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山東省高級人民法院：
你院魯法（經(jīng)）函［1987］2號請示收悉．現(xiàn)答復(fù)如下：
一、土地管理法第十三條、森林法第十四條規(guī)定，當(dāng)事人之間發(fā)生的土地、林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議由縣級以上人民政府處理；當(dāng)事人對人民政府處理不服的，可以向人民法院起訴．此類案件雖經(jīng)人民政府作過處理，但其性質(zhì)仍屬民事權(quán)益糾紛，人民法院審理此類案件仍應(yīng)以原爭議雙方為訴訟當(dāng)事人．
二、按照土地管理法第十三條第五款、森林法第十四條第四款的規(guī)定，在土地、林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決以前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得砍伐有爭議的林木，不得破壞土地上的附著物．因此在人民政府作出處理決定后，凡是當(dāng)事人向人民法院起訴的，在人民法院審理期間，爭議的標(biāo)的物應(yīng)當(dāng)維持原狀，所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬最終以人民法院的裁決為準(zhǔn)．
三、此類案件依法起訴到人民法院的，由民事審判庭受理．
第一章 總 則
第二章 土地的所有權(quán)與使用權(quán)
第三章 土地的利用和保護(hù)
第四章 國家建設(shè)用地
第五章 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地
第六章 法律責(zé)任
第七章 附 則
第一章 總 則
第一條 為實施《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），結(jié)合我省實際情況，制定本辦法。
第二條 各級人民政府必須維護(hù)土地的社會主義公有制，貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規(guī)劃，加強管理，切實保護(hù)耕地，整治、開發(fā)土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為。
第三條 對維護(hù)土地管理法規(guī)，依法管理土地，合理利用開發(fā)土地資源、保護(hù)耕地以及從事有關(guān)科學(xué)研究和技術(shù)推廣等，做出顯著成績的單位和個人，由縣級以上人民政府給予表彰或獎勵。
第四條 縣級以上人民政府和地區(qū)行署的土地管理部門，依法對本行政區(qū)域內(nèi)的土地、地政行使統(tǒng)一管理職權(quán)，負(fù)責(zé)《土地管理法》和本辦法的組織實施。
區(qū)公所、鄉(xiāng)級人民政府土地管理所或土地管理員負(fù)責(zé)本轄區(qū)土地管理工作；村民委員會或村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)依法管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地。
第二章 土地的所有權(quán)與使用權(quán)
第五條 下列土地屬于全民所有即國家所有：
（1）城市市區(qū)的土地；
（2）國家依法征用的土地；
（3）縣級以上人民政府依法確定給全民所有制單位、集體所有制單位和個人使用的國有土地；
（4）依照法律規(guī)定屬于國家所有的其他土地。
第六條 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山屬于集體所有。
集體所有的土地，承包前以生產(chǎn)隊為核算單位的，可以屬于村民組農(nóng)民集體所有；承包前以大隊為核算單位的，屬于村農(nóng)民集體所有。
第七條 國有土地可以依法確定給全民所有制單位或集體所有制單位使用，國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個人使用。
依法使用國有土地、集體所有土地的單位或個人，只有土地使用權(quán)，不得買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。
第八條 國有土地使用者、集體土地所有者和集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的使用者，必須依法向縣以上土地管理部門申請土地登記，由縣級以上人民政府核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)或使用權(quán)。
農(nóng)村承包的土地，由集體土地所有者與承包者簽訂承包合同，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理員造冊登記，鄉(xiāng)級人民政府證書，確認(rèn)承包土地使用權(quán)。
土地承包者因情況變化不再經(jīng)營時，經(jīng)集體土地所有者同意，可以依照原承包合同要求，將土地轉(zhuǎn)包給他人使用。因投資投勞改善了土地條件的，轉(zhuǎn)包時可要求對方給予適當(dāng)補償。
未劃撥使用的國有土地，由縣土地管理部門登記造冊、管理。
經(jīng)確認(rèn)的土地所有權(quán)、使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位或個人不得侵犯。
第九條 依法改變土地的所有權(quán)或使用權(quán)的，必須辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。
任何單位、個人出賣、轉(zhuǎn)讓房屋或以宅基地為條件聯(lián)合建房的，應(yīng)事先辦理宅基地使用權(quán)變更手續(xù)。
第十條 土地所有權(quán)、使用權(quán)的爭議，按《土地管理法》第十三條的規(guī)定處理。在土地所有權(quán)、使用權(quán)爭議解決以前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物。
第十一條 土地管理部門應(yīng)建立土地的調(diào)查、定級、登記、統(tǒng)計等地籍管理制度和地籍檔案，搞好土地的動態(tài)監(jiān)測。
第三章 土地的利用和保護(hù)
第十二條 土地管理部門會同有關(guān)部門編制本行政區(qū)域內(nèi)的土地利用總體規(guī)則，經(jīng)同級人民政府審核，報上級人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。任何部門或單位使用土地，必須符合土地利用總體規(guī)劃。
第十三條 各級土地管理部門會同有關(guān)部門編制用地和土地開發(fā)計劃，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃。
縣級以上人民政府和地區(qū)行署按指令性計劃審批建設(shè)用地。
農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，將耕地用于非種植業(yè)的，需經(jīng)集體土地所有者同意，報鄉(xiāng)級人民政府按下達(dá)的計劃審批，抄縣級土地管理部門備案。
第十四條 下列用地予以重點保護(hù)：
（1）經(jīng)國務(wù)院和省人民政府批準(zhǔn)劃定的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)區(qū)域內(nèi)的土地；
（2）國家鐵路、公路用地和大中型水利、水電工程等重要設(shè)施用地；
（3）重要的軍事和科學(xué)實驗基地；
（4）經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)劃定的名、特、優(yōu)農(nóng)林產(chǎn)品和高產(chǎn)糧、油生產(chǎn)基地以及城市人民政府批準(zhǔn)的蔬菜生產(chǎn)基地和綠化地帶。
第十五條 開發(fā)國有荒山、荒地、河灘等土地從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)，須事先向土地管理部門提出申請。一千畝以下的報縣級人民政府批準(zhǔn)；一千畝至二千畝的報自治州、省轄市人民政府或地區(qū)行署批準(zhǔn)；二千畝以上的報省人民政府批準(zhǔn)。
經(jīng)開發(fā)的土地可以優(yōu)先確定給開發(fā)單位和個人使用，并在一定時期內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅。
第十六條 依法使用國有土地、集體土地的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的用途合理利用和保護(hù)土地。
未經(jīng)批準(zhǔn)，不得在自留地、自留山和承包經(jīng)營的土地上建房，不得毀壞耕地取土打坯、燒磚瓦、煉焦、掏挖沙石和開礦。
禁止在耕地上葬墳。
第十七條 使用國有土地和集體土地，有下列情形之一的，由土地所有者收回用地單位的土地使用權(quán)，注銷土地使用證：
（1）用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移后，不再使用的土地；
（2）未經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的土地；
（3）不按批準(zhǔn)用途使用的土地；
（4）公路、鐵路、機場、礦場、農(nóng)村道路、橋梁、小型水利、水電工程等經(jīng)核準(zhǔn)報廢的土地。
第十八條 個人使用的土地，有下列情形之一的，由土地所有者收回土地使用權(quán)：
（1）農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶或死亡絕戶原承包的土地、自留地、宅基地、自留山、飼料地；
（2）棄耕撂荒或擅自改變承包合同規(guī)定用途的土地；
（3）從事非種植業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的，其生產(chǎn)、經(jīng)營活動停止后不再使用的土地。
第十九條 城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)以及興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要按經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃布局定點。其建設(shè)用地應(yīng)充分利用原有場地和空閑地，盡可能不占或少占耕地。
第二十條 從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地或者城市郊區(qū)菜地的，必須按國家有關(guān)規(guī)定繳納耕地占用稅和新菜地開發(fā)建設(shè)基金。其地方留成部分用于耕地、新菜地和土地的開發(fā)整治。
第二十一條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，搞好土地開發(fā)整治。在保持水土的前提下，積極開發(fā)荒地和閑散地，整治廢棄地，改造中、低產(chǎn)田土。
第四章 國家建設(shè)用地
第二十二條 國家可以依法對集體所有的土地實行征用，對國有土地實行劃撥。被征（撥）地單位和個人應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓。
第二十三條 建設(shè)項目用地應(yīng)列為項目可行性研究的內(nèi)容和方案的比選指標(biāo)。建設(shè)單位按規(guī)定向土地管理部門申報年度用地計劃指標(biāo)。
第二十四條 國家建設(shè)征用集體土地或者劃撥國有土地，按下列程序辦理申請、審查、批準(zhǔn)、劃撥手續(xù)：
（1）列入國家固定資產(chǎn)投資計劃的或者準(zhǔn)許建設(shè)的項目，建設(shè)單位必須持有按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的設(shè)計任務(wù)書或其他批準(zhǔn)文件，向建設(shè)項目所在地的縣級土地管理部門申請用地和選址。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)選址，還應(yīng)征得城市規(guī)劃部門同意。
（2）土地管理部門組織用地單位、被征（撥）地單位并會同有關(guān)部門商定擬征（撥）土地的位置、類別、面積及有關(guān)補償、安置方案，簽訂征（撥）地協(xié)議。
（3）土地管理部門對有關(guān)征（撥）地的文件和材料進(jìn)行審核后，依照本辦法第二十五條規(guī)定的審批權(quán)限，報縣級以上人民政府批準(zhǔn)。根據(jù)建設(shè)進(jìn)度一次或分期劃撥土地，核發(fā)用地許可證。
未經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地，銀行不得支付征地費，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門不得發(fā)給施工執(zhí)照。
（4）建設(shè)項目竣工后，縣級土地管理部門對建設(shè)用地進(jìn)行核查，發(fā)給國有土地使用證。
第二十五條 征（撥）土地的審批權(quán)限：
征（撥）耕地（含稻田、旱地、菜地，下同）三畝以下，其他土地十畝以下，或者一個建設(shè)項目征（撥）耕地和其他土地合計十畝以下的，由縣級人民政府批準(zhǔn)；
征（撥）耕地三至十畝，其他土地十至三十畝，或者一個建設(shè)項目征（撥）耕地和其他土地合計三十畝的，由縣級人民政府審核，報自治州、省轄市人民政府或地區(qū)行署批準(zhǔn)；
征（撥）耕地十至一千畝，其他土地三十至二千畝，或者一個建設(shè)項目征（撥）耕地和其他土地合計二千畝的，逐級審核，報省人民政府批準(zhǔn)；
征（撥）耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上的，報國務(wù)院批準(zhǔn)。
縣級人民政府批準(zhǔn)征（撥）土地，應(yīng)將批準(zhǔn)文件（包括各種附件）抄省、地、州（市）土地管理部門備案。自治州、省轄市人民政府或地區(qū)行署批準(zhǔn)征（撥）土地，應(yīng)將批準(zhǔn)文件（包括各種附件）抄省土地管理部門備案。
本條所稱的“以下”，包括本數(shù)；所稱的“以上”，不包括本數(shù)。
第二十六條 國營農(nóng)、林、牧、漁場在使用的土地范圍內(nèi)，需占用耕地、園地、有林地、草地、水面等進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，應(yīng)經(jīng)主管部門審查，按國家建設(shè)用地審批權(quán)限的規(guī)定，報縣級以上人民政府批準(zhǔn)，辦理用地手續(xù)。
第二十七條 一個建設(shè)項目需要使用的土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)總體設(shè)計一次申請批準(zhǔn)，不得化整為零。
建設(shè)用地單位不得征而不用、多征少用或先用后征。
因搶險、緊急軍事情況需要用地的，可以先行使用，隨后補辦用地手續(xù)。
第二十八條 征用土地的補償、補助費標(biāo)準(zhǔn)：
（1）土地補償費
征用稻田、菜地、魚塘、藕塘的補償標(biāo)準(zhǔn)，按上、中、下三個等級，分別為該土地年產(chǎn)值的六、五、四倍。
征用旱地、園地及其他多年生經(jīng)濟(jì)林的土地補償標(biāo)準(zhǔn)，按上、中、下三個等級，分別為該土地年產(chǎn)值的五、四、三倍。
征用其他土地的補償標(biāo)準(zhǔn)，為下等旱地年產(chǎn)值的二至三倍。
土地年產(chǎn)值，由縣級人民政府?dāng)M定，報上一級人民政府批準(zhǔn)。
（2）青苗及地上附著物的補償費
用地單位一般應(yīng)在農(nóng)作物收獲后使用土地。如因工程急需，必須鏟除青苗的，按實際損失補償。
被征用土地上的樹木、房屋及其他附著物的補償標(biāo)準(zhǔn)，由縣級人民政府?dāng)M定，報上一級人民政府批準(zhǔn)。
開始協(xié)商征地方案后，搶種的農(nóng)作物、樹木和搶建的設(shè)施，一律不予補償。
（3）安置補助費
征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征地單位人均占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前每畝年產(chǎn)值的三倍。但每畝安置補助費最高不得超過每畝年產(chǎn)值的十倍。征用其他土地的安置補助費，為征用耕地安置補助費的一半。
第二十九條 依照本辦法第二十八條規(guī)定支付的土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，由縣級人民政府將剩余勞動力的安置方案連同征用土地的文字資料，經(jīng)自治州、省轄市人民政府或地區(qū)行署審核，報省人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)增加安置補助費。但土地補償費和安置補助費的總和，不得超過被征土地前三年平均年產(chǎn)值的二十倍。
第三十條 國家建設(shè)征用土地的各項補償費和安置補助費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗的補償費付給本人外，由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安置因土地被征用而造成的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補助，不得挪作他用，任何單位和個人不得占用。
