīng)農(nóng)民的手“沒了”的事實，無可辯駁地說明了這一點，而且人們也早就接受了商品水的事實。我們現(xiàn)在要做的不過是予以承認并加以理論化，在制度上明確而已。
什么是商品，某種意義上說，商品就是在市場中轉(zhuǎn)移所有權(quán)的物品，所謂商品交換，實質(zhì)上是商品所有權(quán)的交換。所有權(quán)不能轉(zhuǎn)移、交換的是不能稱為商品的，如我國的土地至今未被稱為商品，盡管其使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。承認了商品水，實質(zhì)上就承認了水的所有權(quán)在市場中可以轉(zhuǎn)讓、流通的事實。一方面承認水的所有權(quán)可以轉(zhuǎn)移、交換，另一方面又不敢面對水的所有權(quán)轉(zhuǎn)移、交換的事實，硬要將使用權(quán)分離出來，讓使用權(quán)去進入市場交換，這就是部分同志主張的實際狀況，所以說，那些同志的主張實際上是自相矛盾的。董文虎文章中的這一段話：在水市場中水資源水權(quán)永遠是國家的，不宜使用“買斷”的做法，只有水工程的產(chǎn)權(quán)或水利工程所供之水的水權(quán)可以買斷[5]，最明白不過地反映了這種矛盾狀態(tài)。
按照目前的法律框架，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的水庫、水塘中的水的所有權(quán)屬于集體，連同水庫一起，從理論上說，要進入市場已無障礙，因法律并未禁止，產(chǎn)權(quán)也明晰，依照市場法則進行即可。水資源中的國有部分，進入市場的途徑顯得模糊些，需從制度上作出安排。在這個問題上，提請同志們將眼光稍稍放遠一些，看一看同樣是國有的礦產(chǎn)資源是如何成為企業(yè)的礦石、百姓家中的煤塊，同樣是國有的森林資源是如何成為各種市場主體手中的林木和木材，這之間的轉(zhuǎn)化是如何實現(xiàn)的。常識告訴我們，企業(yè)、百姓、各種市場主體，他們對掌握在自己手中的礦石、煤塊、林木和木材享有最終的處分權(quán)，即是有著實實在在的所有權(quán)的，絕不僅僅是只享有使用權(quán)。經(jīng)過分析與研究，我們發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)、森林這兩種資源的轉(zhuǎn)化是通過二條不同的路徑實現(xiàn)的，國家對這兩種資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)設置了不同的制度。
1986年頒布的《民法通則》對我國的產(chǎn)權(quán)制度作了一些原則性的規(guī)定，對形態(tài)為不動產(chǎn)的國有資源如土地、森林、水面、礦藏等設定了使用權(quán)制度，從此便拉開了我國產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕。雖則上演在中華大地上的這出波瀾壯闊的劇目演繹得讓人感到沉重，仍在艱難而又頑強地進行著。
先從礦產(chǎn)資源談起?！兜V產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：礦產(chǎn)資源屬于國家所有?！睹穹ㄍ▌t》第八十一條規(guī)定：國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護它的使用、收益的權(quán)利；使用單位有管理、保護、合理利用的義務。國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖。國家保護合法的采礦權(quán)。
根據(jù)以上規(guī)定，全民所有制單位和集體所有制單位以及公民依照法定的程序可以取得礦產(chǎn)資源使用權(quán)，即采礦權(quán)，也有人稱之為礦山使用權(quán)。這時候，權(quán)利主體得到的是礦產(chǎn)資源使用權(quán)（采礦權(quán)），不是礦產(chǎn)資源本身。爾后，礦產(chǎn)資源使用權(quán)（采礦權(quán)）權(quán)利主體行使使用權(quán)（采礦權(quán)），即開采礦山后得到礦產(chǎn)品，礦產(chǎn)品作為權(quán)利主體行使使用權(quán)（采礦權(quán)）后得到的收益，為權(quán)利主體所有而發(fā)生所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。這樣，國有的礦產(chǎn)資源便通過礦產(chǎn)資源使用權(quán)（采礦權(quán)）權(quán)利主體行使使用權(quán)（采礦權(quán)）后獲得收益而轉(zhuǎn)化為權(quán)利主體所有的礦產(chǎn)品，由此進入了市場，繼而經(jīng)過市場交換，最后成為工廠里煉鐵的礦石、百姓家燒飯的煤，完成了國有礦產(chǎn)資源中礦產(chǎn)品所有權(quán)向市場主體轉(zhuǎn)移的過程，實現(xiàn)了國有礦產(chǎn)資源的價值。市場主體為此付出了向國家繳納采礦權(quán)使用費、采礦權(quán)價款、資源稅、礦產(chǎn)資源補償費等代價。
國有水資源中部分水的所有權(quán)是否也可以參照上述方式向市場主體轉(zhuǎn)移呢？《民法通則》第八十一條對國有水資源也設定了使用權(quán)制度，將水資源所有權(quán)中的水資源使用權(quán)分離出來成為水面（域）使用權(quán)。能不能把水的取得看成使用水面（域）的收益呢？由于使用水面（域）與水的取得之間沒有上述行使采礦權(quán)與得到礦產(chǎn)品之間的那種必然的邏輯聯(lián)系，而且取水與使用水面（域）之間存在極大的差異性，實際上是二類不同性質(zhì)的用水，顯然行不通，因此，國家又設置了取水許可制度，將使用水面（域）與取水這二類不同性質(zhì)的用水區(qū)別處置。
目前，在推進水資源使用權(quán)制度的改革方面仍大有用武之地，我們對于水資源使用權(quán)的關(guān)注應該從這方面用心。水面（域）使用權(quán)，不但應該在《水法》中加以明確，還需要根據(jù)不同的使用方式對其加以擴展，將其擴展成水運權(quán)（包括航運權(quán)、竹木流放權(quán)）、漁業(yè)權(quán)（養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)，《漁業(yè)法》已作規(guī)定）、水能權(quán)（發(fā)電權(quán)）等，并在此基礎上參照土地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度制定上述權(quán)利和承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，以滿足生產(chǎn)、生活需要，滿足市場經(jīng)濟中產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，發(fā)揮水資源的效益。2001年10月頒布的《中華人民共和國海域使用管理法》中關(guān)于海域使用權(quán)的規(guī)定與水面（域）使用權(quán)何其相似乃耳，對有關(guān)水面（域）使用權(quán)的立法來說，不啻是一個絕妙的參照體
至于取水方面，就需要考慮采取什么改革措施來實現(xiàn)國有水資源中部分水的所有權(quán)向市場主體轉(zhuǎn)移的問題。國有森林資源最后轉(zhuǎn)化為各種市場主體手中的林木和木材的事實，給我們提供了最好的樣板。當然，我們還可作另一種設想，即是將取水作為水面（域）使用權(quán)的一種特殊表現(xiàn)形式，那么，行使水面（域）使用權(quán)（即取水）后得到的水作為行使使用權(quán)的收益為取水者所得，水的所有權(quán)也就從國家向取水者轉(zhuǎn)移了，就如同采礦權(quán)權(quán)利主體行使采礦權(quán)后得到礦產(chǎn)品那樣，水的所有權(quán)也就可以通過這樣的途徑進入市場。余下的問題是：把取水作為使用水面的特殊形式在理論上能否說通，能否作出正確、圓滿的表述。如果真能作出完滿解釋的話，這倒不失為一種好的選擇，有賴同志們開動腦筋，發(fā)揮智慧。不過，無論通過哪一種選擇，最后實現(xiàn)的目的仍然是讓水的所有權(quán)進入市場，盡量減少束縛，滿足市場經(jīng)濟中產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，并非如許多同志說的那樣是使用權(quán)的交易。 三、國有水資源中部分水的所有權(quán)如何向市場主體轉(zhuǎn)移？
《森林法》第三條規(guī)定：森林資源屬于全民所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。同樣地，國家在《民法通則》第八十一條中對森林資源也設定了使用權(quán)制度。根據(jù)這條規(guī)定，全民所有制單位和集體所有制單位依法對國家所有的森林享有使用權(quán)，享有使用、收益的權(quán)利，負有管理、保護、合理利用的義務，森林的所有權(quán)仍屬于國家；公民、集體依法享有對集體所有的或國家所有由集體使用的森林的承包經(jīng)營權(quán)?，F(xiàn)實中權(quán)利主體通過行使森林使用權(quán)而獲得部分林木、木材的所有權(quán)應是題中應有之義，不過，從這規(guī)定本身，還看不出國有森林中的林木所有權(quán)如何向市場主體轉(zhuǎn)移。
1998年修訂《森林法》時，國家在產(chǎn)權(quán)制度改革方面邁出了極為關(guān)鍵的一步，盡管未在現(xiàn)行自然資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新中引起轟動，但對其所昭示的方向和意義怎么評價都不為過?？梢哉f，其開創(chuàng)了國有自然資源直接向市場主體轉(zhuǎn)讓的先河。
請看修改后的《森林法》第十五條規(guī)定：下列森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地：
㈠ 用材林、經(jīng)濟林、薪炭林；
㈡ 用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的林地使用權(quán)；
㈢ 用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)；
㈣ 國務院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)。
依照前款規(guī)定轉(zhuǎn)讓、作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件的，已經(jīng)取得的林木采伐許可證可以同時轉(zhuǎn)讓，同時轉(zhuǎn)讓雙方都必須遵守本法關(guān)于森林、林木采伐和更新造林的規(guī)定。
除本條第一款規(guī)定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。
具體辦法由國務院規(guī)定。
根據(jù)以上規(guī)定，國有的、集體的森林資源5類森林中的3類森林、林木和林地使用權(quán)，在不得將林地改為非林地的條件下可以依法轉(zhuǎn)讓（注意：這里規(guī)定的3類森林可以依法轉(zhuǎn)讓，顯然指的是森林所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓），也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件；與此同時，已經(jīng)取得的林木采伐許可證也可以轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓的雙方都必須遵守關(guān)于森林、林木采伐和更新造林的規(guī)定。
