時(shí)間：2022-11-17 15:35:34
導(dǎo)語(yǔ)：在聽(tīng)證制度的撰寫(xiě)旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
我國(guó)《行政許可法》明確規(guī)定了行政許可聽(tīng)證制度。在第四節(jié)用了三條的篇幅規(guī)定了聽(tīng)證的提起、范圍和程序，聲明申請(qǐng)人、利害關(guān)系人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用，聽(tīng)證公開(kāi)和根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出行政決定等一系列內(nèi)容，但我們認(rèn)為，該法有關(guān)聽(tīng)證的內(nèi)容仍存在下列尚待完善之處。
一、從深度和廣度上擴(kuò)大行政許可聽(tīng)證的適用范圍
對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可中聽(tīng)證制度的適用范圍，行政許可法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)舉行聽(tīng)證和依職權(quán)主動(dòng)舉行聽(tīng)證兩類事項(xiàng)。對(duì)于許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)舉行聽(tīng)證的事項(xiàng)，行政許可法規(guī)定為“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可聽(tīng)證事項(xiàng)”，從立法本意來(lái)看，是基于行政許可行為繁雜、聽(tīng)證事項(xiàng)難以概括，將主動(dòng)聽(tīng)證事項(xiàng)范圍留待單行法規(guī)定和許可機(jī)關(guān)自行決定，能夠照顧到不同種類行政行為的特點(diǎn)，為聽(tīng)證的范圍不斷擴(kuò)大留下充分空間。但在實(shí)踐中由于相關(guān)配套的法律、法規(guī)滯后常容易導(dǎo)致聽(tīng)證無(wú)法可依。而且就我國(guó)目前的狀況而言，法律、法規(guī)、規(guī)章作上述規(guī)定的情形尚不多見(jiàn)，只有極少數(shù)做了類似規(guī)定。例如，根據(jù)《公共文化體育設(shè)施條例》有關(guān)條款規(guī)定，對(duì)于因城鄉(xiāng)建設(shè)確需拆除公共文化體育設(shè)施或者改變其功能、用途的，有關(guān)地方政府在作出決定前，應(yīng)當(dāng)組織專家論證，并征得上一級(jí)政府文化行政主管部門(mén)、體育行政主管部門(mén)同意，報(bào)上一級(jí)政府批準(zhǔn)；而涉及大型公共文化體育設(shè)施的，上一級(jí)政府在批準(zhǔn)前，因當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。[2]
期望許可機(jī)關(guān)依據(jù)對(duì)公共利益影響的主觀判斷而主動(dòng)舉行聽(tīng)證又有一定的難度。在行政許可實(shí)施過(guò)程中，往往充斥著個(gè)人利益與公共利益的矛盾與沖突：對(duì)于某個(gè)具體的申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予許可的決定意味著其可以從事某種特定的活動(dòng)，即屬于一種受益性行政行為，申請(qǐng)人自然不會(huì)要求聽(tīng)證；然而此時(shí)行政許可決定常常會(huì)對(duì)公共利益構(gòu)成潛在的威脅，如征地拆遷許可、排污許可一旦北批準(zhǔn)，廣大拆遷戶及污染源附近不特定居民的利益就會(huì)受損，且這種不利影響往往是長(zhǎng)期的、全局性的。這可能使利害關(guān)系人的合法權(quán)益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修訂行政許可法律規(guī)范的過(guò)程中對(duì)是否設(shè)定聽(tīng)證程序予以高度重視。另一方面，我國(guó)應(yīng)借鑒各國(guó)常用的兩大類標(biāo)準(zhǔn)，從廣度和深度上拓展聽(tīng)證的適用范圍。一是行為標(biāo)準(zhǔn)，其依據(jù)是行政行為的性質(zhì)和種類；二是利益標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)是相對(duì)人在行政程序中的利益范圍。此兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是密不可分的。具體而言，在確定某一行為是否適用聽(tīng)證程序時(shí)，首先要看該行為是否對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生不利影響，其次要看這種不利行為是否侵害了法律賦予當(dāng)事人的合法權(quán)益，最后還要看對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的侵害是否達(dá)到了嚴(yán)重程度。只要滿足了以上三個(gè)條件，就可適用行政聽(tīng)證。[3]
對(duì)于許可機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的事項(xiàng)，行政許可法規(guī)定為“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”的事項(xiàng)，對(duì)于此類事項(xiàng)，相對(duì)人提出申請(qǐng)的，許可機(jī)關(guān)即有組織聽(tīng)證的義務(wù)。行政許可法對(duì)于應(yīng)申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的事項(xiàng)規(guī)定的較為原則，這給予許可機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，具有較強(qiáng)的靈活性。但弊端也是十分明顯的，它將會(huì)經(jīng)常發(fā)生相對(duì)人認(rèn)為某行政許可“直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”，而許可機(jī)關(guān)認(rèn)為不是的情況。下面所舉的美國(guó)1946年“阿什巴克爾廣播公司訴聯(lián)邦電訊委員會(huì)案”就是以上弊端的具體體現(xiàn)，該案的基本案情如下：
聯(lián)邦電訊委員會(huì)先后收到兩個(gè)公司請(qǐng)求廣播執(zhí)照的申請(qǐng)，這兩個(gè)公司在鄰近不遠(yuǎn)的地方，而申請(qǐng)使用的頻率相同。由于兩個(gè)頻率互相干擾，所以電訊委員會(huì)只能批準(zhǔn)其中一個(gè)申請(qǐng)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的電訊法規(guī)定，批準(zhǔn)執(zhí)照的決定不用聽(tīng)證，而拒絕批準(zhǔn)的決定必須舉行正式聽(tīng)證。聯(lián)邦電訊委員未經(jīng)聽(tīng)證，批準(zhǔn)其中一個(gè)申請(qǐng)，同時(shí)通知另一公司舉行聽(tīng)證，后者不服提訟，最高法院判決認(rèn)為聯(lián)邦電訊委員會(huì)的決定侵犯了被拒絕公司所享有的聽(tīng)證權(quán)利，因?yàn)閷?duì)前一公司的實(shí)現(xiàn)批準(zhǔn)使得給予后一公司的聽(tīng)證形同虛設(shè)。為了維護(hù)兩個(gè)當(dāng)事人的聽(tīng)證權(quán)利，判決要求聯(lián)邦電訊委員會(huì)必須合并互相排斥的申請(qǐng)，舉行比較聽(tīng)證，在聽(tīng)取和審判各申請(qǐng)人的辯論和證據(jù)以后，才能作出決定。[4]
一般而言，“多人同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)的有數(shù)量限制的行政許可，給予申請(qǐng)人的行政許可將直接影響其相鄰權(quán)人、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手甚至消費(fèi)者重大經(jīng)濟(jì)利益、重大環(huán)境利益的規(guī)劃許可、建設(shè)用地許可等無(wú)數(shù)量限制的行政許可等”[5]，應(yīng)當(dāng)視為直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系，但這在實(shí)踐中仍將可能被規(guī)避。這就需要借鑒行政處罰中對(duì)“較大數(shù)額罰款”的界定方法，對(duì)適用范圍以列舉的方法作出較為細(xì)致、明確的界定并確定評(píng)判的具體方法和制度，便于實(shí)施中的準(zhǔn)確把握。
此外，隨著媒體對(duì)聽(tīng)證會(huì)的介入和不斷曝光，我們發(fā)現(xiàn)很多聽(tīng)證會(huì)都流于形式，聽(tīng)政結(jié)果與行政許可事項(xiàng)涉及的利害關(guān)系人的期望存在著較大差距（如春運(yùn)票價(jià)上漲聽(tīng)證會(huì)），這也極大的挫傷了利害關(guān)系人參加聽(tīng)證的積極性。聽(tīng)證會(huì)作為現(xiàn)代決策形式，自推行以來(lái)至今少有實(shí)效，“聽(tīng)而不證”幾成通病。廣州社情民意研究中心曾有一項(xiàng)調(diào)查表明：認(rèn)為聽(tīng)證會(huì)對(duì)公民參與政府決策“沒(méi)有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項(xiàng)合計(jì)竟占62.5％，其中15.5％的人認(rèn)為“是形式主義”。雖然聽(tīng)證的本意是聽(tīng)取證據(jù)，但聽(tīng)證的內(nèi)容不可能不涉及基于證據(jù)事實(shí)的法律適用問(wèn)題，當(dāng)事人參加聽(tīng)證的目的，可能并非僅僅是因?yàn)槭聦?shí)問(wèn)題，而是還希望通過(guò)聽(tīng)證，對(duì)作為決定根據(jù)的法律問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)證和辯論，從而影響行政許可決定。如果聽(tīng)證程序僅僅給予了當(dāng)事人討論案件的事實(shí)，而將擬適用的規(guī)范性文件排除在外，行政相對(duì)人就可能不知道行政許可行為是否或究竟適用了什么法律，是否應(yīng)該適用該法律，這勢(shì)必會(huì)影響到當(dāng)事人權(quán)利的行使，從而影響聽(tīng)證的公正性。因此，聽(tīng)證內(nèi)容不僅應(yīng)包括程序問(wèn)題還應(yīng)包括實(shí)體問(wèn)題。
二、適當(dāng)擴(kuò)大聽(tīng)證參加人的范圍
為滿足聽(tīng)證的公開(kāi)和全面的要求，很多國(guó)家的聽(tīng)證主體的范圍都有擴(kuò)大趨勢(shì)，比如日本《行政程序法》中規(guī)定：聽(tīng)證主持人認(rèn)為必要時(shí)，即對(duì)非案件當(dāng)事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據(jù)的法令，認(rèn)為其與該不利益處分有利害關(guān)系時(shí)，聽(tīng)證主持人可要求該利害關(guān)系人參加聽(tīng)證程序，或者許可其參加該聽(tīng)證程序的申請(qǐng)。依此規(guī)定，不利益處分中，所有利害關(guān)系人的參加聽(tīng)證或參加聽(tīng)證的申請(qǐng)權(quán)均受到法律保護(hù)。美國(guó)在相關(guān)判例中也確認(rèn)了此原則。[6]
目前我國(guó)有權(quán)參加聽(tīng)證的主體還較為狹窄，按照我國(guó)《行政許可法》的規(guī)定，有權(quán)提請(qǐng)聽(tīng)證的只能是行政許可申請(qǐng)人和利害關(guān)系人。某種意義上有權(quán)參加聽(tīng)證的只能是申請(qǐng)人和利害關(guān)系人，因?yàn)楦鶕?jù)該罰48條的規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為沒(méi)有必要而不經(jīng)聽(tīng)證會(huì)內(nèi)容予以公告的話，其他人是沒(méi)有機(jī)會(huì)參與聽(tīng)證的。這種規(guī)定顯然不盡合理。由于行政機(jī)關(guān)的許可決定往往間接的甚至直接的影響到第三者的合法權(quán)益，間接利害關(guān)系人往往也由于許可決定而受到利益上的影響，如果這個(gè)影響已實(shí)質(zhì)性的侵犯了間接利害關(guān)系人的權(quán)利和利益，那么就有必要允許他們申請(qǐng)并參加聽(tīng)證。在實(shí)踐中，尤其在市政建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生等行政許可中，如果發(fā)生行政機(jī)關(guān)偏袒或者放縱侵權(quán)人的情形，應(yīng)當(dāng)允許被侵權(quán)人尋求行政聽(tīng)證這一救濟(jì)途徑。如果這些合法權(quán)益受影響的第三者不能通過(guò)聽(tīng)證程序?qū)で笞陨砗戏?quán)益的保護(hù)，顯然不公平，也不利于社會(huì)矛盾的化解，應(yīng)擴(kuò)大聽(tīng)證申請(qǐng)人的范圍，將行政聽(tīng)證的申請(qǐng)人由原告和第三人的范圍延伸到一切利害關(guān)系人。這樣才能真正確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，也符合行政程序法的立法宗旨。
在進(jìn)一步講，在我國(guó)目前國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞、壟斷以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為等案件不斷增多的同時(shí)，有關(guān)在行政訴訟中公益訴訟的案件也頻繁出現(xiàn)。提起公益訴訟的原告不一定就是與侵權(quán)案件由直接的利害關(guān)系。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“中哈人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民”。各級(jí)政府的權(quán)力既然是人民賦予的，人民就有權(quán)監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的行政行為，追求正義是每個(gè)公民的權(quán)利。由此可推，行政許可行為也應(yīng)當(dāng)在人民的監(jiān)督之下，對(duì)于可能導(dǎo)致資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞、壟斷以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為等案件，每個(gè)公民都可以要求政府就某項(xiàng)行政許可行為舉行聽(tīng)證，而不必局限于與之有利害關(guān)系。
三、行政許可聽(tīng)證主持人與職能分離、回避原則
行政許可聽(tīng)證主持人作為聽(tīng)證活動(dòng)中舉足輕重的人物，其獨(dú)立性是聽(tīng)證制度的核心內(nèi)容。程序公正的條件之一是程序中立，裁判應(yīng)在爭(zhēng)端的各方參與者之間保持一種超然和無(wú)偏袒的態(tài)度和地位，不得對(duì)任何一方存在偏見(jiàn)和歧視。否則聽(tīng)證會(huì)就會(huì)呈現(xiàn)出一邊倒的形式，聽(tīng)證會(huì)也會(huì)因此無(wú)法發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，于是出現(xiàn)了以下一幕：鐵道部近日發(fā)出通知，確定明年春運(yùn)期間部分旅客列車(chē)票價(jià)繼續(xù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，上浮幅度為硬座15％，其他席別20％（據(jù)各大媒體2004年12月4日?qǐng)?bào)道）。其實(shí)，鐵路部門(mén)并沒(méi)有決定春運(yùn)鐵路票價(jià)是否浮動(dòng)的“資格”，因?yàn)殍F路票價(jià)屬政府指導(dǎo)價(jià)，價(jià)格主管部門(mén)才是具有價(jià)格決策權(quán)的法定行政機(jī)關(guān)。在這個(gè)問(wèn)題上，經(jīng)營(yíng)者（即鐵路部門(mén)）與消費(fèi)者（即乘客）一樣，都是利益的相關(guān)方。也就是說(shuō)，聽(tīng)證會(huì)開(kāi)不開(kāi)、怎么開(kāi)，主要由價(jià)格主管部門(mén)決定，而之所以開(kāi)或之所以不開(kāi)當(dāng)然也只能由價(jià)格主管部門(mén)來(lái)“解釋”。鐵道部關(guān)于不再舉行聽(tīng)證會(huì)的那番解釋，是以“運(yùn)動(dòng)員”的身份扮演了“裁判員”的角色，確實(shí)有“越位”之嫌。今年，鐵道部倒是沒(méi)有再“越位”，可是“裁判員”為什么不說(shuō)話？它又在哪里呢？很顯然，全國(guó)范圍的鐵路票價(jià)是否浮動(dòng)以及是否舉行聽(tīng)證會(huì)的“裁判員”是承擔(dān)價(jià)格管理職能的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。就2004年春運(yùn)鐵路票價(jià)上浮是否舉行聽(tīng)證會(huì)這個(gè)具體問(wèn)題來(lái)說(shuō)，價(jià)格主管部門(mén)應(yīng)進(jìn)行充分的調(diào)查研究，并廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，然后才能作出決策。就價(jià)格聽(tīng)證制度這個(gè)宏觀性的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，發(fā)改委需要做的工作更多，比如像春運(yùn)鐵路票價(jià)這樣的重大政府定價(jià)行為應(yīng)該多少年舉行一次聽(tīng)證會(huì)，應(yīng)該怎樣判斷聽(tīng)證會(huì)的舉行是否有必要等等。以上這個(gè)發(fā)生在價(jià)格聽(tīng)證領(lǐng)域內(nèi)的案件向我們表明：聽(tīng)證主持人的素質(zhì)、地位及權(quán)力對(duì)行政聽(tīng)證的效果有著直接影響，決定著行政聽(tīng)證能否有效發(fā)揮作用。