第三十一條 國家建設(shè)用地，由縣級土地管理部門組織用地單位，被征（撥）地單位，簽訂征（撥）土地及補償、安置協(xié)議，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)，劃撥土地，登記發(fā)證，并將用地單位按規(guī)定支付的征（撥）土地費用，分別撥付給有關(guān)單位和個人。用地單位向縣以上土地管理部門繳納土地管理費。
第三十二條 因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，應(yīng)當(dāng)妥善安置。需要安置的多余勞動力，按勞地比例計算，由當(dāng)?shù)卣M織土地管理部門、被征（撥）地單位和有關(guān)單位，通過下列途徑加以安置：
（1）調(diào)整承包土地；
（2）被征（撥）地單位興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)，廣開就業(yè)門路；
（3）用地單位或者其他單位優(yōu)先招聘。被征（撥）地單位應(yīng)將相應(yīng)的安置補助費轉(zhuǎn)付給吸收勞動力的單位；
（4）被征（撥）地單位的耕地被全部征用的，上述途徑安排不了的，由所在縣級人民政府提出專題報告，經(jīng)自治州、省轄市人民政府或地區(qū)行署審查，報省人民政府批準(zhǔn)，可以將原農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。
第三十三條 被征（撥）地單位相應(yīng)減免糧食定購任務(wù)和農(nóng)業(yè)稅。核減定購或增銷的糧食指標(biāo)，由建設(shè)項目所在地的縣級以上人民政府調(diào)整解決。
第三十四條 根據(jù)《土地管理法》第十九條規(guī)定收回使用權(quán)的國有土地，可以有償借給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織耕種，由土地管理部門與土地借用者簽訂借用協(xié)議。在借用耕種期內(nèi)不得在土地上興建永久性建筑物和種植多年生作物。國家建設(shè)需要使用時，必須立即交還，不得再提補償、安置要求；土地上有青苗的，用地單位應(yīng)付給青苗補償費。
土地承包前，因國家建設(shè)征而未用由農(nóng)民耕種的土地，國家建設(shè)需要收回時，應(yīng)酌情給予補償和安置補助。
第五章 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地
第三十五條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地，應(yīng)嚴(yán)格控制，并結(jié)合實際參照國家建設(shè)征用土地的有關(guān)規(guī)定，辦理用地手續(xù)。
第三十六條 民辦公助和集資聯(lián)辦的鄉(xiāng)村公路用地，村與村之間的，由縣級人民政府審批；鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的，由自治州、省轄市人民政府或地區(qū)行署審批。
鄉(xiāng)村公路和公益事業(yè)建設(shè)用地，由受益村相互調(diào)劑解決。調(diào)劑解決不了的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及受益村共同給被用地單位或個人以適當(dāng)補償。
第三十七條 農(nóng)村居民建住宅，凡是能利用舊宅基地的，不得新占土地。確實需要新占土地、又符合下列條件之一的，可以辦理申請手續(xù)：
（1）因國家建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)占用，需要另行安排宅基地的；
（2）回鄉(xiāng)落戶的離休、退休干部（含軍隊干部）、職工以及華僑、僑眷、港澳臺胞等需要安排宅基地的；
（3）居住擁擠，確實需要分居而又無宅基地的。
買賣、出租住房后不得再行申請宅基地。
第三十八條 農(nóng)村居民原有宅基地不變。新建住宅的宅基地用地限額（包括原有住房宅基地面積）：
城市郊區(qū)、壩子地區(qū)：五人以上戶不得超過一百三十平方米；四人以下戶不得超過一百二十平方米；
丘陵地區(qū)：五人以上戶不得超過一百七十平方米；四人以下戶不得超過一百四十平方米；
山區(qū)、牧區(qū)：五人以上戶不得超過二百平方米；四人以下戶不得超過一百七十平方米。
在上述限額內(nèi)，縣級人民政府可結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定具體標(biāo)準(zhǔn)；鄉(xiāng)村內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶建房用地限額，由縣級人民政府參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民平均居住水平作出規(guī)定，并報省土地管理部門備案。
愿意讓出原屬好田好土的宅基地，遷到荒山坡或荒地上建房的，可在規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上適當(dāng)增加宅基地面積。
第三十九條 宅基地的審批程序：
（1）需申請宅基地的村民，由個人向戶口所在地的村民組或村民委員會提出用地申請，村民委員會根據(jù)申請建房戶的條件，提出審查意見報鄉(xiāng)級人民政府。
（2）在用地計劃范圍內(nèi)，占用非耕地建房的，由鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)，并報縣土地管理部門備案；占用耕地建房的，由鄉(xiāng)級人民政府審查，報縣級人民政府批準(zhǔn)。
（3）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理員和村民組根據(jù)批準(zhǔn)文件和縣土地管理部門發(fā)的宅基地使用證劃撥宅基地。
第四十條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)占用耕地，國家不減免糧食定購任務(wù)和農(nóng)業(yè)稅，不增加糧食銷售指標(biāo)，其糧食定購任務(wù)和農(nóng)業(yè)稅由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村自行調(diào)劑解決。
第六章 法律責(zé)任
第四十一條 土地監(jiān)督檢查人員在依法執(zhí)行公務(wù)時，可以向用地單位和個人了解情況，索取必要的資料，進(jìn)入有關(guān)現(xiàn)場檢查。發(fā)現(xiàn)違法行為有權(quán)責(zé)令停止。用地單位和個人不得阻撓。
第四十二條 買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒收非法所得，限期拆除或者沒收新建的建筑物和其他設(shè)施，并可對當(dāng)事人處以非法所得百分之五十至二倍的罰款。對主管人員給予行政處分。
第四十三條 未經(jīng)批準(zhǔn)，采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，或超過批準(zhǔn)的用地數(shù)量非法占用土地的，責(zé)令退還，限期拆除或者沒收新建的建筑物和其他設(shè)施，并處以每畝一千元至三千元的罰款。對非法占地單位的主管人員，給予行政處分。
第四十四條 國家建設(shè)征（撥）用土地依法批準(zhǔn)劃撥后，被征（撥）土地一方不按期移交土地的，責(zé)令限期交出。因拖延移交時間，造成損失的，處以每畝五百元至二千元的罰款。
經(jīng)批準(zhǔn)臨時使用土地的單位和個人，使用期滿拒不歸還的；土地使用權(quán)被依法收回，拒不交出土地的，責(zé)令交還，并按超期占地時間計算，每月每畝處以五十元至一百元的罰款。
第四十五條 非法占用被征地單位征地費用的，責(zé)令退賠，并可處以非法占用額百分之十至三十的罰款；侵占征地安置招工指標(biāo)或農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口指標(biāo)的，必須清退，并可按每侵占一個指標(biāo)給有關(guān)責(zé)任人員處以五百元至一千元的罰款。主要責(zé)任人是國家工作人員的，并給予行政處分。
第四十六條 未經(jīng)批準(zhǔn)不得私自開發(fā)土地。私自開發(fā)土地造成土地沙化、嚴(yán)重水土流失的，責(zé)令限期治理，并可對責(zé)任人員處以每畝一百元至三百元的罰款。
未經(jīng)批準(zhǔn)私自在耕地中建房、燒磚瓦、開礦、煉焦、打坯、開挖魚塘或改種果園、豐產(chǎn)速生林的，責(zé)令限期復(fù)耕，并可處以每畝三百元至一千元的罰款。
受破壞的耕地確實不能治理復(fù)耕的，每畝收取三千元至五千元的墾復(fù)費。
第四十七條 在辦理變更土地權(quán)屬和調(diào)解土地糾紛過程中，有下列行為之一的，分別情況，給予行政處分或行政處罰；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（1）行賄、受賄、貪污國家和集體財物的；
（2）敲詐勒索國家、集體和個人財物，或者煽動群眾鬧事，阻撓國家建設(shè)的；
（3）以暴力、威脅方法阻礙國家工作人員依照土地管理法規(guī)執(zhí)行職務(wù)的。
第四十八條 《土地管理法》第四十五條規(guī)定的行政處罰，由鄉(xiāng)級人民政府決定。本辦法規(guī)定的沒收、拆除、罰款等行政處罰，由縣級以上土地管理部門依法決定。本辦法規(guī)定的行政處分，由縣級以上土地管理部門提出處分建議，由當(dāng)事人所在單位或上級機關(guān)決定。
當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的，由作出處理決定的機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。
第七章 附 則
第四十九條 城鎮(zhèn)居民私人用地以及開放、涉外用地辦法，由省人民政府另行制定。
城市集體所有制單位進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，參照本辦法第四章的規(guī)定辦理。
第五十條 本辦法自1988年3月1日起施行。省內(nèi)有關(guān)土地管理的規(guī)定、辦法、通知等，與《土地管理法》和本辦法有抵觸的，一律按《土地管理法》和本辦法執(zhí)行。
摘要科學(xué)合理的節(jié)約土地控制企業(yè)的成本，不僅關(guān)系到了當(dāng)前企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還關(guān)系到國家長遠(yuǎn)利益以及我國民族的生存的根基，石油的開發(fā)是離不開土地的，所以采取有效的措施，節(jié)約高效的利用現(xiàn)有的土地，盡量的減少耕地的占用，對于油田落實基本國策有顯著的意義，同時成本的控制也是石油企業(yè)財務(wù)管理方面的重要因素，所以如何降低油田在開采油井時的消耗是十分必要的。
關(guān)鍵詞油田節(jié)約土地成本控制
我國的國情是人多地少，所以我國油田土地的用地問題變得越來越尖銳。土地的問題一直都是一個重大的問題，所以科學(xué)合理的利用土地不僅關(guān)系到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，而且更關(guān)系到國家的長遠(yuǎn)利益的發(fā)展，所以堅持節(jié)約土地是十分必要的。同時在企業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，成本的控制也是十分重要的，它是企業(yè)能否成功的重要指標(biāo)之一。所以能夠有效的控制成本是每個企業(yè)都必須要重視的問題，許多年來我國的石油企業(yè)一直在不斷的探索如何能降低成本的問題。
1.企業(yè)制定一系列的土地管理制度同時加大對節(jié)約土地的宣傳工作
為了加強對土地的管理水平，同時合理的使用土地資源。在2008年中原油田根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中國石油化工集團(tuán)公司土地管理暫行辦法》等等相關(guān)的法規(guī)、政策，同時結(jié)合中原油田的實際用地狀況，對于1999年制定過的土地管理規(guī)定《中原油田土地管理辦法》以及《中原油田建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行了完善，然后打印并且發(fā)放了《中原油田新增建設(shè)用地管理暫行規(guī)定》來健全以及完善油田的土地管理制度。大大規(guī)范了土地的管理的程序，同時增加國情方面的教育。同時也使得油田的土地管理漸漸進(jìn)入正規(guī)化。同時運用各種各樣的宣傳手段，大力的宣傳《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律方面的知識，使廣大的干部以及職工意識到節(jié)約土地的重要性。
2.實行規(guī)范使用土地的標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約土地的使用
對于正在修建的項目要進(jìn)行全過程不斷的巡查，從項目前期的規(guī)劃、設(shè)計、征地以及施工和使用的等環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格的按照土地的規(guī)范來使用，防止多占用土地、濫用土地等違法的現(xiàn)象。自從新的《土地管理法》實施以來，油田更加堅決貫徹“珍惜、合理的利用現(xiàn)有的土地以及保護(hù)耕地”的基本國策，在抓好宣傳的同時結(jié)合油田的實例制定相應(yīng)的規(guī)定來達(dá)到降低土地占用面積的目的。鉆井工程是油田用地主要方式，以前的單井基本占地較大，但是在借助新的土地法實施的有利時機，油田的管理層人員經(jīng)過組織落實最后把單井的面積都確定在用地標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)。為了把新的標(biāo)準(zhǔn)落到實處，油田各單位推行新的規(guī)范施工的方法，采取有效的措施，積極想辦法節(jié)約使用土地。在施工方面，為了減少施工時對土地的碾壓，不斷的總結(jié)平時工作的經(jīng)驗,在節(jié)約土地方面也起到了顯著地效果。
3.在成本的控制中存在的問題
（1）管理層的成本管理意識比較薄弱
管理層的管理意識薄弱主要表現(xiàn)為對成本的管理以及控制沒有足夠的重視，大多數(shù)的管理者只依靠財務(wù)人員來管理成本，進(jìn)行成本核算。雖然企業(yè)這樣做是為了取得了一定的成效，降低了企業(yè)的成本，但是這種事后缺乏對公司的全面的認(rèn)識。所以成本核算不等于成本控制，對長久的利益是沒有好處的。
（2）成本的管理范圍太窄
長期的計劃經(jīng)濟(jì)的影響，很多的石油企業(yè)都在成本管理當(dāng)中只注重生產(chǎn)方面的成本管理，但是對于企業(yè)的供應(yīng)以及銷售等方面就考慮的不多了，這些企業(yè)將成本僅僅理解為生產(chǎn)成本；在管理的體系上，更加偏重于事后在進(jìn)行管理，忽視了事先的預(yù)測以及決策，不容易充分的發(fā)揮成本管理的預(yù)防作用。
4.流程的管理
通過對流程的優(yōu)化以及再造，讓企業(yè)在橫向以及縱向的管理中職責(zé)的分工更加明確，使崗位的關(guān)鍵性工作更加的清晰、明確合理，消除不會增值的那部分，防范風(fēng)險的發(fā)生，提高效率來避免成本的浪費。
例如，中原油田采購成本的降低，通過對流程的規(guī)劃來實現(xiàn)。通過多招標(biāo)的方式引入競爭，充分的發(fā)揮了招標(biāo)中供應(yīng)商之間的各種競爭，科學(xué)的選擇最正確的符合自身利益需求的供應(yīng)商；用電子采購的方法降低在采購東西時產(chǎn)生的費用；用科學(xué)的經(jīng)濟(jì)批量計算來降低采購的頻率以及批量采購時成本；同時對供應(yīng)商所提供的服務(wù)以及材料進(jìn)行有選擇性的購買。
通過科學(xué)的流程管理，制定嚴(yán)格的、切合實際的機制，大大降低了公司的成本。
5.注重生產(chǎn)部門在成本控制中的作用。
財務(wù)管理人員對企業(yè)的成本管理進(jìn)行了大量的工作，比如制定企業(yè)內(nèi)部的成本管理的方法、建立成本管理的問責(zé)制度，同時還要計算成本以及編織成報表等工作。但是長期這樣就形成了技術(shù)部門只要錢、花錢，不管節(jié)約，財務(wù)部門就只能卡錢，管錢的局面。
其實這都是不好的，也就是企業(yè)沒有能很好的控制成本的根本原因。現(xiàn)在舉例子說明。如果有天要打一口井的話，生產(chǎn)部門預(yù)計在1700米處會出油，但是在打到1500時就已經(jīng)沒有含油的結(jié)構(gòu)了，所以另外的200米就是多余的了，就沒有必要再繼續(xù)了，這樣就能節(jié)約部分成本。都積極的想辦法，推行新的規(guī)范施工的方法，采取有效的措施，節(jié)約使用土地。在施工方面，為了減少施工時對土地的碾壓，不斷的總結(jié)平時工作的經(jīng)驗。這樣就能大大的節(jié)約成本，從而提高油田的效益。
6.結(jié)語
節(jié)約油田用地和成本控制是一項長久的工程，需要長時間的不斷的投入，節(jié)約土地是我國的基本國情，公司的發(fā)展也不能違背國家的基本國情。同時，如果能夠有效的控制成本，那么公司的收益將大大的提高。所以這兩都必須堅持下去。
參考文獻(xiàn)
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第二條 本辦法所稱外商投資企業(yè)，是指中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營和外商獨資企業(yè)。
第三條 在本省行政區(qū)域內(nèi)舉辦外商投資企業(yè)需要使用土地的，適用本辦法。
第四條 縣級以上人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)外商投資企業(yè)用地的統(tǒng)一管理和檢查監(jiān)督。