在這條規(guī)定里，法律并未對轉(zhuǎn)讓對象作出限制，這就明白無誤地告訴我們，國有森林資源中3類森林的所有權(quán)可以向市場主體轉(zhuǎn)移。這個事實以最權(quán)威的方式向人們證明“公有資源（或稀缺資源），其所有權(quán)和使用權(quán)必然是分離的”觀點是錯誤的，同時也向人們證明了國有自然資源的所有權(quán)也并不是絕對不能進入市場。既然在國有森林資源中可以實現(xiàn)的事，為什么不能在國有的水資源中實現(xiàn)呢？答案顯然是肯定的。因此，我們完全可以效仿《森林法》，順應客觀需求在《水法》中作出水資源中部份水體可以依法轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，那么，許多問題就迎刃而解了?！叭掖濉闭f過一個故事：放下即實地。用來比喻，甚為貼切。
在具體操作中，可以與現(xiàn)行的取水許可制度結(jié)合共同運作?，F(xiàn)實中，社會成員根據(jù)國家關(guān)于取水許可的規(guī)定，在取用著國家的水資源，消耗著國家的水資源，如灌溉、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水、工業(yè)供水等行業(yè)，也就是在事實上處分著國家許可其取用的水——在這過程中分明存在著水的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，只是國有水資源中的部分水的所有權(quán)是在哪個環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，成為市場主體的水的所有權(quán)，不明朗。從目前來看，似乎是繳交了水資源費、取水后，取水者就取得了水的所有權(quán)，取水者就可以占有、使用、收益和處分所取得的水了，因此，轉(zhuǎn)讓制度的設置就應該在這一環(huán)節(jié)考慮，使國家所有的水資源有償成為取水者所有的水。
在水資源有償轉(zhuǎn)讓方面，可參照國有礦產(chǎn)資源、森林資源有償利用的收費（稅）辦法，確定水資源有償轉(zhuǎn)讓的稅、費制度?，F(xiàn)行的水資源費制度存在著明顯的缺陷，需對其作修正、完善工作，屬何性質(zhì)，應該明確，征收范圍更應從全國統(tǒng)籌考慮。張范認為，《水法》規(guī)定水資源屬于國家所有，而現(xiàn)行的水資源費是地方政府征收，不納入中央收入，也就是說，水資源費不是水資源真正產(chǎn)權(quán)的價值補償[6]。此說不無道理。
汪怒誠部長認為，資源水價是水價組成中最重要、最活躍的部分[7]。這個結(jié)論產(chǎn)生于水資源的可持續(xù)利用和社會公平原則的內(nèi)在要求。為更好地體現(xiàn)這一點，可參考臺灣地區(qū)水資源局“考量包括豐水期、枯水期等時間因素，北中南三地的地區(qū)因素，地面水和地下水的取水水源及公共給水、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、水力發(fā)電的用水標的等因素，配合不同水源的不同的外部成本，研擬出適當水權(quán)費率”的辦法[8]，制定我國的水資源費率，因時、因地、因量而異征收，并根據(jù)地方財力確定中央、地方分成辦法。關(guān)于水資源的法律制度，臺灣地區(qū)與大陸不同，其在所謂《水利法》中直接規(guī)定了“水權(quán)”的定義，規(guī)定“水權(quán)”是指“依法對于地面水或地下水取得使用或收益之權(quán)”，亦未設置水面（域）使用權(quán)制度，不過，其制訂水權(quán)費率的辦法值得借鑒。
四、結(jié)語
以上圍繞著回答國有水資源中部分水的所有權(quán)能否進入市場的問題，對我國水資源產(chǎn)權(quán)制度（內(nèi)容可參閱本人《試論我國的水資源產(chǎn)權(quán)制度》）中各項權(quán)利的市場準入和制度創(chuàng)新問題作了粗略的素描。這是在不突破現(xiàn)有法律框架情況下的難度較小、成本較低的舉措。若要突破，另當別論?？偟目磥?，集體所有的水體的轉(zhuǎn)讓已無障礙；國有的水資源的轉(zhuǎn)讓制度呼之欲出；國有水面（域）使用權(quán)及承包經(jīng)營權(quán)有待擴展成水運權(quán)、漁業(yè)權(quán)、水能權(quán)等，其流轉(zhuǎn)制度亦有待參照土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)辦法制定。由于我國的市場經(jīng)濟體制還處于轉(zhuǎn)型期，水權(quán)的發(fā)育亦僅處于初級階段，人們對它的認識尚為膚淺，因此，還有待每一位社會實踐的參與者破除迷信，解放思想，探索社會主義市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)律，總結(jié)改革實踐中發(fā)生、發(fā)現(xiàn)的新事物、新視角、新觀點、新理論，并加以提升，以促進水利事業(yè)蓬勃向前發(fā)展，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和社會進步。
參考文獻
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（中經(jīng)評論·北京）2007年6月，國家環(huán)?？偩謱S河、長江等四大流域的污染調(diào)查得出了驚人結(jié)論：四大流域的整體污染現(xiàn)狀已成為常態(tài)；同時，重點監(jiān)控的9個大湖泊中整體水質(zhì)為V類和劣V類水質(zhì)的就達7個。V類水已不能和人體接觸，劣V類水更是喪失基本生態(tài)功能，甚至不能用作農(nóng)業(yè)用水。如何合理利用保護水資源，促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，成為構(gòu)建資源節(jié)約型社會的一個急需解決的重要課題。
一、流域性水資源管理困境
流域污染的常態(tài)性已經(jīng)基本確定，水污染正伴隨工業(yè)化的高速推進從支流向干流、從城市向農(nóng)村不斷蔓延發(fā)展。那么，為什么污染狀況沒有隨著近年來持續(xù)的治理行動而有所好轉(zhuǎn)呢?
（一）水資源的公共產(chǎn)品特性
水資源是公共資源，其產(chǎn)權(quán)常具有模糊性。流域內(nèi)的每個團體或個人都難以具備界定明確的權(quán)力去維持流域環(huán)境不受污染和可持續(xù)利用。巴澤爾指出，當產(chǎn)權(quán)無法充分界定時，部分有價值的產(chǎn)權(quán)總是存在于公共領(lǐng)域，對公共領(lǐng)域中存在的可被攫取的資產(chǎn)價值將導致人們的尋租行為。當生產(chǎn)和消費行為帶來水資源污染時，其污染成本由全社會共同承擔，而產(chǎn)生的收益由排放者獨自占有；而且水資源污染給排放者自身所帶來的損失遠遠小于污染治理成本，從個人理性的角度出發(fā)，排放者沒有治理污染的動機，從而必然導致對水資源的過度污染和使用，治理產(chǎn)品的提供不足，這就是但丁所言的公共領(lǐng)地的悲劇。
（二）市場失靈下的政府解決思路
解決水資源過度使用和污染的一個方法是根據(jù)科斯定理，將外部性內(nèi)在化，即明晰資源產(chǎn)權(quán)，由排污者和受害者雙方討價還價解決污染問題。然而，公共資源產(chǎn)權(quán)的界定首先是非常困難的。即使能夠界定，成本也是高昂的。當產(chǎn)權(quán)界定清楚后，確定污染賠償?shù)挠憙r還價過程本身也將增大交易成本，當涉及人數(shù)眾多時，“搭便車”現(xiàn)象將發(fā)生，從而導致市場機制的失靈。即使采用民主投票方式確定污染的價格，根據(jù)阿羅不可能定理，也難以產(chǎn)生滿意的投票結(jié)果。因此，單純通過市場機制來解決水資源污染問題必然導致市場失靈。當市場失靈時，避免公地悲劇就需要依賴于代表公共利益的政府，通過政府的管制來保護水資源。政府常采取的策略是排污收費、直接管制、排污消減補貼，這些措施的強制執(zhí)行將有效減少市場討價還價的交易費用和效率低下狀況，從而提高水資源保護效率。
（三）政府失靈
市場失靈條件下通過政府管制是不是就能有效解決水資源過度使用和污染的問題呢?政府作為國家權(quán)利的執(zhí)行機構(gòu)，并不是抽象的存在，而是由不同利益和目的的部門和人群組成的集合。由于水資源的效益涉及農(nóng)業(yè)灌溉、水力發(fā)電、水路運輸、地下水勘探與開采等部門的利益，水資源管理實際上由水利、電力、交通、城建、地礦、農(nóng)業(yè)等14個不同或相同級別的局、部以及流域各省市區(qū)水行政管理部門共同負責。這些政府部門的行為主體和市場中的經(jīng)濟人一樣也要受到自身權(quán)利、職位和相關(guān)物質(zhì)利益的驅(qū)動，謀求個人效用最大化。根據(jù)公共選擇理論，這時必然出現(xiàn)多數(shù)獲利集團的個人邊際利益大于社會邊際利益，或個人成本小于社會邊際成本的結(jié)果，從而導致公共目標的偏離，最終導致“政府的失靈”，從而在我國出現(xiàn)水資源管理“多龍治水”、“政出多門”的管理格局?！肮芩吹牟还芄┧?，管供水的不管治污，管治污的不管回用”，地方政府以本地利益為導向，采用寬松的排污管制措施促進當?shù)赝顿Y和GDP增長；流域上游沒有足夠的動機和激勵去減少不合理產(chǎn)業(yè)布局，常常為了增加GDP而引入高污染、高水耗的項目，導致水資源從源頭就被污染。在此情況下，水資源的保護重任就只能依賴于環(huán)保部門的嚴格立法和執(zhí)法。實際情況又怎樣呢?國家環(huán)保總局近期檢查的11個省份的126個工業(yè)園區(qū)，有110個存在環(huán)境違法問題；在抽查的城鎮(zhèn)污水處理廠中，超過一半運轉(zhuǎn)不正?；蛲＿\，四成以上被查企業(yè)存在環(huán)境違法行為。因此，僅僅依賴環(huán)保部門是不可能實現(xiàn)對水資源的有效保護的
四）政府監(jiān)管困難
即使不存在政府失靈，政府也將面臨信息不對稱和隱的監(jiān)管困境。企業(yè)排污是私人信息，環(huán)境保護部門不可能每天24小時監(jiān)督全國的所有排污者的排污狀況，這必然導致一些排污者利用沒有監(jiān)督的空檔增大排污。同時，當采用矯正性稅收對污染排放量征稅時，稅率往往難以確定，稅率過高，成本轉(zhuǎn)嫁給消費者，造成消費者福利損失；當采用使用量、排放量、排放物含量標準時，若排污權(quán)數(shù)量過大，會使區(qū)域內(nèi)污染物的排放量超過環(huán)境容量；數(shù)量過小，排污成本超過社會經(jīng)濟技術(shù)承受能力，嚴重影響生產(chǎn)和生活，甚至會導致非法排污或偷排。
（五）政府失靈下的市場失靈
當政府失靈時，水資源的污染問題該如何解決?會不會求助于市場?在我國，受計劃經(jīng)濟體制的影響，長期以來人們?nèi)狈λY源經(jīng)濟產(chǎn)品屬性的認識，供水作為政府提供的基本福利，供水水價不能有效體現(xiàn)水資源的全部價值構(gòu)成，最多只能補償生產(chǎn)經(jīng)營成本，而不能體現(xiàn)資源水價（即水資源費或水權(quán)費）和環(huán)境水價（即水資源處理費）。因此，水資源的價格遠遠背離了水資源的價值構(gòu)成，從而依賴市場價格機制不能有效調(diào)節(jié)水資源的使用和保護。許多冶污企業(yè)建起了先進的生產(chǎn)線，卻處于閑置狀態(tài)。因此，在政府失靈的情況下，我國的水資源市場也表現(xiàn)為失靈狀態(tài)。當水資源的市場失靈和政府失靈同時存在時，此時應該求助于誰，應該采用怎樣的管理機制來有效解決水資源的過度使用和污染問題呢?