為此，我國(guó)行政許可法明確規(guī)定聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)為“審查該行政許可的工作人員以外的人員”、“申請(qǐng)人、厲害關(guān)系人認(rèn)為主持人與該行政許可事項(xiàng)有直接厲害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避”，職能分離與回避是確定聽(tīng)證主持人的基本要求，是保證許可結(jié)果與程序公正的重要保障。然而，本項(xiàng)規(guī)定采取的只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分離，即在同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部由不同的機(jī)構(gòu)或者人員分別行使許可申請(qǐng)的審查與裁決權(quán)力的一種制度。這種內(nèi)部職能分離是基于審理行政許可案件所需要的行政專業(yè)性知識(shí)，提高行政效率的考慮而設(shè)計(jì)的。這種做法比起職能不分有較大的優(yōu)越性。但是從行政許可申請(qǐng)人和利害關(guān)系人的角度看，仍存在違反自然公正的嫌疑。因?yàn)?，我?guó)的聽(tīng)證主持人是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的非許可審查人員擔(dān)任，并由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定。其職權(quán)僅僅是具體組織和主持聽(tīng)證過(guò)程，而無(wú)權(quán)作出行政處罰決定，具有地位的依附性，這樣會(huì)影響聽(tīng)證主持人的責(zé)任意識(shí)和作出公正、客觀的判斷，使之很難不受外界影響而獨(dú)立主持聽(tīng)證。另外，由于“審查行政許可申請(qǐng)的工作人員以外的人員”的范圍十分廣泛，即可以是負(fù)責(zé)行政許可審查部門(mén)的其他人員，也可以是機(jī)關(guān)首長(zhǎng)，還可以是本機(jī)關(guān)其他部門(mén)得人員，并且在實(shí)際操作中，大多數(shù)將聽(tīng)證主持人定位于本行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)工作人員。這樣，難以避免這類人員與調(diào)查人員的接觸及受到影響，難以保證聽(tīng)證主持人處于中立和公正超然的地位。
此外，我國(guó)行政許可法雖然規(guī)定聽(tīng)證主持人要職能分離，但沒(méi)能避免聽(tīng)證主持人設(shè)置中的臨時(shí)性的缺陷，同時(shí)由于沒(méi)能建立穩(wěn)定的聽(tīng)證主持人隊(duì)伍，聽(tīng)證主持人的指定具有一定的隨機(jī)性，導(dǎo)致具有良好經(jīng)驗(yàn)的聽(tīng)證主持人并不能將其積累的主持經(jīng)驗(yàn)充分發(fā)揮。另外，根據(jù)權(quán)責(zé)相結(jié)合的原則，沒(méi)賦予聽(tīng)證主持人對(duì)行政許可的建議權(quán)，卻讓其承擔(dān)一定的責(zé)任，是顯失公平的，也不利于調(diào)動(dòng)其積極性。
鑒于聽(tīng)證制度對(duì)聽(tīng)證主持人提出了較高的要求，聽(tīng)證制度的實(shí)施效果也與聽(tīng)證主持人的水平、能力有較為密切的關(guān)系，我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)的行政法官集中使用制度，美國(guó)的聽(tīng)證主持人稱為行政法官。他們由文官事務(wù)委員會(huì)從具有律師資格和工作經(jīng)驗(yàn)的人中，通過(guò)考試錄用；行政法官具有獨(dú)立性質(zhì)，不受行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)直接控制，除非有文官事務(wù)委員會(huì)所規(guī)定和確認(rèn)的正當(dāng)理由，否則行政法關(guān)不能被罷免。行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)自己任命行政法官，只能從文官事務(wù)委員會(huì)所確認(rèn)合格的人員名單中選擇任命人員。他們?cè)诰幹粕鲜撬跈C(jī)關(guān)職員，在任免、工資等方面，不受所在機(jī)關(guān)控制，1981年修正的州示范行政程序法，規(guī)定行政法官集中使用制，即在州行政部門(mén)設(shè)立行政聽(tīng)證局，行政法官根據(jù)聽(tīng)證局的指派可以在不同機(jī)關(guān)服務(wù)。[8]
有鑒于此，我國(guó)應(yīng)建立一支相對(duì)獨(dú)立、穩(wěn)定的聽(tīng)證主持人隊(duì)伍，要求聽(tīng)證主持人具有專業(yè)法律知識(shí)和若干年以上行政管理工作經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一考試取得資格證書(shū)，然后與其所在行政機(jī)關(guān)脫鉤。設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)聽(tīng)證主持人進(jìn)行統(tǒng)一管理制度，根據(jù)聽(tīng)證案件的具體要求，統(tǒng)一選派主持人，并負(fù)責(zé)參與主持人級(jí)別的晉升、罷免等。聽(tīng)證案件中的主持人不限定為一人，最好以聽(tīng)證委員會(huì)的形式出現(xiàn)，由政府部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者等幾方面的代表組成，這是行政決策的可行性、合理性和科學(xué)性的內(nèi)在要求所決定的。當(dāng)然職能分離也不是絕對(duì)的，在某些特殊領(lǐng)域，職能分離仍有若干例外。如在對(duì)申請(qǐng)?jiān)荚S可證的決定程序，涉及價(jià)格的正當(dāng)性與選用的程序，或涉及公用事業(yè)、公共運(yùn)輸?shù)脑O(shè)施和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的程序中，應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)融合。
另外，《行政許可法》還應(yīng)賦予聽(tīng)證主持人明確的權(quán)責(zé)，這是其相對(duì)獨(dú)立地位的表現(xiàn)，也是其能否充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵。我國(guó)聽(tīng)證案件的決定權(quán)在行政機(jī)關(guān)而不是聽(tīng)證主持人。行政決定應(yīng)該基于聽(tīng)證的內(nèi)容作出，應(yīng)賦予聽(tīng)證主持人的“決定建議權(quán)”和對(duì)行政決定行為以及實(shí)際執(zhí)行情況行使監(jiān)督權(quán)。這樣，行政聽(tīng)證才有現(xiàn)實(shí)意義，基于聽(tīng)證筆錄作出的行政決定才具有科學(xué)性和公正性，同時(shí)還可提高行政效率。
四、聽(tīng)證形式應(yīng)根據(jù)具體情況不同而多樣化
聽(tīng)證分為調(diào)查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽(tīng)證和正式聽(tīng)證。正式聽(tīng)證又稱審判性聽(tīng)證，是指當(dāng)事人一方有權(quán)對(duì)另一方所提的證據(jù)發(fā)表意見(jiàn)，進(jìn)行口頭辯論和質(zhì)證，而行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)聽(tīng)證的記錄作出決定的程序。非正式聽(tīng)證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出行政裁決時(shí)，只需給予當(dāng)事人口頭或書(shū)面陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，以提供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)不須基于記錄作出決定[9].非正式聽(tīng)證是行政公開(kāi)制度的體現(xiàn)，一方面可以增進(jìn)行政機(jī)關(guān)吸收各種不同的意見(jiàn)，使行政許可更加科學(xué)、適當(dāng)；另一方面因行政機(jī)關(guān)的規(guī)章制度不受公眾意見(jiàn)的約束，可以彌補(bǔ)正式聽(tīng)證犧牲行政工作效率的缺陷……相比正式聽(tīng)證，非正式聽(tīng)證具有成本低、靈活性強(qiáng)、效率高的特點(diǎn)。聽(tīng)證本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)提供給相對(duì)人對(duì)將作出的行政決定陳述、申辯的機(jī)會(huì)和權(quán)利，非正式聽(tīng)證和正式聽(tīng)證都能保障相對(duì)人這種權(quán)利的行使，區(qū)別在于正式聽(tīng)證對(duì)于相對(duì)人權(quán)利的保障在形式上更為嚴(yán)格，更有利于相對(duì)人權(quán)利的行使，更能增加許可機(jī)關(guān)保障相對(duì)人權(quán)利和依法行政的責(zé)任感。但是相比非正式聽(tīng)證，成本較高。
《行政許可法》只規(guī)定事前的正式聽(tīng)證方式，聽(tīng)證形式單一。這既不適應(yīng)行政聽(tīng)證制度的自我發(fā)展，也不能滿足現(xiàn)代行政管理的需要。我國(guó)應(yīng)在完善和規(guī)范行政許可正式聽(tīng)證制度的同時(shí)，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽(tīng)證形式，而且規(guī)定多種形式的聽(tīng)證也可避免因行政許可范圍的擴(kuò)大而導(dǎo)致效率低下。我們認(rèn)為在行政許可中，對(duì)于那些關(guān)系公眾切身利益的事項(xiàng)以及行政機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律的授權(quán)必須采取正式聽(tīng)證程序的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵守規(guī)定采用正式聽(tīng)證形式。除此之外，在法律沒(méi)有規(guī)定排除聽(tīng)證的例外情況和非緊急情況下，行政機(jī)關(guān)制定其他的法規(guī)、規(guī)章采用非正式聽(tīng)證。在程序運(yùn)作中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在公告中公布非正式聽(tīng)證的期間，公眾既可用口頭方式發(fā)表自己的看法，也可向行政機(jī)關(guān)提供書(shū)面意見(jiàn)、書(shū)面資料，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)聽(tīng)證情況制作詳細(xì)的筆錄。
此外，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定可知：我國(guó)聽(tīng)證程序缺乏事后聽(tīng)證的規(guī)定。事后聽(tīng)證程序的缺乏同樣導(dǎo)致了聽(tīng)證程序適用范圍的狹窄。建立事后聽(tīng)證程序的必要性表現(xiàn)在：借鑒世界上聽(tīng)證較為發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家在實(shí)施聽(tīng)證程序之前，并不一概采取實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證的形式，而是區(qū)分不同的情況，分實(shí)現(xiàn)和實(shí)后兩種形式予以解決。甚至存在事后聽(tīng)證的比例高于事前聽(tīng)證的情形。[10]
大多數(shù)的聽(tīng)證在行政決定作出之前實(shí)現(xiàn)進(jìn)行，以避免當(dāng)事人陷入不可彌補(bǔ)的損失之中。但是有些聽(tīng)證也可以在行政決定作出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政許可機(jī)關(guān)必須立即作出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補(bǔ)的損害；而行政決定的作出又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽(tīng)證程序。此時(shí)，可以在實(shí)間上予以變通，舉行事后的聽(tīng)證。即時(shí)強(qiáng)制的行為適于舉行事后聽(tīng)證。例如，在我國(guó)抗擊“非典”期間，有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)建立專門(mén)收治非典病例和非典疑似病例的醫(yī)院及特護(hù)病房時(shí)就可適[11]于舉行事后聽(tīng)證程序。
五、小結(jié)
關(guān)鍵詞：行政許可；聽(tīng)證制度；問(wèn)題
一、行政許可聽(tīng)證制度概述
“聽(tīng)證”一詞在其出現(xiàn)時(shí)被用作司法調(diào)查環(huán)節(jié)，用來(lái)在訴訟過(guò)程中訴訟參與人進(jìn)行法庭質(zhì)證，當(dāng)面辯論佐證自己提出的觀點(diǎn)，表明自己的立場(chǎng)。后來(lái)適用范圍隨著我國(guó)司法改革以及注重程序正義的要求變的越來(lái)越廣，逐漸將其適用于立法和行政執(zhí)法的過(guò)程中。聽(tīng)證出現(xiàn)以后，在行政和司法實(shí)施過(guò)程中，要求給相關(guān)人表達(dá)意見(jiàn)、觀點(diǎn)的權(quán)力，以事實(shí)為基準(zhǔn)，不能主觀盲目決斷，要注重維護(hù)司法行政活動(dòng)相對(duì)人的程序權(quán)益，保證司法活動(dòng)或者是行政執(zhí)法活動(dòng)公正行使。
聽(tīng)證制度簡(jiǎn)而言之就是聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的制度。該制度具有實(shí)現(xiàn)公平正義、防止權(quán)力義務(wù)的失衡、提高行政效率和促進(jìn)法律法規(guī)的宣傳普及的作用。行政相對(duì)人能夠充分闡述觀點(diǎn)、說(shuō)明理由，保護(hù)自身權(quán)益。同時(shí)該制度使得行政機(jī)關(guān)承擔(dān)更多過(guò)程序性的注意義務(wù)，保證強(qiáng)勢(shì)一方權(quán)利義務(wù)對(duì)等。行政許可聽(tīng)證制度通過(guò)增加行政雙方協(xié)商討論環(huán)節(jié)，加速合理有效的行政決定的產(chǎn)出，合理有效的行政許可減少了行政訴訟和行政復(fù)議的出現(xiàn)，后者啟動(dòng)執(zhí)行的成本高于前者，行政許可聽(tīng)證程序過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)能夠進(jìn)一步反思其自身行政行為是否合法、合理。進(jìn)而修改決定保證行政許可行為效率。
二、我國(guó)行政許可聽(tīng)證制度存在的主要問(wèn)題
（一）行政許可聽(tīng)證事項(xiàng)的范圍規(guī)定不明確
現(xiàn)行的《行政許可法》在規(guī)定啟動(dòng)行政許可聽(tīng)證程序的行政許可事項(xiàng)用的是授權(quán)式和概括式。許可聽(tīng)證啟動(dòng)僅在涉及到相關(guān)人重大經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)利益時(shí)才會(huì)被告知有啟動(dòng)的權(quán)力，進(jìn)而維護(hù)自己在行政許可中的合法權(quán)益不受行政行為的影響。這種概括性的規(guī)定沒(méi)有明確具體的邊界框架，現(xiàn)實(shí)許可實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對(duì)于是否啟動(dòng)聽(tīng)證具有較大的主觀判斷，容易引起雙方間的分歧。行政機(jī)關(guān)基于自身承擔(dān)聽(tīng)證程序的成本，需要耗費(fèi)人力和物力，在這種無(wú)法可依的情況下，更不利于行政執(zhí)政能力建設(shè)和公民權(quán)益的維護(hù)。
（二）聽(tīng)證告知制度的設(shè)計(jì)不科學(xué)。
聽(tīng)證程序的告知制度設(shè)計(jì)初衷是為了便于當(dāng)事人充分準(zhǔn)備，參與聽(tīng)證程序，是保證自己公平進(jìn)行后續(xù)程序的保障與前提。但是告知的內(nèi)容過(guò)于形式化，告知不涉及許可內(nèi)容，僅對(duì)程序性的時(shí)間、地點(diǎn)以及概括事項(xiàng)又或者聽(tīng)證事項(xiàng)的名稱告知申請(qǐng)人。僅僅告知時(shí)間地點(diǎn)對(duì)于相對(duì)人聽(tīng)證程序的充分準(zhǔn)備起不到應(yīng)用的作用，聽(tīng)證程序開(kāi)始后，申請(qǐng)人以及利害關(guān)系人由于沒(méi)有告知相應(yīng)聽(tīng)著內(nèi)容，只能消極、被動(dòng)舉證、陳述等，其合法權(quán)利往往得不到維護(hù)。
（三）關(guān)于聽(tīng)證主持人的規(guī)定不夠完善
聽(tīng)證主持人就像是訴訟過(guò)程中法官，直接影響聽(tīng)證程序的發(fā)展。行政許可法規(guī)定擔(dān)任聽(tīng)證主持人的人選不能和前期審查工作的人員為同一人，保證聽(tīng)證主持人第一次接觸案情，杜絕先入為主的思想。同時(shí)還規(guī)定了若聽(tīng)證主持人和案情有厲害關(guān)系或者和案件涉及相關(guān)人存在利益關(guān)系從而影響聽(tīng)證結(jié)論要主動(dòng)回避。這些規(guī)定在一定程度上保證聽(tīng)證公平公正，但是對(duì)于聽(tīng)證主持人的資質(zhì)要求、能力要求問(wèn)題和獨(dú)立地位問(wèn)題沒(méi)有提及。
（四）法律沒(méi)有明確規(guī)定聽(tīng)證筆錄的制作規(guī)范
聽(tīng)證程序中案件排他性原則肯定了聽(tīng)證筆錄的重要作用。聽(tīng)證筆錄是是聽(tīng)證程序的結(jié)論性成果，行政許可法規(guī)定許可依據(jù)的事實(shí)來(lái)源于聽(tīng)證筆錄中記錄的事實(shí)證據(jù)，聽(tīng)證筆錄對(duì)做出正確合法合理的許可決定具有重大影響。法律規(guī)定了聽(tīng)證筆錄的重要作用，但是對(duì)于聽(tīng)證筆錄確切具體的程序性沒(méi)有規(guī)定。雖然聽(tīng)證筆錄是做出行政許可的重要來(lái)源依據(jù)，但是一份記錄不完整的聽(tīng)證筆錄并不能為行政許可提供所需要的可靠的證據(jù)，就做不出公平公正的許可決定。
三、完善我國(guó)行政許可聽(tīng)證制度的對(duì)策建議
（一）科學(xué)界定行政許可聽(tīng)證的適用范圍
從立法層面保證許可聽(tīng)證公平公正。行政許可法第四十六條規(guī)定了啟動(dòng)聽(tīng)證的兜底條款，即法律、法規(guī)規(guī)定要求實(shí)施聽(tīng)證程序的行政許可事項(xiàng)，立法的本意是照顧法律沒(méi)有顧忌到的需要啟動(dòng)聽(tīng)證程序的事項(xiàng)，而且法律具有滯后性，法律必然落后于社會(huì)的發(fā)展，這種規(guī)定為為適用聽(tīng)證制度，而現(xiàn)階段不曾想到的需要聽(tīng)證的事項(xiàng)留下余地，使得可以在未來(lái)的立法中明確指出某一事項(xiàng)需要進(jìn)行聽(tīng)證。畢竟聽(tīng)證程序的啟動(dòng)有助于行政關(guān)系的弱勢(shì)一方當(dāng)事人維護(hù)自己的權(quán)益，為了避免法律沒(méi)有涵蓋的事項(xiàng)出現(xiàn)，而不能啟動(dòng)聽(tīng)證，應(yīng)盡可能完善許可聽(tīng)證事項(xiàng)范圍的立法，維護(hù)參與人的合法權(quán)益。