第五條 外商投資企業(yè)使用城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，節(jié)約用地，合理利用。
第六條 經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)，土地管理部門可以按規(guī)劃預(yù)征土地或預(yù)留土地。在預(yù)留土地的范圍內(nèi)，任何單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)不得新建永久性建筑物、構(gòu)筑物。
預(yù)征、預(yù)留土地的具體辦法，另行制定。
第七條 農(nóng)村集體所有的土地，必須先經(jīng)土地管理部門按照《土地管理法》的規(guī)定征歸國有后，再提供給外商投資企業(yè)使用。
第八條 外商投資企業(yè)用地的批準(zhǔn)手續(xù)，由縣級以上人民政府授權(quán)同級土地管理部門辦理。
第九條 土地使用權(quán)出讓方案由土地管理部門會同城市規(guī)劃和建設(shè)部門、房地產(chǎn)管理部門共同擬定，按照國務(wù)院規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報經(jīng)批準(zhǔn)后，由土地管理部門實施。
第十條 外商投資企業(yè)可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、行政劃撥等方式取得國有土地使用權(quán)。
中方企業(yè)可以以其獲得的國有土地使用權(quán)與外商合營、合作舉辦外商投資企業(yè)。
國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、行政劃撥的具體程序和有關(guān)文書格式，另行制定。
第十一條 外商投資企業(yè)取得的國有土地使用權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。但通過行政劃撥方式獲得的國有土地使用權(quán)，必須在按規(guī)定辦理國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)，補交土地使用權(quán)出讓金后，方可轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。
第十二條 外商投資企業(yè)通過出讓方式取得國有土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)支付出讓金。
出讓金由土地管理部門收取，其具體數(shù)額由所在地縣以上人民政府根據(jù)土地開發(fā)程度、周圍環(huán)境等條件以及投資項目的具體情況，根據(jù)盡量優(yōu)惠的原則自行確定，但一般不低于征地、拆遷安置費以及為企業(yè)配套的公用設(shè)施費之和。
第十三條 外商投資企業(yè)依法取得的國有土地使用權(quán)，受國家法律的保護(hù)，但地下資源及埋藏物不在土地使用權(quán)范圍之內(nèi)。
第十四條 使用土地的年限，按批準(zhǔn)的外商投資企業(yè)經(jīng)營年限確定。最長年限為：居住用地七十年；工業(yè)用地五十年；教育、科技、文化、衛(wèi)生用地五十年；商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；綜合和其他用地五十年。
土地使用期滿需要繼續(xù)使用的，應(yīng)提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后，重新簽訂土地使用合同，辦理續(xù)延用地手續(xù)。
第十五條 外商投資企業(yè)需要改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)?shù)皆鷾?zhǔn)用地的土地管理部門辦理變更用地手續(xù)。
第十六條 外商投資企業(yè)使用國有土地，還應(yīng)按每年每平方米0.1？12元的標(biāo)準(zhǔn)向辦理用地手續(xù)的土地管理部門逐年繳納土地使用費。
土地使用費的具體標(biāo)準(zhǔn)，由當(dāng)?shù)匚飪r、財政、土地管理部門根據(jù)不同地段、不同用途確定，報同級人民政府批準(zhǔn)，并報省財政廳、省物價局、省土地管理局備案。
第十七條 土地使用費自批準(zhǔn)用地之日起計收，第一日歷年用地時間超過半年的按半年計算，不足半年的免繳土地使用費。
外商投資企業(yè)在建期間免繳土地使用費。在建期間的期限，以施工執(zhí)照確定。
第十八條 土地使用費由外商投資企業(yè)繳納，但中方合營、合作者以土地使用權(quán)折價作為投資的，其土地使用費由中方合營、合作者繳納；租賃場地舉辦外商投資企業(yè)的，其土地使用費由出租者繳納或由合同約定方繳納。
第十九條 土地使用費標(biāo)準(zhǔn)自本辦法施行之日起，五年內(nèi)不調(diào)整。以后隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，供需變化加以調(diào)整，每次調(diào)整的間隔時間不少于3年，調(diào)整幅度不突破基數(shù)的30％。
經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途的外商投資企業(yè)，從改變之日起，按新用途標(biāo)準(zhǔn)計收土地使用費。
第二十條 外商投資企業(yè)需要臨時使用土地的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T提出申請，經(jīng)審查批準(zhǔn)發(fā)給臨時用地許可證，簽訂臨時用地合同后，方可使用。
臨時用地期限一般不超過兩年。需要延期的，經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)后可以適當(dāng)延期。
外商投資企業(yè)獲準(zhǔn)臨時用地，應(yīng)當(dāng)從獲準(zhǔn)臨時用地之日起繳納土地使用費。其收費標(biāo)準(zhǔn)與非臨時用地相同。
第二十一條 外商投資企業(yè)可以預(yù)約用地。預(yù)約用地，須持依法取得的法人證明和銀行資信證明向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T申請預(yù)約用地登記，由土地管理部門會同有關(guān)部門選定地塊，并按該地塊征地費用總額的10％收取預(yù)約金后，發(fā)給其土地使用預(yù)約證書。預(yù)約用地的有效期限最長為一年。
預(yù)約期內(nèi)正式使用土地后，預(yù)約金可以抵充出讓金；因特殊原因沒有批準(zhǔn)立項的退還預(yù)約金；項目批準(zhǔn)后，逾期不使用土地的，視為自動放棄預(yù)約，預(yù)約金不予退還。
第二十二條 外商投資企業(yè)下列用地，除享有國家規(guī)定的優(yōu)惠外，還給予特別優(yōu)惠：
（一）需要征用集體土地的，按當(dāng)?shù)卣鞯刭M標(biāo)準(zhǔn)的下限支付征地費用；其中用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)開發(fā)的，還可給予征地費標(biāo)準(zhǔn)下限的20％的優(yōu)惠，且可緩交，待有盈利時逐年償還；
（二）治理荒山、荒坡、荒地和荒水項目以及水土保持項目的，免繳征地費用和土地使用費；
（三）進(jìn)行農(nóng)、林、牧、漁業(yè)開發(fā)項目的，自批準(zhǔn)用地之日起十年內(nèi)免繳土地使用費，十年后按標(biāo)準(zhǔn)的下限繳納土地使用費；
（四）興辦教育、科學(xué)技術(shù)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等非盈利的公益事業(yè)的，免繳土地使用費；
（五）興辦產(chǎn)品出口型、先進(jìn)技術(shù)型、交通、能源企業(yè)的，每年每平方米繳納土地使用費不超過二元，并自投產(chǎn)之日起第一、二年免繳土地使用費，第三至五年按標(biāo)準(zhǔn)的二分之一繳納土地使用費；
（六）其他外商投資企業(yè)自投產(chǎn)之日起五年內(nèi)按標(biāo)準(zhǔn)的二分之一繳納土地使用費，其中外商投資額按當(dāng)時國家公布的匯率折算人民幣在一千萬元以上的，自投產(chǎn)之日起二年內(nèi)免繳土地使用費。
第二十三條 外商投資企業(yè)可用應(yīng)當(dāng)繳納的土地出讓金開發(fā)當(dāng)?shù)卣?guī)劃的公共建筑、市政設(shè)施。
第二十四條外商投資企業(yè)因不可抗力的原因造成嚴(yán)重虧損，確實無力繳納土地使用費的，經(jīng)企業(yè)申請，當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T會同財政部門、審計部門審核后，可以緩繳或減免土地使用費。
第二十五條 外商投資企業(yè)通過投標(biāo)、競買取得土地使用權(quán)的決標(biāo)、拍賣過程和土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所簽訂的土地使用權(quán)合同，均應(yīng)進(jìn)行公證。
第二十六條 對外商投資企業(yè)按法定程序提出的用地、續(xù)延用地、變更用地、臨時用地、預(yù)約用地、過戶登記以及其他有關(guān)用地的申請，土地管理部門和其他有關(guān)部門均應(yīng)在收文后十五日以內(nèi)辦理完畢或作出不能辦理的答復(fù)。
第二十七條 土地管理部門在辦理城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外商投資企業(yè)用地、續(xù)延用地、變更用地、臨時用地、預(yù)約用地申請的批準(zhǔn)手續(xù)前，應(yīng)當(dāng)征得同級城市規(guī)劃部門的同意。
第二十八條 除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，外商投資企業(yè)違反本辦法規(guī)定，由土地管理部門按下列規(guī)定給予處罰：
（一）未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)或者超過批準(zhǔn)用地的數(shù)量，非法占用土地的，依照《江西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十七條第一款第一項規(guī)定處罰。
（二）不按土地使用合同規(guī)定的用途、范圍使用土地的，責(zé)令其限期改正，拒不改正的，無償收回其土地使用權(quán)。
（三）破壞土地資源的，依照國務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》中有關(guān)規(guī)定處理。
（四）非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的，按有關(guān)土地管理、房地產(chǎn)管理的法律、法規(guī)處罰；未經(jīng)批準(zhǔn)擅自出租、劃撥土地使用權(quán)的，沒收違法所得，并根據(jù)情節(jié)輕重，處以違法所得3倍以下罰款，但最高不得超過3萬元。
（五）未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)，連續(xù)2年不使用土地的，按照審批權(quán)限報經(jīng)批準(zhǔn)后無償收回其土地使用權(quán)。
第二十九條 外商投資企業(yè)對處罰決定不服的，可以在接到處罰決定之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定機關(guān)的上一級機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；當(dāng)事人也可以在接到處罰決定之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。逾期既不申請復(fù)議也不起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的部門申請人民法院強制執(zhí)行。
第三十條 土地使用合同糾紛，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，按合同約定的法定方式解決；合同沒有約定的，當(dāng)事人可以申請中國涉外仲裁機構(gòu)仲裁或者直接向人民法院起訴。
第三十一條 本辦法施行前舉辦的外商投資企業(yè)，未辦理用地手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)自本辦法施行之日起六個月內(nèi)補辦用地手續(xù)，違者，按本辦法第二十八條的規(guī)定予以處罰。
補辦用地手續(xù)后，土地使用費標(biāo)準(zhǔn)仍按原合同規(guī)定執(zhí)行；未規(guī)定的，從本辦法施行之日起按本辦法執(zhí)行。
第三十二條 出讓金和土地使用費的上交辦法和業(yè)務(wù)費的提取比例，由省財政廳、省土地管理局按國家有關(guān)規(guī)定另行規(guī)定。
第三十三條 僑胞、港澳臺同胞和外省企業(yè)、組織或者個人在本省投資舉辦企業(yè)需要使用土地的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，參照本辦法執(zhí)行。
第三十四條 本辦法具體應(yīng)用中的問題由省土地管理局負(fù)責(zé)解釋。
第三十五條 本辦法自之日起施行。除《江西省關(guān)于鼓勵開發(fā)昌九工業(yè)走廊的規(guī)定》外，本省各級人民政府以前的有關(guān)規(guī)定與本辦法不一致的，按照本辦法執(zhí)行。國家有新規(guī)定的，按新規(guī)定執(zhí)行。
江西省人民政府關(guān)于修改《江西省工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等7件省政府規(guī)章的決定
（2001年2月26日江西省人民政府第65次常務(wù)會議討論通過 江西省人民政府令第105號公布）
全文
根據(jù)國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政審批制度的指示精神，省政府決定對《江西省工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等7件省政府規(guī)章作如下修改：
……
五、《江西省外商投資企業(yè)用地管理辦法》
第二十四條修改為：“外商投資企業(yè)因不可抗力的原因造成嚴(yán)重虧損，確實無力繳納土地使用費的，經(jīng)企業(yè)申請，當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T會同財政部門、審計部門審核后，可以緩繳或減免土地使用費?！?/p>
……
中國政府日益認(rèn)識到土地政策問題在實現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)果中的重要性。事實上，中國近些年來的土地政策是與這種快速變化的環(huán)境相適應(yīng)的。迄今為止的改革值得稱道，但還不夠全面，在土地政策和實踐方面仍存在一些遺留問題亟待解決。
一、農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關(guān)的國家對城市土地一級市場的壟斷現(xiàn)象，造成了經(jīng)濟(jì)的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長
在一個城市以史無前例的速度增長以及城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)越來越整合的年代，中國土地政策的一個最重要特征卻是對待城市與農(nóng)村土地上的一直絕然分割。這兩類土地受制于不同的權(quán)利體系并由分立的機構(gòu)和法規(guī)所管理。
作為這一分割的主要結(jié)果是，政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈┮恢俨谜?，它擁有從農(nóng)村獲得土地及將之轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力。在現(xiàn)行法律下，所有土地進(jìn)入城市市場必須首先由城市政府當(dāng)局進(jìn)行強制征用，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉(zhuǎn)換用途的過程中，不需要在原有的農(nóng)村土地?fù)碛姓吆妥罱K獲得土地的城市新使用者之間進(jìn)行直接交易。無論是土地被作為公共目的、準(zhǔn)公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。
這一特征以國際標(biāo)準(zhǔn)來看是非常獨特的——在世界上沒有一個主要的市場經(jīng)濟(jì)像中國這樣維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場上的絕對分割。而且全球趨勢與這一特征正好相反。這些國家日益認(rèn)識到，隨著城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的日益整合、城市的快速增長、人口與資本的流動，對土地的區(qū)別對待將是不合時宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類型的土地確實需要有不同的規(guī)劃方法和程度不一的規(guī)制和經(jīng)濟(jì)干預(yù)，但越來越清楚的一點是，將城市和農(nóng)村土地人為地歸入完全分割的兩類制度體系并不是最好的方式。
近年來，隨著城市化的加速，中國這種區(qū)別對待的做法越來越受到質(zhì)疑。這些關(guān)注可以被分成幾個基本方面：