二、水資源的有效管理機制
對于水資源市場失靈和政府失靈的雙重管理困境，必須系統(tǒng)設計水資源管理機制，從制度、文化、領(lǐng)導力、執(zhí)行力等方面著力，建立一個強有力的水資源管理體系，避免“多龍冶水”的割裂格局。
（一）構(gòu)建以流域為核心的水資源一體化管理模式
目前的流域、部門和行政區(qū)域三結(jié)合的水資源管理體制導致各部門?；诓块T利益、地區(qū)利益，而不是自覺地從全流域和全社會的可持續(xù)發(fā)展角度來使用水資源。因此，建立一個統(tǒng)一的管理權(quán)威對水資源實施一體化的全面管理就顯得尤為重要。一體化管理的途徑一是按照行政區(qū)域劃分，以行政轄區(qū)為基本單元的開發(fā)模式；二是由一個單獨的部門統(tǒng)籌、管理全國的水資源。地方政府維護公共資源的出發(fā)點是地區(qū)利益，出于這種目的，上游城市必然不是從全流域的經(jīng)濟發(fā)展出發(fā)來配置水資源，分割管理狀態(tài)依然難以改變。縱觀法國、英國、荷蘭等國的水資源管理體制，最突出的一點是由一個部門統(tǒng)籌管理。如英國環(huán)保局一管到底，不設水利部，水管理直接進入市場，政府只是宏觀調(diào)控。同時，對于跨省、跨地區(qū)的大江大河統(tǒng)籌采用以流域為單元的水質(zhì)與水量統(tǒng)一管理模式。法國按大流域分設了幾個水務局，荷蘭以流域為單元設立水董事會，由水法賦予權(quán)力，依法管理水量水質(zhì)。借鑒各國的成功經(jīng)驗，我國有必要建立一個單獨的政府部門統(tǒng)籌負責全國所有水資源的取水、排水、供水、節(jié)水、防洪、防澇、治污、灌溉、污水回用等事務，實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)度、運營和監(jiān)督治理。同時，該管理部門內(nèi)部按照流域設立不同的分支機構(gòu)，統(tǒng)一管理流域內(nèi)的水量和水質(zhì)，從而避免各部門相互爭權(quán)、推諉、扯皮，緩解政府失靈的狀況。
（二）政府管制下的市場交易機制
一體化的水資源管理機制使具有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督控制權(quán)的權(quán)威管理部門通過計劃、命令、協(xié)調(diào)等方式實現(xiàn)對資源的統(tǒng)一配置。但通過指令性計劃來配置資源的計劃經(jīng)濟形式，由于決策者的有限理性和信息不對稱，常常導致資源配置的低效率。在此情況下，引入市場機制，通過政府管制和市場機制的雙重結(jié)合可提高水資源的配置效率。即，政府首先制訂相關(guān)政策、法規(guī)，然后水資源使用者再根據(jù)自身利益在可供交易的市場中進行使用量、排污量的抉擇。這些市場化交易機制包括：市場化的水價體系、排污權(quán)交易和流域水資源補償制度等方式。轉(zhuǎn)
（1）市場化的水價體系。目前的福利型水價體系無法激發(fā)使用者和排污者內(nèi)在的節(jié)約和創(chuàng)新思想，冶污企業(yè)由于長期虧損也沒有冶污的積極性。國外經(jīng)驗表明，利用市場定價原則，發(fā)揮價格杠桿作用，能夠達到合理使用水資源的目的。因此，我國需要建立和完善市場化的水價體系，通過市場定價機制，在國家宏觀調(diào)控下按照水資源的用途、地區(qū)等因素制訂靈活多樣的交易價格，通過買賣雙方的自主談判實現(xiàn)市場化水價體系的正常運行。
（2）排污權(quán)交易。排污權(quán)交易是指政府根據(jù)流域的承載能力規(guī)定污染物排放總量，企業(yè)按照市場價格向政府購買排污權(quán)，包括排放污染物的種類和數(shù)量、排放地點和方式、有效時間等，這是排污權(quán)交易的一級市場（政府一排污者）；如果企業(yè)減少排污，購買的排污權(quán)得到節(jié)省，可在市場上售出排污權(quán)而獲利，這就是排污權(quán)交易的二級市場（排污者一排污者）。這種市場化運作機制可以調(diào)動企業(yè)治污積極性，使其可以選擇更有利于自身發(fā)展的方式主動減排。
（3）流域水資源補償機制。在流域中，上下游地理位置的不同使上游擁有使用權(quán)的優(yōu)勢地位。如果上游用水過多或者排污過多就意味著下游水資源生態(tài)環(huán)境的惡化。為了使下游的水資源滿足自身經(jīng)濟發(fā)展和人們生活用水的需要，下游需要提供一種補償機制彌補上游節(jié)約用水、減少排污的機會成本，從而激勵上游保護水資源。
（三）節(jié)水文化的建立
水資源一體化管理體制和市場交易機制僅僅是從“拉”的角度運用經(jīng)濟、行政手段來引導人們的行為，而不是人們發(fā)自內(nèi)心的自愿“推”動水資源的保護。但是，公眾的監(jiān)督參與更能克服信息不對稱和隱帶來的監(jiān)管困境，怎樣形成公眾參與的節(jié)水文化呢?首先，要尊重價值規(guī)律，將水價調(diào)至真正體現(xiàn)其價值的價格水平上，使人們意識到水的寶貴，這是樹立節(jié)水文化的根本之舉。其次，文化的建立常取決于支持這種文化的領(lǐng)導權(quán)威和倡導者，節(jié)水文化在我國現(xiàn)階段是～種全民節(jié)水文化，不可能依賴于某個公益組織，而必須依賴于政府的推動，應把水資源保護作為政府業(yè)績考核、干部選拔和獎懲的重要依據(jù)，使官員成為全社會節(jié)約用水的倡導者、領(lǐng)導者和監(jiān)督者，使政府成為節(jié)水文化的主導者。再次，提供公眾參與水資源保護的途徑，包含預案參與、過程參與、末端參與、行為參與和信息完全公開機制。最后，增強全民族的水資源憂患意識和節(jié)約意識，培育節(jié)約用水的社會風尚。
三、水資源管理機制的實施要點
水資源管理機制是一個龐大、復雜的系統(tǒng)工程，在建設過程中需要科學的處理好以下矛盾。
（一）處理好水資源管理機構(gòu)和地方政府之間的關(guān)系
流域水資源一體化管理機制將改變現(xiàn)有管理體制和利益格局，在改革中要妥善調(diào)整各部門的分工、人員；其次，水資源管理總部、流域水資源管理分部也將與各地方政府部門發(fā)生相關(guān)業(yè)務往來，彼此之間如何分工、合作、協(xié)調(diào)等都是需要解決的關(guān)鍵事項。
（二）處理好政府宏觀管理和市場交易之間的關(guān)系
水資源管理機制是通過制訂政策、法律、法規(guī)等實現(xiàn)水資源的宏躕調(diào)控：依賴于市場化的價格交易機制自主實現(xiàn)資源的有效配置。這就要求明確政府的權(quán)力范圍和市場的作用范圍，避免政府權(quán)力過大壓抑市場的積極性；同時，又要避免政府權(quán)力過小，難以干涉市場不合理的交易活動。
（三）處理好上中下游水資源分配的關(guān)系
流域一體化管理體制直接關(guān)系到上中下游的水資源權(quán)力和經(jīng)濟利益，這就需要解決好以下關(guān)系：（1）上中下游合理分配水量，可以按照地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟成長能力為基本指標；（2）合理確定流量控制關(guān)系，合理調(diào)節(jié)各區(qū)段對水資源的利用時差；（3）合理確定利益分割比例；（4）合理確定水資源污染成本分擔原則，可依照“誰污染，誰冶理”和預留“污染治理費用”的原則進行。
（四）處理好流域區(qū)與非流域區(qū)水資源使用的關(guān)系
水資源不僅是本流域的資源，同時還是整個國家的戰(zhàn)略資源。流域水資源的配置不僅要考慮本流域的經(jīng)濟生活環(huán)保發(fā)展需要，還要結(jié)合國家的整體戰(zhàn)略部署，處理好流域區(qū)和非流域區(qū)水資源調(diào)用量、使用效率、使用時段等關(guān)系。
（五）處理好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水的關(guān)系
工業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟收益高于農(nóng)業(yè)和公益事業(yè)，因而工業(yè)企業(yè)的水資源價格承受能力也更大。在建立水資源市場交易機制時，要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和維系生態(tài)平衡對水的基本需求，防止無序競爭對農(nóng)業(yè)和公益事業(yè)產(chǎn)生破壞作用。
葉爾羌河灌區(qū)是新疆最大一片綠洲，也是我國四大灌區(qū)之一。灌區(qū)農(nóng)業(yè)完全依靠于澆灌，沒有澆灌就沒有農(nóng)業(yè)，所以澆灌是綠洲經(jīng)濟的生命線。由于自然地理條件所限，該流域地表水資源的時空分布不均，春旱夏洪。地表水作為農(nóng)業(yè)和生態(tài)的主要澆灌用水外，在枯水期地下水是彌補地表水不足的可靠水源。在保持灌區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中，流域管理局堅持科學發(fā)展觀，在長期的水資源優(yōu)化配置中，結(jié)合流域自然地理、水資源量和質(zhì)的客觀屬性，就地表水和地下水的優(yōu)化調(diào)度進行有效的探索。
一、基本情況
葉爾羌河是塔里木河的源流，綠洲是我國四大灌區(qū)之一，灌區(qū)處在塔克拉瑪干沙漠和布谷里、托克拉克沙漠的挾持中，呈帶狀分布，灌區(qū)長400km，寬40－80km，為典型“走廊綠洲”，是新疆境內(nèi)最大一片綠洲。灌區(qū)光熱資源充足，干旱少雨，蒸發(fā)強烈，具有典型的內(nèi)陸干旱氣候特征，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依靠于澆灌，沒有澆灌就沒有農(nóng)業(yè)。灌區(qū)現(xiàn)有澆灌面積660萬畝，人口180萬人。渠系是灌區(qū)最主要輸水設施，目前4級渠道總長27372km，防滲渠道總長5734km，傳統(tǒng)的土渠輸水滲漏損失量大，目前灌區(qū)渠系水利用系數(shù)僅為0.45左右，地表水資源利用率低。
(一)水資源概況
葉爾羌河水系含葉爾羌河、提孜那甫河、柯克亞河和烏魯克河，其中葉爾羌河最大，提孜那甫河次之，柯克亞河和烏魯克河均為年徑流不足1×108m3的小河。葉爾羌河多年平均徑流量為65.48×108m3，占流域總徑流量的87％。灌區(qū)地下水資源量約40.0×108m3，埋藏深度沿地形梯度遞減，礦化度卻呈遞增趨向，在缺水季節(jié)分區(qū)適量開采地下水是補充地表水不足的有效方法。