（二）完善行政許可聽(tīng)證告知制度
應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新告知制度，明確告知的時(shí)限。有關(guān)聽(tīng)證的期間和期日應(yīng)準(zhǔn)確告知相對(duì)人，可以現(xiàn)行規(guī)定把一周前通知改為一周前通知到達(dá)，確保行政許可聽(tīng)證相對(duì)人有充足的時(shí)間準(zhǔn)備聽(tīng)證程序。同時(shí)為了給予相關(guān)人充足時(shí)間準(zhǔn)備有關(guān)材料，搜集證據(jù)，告知文件中應(yīng)當(dāng)包括做出決定所依據(jù)的事實(shí)依據(jù)，以及足以影響最終決定的其他材料，包括國(guó)家法律、政策等，保證利害關(guān)系人和申請(qǐng)人在聽(tīng)證過(guò)程中能夠有針對(duì)性、高效維護(hù)自己權(quán)益。
（三）明確聽(tīng)證主持人獨(dú)立地位，提高聽(tīng)主持人能力資質(zhì)
行政許可聽(tīng)證主持人推動(dòng)行政許可聽(tīng)證程序的發(fā)展，確保適用法律以及程序性事項(xiàng)公平公正。聽(tīng)證主持人居中主持，獨(dú)立于聽(tīng)證主體雙方，做到保持中立，不偏不倚。確保聽(tīng)證主持人的獨(dú)立的地位，不受其他行政、司法因素的干擾制約，充分依據(jù)聽(tīng)證過(guò)程中事實(shí)、證據(jù)做出公平公正的決定。行政許可聽(tīng)證主持人不僅要具備行政許可專業(yè)知識(shí)，同時(shí)還要求其深厚的法律素養(yǎng)，應(yīng)為其在行政許可聽(tīng)證程序中的重要作用，法律對(duì)于聽(tīng)證主持人的要求應(yīng)當(dāng)嚴(yán)于其他行政工作人員。
（四）對(duì)聽(tīng)證筆錄的內(nèi)容作出具體規(guī)定
聽(tīng)證筆錄是做出許可決定的事實(shí)依據(jù)，對(duì)其進(jìn)一步完善，能夠保證行政許可事項(xiàng)的合法合理性。聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)能真實(shí)可靠反映聽(tīng)證過(guò)程所有有用的信息，要求全面記錄聽(tīng)證過(guò)程的所有事項(xiàng)，記錄的事項(xiàng)包括，舉行聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、方式、聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證記錄員、聽(tīng)證參與人等基本情況，同時(shí)應(yīng)當(dāng)著重詳細(xì)記錄行政許可事項(xiàng)，聽(tīng)證參與人提出的事實(shí)證據(jù)，陳述的觀點(diǎn)，申辯的理由等一切涉及到行政許可事項(xiàng)的信息。
四、結(jié)語(yǔ)
行政許可法在建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)中起到重要作用，提高執(zhí)政能力建設(shè)，限制了權(quán)利濫用和行為，保證了公民參與行政關(guān)系時(shí)，權(quán)益能夠公平公正的維護(hù)。未來(lái)我們需要完善相關(guān)法律制定修改工作，加強(qiáng)行政執(zhí)法能力建設(shè)，充分發(fā)揮法律法規(guī)的指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的指導(dǎo)性作用。
參考文獻(xiàn)：
［關(guān)鍵詞］聽(tīng)證；行政聽(tīng)證；行政程序［中圖分類號(hào)］D61［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2011）44-0146-02
1前言
行政聽(tīng)證制度是行政主體在作出影響相對(duì)人合法權(quán)益的決定前,由行政主體告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利,行政相對(duì)人有表達(dá)意見(jiàn)、提供證據(jù)以及行政主體聽(tīng)取意見(jiàn)、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。此制度是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物,是行政程序法基本制度的核心,并為廣大現(xiàn)代法治國(guó)家采用。我國(guó)已在行政處罰、行政立法、價(jià)格決策和行政許可中引入了行政聽(tīng)證程序,它標(biāo)志著我國(guó)的行政行為在執(zhí)法、立法和公共政策決策領(lǐng)域結(jié)束了過(guò)去的隱蔽集權(quán)狀態(tài),正在向公開(kāi)、公平、公正和民主的價(jià)值目標(biāo)邁進(jìn)。
2目前我國(guó)行政聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題
(1)規(guī)范行政聽(tīng)證的法律法規(guī)不夠完善。盡管我國(guó)法律制度在不斷地完善,但是目前我國(guó)有關(guān)行政聽(tīng)證的法律規(guī)定都分散在各個(gè)部門(mén)法和法規(guī)中,沒(méi)有一部專門(mén)規(guī)范行政聽(tīng)證的統(tǒng)一法典,而且現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定有待進(jìn)一步完善和細(xì)化。這樣導(dǎo)致行政聽(tīng)證制度的科學(xué)發(fā)展沒(méi)有法律制度層面的保障,同時(shí)缺乏可操作性。我國(guó)的行政立法雖然取得一定成績(jī),但與其他部門(mén)法相比仍然落后不少。尤其是表現(xiàn)在行政程序立法方面,不僅缺少統(tǒng)一的行政程序法典,而且單行的專門(mén)行政程序法律文件也很少,還不夠規(guī)范,多是以實(shí)體內(nèi)容為主的,這給行政聽(tīng)證制度的應(yīng)用造成了障礙。
(2)適用行政聽(tīng)證的范圍過(guò)窄且不合理。我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定的聽(tīng)證適用范圍從最初《行政處罰法》規(guī)定的幾種重大的行政處罰,擴(kuò)展到了《價(jià)格法》、《立法法》和《行政許可法》規(guī)定的行政決策事項(xiàng)、立法行為和具體許可事項(xiàng),但從總體而言,我國(guó)立法所規(guī)定的聽(tīng)證范圍明顯過(guò)于狹窄,如將限制人身自由的行政處罰排除在聽(tīng)證范圍之外；對(duì)具體行政行為的聽(tīng)證程序僅局限于行政處罰和行政許可領(lǐng)域等,對(duì)于行政強(qiáng)制、行政征收、行政征用、行政給付等沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證程序。另《行政處罰法》只規(guī)定了聽(tīng)證僅限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定,行政機(jī)關(guān)傾向認(rèn)為聽(tīng)證僅限于所列舉的三類行政處罰,此處的“等”導(dǎo)致有些地方在制定聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法時(shí),就將“等”字去掉了,不僅縮小了聽(tīng)證的適用范圍,而且極大地?fù)p害了法律的權(quán)威,對(duì)行政聽(tīng)證制度的發(fā)展也將產(chǎn)生不利影響。
(3)聽(tīng)證形式單一。根據(jù)我國(guó)目前法律的規(guī)定,我國(guó)聽(tīng)證形式主要為口頭的、事前的、正式的聽(tīng)證程序。隨著我國(guó)聽(tīng)證制度的發(fā)展,這種單一的聽(tīng)證形式勢(shì)必會(huì)影響行政效率,不利于及時(shí)行政。因此,我國(guó)應(yīng)在完善規(guī)范正式聽(tīng)證制度的同時(shí),根據(jù)不同情況采取靈活多樣的聽(tīng)證形式。
(4)對(duì)聽(tīng)證程序規(guī)則未作出規(guī)定或規(guī)定過(guò)于原則,操作性不強(qiáng)。目前我國(guó)《價(jià)格法》、《立法法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定的可以采取召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)形式聽(tīng)取意見(jiàn),未規(guī)定任何程序規(guī)則；對(duì)于《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》雖規(guī)定一定的程序規(guī)則,但過(guò)于籠統(tǒng),比如沒(méi)有對(duì)回避的具體情形、聽(tīng)證主持人的資格、地位和權(quán)利、聽(tīng)證程序中舉證責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范,可操作性不強(qiáng),進(jìn)而也影響了聽(tīng)證制度運(yùn)行的效果。同時(shí)還存在地區(qū)、部門(mén)制定的部分聽(tīng)證程序規(guī)則不統(tǒng)一、相互矛盾的操作性問(wèn)題。
3完善我國(guó)行政聽(tīng)證制度的構(gòu)想
(1)制定統(tǒng)一的行政程序法,系統(tǒng)規(guī)定行政聽(tīng)證制度。自1996年的《行政處罰法》規(guī)定聽(tīng)證制度到2004年《行政許可法》、2006年《治安管理處罰法》的施行,我國(guó)聽(tīng)證制度在聽(tīng)證的方式、范圍、聽(tīng)證筆錄的作用、聽(tīng)證申請(qǐng)人的范圍等方面都有很大的改善和發(fā)展,但也存在一些問(wèn)題。為規(guī)范我國(guó)的行政聽(tīng)證制度,使行政相對(duì)人在遇到同樣的問(wèn)題時(shí)能享受到同樣的程序?qū)Υ?迫切需要一部統(tǒng)一的對(duì)聽(tīng)證程序予以明確規(guī)定的行政程序法典。但我國(guó)目前還沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法典,有關(guān)聽(tīng)證的制度僅散見(jiàn)于《行政處罰法》、《價(jià)格法》、《立法法》、《行政許可法》和《治安管理處罰法》等法律規(guī)范當(dāng)中,而且,這些法律對(duì)行政聽(tīng)證制度的規(guī)定比較籠統(tǒng)。但由于我國(guó)的行政程序理論相對(duì)滯后,各類行政行為適用的行政程序缺乏理論深度的概括,且由于行政管理本身具有的范圍廣泛、復(fù)雜、變化頻繁的特點(diǎn),行政聽(tīng)證應(yīng)逐步推進(jìn)。
(2)確定合理的行政聽(tīng)證范圍。聽(tīng)證的適用范圍表明國(guó)家對(duì)公民權(quán)利的保障程度。我國(guó)目前僅在《行政處罰法》規(guī)定了三種適用聽(tīng)證的條件,對(duì)行政權(quán)涉及面日益擴(kuò)大的趨勢(shì)來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。現(xiàn)在世界上大多數(shù)國(guó)家在兼顧公正與效率的前提下不斷擴(kuò)大聽(tīng)證的適用范圍。而相比之下,行政聽(tīng)證局限在行政立法、政府定調(diào)價(jià)、城市規(guī)劃、行政許可、國(guó)土資源管理等少數(shù)領(lǐng)域,國(guó)家假設(shè)聽(tīng)證制度的影響力和效力肯定是有限的,所以當(dāng)前我國(guó)應(yīng)盡快擴(kuò)大聽(tīng)證程序的適用范圍,盡量在對(duì)相對(duì)人實(shí)施不利處分時(shí)都能夠適用該程序,例如可以擴(kuò)大到對(duì)于沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、行政征收、行政強(qiáng)制等相當(dāng)一部分行政行為給當(dāng)事人帶來(lái)重大利益損失可以適用聽(tīng)證,甚至今后再逐漸擴(kuò)大到抽象行政行為領(lǐng)域。同時(shí),也應(yīng)明確不予聽(tīng)證的事項(xiàng)。
(3)進(jìn)一步完善關(guān)于行政聽(tīng)證主持人的規(guī)定。行政聽(tīng)證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心,聽(tīng)證主持人則是整個(gè)聽(tīng)證程序的靈魂。我國(guó)現(xiàn)行的法律中規(guī)定,聽(tīng)證主持人由行政機(jī)關(guān)指定產(chǎn)生,這在某種程度來(lái)說(shuō)就等于行政機(jī)關(guān)有自己做自己的“法官”之嫌,顯然有失公平,雖然也規(guī)定了“必須是非本案調(diào)查人員或?qū)彶槿藛T”,但其地位模糊不清,從制度建立來(lái)說(shuō)主持人的獨(dú)立性問(wèn)題就存在一定的弊端。為保證聽(tīng)證的質(zhì)量,我國(guó)可借鑒美國(guó)行政法官制度,強(qiáng)調(diào)聽(tīng)證主持人的獨(dú)立法律地位,建立一支高素質(zhì)、高水平、具有獨(dú)立地位的行政聽(tīng)證官隊(duì)伍,并且,建立起一套有關(guān)主持人選拔、任命、權(quán)利義務(wù)、回避、監(jiān)督等方面的制度,保障聽(tīng)證的公正性。
(4)完善行政聽(tīng)證程序的具體形式。關(guān)于行政聽(tīng)證程序的形式,各國(guó)共通的做法是在適當(dāng)?shù)穆?tīng)證范圍內(nèi),可以根據(jù)不同的聽(tīng)證種類采取不同的聽(tīng)證方式。立足我國(guó)國(guó)情,借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn),我國(guó)宜采取正式聽(tīng)證與非正式聽(tīng)證,事前聽(tīng)證、事后聽(tīng)證與結(jié)合聽(tīng)證多種形式并存的聽(tīng)證制度。正式的聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)以法律明確予以規(guī)定,原則上對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)影響較大的公共決定,關(guān)系到群眾切身利益的公益性、公用性的事件與行為,較嚴(yán)厲的行政處罰以及事實(shí)不清、難以確定的行政處罰,壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格,不根據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而為的羈束行政行為等宜采取正式的聽(tīng)證程序。非正式聽(tīng)證不等同于不舉行聽(tīng)證,只是從效率原則出發(fā),程序較正式聽(tīng)證簡(jiǎn)單,通常采取書(shū)面的、口頭的或通過(guò)其他手段來(lái)達(dá)到聽(tīng)證的目的,而不采取“審判型”的聽(tīng)證形式。因而,實(shí)踐中應(yīng)以非正式聽(tīng)證的適用為主,正式聽(tīng)證只在很少情形(通常涉及相對(duì)人的重大利益)下適用。因?yàn)檎铰?tīng)證程序需要占用較多的社會(huì)資源,影響行政效率,會(huì)給行政機(jī)關(guān)造成了財(cái)政負(fù)擔(dān),影響行政機(jī)關(guān)以職權(quán)舉行聽(tīng)證的積極性。因此,我國(guó)在聽(tīng)證形式上可引入非正式聽(tīng)證、書(shū)面聽(tīng)證、事后聽(tīng)證等,以期實(shí)現(xiàn)行政效率與行政公正、行政參與之間的平衡。
(5)進(jìn)一步健全聽(tīng)證參加人制度。隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒,公民要求行政行為公開(kāi)化、透明化,公眾參與行政的權(quán)利要求不斷高漲。公眾知識(shí)構(gòu)成不同,利益需求不同,作為聽(tīng)證參加人的主觀態(tài)度和利益需求會(huì)影響他的主觀判斷,也必然對(duì)聽(tīng)證筆錄產(chǎn)生影響,特別是涉及公眾利益的聽(tīng)證時(shí),聽(tīng)證參加人的素質(zhì)、選任程序都至關(guān)重要。我們不能指望缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)、缺乏參與聽(tīng)證熱情和時(shí)間的參加人能維護(hù)公眾的利益。當(dāng)涉及與我們生活密切相關(guān)的能源、交通、電信、旅游等價(jià)格聽(tīng)證時(shí)，依照規(guī)范程序選任我們信任的參加人參與聽(tīng)證,顯得尤為迫切。因此,需要對(duì)聽(tīng)證參加人的資格、產(chǎn)生方式、專業(yè)背景、年齡限制等作出明確的規(guī)定,以避免不稱職的人員毀損聽(tīng)證制度。
行政決策在政府施政中居于核心地位，它直接關(guān)系到群眾的切身利益，決策的結(jié)果社會(huì)影響面廣而深刻。行政決策聽(tīng)證制度的建立，將使政府自身的體制尤其是決策體制更加順暢、機(jī)制更加和諧。但由于我國(guó)行政決策聽(tīng)證制度還剛剛起步，存在諸多不完善之處。
關(guān)鍵詞：行政決策；聽(tīng)證制度；問(wèn)題與原因
一、概念界定——行政決策聽(tīng)證制度
所謂行政決策聽(tīng)證，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在做出直接涉及社會(huì)公眾利益的公共決策時(shí)，主要通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的形式來(lái)聽(tīng)取利害關(guān)系人、社會(huì)各方以及有關(guān)專家的意見(jiàn)，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理、公正決策的一種規(guī)范性程序設(shè)計(jì)。決策是行政活動(dòng)的首要環(huán)節(jié)，在很大程度上決定著行政活動(dòng)的成敗，這一重要性決定了進(jìn)行行政決策必須慎之又慎。通過(guò)聽(tīng)證程序，使決策更符合民意，體現(xiàn)了行政民主。更重要的是，公眾參與不是簡(jiǎn)單地聽(tīng)取意見(jiàn)，或舉行聽(tīng)證會(huì)，而是要真正體現(xiàn)互動(dòng)，建立起政府與公眾的協(xié)商機(jī)制。在法律允許的范圍內(nèi)充分尊重當(dāng)事人的意愿，征得當(dāng)事人的同意，或在取得與當(dāng)事人一致意見(jiàn)后作出決定。
二、當(dāng)前我國(guó)行政決策聽(tīng)證制度的現(xiàn)狀與問(wèn)題
目前，我國(guó)行政決策聽(tīng)證工作中仍存在不少的問(wèn)題，批評(píng)之聲不絕于耳，不乏尖銳之詞。有的聽(tīng)證會(huì)被形容為成了“聽(tīng)過(guò)會(huì)”、“茶話會(huì)”、“研討會(huì)”；有的聽(tīng)證會(huì)被指責(zé)淪為部門(mén)利益的“合理性證明會(huì)”，甚至被斥之為民意的擺設(shè)。