1．對農(nóng)村土地使用者的不公正對待。現(xiàn)行做法對農(nóng)村土地所有者和使用者十分不利，因為它造成他們不能分享自己的土地在城市市場所產(chǎn)生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場。與此同時，他們所獲得的土地補償只與這些土地被用作農(nóng)作時的價值相關(guān)，常常只是其農(nóng)用價值的若干倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它們在城市被作為他用時的土地價值。這種土地收益分享的極大反差所產(chǎn)生的不公平，已經(jīng)日益成為社會緊張的來源。
2．城市以無效的方式增長。由于可以人為低價地從農(nóng)村獲得土地，助長了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對土地的無效利用，包括強調(diào)城市的外延擴張，而不是對現(xiàn)有城市空間進(jìn)行更有效利用（這一做法又經(jīng)由現(xiàn)行城市土地制度的特征而得到強化）。在城市周邊對用于房地產(chǎn)和其他商業(yè)開發(fā)的土地的新需求在一定程度上有人為的成分，因為有現(xiàn)存的廉價農(nóng)村土地讓他們垂手可得，將這些土地納入賬下何樂而不為呢！在其他條件不變時，這一方式使得設(shè)計和實施保護(hù)農(nóng)地的措施很難成功。
3．地方政府對通過土地征用獲得收益以及以其補貼基礎(chǔ)設(shè)施投資的過度依賴?，F(xiàn)行做法助長了地方政府對土地強制征用的不健康依賴，因為政府既要依靠它獲得預(yù)算外收入，也要以此去補貼發(fā)展。
至于受到廣為關(guān)注的預(yù)算外收入的功能，政府的這塊收入取決于土地在轉(zhuǎn)讓給城市使用者時——它們常常被用作商業(yè)或住宅目的——采取以所謂“市場”（即拍賣）方式出讓的績效。與所征用的土地總面積相比，盡管這部分通過市場出讓的土地比例相對較小（通常只占10%－20%），但它們的出讓仍然是地方政府收入的盈余來源，否則，他們只能主要依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付和那個在缺乏財產(chǎn)稅制下的十分不發(fā)達(dá)的地稅體制。
政府征用的大多數(shù)土地只是扮演了補貼的功能，它們的定價并未參考城市土地市場價格，因而不具有增加政府收入的目的。這些土地或者被劃撥給其他政府單位用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者以人為的低價供應(yīng)給工業(yè)使用者，在地區(qū)之間激烈競爭的環(huán)境下，這種方式被地方作為吸引工業(yè)投資者的主要手段。國務(wù)院第28號文件（《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，簡稱28號文件，下同）試圖抑制這一做法，旨在尋求阻止地方通過低價來吸引私人投資的辦法。它敦促地方要建立最低價格標(biāo)準(zhǔn)，并要對此進(jìn)行檢查。
4．為腐敗創(chuàng)造了機會?，F(xiàn)存體制助長了腐敗行為的發(fā)展——特別是，由于支付給農(nóng)民的補償與土地做為城市用地來使用的價值之間的巨大差額這一事實，加上從農(nóng)村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理（包括土地利用規(guī)劃和估價）缺乏透明度和問責(zé)，因而在土地領(lǐng)域出現(xiàn)大量腐敗就是不可避免的。
簡言之，城市與農(nóng)村土地權(quán)利的截然分割，以及政府在控制土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的一級市場上所起的獨特作用，對其他重要的土地政策產(chǎn)生了多重影響，并與之相互交織。
二、強制征地與補償措施的不公平
中國的土地征用政策與做法可以從五個方面來進(jìn)行全面評估：
（一）目的
在中國的法律中，很少有對政府利用強制性征地權(quán)進(jìn)行征地的目的進(jìn)行明確的限制。憲法第10款提出，政府為了“公共利益”有權(quán)征用土地，但是在隨后的法律中沒有對這一概念給出明確的定義，也沒有對其具體范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定。相比之下，在大多數(shù)成熟市場經(jīng)濟(jì)中，土地征用法都是在尋求對政府征用權(quán)力設(shè)置一系列條件和范圍限定。在不同國家，到底設(shè)定了哪些條件以及施加了怎樣的限定，存在很大的不同。在有些國家，其法律在公共目的或公共利益的定義下提供了一個準(zhǔn)許使用土地的清單。在另一些國家，還為這些條目提供了更為明確的辨識標(biāo)準(zhǔn)和解釋。在大多數(shù)情形下，一個共同的原則是，政府只有在市場的運作不能很好地滿足公共需要時，才會動用這一非同尋常的權(quán)力。我們也沒有發(fā)現(xiàn)有哪一部法律允許政府視強制性征地權(quán)為一種獲得土地的常規(guī)方式，來達(dá)到明確為純商業(yè)或工業(yè)的目的。
中國這類限制的缺乏，為政府壟斷土地一級市場提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供應(yīng)者和分割的城市和農(nóng)村土地市場壁壘的惟一仲裁者，給予強制性征用的目的一個寬泛的可接受的范圍，在某種程度上就是不可避免的。
（二）補償標(biāo)準(zhǔn)
對有關(guān)補償額的不公平的抱怨，常常與支付給農(nóng)村土地所有者的數(shù)額與土地一旦被轉(zhuǎn)為城市使用后的實際價值的巨大差額有關(guān)。人們已經(jīng)認(rèn)識到，土地強制征用后所產(chǎn)生的巨額利潤沒有為失去土地的集體和農(nóng)民所分享。
補償問題的背后是城市與農(nóng)村土地在權(quán)利擁有及它們在市場上的實現(xiàn)能力方面的差異，這一差異是農(nóng)村和城市土地價值差異巨大的基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)在農(nóng)民在農(nóng)村土地承包法下已享有對土地的巨大利益，從邏輯上講它應(yīng)該是補償?shù)哪繕?biāo)，但它沒有考慮到土地管理法所設(shè)置的補償范式。因此，在缺乏一個有效市場的情況下，以土地承包法所確立的土地權(quán)利的“價值”是否能為任何情形下的補償標(biāo)準(zhǔn)提供公正的指導(dǎo)，是不清楚的。
在土地管理法下，土地的價值是根據(jù)其在城市的位置來確定的，它與補償?shù)哪康臒o關(guān)。相反，補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是與過去三年農(nóng)業(yè)年均產(chǎn)值的倍數(shù)相聯(lián)。在土地被作為商業(yè)用途時，給農(nóng)民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的轉(zhuǎn)讓費。土地管理法所規(guī)定的目標(biāo)是要確保維持被征地農(nóng)民的現(xiàn)有生活水準(zhǔn)不變。盡管這一目標(biāo)從國際通行做法來看沒有例外，但是考慮到城鄉(xiāng)之間的收入和生活水平差距之大且還在擴大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉(xiāng)土地市場之間的嚴(yán)重分割而得以強化這一背景，這一目標(biāo)也是有問題的。
（三）補償在集體和農(nóng)民之間的分配
補償及其多少為適當(dāng)?shù)膯栴}由以下事實而變得復(fù)雜，即在農(nóng)村土地層面，有三個層次的當(dāng)事人介入：政府、集體和單個農(nóng)戶。即便補償?shù)臄?shù)額在理論上是適當(dāng)?shù)?，也還有一個這些資金是否能到達(dá)農(nóng)戶手中的重要問題。在實際操作中，這一補償有很大部分被集體拿走，并被集體用于投資，這些投資也有可能最終為失地農(nóng)民提供了可選擇的就業(yè)機會。
作為對現(xiàn)行做法所派生出的困難的回應(yīng)，中央政府了28號文件來敦促地方政府努力改進(jìn)補償?shù)臓顩r。它旨在尋求將土地補償集中于農(nóng)戶手上。它提出，有關(guān)的政府應(yīng)當(dāng)制定土地補償在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配程序，其基本原則是，“土地補償首先要用于被征地農(nóng)戶。”
28號文還規(guī)定，補償應(yīng)該足額到維持被征地農(nóng)民的原有生活水準(zhǔn)不下降，同時還要能支付無地農(nóng)民的社會保障費用。如果沒有做到這些，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)允增加對被征地農(nóng)民的土地補償和安置補助。如果土地補償和安置補助的總額盡管達(dá)到了法定上限、但仍然未能保證失地農(nóng)民得以維持其原有的生活水準(zhǔn)的話，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢詣佑猛恋赜袃斒褂觅M來對他們進(jìn)行補貼。不過要注明的是，它只是允許城市地方政府提供更好的補償，它并未要求他們必須這樣去做，盡管有些城市地方政府可能會作出回應(yīng)，而另一些地方政府卻可能會不予理會。
（四）補償因土地的用途或類型而異
與變化相關(guān)的另一個受關(guān)注的問題是：補償?shù)臄?shù)額是如何決定的，它取決于征地的目的。土地管理法設(shè)置了補償?shù)淖罡呦?，但允許在這一限額內(nèi)有一個變化幅度。這樣，地方政府在決定不同情形下的補償時，采用了明顯不同的尺度。在有些情形下，它允許受影響的農(nóng)村社區(qū)與地方政府就補償額進(jìn)行談判，期望以此來避免因補償不當(dāng)在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生的普遍不滿。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，補償?shù)乃脚c土地的最終使用相聯(lián)系。例如，當(dāng)土地被行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施項目時，將導(dǎo)致補償水平相對較低，而當(dāng)同樣的土地被用做商業(yè)使用時，其補償就可能較高。一旦補償因征地的目的不同而異時，公平對待土地?fù)碛姓叩脑瓌t就可能會變味。
盡管有關(guān)補償?shù)臓幷摯蠖嗉杏谵r(nóng)地上，還有其他一些重要領(lǐng)域也需要予以再審查及在法律上進(jìn)行改革：在城市地區(qū)，早在有土地管理機構(gòu)之前，土地就已被事實上的土地占有者合法持有。他們所持有的土地沒有完整的法律文本，當(dāng)他們的土地被征用時，主要是對其建筑而不是土地（或土地使用權(quán)）進(jìn)行補償；土地管理法沒有明確給出，當(dāng)擁有土地使用權(quán)的城市土地被征用于公共福利時，其補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)如何；法律只是簡單地表明使用者應(yīng)該得到“合理”補償；有些集體農(nóng)地被農(nóng)村集體組織拿走，且已變成了集體建設(shè)用地，在這種情形下，農(nóng)民獲得的補償一般不超過轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地；有些類型的農(nóng)村土地被明確地排除在土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外，包括林地和草地；對中、大型的水土保持或水電項目，國務(wù)院設(shè)置的補償水平一般較低，且游離于土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外。
（五）征地過程
為了確保強制性征地的公平性，或者至少被認(rèn)為是公平的，有必要設(shè)置透明的程序，以允許相關(guān)當(dāng)事人有機會參與征地事務(wù)的談判，并讓他們得到相關(guān)的信息。中國1998年修訂的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必須將安置計劃公開，以接受集體組織及生活于被征土地上的農(nóng)民的評議。然而，值得注意的是，它只是發(fā)生于征地已經(jīng)被認(rèn)可之后——沒有明確要求在征地之前要聽取集體或農(nóng)民的建議以及給予他們對建議作出反應(yīng)的機會。
2004年，國土資源部了關(guān)于國土資源聽證的新規(guī)定，它要求當(dāng)基本農(nóng)田被轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用時，必須舉行聽證，以及在發(fā)生其他征地情形時，相關(guān)當(dāng)事人必須被告知：他們有權(quán)在補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案被認(rèn)可前對其進(jìn)行聽證，且這一聽證必須在向被征地當(dāng)事人發(fā)出通知后的5天內(nèi)舉行。28號文將這一規(guī)定又向前推進(jìn)了一步，聲明在征地方案被批準(zhǔn)之前，其征地目的、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施都應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民，對即將被征土地的現(xiàn)況調(diào)查結(jié)果也應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶的確認(rèn)。
簡言之，改進(jìn)征地程序的努力從集體所有者和農(nóng)民方面都已經(jīng)邁出了重要步驟。然而，還有必要對相關(guān)規(guī)定作出進(jìn)一步的修正，更重要的是，有必要對相關(guān)當(dāng)事人——土地所有者和農(nóng)戶進(jìn)行能力建設(shè)，以使他們切實利用這些程序來保護(hù)自己。
三、農(nóng)民對土地的權(quán)利一直處于相對弱勢，致使他們?nèi)菀自馐懿还降膶Υ?，由此也制約了他們參與經(jīng)濟(jì)增長的能力
集體管理者和農(nóng)民在補償分配上的問題必然會引致更為寬泛的問題——即農(nóng)民土地權(quán)利的繼續(xù)相對弱化。
土地政策在過去20多年變遷的一個脈絡(luò)是，使農(nóng)民的土地權(quán)利得到不斷增強，因為政府認(rèn)識到，確保農(nóng)戶對土地權(quán)利的穩(wěn)定是糧食安全和農(nóng)業(yè)增長的關(guān)鍵條件。農(nóng)村土地承包法的起草及其相關(guān)政策的制定就是在這一原則指導(dǎo)下達(dá)成的。
另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實現(xiàn)。農(nóng)民的權(quán)利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權(quán)利實施的困難也有對權(quán)利本身的重大限制。我們已經(jīng)在強制征地情形中看到了這一點，在確保公正對待相關(guān)土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當(dāng)大的限制，至少在做法上是如此。
這類問題也見于農(nóng)村土地承包法中對土地再調(diào)整的規(guī)定。保護(hù)農(nóng)民免受集體對土地的再調(diào)整所產(chǎn)生的不穩(wěn)定，是新法的一個核心目標(biāo)——也就是說，再調(diào)整的做法是與新法賦予農(nóng)民的土地權(quán)利不一致的。法律在阻止在大多數(shù)情形下集體對土地進(jìn)行再調(diào)整的做法方面邁出了重要一步。
盡管法律在總體框架上取得了進(jìn)步，但是在權(quán)利保護(hù)方面還是設(shè)置了一些重要的資格條件，由于法律起草上的模糊性和對例外情形的解釋定義過松，這將容許地方在實際操作中仍然作出大大超出例外情形的規(guī)定。例如，在法律中仍然允許在“特殊情形下”對土地進(jìn)行再調(diào)整。由于這一例外情形的原則可能受到地方青睞，在缺乏對“特殊情形”給出非常明確和狹窄的定義時，就存在地方將之作出過寬解釋用于支持更為寬泛的土地再調(diào)整的危險，從而與新法精神所期望和所考慮的目的相違背。
關(guān)于這一點，我們可以再度在征地后的補償分配情形中找到例子。在有些地區(qū)，集體已經(jīng)將“部分集體土地被拿走”作為進(jìn)行再調(diào)整的借口。因此，為了對被征地進(jìn)行補償，集體組織采取的做法是，通通減少村內(nèi)所有農(nóng)戶的土地，而不是專門針對那些受征地影響的農(nóng)民，也沒有考慮他們對土地所作出的任何改進(jìn)或投資。這一做法的危險性在于，它將繼續(xù)被當(dāng)作農(nóng)村土地承包法下的一種“特殊情形”而予以寬恕，除非受到專門的制止，它將對土地制度的穩(wěn)定性產(chǎn)生損害效應(yīng)。
在關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)利的性質(zhì)這一比較大的問題時，作為其中的一個分支——單個農(nóng)民與集體之間的關(guān)系問題，也是如此。由于在集體層面缺乏相對透明和可問責(zé)的治理結(jié)構(gòu)，在集體管理者作出影響農(nóng)民土地權(quán)利的決策時，承包土地的農(nóng)民也很難確保集體組織的這一決定是否明智。在這一框架下，很顯然會有濫用權(quán)力和腐敗的可能性。