(二)時空供需水差異大
葉爾羌河春季3～5月水量僅為年徑流量的7.0％，6～9月水量占年徑流量的80％。而春季灌區(qū)農(nóng)業(yè)、林業(yè)的需水量占全年需水量的35％左右，河川徑流時空分布不均致使春季供需水矛盾十分突出。目前灌區(qū)雖有平原水庫進行調(diào)節(jié)，使春旱得到一定的緩解，但仍缺15～20％的水量，為滿足農(nóng)業(yè)澆灌需水，一方面優(yōu)化地表水的配置，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和種植結(jié)構(gòu)，另一方面開采地下水增加可供水量，春季是地下水的最大利用期。
夏季澆灌用水供需得以緩解，但是農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)供水的分爭凸現(xiàn)，首先在不同保證率水情條件下，按既定指標下放塔里木河生態(tài)水量及下游灌區(qū)的額定配水，還要考慮下游平原水庫的蓄水量和生態(tài)林的環(huán)保水量，這一階段地表水的優(yōu)化調(diào)度顯得尤為重要。
冬季農(nóng)業(yè)澆灌用水減少，此時是上游平原水庫的蓄水期，同時也要配置一定的人工林地澆灌用水，來保護生態(tài)農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。
二、水資源優(yōu)化配置
河川徑流在配置澆灌用水的同時也要考慮葉爾羌河下游生態(tài)需水又要保證向塔里木河下放指令性的生態(tài)水，只有落實統(tǒng)一的澆灌制度，執(zhí)行既定的配水指標，才可以兼顧灌區(qū)自身的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護。為有效利用水資源，只在汛期河道輸水外，其余時期采用渠道輸水以減少損失，堅持科學發(fā)展觀，優(yōu)化整合地表水、地下水的資源效益，灌區(qū)農(nóng)業(yè)才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。
葉爾羌河灌區(qū)面積大，地形、氣候、土壤的物理和化學性質(zhì)、地下水埋深及礦化度等自然條件不同，探究時將灌區(qū)分為三個子灌區(qū)摘要：即山前平原區(qū)、中游平原區(qū)、下游平原區(qū)。
(一)山前平原區(qū)
該區(qū)位于葉爾羌河和提孜那甫河沖積扇溢出帶以上，地形坡度較大，一般為1/200～1/600，海拔1500～1200m，巖相粒徑較大，地下水徑流條件好，埋藏深度3～8m，礦化度低于1g/L。在保障山前坡地植被的生存需水和下游地下水補給狀況下，地下水利用適合小集中、大分散的開采方式，此區(qū)為地下水控制開采區(qū)。
根據(jù)氣候和地理特征，結(jié)合地表水時空情況，該區(qū)采取穩(wěn)糧促棉、發(fā)展畜牧業(yè)和擴大特色林果業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；在種植結(jié)構(gòu)上以小麥為主適當控制棉花種植和擴大復播面積的策略，利用作物需水時差配置地表水。結(jié)合區(qū)域特性和灌排渠系較完善特征，澆灌以地表水為主，地下水作為補充水源，在溢出帶四周集中進行地下水開發(fā)，控制地下水位，在地下水埋深較大區(qū)域，分散開采地下水，解決時段性缺水新問題。
(二)下游平原區(qū)
該區(qū)從巴楚縣阿拉根鄉(xiāng)至圖木舒克墾區(qū)，地形坡度1/1500～1/4000，海拔1170～1110m。地下水埋深1～1.5m，礦化度4～8g/L。該區(qū)澆灌在充分利用夏季洪水同時分散開采礦化度較低的地下水，利用地下水開采控制地下水位和解決供需水矛盾，夏洪期利用地表水漫灌的形式達到洗鹽沖堿改良土壤的目的。該區(qū)排灌系統(tǒng)完善，關(guān)鍵是控制地下水位，防治土壤鹽漬化。
根據(jù)地表水時空情況，該區(qū)采取穩(wěn)棉促糧、發(fā)展畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；在種植結(jié)構(gòu)上，以棉花為主適當控制小麥種植和擴大玉米播種面積，利用作物需水時差充分利用地表水。在地表水和地下水的配置上，地表水稍大于地下水。在地下水水質(zhì)較好區(qū)域，采用節(jié)水澆灌技術(shù)，發(fā)展特色林果業(yè)和設施農(nóng)業(yè)，利用荒漠面積大的特征發(fā)展畜牧業(yè)。
(三)中游平原區(qū)
上述兩區(qū)間為中游平原區(qū)，該區(qū)地形坡度1/600～1/1500，海拔1200～1150m，巖相為細沙和粉沙，地下水水質(zhì)較好，埋藏深2～3m，礦化度1～2g/L。此區(qū)地域面積大，土壤肥力強，渠系配套完善，井網(wǎng)密度合理，中小型平原水庫較多，是灌區(qū)重要經(jīng)濟帶，也是地表水、地下水配置優(yōu)化的重點區(qū)域。該區(qū)是地表水常年受益區(qū)，在農(nóng)作物生長需水季節(jié)，核定配額的地表水不能滿足澆灌用水需求時，地下水開發(fā)占有一定的比例，地下水開發(fā)采用集中和分散相結(jié)合的開采方式，但要控制開采總量，此區(qū)為地下水調(diào)蓄區(qū)，在防治土壤鹽漬化上要灌排結(jié)合，重點完善排灌設施，控制地下水位。
該區(qū)采取穩(wěn)糧穩(wěn)棉、擴大復播玉米和特色林果業(yè)的種植面積，大力發(fā)展設施農(nóng)業(yè)和鼓勵農(nóng)民利用秸稈開展畜禽養(yǎng)殖業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；在種植結(jié)構(gòu)上，提倡糧棉、棉果、糧果套種，推廣大棚果蔬業(yè)和經(jīng)濟作物的種植，充分發(fā)揮地表水和地下水的資源互補功能。
該區(qū)由于種植結(jié)構(gòu)和種植面積的客觀實際，春秋季節(jié)地下水開采量最大，一般春季大于秋季；7－8月在控制地下水位埋深或解決區(qū)域性缺水時適量開采地下水，冬季地表水基本被該區(qū)平原水庫所接納。
三、存在新問題
灌區(qū)澆灌歷史悠久，由于歷史的原因，灌區(qū)經(jīng)濟單一落后，基礎設施底子薄，水資源利用率低，主要表現(xiàn)在摘要：1.干、支、斗、農(nóng)4級渠道防滲長度只占渠道總長的21％，渠系水利用系數(shù)只有0.45左右；2、單位面積澆灌水量高，澆灌定額平均600m3／畝；3、流域缺少山區(qū)控制型工程，平原水庫水資源耗損大。加之人們的節(jié)水意識淡薄、水資源管理機制不盡完善和供水配套設施維護管理不善等諸多原因。
四、結(jié)論
南陽市東部崗丘區(qū)位于唐河以東、三夾河以北，伏牛山余脈以南，涉及方城、社旗、唐河三縣24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地面積2761km2，耕地211.83萬畝，人口114.75萬人，俗稱“東大崗”。
東大崗處于山地與平原的丘陵壟崗過渡帶，長江、淮河流域分界線，南陽盆地與黃、淮海流域分界線，桐柏、伏牛山脈分界線，又是盆地的東北風口，“四界一口”的地理位置，自然災害頻繁，洪澇、干旱、風、雹災年發(fā)生，甚至一年幾次。近年來，東大崗區(qū)域的自然災害以旱災最為頻繁和嚴重。
1.1水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及存在問題
根據(jù)2002年底統(tǒng)計，東大崗區(qū)域現(xiàn)在中型水庫1座，小型水庫56座，機電井2958眼，提灌站24座，堰塘壩1296處，可供水量1.953億m3，其中地下水6080萬m3，地表水13450萬m3。
東大崗區(qū)域現(xiàn)狀水利開發(fā)利用存在問題：
1.1.1水利工程基礎設施薄弱，水資源開發(fā)利用率低。現(xiàn)有工程2002年利用水資源量占總資源量的33%，占可利用量的39%，且工程老化失修嚴重，配套面積少，遺留大，標準低，就渠道防滲而言，幾乎全為土渠，無防滲措施。水庫均存在不同程度病害，提灌站嚴重損壞，完好率不到10%。
1.1.2水資源時空分布不均，開發(fā)利用不平衡。由于汛期水量占全年68%以上，而枯水期較少，工程性缺水嚴重，在現(xiàn)狀開發(fā)中，井灌開發(fā)較為迅速和集中，而提港口、坑塘發(fā)展較少，且分布普遍不合理。
1.1.3地下水開發(fā)已產(chǎn)生環(huán)境問題。由于崗地坡度大，土壤滲透性差，加之55%壟崗存在不透水的鈣質(zhì)淋積層，降水入滲補給困難，造成地下水呈下降趨勢與1985相比，崗丘下降5～30m，深層水已出現(xiàn)超采，社旗—陌坡、饒良—丁莊出現(xiàn)兩個下漏斗。
1.1.4工程管理跟不上，效益衰減嚴重。由于東大崗區(qū)域地形條件關(guān)、經(jīng)濟實力薄弱，工程管理和維護投入較低，工程效益衰減嚴重。管理經(jīng)費困難，機構(gòu)不健全，影響管護工作，造成很多工程報廢、失效。
1.2水資源量及可利用量
根據(jù)東大崗區(qū)域水資源分區(qū)計算，P=75%后份降雨量721.9mm，年內(nèi)6～9朋占62.2～64.6%,多年平均水面蒸發(fā)量953.4mm，多年平均徑流深264.7mm。地表水資源總量多年平均7.31m3，P=75%年份為4.16億m3，地下水資源P=75%可開采量1.75億m3，其中淺層水1.68億m3，P=75%年水資源總量5.91億m3。過境水P=75%年為5.99億m3，最枯月平均流量15.97m3/s。
可利用水量，根據(jù)資源和可能的工程措施，推求各類工程的可利用水量，P=75%年為5.02億m3。
1.3用水預測及供需平衡
根據(jù)現(xiàn)狀和發(fā)展計劃預測人畜數(shù)量、工業(yè)產(chǎn)值、規(guī)劃用水定額和萬元產(chǎn)值取水量，推求2010年工業(yè)用水0.682億m3，人畜用水0.468億m3，可用于發(fā)展農(nóng)田灌溉的水量3.986億m3，其中地下水8541萬m3，水庫9570萬m3，，引河2578萬m3，提灌7737萬m3，引泉519萬m3，坑塘堰壩集雨工程10914萬m3。依水量平衡原理和P=75%保證率，灌溉定額226.1m3/畝，灌溉水利用系數(shù)0.7～0.85，灌水率0.38m3/s/萬畝，推求灌溉面積123.39萬畝。