設(shè)立行政決策聽(tīng)證制度的初衷就是為了讓更多的人，尤其是社會(huì)公眾參與行政決策，提高決策的科學(xué)化民主化水平。從我國(guó)行政決策聽(tīng)證制度這十幾年的發(fā)展歷程來(lái)看，最初被寄予了厚望，各地搞得轟轟烈烈，但近年來(lái)社會(huì)公眾對(duì)聽(tīng)證會(huì)逐漸失去了熱情。就其原因，主要在于聽(tīng)證代表的意見(jiàn)對(duì)政策制定產(chǎn)生不了實(shí)質(zhì)性的影響，最終導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)流于形式的聽(tīng)證會(huì)產(chǎn)生了一定的排斥情緒，參與熱情明顯消退。召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的主要目的，就是對(duì)有關(guān)政策方案進(jìn)行分析、論證，提出質(zhì)詢，看其科學(xué)性、合理性的程度有多大，最終形成一個(gè)能夠獲得各方最大限度滿意的折衷方案。但現(xiàn)在看，很多聽(tīng)證會(huì)都偏離了這樣的主旨，失去了其本來(lái)的意義，社會(huì)公眾對(duì)聽(tīng)證作用的認(rèn)同度也較低。
三、原因分析
與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比較而言，我國(guó)的行政決策聽(tīng)證制度實(shí)踐正處于制度建構(gòu)的初級(jí)階段。具體來(lái)說(shuō)，以下一些主要原因?qū)е铝诉@一制度仍存在許多問(wèn)題。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)行政程序價(jià)值的認(rèn)識(shí)陷入了一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為行政程序只是行政行為的工具，行政程序的目的旨在實(shí)現(xiàn)行政行為，而沒(méi)有認(rèn)識(shí)到行政程序的獨(dú)立價(jià)值和本身的正義性。盡管人們認(rèn)識(shí)到實(shí)體違法的行政是應(yīng)當(dāng)撤銷的，但是如果實(shí)體合法而程序違法，似乎就可以通融。實(shí)際上許多錯(cuò)誤決策的出臺(tái)，往往是不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的?！皼](méi)有程序的民主，就沒(méi)有實(shí)質(zhì)的民主；沒(méi)有程序的公正，就很難保證實(shí)體公正和結(jié)果公正”[1]。從媒體報(bào)道可以看到，很多地方的行政決策聽(tīng)證會(huì)存在著簡(jiǎn)單應(yīng)付、不遵循法定程序、信息不透明不公開(kāi)等問(wèn)題，引發(fā)了社會(huì)公眾的不滿。
“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”是指國(guó)家與公民、社會(huì)相對(duì)而言，國(guó)家在社會(huì)中的作用、權(quán)力比較強(qiáng)大，而公民和社會(huì)組織的力量相對(duì)十分微弱?，F(xiàn)代行政發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)就是謀求行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力與公民、社會(huì)組織等相對(duì)方的權(quán)利平衡。行政決策聽(tīng)證制度是一項(xiàng)旨在保障公民、社會(huì)組織等相對(duì)方合法權(quán)益的制度，是行政發(fā)展從“失衡”走向“均衡”的制度支持，這一制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要具有一定平衡力量的公民和社會(huì)組織的積極參與。但從我們國(guó)家目前的情況看，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與公民、社會(huì)組織的權(quán)利處于失衡狀態(tài)，即行政權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，公民、社會(huì)組織的權(quán)利過(guò)于弱小，公民、社會(huì)組織的法律地位與行政權(quán)力主體不對(duì)等，缺乏與行政權(quán)力主體相抗衡的資源和制度支持。其結(jié)果一方面導(dǎo)致政府規(guī)模不斷膨脹，行政效率低下，行政成本提高；另一方面剝奪了企事業(yè)單位和公民的自，壓抑了他們的積極性和創(chuàng)造性，導(dǎo)致他們的權(quán)利意識(shí)、法律主體意識(shí)極為淡薄。在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”這種格局的制約下，由于公民和社會(huì)組織力量有限，無(wú)法很好地發(fā)揮平衡作用，導(dǎo)致行政決策聽(tīng)證制度這樣一個(gè)合理的制度設(shè)計(jì)也無(wú)法有效地發(fā)揮作用。
從社會(huì)公眾的角度看，公眾對(duì)聽(tīng)證會(huì)過(guò)度期待，希望把聽(tīng)證當(dāng)作決策。但是很多聽(tīng)證只是流于形式，沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義，決策者并不把聽(tīng)證當(dāng)作決策。聽(tīng)證不等于最后的決策，這在世界各國(guó)都一樣?！氨热缭诿绹?guó)等國(guó)家，聽(tīng)證同樣只是咨詢性質(zhì)的，只為決策者提供參考意見(jiàn)，即使99%的聽(tīng)證代表都持反對(duì)意見(jiàn)，決策者在最后做出決定時(shí)仍然可以不采納這些意見(jiàn)。但值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的是，許多國(guó)家的法律要求，決策者必須確保在做出決定前，對(duì)不采納意見(jiàn)承擔(dān)說(shuō)明不采納理由的義務(wù)”[2]。因此，要真正實(shí)現(xiàn)決策的民主化，不能僅寄希望于行政決策聽(tīng)證會(huì)這一種形式。
行政決策聽(tīng)證制度的建立涉及到利益關(guān)系的調(diào)整。行政決策聽(tīng)證制度有兩個(gè)層面，一是形式或技術(shù)層面，一是利益或制度層面。在技術(shù)或操作程序上我們完全可以把握，但涉及到利益關(guān)系的調(diào)整過(guò)程則很難控制，由此就必然導(dǎo)致技術(shù)層面與制度層面的摩擦和矛盾。在行政決策聽(tīng)證制度還沒(méi)有設(shè)計(jì)到位的情況下，技術(shù)層面的超前和制度層面的滯后使得利益博弈缺乏規(guī)則和制約機(jī)制，于是一些人就可以通過(guò)改革形式的變化獲得好處，形成一種既得利益[3]。
由于行政決策聽(tīng)證制度實(shí)質(zhì)上涉及到利益關(guān)系的調(diào)整與變革，而利益關(guān)系是利益關(guān)系行為主體之間最基本的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系，具有鮮明的階級(jí)性與價(jià)值取向性，因此行政決策聽(tīng)證制度的建立必然是在一定利益集團(tuán)或階級(jí)主導(dǎo)下的博弈與斗爭(zhēng)。“一個(gè)好的制度往往并不是表現(xiàn)為其中沒(méi)有或很少有矛盾或沖突，而是表現(xiàn)為它能夠容納矛盾與沖突，在矛盾和沖突面前不至于顯得束手無(wú)策或過(guò)于脆弱，同時(shí)，能夠表現(xiàn)出很強(qiáng)的解決沖突與糾紛的能力”[4]。因此，作為行政決策聽(tīng)證制度發(fā)起者的政府必須充分考慮各方利益情況以及由利益格局變化所導(dǎo)致的各種問(wèn)題，尋求利益格局調(diào)整的最小摩擦值，這是構(gòu)建行政決策聽(tīng)證制度的重要條件。
在肯定行政決策聽(tīng)證制度積極效果的同時(shí)，還要看到我國(guó)目前的行政決策聽(tīng)證制度的效果還有待進(jìn)一步發(fā)揮，對(duì)社會(huì)公眾意見(jiàn)的考慮和采納還沒(méi)有具體的程序上的規(guī)定，聽(tīng)證報(bào)告對(duì)政府決策也缺乏約束力。這是因?yàn)槁?tīng)證機(jī)制不同于代表機(jī)制，參加聽(tīng)證的人只能代表自己，并不能完全代表社會(huì)公眾的意見(jiàn)，參加聽(tīng)證也并不基于委托關(guān)系，只是表達(dá)零散的意見(jiàn)。因此，要想有效地進(jìn)行行政決策聽(tīng)證制度建設(shè)，就必須克服部門(mén)主導(dǎo)的弊端，改革和創(chuàng)新行政決策聽(tīng)證制度的“制度”，在“原制度”上設(shè)計(jì)出使部門(mén)權(quán)力和部門(mén)利益相分離的機(jī)制。
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[2]朱孟才.中國(guó)行政決策聽(tīng)證制度優(yōu)化問(wèn)題研究.長(zhǎng)春：吉林大學(xué)學(xué)報(bào)（社哲版）.2011，（87）：25-32。
從各國(guó)行政程序法關(guān)于聽(tīng)證制度的規(guī)定來(lái)看，對(duì)于聽(tīng)證適用范圍的規(guī)定可以區(qū)分為三種類型，第一種是以美國(guó)為代表的，對(duì)于聽(tīng)證適用的情形完全由行政程序法之外的單行法律規(guī)定，即具體在什么情形下適用聽(tīng)證程序由單行法律規(guī)定，而有關(guān)聽(tīng)證程序的具體規(guī)定則在《聯(lián)邦行政程序法》中作出。第二種是由單行法律作出規(guī)定之外，行政機(jī)關(guān)也可根據(jù)需要自行決定是否適用聽(tīng)證程序，如韓國(guó)。第三種則是采用列舉適用情形和賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)相結(jié)合的做法，如日本《行政程序法》的規(guī)定[4]。由于中國(guó)目前尚未制定行政程序法，雖然新修訂的城鄉(xiāng)規(guī)劃法第26條和第50條對(duì)于聽(tīng)證程序的適用情形作出了概括式的規(guī)定，但是對(duì)于聽(tīng)證程序的細(xì)節(jié)方面并未作出規(guī)定，可見(jiàn)未來(lái)在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃立法時(shí)有必要對(duì)聽(tīng)證制度的具體程序在實(shí)施細(xì)則或有關(guān)行政法規(guī)中加以明確規(guī)定。
至于城鄉(xiāng)規(guī)劃在哪些階段和事項(xiàng)中應(yīng)當(dāng)適用聽(tīng)證制度，從目前世界各國(guó)和中國(guó)有關(guān)立法中聽(tīng)證制度的規(guī)定來(lái)看,聽(tīng)證主要有三種類型:立法聽(tīng)證(包括國(guó)家法律和地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的聽(tīng)證)；行政決策聽(tīng)證(包括行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件和其他抽象行政行為、政策的聽(tīng)證)；具體行政行為聽(tīng)證(包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付等行政處理決定的聽(tīng)證)。結(jié)合以上聽(tīng)證類型的劃分，可見(jiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及的內(nèi)容十分復(fù)雜，規(guī)劃的編制和審批階段類似于規(guī)范性文件的制定，應(yīng)適用行政決策聽(tīng)證的方式，而規(guī)劃的許可和實(shí)施階段關(guān)系到相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)適用具體行政行為聽(tīng)證方式。因此總體來(lái)說(shuō)，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的各個(gè)階段都應(yīng)設(shè)立聽(tīng)證程序，使它成為相對(duì)方的一項(xiàng)權(quán)利。但考慮到所有的城鄉(xiāng)規(guī)劃的程序中都適用聽(tīng)證程序可能會(huì)影響行政行為的效率，可以參照美國(guó)聯(lián)邦行政程序法的做法，將城鄉(xiāng)規(guī)劃中的聽(tīng)證制度區(qū)分為正式聽(tīng)證與非正式聽(tīng)證兩種方式，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃中總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的編制、審批等階段，由于其制定的規(guī)劃內(nèi)容較為抽象，并未直接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，可以采取非正式聽(tīng)證的方式，如聽(tīng)取意見(jiàn)，召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)等；而對(duì)于城市規(guī)劃中的詳細(xì)規(guī)劃的編制和規(guī)劃的許可、實(shí)施階段中行政機(jī)關(guān)采取的具體行政行為，對(duì)一定范圍內(nèi)的相對(duì)人利益產(chǎn)生影響，應(yīng)當(dāng)適用正式聽(tīng)證的方式。
\二、排除聽(tīng)證適用的特殊事由
公眾參與應(yīng)當(dāng)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃程序中的一項(xiàng)基本原則，但是法律明確規(guī)定排除聽(tīng)證程序的適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用該法的規(guī)定。如德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第28條第1款規(guī)定：“干涉當(dāng)事人權(quán)利之行政處分作出前，應(yīng)給予當(dāng)事人對(duì)與決定有關(guān)之重要事實(shí)，表示意見(jiàn)之機(jī)會(huì)?！钡侨绻鶕?jù)案件的情況，沒(méi)有聽(tīng)證的必要的，可以不舉行聽(tīng)證。特別是在下列情況下，行政機(jī)關(guān)可以免除聽(tīng)證：（1）于急迫的情形，或?yàn)楣怖嬗斜匾獞?yīng)立即決定的；（2）如舉行聽(tīng)證將難遵守對(duì)決定有重大關(guān)系的期限的；（3）官署拒絕當(dāng)事人的請(qǐng)求，而且對(duì)當(dāng)事人在申請(qǐng)或聲明中所作的關(guān)于事實(shí)的陳述，作出不同的對(duì)其并無(wú)不利的認(rèn)定的；（4）官署作一般處分，或作大量相同種類的行政處分，或通過(guò)自動(dòng)機(jī)器設(shè)備作出行政處分時(shí)，不適用聽(tīng)證；（5）行政執(zhí)行時(shí)所采取的措施；（6）與公益的強(qiáng)制性要求相抵觸時(shí)。日本、葡萄牙、韓國(guó)、澳門(mén)地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)也采取了與德國(guó)相同的做法。
中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃立法中應(yīng)當(dāng)明確哪些情形不適用聽(tīng)證程序，總體來(lái)說(shuō)，舉行聽(tīng)證會(huì)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是涉及公民較重要利益且利害方有較大的分歧的事項(xiàng)，結(jié)合外國(guó)行政程序法的規(guī)定和城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃立法時(shí)可以考慮作出列舉式規(guī)定，排除適用聽(tīng)證的情形包括：（1）規(guī)劃內(nèi)容涉及國(guó)家秘密的；（2）規(guī)劃事項(xiàng)關(guān)系重大公共利益，且規(guī)劃實(shí)施具有緊迫性的；（3）規(guī)劃的制定、實(shí)施對(duì)于相關(guān)人沒(méi)有產(chǎn)生不利影響的；（4）法律、法規(guī)規(guī)定的其他不適用聽(tīng)證的情形。此外，對(duì)于涉及總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制行為等對(duì)相對(duì)人利益不產(chǎn)生直接影響的抽象性行政行為，可以參照規(guī)范性文件的制定程序，宜采用非正式聽(tīng)證方式，而不需要適用嚴(yán)格的正式聽(tīng)證程序
三、聽(tīng)證制度中的當(dāng)事人和參加人
擴(kuò)大公眾參與的范圍是當(dāng)代行政程序法發(fā)展的基本趨勢(shì)，在聽(tīng)證程序方面，有關(guān)利害關(guān)系人的范圍也在不斷擴(kuò)大。對(duì)利害關(guān)系人范圍的確定從中國(guó)立法及司法實(shí)踐來(lái)看，目前主要有兩種觀點(diǎn)，一是認(rèn)為法律上的利害關(guān)系必然是一種直接的、嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具體行政行為只有對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)產(chǎn)生或?qū)?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響時(shí)，才能被認(rèn)定為有利害關(guān)系；而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，對(duì)于利害關(guān)系人的認(rèn)定并不是看行政行為對(duì)相對(duì)人利益是否產(chǎn)生法律上的直接影響，而應(yīng)當(dāng)擴(kuò)及到凡是因規(guī)劃行為可能產(chǎn)生不利影響的人，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為利害關(guān)系人。筆者贊同后一種觀點(diǎn)，將間接利益相對(duì)人排除在聽(tīng)證之外不符合公正原則，與城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與的理念也不一致。而對(duì)于有直接利益影響的人和間接利益影響人也可以進(jìn)一步作出區(qū)分，前者一般稱為當(dāng)事人，后者被稱為參加人。從英美法系國(guó)家的判例看，參加聽(tīng)證的利害關(guān)系人有逐步擴(kuò)大趨勢(shì)。如美國(guó)哥倫比亞特區(qū)上訴法院認(rèn)為，“為了保證聽(tīng)證能夠有效率地進(jìn)行，方法不在于排除有權(quán)參加聽(tīng)證的利害關(guān)系人，而在于控制聽(tīng)證的進(jìn)程，要求所有參加聽(tīng)證的人不偏離所爭(zhēng)論的問(wèn)題，不提出重復(fù)的或無(wú)關(guān)的證據(jù)。”[5]