研究表明，有關(guān)土地管理法和農(nóng)村土地承包法下的農(nóng)民權(quán)利，農(nóng)民對這些權(quán)利的知識仍然很缺乏。其實施迄今也沒有建立任何易于利用的流程，以使農(nóng)民可以對任何侵犯他們權(quán)利的行為進(jìn)行抵制，或是以此來挑戰(zhàn)集體土地所有者的行動?？傮w而言，在農(nóng)村土地承包法下發(fā)展詳盡的實施規(guī)定的進(jìn)展非常緩慢。
四、地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)融資的過度依賴
政府對土地一級市場的壟斷，刺激了地方政府嚴(yán)重依賴土地轉(zhuǎn)讓所形成的收入，用以補充正常的財政預(yù)算資金和城市擴張所需的資金。同時，地方政府也日益依賴于通過土地儲備方式把征用的土地用作抵押物來獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風(fēng)險去積極征用農(nóng)地，造成城市以不合理的方式增長。
地方政府來自于地方來源的收入有兩個核心部分。一部分是預(yù)算收入，它是由地方政府從各種費、稅形成的收入，其中有部分直接來自于土地和不動產(chǎn)。另一部分來自于地方政府的預(yù)算外收入，其中很大一部分與土地及房地產(chǎn)活動相關(guān)。
對土地和不動產(chǎn)的征稅、收費受限于這些稅費制度本身的缺陷，且十分復(fù)雜。它們或者只對交易環(huán)節(jié)征收，或者是設(shè)立的固定稅，且常常以成本為基礎(chǔ)進(jìn)行評估，與當(dāng)前的資產(chǎn)市場價值無關(guān)。因此，它們無法為地方政府提供有力的以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的財產(chǎn)稅。在許多國家，這種以市場價值為基礎(chǔ)的財產(chǎn)稅是地方政府財政收入的主要來源。在中國，考慮到很大部分家庭并沒有對他們所占有的住宅資產(chǎn)支付任何稅，形成這一例外的格局也就不言而喻了。
另一方面，地方政府的預(yù)算外收入非常龐大，且有很大部分來自于土地儲備部門的利潤。在許多情形下，來自這一來源的預(yù)算外收入可能等于甚至超過地方政府的總預(yù)算收入。
國家壟斷土地供應(yīng)，地方政府過度依賴開發(fā)土地獲取財政收入，使地方政府卷入這一幾無風(fēng)險、但同時也是一個充滿投機活動的領(lǐng)域。地方政府的巨大可能風(fēng)險包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動，尤其是事實上地方政府設(shè)置的土地儲備和開發(fā)機構(gòu)是按土地的“市場價值”評估所發(fā)生的巨額借貸。駕馭財產(chǎn)市場的規(guī)則受到地方政府的激勵而發(fā)生極大扭曲，無論從機構(gòu)層次還是個人層次都是如此，它鼓勵了農(nóng)村/集體土地盡可能地轉(zhuǎn)化為城市/國有土地。
地方政府收入來自于這一領(lǐng)域的收入所具有的潛在易變性，由于影響市場需求的因素一旦發(fā)生重大變化所帶來的這一收入的可持續(xù)性，用于擴張的土地資源的有限性，以及利率的波動，這些要進(jìn)一步關(guān)注的領(lǐng)域都明顯超出了地方政府的范圍，但對它們的行為卻具有潛在的影響。此外，考慮到盡管財政預(yù)算資金和預(yù)算外資金要受到檢查與監(jiān)督，但預(yù)算外資金的管理和開支卻缺乏審核和透明度，以上所述的政府行為極其可能風(fēng)險就是可以理解的了。
五、減低農(nóng)田流失率的困難
城市的快速擴張日益加深了對中國農(nóng)田流失的擔(dān)憂。這一擔(dān)憂由于中國的可耕地比例相對小以及國家長期堅持承諾要實現(xiàn)糧食安全而進(jìn)一步加深。
為了回應(yīng)這一趨勢，中央政府對農(nóng)地的轉(zhuǎn)用已采取了一系列限制措施。1995年設(shè)立“基本農(nóng)田”作為需要專門進(jìn)行保護(hù)的農(nóng)田。按照法律，這類耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地區(qū)，基本農(nóng)田已占到農(nóng)地的85%－90%。28號文重申了不允許將這類土地進(jìn)行轉(zhuǎn)用的嚴(yán)厲措施，即它是不得逾越的“紅線”，并再度強調(diào)了基本農(nóng)田對于中國糧食安全的重要性。
土地管理法（第31－42條）為了對所有農(nóng)田提供保護(hù)，而設(shè)立了控制轉(zhuǎn)用的法律規(guī)定。所有可耕地在用于其他目的時，必須要有其他類似規(guī)模和質(zhì)量的土地來替代它。不允許有農(nóng)田的凈損失，且只有在符合規(guī)劃指標(biāo)時農(nóng)田才能轉(zhuǎn)換為其他使用。此外，在以下幾種情形下的征地要得到國務(wù)院的批準(zhǔn)（第45條）：（1）占用基本農(nóng)田；（2）耕地在35公頃或以上；（3）其他土地在70公頃或以上。
農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計劃指標(biāo)是于1997年設(shè)定的，它涵蓋了13年的用地計劃，直到2010年。指標(biāo)由省級及省內(nèi)各級設(shè)定。但是，在有些省，農(nóng)田轉(zhuǎn)用速度非常之快，有些省及省以下單位已用完了分配給它們的指標(biāo)。超過指標(biāo)的面積要么從其他地區(qū)通過指標(biāo)的交易來補足（允許在省內(nèi)異地平衡但不允許在省之間進(jìn)行指標(biāo)的平衡），要么通過土地整理來補足。土地可以通過破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、河堤或村邊地的整理來完成。也可以通過將廢地或未利用地投入使用來實現(xiàn)，其辦法是，權(quán)利持有者在3年內(nèi)未用，其土地將被收回，或通過土地集中的辦法來實現(xiàn)。
上述做法都在28號文中被明令禁止，且要嚴(yán)格實施（“嚴(yán)重的要進(jìn)行調(diào)查和提請訴訟”）。28號文將地方政府的最終征地批準(zhǔn)權(quán)予以收回，將之放到省級水平。意在讓沒有直接的經(jīng)濟(jì)利益的一級來決定土地征用的審批。28號文還力圖確保規(guī)劃的更有效利用，通過嚴(yán)格預(yù)審來阻止那些沒有合適計劃指標(biāo)的項目上馬，還宣布那些2004年已超過指標(biāo)、又無法交納土地整理費的單位，分配給它們2005年的指標(biāo)將被延遲。
政府對農(nóng)田轉(zhuǎn)換實行從緊的管制的努力源于國家看待這一問題的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進(jìn)現(xiàn)階段城市快速擴張的經(jīng)濟(jì)激勵結(jié)構(gòu)，就很難抑制各地采取各種規(guī)避管制的措施。
六、土地法律框架不完整
總體而言，中國近些年在界定土地使用者與國家的權(quán)利及責(zé)任方面所進(jìn)行的改革已取得進(jìn)展，盡管是沿著城市土地和農(nóng)村土地兩個軌道分別進(jìn)行的。1982年的憲法是將中國的土地歸為兩種不同制度體系進(jìn)行管理與利用的起點，它確立了城市土地歸國家所有，而農(nóng)村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，因此確認(rèn)了土地使用權(quán)可以從土地所有權(quán)中分離出來。
對于農(nóng)村土地，國家強調(diào)的是，通過增強農(nóng)民對其所耕種土地的承包權(quán)的穩(wěn)定性，來刺激生產(chǎn)率的提高、增加投資和促進(jìn)社會穩(wěn)定。盡管仍然維持著集體所有制的框架，但通過采取一些法律措施還是逐步強化了農(nóng)戶在這一框架下的地位。1998年修訂的土地管理法向單個農(nóng)戶提供了30年的承包權(quán)，并要求以書寫的、登記文本形式對土地權(quán)利予以確認(rèn)。這一改革經(jīng)由2002年的《農(nóng)村土地承包法》得以加強和深化，這一法律實質(zhì)上將農(nóng)戶的土地承包權(quán)上升到物權(quán)的地位，按照這一法律，向農(nóng)民提供的這些權(quán)利至少應(yīng)該在30年內(nèi)保持不變，而且它實質(zhì)上還取消了集體對土地進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力，除了幾個限制性情形外。這一法律還允許合同持有者以其土地權(quán)利進(jìn)行某些交易，同時它還明確阻止各種專斷或終止合同的不公平做法，以對土地承包人的權(quán)利進(jìn)行更有效的保護(hù)。在城市土地方面，土地由國家所有，不過城市土地使用權(quán)市場的法律基礎(chǔ)已經(jīng)正式確立。新近起草的物權(quán)法草案考慮到要整合迄今已經(jīng)取得的法律進(jìn)展并將之予以擴展?，F(xiàn)在起草的這部法律一旦被采用，它將是中國邁向通過界定與強化產(chǎn)權(quán)以支持經(jīng)濟(jì)成長和社會穩(wěn)定的重要一步。
除了界定和強化土地的產(chǎn)權(quán)外，過去20年的改革也在努力尋求更有效的機制、激勵和許可來刺激土地在競爭性使用間的更合理配置。中央政府對于城市快速擴張導(dǎo)致農(nóng)地大量流失給予了特別關(guān)注。政府設(shè)置了許多限制土地轉(zhuǎn)用的措施，包括設(shè)定“基本農(nóng)田”作為專門用于土地保護(hù)的比例；在土地管理法中設(shè)置了各種控制措施來確保農(nóng)地不再凈減少；對省級和省以下各級政府設(shè)定農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計劃指標(biāo)。
與此同時，也得承認(rèn)仍然面臨一些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且要應(yīng)對這些挑戰(zhàn)還受到一些因素的嚴(yán)重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。
1．涵蓋面存在差距。意即，一些重要的活動領(lǐng)域缺乏由明確、適當(dāng)?shù)囊?guī)則和程序提供的指導(dǎo)。目前還缺乏一個規(guī)制土地儲備的框架。無論是對土地儲備部門還是更為一般的金融部門，這都會造成十分嚴(yán)重的風(fēng)險。在《農(nóng)村土地承包法》下，關(guān)于抵押的法律也是不完整和不充分的?！掇r(nóng)村土地承包法》中的許多表述過于寬泛，缺乏實施條例。對目前集體建設(shè)用地的現(xiàn)行做法實質(zhì)上還缺乏一個法律框架。適用于城市財產(chǎn)抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關(guān)的要關(guān)注的一點是，目前缺乏規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律。
2．權(quán)利、責(zé)任和權(quán)力的不明晰。由于對負(fù)責(zé)土地管理方面的不同機構(gòu)在功能上的不明確和不一致，導(dǎo)致不同機構(gòu)的當(dāng)事人和他們的人在扮演各自角色時的不確定性。
3．規(guī)章過多，導(dǎo)致不必要的、重復(fù)的官僚程序，造成極高的交易成本和潛在的尋租行為。
關(guān)鍵詞：新型小城市；宅基地使用權(quán)制度；改革
中圖分類號：D9
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
doi：10.19311/ki.16723198.2016.26.092
隨著我國大城市“城市病”現(xiàn)象的出現(xiàn)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，小城市的發(fā)展逐漸成為我國新的經(jīng)濟(jì)增長點，小城市要發(fā)展就必然對城市建設(shè)用地產(chǎn)生極大的需求，但在現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地嚴(yán)重不足，所以小城市建設(shè)用地增長必須走一條集約節(jié)約的道路，要努力盤活建設(shè)用地存量。另一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動加速，但是我國農(nóng)村宅基地依然呈現(xiàn)增長的趨勢，據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村人口每年以1.6%的速度在減少，而農(nóng)村宅基地總面積卻每年增加1%。農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理混亂、宅基地閑置現(xiàn)象普遍存在，大量農(nóng)村建設(shè)用地浪費。現(xiàn)階段要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革，盤活農(nóng)村宅基地存量，把農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化為小城市的建設(shè)用地。
1 當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)狀
農(nóng)村宅基地是指專門用于農(nóng)戶建造房屋或住房以及生活庭院的那部分土地，《土地管理法》第八條規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民只擁有宅基地的使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)村居民在法律允許范圍內(nèi)對宅基地的占有、使用和收益的權(quán)利，是農(nóng)戶憑借農(nóng)村集體成員權(quán)從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償取得的一項重要財產(chǎn)權(quán)利，具有無償性和社會保障的功能。因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得需要農(nóng)戶憑借其集體成員權(quán)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會提出申請經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)。
但是農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)也不是沒有限制的，該法第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民建住宅應(yīng)盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地?！段餀?quán)法》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)定義為用益物權(quán)，是一種財產(chǎn)權(quán)利，允許農(nóng)村宅基地出租以及在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部出售、轉(zhuǎn)讓等行為，但是《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。我國農(nóng)村宅基地的使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員長期享有的一項權(quán)利，我國法律沒有規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的時間限制，農(nóng)戶一旦申請獲得宅基地使用權(quán)，便長期享有，任何人、任何組織非依法定原因不能剝奪農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。法律禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地。
依法對宅基地使用權(quán)實施收回是宅基地退出的重要途徑?！锻恋毓芾矸ā返诹鍡l規(guī)定因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回土地使用權(quán)。但在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村集體組織收回宅基地的情形卻寥寥無幾。
2 我國農(nóng)村宅基地利用存在的問題
2.1 農(nóng)村一戶多宅問題
雖然《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但事實上“一戶多宅”現(xiàn)象存在還較為普遍。造成這種現(xiàn)象的原因，一是現(xiàn)階段農(nóng)村普遍存在“建了新房不拆舊房”的現(xiàn)象，農(nóng)戶出于改善生活條件的目的在空閑地上建造新的住宅，取得新的宅基地之后仍然不放棄以前的宅基地。二是一些富裕的農(nóng)戶為了獲取農(nóng)村宅基地的價值增值，購買農(nóng)村閑置的宅基地，甚至占用空閑的農(nóng)地作為宅基地。三是因為繼承造成的“一戶多宅”現(xiàn)象，由于宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)是密不可分的，這就導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)隨著房屋的繼承而轉(zhuǎn)移到原使用權(quán)人子女手中。
2.2 農(nóng)村宅基地閑置問題