2.水資源開發(fā)利用規(guī)劃原則
依照國家水法、水利產(chǎn)業(yè)政策，以供定需、以資源定規(guī)模、以效益發(fā)展，用水資源可持續(xù)發(fā)展原理，多水源聯(lián)合運用，農(nóng)、林、水行業(yè)并舉，從實際出發(fā)，因地制宜，全面規(guī)劃，以蓄為主，合理利用，系統(tǒng)治理，遠近結(jié)合，分步實施。實現(xiàn)資源優(yōu)化、管理規(guī)范化、利用科學化、開發(fā)系統(tǒng)化。
在開發(fā)利用中應貫徹7個結(jié)合，4個優(yōu)先，處理好5種關(guān)系，建立4個體系。
七個結(jié)合為：地下水開發(fā)和地表水利用相結(jié)合，灌溉用水和人畜生活用水相結(jié)合，水土保持與工程水利相結(jié)合，灌溉興利與防洪除澇相結(jié)合，地下水開發(fā)與補給相結(jié)合，節(jié)水技術(shù)與農(nóng)業(yè)種植相結(jié)合，工程建設與管理相結(jié)合。
四個優(yōu)先為：優(yōu)先解決農(nóng)村生活用水和鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水，其次是工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水；優(yōu)先淺層地下水開發(fā)，其次是適度開發(fā)深層水；在灌區(qū)建設中，優(yōu)先自流灌區(qū)，其欠是井灌和提灌；在實施規(guī)劃中，優(yōu)先恢復已建工程，其次是續(xù)建配套、節(jié)水改造和新建水源工程。
五種關(guān)系：處理好資源開發(fā)與保護關(guān)系，興水節(jié)水與生物配套關(guān)系，生產(chǎn)和生活用水關(guān)系，蓄水與防汛、除澇關(guān)系，水利發(fā)展規(guī)劃與總體開發(fā)關(guān)系。
四個體系：建立區(qū)域水資源開發(fā)利用與保護關(guān)系，水資源利用和農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)體系，工程管理與經(jīng)濟供水體系，多元化投資興水體系。實現(xiàn)區(qū)域資源開發(fā)與保護并重的良性循環(huán)新環(huán)境，持續(xù)高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎。
3.東大崗區(qū)域水資源開發(fā)利用模式
根據(jù)東大崗區(qū)域水資源賦存條件和開發(fā)利用原則，規(guī)劃7種模式；
3.1水庫自流灌溉模式
東大崗區(qū)域現(xiàn)有中小水庫57座，新規(guī)劃4座，總庫容14641.19萬m3，是區(qū)域主要灌溉模式之一，對于有攔蓄條件，地質(zhì)、技術(shù)和社會因素許可的區(qū)域優(yōu)先發(fā)展水庫灌區(qū)，尤其是現(xiàn)有中小水庫灌區(qū)建設。實現(xiàn)一座安全的大壩，一庫特色的水產(chǎn)和一處高效節(jié)水的灌區(qū)。
3.2攔河壩引河灌溉模式
引河自流在運行成本、工程管理、水源條件、運用靈活等方面都比較優(yōu)越，攔截河道徑流，發(fā)展灌溉對于地形、水源許可的地區(qū)最經(jīng)濟議案。
3.3提灌站提水灌溉模式
東大崗區(qū)域唐河、三夾河、泌陽河、淠河都有較大的入境徑流，枯水期月平均流量15.97m3/s，是區(qū)域可供利用的主要輔助水源。雖然與自流灌區(qū)相比，運行維護費用較高，管理要求高，易老化，但強化管理，隨著用水需求增加，提灌模式作為地下水資源保護的手段仍有較大的可持續(xù)可利用價值。
3.4飲灌結(jié)合的地下水開發(fā)模式
東大崗區(qū)域P=75%年份可利用地下水1.75億m3，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要水源之一，同時地下水良好的水質(zhì)，分布的廣泛性，成為人畜飲水的主要水源。因此在地下水開發(fā)中，實行飲灌結(jié)合模式，使農(nóng)業(yè)灌溉與生活用水相結(jié)合，水源開發(fā)與高效利用相結(jié)合。以飲養(yǎng)井、以井促灌、飲灌結(jié)合。
3.5塘堰壩蓄水灌溉模式
東大崗區(qū)域地表攔蓄骨干工程為水庫，輔助工程為塘堰和集水池，充分攔蓄地表徑流，緩洪減峰，防止水土流失，增加供水量。布置在缺水骨干工程的“水利死角”以及靠近村莊、綜合效益好的地方，其特點規(guī)模小、維護運行費用低、便于承包和租賃。
3.6集雨節(jié)灌工程模式
沿路邊布設防護網(wǎng)和排水溝，將現(xiàn)有集水溝拓寬加深成滯洪條帶。增加過水斷面，減少流速，在不影響排澇前提下蓄水、沉沙。利用滯洪條帶匯集路面、林網(wǎng)、坡地水流，經(jīng)滯蓄沉淀，一部分容蓄在蓄水池中，灌溉農(nóng)田和牲畜用水，另一部分回補水，另一部分回補地下水。該模式實現(xiàn)路、林、水有機結(jié)合，布置在路邊地頭，又可利用滯洪帶立體養(yǎng)殖，最大限度利用天然雨水。
3.7引泉串塘“長塘結(jié)瓜”灌溉模式
引泉串塘主要分布在山前區(qū)，現(xiàn)有泉眼8處，主要來源為境外壓力水。泉水在供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水后，水量減少，僅利用自身的泉流發(fā)展灌溉面積有限，因此沿渠系規(guī)劃坑塘，實現(xiàn)引泉渠系流量和坑塘容蓄水量的聯(lián)合灌溉，可充分利用泉水在非灌溉季節(jié)的充蓄、重復利用，引泉工程是較為經(jīng)濟的灌溉模式。
4水利發(fā)展規(guī)模
4.1農(nóng)業(yè)灌溉
以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，按其可能規(guī)劃的工程種類、規(guī)模、數(shù)量計算地表水可利用量，結(jié)合地下水可開采量，在保證人畜生活用水和工業(yè)用水的前提下，按保證率的灌溉定額，節(jié)水型農(nóng)業(yè)標準，可發(fā)展灌溉123.29萬畝。其中井灌32.36萬畝，水庫灌區(qū)26.23萬畝，引河灌區(qū)7.67萬畝，提灌站14.77萬畝，塘壩堰壩及集雨工程40.21萬畝，引泉灌區(qū)2.05萬畝。
4.2人畜用水及鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水
東大崗區(qū)域現(xiàn)有人口114.75萬人，尚有50.85萬人存在飲水困難。根據(jù)人口發(fā)展計劃，預測2005、2010年將缺水人口分別增加至57.47萬人和61.73萬人。供水的主要形式為機電井、提灌站及坑塘等集雨工程。
4.3水土保持
東大崗區(qū)域現(xiàn)有土地面積2761.55km2，林木覆蓋率不足5%，現(xiàn)有水土流失面積1376.6km2，規(guī)劃治理1051.3km2，植樹造林，改善生態(tài)環(huán)境也是東大崗開發(fā)的一項主要措施。奔著“預防為主、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜”，工程措施和生物措施相結(jié)合，通過修、填、開、挖等方法，把農(nóng)用梯田、林草整地、水利工程有機結(jié)合，通過削、墊、筑、淤等辦法改造溝坡，興建蓄水池、谷坊、塘堰壩等蓄排水工程。
5農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)體系
節(jié)水農(nóng)業(yè)是從資源利用和經(jīng)濟生態(tài)效益出發(fā)，以節(jié)約用水為中心的農(nóng)業(yè)類型。包括資源開發(fā)利用技術(shù)、節(jié)水灌溉、田間節(jié)水技術(shù)措施、適水種植、耕作措施和節(jié)水管理。
5.1節(jié)水灌溉工程措施
針對現(xiàn)狀工程淤積沖刷、滲漏較大，渠系水利用系數(shù)低等問題，應對現(xiàn)有灌區(qū)骨干渠系進行以襯砌為主的技術(shù)改造，減少滲漏損失，建一處，成一片，達到節(jié)水渠道要求。渠道襯砌采用；明渠砼襯砌，明渠改造以砼管道為主，支渠以U形襯砌和土工織物防滲。渠道防滲率1萬畝以下灌區(qū)不低于70%，井灌區(qū)全部采用節(jié)水工程措施。
5.2田間節(jié)水技術(shù)措施
田間節(jié)水技術(shù)主要是平整土地和噴灌、滲灌技術(shù)、噴灌主要推廣應用在高效經(jīng)濟作物種植區(qū)，如花卉、蔬菜種植區(qū)。噴灌和管道滲灌在果林、花卉、蔬菜等經(jīng)濟作物區(qū)推廣；鼠道灌和盲溝滲灌技術(shù)，結(jié)合田間排水工程推廣于各類灌區(qū)：地下滲灌可推廣在地下水埋深小于2m的自流灌區(qū)；溝灌無論是一般溝灌，還是分段溝灌，只適應于砂姜黑土區(qū)；畦灌技術(shù)宜在區(qū)域沿河兩岸推廣。
5.3節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)
5.3.1適水種植：調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)和布局，水資源豐富區(qū)可以適當種植耗水量大的農(nóng)經(jīng)作物，合理密植，提高復種指數(shù)；資源貧乏區(qū)，培育耐旱品種，發(fā)展煙葉、辣椒、花生、紅薯耐旱適生作物。
5.3.2節(jié)水栽培：主要是低損耗的保水裁培技術(shù)。地膜覆蓋和秸桿覆蓋，抗旱保墑；化學制劑保水節(jié)水，促進根對土壤深層儲水的利用；水田的淺灌、曬田和濕潤灌溉技術(shù)；水稻旱種技術(shù)。
5.4耕作措施
橫坡耕作：沿等高線橫坡耕作，增加降雨入滲，也可防止水土流失，沿坡度方向，可加作田埂和截水溝。
耕作保墑：深耕松土，中耕除草，改善土壤結(jié)構(gòu)，增大活土層，切斷毛細管，減少土壤水份蒸發(fā)。
機耕深翻，增加有機肥，建立土壤水庫，保持水土。
坡改梯：結(jié)合水土保持工程建設，坡耕地改為水平梯田，蓄水于梯田，保土于梯田，增肥于梯田。
輪作、間作、套種技術(shù)
6工程管理與經(jīng)濟供水體系
科學管理的目標是宏觀決策信息化，用水管理自動化、工程管理規(guī)范化、管理人員多學科化。