各國(guó)行政程序法對(duì)于聽(tīng)證中當(dāng)事人和參加人的規(guī)定也有所不同，有的對(duì)當(dāng)事人和參加人分別作出規(guī)定，如日本《行政程序法》第17條第1款規(guī)定，聽(tīng)證主持人認(rèn)為有必要時(shí)，對(duì)當(dāng)事人以外之人，依該不利益處分所依據(jù)之法令認(rèn)為與該不利益處分有利害關(guān)系者,得要求其參加該聽(tīng)證程序或許可其參加該聽(tīng)證之相關(guān)程序。有的則將當(dāng)事人的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，包括了參加人在內(nèi)都由行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)或依職權(quán)，通知其參加為當(dāng)事人，如德國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》對(duì)當(dāng)事人的界定。德國(guó)《行政程序法》第13條規(guī)定則采用了聽(tīng)證參與人的概念，聽(tīng)證參與人包括：（1）申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人；（2）行政機(jī)關(guān)的行政行為擬指向的或已指向的人；（3）行政機(jī)關(guān)擬與之或已與之訂立合同的人；（4）行政機(jī)關(guān)可依職權(quán)或應(yīng)請(qǐng)求，通知可因行政程序結(jié)果而損害利益的人作為參與人；（5）程序結(jié)果對(duì)第三人有影響的，應(yīng)其請(qǐng)求亦應(yīng)通知其為參與人；行政機(jī)關(guān)知道該等人的，應(yīng)在行政程序開(kāi)始時(shí)即對(duì)其作出通知。所以，中國(guó)在城鄉(xiāng)規(guī)劃立法中應(yīng)當(dāng)明確聽(tīng)證程序當(dāng)事人與參加人，范圍包括一切受規(guī)劃直接影響其利益的人和因規(guī)劃實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響的人。
結(jié)合各國(guó)行政程序法的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃聽(tīng)證程序中的當(dāng)事人一般應(yīng)享有以下權(quán)利：（1）獲得相關(guān)規(guī)劃信息的權(quán)利?？梢杂梢?guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)在擬定、初步?jīng)Q定時(shí)發(fā)出公告，也可以由當(dāng)事人申請(qǐng)獲得，公告和申請(qǐng)內(nèi)容一般應(yīng)包括聽(tīng)證所要涉及的主要事實(shí)和法律問(wèn)題。（2）委托人的權(quán)利。城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容既涉及很多技術(shù)問(wèn)題，同時(shí)又涉及事實(shí)認(rèn)定和法律問(wèn)題，因此，應(yīng)允許當(dāng)事人和參加人委托專家進(jìn)行論證和律師。（3）陳述意見(jiàn)和提出異議的權(quán)利。聽(tīng)證的內(nèi)涵即體現(xiàn)為聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，因此，當(dāng)事人有權(quán)陳述其意見(jiàn)并可提出異議，對(duì)于異議聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在限期內(nèi)給予書(shū)面答復(fù)。（4）提出證據(jù)和質(zhì)證的權(quán)利。證據(jù)是行政程序的核心問(wèn)題，行政決定要根據(jù)被聽(tīng)證主持人所接受的證據(jù)作出，因此，當(dāng)事人應(yīng)有權(quán)提出證據(jù)，并對(duì)不利于自己的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，以防止行政機(jī)關(guān)只根據(jù)一面之詞作決定[5]。
四、城鄉(xiāng)規(guī)劃中聽(tīng)證制度的主要內(nèi)容
按照上文關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃聽(tīng)證程序的分類可以將聽(tīng)證程序區(qū)分為正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證兩種形式。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的聽(tīng)證程序與一般的正式聽(tīng)證程序相比，又存在特殊性，一般程序中的正式聽(tīng)證程序主要涉及一個(gè)行政機(jī)關(guān)與一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)當(dāng)事人的關(guān)系，而城鄉(xiāng)規(guī)劃事項(xiàng)不僅涉及其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，還與多個(gè)利害關(guān)系人有關(guān)。規(guī)劃程序中的聽(tīng)證不僅是發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，還是一個(gè)多種利益協(xié)調(diào)的過(guò)程。所以城鄉(xiāng)規(guī)劃的聽(tīng)證除了適用聽(tīng)證程序的一般要求外，理應(yīng)有更為縝密的特殊規(guī)定[6]。在德國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于一定地區(qū)內(nèi)土地的特定利用或重大公共設(shè)施的設(shè)置，涉及到多數(shù)不同利益人及不同行政機(jī)關(guān)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)采取規(guī)劃確定裁決程序，必須經(jīng)過(guò)公開(kāi)和聽(tīng)證，最終作出的規(guī)劃確定裁決具有核準(zhǔn)規(guī)劃實(shí)施、集中事權(quán)和形成效果。有鑒于此，筆者認(rèn)為，在中國(guó)對(duì)于城市總體規(guī)劃和跨區(qū)域性的規(guī)劃編制、審批一般屬于宏觀性、概括性的方案，不宜采用正式聽(tīng)證的方式，而對(duì)于各城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的詳細(xì)規(guī)劃、特定區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、重大公共設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃和舊城改造規(guī)劃等方案應(yīng)當(dāng)采用正式聽(tīng)證的方式，城鄉(xiāng)規(guī)劃中正式聽(tīng)證的主要步驟如下：
1.聽(tīng)證機(jī)關(guān)接到規(guī)劃擬定主體的規(guī)劃草案后，首先應(yīng)當(dāng)向規(guī)劃事項(xiàng)所涉及的其他行政機(jī)關(guān)送達(dá)規(guī)劃草案，征求這些機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。這些機(jī)關(guān)在收到聽(tīng)證機(jī)關(guān)的通知和材料之日起的法定期限內(nèi)發(fā)表意見(jiàn)。表達(dá)的意見(jiàn)必須充分具體，主要是表明規(guī)劃是否影響其利益，以及如何考慮該利益。
2.規(guī)劃草案的公開(kāi)。聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把規(guī)劃草案公布在受規(guī)劃影響的地方政府網(wǎng)站、地方日?qǐng)?bào)或是公告欄上。程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定規(guī)劃草案被陳列的時(shí)間，以保證社會(huì)公眾有足夠的機(jī)會(huì)能夠了解該規(guī)劃的內(nèi)容。例如德國(guó)《行政程序法》規(guī)定，聽(tīng)證機(jī)關(guān)可以決定將規(guī)劃展示于預(yù)計(jì)受規(guī)劃影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)月，以供人查閱。
3.提出異議。所有認(rèn)為自己的利益受到規(guī)劃影響的人都可以提出異議。利害關(guān)系人提出異議可以采取書(shū)面或口頭的形式，如果是口頭方式提出的異議，聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作記錄。
4.舉行聽(tīng)證會(huì)。在異議期限屆滿之后，聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織規(guī)劃擬定主體、利害關(guān)系人和與規(guī)劃事項(xiàng)相關(guān)的其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行聽(tīng)證，根據(jù)單行法律的規(guī)定或者聽(tīng)證機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，還可以邀請(qǐng)專門(mén)問(wèn)題的專家或是為本規(guī)劃提供鑒定結(jié)論的專家參加聽(tīng)證會(huì)。規(guī)劃確定程序中聽(tīng)證會(huì)的目的就是要權(quán)衡與規(guī)劃事項(xiàng)相關(guān)的各種利益。所以，聽(tīng)證會(huì)不僅僅具有聽(tīng)證功能，還具有協(xié)調(diào)功能；聽(tīng)證會(huì)不僅給予了各方以發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，而且使彼此沖突的意見(jiàn)盡量得以協(xié)調(diào)，從而使最終的規(guī)劃確定裁決的內(nèi)容更為理性。規(guī)劃確定中的聽(tīng)證程序除了適用針對(duì)規(guī)劃的特殊規(guī)定之外，也要遵守聽(tīng)證程序的一般規(guī)則。
5.聽(tīng)證機(jī)關(guān)作出聽(tīng)證結(jié)論。聽(tīng)證結(jié)束后，聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出聽(tīng)證報(bào)告書(shū)，遞交規(guī)劃確定機(jī)關(guān)[6]。
以上是正式聽(tīng)證程序的主要內(nèi)容，而對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的擬定、初步方案的公布等階段和總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃編制等抽象性行政行為，應(yīng)當(dāng)采用非正式聽(tīng)證的方式以提高行政效率。非正式聽(tīng)證的方式主要有聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，召開(kāi)座談會(huì)，論證會(huì)等方式，這些方式的內(nèi)容方面可以參照正式聽(tīng)證中的有關(guān)內(nèi)容，主要目的不是對(duì)規(guī)劃涉及的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，而主要是就規(guī)劃內(nèi)容與公眾磋商，以做到事先使公眾了解規(guī)劃的內(nèi)容，取得公眾的認(rèn)同和理解。
五、聽(tīng)證結(jié)論的法律效果
在聽(tīng)證過(guò)程之中聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)將規(guī)劃草案內(nèi)容、各方表達(dá)的意見(jiàn)、已經(jīng)達(dá)成一致的意見(jiàn)、沒(méi)有消除的異議和聽(tīng)證機(jī)關(guān)自身對(duì)聽(tīng)證結(jié)果的意見(jiàn)予以記載形成聽(tīng)證報(bào)告書(shū)，聽(tīng)證報(bào)告書(shū)的性質(zhì)類似于一般聽(tīng)證程序中的聽(tīng)證記錄。對(duì)于聽(tīng)證記錄是否具有約束力主要有兩種規(guī)定，一種是以美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》為代表，明確規(guī)定了案卷排他原則，亦即行政機(jī)關(guān)的決定應(yīng)當(dāng)根據(jù)案卷作出，不能在案卷之外，以當(dāng)事人不知道或沒(méi)有論證的事實(shí)為根據(jù)，否則行政裁決無(wú)效。另一種是以德國(guó)《行政程序法》為代表，日、韓等國(guó)行政程序法也有相似規(guī)定，規(guī)定了聽(tīng)證記錄對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定有一定的約束力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)斟酌聽(tīng)證記錄作出行政決定，但行政機(jī)關(guān)不是必須以聽(tīng)證記錄為根據(jù)，只有在行政程序法之外的其他法律明確規(guī)定以聽(tīng)證記錄為根據(jù)的，行政機(jī)關(guān)才必須以聽(tīng)證記錄為根據(jù)。
而規(guī)劃聽(tīng)證報(bào)告書(shū)對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否具有約束力不可一概而論，結(jié)合前文所述對(duì)于規(guī)劃的正式聽(tīng)證程序和非正式聽(tīng)證程序的區(qū)分，筆者認(rèn)為，對(duì)于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的編制、審批應(yīng)當(dāng)采取非正式聽(tīng)證方式，因而聽(tīng)證機(jī)關(guān)作出的聽(tīng)證報(bào)告書(shū)（聽(tīng)證筆錄）可借鑒德國(guó)的做法，所作的聽(tīng)證報(bào)告書(shū)不是最終的規(guī)劃決定，不是已經(jīng)完成的行政行為，不具有外部法律效果，當(dāng)事人不能對(duì)聽(tīng)證報(bào)告書(shū)提起行政訴訟。聽(tīng)證報(bào)告書(shū)只是輔的，最終的行政決定應(yīng)由規(guī)劃職能機(jī)關(guān)作出。但是聽(tīng)證報(bào)告書(shū)絕不是無(wú)足輕重的，因?yàn)槁?tīng)證機(jī)關(guān)有義務(wù)在聽(tīng)證報(bào)告書(shū)中闡明其對(duì)規(guī)劃所涉及的各方利益沖突的癥結(jié)所在，各種利益的權(quán)衡，比較合理的規(guī)劃方案等的看法，以供決定機(jī)關(guān)參考。而對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的確定和許可應(yīng)當(dāng)采取正式聽(tīng)證方式，由于這兩類行為都屬于具體行政行為，涉及到具體相對(duì)人利益，因而有必要確立案卷排他原則，在行政機(jī)關(guān)在作出規(guī)劃確定裁決和規(guī)劃許可時(shí)，聽(tīng)證記錄應(yīng)當(dāng)作為唯一的依據(jù)。
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[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計(jì)；聽(tīng)證制度；聽(tīng)證程序
內(nèi)部審計(jì)工作是組織內(nèi)部加強(qiáng)管理的重要手段。如何充分發(fā)揮這一手段的重要作用，有效地控制組織，保證組織管理活動(dòng)的良性運(yùn)行，是組織管理與實(shí)踐面臨的重要之一。筆者認(rèn)為，建立內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度是解決此問(wèn)題的一個(gè)重要途徑。
一、建立內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度的必要性
“聽(tīng)證”一詞始于普通法系，原為西方國(guó)家司法程序的一項(xiàng)重要，其基本精神是：以程序的公正保證結(jié)果的公正。作為一項(xiàng)制度，聽(tīng)證是指聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的程序。開(kāi)始，聽(tīng)證僅作為行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為（主要是行政處罰）的必經(jīng)程序而存在。隨著聽(tīng)證程序的不斷發(fā)展，聽(tīng)證制度逐步成為實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的重要途徑。近年來(lái)，隨著我國(guó)法制建設(shè)的發(fā)展，聽(tīng)證制度逐步被引入到我國(guó)行政決策的各個(gè)領(lǐng)域，成為普遍接受的法律程序性制度。
內(nèi)部審計(jì)是一種建立在組織內(nèi)部的獨(dú)立的評(píng)價(jià)活動(dòng)。作為對(duì)組織的一種服務(wù)，基目的是檢查和評(píng)價(jià)組織的活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)幫助組織的成員有效地履行職責(zé)的目標(biāo)。組織的決策層為了實(shí)現(xiàn)對(duì)組織的有效控制，總是試圖獲取有關(guān)組織活動(dòng)的客觀信息作為決策的客觀依據(jù)。內(nèi)部審計(jì)為組織管理決策層提供的評(píng)價(jià)性意見(jiàn)是否客觀、公正，往往決定了管理決策層管理決策的成敗。這樣，管理決策層對(duì)內(nèi)部審計(jì)的評(píng)價(jià)性意見(jiàn)就要有個(gè)、判定的過(guò)程。由于內(nèi)部審計(jì)的“內(nèi)部性”，管理決策層有必要聽(tīng)取審計(jì)者與被審計(jì)者雙方的意見(jiàn)，掌握全面情況，在此基礎(chǔ)上才有可能對(duì)審計(jì)評(píng)價(jià)性信息作出正確判斷。建立內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度，使上述過(guò)程程序化、規(guī)范化，就能夠在制度上保證管理活動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)上述目標(biāo)。因此，從保證決策層充分利用內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)性信息以實(shí)現(xiàn)對(duì)組織的有效控制這個(gè)意義上講，建立內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度無(wú)疑是極為必要的。同時(shí)，對(duì)審計(jì)雙方當(dāng)事人而言，審計(jì)者在聽(tīng)證制度的制約下，必然要進(jìn)一步提高審計(jì)質(zhì)量，努力做到客觀、公正地提出評(píng)價(jià)性意見(jiàn)；被審計(jì)者則能通過(guò)聽(tīng)證了解審計(jì)情況并進(jìn)而表達(dá)對(duì)被審計(jì)事項(xiàng)的看法。雙方經(jīng)過(guò)質(zhì)證、辯論等程序，可以使審計(jì)結(jié)果更加公開(kāi)、透明，既保證了審計(jì)結(jié)論的客觀、公正性，又保障了雙方的平等參與權(quán)。因而，建立內(nèi)部審計(jì)制度，能夠有效地減少和避免內(nèi)部審計(jì)工作中常見(jiàn)的審計(jì)者與被審計(jì)者的爭(zhēng)執(zhí)與矛盾，減少組織的內(nèi)耗。