造成我國農(nóng)村宅基地閑置問題的原因主要有以下三方面。第一，由于農(nóng)村人口流動或農(nóng)戶分化導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地閑置，農(nóng)戶在城市有穩(wěn)定的工作和生活導(dǎo)致農(nóng)村宅基地已多年無人居住。第二，“一戶多宅”造成的農(nóng)村宅基地閑置，現(xiàn)階段我國農(nóng)村居民擁有兩處甚至多處宅基地的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致了宅基地閑置問題。第三，由于宅基地面積超標(biāo)等造成的農(nóng)村宅基地閑置，雖然我國《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的面積，但是在農(nóng)村大量存在宅基地面積超標(biāo)，違章建房等現(xiàn)象，這就造成了農(nóng)戶宅基地上的住宅閑置的現(xiàn)象。
2.3 農(nóng)村宅基地?zé)o法合理退出問題
我國農(nóng)村宅基地缺乏收回機制，是我國農(nóng)村宅基地?zé)o法合理退出的原因之一。對于農(nóng)村宅基地退出缺乏合理的激勵和補償機制是造成農(nóng)村宅基地?zé)o法合理退出的最重要原因。原有宅基地面積過小、宅基地建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致宅基地建設(shè)隨意性較強以及宅基地產(chǎn)權(quán)不完整等因素也阻礙了農(nóng)村宅基地合理退出。
3 推動小城市建設(shè)的宅基地使用權(quán)制度改革的建議
3.1 建立健全農(nóng)戶宅基地超標(biāo)有償使用和合理清退制度
建議以縣域為單位根據(jù)本地區(qū)的實際情況，明確宅基地合理使用面積。對由于歷史原因形成農(nóng)戶宅基地超標(biāo)使用部分則要進(jìn)行合理的處置。優(yōu)先鼓勵農(nóng)戶自愿清退超標(biāo)占用的宅基地，對農(nóng)戶自愿清退的宅基地上附屬建筑物如有殘存價值的，可以對其價值進(jìn)行第三方評估并由農(nóng)民集體給予合理補償。但是，不能強制清退農(nóng)戶超標(biāo)占用的宅基地、強行拆除農(nóng)戶超標(biāo)占用宅基地上附屬物。對農(nóng)戶事實上已經(jīng)形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地，如果不愿意清退的，則設(shè)定有償使用的期限，制定有償使用費用征收標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行分期征收或一次性征收。
3.2 深入探索農(nóng)村宅基地財產(chǎn)性收益的實現(xiàn)形式
長久以來，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特殊性、國家對其交易的限制以及農(nóng)民市場意識的薄弱，使得宅基地使用權(quán)財產(chǎn)性權(quán)益無法得到有效實現(xiàn)。要釋放農(nóng)村“沉睡的資本”，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，提高農(nóng)村宅基地使用效率，就要積極探索農(nóng)村宅基地財產(chǎn)性收益實現(xiàn)方式。首先要明確界定宅基地使用權(quán)財產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)明晰是產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)，要不斷完善和推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證制度。要不斷探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款、擔(dān)保以及轉(zhuǎn)讓的有效途徑。完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)換社會保險機制，鼓勵農(nóng)戶用閑置的宅基地使用權(quán)換取社會保險如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等。最后，農(nóng)戶應(yīng)加強市場機制意識，利用自家的宅基地開展庭院經(jīng)濟(jì)、農(nóng)戶住房出租以及商業(yè)經(jīng)營等方式增加收入，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)財產(chǎn)性權(quán)益。
3.3 建立健全宅基地使用權(quán)有償退出制度
利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，來推動農(nóng)戶退出宅基地，為我國小城市發(fā)展釋放城市建設(shè)用地指標(biāo)。一是一定要尊重農(nóng)民意愿，一定要從法律上明確宅基地使用權(quán)是農(nóng)戶依法享有的不可侵犯的物權(quán)，任何政府部門、組織和個人都不能強制剝奪、侵占農(nóng)戶合理享有的宅基地使用權(quán)。二是，建立健全農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的合理補償機制，這一合理補償機制應(yīng)該保障農(nóng)民能取得在小城市購買宜居住房的能力，能夠具備在城鄉(xiāng)取得穩(wěn)定收入和社會保障的能力。三是，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來促使農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)的政策，應(yīng)該加強中央層面的頂層設(shè)計，降低地方政府部門補償機制的自由裁量權(quán)。徹底改變當(dāng)前地方政府部門在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策執(zhí)行過程中既是“運動員”又是“裁判員”的雙重角色。
3.4 實行補償與社會保障相結(jié)合的制度
在農(nóng)村宅基地改革過程中，可以實行補償與社會保障相結(jié)合的制度，對于自愿退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶除了在經(jīng)濟(jì)上一次性補償外，首先要將其納入城市戶籍管理制度，深化戶籍制度改革，放開小城市落戶限制。其次要將其納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系，使其享受同市民同等的社會福利保障，與市民同等享有教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等權(quán)利。最后，要為其提供職業(yè)教育、公共保障房以及城鎮(zhèn)再就業(yè)等社會公共服務(wù)，解決其退出農(nóng)村宅基地的后顧之憂。
參考文獻(xiàn)
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原告張某與被告陳某系同一村村民。為方便居住生活，雙方于2001年期間，口頭達(dá)成“換地建房協(xié)議”。此后，雙方仍未能履行“換地協(xié)議”。不久，被告陳某以其本人已與原告張某協(xié)商換地為由，使用了原告張某以前的舊房地，在此地上堆放石料、搭建簡易豬欄及瓦房等，為此，雙方發(fā)生宅基地糾紛。原告隨即向當(dāng)?shù)劓?zhèn)人民政府申請?zhí)幚?。同年底，該?zhèn)人民政府作出“關(guān)于張某與陳某宅基地糾紛的處理決定”，認(rèn)定張某對雙方爭議的宅基地享有合法的使用權(quán)，明確了爭議的宅基地四至、面積等。此后，被告陳某未向其上級人民政府申請復(fù)議，也未向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹦姓V訟，仍占用該地搭建簡易豬欄及瓦房。2002年初，原告張某向人民法院提起民事訴訟，要求被告陳某停止侵權(quán)，恢復(fù)土地原狀，將爭議的宅基地判決歸其所有。
二、分歧
對本案的處理產(chǎn)生兩種不同的意見。第一種意見認(rèn)為，張某與陳某的宅基地糾紛，已經(jīng)該鎮(zhèn)人民政府作出處理，鎮(zhèn)人民政府作出的“關(guān)于張某與陳某宅基地糾紛的處理決定”已發(fā)生法律效力。該處理決定已明確了爭議的宅基地四至、面積等，認(rèn)定張某對雙方爭議的宅基地享有合法的使用權(quán)。鎮(zhèn)人民政府作出的“關(guān)于張某與陳某宅基地糾紛的處理決定”送達(dá)時，被告未在法定期限內(nèi)向其上級人民政府申請復(fù)議，或向人民法院提起行政訴訟，故該決定已發(fā)生法律效力。據(jù)此，原告對爭議的宅基地享有合法使用權(quán)，應(yīng)受法律保護(hù)。被告占有、使用原告張某使用的舊房地，其行為已構(gòu)成侵權(quán)，原告的訴訟請求合法，應(yīng)予支持，故應(yīng)判決，被告限期拆除其在原告舊房地上搭建的簡易豬欄及瓦房，將爭議的宅基地交回原告使用。第二種意見認(rèn)為，根據(jù)法律的有關(guān)規(guī)定，未經(jīng)縣級人民政府合法確權(quán)，原告張某對爭議的宅基地?zé)o合法使用權(quán)證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府雖作出“關(guān)于張某與陳某宅基地糾紛的處理決定”，但程序不合法。故原告張某對爭議的宅基地?zé)o合法使用權(quán)，其起訴應(yīng)裁定予以駁回。
三、評析
筆者同意以上第二種意見。
理由是：1依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十一和要規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。第十三條又規(guī)定依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯?？梢?，行為人必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，取得土地使用權(quán)證后，方享有合法的土地使用權(quán)。本案原告對爭議的宅基地?zé)o合法使用權(quán)證，即未經(jīng)縣級人民政府合法確權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府雖作出“關(guān)于張某與陳某宅基地糾紛的處理決定”，決定了爭議的宅基地歸原告張某使用，但程序不合法，應(yīng)屬無效。2《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。
單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。
當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。本條規(guī)定其涵義指的是雙方當(dāng)事人在土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生爭議后，必須經(jīng)有關(guān)的人民政府處理。
人民政府處理后，應(yīng)按上述《中華人民共和國土地管理法》第十一條規(guī)定，向縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，依法確認(rèn)所有權(quán)。本案原告張某在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出“關(guān)于張某與陳某宅基地糾紛的處理決定”后，沒有向縣級人民政府申請登記，核發(fā)證書，就以被告陳某的行為對其宅基地已構(gòu)成侵權(quán)為由，向人民法院提起侵權(quán)之訴是沒有法律依據(jù)的。
關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題對策
目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的成因分析
（一）受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動的影響
隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的大力推進(jìn)，農(nóng)村的耕地逐步減少，加之農(nóng)民的收益甚微和我國目前農(nóng)民社會保障制度不健全情況下，許多農(nóng)民將自己住房的一部分用來出租獲取租金。農(nóng)民通過宅基地流轉(zhuǎn)的方式為有效利用農(nóng)村的閑置土地，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平發(fā)揮重要的作用。
（二）受農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展需要的影響
改革開放30年來，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的影響，我國的城市化進(jìn)程發(fā)展迅速，而城市各方面的優(yōu)越條件使得進(jìn)城農(nóng)民大多不愿再回到農(nóng)村，而想在城市發(fā)展并定居，然而城市的高額房價卻是其存留產(chǎn)生的最大障礙，于是想在城市定居的農(nóng)民就把閑置在農(nóng)村的房屋及土地出售或轉(zhuǎn)讓來緩解進(jìn)城發(fā)展所需的資金困難。
（三）受城市退休人員休閑養(yǎng)老需求的影響
很多市民厭煩了喧鬧的城市生活在其退休以后則向往農(nóng)村的田園風(fēng)光。在退休后城市居民想在農(nóng)村購買一套住宅用作休假和養(yǎng)老。在這種情況下買賣雙方形成了利益互補，達(dá)成買賣宅基地使用權(quán)的協(xié)議。
目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題
（一）法律法規(guī)不完善且有關(guān)規(guī)定滯后
一是關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整。目前我國還沒有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律。近年來，一些地方雖然制定了相關(guān)的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內(nèi)容上的不統(tǒng)一，且有的地方管理辦法不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國土資源部雖出臺了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地管理方面的立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內(nèi)容比較粗淺。
二是我國的《物權(quán)法》僅在第十三章專門對宅基地使用權(quán)作了規(guī)定，但只有四個條文，相對比較簡單。從第153條（宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。）、第155條（已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時辦理變更登記或者注銷登記。）的規(guī)定來看，《物權(quán)法》并未禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這和以前草案中“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”的規(guī)定形成鮮明對比，這一規(guī)定明顯為制度的變革留出了一定的法律空間。但從《土地管理法》第62條（農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。）、第63條（農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。）的規(guī)定來看，又是明顯禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。在合法流轉(zhuǎn)無法進(jìn)行的情況下，農(nóng)村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易數(shù)量日益增多。這充分說明當(dāng)前有關(guān)宅基地的法規(guī)政策己很難滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，宅基地流轉(zhuǎn)將呈不斷上升的趨勢。如果法律不加以系統(tǒng)規(guī)定，必定會引起各種糾紛，影響社會主義新農(nóng)村的進(jìn)程和我國的社會主義和諧社會建設(shè)。
（二）宅基地的市場流轉(zhuǎn)面臨體制
由于有關(guān)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后，對宅基地流轉(zhuǎn)的條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整等方面缺乏規(guī)范和指導(dǎo)，大量宅基地私下流轉(zhuǎn)，擾亂了土地市場的正常秩序；宅基地隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛。突出的表現(xiàn)為：當(dāng)有關(guān)的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補償時，由于缺乏宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋的強制登記制度，轉(zhuǎn)讓方憑建房申請表和審批機關(guān)的審批文件，仍向有關(guān)拆遷部門主張征地的補償費用，糾紛便由此而生。有時賣方在城里生活困難，回村里再要批地；有時勢力強大的村落強行收回已被村民賣掉的宅基地，買方損失嚴(yán)重。這些糾紛一旦到法院，法院在調(diào)解無果的情況下，只能按法律規(guī)定來判，對買方不利。由此更易導(dǎo)致矛盾激化，甚至?xí)劤芍卮蟀讣?，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。