6.1工程管理體系
確定工程管理范圍，確權(quán)劃界，完善管理設施，健全管理機制。
工程管理設施：維修新修管理房屋，整修管理道路，配備通訊設備，墑、雨情測報及數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，完善和配置量水設施和量水建筑物。
工程管理機制：結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，建立適應市場經(jīng)濟的管理體制?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理、服務農(nóng)業(yè)、因地制宜”。做到組織機構(gòu)、專業(yè)管理、供配水三落實，建立精干、高效運行管理隊伍，實行承包、租賃、拍賣等多機制的管理模式，推行SIDD經(jīng)營模式，堅持“誰投資、誰受益、誰開發(fā)、誰保持”的原則，使工程建設成一片，發(fā)揮效益一片，加快節(jié)水及管理工作科研，普及節(jié)水教育，完善健全法制體系。
6.2經(jīng)濟供水體系
經(jīng)濟供水體系建設主要包括水費制度改革，科學輸配水制度，努力提高單位水體效益。
6.2.1水費制度改革：建立科學合理的水費核定計收體系，理順水費征收機制，加快市場化進程，實行分區(qū)、分項計價，新水新價，統(tǒng)一計收，貨幣結(jié)算或?qū)嵨镉嬋。⒔∪攧罩贫?，管好用好水費，充分發(fā)揮水費的杠桿作用，以水養(yǎng)水，節(jié)約用水。
6.2.2科學輸配水，服務好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。建立完善的配水，用水、信息系統(tǒng)，實行實時用水、配水計劃，精確供水。根據(jù)墑情、雨情、動態(tài)用水配水、蓄水。同時引導農(nóng)民節(jié)約用水、科學用水，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高附加值較高的作物種植比例，鼓勵用水，增強水效益觀念，實現(xiàn)農(nóng)與水的“雙贏”。
7多元化投資興水體系
在工程建設資金籌措上，采用多層次、多渠道、多元化的籌措方法。國家、地方和群眾相結(jié)合。申請國家投資，主要用于飲水工程、水土保持工程，地方匹配用于灌區(qū)建設和中小水庫除險加固及新建水庫、提灌站建設，群眾自籌或申請貸款主要用于灌區(qū)面上配套，機電井、集雨工程。采取股份合作、拍賣、承包等形式，引導和鼓勵農(nóng)民發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，投資經(jīng)營水利工程。加大投資與受益的掛勾。誰投資、誰受益、誰管理。
8結(jié)論及實施意見
東大崗區(qū)域水利發(fā)展做為一項利國利民的綜合性水資源開發(fā)與保護工程，造福百姓，實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，應以供定需，以資源求發(fā)展，從水利、水保和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)角度，促進農(nóng)業(yè)升級，改善生存環(huán)境。
東大崗區(qū)域水利發(fā)展可新增有效灌溉面積90.9萬畝，達到123.29萬畝，且61座中小水庫新建、恢復以及除險加固，在興水灌溉同時，使區(qū)域防洪標準也得以提高。預測總投資19.8億元，年增社會效益3.753億元。從國民經(jīng)濟評價角度，經(jīng)濟上是可行的。
東大崗區(qū)域水利發(fā)展項目數(shù)量多、范圍廣、投資大，在實施過程中，按照先易后難、先少后多、先恢復配套、后續(xù)建、新建，先解決對國民經(jīng)濟影響較大的項目，先安排投資少，見效快和水源條件較好的項目。
參考文獻
1、施成熙主編《農(nóng)業(yè)水文學》，農(nóng)業(yè)出版社，1984。
水資源開發(fā)利用的合理性首先要符合可持續(xù)發(fā)展原則，做到不過分開發(fā)水資源，節(jié)約用水，同時保護水資源不受污染，以此保障生態(tài)環(huán)境用水，實現(xiàn)水資源與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，進而使水資源的開發(fā)利用不給生態(tài)環(huán)境帶來負擔和難以承受的負面影響。其次，水資源開發(fā)利用合理性要堅持社會公平的原則，其中最重要的是要滿足人民群眾正常的生產(chǎn)和生活用水，并秉承社會公平原則，最大限度的滿足社會弱勢群體的生活用水要求，進而保障人們正常生活的有序進行。最后，水資源開發(fā)利用合理性要堅持經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展原則，水資源開發(fā)利用的合理性一方面是為了滿足生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，保護環(huán)境和資源，但同時也是為了經(jīng)濟收益的可持續(xù)發(fā)展，所以，應該努力用最低的成本滿足人們的用水需求，與此同時，要利用最有限的水資源創(chuàng)造出盡可能多的利益和經(jīng)濟收益，通過水資源開發(fā)利用合理性實現(xiàn)經(jīng)濟利益的最大化。
2水資源開發(fā)利用合理性規(guī)劃
規(guī)劃的目的也是為了以最合理和最優(yōu)的方式滿足社會各層面對水資源的需求，目前，我國針對水資源開發(fā)利用合理性的規(guī)劃思路主要是：以流域和含水系統(tǒng)為主要的基本單位，同時對地下水和地表水進行統(tǒng)一的調(diào)配，最大限度的利用當?shù)乜砷_發(fā)的水資源，進而提高水資源的利用率，與此同時，要充分利用目前已有的水利工程，并充分發(fā)揮水利工程所能起到的作用，統(tǒng)籌各種社會、經(jīng)濟和生態(tài)的元素，優(yōu)化目前的供水體系，在實現(xiàn)改善生態(tài)環(huán)境的基礎上，盡可能的滿足農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及生產(chǎn)、生活用水等?；诖四康?，首先要根據(jù)水資源的具體條件，以及社會經(jīng)濟發(fā)展和城市化對水資源的需求，同時還要考慮到城鄉(xiāng)供水的現(xiàn)狀，還有在供水過程中以及在水資源開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的一系列問題，進行合理的規(guī)劃，與此同時，還要結(jié)合供需平衡分析的結(jié)果和水資源評價體系，提出地下水和地表水的合理配置方案，評價水資源對社會經(jīng)濟發(fā)展的保證程度，并分析工農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)生活的主要供水方向，制定出改善供水結(jié)構(gòu)的具體措施，并在此基礎上，進行水資源的規(guī)劃和分區(qū)，其中涉及到開采方案的調(diào)整和開采數(shù)量的增減，劃分增強開采區(qū)、控制開采區(qū)、調(diào)減開采區(qū)和禁采區(qū)，并針對一些專門的問題提出意見和建議。在進行水資源開發(fā)利用合理性規(guī)劃的同時，要根據(jù)水資源的具體條件，以及社會經(jīng)濟發(fā)展對水資源的需求進行合理的規(guī)劃，在規(guī)劃的過程中，還要結(jié)合經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展水平、水利工程的建設情況、城鄉(xiāng)供水現(xiàn)狀設計方案，其中應該包括不同水源開發(fā)利用的總體布局，并且要對開采量有初步的預定和評估。同時，在查明水文和地質(zhì)條件的基礎上，建立起包括地下水和地表水在內(nèi)的水資源系統(tǒng)的概念和數(shù)學模型，并對模型進行識別，所以，模型要盡量簡化，以便日后的工作，之后，要將之前的設計方案輸入模型，通過不同程度的計算和調(diào)節(jié)，觀察并總結(jié)模型的輸出，進而分析水資源系統(tǒng)在不同激勵下的長期反應。最后，在大量的方案之間進行選擇，并按照特定的決策目標進行理性選擇，選擇好相對滿意的方案之后，按行政區(qū)劃分資源的目的就實現(xiàn)了，這樣不僅能夠保證開采數(shù)量，還有具體的開采布局作為指導，將現(xiàn)有的方案與選定的方案相比較，就可以分析出現(xiàn)有方案合理性與否，以及該如何進行調(diào)整和修訂，這樣一來，就可以輕松的做出水資源開發(fā)利用中重大問題的論證。但是，在計算的過程中，必須以流域或含水系統(tǒng)為基本單位進行計算，同時，也必須將地表水和地下水作為一個統(tǒng)一的整體，孤立的規(guī)劃會降低其規(guī)劃的價值和意義，最后，在水資源開發(fā)利用合理性規(guī)劃的過程中，要充分考慮到相關(guān)的生態(tài)環(huán)境的問題，并準確評估目前水資源開發(fā)利用合理性的現(xiàn)狀，以確保降低開采水資源引發(fā)的生態(tài)問題。
3結(jié)語
這個課題是我在生活中發(fā)現(xiàn)的，對于我們平時使用的淡水資源，我們有很多不了解的地方，水是我們?nèi)祟惿兄匾囊徊糠?，淡水更為珍貴，所以我想出來關(guān)于淡水利用率這個我們身邊的話題。
二、課題研究意義
淡水是人類的共同財富，但是由于諸多因素，淡水財富在以很快的速度減少，為了人類的將來，我們就要放眼于現(xiàn)在，把淡水資源在各個方面中各環(huán)節(jié)的浪費有所減少，或是提高淡水的利用率，從而減少淡水的流失，達到淡水資源的可持續(xù)發(fā)展，以此來引導人類及人類社會的發(fā)展。
三、課題研究方法
首先在網(wǎng)上查找淡水的利率能達到的百分點，浪費能達到多少，查找一些節(jié)水，再利用水率高的城市作為例子，借鑒一些好的方法，由于節(jié)水日就要到來，所以可以趁此多宣傳一下節(jié)水知識。
四、課題研究具體內(nèi)容及研究過程
淡水利用率
之所以取題名為“關(guān)于淡水資源利用率的研究”重點其實并不在于研究“利用率”而在于提高“利用率”，“利用率”這一詞只為提醒人們要注意用水的作用效果，不要浪費。
以下是黑龍江省“水資源利用率”的提高實例。
黑龍江省是一個水資源總量偏少的省份，人均占水資源量低于全國平均水平。