二、建立內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度的指導(dǎo)思想與原則
內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證作為組織控制的一個(gè)環(huán)節(jié)，其根本目的是通過(guò)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)工作的職能作用，有效地改進(jìn)組織成員的工作，造就組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)關(guān)系，提高管理水平，促進(jìn)組織發(fā)展。因此，建立內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證程序與內(nèi)部審計(jì)工作特點(diǎn)的最佳整合、促進(jìn)組織發(fā)展為指導(dǎo)思想。為此，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：
公正性原則。在內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)中，既要發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的制約性作用，又要保護(hù)被審計(jì)者的合法權(quán)益。如何協(xié)調(diào)審計(jì)者與被審計(jì)者雙方的關(guān)系以有效地實(shí)施組織控制措施，是實(shí)行內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證首先應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是保持公正性。內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證過(guò)程涉及三方關(guān)系，決策層在公正的程序下，堅(jiān)持公正性原則，才能作出尊重事實(shí)、定性準(zhǔn)確的判斷；審計(jì)者與被審計(jì)者也只有在公正的程序下，才能平等交流意見(jiàn)，達(dá)到澄清事實(shí)的目的。因此，公正性原則是建立內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度的基本原則。公正性原則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是保證程序的公正性。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)保證當(dāng)事三方公正參與聽(tīng)證過(guò)程，明確各自的權(quán)利和義務(wù)；在聽(tīng)證的各個(gè)環(huán)節(jié)上體現(xiàn)公正對(duì)待各方的原則。二是保證聽(tīng)證內(nèi)容的公正性。應(yīng)通過(guò)制度的規(guī)定使聽(tīng)證內(nèi)容得以全面展示，審計(jì)者和被審計(jì)者充分發(fā)表意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)質(zhì)證和辯論，使聽(tīng)證事項(xiàng)事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、處罰適當(dāng)。三是保證聽(tīng)證結(jié)果的公正性。決策層在充分了解聽(tīng)證內(nèi)容的基礎(chǔ)上，認(rèn)真審閱審計(jì)方提供的事實(shí)證據(jù)和處理依據(jù)，考慮被審計(jì)方質(zhì)證和辯解的情況，經(jīng)過(guò)全面對(duì)比分析，對(duì)審計(jì)方提出的評(píng)價(jià)性意見(jiàn)進(jìn)行公正認(rèn)定。同時(shí)仍保留審計(jì)雙方進(jìn)一步申辯的權(quán)利，充分體現(xiàn)制度的公正性。
平等性原則。內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證的三方有平等的聽(tīng)證參與權(quán)，三方均按照規(guī)定的程序履行權(quán)利和義務(wù)。但在聽(tīng)證過(guò)程中，決策層是聽(tīng)證的組織者、主持者，有義務(wù)保持聽(tīng)證活動(dòng)的平等性，要平等地對(duì)待審計(jì)方和被審計(jì)方，特別是要保證審計(jì)方和被審計(jì)方平等地行使陳述權(quán)、質(zhì)證權(quán)、辯解權(quán)等聽(tīng)證權(quán)利，以使聽(tīng)證活動(dòng)公正、健康地進(jìn)行。審計(jì)方和被審計(jì)方則應(yīng)按聽(tīng)證程序的規(guī)定，平等地對(duì)待對(duì)方，實(shí)事求是地陳述意見(jiàn)和辯解，避免程序外的矛盾和沖突。
公開(kāi)性原則。公開(kāi)是公正的基礎(chǔ)，但由于內(nèi)部審計(jì)往往涉及組織的內(nèi)部秘密（如商業(yè)秘密），內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度的公開(kāi)性原則是一種適度公開(kāi)。公開(kāi)的程度、范圍要以有利于組織管理為前提。如果審計(jì)內(nèi)容的公開(kāi)有利于組織的發(fā)展，則聽(tīng)證可對(duì)組織內(nèi)外公開(kāi)。若聽(tīng)證涉及保密問(wèn)題，則可由決策層決定在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)公開(kāi)進(jìn)行。但無(wú)論采取何種聽(tīng)證公開(kāi)方式，對(duì)內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證的三方來(lái)說(shuō)，聽(tīng)證的過(guò)程都是相互公開(kāi)有關(guān)審計(jì)內(nèi)容的過(guò)程。在聽(tīng)證主持人的公開(kāi)要求下，審計(jì)方與被審計(jì)方都要公開(kāi)相關(guān)的證據(jù)和依據(jù)，公開(kāi)進(jìn)行辯解及質(zhì)證。
簡(jiǎn)約性原則。內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證畢竟只是組織控制的一個(gè)環(huán)節(jié)，它必須服務(wù)和服從于組織發(fā)展的大局。組織內(nèi)部管理是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，管理者的精力不可能過(guò)多地放在內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證這一環(huán)節(jié)上。因此，建立內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持簡(jiǎn)約性原則，盡量簡(jiǎn)化程序。一般而言，只要審計(jì)方和被審計(jì)方中的任何一方提出聽(tīng)證要求，組織的決策層就應(yīng)當(dāng)決定聽(tīng)證，但可以要求審計(jì)方與被審計(jì)方就聽(tīng)證的內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商和篩選。聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)盡量做到用最短的時(shí)間聽(tīng)證最主要的問(wèn)題，以提高管理的效率。
三、建立內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度的初步設(shè)想
一個(gè)組織如何建立內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度，要由這個(gè)組織結(jié)合自身的特點(diǎn)和具體情況來(lái)決定。不同的組織，由于各自的特點(diǎn)不同，管理的側(cè)重點(diǎn)不同，面臨的具體情況也各不相同，建立內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度的具體形式也應(yīng)當(dāng)不同。同一組織的內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度，也需要經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)逐步修訂完善。因而，建立內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度沒(méi)有統(tǒng)一模式。筆者僅就內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度的基本框架建設(shè)提出如下初步設(shè)想。
聽(tīng)證的依據(jù)。內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是有關(guān)聽(tīng)證和內(nèi)部審計(jì)的法規(guī)以及組織內(nèi)部的規(guī)章。由于內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證有“內(nèi)部性”特征，組織內(nèi)部的審計(jì)規(guī)章是其直接依據(jù)。
聽(tīng)證的范圍。內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證是組織的決策層對(duì)組織實(shí)施有效控制的環(huán)節(jié)。原則上講，凡是組織的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)終結(jié)、管理決策層認(rèn)為需要進(jìn)行聽(tīng)證的審計(jì)事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證。但審計(jì)方與被審計(jì)方認(rèn)識(shí)一致、管理決策層認(rèn)為情況清楚而不需要進(jìn)行聽(tīng)證的審計(jì)事項(xiàng)，也可以不進(jìn)行聽(tīng)證。根據(jù)簡(jiǎn)約性原則，內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證的告知程序應(yīng)盡量簡(jiǎn)化，可以采取簡(jiǎn)易書(shū)面告知或口頭告知。
聽(tīng)證參加人的確定及其權(quán)利保障。內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證的三方是當(dāng)然的聽(tīng)證參加人。組織的決策層可視審計(jì)事項(xiàng)的情況派代表參加并主持聽(tīng)證會(huì)，審計(jì)方由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和該事項(xiàng)的審計(jì)組長(zhǎng)參加，被審計(jì)方由該機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人（責(zé)任審計(jì)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任人）和被審計(jì)事項(xiàng)主管人參加。根據(jù)審計(jì)事項(xiàng)的涉及面情況，決策層也可以決定組織的其他機(jī)構(gòu)的代表和人員參加。在堅(jiān)持保密原則的前提下，對(duì)于審計(jì)可在組織內(nèi)部公開(kāi)的聽(tīng)證事項(xiàng)，則可允許組織內(nèi)其他有關(guān)人員參加旁聽(tīng)；如果決策層認(rèn)為聽(tīng)證事項(xiàng)對(duì)外公開(kāi)對(duì)組織比較有利，則可決定對(duì)公開(kāi)舉行，允許旁聽(tīng)和新聞媒體報(bào)道。內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證制度應(yīng)對(duì)聽(tīng)證參加人的權(quán)利和義務(wù)作出明確規(guī)定，在參加人的回避、質(zhì)詢、辯論、解答、時(shí)間運(yùn)用等方面要有具體規(guī)定。
聽(tīng)證會(huì)程序。一般來(lái)講，內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證會(huì)的程序包括以下內(nèi)容：主持人宣布內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始；主持人宣布案由并介紹參加審計(jì)聽(tīng)證會(huì)的主持人、記錄人、審計(jì)方和被審計(jì)方以及其他參加人；主持人宣布內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證會(huì)的紀(jì)律和應(yīng)注意的事項(xiàng)；主持人告知審計(jì)方和被審計(jì)方參加人有申請(qǐng)記錄人回避的權(quán)利，并詢問(wèn)審計(jì)方和被審計(jì)方參加人是否申請(qǐng)回避；審計(jì)方參加人介紹審計(jì)情況，提出被審計(jì)方存在的事實(shí)、證據(jù)、處理建議及其依據(jù)；被審計(jì)方參加人進(jìn)行陳述、申辯；在主持人允許下，雙方進(jìn)行質(zhì)證、辯論；雙方作最后陳述；記錄人將所作的筆錄交聽(tīng)證雙方當(dāng)場(chǎng)確認(rèn)并簽字；主持人宣布內(nèi)部審計(jì)聽(tīng)證會(huì)結(jié)束。
第二條 聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正和便民的原則，充分聽(tīng)取庫(kù)區(qū)移民群眾的意見(jiàn)，保障庫(kù)區(qū)移民群眾陳述、申辯和質(zhì)證的權(quán)力。
第三條 聽(tīng)證的內(nèi)容和范圍：
(一)水庫(kù)庫(kù)區(qū)淹沒(méi)的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);
(二)水庫(kù)庫(kù)區(qū)淹沒(méi)的青苗和地上附著實(shí)物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);
(三)移民安置的方式和安置地點(diǎn)的選擇;
(四)移民安置區(qū)的建設(shè)規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施的配套標(biāo)準(zhǔn);
(五)移民生產(chǎn)安置方式與生產(chǎn)資源的配置標(biāo)準(zhǔn);
(六)庫(kù)區(qū)建設(shè)基金和項(xiàng)目公示后有較大異議的;
(七)庫(kù)區(qū)后期扶持基金和項(xiàng)目公示后有較大異議的;
(八)其他需要聽(tīng)證的事項(xiàng)。
第四條 縣(市、區(qū))移民管理部門(mén)，應(yīng)當(dāng)在水庫(kù)淹沒(méi)處理及移民安置規(guī)劃審批(庫(kù)區(qū)建設(shè)基金和項(xiàng)目、庫(kù)區(qū)后期扶持基金和項(xiàng)目計(jì)劃上報(bào))前，公示水庫(kù)淹沒(méi)處理及移民安置規(guī)劃報(bào)告，公示庫(kù)區(qū)建設(shè)基金和項(xiàng)目、庫(kù)區(qū)后期扶持基金和項(xiàng)目計(jì)劃，并告知移民有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利、聽(tīng)證會(huì)代表產(chǎn)生的辦法、申請(qǐng)參加聽(tīng)證會(huì)須知。
第五條 移民要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)自公示之日起10日內(nèi)，向縣(市、區(qū))移民管理部門(mén)提出聽(tīng)證的書(shū)面申請(qǐng)。未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提出聽(tīng)證書(shū)面申請(qǐng)，視為放棄要求聽(tīng)證的權(quán)利。
第六條 聽(tīng)證的書(shū)面申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：
(一)申請(qǐng)人的姓名、地址及聯(lián)系方式(如申請(qǐng)人為移民，且已推選代表可一同填寫(xiě));
(二)申請(qǐng)聽(tīng)證的具體事項(xiàng);
(三) 申請(qǐng)聽(tīng)證的理由、依據(jù)和有關(guān)材料。
第七條 縣(市、區(qū))移民管理部門(mén)，在接到申請(qǐng)人要求聽(tīng)證書(shū)面申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審查;申請(qǐng)材料不齊備的，應(yīng)當(dāng)一次性告知申請(qǐng)人補(bǔ)正。對(duì)申請(qǐng)人超過(guò)規(guī)定時(shí)間提出聽(tīng)證申請(qǐng)，或不符合申請(qǐng)聽(tīng)證條件的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知申請(qǐng)人不予受理聽(tīng)證的決定。
第八條 申請(qǐng)人超過(guò)移民總戶數(shù)20%以上(但申請(qǐng)人總數(shù)不能少于20戶，單位按1戶計(jì))的，縣(市、區(qū))移民管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在接到申請(qǐng)人書(shū)面申請(qǐng)的20日內(nèi)組織聽(tīng)證。
第九條 符合聽(tīng)證條件的申請(qǐng)人，應(yīng)當(dāng)在提出申請(qǐng)后5日內(nèi)自行協(xié)商推選或抽簽產(chǎn)生參加聽(tīng)證會(huì)代表，但總?cè)藬?shù)一般不超過(guò)10人。聽(tīng)證會(huì)代表產(chǎn)生后應(yīng)在3日內(nèi)書(shū)面上報(bào)移民管理部門(mén)。
第十條 縣(市、區(qū))移民管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)制作《聽(tīng)證通知書(shū)》，并在聽(tīng)證會(huì)舉行的7日前送達(dá)參加聽(tīng)證會(huì)代表和其他聽(tīng)證參加人，《聽(tīng)證通知書(shū)》應(yīng)當(dāng)載明：