（三）宅基地使用權(quán)證發(fā)放需要規(guī)范
與《土地管理法》等法律法規(guī)一樣，宅基地使用權(quán)的登記發(fā)放程序仍未明確規(guī)定。在我國的大部分農(nóng)村地區(qū)存在著宅基地使用權(quán)證發(fā)放滯后的情況，這一狀況既不利于農(nóng)民明細(xì)產(chǎn)權(quán)，依法保護(hù)自己的宅基地使用權(quán)，也不利于宅基地建檔造冊影響土地管理部門對宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，同時也是宅基地在流轉(zhuǎn)過程中造成農(nóng)村宅基地糾紛發(fā)生的潛在隱患。
（四）審批管理不嚴(yán)
盡管《土地管理法》對宅基地的劃撥實行嚴(yán)格的審批制，要經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核，并最終由縣級人民政府批準(zhǔn)，其目的在于加強政府對于土地資源保護(hù)和利用的監(jiān)督管理。但實踐中宅基地的具體分配基本上是由村干部把握大權(quán)，很多地方的宅基地管理村級民主程度較差，一些地方的村委會或村干部不經(jīng)過村民會議，自己行駛宅基地報批決定權(quán)，村干部、、越權(quán)劃撥的現(xiàn)象嚴(yán)重。原因在于，現(xiàn)行法律法規(guī)對村級基層組織在宅基地管理中的權(quán)責(zé)缺乏明確界定，農(nóng)村法制教育宣傳措施缺乏有效性和針對性，村委會和村干部依法管理的責(zé)任不明確，對超標(biāo)用地、宅基地流轉(zhuǎn)、亂建亂蓋等違法使用宅基地放任不管，造成集體土地權(quán)益的損害。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理中，房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理至今不明，導(dǎo)致許多地方一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現(xiàn)象普遍。
完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考
（一）加強立法并規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)
《物權(quán)法》作為規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的基本法，不可能對每個制度都作出詳細(xì)的規(guī)定?！段餀?quán)法》對宅基地使用權(quán)規(guī)定比較原則，即對宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。因此應(yīng)當(dāng)加強宅基地立法體系建設(shè)，規(guī)范宅基地管理。針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，以及新形勢下出現(xiàn)的一些新情況新問題，應(yīng)加強宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題。對宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉(zhuǎn)讓后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等）和法律責(zé)任等方面作出明確規(guī)定，形成一整套規(guī)范的宅基地使用權(quán)管理制度。
（二）建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度
現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限定為村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，這種規(guī)定基本禁止了宅基地使用權(quán)以及農(nóng)宅的流轉(zhuǎn)，不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和建立資源節(jié)約型社會的原則。據(jù)專家估計，到2020年，我國城鎮(zhèn)居民總數(shù)要增長3億人以上，同時，每年將有1500萬農(nóng)民進(jìn)城成為城市居民。這種趨勢將引致不斷增加的非農(nóng)建設(shè)用地需求。與此同時，大量農(nóng)民進(jìn)城將導(dǎo)致空置住宅的不斷增加。在合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)民進(jìn)城后宅基地將會成為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地市場的重要客體，這一市場的建立和完善，將促進(jìn)城市化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制。進(jìn)一步開展長三角、珠三角、環(huán)渤海等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)帶周邊的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)研究，探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財稅體制和集體土地產(chǎn)權(quán)制度等。
（三）建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制
按照收益的初次分配基于產(chǎn)權(quán)的原則，宅基地流轉(zhuǎn)中地的流轉(zhuǎn)收益即絕對地租應(yīng)歸集體土地所有者，這需要建立地、房分別獨立核算體系。因國家投資的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生的土地增值即級差地租I歸政府，但從鼓勵農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)角度考慮，國家不宜直接收取，應(yīng)以不動產(chǎn)稅、土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級差收益。這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化。收益再次分配即級差地租Ⅱ應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人。
（四）加強農(nóng)村宅基地清查和集體土地所有權(quán)確權(quán)
農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，宅基地的多少將直接給農(nóng)民帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。為防止少數(shù)鄉(xiāng)、村干部利用職權(quán)多占宅基地，各地必須加強對現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用情況進(jìn)行徹底的清查，對手續(xù)齊全、符合法律規(guī)定的宅基地給予登記造冊，對不符合法律規(guī)定，多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時用地予以處理。另外，根據(jù)法律規(guī)定，我國農(nóng)民集體所有土地也應(yīng)由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。當(dāng)前，可在全國范圍內(nèi)開展的土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查之際，利用現(xiàn)有人、財、物資源，兼顧做好宅基地的清查和集體土地所有權(quán)確權(quán)的地籍調(diào)查工作。開展對宅基地的清查和集體土地所有權(quán)的確權(quán)，可為農(nóng)村宅基地的有償使用和流轉(zhuǎn)打下良好基礎(chǔ)。
（五）建立農(nóng)村宅基地有期限與有償使用制度
《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)界定為一種用益物權(quán)。從理論上講，他物權(quán)的存在都是有期限的，無期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權(quán)就一直存在，一個農(nóng)民可能以繼承、受贈等方式取得幾處房產(chǎn)，一直延續(xù)下去，這不利于節(jié)約土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對期滿不再需要的宅基地使用權(quán)予以收回，避免浪費土地。
參照城市國有土地上的住房土地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期眼也應(yīng)規(guī)定為70年，自農(nóng)民申請宅基地獲得批準(zhǔn)之日起計算，同時建立配套的一定條件下的農(nóng)村宅基地有償使用制度。具體表現(xiàn)為：農(nóng)民經(jīng)申請取得宅基地使用權(quán)的，在70年內(nèi)可以無償使用。70年屆滿后，該農(nóng)民或其家庭成員仍為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，且只有一處宅基地的，該宅基地使用權(quán)自動延長70年；該農(nóng)民或其家庭成員不再是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，則應(yīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織交納宅基地使用費后，可再次取得為期70年的宅基地使用權(quán)，如不交納宅基地使用費的，則集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，如受讓方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且無宅基地的，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)為無償，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓方仍有權(quán)再次申請取得宅基地。通過繼承或受贈與而取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的，參照上述構(gòu)想執(zhí)行。
參考文獻(xiàn)：
1.張奇.農(nóng)村宅基地法律問題探析[J].財貿(mào)研究，2005(2)
第一章 總 則
第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán)
第三章 土地的利用和保護(hù)
第四章 國家建設(shè)征用、撥用土地
第五章 城市和鄉(xiāng)村建設(shè)用地
第六章 法律責(zé)任
第七章 附 則
第一章 總 則
第一條 為了維護(hù)社會主義土地公有制，切實保護(hù)耕地，合理開發(fā)利用土地資源，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），結(jié)合我省實際情況，制定本條例。
第二條 本條例適用于我省行政區(qū)域內(nèi)一切土地。
凡屬土地所有權(quán)、使用權(quán)的確定和變更，土地調(diào)查、登記和統(tǒng)計，土地保護(hù)、利用和規(guī)劃，土地征用和撥用，改變土地用途，以及土地所有權(quán)、使用權(quán)爭議的處理，必須執(zhí)行本條例。
第三條 省、市（行署）、縣（區(qū)）人民政府土地管理部門統(tǒng)一管理本行政區(qū)域內(nèi)的土地，負(fù)責(zé)《土地管理法》和本條例的實施以及城鄉(xiāng)地政管理工作。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作，由縣級人民政府委派土地助理員負(fù)責(zé)日常工作。
第四條 省人民政府土地管理部門可以根據(jù)需要，在省國營農(nóng)場總局、森林工業(yè)總局及其管理局，設(shè)置土地管理派出機構(gòu)或派駐土地管理人員，其職責(zé)由省土地管理部門確定。
第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán)
第五條 下列土地屬于全民所有即國家所有：
（一）城市市區(qū)的土地；
（二）國家建設(shè)依法征用的土地；
（三）國家撥給機關(guān)、國營企業(yè)事業(yè)單位、部隊使用的土地；
（四）國家撥給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和個人使用的國有土地；
（五）未經(jīng)劃撥的荒山、荒地等土地，以及其它依照法律規(guī)定屬于國家所有的土地。
國家所有的土地，用地單位只有使用權(quán)。
第六條 下列土地屬于勞動群眾集體所有：
（一）依照法律規(guī)定，屬于村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地；
（二）村農(nóng)民集體所有的土地，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有；
（三）經(jīng)縣（市）以上人民政府確認(rèn)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)集體所有的土地。
第七條 城鄉(xiāng)一切用地單位必須向所在市、縣人民政府土地管理部門辦理土地登記，經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)，由所在市、縣人民政府頒發(fā)土地證，確認(rèn)國有土地的使用權(quán)和集體土地的所有權(quán)。本條例頒布前，縣以上人民政府頒發(fā)的土地證繼續(xù)有效。
經(jīng)確認(rèn)的土地所有權(quán)、使用權(quán)受法律保護(hù)。
任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地。
第八條 縣級以上人民政府土地管理部門，應(yīng)根據(jù)國家的統(tǒng)一規(guī)定，做好土地調(diào)查、土地登記和統(tǒng)計，建立健全地籍管理制度，編制土地統(tǒng)計年報。
第九條 土地所有權(quán)、使用權(quán)的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，按下列規(guī)定處理：
（一）城市和鄉(xiāng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的土地所有權(quán)、使用權(quán)爭議，由市、縣人民政府處理；
（二）農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)用地的土地所有權(quán)、使用權(quán)爭議，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所屬單位間的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府處理；縣（市）所屬單位間的，由縣（市）人民政府處理；市（行署）行政區(qū)域內(nèi)縣（市）間或者縣（市）與市（行署）所屬單位間的，由市人民政府（行署）處理；市（行署）間或者縣（市）與省以上所屬單位間的，由省人民政府處理；
（三）在土地所有權(quán)或使用權(quán)爭議解決以前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀或破壞土地上的附著物。
第三章 土地的利用和保護(hù)
第十條 縣以上人民政府組織土地管理部門和有關(guān)部門，編制土地利用總體規(guī)劃，報上級人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。
在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地利用應(yīng)符合城市規(guī)劃。
各部門、各用地單位的土地利用規(guī)劃，應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃。
第十一條 省轄市及縣級市人民政府應(yīng)劃定菜田保護(hù)區(qū)，報省人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。劃入保護(hù)區(qū)的菜田，非經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，一律不準(zhǔn)改作它用。
經(jīng)批準(zhǔn)使用郊區(qū)菜田的建設(shè)單位，按照國家和省的有關(guān)規(guī)定，向市人民政府土地管理部門繳納新菜田開發(fā)建設(shè)基金。
第十二條 因國家建設(shè)或農(nóng)、林、牧、漁業(yè)基本建設(shè)，需要在一定區(qū)域內(nèi)調(diào)整有關(guān)單位土地使用范圍的，應(yīng)由土地管理部門組織有關(guān)單位制定該區(qū)域調(diào)整土地的規(guī)劃方案，經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)后實施。