而根據(jù)水利部預測，從現(xiàn)在（06年）到2040年，我省份年均用水量將以每年4.27%的速度逐年增加。顯然，在水資源總量不變的前提下，降低水消耗，提高水資源有效利用是滿足社會發(fā)展最為有效的方法。21日（06年3月），省水利廳副廳長胥信平在接受采訪時說，未來幾年，我省將在保障經(jīng)建設的前提下，大力開展農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市節(jié)水，盡快轉(zhuǎn)變以大量消耗水資源為代價的經(jīng)濟增長方式，并形成有利于建設水型社會的用水體制和機制，農(nóng)業(yè)：潛力巨大的節(jié)水大戶。
“我省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)田灌溉用水占社會用水量的70%”，而且前全省農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)僅為0.47，因此開展農(nóng)業(yè)節(jié)水包括基礎設施的建設，改造和節(jié)水灌溉技術(shù)的推廣。
由于黑龍江省推廣了節(jié)水灌溉水稻的模式，因此由水稻年均用水量為160~170億立米，占全省農(nóng)業(yè)用水量93%，在不需花什么錢的情況下減少30%~40%。
此外，以經(jīng)濟手段來促進農(nóng)業(yè)節(jié)水也是行之有效的措施，目前，黑龍江省除少數(shù)試點地區(qū)外，絕大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)用水仍沿襲按畝收費的老辦法。由于用多用少都要納稅同樣的水費，導致水資源浪費現(xiàn)象十分驚人，按照日前0.47的農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)計算，全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中每年被浪費掉的水資源就接近100億立方米。因此開展農(nóng)業(yè)水價改革，變按畝收費為按方收費，在農(nóng)村實行計量供水，以經(jīng)濟手段促進節(jié)水就十分必要而緊迫。
隨著“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略的實施，我省經(jīng)濟持續(xù)快速增長，工業(yè)用水也逐年增加，據(jù)了解，目前我省（黑龍江）工業(yè)用水的重復利用率只有55%，而在節(jié)水措施發(fā)達的國家，已經(jīng)達到90%，此外，我省城市輸水配水管網(wǎng)和用水器具的漏失率高達20%，這一低一高兩個指標說明我省工業(yè)節(jié)水空間十分巨大。
以上是黑龍江對“淡水的利用率”，從中我們可以總結(jié)出如下幾點方法
1結(jié)合實際：就是要因地制宜，黑龍江省因為是農(nóng)業(yè)大省，所以在農(nóng)業(yè)浪費水上做出了合理的方案，才有了如年的成績，因此在提高“水資源利率”的首要方面就是因地制宜，結(jié)合實際情況。
2利用各種手段：從黑龍江省隊提高“淡水資源利用率”中我們可以看出很常見的收費，用經(jīng)濟來控制淡水浪費，這不僅能控制住水的浪費，而且提高經(jīng)濟效應，同時也帶動了人民的節(jié)水意識。
3引進器材：在這個科技發(fā)達的時代，我們可以引進先進的器材或是合理節(jié)能器材，這樣就可以減少淡水的浪費或是再利用。
4樹立正確節(jié)水意識：怎樣做取決人的主觀意識，只有樹立正確的節(jié)水意識，才能積極與“淡水利用率”提高的活動中來。
以上幾點是我自愛黑龍江省“淡水資源利用率”中得出的幾點結(jié)論，下面，我將提供一些從網(wǎng)絡中查找出的方案。
Ⅰ要提高用水率和效益，就要通過科學管理和技術(shù)創(chuàng)新降低單位產(chǎn)生的用水量，通過優(yōu)化配量水資源，合理調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局來實現(xiàn)水資源的高效利用
Ⅱ要建立促進全社會節(jié)水的機制，必須要建立一套完善的制度來規(guī)范水資源供需關(guān)系變化時的經(jīng)濟利益關(guān)系變化，使這種經(jīng)濟利益的變化有利于水資源的合理配置和高效利用，通過經(jīng)濟利益的驅(qū)動形成節(jié)水激勵機制，使節(jié)水成為人們的自覺行為，簡單的說，就是要明確水權(quán)，培育和發(fā)展市場。
A：首先要明晰水權(quán)，在市場經(jīng)濟中，水交易實質(zhì)上是水權(quán)的交易，通過市場配置水資源，必須要明晰水權(quán)。其次，要加強水權(quán)管理，自愛水資源緊缺狀態(tài)下，取得水權(quán)要付出代價，需交納水資源費并保護水權(quán)擁有者的權(quán)益，再次，要允許水權(quán)交易，培訓和發(fā)展水市場，必須允許水權(quán)擁有者讓出水渠并獲益。
B：要形成節(jié)水機制，就要改革水資源管理體制，推進生產(chǎn)關(guān)系的變革。水權(quán)管理制度是一種市場經(jīng)濟體制相適應的水資源權(quán)屬管理制度，通過明晰水權(quán)確立生產(chǎn)者和消費者在水資源決策上平的經(jīng)濟和法律地位，形成政府宏觀調(diào)控過的決策機制、以價格為主的信息機制、以利益關(guān)系為驅(qū)動的動力機制和通過市場交易配置資源的機制。
C：除了建立水權(quán)制度，改革水資源管理體制、實行總量控制與定額管理相結(jié)合的基本管理制度，還須制定一系列經(jīng)濟政策，以經(jīng)濟手段促進節(jié)水，通過用水行為產(chǎn)生的利潤，引導消費者和生產(chǎn)者調(diào)整用水行為，從而引導水資源的重新配制。
一、水資源管理現(xiàn)狀及存在的問題
1．水資源管理現(xiàn)狀
1949年以來，我國進行了大規(guī)模的水利建設，開發(fā)利用水資源，治理水旱災害。這一時期，中國水資源管理體制的特點是采用分級、分部門的管理模式。按照行政區(qū)劃在各級政府設立了水利部門，負責水利建設和水資源的管理，并且在各級政府的水利、電力、農(nóng)業(yè)、建設、礦產(chǎn)、環(huán)保、交通等部門之間劃分水資源管理職能。例如，水利部門負責農(nóng)村水利和防洪，建設部門負責城市供水，礦產(chǎn)部門負責地下水勘察，交通部門負責航運、航道建設和管理等。在這種管理體制下，往往只重視本地區(qū)或本部門的利益而忽視水資源的整體性和多功能性，忽視水資源的綜合效益，并且各個部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，影響了水資源的合理開發(fā)利用。
20世紀的70年代末到80年代初，隨著人口增長和經(jīng)濟發(fā)展，以及出現(xiàn)了連續(xù)干旱，我國北方和許多沿海城市水資源嚴重不足，水污染日趨嚴重，有些城市和地區(qū)出現(xiàn)了地下水過量開采、造成水源枯竭、地面沉降、海水入侵等問題，地區(qū)之間、部門之間的水事糾紛時有發(fā)生。出現(xiàn)這些問題的原因，一方面是我國的人均水資源量不足且時空分布不均，增加了水資源開發(fā)利用的難度；另一方面，水資源管理體制存在缺陷，導致水資源的無序開發(fā)，用水效率低下，不重視水資源的節(jié)約和保護，也是其中一個重要的原因。
1988年頒布的中華人民共和國第一部《水法》，提出要對水資源實行統(tǒng)一管理，即“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度”。實行水資源統(tǒng)一管理的核心問題是理順不同部門和不同層次（中央、流域、省、地方）之間在水資源管理方面的職責。但從10多年的實施情況來看，水資源管理體制不順的問題尚未真正解決。
1998年以后，中央政府實行了機構(gòu)改革。在水資源的管理方面，水利部和建設部、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、國家林業(yè)局、地質(zhì)礦產(chǎn)部之間進行了職能的調(diào)整，本著一事一部的原則，基本上把水資源的統(tǒng)管職責劃歸水利部門。但由于種種原因，水資源分級、分部門管理的基本格局尚未真正改觀。
2．水資源管理中存在的問題
造成水資源問題除了自然因素外，人為因素特別是水資源需求管理上的不足也是影響水資源問題主要原因，它們包括：
（1）水資源管理政策法律法規(guī)尚不健全，未能形成良好的法規(guī)體系和政策監(jiān)督機制；
（2）水資源行政管理體制關(guān)系不順，水資源統(tǒng)一管理的管理模式并未形成，也難以形成；
（3）水資源權(quán)屬管理滯后，水權(quán)制度尚未形成，影響水市場運作和發(fā)展；
（4）取水許可制度的實施與貫徹不完善，水資源有償使用制度尚未全面實施；
（5）用水方式落后，用水效率低下，水資源短缺與水浪費和污染并存；
（6）水資源管理仍處于粗放、落后狀況，缺少先進的科學技術(shù)手段。
因此，進行水資源需求管理是抑制不合理的水資源需求、緩解水供需矛盾、防止生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)持續(xù)惡化的有效途徑。
二、水資源需求管理概述
1．水資源需求管理的基本概念
水資源需求管理是近年來國際上正逐漸興起的一種先進的水資源管理理念和模式。由于正處在不斷發(fā)展之中，尚未有統(tǒng)一的解釋。從水資源綜合管理的概念進行引申，水資源需求管理一般來說可以理解為：為了抑制由于水資源需求增長所造成的用水矛盾加劇、生態(tài)系統(tǒng)破壞和水環(huán)境容量衰減，促進水資源的公平合理配置與高效可持續(xù)利用，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、科技、宣傳等一系列手段，而進行的涉及水行政管理者、用水戶及水經(jīng)營者三大群體的綜合系統(tǒng)。
其中“水行政管理者”是指政府決策者、政策制訂和執(zhí)行者、代表政府行使職能的規(guī)劃和管理者；“用水戶”是指水的終端用戶以及對問題關(guān)注的公眾，包括具有經(jīng)濟效益的經(jīng)濟各行業(yè)用水部門、具有社會效益的生活及公共用水者、具有生態(tài)環(huán)境效益的生態(tài)環(huán)境用水要求；“水經(jīng)營者”是指水服務提供者，包括水利工程開發(fā)者、各級躉供（售）水經(jīng)營管理者（非終端用戶）、廢污水處理經(jīng)營管理者等。因此，所有受水資源開發(fā)利用有利或不利影響的群體，即所謂利益相關(guān)者，都是水資源需求管理行為的主體。