(一) 聽(tīng)證的事由和依據(jù);
(二) 聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn);
(三) 聽(tīng)證會(huì)代表的權(quán)利和義務(wù)、注意事項(xiàng)。
第十一條 聽(tīng)證參加人應(yīng)當(dāng)包括水庫(kù)工程的業(yè)主單位、水庫(kù)淹沒(méi)處理的設(shè)計(jì)單位以及地方有關(guān)職能部門(mén)的代表。
第十二條 聽(tīng)證會(huì)由聽(tīng)證主持人召集。聽(tīng)證主持人由縣(市、區(qū))庫(kù)區(qū)移民管理部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。
(一)聽(tīng)證主持人宣布聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始，宣布聽(tīng)證紀(jì)律和聽(tīng)證會(huì)場(chǎng)紀(jì)律、介紹聽(tīng)證參加人的身份、宣布聽(tīng)證事由和事項(xiàng)、告知聽(tīng)證參加人的權(quán)利和義務(wù);
(二)縣(市、區(qū))移民工作管理部門(mén)和工程的業(yè)主單位、水庫(kù)淹沒(méi)處理的設(shè)計(jì)單位以及地方有關(guān)職能部門(mén)，就聽(tīng)證會(huì)代表要求聽(tīng)證的相關(guān)事項(xiàng)提出理由、依據(jù)和有關(guān)材料及意見(jiàn);
(三)聽(tīng)證會(huì)代表進(jìn)行陳述、申辯和質(zhì)證，提出相關(guān)事項(xiàng)的理由、依據(jù)和有關(guān)材料及意見(jiàn);
(四)聽(tīng)證辯論;
(五)聽(tīng)證主持人征詢聽(tīng)證參加人的最后意見(jiàn);
(五)聽(tīng)證主持人宣布聽(tīng)證結(jié)束。
第十四條 聽(tīng)證參加人應(yīng)服從聽(tīng)證主持人的指揮，如實(shí)回答聽(tīng)證主持人的提問(wèn)。未經(jīng)聽(tīng)證主持人允許，不得發(fā)言和提問(wèn)。聽(tīng)證會(huì)期間，聽(tīng)證參加人不得大聲喧嘩、哄鬧，不得進(jìn)行其他妨礙聽(tīng)證秩序的活動(dòng)。違反聽(tīng)證紀(jì)律且不聽(tīng)從聽(tīng)證主持人勸阻、告誡的，聽(tīng)證主持人可以責(zé)令其退場(chǎng)。
第十五條 聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)由專人記錄。聽(tīng)證結(jié)束之后，記錄人員應(yīng)當(dāng)把聽(tīng)證筆錄交由聽(tīng)證參加人核對(duì)，在核對(duì)無(wú)誤后，由聽(tīng)證參加人簽名或蓋章。拒絕簽名或蓋章的，由記錄人員在聽(tīng)證筆錄上注明情況。
第十六條 移民代表應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)時(shí)到場(chǎng);無(wú)正當(dāng)理由不到場(chǎng)的，或未經(jīng)主持人允許中途退場(chǎng)的，視為放棄聽(tīng)證。放棄聽(tīng)證的，記入聽(tīng)證筆錄。
第十七條 因不可抗力事由導(dǎo)致聽(tīng)證無(wú)法按期舉行的，或聽(tīng)證參加人申請(qǐng)延期有正當(dāng)理由的，可以延期舉行聽(tīng)證。
第十八條 有下列情形之一的，中止聽(tīng)證：
(一)聽(tīng)證主持人認(rèn)為聽(tīng)證過(guò)程中提出新的事實(shí)、理由和依據(jù)或者提出的事實(shí)有待于調(diào)查核實(shí)的;
(二)應(yīng)當(dāng)中止聽(tīng)證的其他情形。
第十九條 延期、中止聽(tīng)證的，縣(市、區(qū))移民管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知聽(tīng)證參加人。延期、中止聽(tīng)證的情形消失后，由縣(市、區(qū))移民管理部門(mén)決定恢復(fù)聽(tīng)證，并書(shū)面通知聽(tīng)證參加人。
第二十條 有下列情形之一的，終止聽(tīng)證：
(一)申請(qǐng)人撤回聽(tīng)證申請(qǐng)或聽(tīng)證會(huì)代表在聽(tīng)證過(guò)程中聲明退出的;
(二)聽(tīng)證會(huì)代表無(wú)正當(dāng)理由不到場(chǎng)的，或者未經(jīng)聽(tīng)證主持人允許中途退場(chǎng)的;
(三)需要終止聽(tīng)證的其他情形。
第二十一條 縣(市、區(qū))移民管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證會(huì)后10日內(nèi)，根據(jù)聽(tīng)證記錄和評(píng)議制作聽(tīng)證會(huì)議紀(jì)要，內(nèi)容包括：聽(tīng)證會(huì)的基本情況，聽(tīng)證的事項(xiàng)，聽(tīng)證代表一致意見(jiàn)和主要分歧，聽(tīng)證意見(jiàn)的處理決定或建議，并告知聽(tīng)證參加人。
縣(市、區(qū))移民管理部門(mén)對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，必須作出明確的處理決定;屬于其他職能部門(mén)負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提出處理的建議，并轉(zhuǎn)送其他職能部門(mén)處理。
第二十二條 縣(市、區(qū))移民管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)聽(tīng)證結(jié)果，協(xié)調(diào)并配合水庫(kù)淹沒(méi)處理設(shè)計(jì)單位，對(duì)水庫(kù)淹沒(méi)處理及移民安置規(guī)劃報(bào)告進(jìn)行修編。
第二十三條 組織聽(tīng)證所需經(jīng)費(fèi)由縣(市、區(qū))移民管理部門(mén)給予保障，不得向移民代表收取或者變相收取任何費(fèi)用。移民代表的交通、食宿等費(fèi)用自理。
第二十四條 縣(市、區(qū))移民管理部門(mén)的工作人員，應(yīng)依法進(jìn)行聽(tīng)證。對(duì)在聽(tīng)證時(shí)玩忽職守、濫權(quán)、徇私的，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第二條本縣行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可組織聽(tīng)證的，適用本辦法。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
第三條聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正和便民的原則，充分聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)，保障其陳述和申辯的權(quán)利。
除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行，接受社會(huì)監(jiān)督。
第四條行政許可涉及下列事項(xiàng)之一的，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證：
（一）對(duì)直接關(guān)系人民群眾切身利益的重大建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、施工、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等的審批；
（二）對(duì)在城市繁華窗口地區(qū)設(shè)置大型戶外廣告的審批；
（三）對(duì)被拆遷戶數(shù)較多的城市房屋拆遷的許可；
（四）與公共安全直接相關(guān)的重大行政許可事項(xiàng)；
（五）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)；
（六）行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)。
對(duì)前款規(guī)定的行政許可事項(xiàng)，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以具體明確并公示。
第五條行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽(tīng)證權(quán)利之日起5日內(nèi)以書(shū)面形式提出聽(tīng)證申請(qǐng)的，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在20日內(nèi)組織聽(tīng)證。
第六條實(shí)施行政許可聽(tīng)證應(yīng)采取聽(tīng)證會(huì)的形式。
第七條聽(tīng)證由行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)組織。組織聽(tīng)證的機(jī)關(guān)為該聽(tīng)證事項(xiàng)的聽(tīng)證機(jī)關(guān)。
由縣人民政府組織聽(tīng)證的，縣人民政府可以指定有關(guān)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。
有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合組織聽(tīng)證。
第八條縣政府法制辦負(fù)責(zé)本縣行政區(qū)域內(nèi)聽(tīng)證工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。
第九條聽(tīng)證參加人包括聽(tīng)證人、行政許可審查人、記錄員、行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人和公眾陳述人。
第十條聽(tīng)證人由聽(tīng)證機(jī)關(guān)指定。聽(tīng)證人的人數(shù)不得少于3人。聽(tīng)證設(shè)主持人，在聽(tīng)證人中產(chǎn)生。聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定審查該行政許可申請(qǐng)的工作人員以外的人員為聽(tīng)證主持人。
第十一條行政許可審查人由審查該行政許可申請(qǐng)的工作人員組成。
第十二條記錄員由聽(tīng)證主持人指定，具體承擔(dān)聽(tīng)證準(zhǔn)備和聽(tīng)證記錄工作。
第十三條公眾陳述人是指對(duì)涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)組織聽(tīng)證時(shí)，代表社會(huì)公眾參加聽(tīng)證并作相關(guān)陳述的人員。公眾陳述人的產(chǎn)生辦法由聽(tīng)證機(jī)關(guān)確定。
第十四條公開(kāi)舉行的聽(tīng)證會(huì)，公民可以按照聽(tīng)證機(jī)關(guān)的規(guī)定參加旁聽(tīng)。
第十五條依照本辦法第四條的規(guī)定舉行聽(tīng)證的，聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在舉行聽(tīng)證會(huì)的15日前向社會(huì)公告聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、聽(tīng)證事項(xiàng)等有關(guān)內(nèi)容。聽(tīng)證會(huì)有公眾陳述人參加的，還應(yīng)當(dāng)公告公眾陳述人的產(chǎn)生辦法。
第十六條依照本辦法第五條的規(guī)定舉行聽(tīng)證的，聽(tīng)證機(jī)關(guān)如認(rèn)為必要，可以向社會(huì)公告。
第十七條聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證會(huì)舉行7日前將舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)通知行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人。
聽(tīng)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證會(huì)舉行5日前確定除行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人以外的其他聽(tīng)證參加人。
第十八條聽(tīng)證機(jī)關(guān)確定的聽(tīng)證參加人應(yīng)當(dāng)出席聽(tīng)證會(huì)；不能出席聽(tīng)證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)提前3天通知聽(tīng)證機(jī)關(guān)。
第十九條聽(tīng)證人與聽(tīng)證事項(xiàng)有利害關(guān)系或者有其他可能影響聽(tīng)證會(huì)公正性的，應(yīng)當(dāng)回避。
行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人認(rèn)為聽(tīng)證人與聽(tīng)證事項(xiàng)有利害關(guān)系或者有其他可能影響聽(tīng)證會(huì)公正性的，可以在聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始前向聽(tīng)證機(jī)關(guān)提出聽(tīng)證人回避的申請(qǐng)。
聽(tīng)證人的回避由聽(tīng)證主持人決定，聽(tīng)證主持人的回避由聽(tīng)證機(jī)關(guān)決定。
第二十條聽(tīng)證進(jìn)行的程序：
（一）記錄員查明聽(tīng)證參加人的到場(chǎng)情況；
（二）聽(tīng)證主持人宣布聽(tīng)證紀(jì)律和聽(tīng)證會(huì)場(chǎng)有關(guān)注意事項(xiàng)；
（三）聽(tīng)證主持人核對(duì)聽(tīng)證參加人的身份；
（四）聽(tīng)證主持人宣布聽(tīng)證組成人員，告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有關(guān)的聽(tīng)證權(quán)利和義務(wù)，詢問(wèn)申請(qǐng)人、利害關(guān)系人是否提出回避申請(qǐng)。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人申請(qǐng)聽(tīng)證主持人回避的，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)宣布暫停聽(tīng)證，報(bào)請(qǐng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定是否回避；申請(qǐng)聽(tīng)證員、記錄員回避的，由聽(tīng)證主持人當(dāng)場(chǎng)決定；
（五）行政許可審查人陳述審查意見(jiàn)以及相關(guān)的證據(jù)、理由；
（六）申請(qǐng)人、利害關(guān)系人、公眾陳述人可以提出證據(jù)，并進(jìn)行申辯和質(zhì)證；
（七）聽(tīng)證主持人對(duì)行政機(jī)關(guān)提供的審查意見(jiàn)及證據(jù)、理由可以進(jìn)行詢問(wèn)；
（八）行政許可審查人、申請(qǐng)人、利害關(guān)系人、公眾陳述人最后陳述；
（九）聽(tīng)證主持人宣布聽(tīng)證結(jié)束。
行政許可審查人、申請(qǐng)人、利害關(guān)系人、公眾陳述人等聽(tīng)證參加人在聽(tīng)證過(guò)程中認(rèn)為聽(tīng)證會(huì)程序違反本規(guī)定的，可以向聽(tīng)證主持人提出，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)聽(tīng)證參加人提出的異議予以答復(fù)。
第二十一條聽(tīng)證參加人應(yīng)當(dāng)對(duì)其陳述內(nèi)容的客觀性和真實(shí)性負(fù)責(zé)。
第二十二條聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄。聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：
（一）行政許可申請(qǐng)事項(xiàng)；
（二）聽(tīng)證主持人的姓名、職務(wù)；
（三）聽(tīng)證記錄人的姓名、職務(wù)；
（四）聽(tīng)證參加人姓名或者名稱、地址；
（五）聽(tīng)證會(huì)舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、方式；
（六）行政許可審查人提供的審查意見(jiàn)及其證據(jù)、理由；
（七）申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的陳述、申辯內(nèi)容；
（八）聽(tīng)證參加人進(jìn)行質(zhì)證的內(nèi)容；
（九）其他應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容。
聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)交聽(tīng)證參加人確認(rèn)無(wú)誤后簽字或者蓋章。聽(tīng)證參加人認(rèn)為記錄有錯(cuò)漏的，有權(quán)要求補(bǔ)正。聽(tīng)證參加人拒絕簽字或者蓋章的，由聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證筆錄上說(shuō)明情況。
第二十三條行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，作出行政許可決定。
第二十四條有下列情形之一的，視為中止聽(tīng)證。
（一）申請(qǐng)人、利害關(guān)系人或者行政許可審查人因不可抗力事件，不能參加聽(tīng)證的；
（二）聽(tīng)證主持人需要回避，一時(shí)無(wú)法更換的；
（三）在聽(tīng)證過(guò)程中，需要對(duì)有關(guān)證據(jù)重新調(diào)查或者鑒定的；
（四）其他需要中止聽(tīng)證的。
第二十五條申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有下列情形之一的，視為放棄聽(tīng)證：
（一）無(wú)正當(dāng)理由，不參加聽(tīng)證的；
（二）聽(tīng)證中途未經(jīng)聽(tīng)證主持人允許退場(chǎng)的；
（三）嚴(yán)重違反聽(tīng)證會(huì)紀(jì)律，不聽(tīng)制止的。
因前款所規(guī)定的情形之一被視為放棄聽(tīng)證請(qǐng)求的，不得再次對(duì)同一事項(xiàng)要求聽(tīng)證。
第二十六條按照本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)而未組織聽(tīng)證的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，可以根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依職權(quán)撤銷已作出的行政許可，但撤銷該行政許可可能對(duì)公共利益造成重大損害的除外。