第十三條 各類自然保護(hù)區(qū)、歷史文物保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、療養(yǎng)區(qū)的土地使用范圍，均應(yīng)按有關(guān)規(guī)定，由主管部門提出申請，經(jīng)土地管理部門審核，報縣以上人民政府批準(zhǔn)；在上述各區(qū)內(nèi)進(jìn)行各項基本建設(shè)，需要使用土地的，必須按本條例第四章有關(guān)規(guī)定，履行土地審批手續(xù)。
保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有生產(chǎn)、建設(shè)等用地單位，在土地資源開發(fā)利用上的權(quán)利和義務(wù)，由省人民政府依照有關(guān)法規(guī)確定。
第十四條 未經(jīng)劃撥使用的荒山、荒地等土地，均屬國有儲備土地，由所在市、縣人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)保護(hù)和管理。
使用國有儲備土地從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，需向市、縣人民政府土地管理部門提交土地規(guī)劃方案和有關(guān)證明文件。面積在五百畝以下的，由縣（市）人民政府批準(zhǔn)；五百畝至一千畝的，由市人民政府（行署）批準(zhǔn)；一千畝以上的，由省人民政府批準(zhǔn)。
使用國營林業(yè)局、國營林場范圍內(nèi)的荒地進(jìn)行農(nóng)、牧業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)經(jīng)所在市、縣人民政府審核，附林業(yè)主管部門意見，報省人民政府批準(zhǔn)。
第十五條 十五度以上的坡地，沙荒地，縣以上人民政府劃定的江河行洪區(qū)和水庫、澇區(qū)上游的水土保持區(qū)，以及堤防、閘壩等水利工程保護(hù)用地，禁止開荒；禁止開墾草原和圍湖墾殖。
第十六條 占用耕地造林、修建魚池和退耕還林、還牧、還湖的，須經(jīng)當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T和有關(guān)部門共同審核，報市、縣人民政府批準(zhǔn)。
第十七條 使用水域范圍內(nèi)土地、變更水域范圍內(nèi)土地所有權(quán)、使用權(quán)的，應(yīng)由市、縣水利和漁業(yè)行政主管部門提出審核意見，按本條例規(guī)定辦理土地審批手續(xù)。
第十八條 因開發(fā)地下資源，使地面塌陷，造成損失的，由開發(fā)單位負(fù)責(zé)賠償和復(fù)墾、填復(fù)、整修。
第十九條 興辦磚、瓦、砂、石、土場，能利用荒山、荒地的，不得占用耕地。辦場單位和個人在開采前，必須把表土層剝離堆放好，采后負(fù)責(zé)平整土地，或向市、縣土地管理部門繳納土地平整費，由縣（市）負(fù)責(zé)恢復(fù)利用。采金用地也應(yīng)按以上規(guī)定辦理。
第二十條 各級人民政府審批占用耕地，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家和省下達(dá)的年度非農(nóng)業(yè)建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的控制指標(biāo)。
第二十一條 縣以上人民政府土地管理部門，根據(jù)省人民政府的規(guī)定，可向用地單位和個人，征收土地管理費，納入預(yù)算外資金管理。
第二十二條 土地管理人員憑省土地管理部門頒發(fā)的《黑龍江省土地管理監(jiān)察證》，有權(quán)對行政區(qū)域內(nèi)的用地進(jìn)行檢查，有權(quán)制止非法占地和破壞土地資源的行為。被檢查的單位和個人，必須如實提供情況和資料，不得阻撓。
第四章 國家建設(shè)征用、撥用土地
第二十三條 申請征用、撥用土地的建設(shè)單位，應(yīng)向所在市、縣人民政府土地管理部門提出用地申請和經(jīng)批準(zhǔn)的計劃任務(wù)書以及其它批準(zhǔn)文件。
申請征用、撥用城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，應(yīng)附城市規(guī)劃部門的審核意見。
臨時搶險、防洪等緊急用地，可先行占地施工，隨后補辦用地手續(xù)。
第二十四條 經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地，土地所在市、縣土地管理部門應(yīng)在接到批準(zhǔn)文件三十天內(nèi)，組織有關(guān)單位落實土地補償安置等事宜，現(xiàn)場測定用地界線，劃撥土地。被征用、撥用土地單位必須按期移交土地，不得阻撓。
第二十五條 征用、撥用土地的審批權(quán)限：
（一）征用耕地三畝以下，其它土地十畝以下的，由縣（市）人民政府批準(zhǔn)。每項工程批準(zhǔn)土地的總數(shù)不準(zhǔn)超過十畝；
（二）征用耕地三畝以上、二十畝以下，其他土地十畝以上，一百畝以下的，由縣（市）人民政府審核，報市人民政府批準(zhǔn)。每項工程批準(zhǔn)土地的總數(shù)不準(zhǔn)超過一百畝；
（三）征用耕地二十畝以上、一千畝以下，其它土地一百畝以上、二千畝以下的，由市、縣人民政府審核，報省人民政府批準(zhǔn)。每項工程批準(zhǔn)土地的總數(shù)不準(zhǔn)超過二千畝；
（四）征用耕地一千畝以上，其它土地二千畝以上的，經(jīng)省人民政府審核，報國務(wù)院批準(zhǔn)。
行政公署可代省人民政府按省轄市人民政府征用、撥用土地的審批權(quán)限，批準(zhǔn)建設(shè)用地。
各級人民政府土地管理部門承辦用地審批的時間，從申報之日起不得超過三十天；情況復(fù)雜的建設(shè)項目，不得超過六十天。
第二十六條 國家建設(shè)征用土地，由用地單位支付土地補償費。土地補償費標(biāo)準(zhǔn)：
（一）征用耕地、園地，為被征用前三年平均年產(chǎn)值的五至六倍；
（二）征用集體耕地而用國有荒地調(diào)劑的，為被征用前三年平均年產(chǎn)值的三倍；
（三）征用草原、葦塘，為被征用前三年平均年產(chǎn)值的四倍；
（四）征用魚池，為被征用前三年平均年產(chǎn)值的三倍；
（五）征用林地，為全村耕地前三年平均年產(chǎn)值的三倍；
（六）征用宅基地，為全村耕地前三年平均年產(chǎn)值的二倍；
（七）對被征用土地上的房屋、水井、渠道等生產(chǎn)、生活設(shè)施和青苗，根據(jù)實際情況和有關(guān)規(guī)定給予補償。
第二十七條 國家建設(shè)征用土地，用地單位除支付土地補償費外，還應(yīng)支付安置補助費。
征用耕地的安置補助費，按《土地管理法》規(guī)定執(zhí)行。
征用園地、魚池的安置補助費，按需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算，每一需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的二倍。
征用宅基地和荒山、荒地，不支付安置補助費。
第二十八條 國家建設(shè)使用國有荒山、荒地等土地的，無償劃撥。
撥用其他單位使用的國有耕地，用地單位應(yīng)按撥地前三年平均年產(chǎn)值的四至五倍支付土地補償費，或由用地單位負(fù)責(zé)安置需要安置的農(nóng)業(yè)人口。
撥用其它單位使用的國有園地、林地、草原、水面等有收益的土地，應(yīng)參照第二十六條的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)給予補償；需要搬遷的，建設(shè)單位應(yīng)負(fù)責(zé)搬遷。
第二十九條 各類土地年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)，由市、縣人民政府確定，報省人民政府土地管理部門備案。
第三十條 因國家建設(shè)征用土地，對被占地農(nóng)戶或勞動力，通過下列途徑進(jìn)行安置：
（一）被占地單位用機動土地予以調(diào)劑；
（二）用土地補償費，安置補助費資助被占地農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)；
（三）由市、縣（區(qū)）土地管理部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織被占地單位、用地單位和有關(guān)單位，通過發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)加以安置；安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補助費轉(zhuǎn)給安置人員的單位。
第五章 城市和鄉(xiāng)村建設(shè)用地
第三十一條 城鄉(xiāng)各項建設(shè)，必須嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃，合理布局，節(jié)約用地。不符合規(guī)劃或者沒有規(guī)劃批件的建設(shè)項目，不予審批土地。
第三十二條 使用城市建成區(qū)土地進(jìn)行建設(shè)的單位和個人應(yīng)向土地管理部門提出申請，報市、縣人民政府批準(zhǔn)。
第三十三條 鄉(xiāng)村居民點建設(shè)，應(yīng)按合理布局、節(jié)約用地的原則，制定總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，經(jīng)縣（市）人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。
城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村居民點建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)。
第三十四條 農(nóng)村居民新建住宅的宅基地，每戶不得超過三百五十平方米。
城市近郊和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地以及省屬農(nóng)、林、牧、漁場場部的宅基地，每戶不得超過二百五十平方米。
現(xiàn)有宅基地超過上述標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，逐步進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整前，不準(zhǔn)在超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地上建永久性建筑物。
第三十五條 農(nóng)村居民申請使用村內(nèi)空閑宅基地和其他廢棄地建設(shè)住宅的，經(jīng)村民委員會審核，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)；申請使用耕地建設(shè)住宅的，應(yīng)經(jīng)村民委員會和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報縣級人民政府批準(zhǔn)。
第三十六條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)使用土地的，應(yīng)持縣級以上人民政府主管部門批件和其它有關(guān)文件，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣級人民政府土地管理部門提出申請，參照本條例第二十五條、第二十六條、第二十七條規(guī)定辦理。
第三十七條 鄉(xiāng)村居民點的公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)使用土地的，應(yīng)由主辦單位提出用地申請，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報縣以上人民政府批準(zhǔn)。占用其它單位土地的，應(yīng)給予土地補償或調(diào)劑土地。
第三十八條 農(nóng)村專業(yè)戶進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營設(shè)施建設(shè)，需要在宅基地以外使用耕地的，由本人申請，經(jīng)村民委員會和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報縣（市）人民政府批準(zhǔn)；占用非耕地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。
占用農(nóng)戶承包使用的土地，可與承包戶協(xié)商，用串換土地等辦法解決。
經(jīng)批準(zhǔn)使用的專業(yè)戶用地，必須按批準(zhǔn)的用途使用，不準(zhǔn)改作它用。
第三十九條 農(nóng)民進(jìn)城從事生產(chǎn)、經(jīng)營，需要使用土地的，參照本條例第二十三條、第二十五條、第二十六條、第二十七條、第三十二條規(guī)定辦理。
第四十條 城市居民買賣房屋，應(yīng)在成交后的三十天內(nèi)，到市、縣人民政府土地管理部門辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)；農(nóng)村居民買賣房屋的，應(yīng)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)。
農(nóng)村居民出賣或出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。
第六章 法律責(zé)任
第四十一條 違反本條例第七條規(guī)定，侵犯土地所有權(quán)或使用權(quán)的，責(zé)令停止侵犯，賠償損失；買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒收非法所得，限期拆除或沒收新建的建筑物和其他設(shè)施，并對當(dāng)事人處以二百元以上、一千元以下的罰款。
第四十二條 違反本條例第九條規(guī)定，不執(zhí)行對土地爭議的處理決定，或在土地爭議解決以前，改變土地現(xiàn)狀或破壞土地上的附著物，責(zé)令退出非法占用土地，并賠償經(jīng)濟(jì)損失。對直接責(zé)任者處以一百元至五百元的罰款。
第四十三條 違反本條例第十一條、第十四條、第二十條、第二十五條、第三十二條，無權(quán)批準(zhǔn)征用、使用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限或化整為零批準(zhǔn)占用土地的，批準(zhǔn)文件無效，對非法批準(zhǔn)占用土地的單位主管人員，由其所在單位或上級機關(guān)給予行政處分。
第四十四條 違反本條例第十四條、第十六條、第十七條、第二十五條、第三十二條、第三十六條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，責(zé)令退還土地，限期拆除或沒收建筑物和其他設(shè)施，并處每畝五十元至五百元的罰款；對非法占地單位的主管人員，由其所在單位或上級機關(guān)給予行政處分。
第四十五條 違反本條例第十五條、第十八條規(guī)定，使土地資源受到破壞的，責(zé)令限期治理；限期內(nèi)不治理的，必須繳納治理費，并處每畝一百元至五百元的罰款。
第四十六條 違反本條例第十九條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)亂挖砂、石、土的，責(zé)令恢復(fù)土地原狀，退還所占土地，并處每畝五百元至二千元的罰款；采后不平整土地，也不交納平整費的，責(zé)令限期平整土地，并處每畝三百元至一千元的罰款。
第四十七條 違反本條例第二十二條規(guī)定的，對被檢查的個人和單位，分別處以五元和五十元的罰款。
第四十八條 違反本條例第二十四條、第二十六條、第二十七條、第二十八條規(guī)定，借征用、撥用土地，向建設(shè)單位索取額外財物或不按期撥交土地的，應(yīng)退還非法所得，限期撥出土地。
第四十九條 違反本條例第三十一條規(guī)定的，批準(zhǔn)用地文件無效，并對批準(zhǔn)用地的主管人員給予行政處分。
第五十條 違反本條例第三十二條、第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十八條、第三十九條規(guī)定的，責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或沒收房屋和設(shè)施。
國家工作人員利用職權(quán)，非法占用土地建住宅的，除按上款規(guī)定處理外，并由其所在單位或上級機關(guān)給予行政處分。
第五十一條 違反本條例第四十條規(guī)定，買賣房屋后，對買方不按期辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)的，處以每一百平方米土地每日一元的罰款。
第五十二條 本條例的各項罰款，均應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定，交同級財政。
第五十三條 本條例規(guī)定的行政、經(jīng)濟(jì)處罰，由縣級以上人民政府土地管理部門決定；對違反本條例第三十五條規(guī)定的行政、經(jīng)濟(jì)處罰，由鄉(xiāng)級人民政府決定。
第五十四條 對參與非法占地活動的國家工作人員、企事業(yè)單位職工和農(nóng)村基層干部需要給予行政處分的，由縣級以上人民政府土地管理部門提出建議，由主管部門處理。
第五十五條 土地管理部門的工作人員，利用職權(quán)，循私舞弊，接受賄賂的，應(yīng)根據(jù)情節(jié)輕重，給予行政處分，直至追究刑事責(zé)任。
第五十六條 違反本條例的當(dāng)事人對行政、經(jīng)濟(jì)處罰決定不服的，可以在接到處罰決定通知之日起三十天內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機關(guān)提請人民法院強制執(zhí)行。
違反本條例規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。
第七章 附 則
第五十七條 本條例自1987年11月1日起施行。