水資源需求管理涵蓋了水資源綜合管理與需水管理，即在水資源綜合管理的基礎上將重點加強需水管理，強調(diào)從整個流域的觀點出發(fā)，從源頭到終端用戶全過程對需水進行管理，達到可持續(xù)的供需平衡。
2．水資源需求管理的可持續(xù)性原則
水資源需求管理模式中體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的思想。資源利用的可持續(xù)性意味資源利用不僅要滿足當代人的需求，也要維護子孫后代對其利用的權(quán)利?？沙掷m(xù)性的內(nèi)容應包括以下方面：經(jīng)濟、財務的可持續(xù)性、技術(shù)可持續(xù)性、運行可持續(xù)性、體制可持續(xù)性、資源基礎與健全環(huán)境的可持續(xù)性。
水資源需求管理是水資源可持續(xù)利用的必由之路。水利作為國民經(jīng)濟的基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)，水資源可持續(xù)利用是發(fā)展經(jīng)濟、提高人民生活水平的基本保障。所以，水資源需求管理是水資源可持續(xù)利用的必要條件，而人們又以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，作為進行水資源需求管理的基本指導思想。
3．水資源需求管理的主要內(nèi)容及活動
水資源需求管理的主要內(nèi)容涉及水資源管理中的法律法規(guī)、管理機構(gòu)體制、經(jīng)濟效益與調(diào)節(jié)手段、社會需求與利益相關(guān)、機構(gòu)能力建設以及有關(guān)的科學技術(shù)手段等。這些內(nèi)容特別需要圍繞水權(quán)、取水許可制度、總量控制與定額管理三個方面的主題進行深入的研究和實踐。
我國早期的水利管理主要強調(diào)工程管理，到20世紀70年代后期，開始考慮全面的水資源管理，重視對過度需水采取控制措施。我國現(xiàn)代的需水管理大約始于1982年。當時華北地區(qū)水資源短缺的矛盾開始顯現(xiàn)并不斷加劇，山西省尤為突出，因此率先開始對水資源的需求采取控制措施，通過了《山西省水資源管理條例》。中央政府也逐漸加強對需水的管理，進行宏觀調(diào)控，嘗試改革水利管理體制，出臺了一系列政策法規(guī)，包括1985年國務院94號文件《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，1988年頒布《中華人民共和國水法》，以及后續(xù)的《水利產(chǎn)業(yè)政策》，加強水資源的宏觀調(diào)配，建立取水許可制度，逐步加快了需水管理的進程。
隨著時代的發(fā)展，我國目前正在積極開展水資源需求管理的各項活動。這些活動包括：修訂《中華人民共和國水法》以適應形勢的發(fā)展、變化；建立、健全各項法律、規(guī)章、制度，修改國務院（1993年）第119號令《取水許可制度實施辦法》，在競爭用水激烈的地區(qū)進行水資源的合理配置，調(diào)整水價，全面實施取水許可制度，建立鼓勵用水戶參與管理用水者協(xié)會組織，建立經(jīng)濟自立灌區(qū)，變革水管理體制，進行各方面的能力建設等。從2002年開始，全國水資源綜合規(guī)劃工作正式啟動，其別強調(diào)了對水資源的需求管理和對水資源的合理配置。我國積極參加國際社會水行業(yè)的各項活動，配合制訂水行業(yè)的各種行動計劃和行動綱領(lǐng)，開展水資源需求管理領(lǐng)域中的工作，引進國際上先進的管理方法與技術(shù)，并認真履行對國際社會做出的承諾。例如，參與水行業(yè)的國際協(xié)作網(wǎng)絡組織——全球水伙伴，成立中國地區(qū)技術(shù)咨詢委員會，多次舉辦有廣泛代表性的研討會，推進各部門、單位、團體、社群的協(xié)作、溝通，加快水資源需求管理的步伐。
4．水資源需求管理與現(xiàn)代水利的關(guān)系
“現(xiàn)代水利”或“資源水利”，是以水資源需求管理為基礎對水資源進行統(tǒng)一管理，達到水資源的可持續(xù)利用。“現(xiàn)代水利”和水資源“需求管理”分別與“傳統(tǒng)水利”和水資源“供給管理”相對應。過去，為了解決缺水問題，人們一般傾向于開發(fā)新水源、擴大供水，盡最大可能滿足用戶要求，總的來說需求不受約束，即所謂的“供給管理”。但隨著人口的繼續(xù)增長以及經(jīng)濟的不斷發(fā)展，這種方法日益顯露出其不可持續(xù)性，具體表現(xiàn)為：資源漸趨枯竭，環(huán)境日益惡化。例如，在黃淮海平原地下水資源過度開采、黃河斷流、水土流失嚴重，一些北方城市水資源嚴重短缺、水污染嚴重、生態(tài)環(huán)境惡化、荒漠化面積擴大、沙塵暴危害加劇等等。人們開始認識到水資源承載能力和水環(huán)境容量是有限的，不能無節(jié)制地開發(fā)利用，否則就會造成嚴重的后果，于是開始把目光轉(zhuǎn)向水資源的需求方面，即所謂的“需求管理”。
需求管理對水資源管理提出了新的要求，例如，要求有廣大利益相關(guān)者的參與和公眾介入，有足夠透明度的決策和管理，科學的水行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，以及強調(diào)水資源配置的合理性、公正性與有效性等。供給管理強調(diào)征服自然、改造自然，反映了人類從畏懼、崇拜自然的遠古洪荒時代進入文明社會后，隨著科學技術(shù)的日益發(fā)達及生產(chǎn)力水平的不斷提高，強烈要求主宰自己命運的思想；而需求管理則側(cè)重于人與自然和諧相處的思想，傾向于抑制人類過多地向自然界索取，盡量約束人類本身過度膨脹、只顧眼前利益、損害環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的種種不適當需求。
在從“傳統(tǒng)水利”向“現(xiàn)代水利”轉(zhuǎn)變的過程中，做好水資源需求管理是關(guān)鍵。只有約束人類對水資源無限制的需求，對有限水資源進行合理配置和科學管理，才能從根本上解決當前面臨的主要水問題，真正實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。
三、實行水資源需求管理的措施建議
1．水資源需求管理面臨的挑戰(zhàn)和機遇
進入21世紀，水問題日益受到世界各國的廣泛關(guān)注。目前我國在推行水資源需求管理中面臨的主要挑戰(zhàn)是：
（1）如何改善水資源與環(huán)境的管理；
（2）如何緩解水資源短缺、用水競爭激烈、水污染嚴重、水環(huán)境惡化的矛盾；
（3）如何實現(xiàn)水資源的合理配置；
（4）如何防止浪費和污染水資源，普及推廣節(jié)水減污高效的用水方式；
（5）促進國際合作，協(xié)調(diào)參與者之間的關(guān)系。
目前我國政府正在積極推行流域水資源統(tǒng)一管理和城鄉(xiāng)水務一體化管理的水管理體制，對洪澇災害、干旱缺水、水環(huán)境惡化等問題進行統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合治理，做到除害興利結(jié)合，防洪抗旱并舉，開源節(jié)流并重，強化流域水資源的統(tǒng)一管理，建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的水資源管理機構(gòu)，提高水資源管理的整體水平，使水資源得到優(yōu)化配置、合理開發(fā)、高效利用、全面節(jié)約、有效保護和綜合治理。在國際上，面臨日趨嚴重的水問題，聯(lián)合國及其所屬機構(gòu)和其他國際組織頻繁舉行水問題方面的國際會議，實施各種水管理項目，采取行動，幫助各國政府解決水與貧困問題。因此，當前國際、國內(nèi)的形勢都為中國推行水資源需求管理提供了難得的機遇。
2．實現(xiàn)水資源需求管理的措施建議
針對當前水資源管理中存在的問題，應采取下列措施逐步加強水資源需求管理：
（1）健全水資源管理的政策、法律和法規(guī)，形成完善的法規(guī)體系和政策監(jiān)督機制。立法規(guī)劃既要體現(xiàn)新的治水思路，也要根據(jù)不同時期的工作中心，分清輕重緩急，統(tǒng)籌安排。加強水資源需求管理，應該修訂水法規(guī)體系，突出重視水資源合理配置、節(jié)約保護、高效使用和抑制不合理用水需求等方面的內(nèi)容，以及有關(guān)水權(quán)、水市場的法律法規(guī)內(nèi)容，用法規(guī)推動水管理體制的改革。
（2）理順水資源行政管理體制。理順不同部門和不同層次（中央、流域、省、地方）之間在水資源管理方面的職責，劃清水資源管理與水資源開發(fā)利用的界限。加強流域統(tǒng)一管理和城鄉(xiāng)水務一體化管理，真正形成“一龍管水，多龍治水”的格局。在水管理體制改革中還應當重視建立有效的協(xié)調(diào)機制，認真總結(jié)以往在部門之間進行協(xié)調(diào)方面的經(jīng)驗教訓，并對如何建立這種機制進行深層次的探討。
（3）加強取水許可制度改革。理順取水許可制度管理體制，由水行政主管部門代表國家行使水資源權(quán)屬管理，對水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一發(fā)放取水許可證、統(tǒng)一征收水資源費、統(tǒng)一管理水量水質(zhì)；完善取水許可監(jiān)督管理制度，強化建設項目水資源論證制度和取水許可申請報告的審批制度；建立水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度；維護生態(tài)水權(quán)和環(huán)境水權(quán)等自然水權(quán)。
（4）加快建立健全水資源總量控制和定額管理指標體系與合理的水價體系，有效抑制低效用水和水污染嚴重的用水需求，建立起鼓勵節(jié)水減污、高效用水的激勵機制。
（5）采用先進科學技術(shù)手段管理水資源。采用諸如水資源管理信息系統(tǒng)、實時監(jiān)控系統(tǒng)、水資源定額管理等先進的科學技術(shù)手段，綜合運用運籌學、計算機科學和管理學等各學科知識來為水資源管理服務。