第二十七條行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)而未組織聽(tīng)證的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。
第二十八條有下列情形之一的，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政許可審查人員給予通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重的，給予行政處分：
（一）行政許可審查人員無(wú)正當(dāng)理由不出席聽(tīng)證會(huì)或者拒絕在聽(tīng)證會(huì)上陳述的；
（二）行政許可審查人員在聽(tīng)證會(huì)上提供虛假、重大錯(cuò)誤信息的。
［關(guān)鍵詞］價(jià)格聽(tīng)證 困境 出路
一、我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的產(chǎn)生發(fā)展
聽(tīng)證制度起源于英美，是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。我國(guó)引入聽(tīng)證制度始于1996年3月制訂的《行政處罰法》，該法第五章第三節(jié)明確規(guī)定了聽(tīng)證事項(xiàng)和聽(tīng)證程序，這是我國(guó)聽(tīng)證史上一件具有標(biāo)志意義的事件。1998年制定的《價(jià)格法》首次引入價(jià)格聽(tīng)證制度，規(guī)定“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門(mén)主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性”。此后我國(guó)開(kāi)始了對(duì)價(jià)格聽(tīng)證的實(shí)踐和摸索。2001年，依據(jù)《價(jià)格法》關(guān)于定價(jià)聽(tīng)證的規(guī)定，原國(guó)家計(jì)委了《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》。實(shí)施一年多后，原國(guó)家計(jì)委又于2002年底對(duì)該辦法進(jìn)行了修訂，重新了《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》。該辦法對(duì)聽(tīng)證組織、聽(tīng)證程序、法律責(zé)任等作了全面規(guī)定，對(duì)于規(guī)范政府定價(jià)聽(tīng)證行為，提高政府定價(jià)的科學(xué)性、民主性和透明度發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的弊端也逐步顯現(xiàn)，在一定程度上影響了價(jià)格聽(tīng)證制度作用的正常發(fā)揮。針對(duì)這種現(xiàn)象，2008年10月，國(guó)際發(fā)改委頒布了新的《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》并于12月1日正式實(shí)施。該辦法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度取得很大進(jìn)展，逐步向制度化、規(guī)范化邁進(jìn)。但是由于制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行機(jī)制等方面仍存缺陷，導(dǎo)致我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證并未完全步入良性發(fā)展的軌道。反思我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的弊端和不足，采取有效措施予以完善，是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)價(jià)格聽(tīng)證制度價(jià)值功能的必然選擇。
二、我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的現(xiàn)實(shí)困境
1.聽(tīng)證主持人地位不中立
聽(tīng)證主持人地位中立、利益超脫，這是保證聽(tīng)證公正的基本前提，然而考察我國(guó)的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》和《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)聽(tīng)證主持人的制度設(shè)計(jì)沒(méi)有充分考慮“中立”的價(jià)值取向?！秲r(jià)格法》第23條規(guī)定：政府價(jià)格主管部門(mén)為聽(tīng)證的主持人?！堵?tīng)證辦法》規(guī)定：“聽(tīng)證會(huì)主持人由聽(tīng)證人中的政府價(jià)格主管部門(mén)的工作人員兼任”。理論上講，價(jià)格主管部門(mén)作為主持人應(yīng)當(dāng)恪守中立，著眼全局，超越狹隘的部門(mén)與局部利益，客觀公正地作出合理決策。而實(shí)際上，由于種種原因，政府價(jià)格主管部門(mén)的利益與要求漲價(jià)方的利益在很大程度上是一致的，由其主持聽(tīng)證會(huì)，很難保證中立與獨(dú)立，價(jià)格聽(tīng)證的公正性也就大打折扣。
2.聽(tīng)證方案設(shè)計(jì)過(guò)于隨意
我國(guó)《聽(tīng)證辦法》對(duì)于聽(tīng)證方案的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，很難起到規(guī)范作用。實(shí)踐當(dāng)中，我國(guó)聽(tīng)證會(huì)的聽(tīng)證方案由政府價(jià)格主管部門(mén)制定，并在社會(huì)上征求意見(jiàn)，根據(jù)意見(jiàn)做出調(diào)整后再行聽(tīng)證。至于聽(tīng)證方案如何設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)幾個(gè)備選方案、備選方案是漲價(jià)還是降價(jià)，很大程度上是由定價(jià)機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定，廣大消費(fèi)者的參與權(quán)和建議權(quán)很難得到充分保障。不少聽(tīng)證方案雖有多個(gè)備選方案，但是往往每種方案都是漲價(jià)方案，只不過(guò)漲的幅度不同而已，無(wú)論聽(tīng)證代表傾向于哪種方案，都會(huì)出現(xiàn)“逢聽(tīng)必漲”的結(jié)果。
3.聽(tīng)證參加人制度不規(guī)范
《聽(tīng)證辦法》對(duì)于聽(tīng)證會(huì)參加人人數(shù)和人員構(gòu)成比例的規(guī)定彈性太大：“聽(tīng)證會(huì)參加人的人數(shù)和人員的構(gòu)成比例由政府價(jià)格主管部門(mén)根據(jù)聽(tīng)證項(xiàng)目的實(shí)際情況確定，其中消費(fèi)者人數(shù)不得少于聽(tīng)證會(huì)參加人總數(shù)的五分之二”。辦法只對(duì)消費(fèi)者代表比例做出明確規(guī)定，對(duì)于其他聽(tīng)證參加人的人數(shù)和構(gòu)成比例則用根據(jù)“實(shí)際情況確定”進(jìn)行表述，過(guò)于粗疏，留下太大自由操作的空間，容易導(dǎo)致聽(tīng)證會(huì)帶有傾向性，也難以保證與價(jià)格決策關(guān)系最密切的利益群體參與聽(tīng)證會(huì)。
《聽(tīng)證辦法》對(duì)于聽(tīng)證代表產(chǎn)生方式的規(guī)定也不合理?！皩＜?、學(xué)者、政府部門(mén)、社會(huì)組織和其他人員由政府價(jià)格主管部門(mén)聘請(qǐng)”，消費(fèi)者代表“采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取方式，也可以由政府價(jià)格主管部門(mén)委托消費(fèi)者組織或者其他群眾組織推薦”。正如有的學(xué)者指出，“聽(tīng)證代表產(chǎn)生辦法操作性不強(qiáng)，沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，代表產(chǎn)生的政府傾向性和主觀隨意性大；代表選擇標(biāo)準(zhǔn)不明確，彈性太大，與經(jīng)營(yíng)者有關(guān)的利益相關(guān)方容易混進(jìn)來(lái)，非利益關(guān)系代表有被收買(mǎi)的可能性”。[①]據(jù)此聽(tīng)證辦法，聽(tīng)證會(huì)的組織者即政府價(jià)格主管部門(mén)對(duì)于代表人數(shù)、代表產(chǎn)生方式等具有很大決定權(quán)，勢(shì)必影響到價(jià)格聽(tīng)證的客觀與中立。
4.聽(tīng)證信息公開(kāi)制度缺失
雖然《聽(tīng)證辦法》規(guī)定政府價(jià)格主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會(huì)公告聽(tīng)證會(huì)參加人、旁聽(tīng)人員、新聞媒體的名額、產(chǎn)生方式及具體報(bào)名辦法以及聽(tīng)證會(huì)舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、定價(jià)聽(tīng)證方案要點(diǎn)、聽(tīng)證會(huì)參加人和聽(tīng)證人名單等具體信息，但是由于一方面這一規(guī)定太過(guò)籠統(tǒng)，缺乏具體的操作規(guī)則；另一方面辦法沒(méi)有規(guī)定違反此項(xiàng)規(guī)定的法律責(zé)任，所以導(dǎo)致這一規(guī)定成為虛設(shè)，不能真正起到約束作用。實(shí)踐當(dāng)中，許多重要聽(tīng)證信息例如代表報(bào)名情況，代表的職業(yè)、身份，各方代表的比例構(gòu)成以及代表產(chǎn)生的程序、聽(tīng)證的相關(guān)資料等往往披露不及時(shí)，公開(kāi)不徹底，或者有選擇地進(jìn)行公開(kāi)，只公開(kāi)無(wú)關(guān)緊要的內(nèi)容，核心內(nèi)容則以保密為由拒絕透漏，消費(fèi)者的知情權(quán)被剝奪。
5.聽(tīng)證筆錄法律效力模糊
“從法律的角度來(lái)說(shuō)，聽(tīng)證筆錄具有多大的法律效力將直接決定著價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的實(shí)際效果”。[②]然而《聽(tīng)證辦法》沒(méi)有賦予聽(tīng)證筆錄法律效力，聽(tīng)證代表的建議對(duì)決策的制定沒(méi)有任何剛性的約束，聽(tīng)證會(huì)的作用也大打折扣。只是規(guī)定“定價(jià)機(jī)關(guān)作出定價(jià)決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)”。至于如何“充分考慮”，自然是由定價(jià)機(jī)關(guān)靈活把握。面對(duì)幅度如此之大的自由裁量權(quán)，處于弱勢(shì)的消費(fèi)者根本沒(méi)有能力與之抗衡，有些價(jià)格聽(tīng)證淪為形式也就在所難免。
三、完善我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的出路
1.保證聽(tīng)證主持人中立
聽(tīng)證主持人保持中立，這是價(jià)格聽(tīng)證公開(kāi)、公平、公正的基本前提。當(dāng)前我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證各種問(wèn)題的主要根源就在于作為聽(tīng)證主持人的政府部門(mén)沒(méi)有保持中立，行政權(quán)力過(guò)分強(qiáng)勢(shì)，使得價(jià)格聽(tīng)證逐漸喪失它的制度價(jià)值和群眾基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)修改完善相關(guān)法律法規(guī)，充分考慮聽(tīng)證的中立價(jià)值取向，確保聽(tīng)證主持人的中立地位，使得聽(tīng)證各方成為平等的利益主體。聽(tīng)證過(guò)程當(dāng)中，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)“扮演著一個(gè)過(guò)程主導(dǎo)者的角色”[③]，而不應(yīng)當(dāng)是結(jié)果的主導(dǎo)者。要做到這一點(diǎn)，聽(tīng)證主持人就不應(yīng)由政府價(jià)格主管部門(mén)工作人員擔(dān)任，聽(tīng)證代表人也不應(yīng)由政府價(jià)格主管部門(mén)聘請(qǐng)，可以出自與聽(tīng)證案件有利害關(guān)系的個(gè)人、團(tuán)體和按照法律規(guī)定需要通知的有關(guān)政府部門(mén)。
2.規(guī)范聽(tīng)證方案的設(shè)計(jì)
聽(tīng)證方案如何設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法統(tǒng)一加以規(guī)范。聽(tīng)證會(huì)設(shè)計(jì)幾套方案，方案內(nèi)容是漲價(jià)、降價(jià)還是維持原價(jià)，方案出臺(tái)之前是否需要征求各方意見(jiàn)以及如何征求各方意見(jiàn)等基本問(wèn)題應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)統(tǒng)一，防止實(shí)踐當(dāng)中設(shè)計(jì)方案過(guò)于隨意，導(dǎo)致聽(tīng)證缺乏公信力而遭受公眾質(zhì)疑。至于聽(tīng)證方案的提出，可以由價(jià)格主管部門(mén)提出，也可以委托專家學(xué)者或第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)等提出，這樣不僅更加科學(xué)合理，而且可以避免有關(guān)聽(tīng)證參加人利用優(yōu)勢(shì)地位，把聽(tīng)證會(huì)變成“聽(tīng)漲會(huì)”。
3.健全聽(tīng)證參加人制度
首先，明確聽(tīng)證參加人的人員范圍、資格能力以及比例構(gòu)成。要擴(kuò)大聽(tīng)證參加人的人員范圍，不僅應(yīng)當(dāng)包括消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者、專家學(xué)者，還應(yīng)包括人大代表、政協(xié)委員以及新聞媒體工作人員等，使得聽(tīng)證會(huì)能夠充分反映各方面的意見(jiàn)和心聲。要對(duì)聽(tīng)證參加人的能力資格提出基本要求。在價(jià)格聽(tīng)證過(guò)程中，“參加人對(duì)信息的擁有和控制是有效參與的基礎(chǔ)”[④]，這就要求參加人必須具備很強(qiáng)的專業(yè)能力，能夠真正履行聽(tīng)證職責(zé)，而不只是“例行公事”。要進(jìn)一步優(yōu)化聽(tīng)證參加人的比例構(gòu)成，適當(dāng)增加具備專業(yè)背景的聽(tīng)證參加人尤其是專家學(xué)者的比例。因?yàn)閷＜覍W(xué)者具有專業(yè)知識(shí)和理論功底，往往能對(duì)聽(tīng)證會(huì)提出更加客觀、中肯的意見(jiàn)和建議，對(duì)于保證聽(tīng)證的科學(xué)性具有重要意義。
其次，規(guī)范遴選程序，建立透明而公正的聽(tīng)證會(huì)代表遴選機(jī)制。參加聽(tīng)證會(huì)的各方代表不應(yīng)由政府價(jià)格主管部門(mén)聘請(qǐng)或者委托推薦，這樣難免讓人產(chǎn)生被人收買(mǎi)的合理懷疑，影響聽(tīng)證的公信力。專家學(xué)者代表應(yīng)由消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)方共同推薦，或者主持人提出名單，由雙方共同指定。至于消費(fèi)者代表要么由消費(fèi)者推薦，要么采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取的方式。但是不管采用哪種方式，產(chǎn)生過(guò)程必須予以規(guī)范，做到公開(kāi)透明，不能暗箱操作，否則，聽(tīng)證會(huì)的公信力無(wú)從談起。
另外，培育規(guī)范、獨(dú)立的社會(huì)組織，參與價(jià)格決策。由于個(gè)體的認(rèn)識(shí)能力有限，有時(shí)候難以提出有價(jià)值、建設(shè)性的聽(tīng)證觀點(diǎn)，而一些行業(yè)性的組織則可以把有關(guān)問(wèn)題研究得更加透徹。如果吸收這些組織進(jìn)入價(jià)格決策，必將有助于價(jià)格聽(tīng)證的科學(xué)化。
4.完善聽(tīng)證信息公開(kāi)制度
價(jià)格聽(tīng)證的關(guān)鍵在于公開(kāi)和透明。離開(kāi)公開(kāi)和透明，價(jià)格聽(tīng)證就會(huì)失去應(yīng)有意義，淪為走過(guò)場(chǎng)的座談會(huì)。完善聽(tīng)證信息公開(kāi)制度應(yīng)從兩個(gè)方面著手：一方面要推進(jìn)信息公開(kāi)制度的具體化和規(guī)范化。我國(guó)現(xiàn)行聽(tīng)證辦法對(duì)于聽(tīng)證信息批露的規(guī)定過(guò)于原則、粗疏，缺乏可操作性，實(shí)施效果大打折扣。應(yīng)當(dāng)制訂實(shí)施細(xì)則，明確信息批露的具體內(nèi)容（包括運(yùn)營(yíng)成本、漲價(jià)理由等關(guān)鍵信息）和操作程序，使之有章可循。另一方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)定違反信息公開(kāi)制度的法律責(zé)任，對(duì)于應(yīng)予批露而未批露相關(guān)信息或者批露信息違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任并認(rèn)定聽(tīng)證結(jié)果無(wú)效，以此保障信息公開(kāi)制度落到實(shí)處。
5.明確聽(tīng)證筆錄法律效力
聽(tīng)證筆錄是記載聽(tīng)證會(huì)實(shí)況及各種意見(jiàn)的法律文書(shū)。正如學(xué)者所言，“如果行政機(jī)關(guān)的裁決不以案卷為根據(jù)，則聽(tīng)證程序只是一種欺騙行為，毫無(wú)實(shí)際意義。”[⑤]“不從根本上解決聽(tīng)證筆錄對(duì)價(jià)格決策機(jī)關(guān)的拘束作用，價(jià)格聽(tīng)證制度的困境也許永遠(yuǎn)都無(wú)法徹底擺脫”。[⑥]應(yīng)當(dāng)賦予聽(tīng)證筆錄應(yīng)有的法律效力，規(guī)定價(jià)格決策的作出應(yīng)以聽(tīng)證筆錄為主要依據(jù)，凡是在聽(tīng)證會(huì)上提出的意見(jiàn)，決策者必須在最后裁決中作出回應(yīng)。唯其如此，聽(tīng)證會(huì)的價(jià)值才能充分彰顯，聽(tīng)證會(huì)才能真正贏得公眾的信任。